Государство как инвестор в производство общественного блага
реклама
Е.В. Смолина Адаптация культуры к рынку как одна из целей культурной политики В докладе сделана попытка ответить на вопрос: в какой мере рыночные (стоимостные) рецепты реформирования социокультурной сферы опираются на внутренний механизм воспроизводства как общественного блага (на примере библиотек). Часто приходится слышать, что в эпоху глобализации, значение культурных факторов развития, значение возрастает устойчивости и жизнеспособности социальных институтов, сохраняющих и транслирующих культуру. Часто одной из целей социально-экономического развития России называют построение информационного общества или общества знаний, где знания и информация рассматриваются как стратегические ресурсы развития страны. Эти утверждения, казалось бы, подтверждают особую роль, которая отводится библиотечной сфере в развитии общества. И действительно, фонды и деятельность крупных библиотек обладают универсальным всеохватывающим характером, «национальное наследие», информация и знания, хранимые в них, способны проникать и воспроизводить процессы социальной и культурной жизни. «Библиотеки – сердце информационного общества», - утверждает Совет ИФЛА в Резолюции о Всемирном саммите по информационному обществу (1,с.15). Но в реальности в настоящее время значимость результатов библиотечной деятельности как фактора развития общества редуцируется, начинает рассматриваться с точки зрения стоимостных показателей. Это противоречит пониманию библиотечного дела как общественного блага, где стоимость оценивается, прежде всего, как потребительная стоимость. А вложения в инвестиции. бюджетный сектор рассматриваются как долгосрочные 2 В последних программах развития правительства, относящихся к социокультурной сфере, все чаще стали постулировать неизбежность, неотвратимость адаптации ее к рыночным условиям, постепенном переводе на «рыночные рельсы». В общественном позиционируется, сформировался как миф сознании идущее - к буквально современное рыночной все общество экономике также и сегодня отношения, которые сегодня существуют в обществе, считаются рыночными, и это, когда в нашей стране еще не вполне сформировались рыночные отношения даже в бизнес сфере. Та же картина и в профессиональной библиотечной печати, где буквально на каждом шагу встречаются такие выражения, как «востребованность библиотек в условиях рынка», «библиотека должна занять свою нишу на рынке информации…» и т.п. В значительной степени такое положение связано и с недостатком научных исследований и концептуальных разработок стратегии развития России и стратегии развития государственного сектора. Можно полностью согласиться с доктором педагогических наук Л.А. Кожевниковой, когда она пишет что «…как обычно в российской практике реформы в экономической и социокультурной сфере начались прежде, чем была осуществлена глубокая аналитическая проработка их состояния. …В результате, несмотря на декларирование высокой миссии библиотек в российском обществе, финансирование их по остаточному принципу, столь сильно осуждавшееся в начале 90-х годов, не только не утратило своего значения, но и получило дальнейшее развитие» (2,с.139). Зарубежные экономисты для анализа развития рыночных отношений в России часто используют понятие «социальные практики» (разработанное в «социологии повседневности») именно потому, что многочисленные исследования стран Восточной Европы показали, что новые экономики, возникавшие на остатках планового хозяйства, во многих случаях заимствовали старые экономические институты. И, что еще более важно, в процесс формирования новых институтов активно вмешивались сложившиеся в этих странах культурные нормы, а также повседневные практики экономического поведения. В этом контексте возросла актуальность знаний, которые анализируют социальные и культурные основы хозяйственного поведения. 3 Это привело к тому, что сегодня в законодательных актах, в частности в Бюджетном кодексе, библиотеки всех типов уподобляются, по выражению Геннадия Вдовина, директора Музея «Останкино», нефтяной вышке или шахте, которая должна зарабатывать деньги на свою жизнедеятельность и еще оказывать услуги обществу как бюджетная организация. Таким образом, деятельность библиотеки сегодня очень охотно рассматривается на разных уровнях сквозь призму рынка при игнорировании специфики библиотечной сферы как непроизводительного труда и «общественного блага». Библиотечное дело – это бюджетная сфера, которая является подотраслью государственного (общественного) сектора экономики. Поэтому специфика экономических процессов, протекающих в этой сфере объясняется закономерностями экономики государственного сектора. Экономика государственного молодых отраслей сектора является одной из самых экономической науки. Ее становление наиболее интенсивно шло во второй половине ХХ века. Отличительная особенность экономики государственного сектора состоит в том, что она возникла как синтетическая отрасль знаний на стыке экономических, юридических, политических и социальных наук. Только в 1995 году в России вышел первый учебник по экономике государственного сектора (3). Государственный сектор представляет собой такую область экономики или часть экономического пространства, где : - государство является специфическим субъектом экономических действий; - рынок не действует или частично действует, следовательно, преобладает нерыночный способ координации экономической деятельности, нерыночный тип организации обмена деятельностью, нерыночное взаимодействие интересов; - производятся, распределяются и потребляются не частные, а общественные блага; 4 экономическое - общественного органами равновесие (коллективного) местного между блага самоуправления и предложением осуществляется государством, и спросом добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов и бюджетно-финансовой политики. В отличие от рыночного, государственный сектор экономики имеет дело с общественными благами, которые в большинстве своем не являются предметом купли-продажи. В тех случаях, когда происходит коммерческая сделка по поводу общественного блага, она не рассматривается как главный побудительный мотив в деятельности общественных организаций. В связи с этим организации государственного общественного сектора называют некоммерческими (неприбыльными), которые производят «общественное благо». Напомним, что такое «общественное благо»? Приведем два определения. Первое: «общественное благо» - философская категория, используемая для характеристики человеческого, социального и культурного значения определенных явлений действительности» (4). Второе: «общественное благо» это - товары и услуги, предоставляемые государством его гражданам на равных началах. Такие блага не могут быть предоставлены отдельным лицам без предоставления их другим лицам. К общественным благам относятся, например, оборона, бесплатное образование, общедоступное посещение парков, музеев» (5). «Возникновение профессор кафедры потребности в экономической общественных социологии благах, пишут социологического факультета Санкт-Петербургского университета, доктор экономических наук Василий Яковлевич Ельмеев и профессор той же кафедры, доктор социологических наук Елена Евгеньевна Тарандо, в первую очередь связывается с так называемыми «провалами рынка» (в литературе в качестве синонимов встречается термины «ошибки рынка», «неэффективность рынка», «изъяны рынка»). Законы обмена, по которым функционирует 5 товарное производство, перестают действовать в данной сфере, здесь рыночный механизм не срабатывает. Поэтому в этих сферах и призван функционировать государственный сектор как основной поставщик общественных благ» (6,с.42). Такое же мнение высказывает и профессор Московского государственного университета, доктор экономических наук Евгений Николаевич Жильцов: «Фундаментальные свойства общественных благ делают невозможным их производство и функционирование в частном секторе экономики, то есть частная форма собственности не в состоянии обеспечить их производство (предоставление благ такого рода, как правило, просто невыгодно для частного собственника), поскольку издержки не покрываются прибылью…» (7,с.23). Воспроизводство общественных благ и рыночное производство существенно производства, различаются друг от друга процессами организации оплатой труда, имеют принципиально разное управление, контроль и финансирование. Должно отличаться, на наш взгляд, и налогообложение и инвестирование в этих сферах. Принципиальное различие между экономики и рынком показано в таблице 1. государственным сектором 6 Таблица 1. Сравнительная характеристика экономических благ Экономические блага Общественные блага Частные блага (государственный сектор) Государственные предприятия (рыночный сектор) Частные предприятия Цель (она же критерий эффективности) - удовлетворение общественной потребности Решения о производстве и распределении принимаются в основном политическими средствами Наделяются капиталом одним собственником – государством. Инвестиции осуществляются из бюджета. Унитарное предприятие производит продукцию по госзаказу Затраты (издержки) на воспроизводство общественных благ формируются в результате политических решений или на основе социальных нормативов; Стоимость оценивается с помощью потребительной стоимости Цель (она же критерий эффективности) извлечение прибыли Решения о производстве принимаются с помощью рыночного механизма Конкурирует на рынке инвестиций и капитала Высокая капиталоемкость, длительные (исторические) сроки окупаемости, значительные эксплутационные расходы Трудно измерить количество и качество, конечный результат Потребляются совместно и одновременно многими людьми Отсутствует индивидуальный выбор в отношении потребления Обычно отсутствует индивидуальный выбор в отношении вида и качества благ Производство благ не связано прямо со спросом Частное - производит продукцию для рынка Издержки воспроизводства частных благ формируются под воздействием конкуренции Стоимость оценивается с помощью рыночного механизма ценообразования Средняя и низкая капиталоемкость, реальные сроки окупаемости, минимизация эксплутационных расходов Легко измерить количество и качество, конечный результат Могут потребляться только индивидуально Существует индивидуальный выбор в отношении потребления Обычно существует индивидуальный выбор в отношении вида и качества услуг Производство благ тесно связано со спросом 7 Масштабы государственного сектора характеризуются как размерами государственной собственности (запас ресурсов), так и объемом государственных доходов и расходов (потоки собираемых и расходуемых средств). Масштабы общественного сектора во многом зависят не только от объективных экономических возможностей страны (ее богатств), но также от традиций и, главное, особенностей проводимой социальной и экономической политики государства. Согласно закону Вагнера (сформулированному еще в конце Х1Х века) доля общественного сектора в экономике постоянно увеличивается в исторической перспективе. В ХХ веке удельный вес общественного сектора действительно возрастал в связи с тем, что этот сектор начал обслуживать широкие слои населения. Значительно больше средств стало затрачиваться на производство общественных благ и особенно социальные программы. Как показывает практика за рубежом, инвестиционный процесс в бюджетной о «социальном сферу тесно государстве», связан рамки которого с представлениями определяют позицию государства по отношению к обществу. Поэтому, с нашей точки зрения для прояснения вопроса необходимо рассмотреть особенности формирования «социального государства» в России и в западных странах. Переход России к экономическим и демократическим преобразованиям привели к возникновению такого положения, когда государство фактически перестало выполнять многие базовые социальные функции. Возобладало представление, что многие проблемы развития могут быть решены исключительно с помощью «невидимой руки рынка» и его механизма приватизации, в том числе и социально-культурная сфера. В июне 2005 года Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) опубликовала доклад «Россия: построение рыночных правил игры». Основной вывод доклада – в России сложилось «слабое государство с сильными чиновниками», не создано эффективных механизмов 8 развития, не сформулированы цели, нет долгосрочной стратегии развития. По мнению специалистов ОЭСР, долгосрочный экономический рост России во многом зависит от того, удастся ли создать в стране «не просто сильное государство, а государство с верховенством закона – подотчетное обществу и эффективное» (Цит. по 8,с.7). По мнению советника отдела социальной политики Аналитического управления Аппарата Совета Федерации, доктора экономических наук, профессора Валентина Дементьевича Роика, сегодня «Россия столкнулась с «двойной» необходимостью – модернизации общественного устройства и перехода к постиндустриальному этапу развития. Однако реализация этих целей блокируется отставанием «человеческого капитала», неэффективностью политики доходов населения (низкая заработная плата, пенсионное обеспечение, сложившихся систем здравоохранения и ЖКХ)» (9,с.3). Другими словами, образования, развитие рынка, экономический рост ограничен отставанием развития человеческого фактора, низким уровнем качества жизни населения, отсутствием зрелого «социального государства». В «Стратегии развития России до 2010 года» правительство предлагает переход к так называемому «субсидиарному государству», которое будет обеспечивать социальную помощь только самым уязвимым группам населения, а остальные группы будут учиться конкурировать и сами себя обеспечивать. Как пишет научный руководитель Центра социальных исследований и инноваций Евгений Гонтмахер: «Понятие субсидиарного государства у нас трактуется в патерналистском ключе – как делегирование полномочий сверху вниз. Понимание же, которое распространено в федеральных странах Европы, - прямо противоположное. Оно заключается в том, что самый низший уровень публичной власти – местное самоуправление – получает большую часть налоговых поступлений. И только функции, которые не может взять на себя местное самоуправление, оно передает выше на уровень 9 региона. А то, что регион не может поднять, он передает на уровень общенациональный. У нас же сейчас уже 60% налоговых поступлений идет в федеральный бюджет, в региональные бюджеты – процентов 25 и оставшиеся 15 % - в бюджет местного самоуправления. Вот и получается, что те, кто «на местах» отвечает за социальную политику, сами практически ничего не могут сделать и обречены выпрашивать деньги у …президента…» (10). Таким образом, получается субсидиарное государство по-русски. По мнению директора Института США и Канады РАН, доктора исторических наук, члена-корреспондента РАН Сергея Михайловича Рогова, подобные реформы отражают либертарианскую модель развития (11,с.7). Либертарианцы отрицают существование «социальной справедливости», они признают только «равенство» игроков на свободном рынке. Теоретик свободного рынка фон Хайек заявлял, что говорить о справедливом или несправедливом распределении ресурсов бессмысленно. По его мнению, только свободным рынкам – а не человеческому фактору – надлежит определять, как именно должны быть размещены богатства и активы. У либертарианцев и особая модель демократии как конкурентного лидерства или элитарной демократии (12,с.40). Либертарианцы никогда не признавали идею «социального государства», социальные приоритеты не являются для них главными. Они «делают упор на права собственности, на те формы капитала, которые не связаны с человеческим капиталом, недооценивают значение человеческого фактора». Поэтому либертарианцы утверждают, что государственные расходы на социальные нужды в принципе мешают экономическому рынку (13). Инвестиции государства в производство общественного блага полностью отрицаются. См., например, (14). Мы привели здесь крайнюю точку зрения, чтобы более ярко показать неконструктивность идеи адаптации общественного блага к рынку. 10 Статистика развития крупнейших стран мира за последние десятилетия опровергла либертарианский принцип, что развитие социальных функций государства якобы негативно отражается на экономическом росте. Наоборот, установлена прямо противоположная зависимость: чем уровень развития «социального государства», тем выше выше уровень экономического развития в стране. В ХХ столетии государство на Западе претерпело радикальную трансформацию, главным итогом которой стало появление в развитых странах «социального государства» (welfare state). Эта эволюция была неразрывно связана с развитием процесса политической демократизации, формирования гражданского общества и развития человеческого потенциала. Решающую роль стали играть социальные трансферты, инвестиции в социальную сферу. Инициатором первых шагов государства по созданию социальной сферы стал «железный канцлер» Германии Отто фон Бисмарк. После Парижской коммуны в 1871 году Бисмарк сделал следующий вывод: «Единственный способ оставить социалистическое движение в его нынешнем состоянии разброда – это осуществление тех социалистических требований, которые представляются разумными и которые могут быть реализованы в рамках нынешнего устройства государства и общества» (8,с.95). Здесь также уместно будет вспомнить и «общественные проекты» 30-х годов Рузвельта, когда в американской прессе писали, что «Америка сползает в социализм». Процесс роста государственных расходов, вложений в социальную сферу в этих странах не только решил исход глобального противоборства двух идеологических и социально-экономических систем – капитализма и социализма и выйти из экономической депрессии, но и позволил построить «социальное государство». Английский экономист Д. Эшфорд отмечал, что «трансформация традиционного государства, выполняющего роль «ночного сторожа», в 11 современное социальное государство – это самое большое достижение перехода к демократической форме правления» (15,с.101). Действительно, модель государства с развитой системой социальной защиты населения эволюционирует, преобразуется в модель государства высокого качества жизни населения или, как его официально провозгласили в конституциях ряда стран, - в «социальное государство» или «государство всеобщего благосостояния». Достаточно отметить, что государственные социальные инвестиции сегодня охватывают подавляющее большинство – от 50 до 90 % населения развитых стран. В среднем по Европейскому Союзу этот показатель составляет 73%. Именно государство несет в промышленно развитых странах основную ответственность за финансирование социокультурной сферы. На долю государства в странах ОЭСР приходится свыше 87% всех социальных расходов (16,с.62). Таким образом, в развитых демократических странах во второй половине прошлого столетия сформировалось зрелое социальное государство. В этот период доля расходов государства в ВВП удвоилась, а в скандинавских странах выросла в 4 раза. При этом рост государственных расходов почти полностью объясняется развитием социальной сферы – пенсионного обеспечения, образования, культуры и здравоохранения. Это свидетельствует о корреляции между развитием политической демократии, ростом инвестирования в социокультурную сферу и экономическим развитием. Активное инвестирование государственных средств в реализацию социальных функций государства не есть результат развития какой-либо отдельной страны, а тенденция развития мира европейских стран и США, осознания ценности человека, понимания общественной потребности в обеспечении определенного уровня образования, культуры, состояния 12 здоровья, - что и является в ХХI веке условием эффективного экономического роста. Распределение государственного бюджета - это основной показатель приоритетов инвестиционной политики государства в социокультурной сфере. Структура государственного бюджета «громкоговорящий» показатель качества – это важнейший и производства «общественных благ». Бюджетные расходы можно сгруппировать по четырем основным разделам: - традиционные государственные функции; - современные государственные функции; - процентные платежи; - прочие расходы. К традиционным функциям относятся расходы на общее административное управление, отправление правосудия, полицию и оборону. Так называемая функция «ночного сторожа». В последние десятилетия наметилась тенденция к относительному сокращению расходов на традиционные функции государства. Современные государственные функции получили широкое развитие в ХХ веке. Прежде всего, в виде услуг в области образования и здравоохранения, социального страхования, культуры, строительство муниципального жилья. В настоящее время в подавляющем большинстве стран на современные функции направляется основная часть государственных расходов (17,с.116-117). Как показывают ученые, устойчивое развитие государства включает в себя не только экономическую подсистему, но и широкий спектр неэкономических, особенно социальных переменных, включая всю систему ценностей, без которой полноценное развитие невозможно (18, с.122). Во многих моделях экономического роста вклад человеческого капитала 13 оценивается как решающий при одновременном достижении экономии средств и сохранении экологического равновесия. Поэтому расходы на здравоохранение и образование населения обоснованно относят к инвестициям в человеческий капитал (19,с.48). Современные функции государства стали играть определяющую роль по отношению к традиционным с середины ХХ века в Европе. (20,с.6). В среднем только 20% государственных бюджетов тратится на традиционные цели (общее административное управление, поддержание общественного порядка и национальная оборона). В то же время современные функции (образование, здравоохранение, другие социальные расходы) превышают 60%. При всех национальных различиях государства в странах Запада обеспечивают высокий уровень развития человеческого капитала. См. таблицы 2 и 3. Таблица 2. Структура государственных расходов в 2003 году по функциям (в процентах от общих расходов) (21,с.117). Традиционные функции Общегосударственные вопросы Оборона Внутренняя безопасность Современные функции ЖКХ Здравоохранение Культура Образование Социальное обеспечение Экономика Экономические вопросы Защита окружающей Канада Франция Германия Италия Швеция Великобритания США 29,7 8,7 11,9 12,7 25,0 12,5 23,5 20,9 1,8 7,9 5,7 16,1 н.д. 3,0 5,8 3,0 5,2 1,7 3,6 0,4 2,6 4,4 5,7 3,2 7,4 5,1 19,1 1,4 54,2 72,9 75,5 65,1 57,9 74,1 60,2 1,3 2,7 1,5 2,1 46,6 1,0 16,9 0,7 10,0 44,3 0,9 19,3 0,1 0,4 54,8 1,7 12,7 2,0 10,5 38,2 0,6 2,9 0,8 6,4 47,2 1,3 16,4 1,4 12,5 42,5 2,0 23,4 0,2 2,6 32,0 6,6 6,0 10,2 10,0 6,8 6,7 7,4 5,7 9,9 9,4 н.д. 6,9 н.д. 7,0 0,6 0,2 0,1 1,7 0,5 н.д. н.д. 14 среды Процентные платежи 9,4 5,9 5,8 13,9 7,4 н.д. 9,2 На таблице 2 показано, что на современные функции государства такие страны как США, Италия тратят более 60% государственных расходов, а такие страны как Франция, Германия, Великобритания более 70% расходов. В тоже время на традиционные функции тратится от 8,7 % - Франция до 29,7% - Канада. Более ярко эта тенденция видна на статистике в процентах от ВВП. См. Таблицу № 3. Таблица № 3. Структура государственных расходов в 2003 году по функциям (в процентах ВВП) (22,с.119) Канада Франция Германия Италия Япония Норвегия Швеция Вел коб Традиционные функции Общегосударственные вопросы Оборона Внутренняя безопасность Современные функции ЖКХ Здравоохранение Культура Образование Социальное обеспечение Экономика Экономические вопросы Защита окружающей среды Процентные платежи 5,0 7,4 5,9 6,9 4,5 6,6 9,2 2,0 4,0 3,1 3,6 2,1 3,5 5,6 1,1 1,9 2,4 1,0 1,2 1,6 1,3 2,0 1,0 1,4 2,0 1,1 2,2 1,4 27,1 36,8 35,2 31,5 23,5 33,4 40,0 0,8 7,4 1,0 5,6 12,3 1,0 8,4 0,8 6,0 20,6 1,2 6,5 0,7 4,1 22,7 0,7 6,5 0,9 5,0 18,4 0,8 6,7 0,2 4,1 11,7 0,4 7,8 1,1 6,2 17,9 1,0 6,8 1,1 7,3 23,8 4,2 3,6 6 4,8 4,5 3,9 4,6 3,8 6,1 4,5 5,4 4,8 4,8 4,5 0,6 1,2 0,6 0.8 1,6 0,6 0,3 3,9 3,2 3,1 5,3 2,6 1,9 3,2 15 Таким образом, мы видим, что развитые страны поддерживают уровень доходов бюджетной системы государства в пределах 30-40 % ВВП на современные функции и 5-8 % ВВП – традиционные функции. Статистика 17 стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) свидетельствует о том, что с 1870 по 1995 гг. отношение государственных доходов к общему ВВП увеличилось с 10 до 43%. Общая занятость работников в государственном секторе по этим странам выросла с 2,4 до 18,4% (23,с.327). Более чем трехкратное увеличение уровня государственных расходов в течение последнего столетия с 10% ВВП в конце XIX до 40 % ВВП (в среднем по ОЭСР) в конце ХХ века и в настоящее время – объясняется резко возросшей ролью новых технологий и знания в обеспечении экономического роста, построением информационного общества и общества знаний. Вклад новых знаний в прирост ВВП развитых стран оценивается в 8090% (24,с.60). В противовес мировой тенденции, то есть увеличению расходов на выполнение современных функций, в России государство большую часть расходов тратит на выполнение традиционных функций. В текущем году на эти цели из федерального бюджета потрачено 7,6 % ВВП (напомним, что среднемировые показатели – 5-8 %). При этом в более чем 2 раза меньше (3,5 % ВВП) потрачено на социальные функции (а, среднемировой показатель 3040%). Как отмечает директор Института США и Канады РАН, доктор исторических наук, члена-корреспондент РАН Сергей Михайлович Рогов, «такая структура российского бюджета характерна для государств в XVIIIXIX веках» (25,с.60). Соотношение в финансировании традиционных и современных функций в России (бюджет 2006 года) и в других странах показано в сравнении со странами по их типах от развитых до развивающихся и стран Азии и Африки. См. в таблицах 4 и 5. 16 Таблица №4. Структура государственных расходов с разбивкой по функциям в % от ВВП, 1990-2002 гг. (среднеарифметические показатели 111 стран) (*Сведения по России – данные бюджета на 2006 год) Традиционные функции государства Общее админист. управление, полиция Оборона Современные функции государства Россия * 7,6 4,9 2,7 Развитые страны -21 Страны с переходн. экономикой-19 Развивающиеся страны-71 Африка-21 Азия-28 Латинская Америка-22 3,9 2,1 3,8 Образование Здравоохранение спорт со 3,9 0,8 0,6 0 1,8 25,0 2,9 3,8 14 1,9 1,9 22,1 2,5 3,1 12 6,1 3,4 2,7 14,5 4,1 2,0 3, 6,2 7,7 3,9 3,9 3,5 2,8 2,4 4,3 1,1 14,3 15,1 13,9 4,6 4,1 3,6 1,8 1,8 2,3 3, 3, 4, На таблице мы видим, что в среднем развитые страны тратят 3,8 % от ВВП на традиционные функции, а Россия – 7,6 % от ВВП, что соответствует затратам в странах Азии – 7,7 % от ВВП. На современные функции Россия тратит 3,9 % от ВВП, что не сопоставимо не с одной из приведенных стран мира. Развитые страны тратят в среднем 25 % ВВП, страны Азии – 15,1%, а Африки - 14,3 %. В таблице №5 показаны среднестатистические показатели расходов государств на традиционные и современные функции. 17,3 % - потрачено на современные функции в России, в развитых странах на эти же нужды тратится 70,3 процента расходов. И соответственно 43,4 % потрачено на традиционные функции в России и 11,2 % - в развитых странах. Эти распределения ярко говорят о том, что построение социального государства, 17 улучшение качества жизни в Росси не является приоритетной задачей бюджетной политики. Таблица № 5. Структура государственных расходов с разбивкой по функциям в процентах от общего объема расходов, 1990-2002 гг. (среднеарифметические показатели 120 стран) (*Сведения по России – данные бюджета на 2006 год) Традиционные функции государства Общее админист. управление, полиция Оборона Современные функции государства Образование Здравоохранение спорт Россия * 43,4 15,2 15,6 17,3 4,8 3,4 Развитые страны -21 Страны с переходн. экономикой-23 Развивающиеся страны-76 Африка-22 Азия-30 Латинская Америка-24 11,2 5,8 5,3 70,3 7,8 10,9 14,1 6,9 7,2 65,0 7,2 8,0 24,4 13,7 10,6 56,4 15,9 7,6 25,7 27,5 19,2 15,4 12,8 13,3 10,3 14,7 5,9 50,1 54,9 64,1 16,1 15,1 16,7 6,1 6,3 10,6 Таким образом, в ХХ веке сформировалась смешанная экономика. С одной стороны, существует такой общественный институт как рынок, который через «невидимую» движущую силу конкуренции и ценообразования распределяет ресурсы и богатство. С другой стороны, наряду с рыночными силами существуют и другие механизмы размещения ресурсов, которые в целом можно охарактеризовать как нерыночные. Важнейшим среди них является деятельность государственного сектора, представленного государством. Государственный сектор размещает ресурсы через политические решения (26). Примером таких политических решений могут являться: Программа социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.), утвержденная распоряжением Правительства РФ от Д со ус 18 19.01.2006, № 38 и федеральная целевая программа «Культура России (20062010 гг.)», утвержденная Постановлением Правительства РФ от 8.12.2005 года, № 740. (27). Эти программы - яркий пример использования идеологии либертарианской модели в распределении средств на развитие социокультурной сферы, так как одна из целей обоих программ – создание условий для адаптации культуры к рыночной экономике. С одной стороны, в Программе «Культура России (2006-2010 гг.)» декларируется, что «инвестирование государства в культуру означает инвестирование в «человеческий капитал» (28,с.8). Одной из целей Программы является «выравнивание возможностей», «создание условий для обеспечения равного доступа граждан к культурным благам и информационным ресурсам» (29,с.10). С другой стороны, в Программе говорится, что культура – это та «отрасль, традиционно ориентированная на государственную финансовую поддержку, оказалась наименее подготовленной к рыночной экономике» (6,с.8). Поэтому одна из целей Программы - «создание условий для адаптации сферы культуры к рыночным условиям существования» (30,с.11). Таким образом, в Программе делается попытка внедрить рыночные принципы в производство «общественного блага», разработать механизм адаптации культурной сферы к рынку. Но как мы уже говорили выше, производство «общественного блага» не может быть в принципе адаптировано к рынку уже просто по определению, так как оно возникло именно потому, что рынок не может обеспечить его эффективное производство (см. выше о «провалах рынка»). Учреждения сферы культуры не должны быть рыночными в силу целей и задач, которые им делегировало выполнять государство. Они функционируют с целью сохранять культурное наследие и оказывать социально значимые услуги населению, обеспечивая своей деятельностью конституционный принцип доступа к культурным ценностям. 19 Так, запланированным изменениям не должны подвергаться, например, библиотеки, которые обеспечивают выполнение государственных гарантий на услуги, предоставляемые на нерыночной основе. Библиотеки должны оставаться бюджетными учреждениями с гарантированным бюджетным финансированием не только сохранения культурных ценностей, но и организации производства социально значимых услуг. Французские постмодернисты Ж.Ф. Лиотар и Ж. Бодрияр показали, как растет невостребованность классического искусства, литературы, религии в условиях рыночных отношений, где их место занимает массовая культура и культурная индустрия. Безусловно, к «нерыночным» по характеру деятельности следует отнести большинство музеев, сельские клубы, дома культуры, детские и другие театры, филармонические и народные коллективы, образовательные учреждения художественного профиля. Если будут внедряться рыночные принципы экономики, а не принципы экономики общественного сектора, то это значит, что сфера культуры будет приватизироваться, т.е. распродаваться и переходить в другой статус из «общественного блага» в частный сектор с его частными интересами. Для этого, наверное, в Программе и предполагается «оценка стоимости объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ» (31,с.23). Но тогда, как государство сможет реализовать первую цель – «создание условий для обеспечения равного доступа граждан к культурным благам» (32,с.8)? Большие сомнения вызывает и использование в Программе понятия «бюджетирование ориентированное на результат», оценка эффективности по количественным показателям. Во-первых, это уже было при плановой экономике (вспомните всем известные «приписки») и доказало свою неэффективность. Во-вторых, опять это показатели эффективности рынка, а не «общественного блага». Например, Британская библиотека в год проводит 8-10 выставок, а РНБ – почти 90. Возможно ли при таких цифрах оценить 20 эффективность деятельности двух библиотек в выставочной деятельности по количественным показателям? Необходимость для государственных учреждений выполнять некоммерческие функции, гарантирование правительством финансовой поддержки в и определяют оценку их эффективности технико- экономическом и финансовом плане, в отличие от частных предприятий. Как было показано выше, воспроизводство общественных (публичных благ) существенно отличается от воспроизводства частных благ по цели, по технологии, по образованию издержек и доходов производителей. Тем не менее, призывы к выравниванию условий деятельности частных и государственных предприятий от приверженцев либертарианской модели развития подкрепляются законами и правительственными решениями. Продолжают высказываться сомнения в эффективности вложений в деятельность государственного эффективности предвзятым работы набором эффективность сектора частных и государственных показателей, государственной экономики якобы собственности и сравнению предприятий доказывающих и с низкую необходимость ее дальнейшей приватизации. Проблема остаточного принципа финансирования библиотечного дела, по мнению Ю.А. Горшкова, не только не устраняется, а принимает открытый публично-правовой характер. Множатся случаи отказа в финансировании библиотек под тем или иным предлогом и произвольность объемов выделяемых бюджетных средств, причем властные структуры нее несут никакой ответственности распространенным явлением за свои стала решения. подмена Характерным понятия и «остаточное финансирование» понятием «недофинансирование» (24,с.49). Сиюминутная «Напомним элементарное требование логики – нельзя сравнивать несравнимое по внешним атрибутам похожести. То, что унитарные предприятия тоже привлекают и используют ресурсы, как и частный бизнес, не делает сравнимым их назначение и экономическое поведение» (33,с.60). 21 экономическая конъюнктура напрямую влияет на объем финансирования библиотеки, как части бюджета конкретного региона или муниципального образования. Таким образом, можно сделать следующие выводы: 1. Библиотечное дело как духовное общественное благо все больше подгоняется под закон движения стоимости, что в условиях современной России уже привело к падению престижа библиотечной профессии и недооценки развития «человеческого капитала» как фактора развития. Специфика и воспроизводство библиотечного дела может быть понята и экономически оценена только из его определения как общественного блага, способствующего своим производством духовному развитию личности и общества. Либертарианская модель лежит в основе Программы социальноэкономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2006-2008 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006, № 38 и федеральной целевой программы ««Культура России (2006-2010 гг.)», в которых поставлена цель – «адаптации сферы культуры к рынку». А, как известно, культурная сфера – это тот случай, когда рынок оказывается не в состоянии обеспечить эффективность использования ресурсов. Сегодня законодательно разрабатывается вопрос о новых организационно-правовых формах, действующих в бюджетной сфере. А именно, создание автономных учреждений (АУ). При этом необходимо законодательно закрепить добровольный переход бюджетных организаций (БУ) в новую форму; выделить учреждения не подлежащие переходу в новую форму; внести изменения в ТК РФ и БК РФ, в котором обязательно установить нормы о самостоятельном использовании доходов, полученных БУ и АУ от предпринимательской деятельности 2. Правительственные решения сегодня принимаются во многом без экспертизы профессионального сообщ0ества, не отражают коренных интересов культурной сферы, так и общества в целом. Это связано с 22 такой проблемой, как отсутствие демократических каналов общения культурных организаций с властью. Поэтому стоит задача - организовать, наладить диалог между сферой культуры и властью. Коммуникацию, которая сегодня реально существует между сферой культуры и властью, трудно назвать диалогом, она не ведет к взаимопониманию и консолидации. Необходимо создать принципиально новые механизмы интеграции сферы культуры и власти, достаточно сильные, чтобы консолидировать и развивать библиотечное сообщество, всю культурную сферу. Необходимо активное привлечение РБА и других общественных организаций, ведущих специалистов библиотечного дела, экономистов общественной сферы и других экспертов для общественной и профессиональной экспертизы, оценки Программ правительства. Как пишет член «Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и прав человека» Элла Панфилова, «…практическое отсутствие творческой конкурентной среды во всех сферах жизни усугубляет процесс деградации, и даже высокие цены на нефть в условиях всепоглощающей бюрократической монополии от этого не спасают. Остро стоит проблема востребованности. Множество экспертов готовы предложить серьезные решения, но у них не выхода на властные структуры. Огромный поток интеллектуальной публичной мысли застревает в узкой горловине чиновничьего своеволия. Президент видит эту проблему – проблему выхода общественных инициатив на формирование и реализацию тех или иных управленческих решений. … Необходимо изменить механизмы взаимодействия между обществом и властью, наладить живую обратную связь, иначе все останется не формальном уровне: поговорили, выпустили пар и разошлись – власть сама по себе, а люди сами по себе со своими нерешенными проблемами» (35). 23 Литература 1. Фирсов В.Р. Библиотеки – сердце информационного общества // библиотечное дело. – 2004. - № 9. – С. 15. 2. Кожевникова Л.А. Экономический потенциал библиотеки: анализ и диагностика развития: Диссертация на соиск. … доктора пед. наук. СПб., 2006. – 342 с. 3. Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций. – М., 1995. С.3. 4. Общественное благо. Определение. // Терминологический словарь – http: www.spsl.nsc.ru/win/vbkexp/ppt/ekonom...termin.ht - дата снятия информации – 03.10.2006. 5. Общественное благо. Определение. // Словарь банковских терминов – http://www.bankir.ru/slovar/239/1886 - дата снятия информации – 03.10.2006. 6. Ельмеев В.Я., Тарандо Е.Е. Общественные блага и социализация собственности // СОЦИС. 1999. №1, с.41-48. 7. Жильцов Е.Н. Экономика общественного… – М., 1995. С.23. 8. Рогов С.М. Государство и общественное благо: мировые тенденции и российский путь. – М., 2005. – 343 с. 9. Роик В.Д. Выбор социальной модели государства для России // http://www.budgetrf.ru/Publications/Magazines/VestnikSF/2006/vestniksf29 4-6/vestniksf294-6130.htm#p3 - дата снятия информации – 03.10.2006. 10. Гонтмахер Е. Патерналистский подход к социальной политике ничего не даст: в традициях собеса от «раздачи» до «политики» // КоммерсантЪ. – 2006. - 13 февраля. – С.3. 11. Рогов С.М. Государство и общественное благо… С.7. 12. Там же , с.40. 24 13. Бергланд Д. Либертарианство за один урок // http://www.libertarium.ru/libertarium/one_lesson_05 - дата снятия информации – 03.10.2006. 14. Хайек фон Фридрих. Дорога к рабству // http://www.libertarium.ru/libertarium/Hayek. - дата снятия информации – 03.10.2006 15. Рогов С.М. Государство и общественное благо… С.101. 16. Рогов С.М. Функции современного государства: вызовы для России // Свободная мысль. 2005. XXI. №.7. С.57-62. 17. Рогов С.М. Государство и общественное благо… С.116-117. 18. Смирнов В.Т., Сошников И.В., Власов Ф.Б., Побережный П.А. Социально-экономические институты России. – М., 2005. - 225 с. 19. Симкина Л.Г. Человеческий капитал в инновационной экономике. – СПб., 2000. С.48. 20. Рогов С.М. Государство и общественное благо… С.6. 21. Там же, с.117. 22. Там же , с.119. 23. Кузнецова Е.И. Государство как фактор экономического развития России // «От Сциллы к Харибде». Актуальный опыт России. – М.,; Волгоград, 2002. С.327. 24. Рогов С.М. Функции современного…, с.60. 25. Там же. 26.Заостровцев А.П. Экономика общественного сектора: теория и проблемы преподавания // http:www.aspe.spb.ru/Series/Zaostrovtsev2.pdf. - дата снятия информации – 04.10.2006. 27.Федеральная целевая программа «Культура России (2006-2010) // Библиотечное дело – XXI век: науч. - практ. сб.: вып. 1 (11) 2006 / Рос. гос. б-ка. – М., 2006. – С. 4-45. 28. Там же, с.8. 29.Там же, с.10. 25 30. Там же, с.11. 31. Там же , с.23. 32. Там же, с.8. 33. Смирнов В.Т., Сошников И.В., Власов Ф.Б., Побережный П.А. Социально-экономические …, с.60. 34. Горшков Ю.А. К теории преодоления остаточного государственного финансирования библиотек // Румянцевские чтения -2004: Инновационные технологии и многообразие культур: материалы междунар. конф. (13-16 апр. 2004) / Рос. Гос. Б-ка. – М., 2004. – С.4956. 35. Памфилова Э. «Отсутствие творческой конкуренции…» // http//www.sovetpamfilova.ru/text/1565/ - дата снятия информации – 09.10.2006. Приложение 1. Критерии эффективности деятельности библиотеки в соответствии с видами финансирования Бюджетное финансирование Внебюджетное финансирование Гранты, целевое финансирование МК (нерыночные отношения) (нерыночные отношения) Цель (и она же Цели критерий Фондов Платные услуги Коммерческая деятельность (нерыночные отношения) (рыночные отношения) и Цели – ( и критерии Цель – (и критерий Программ; эффективности: эффективности) – эффективности) – проектов - удовлетворение Министерства общественной культуры, которые - потребности в принимаются знаниях и разделяются информации. библиотеками В этом смысле библиотечное обслуживание (соответственно они - и - дополнительный заработок сотрудников; развитие деятельности; покупка оборудования; ремонт помещений; сервисные услуги (повышение получение прибыли. Коммерческое поведение (бизнес) на рынке, вступление в свободные рыночные отношения (Т-Д-Т, 26 изначально мыслится как бюджетная область, т.к. ее деятельность принадлежит к такому виду услуг, которые квалифицируются и описываются такой категорией как «общественное благо» (как и образование, и здравоохранение и т.п.). и Эффективность определяется тем уровнем бюджетного финансирования, (т.е. тем уровнем социальной ответственности государства, философией управления), которое реально выделяется библиотекам. группы целей: критерии эффективности комфортности обслуживания для читателей); и т.д. проектов, программ МК и Фондов) - (услуги сверх минимума обозначенного в «Законе о Библ. деле») На сегодняшний день это, как правило, три - информатизация, - сохранение культурного наследия, - демократизация общества Д-Т-Д), на основе частной собственности, которые диктуют принципиально иные законы организации деятельности, чем в государственных библиотеках.