История государственных учреждений (Кабашов С.Ю., канд.ист

ОГЛАВЛЕНИЕ
Пояснительная записка
Стр.
3
Рабочая программа дисциплины
4
Методические рекомендации для преподавателей
8
Учебно-методические материалы лекционного курса
и практических занятий
9
Методические рекомендации по подготовке к практическим занятиям
62
Методические рекомендации по планированию и организации
самостоятельной работы
62
Примерный перечень вопросов к зачету
63
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
Дисциплина «История государственных учреждений» относится
к группе общепрофессиональных дисциплин специальности 032001 «Документоведение и документационное обеспечение управления».
Дисциплина «История государственных учреждений» тесно связана с дисциплинами «Отечественной истории», «Организация и технологии
документационного обеспечения управления». Является основой для последующего изучения дисциплины федерального компонента «Современная организация государственных учреждений России».
Цель курса – дать студентам представления об истории развития
государственных учреждений России, высших центральных и местных органов государственного управления.
Структура учебно-методического комплекса по дисциплине «История государственных учреждений» включает:
– рабочую программу дисциплины с учебно-тематическим планом и
видам учебной работы;
– методические рекомендации по подготовке к практическим занятиям;
3
– методические рекомендации по планированию и организации самостоятельной работы студентов;
– учебно-методические материалы лекционного курса,
– учебно-методические материалы практических занятий.
РАБОЧАЯ ПРОГРАММА ДИСЦИПЛИНЫ
В процессе изучения дисциплины «История государственных учреждений» решаются следующие задачи:
– изучить становление и развитие системы государственных учреждений в
истории Российского государства;
– ознакомить студентов с формированием общего законодательства о государственном устройстве Российского государства;
– сформировать у студентов ясное понимание взаимосвязи исторических
аспектов и современного развития системы государственных учреждений Российской Федерации.
В результате изучения дисциплины «История государственных учреждений» студент должен знать:
– систему государственных учреждений в различные исторические периоды;
– законодательство о порядке формирования государственных учреждений
в России в XI – начале XX вв.;
– порядок работы аппаратов государственных учреждений России в различные исторические периоды.
По итогам изучения дисциплины «История государственных учреждений
России» студент сдает зачет.
Учебно-тематический план курса «История государственных учреждений»,
для студентов специальности «Документоведение и документационное обеспечение управления», обучающихся на базе среднего профессионального образования соответствующего профиля (срок обучения 3 года 6 месяцев)
Тема
Всего
Ауд.
занят.
Лекции
Практ. занятия
СРС
Возникновения государственных институтов
в раннефеодальной Руси
и формирование государственного аппарата периода образования централизованного государства (XI – XVII вв.)
Реформы Петра I
и государственные учреждения
России в первой четверти XVIII в.
«Просвещенный абсолютизм» и
государственный аппарат Российской империи с первой чет-
13
3
2
1
10
13
3
2
1
10
4
верти до конца XVIII в.
Государственные учреждения в
условиях модернизации абсолютизма (первая половина XIX
в.)
Реформирование системы государственных учреждений во
второй половине XIX в.
Административные реформы в
системе государственного
управления России в конце XIX
– начале XX вв.
Итого
13
3
2
1
10
13
3
2
1
10
13
3
2
1
10
15
80
3
18
2
12
1
6
12
62
Итоговая аттестация – зачет.
Учебно-тематический план курса «История государственных учреждений» для студентов специальности «Документоведение и документационное
обеспечение управления», обучающихся на базе среднего образования
(срок обучения 6 лет)
Тема
Возникновения государственных институтов в раннефеодальной Руси и формирование
государственного аппарата периода образования централизованного государства (XI – XVII
вв.)
Реформы Петра I
и государственные учреждения
России в первой четверти XVIII
в.
«Просвещенный абсолютизм» и
государственный аппарат Российской империи с первой четверти до конца XVIII в.
Государственные учреждения в
условиях модернизации абсолютизма (первая половина XIX
в.)
Реформирование системы государственных учреждений во
второй половине XIX в.
Административные реформы в
системе государственного
управления России в конце XIX
Всего
Ауд.
занят.
Лекции
Практ. занятия
СРС
13,5
1,5
1
0,5
12
13,25
1,25
1
0,25
12
13,25
1,25
1
0,25
12
13,25
1,25
1
0,25
12
13,25
1,25
1
0,25
10
5
– начале XX вв.
Итого
13,5
80
1,5
8
1
6
0,5
2
12
72
Итоговая аттестация – зачет.
СОДЕРЖАНИЕ ДИСЦИПЛИНЫ
ТЕМЫ ЛЕКЦИОННЫХ ЗАНЯТИЙ
Тема 1. Возникновения государственных институтов
в раннефеодальной Руси и формирование государственного аппарата
периода образования централизованного государства (XI – XVII вв.)
Конкретно-исторические условия и особенности возникновения системы управления в Киевской Руси XI – XIII вв. Законодательная и правовая основа управления на базе «Русской правды». Государственное
устройство и аппарат управления централизованного Московского царства
в XVI – XVII вв. Судебники 1495 и 1550 гг., Соборное Уложение 1649 г.
Царь и Боярская Дума. Приказная система управления. Зарождение приказной службы и служилой бюрократии в XVII в.
Тема 2. Реформы Петра I и государственные учреждения России
в первой четверти XVIII в.
Установление абсолютной монархии и усиление роли государства в
управлении страной при Петре I. Преобразование Петром I центральных
органов власти и управление. Создание Правительствующего Сената. Губернская реформа 1708 – 1719 гг. Переход от приказной к коллежской системе управления. Значение «Генерального регламента» (1720 г.) для государственных учреждений. Становление новой системы государственной
службы и «Табель о рангах» (1722 г.).
Тема 3. «Просвещенный абсолютизм» и государственный аппарат Российской империи с первой четверти до конца XVIII в.
Нестабильность центральных государственных учреждений в эпоху
дворцовых переворотов в 1725 –1762 гг. Административные реформы государственного управления при Екатерине II: реформирование центральных
органов управления и губернская реформа 1775 г. Павел I и подготовка перехода государственных учреждений на принципы единоначалия и отраслевого управления.
Тема 4. Государственные учреждения в условиях модернизации
абсолютизма (первая половина XIX в.)
Переход от коллежской к министерской системе управление
в 1802 г. Учреждение Государственного совета (1810 г.). Манифест Александра I «Общее учреждение министерств» (1811 г.). Комитет министров.
Усиление централизации государственного управления и государственный
аппарат при Николае I. Кодификация законов России. Реформа Государственного совета. Государственная практика местного управления. Законодательство Николая I о государственной службе.
6
Тема 5. Реформирование системы государственных учреждений во
второй половине XIX в.
Реформы 1860-х гг. и их влияние на состояние центральных и губернских
государственных учреждений. Последствия административных реформ Александра III в системе центральных и губернских государственных учреждений.
Тема 6. Административные реформы системы государственного
управления России в конце XIX – начале XX вв.
Государственные реформы Николая II центральных органов управления.
Февральская революция 1917 г. и формирование Временного правительства. Падение Временного правительства и переход власти к Советам.
ТЕМЫ ПРАКТИЧЕСКИХ ЗАНЯТИЙ
Тема 1. Возникновения государственных институтов
в раннефеодальной Руси и формирование государственного аппарата
периода образования централизованного государства (XI – XVII вв.)
Законодательная и правовая основа управления на базе «Русской правды».
Статус княжеской власти в Киевской Руси. Судебники 1495
и 1550 гг., Соборное Уложение 1649 г. Царь и Боярская дума. Приказная система
управления. Уездные воеводы. Зарождение приказной службы и служилой бюрократии в XVII в.
Тема 2. Реформы Петра I и государственные учреждения России
в первой четверти XVIII в.
Преобразование Петром I центральных органов власти и управление. Создание Правительствующего Сената. Переход от приказной к коллежской системе
управления. Значение «Генерального регламента» (1720 г.) для государственных
учреждений. Губернская реформа 1708 – 1719 гг. Становление новой системы государственной службы и «Табель о рангах» (1722 г.).
Тема 3. «Просвещенный абсолютизм» и государственный аппарат Российской империи с первой четверти до конца XVIII в.
Нестабильность центральных государственных учреждений в эпоху дворцовых переворотов в 1725 –1762 гг. Административные реформы государственного управления при Екатерине II и Павле I.
Тема 4. Государственные учреждения в условиях модернизации абсолютизма
(первая половина XIX в.)
Переход от коллежской к министерской системе управление
в 1802 г. Учреждение Государственного совета (1810 г.) и создание его аппарата.
Манифест
Александра
I
«Общее
учреждение
министерств»
(1811 г.). Комитет министров. Усиление централизации государственного управления и государственный аппарат при Николае I. Государственная практика местного управления.
Тема 5. Реформирование системы государственных учреждений во
второй половине XIX в.
7
Реформы 1860-х гг. и система государственных учреждений в России. Центральные и местные государственные учреждения в конце XIX в.
Тема 6. Административные реформы системы государственного
управления России в конце XIX – начале XX вв.
Государственные реформы Николая II центральных органов управления.
Февральская революция 1917 г. и формирование Временного правительства. Падение Временного правительства и переход власти к Советам.
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
ДЛЯ ПРЕПОДАВАТЕЛЕЙ
Вся деятельность преподавателя вуза реализуется в тех или иных методах
обучения. Слово «метод» применяется вместе с выяснением того, что надо делать,
требуется установить, как это делать. Под методом подразумевают средства, способы, пути достижения определенных целей, решения определенных задач. Таким
образом, методы обучения определяются как способы работы преподавателя и
студентов, при помощи которых достигается овладение знаниями, умениями и
навыками, формируется мировоззрение и развиваются способности. Методы обучения могут быть словесными, наглядности в обучении, демонстрации, иллюстративные (изобразительные), работы над книгой и другие. Кроме того методы обучения могут быть: репродуктивный, проблемный, поисковый, исследовательский,
самостоятельной работы, практический, проектный и другие.
Методика преподавания дисциплины «История государственных учреждений» строится на сочетании лекционных и практических занятий с групповыми и
индивидуальными консультациями. Практические занятия проводятся по лекционным темам дисциплины. Но в любом случае студенты должны овладеть способами приобретения знаний и научиться логически мыслить. В процессе проведения лекционных и практических занятий по дисциплине «История государственных учреждений» преподаватель должен руководствоваться следующими методическими принципами:

от единичного к общему;

от разрозненных факторов к поиску закономерностей;

от изучения следствия к анализу причин;

от «узкого» предметного мышления к «широкому» системному;

от информации к знаниям и умению их использовать.
Для понимания и усвоения студентами материала по дисциплине «История
государственных учреждений России» преподаватель должен следовать следующим требованиям:
– создавать для обучения условия и проблемные ситуации, когда студенты
могли бы воспользоваться своим жизненным опытом и оценить приобретенными
ими знаниями по данной дисциплине;
– стимулировать студентов к поиску причинно-следственных связей, их
упорядочиванию и систематизации;
8
– помогать студентам формировать навыки в систематическом исследовании обсуждаемого материала;
– прививать интерес к научному анализу и обобщению.
Задача преподавателя – не только пытаться сформировать профессиональное мышление студентов, но и направить его в практическое русло. С помощью
различного рода методических приемов закрепить теоретические знания и определенные навыки, вырабатывать подход к изучению нового материала в логической
последовательности, глубокого усвоения необходимого терминологического аппарата. Данному обстоятельству способствуют представленные в учебнометодическом комплексе терминологический словарь, вопросы для самоконтроля
и практические задания для самостоятельной работы. Разнообразить и сделать более содержательными практические занятия помогут не только обсуждение вопросов, выносимых на занятие, но и использование таких активных методов обучения
как ситуационные задачи, практические упражнения, а также самостоятельная работа. Контролем качества обучения могут быть: наблюдение, проверка знаний и
умений, тестирование и зачет, которые помогут выявить прочность усвоенных
знаний и умение студентов использовать их в практических ситуациях.
УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ
ЛЕКЦИОННОГО КУРСА И ПРАКТИЧЕСКИХ ЗАНЯТИЙ
Лекционное занятие « Возникновения государственных институтов
в раннефеодальной Руси и формирование государственного аппарата
периода образования централизованного государства (XI – XVII вв.)»
План
1. Возникновения системы управления в Киевской Руси XI – XIII вв. Законодательная и правовая основа управления на базе «Русской правды».
2. Государственное устройство и аппарат управления централизованного
Московского царства в XV – XVII вв.
3. Зарождение приказной службы и служилой бюрократии в XVII в.
Самое раннее письменное свидетельство о централизованном государственном управлении в России содержится в первой летописи «Повести временных лет», где сообщается, что когда между славянскими племенами, жившими на
территории Восточной Европы, не стало «правды», они обратились к варягам,
приглашая последних владеть ими и судить их по правде. В период формирования Киевской Руси установившие свою власть князья отправлялись с дружиной к
подчиненным племенам. По жалобам своих подданных князь вершил суд и расправу, изменял величину дани, что с полным основанием можно рассматривать
как важную составную часть управления формировавшегося славянского государства. Для средневекового человека слово «управлять» имело широкое значение, включая в себя значение слова «судить». Постепенно на Руси накапливался
законодательный материал, и возникла необходимость в его систематизации и
кодификации. Такие сборники законов стали создаваться, и постепенно на их основе сформировался единый свод, известный как «Русская Правда» киевского
9
князя Ярослава Мудрого. Этот свод законов регулировал небольшую группу отношений, вытекающих из причинения вреда: материального, физического и морального, а также из гражданских обязательств. При наличии такой правовой базы сложилась система судов. Поскольку в древнерусском государстве отправление административных и судебных функций не было разграничено, то судебные
полномочия сосредоточились в органах управления всех уровней. Но в период
Киевской Руси княжеская власть еще не доросла до государственного властвования.. Поэтому рассмотрение жалоб (обид) на самых ранних этапах истории России оставалось в большей степени делом городского и сельского общинного, а не
княжеского судопроизводства в формах, наиболее соответствующих тому историческому времени. В этот период существовало вече, представлявшее интересы
всего населения и имевшее возможность не только контролировать княжеский
суд, но и пресекать многочисленные злоупотребления княжеских наместников.
Именно община (городская и сельская) в Киевской Руси обеспечивала правосудие, поскольку не было государственных органов, обязанных расследовать преступления и разыскивать преступников.
Однако вечевой строй и начавшаяся в XIV в. централизация русских земель были несовместимы. В период политического объединения раздробленных
княжеств вокруг Москвы в качестве представителей московской великокняжеской администрации и суда в русских городах и волостях появились наместники
и волостели. Они назначались с правом «кормления», т.е. с правом собирать в
свою пользу с подвластного населения различные (в том числе и судебные) пошлины и поборы. Полномочия кормленщиков подтверждались кормлеными
грамотами. В источниках упоминается о «недельщиках», «доводчиках», «праветчиках» и «приставах» как о лицах, подчиненных власти волостелей и наместников. Длительный процесс объединения земель под властью великого московского
князя происходил за счет ликвидации удельных княжеств и ограничением прав
удельных князей. Феодалы теряли право суда над подвластным населением, передавая это право великому князю московскому и его наместникам. Законодательные прерогативы также сосредоточились у великого князя, который сам стал
принимать указы, действовавшие на всей территории страны. Великий князь
Иван III (1440 – 1505 гг.) впервые решил задачу создания единого общерусского
законодательства, действовавшего на территории всей страны, и единой судебной системы, путем утверждения Судебника 1497 г., который изменил систему
судов, определил круг обязанностей судей и судебных чиновников, порядок обращения в суд, процедуру судебного разбирательства и вынесения решений. Судебные функции в нем не были отделены от административных. Система органов
управления четко разделяется на центральную и местную. Высшая законодательная, административная и судебная власть находилась в руках великого князя,
на следующей ступени располагалась Боярская Дума, которая имела полномочия
судить по жалобам на местные суды. Первый Земский собор был созван Иваном
10
IV в феврале 1549 г., в результате решений которого появился новый Судебник.
По Судебнику Ивана III, судья не должен был отсылать от себя жалобников, не
удовлетворивши их жалобы, но Судебник Ивана IV (1550 г.) говорит об этом подробнее: если судья жалобника отошлет, жалобницы у него не возьмет и управы
ему или отказа не учинит, и если жалобник будет бить челом государю, то государь отошлет его жалобницу к тому, чей суд, и велит ему управу учинить; если
же судья и после этого не учинит управы, то быть ему в опале. Одновременно
устанавливалась ответственность за ложные, не соответствующие действительности жалобы и наветы – битье кнутом и тюремное заключение. В организации
центральных судов появляется новое звено – Приказы. Они возникли приблизительно в середине XV в. и постепенно заменили дворцово-вотчинную систему,
неприспособленную для управления такой территорией, какой к этому времени
обладало Московское государство. Приказы возникли на базе личных поручений
(приказов) великого князя Московского, а затем Московского царя ближайшему
окружению – князьям и боярам – по разрешению отдельных вопросов государственного управления, в том числе связанных с рассмотрением челобитий, породила создание системы органов центрального управления, идея которых была заимствована из Византии, с самостоятельными функциями и со своей служилой
бюрократией, бравшей на себя всю полноту оформления дел, и получившей в исторической науке название приказной системы управления. Источниками правового обеспечения деятельности приказов были судебники, уложения, указы царя,
приговоры Боярской Думы, приказная практика и правовые обычаи. В середине
XVI в. появились два вида судебных процесса – гражданский, которым занимались судные приказы и воеводы, и уголовный, которым ведал Разбойный приказ
и губные старосты с губными избами и тюрьмами. Необходимость в особых земских (губных) судебных органах, действовавших независимо от царской администрации, появилась в силу целого ряда политических причин. К ним, прежде всего, нужно отнести слабость царской власти, невозможность посредством имевшегося приказного аппарата вовремя пресекать злоупотребления местных воевод, а главное – оперативно реагировать на рост преступности. По Соборному
Уложению 1649 г. (ст. 72, 75 гл. XX) губные старосты кроме уголовных дел занимались также вопросами, связанными с решением судебных дел по челобитьям: сыском беглых крестьян, межеванием земли, «отказом» (передачей) поместий
и оформлением кабал и кабальных книг, т. е. выполняли распоряжения других
центральных приказов: Разрядного, Посольского, Поместного, Дворцового,
Большого прихода, Новой чети и т. д. Конец XV – начало XVI вв. время качественных сдвигов в области государственного управления. Постепенно происходит институционализация административных учреждений. Они выделялись из
государева двора, обретали особые функции, собственный штат дьяков.
Боярская Дума олицетворяла факт разделения власти при сословном представительстве между царем и боярской аристократией, представленной в этом
11
органе. Еще с XVI в. установился порядок, по которому Боярская Дума сама могла выходить к царю с докладом, прося разъяснения и окончательного разрешения
какого-то дела. Судебные дела по челобитиям в Думе должны были решаться
единогласно, а в ином случае докладывались царю. Большая часть времени заседаний Боярской Думы проходили без присутствия царя и были посвящены слушаниям докладных списков приказов. Роль докладчика по делу принадлежала
дьяку соответствующего приказа, а решение вопроса – думным дьякам, которые
могли согласиться с подготовленным приказом проектом решения, но могли и
внести свои коррективы. Нередко доклады составляли основу будущих документов, например грамот. Важное значение имели приговоры Боярской Думы, связанные с ее обширной законотворческой и распорядительной деятельностью.
Приговор был внутренним документом Боярской Думы, иначе говоря, протоколом, на основании которого создавались распорядительные документы, поступающие в московские приказы в виде «новоуказных статей» сначала к Судебнику 1550 г., затем к Соборному Уложению 1649 г. или в виде записей в указных
книгах приказов. В XVI – XVII вв. царь и Боярская Дума были в равной мере
наделены законодательными и судебными полномочиями. Но можно ли рассматривать царя и Боярскую Думу как две равные самостоятельные политические силы? Ответ на это может быть только отрицательным. Боярская Дума
представляла собой одно из звеньев в государственном аппарате Московского
государства, и хотя аристократический состав Думы давал ей возможность занимать позицию защиты княжеско-боярских интересов, но как учреждение Боярская Дума являлась лишь собранием советников царя, к выяснению мнений которых по тем или иным вопросам обращался царь, когда он считал это нужным.
Все думные чины жаловались исключительно царем, а, следовательно, состав
Боярской Думы напрямую зависел от царской воли и царских симпатий. С усилением царской власти в период правления царя Алексея Михайловича постоянно растет количество именных указов по сравнению с приговорами Боярской
Думы. Следует отметить, что само понятие «именной указ», то есть законодательный акт, составленный только царем без участия Боярской Думы, появилось
во второй половине XVII в. Из 618 указов, данных в правление Алексея Михайловича со времени издания Соборного Уложения 1649 г., 588 были именными, а
боярских приговоров было принято только 49. При царе Федоре Алексеевиче
процентное соотношение боярских приговоров по отношению к именным указам
несколько возросло. Из 284 указов этого царствования 114 были даны с боярским
приговором. Хотя количественно именные царские указы преобладали над приговорами Боярской Думы, но касались в основном вопросов служебных назначений, указов воеводам, утверждения наказаний или их отмены. Приговоры Боярской Думы были связаны с феодальным землевладением, крепостным правом,
финансовой политикой, т. е касались более важных вопросов управления. Вместе
с тем, не наблюдается никакой разницы в юридической силе актов, принимаемых
12
царем и Боярской Думой. Но уже в конце царствования царя Алексея Михайловича Боярская Дума утрачивает право самостоятельно выносить приговоры,
имевшие силу закона. Со второй половины XVII в. стала складываться новая модель власти, хотя и носившая следы преемственности по отношению к предшествовавшей ей, но и приобретавшая все более и более черты, отражавшие процессы усиления царской власти и ее абсолютизации. В 1670 г. при Боярской Думе царем Алексеем Михайловичем было организовано особое судное отделение
– Расправная Палата, для рассмотрения судных дел, принявшая значение высшей
судебной инстанции, получила название Золотой Расправной Палаты, которое и
сохранила вплоть до 1694 г.
От каждого приказа в состав Боярской Думы входило по одному человеку,
исключение составлял лишь важнейший Посольский приказ, от которого в Боярской Думе заседало три представителя. Кроме бояр в Боярской докладчиками на
заседаниях Боярской Думы обычно выступали думные дьяки по вопросам челобитий и текущим делам приказов, они же давали справки и представляли мнения
для составления приговоров Боярской Думы. Обязанности думных дьяков распадались на две части: делопроизводственная деятельность в Боярской Думе (запись и формулировка царских указов и приговоров Думы) и выполнение определенных обязанностей в важнейших приказах (они санкционировали пересылку
денег в другие ведомства, выдачу жалования приказным людям и др.). Общее количество московских приказов, существовавших в разные царствования, колебалось от 14 до 40. Например, количество приказов общегосударственной компетенции и дворцовых при царе Михаиле Федоровиче в 1639 г. было 14, а при царе
Алексее Михайловиче в 1646 г. составляло – 34, в 1656 г. – 36, в 1664 г. – 40, в
конце царствования Федора Алексеевича в 1682 г. – 38. Во главе приказов стояли
«начальные люди» (приказные судьи). В ведении судьи состояли дьяки – от трех
до 10 человек. Для дьяков в отличие от приказных судей работа в приказных
учреждениях превращалась в постоянную профессию, приносившую им основной материальный достаток. Главной функцией дьяков были ведение финансовых вопросов и контроль за деятельностью подьячих: они должны были проверять наиболее важные исходящие документы и имели право «приписывать»
(удостоверять) памяти в другие приказы, а также грамоты приказов, отправляемых на места или отписки из уездных приказных изб в Москву. Помощниками
дьяков и главными делопроизводителями выступали подьячие, которые в соответствии со стажем работы делились на «старых» (старших), «середних» и «молодших» (младших). В крупных приказах подьячие объединялись в «столы», –
структурные подразделения приказов, причем деление на столы производилось
не только по роду дел, но и по территориальному принципу. Столы, в свою очередь, делились на «повытья.
В XVI – XVII вв. на местах административная и судебная власть принадлежала наместникам, волостелям, позже – губным, земским органам и воеводам.
13
В России в XVII в. насчитывалось до 150 уездов. Воеводы являлись представителями центральной приказной системы. Они назначались на должность царем, получали «сверху» содержание, должностные инструкции («наказы» и «памяти»),
руководили местными приказными и служилыми людьми. На местах воеводам
подчинялись приказные (съезжие) избы, исполнявшие роль их личных канцелярий. Особенностью структуры приказных изб в уездах было то, что в них не было
деления, как в московских приказах, на столы, а столов на повытья. Следует отметить значительную роль аппарата (подьячих) приказной избы в выработке и
принятии решений по челобитья. Подьячие, в отличие от назначаемого царем воеводы, были местными уроженцами, и их служба в приказной избе была многолетней. Хорошо зная местные условия и пользуясь незаинтересованностью (а
подчас и непрофессионализмом) воевод, получавших должность фактически «в
кормление», подьячие обладали реальной полнотой власти в уезде. Действительно, характерной чертой воеводского управления в XVI – XVII в. являлось прямое
«кормление от дел». Растущие злоупотребления воевод, видевших в административной и судебной службе при рассмотрении челобитий, прежде всего, реализацию своих сословных прав, свидетельствовали о тенденции к преобладанию в их
деятельности сословного начала над служилым. Преимущественно сословный
характер воеводского управления во многом объясняется поздним выделением
гражданской службы в особую отрасль управления лишь в конце XVI в. Соответственно, не существовало и четкой иерархии гражданских должностей, штатов и
должностных окладов. Широта компетенции воевод открывала им путь к многочисленным злоупотреблениям, что являлось одной из многочисленных разновидностей челобитий местного населения на имя царя.
Сословно-представительная монархия в России в XVI – XVII вв. выступала как переходный тип государства. С одной стороны, элементы феодализма были по-прежнему сильны, с другой – отношения царя с сословиями уже не являлись в строгом смысле слова феодальными, поскольку ему в данном случае противостояли не индивидуальные вассалы, а различные корпоративные объединения, представлявшие не только светскую аристократию, но также духовенство и
горожан. Происходил численный рост приказного чиновничества, изменялось
его политическое и социальное положение. Из простых слуг царя приказные чиновники превращались в привилегированный слой, представители которого
больше не являлись простыми орудиями воли монарха. Медленно, но достаточно
последовательно личное правление царя переходило в правление от имени царя.
Но в то же время исторически некорректно расценивать приказную бюрократию
как «государственных служащих» в современном значении слова. Хотя они и являлись назначенными профессиональными администраторами, они не обязаны
были действовать в общественных интересах. Вместо этого они были призваны
превратить своего господина в богатейшего человека в стране путем мирной и
подчиненной установленному порядку эксплуатации его частных владений и
14
личных прерогатив. При этом большинство приказных чиновников превращались фактически или по закону в собственников государственных должностей.
Они рассматривали предоставленную им власть как привилегию, которая могла
быть передана по наследству, что вело к образованию в сфере управления семейных династий. Многие чиновники получали ответственные посты благодаря своему знатному происхождению (местничество). Формируя государственную
службу в XVII в. царь и Боярская Дума всячески поощряли семейственность в
среде служилых людей – подьячих, тем самым они стремились обеспечить их лояльность и профессионализм. Не случайно, большинство претендентов на подьяческие места в приказах были подьяческими детьми и принимались в качестве
подьячих без жалования, на время их знакомства со спецификой приказного делопроизводства и довольствовавшихся «доброхотными приношениями» челобитчиков. В основном такие подьячие выполняли задания по переписке документов, составлению справок по текущим делам. Подьячие сидели в приказах десятки лет, сменялись постепенно и были настоящими хранителями приказных порядков и знатоками финансовых и правовых аспектов различных дел, а также
правил письмоводства того времени. Эта устойчивая категория приказных людей
поддерживала своеобразие каждого из московских приказов, которая проявлялась то в особой форме составления докладов, то в особой манере писать грамоты и вести книги и т. п.
К концу XVII в. административный аппарат управления Московского царства состоял из единого сословия служилых людей, в которое входили как служилые «по отечеству», т.е. по происхождению, так и служилые «по прибору», т.е.
по набору на добровольных началах. Вершину пирамиды служилых чинов «по
отечеству» составляли члены Боярской думы – думные чины. Кроме того, в эту
группу входили стольники, стряпчие, дьяки, жильцы московские и городовые
дворяне, которые назначались на высшие посты по усмотрению царя и в соответствии с принципом местничества, т.е. наследственным правом на определенную
должность. Со временем по роду обязанностей в этой группе служилых людей
образовалось довольно сложное и запутанное чиноначалие. К служилым людям
«по прибору» относились военные служилые – родовые казаки, пушкари,
стрельцы, составлявшие по городам гарнизоны и полицейские команды, селившиеся по границам, а также мелкие гражданские служилые чины – подьячие,
дельцы-разночинцы и т.п., входившие в управленческий аппарат многочисленных приказов. Первоначально служилые «по прибору» в двух отношениях отличались от служилых «по отечеству»: во-первых, служба приборных людей была
временная и личная, а не наследственная. Во-вторых, приборные люди содержались не поместьями, а либо денежным жалованьем, либо землевладением, но на
особом праве, которое совмещало в себе черты поместного и крестьянского землевладения, т.е. казенная земля отводилась целым обществам таких пограничных
военных поселенцев, но с обязательством ратной сторожевой службы. В течение
15
XVII в. то и другое из указанных отличий постепенно исчезало: значительная
часть приборных людей передавала свои служебные обязанности детям и внукам, которые получали уже характер служилых людей «по отечеству». Все это
говорит о том, что приказное чиновничество России, в отличие от аппаратов
управления стран сословных монархий Западной Европы, представляло единое
служилое сословие, в котором, граница между служилыми «по отечеству» и служилыми «по прибору» не была четко определена. Иначе говоря, все служилые
люди обладали правом земле- и душевладения, т.е. теми привилегиями, которые
впоследствии стали монополией лишь дворянского сословия.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Объясните, какие конкретно-исторические условия повлияли на возникновение централизованного управления в Киевской Руси IX – XIII вв.?
2. Что определяла в системе управления «Русская правда» Ярослава мудрого?
3. Каков был статус княжеской власти в Киевской Руси?
4. Объясните государственное устройство централизованного Московского царства в XVI – XVII вв.
5. Какую роль в организации управления сыграли Судебники 1495 и 1550 гг.?
6. Объясните порядок принятия решений царем и Боярской Думой.
7. Что представляла собой приказная система управления?
8. Каков был порядок назначения и функции уездного воеводы?
9. В чем проявились тенденции перехода России от сословнопредставительной монархии к абсолютной монархии.
10. Как формировалась приказная служба и служилая бюрократия в XVII в.?
Темы рефератов
1. Возникновение централизованного управления в Киевской Руси.
2. Значение «Русской Правды» Ярослава Мудрого для формирования
системы управления Киевской Руси.
3. Государственное устройство централизованного Московского царства в XVI – XVII вв.
4. Боярская Дума в XVI – XVII вв.
5 Переход России от сословно-представительной монархии к абсолютной монархии.
6. Приказная система в Московском государстве XVI – XVII вв.
7. Виды и структура служилых людей в Московском царстве XVI –
XVII вв.
Рекомендуемая литература
1
2.
3.
4.
История государственного управления в России: Учебник. Изд. 2-е, испр. / Под общ.
ред. Р. Г. Пихои. – М., 2002.
Ключевский О. В. Сочинения. В 9 т. Т. 2.
Мурашев Г. А. Титулы, чины, награды. – СПб, 2003.
Российское законодательство X – XX веков. Т. 2. – М., 1985.
16
5.
Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. – М., 2006.
Учебное задание к практическому занятию по теме « Возникновения
государственных институтов в раннефеодальной Руси и формирование государственного аппарата периода образования централизованного государства (XI – XVII вв.)»
Изучить учебный материал о формировании органов управления в
России в XI – XVII вв.
Тема практического занятия « Возникновения государственных институтов в раннефеодальной Руси и формирование государственного
аппарата периода образования централизованного государства (XI –
XVII вв.)»
1. Формирование централизованного управления в Киевской Руси
на основе «Русской Правды» Ярослава Мудрого.
2. Государственное устройство централизованного Московского
царства в XVI – XVII вв.
3. Приказная система управления в XVI – XVII вв.
4. Формирование служилой бюрократии в Московском государстве.
Словарь терминов и понятий
БОЯРСКАЯ ДУМА – коллегиальный орган при московских царях в XV – XVII вв.
Этот орган был упразднен царем Петром I.
ДУМНЫЕ ДЬЯКИ – низший думный чин в Московском царстве XVI – XVII вв. Думные дьяки составляли и правили проекты приговоров Боярской Думы и царских указов,
ведали делопроизводством Боярской Думы и важнейших приказов, нередко из их среды выдвигались видные государственные деятели и дипломаты.
ДЬЯК ПРИКАЗА – ответственный руководитель аппарата московского приказа, приказной избы или других государственных органов в XVI – XVII вв., отвечавший за ведение делопроизводства в приказе. Дьяки назначались царем из числа неродовитых
дворян, а также из купцов и духовенства. Попав в дьяки, купцы и дети духовенства
становились служилыми людьми. Многие дьяки предварительно работали подьячими,
некоторые назначались в Боярскую Думу и становились думными дьяками.
ПОДЬЯЧИЕ – нижестоящий за дьяком чин в приказе XVI – XVII вв., ведавший делопроизводством. По стажу службы подьячие различались на «старые», «середние» и
«молодшие».
МЕСТНИЧЕСТВО – порядок назначения на государственные и военные должности
на основании родовитости происхождения и иерархического положения предков на великокняжеской и царской службе (по «отечеству», по «породе»): потомки Рюриковичей
и части литовских Гедиминовичей; удельных княжеских линий и старые московские
боярские фамилии, потомки мелких удельных князей и боярские фамилии бывших
уделов. Все назначения записывались в особые разрядные книги. С середины XVI в.
родовитость уступает место личным профессиональным качествам соискателей должностей. Уничтожено при царе Федоре III Алексеевиче в 1682 г.
ПРИКАЗ – центральный орган управления в Московском царстве в XVI – XVII вв. В
основном приказы имели судебные функции. Структурно подразделялись на столы и
повытья. Во главе приказов стояли «начальные люди» (приказные судьи), назначаемые
царем из думных чинов Боярской Думы (в некоторых приказах судей было по два и бо-
17
лее; они назывались товарищами главного судьи). В ведении приказного судьи состояли дьяки – от трех до 10 человек. В ведении дьяков находились подьячие.
ПРИКАЗНАЯ ИЗБА – канцелярия уездного воеводы в XVI – XVII вв. В структуре
приказных изб, как правило, имелись «денежный» и «судный» столы (повытья). Кроме
того, в ряде воеводств Московского царства добавлялись повытья «ясачное», «хлебное», а иногда и «разрядное».
ПРИКАЗНАЯ СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ – система учреждений управления, сложившаяся в эпоху сословно-представительной монархии в России в XVI – XVII вв.
Возникла на основе исполнения боярами отдельных государственных функций по поручению (приказу) царя. Постепенно нерегулярные поручения приобрели постоянный
характер, а для их исполнения вокруг боярина ставшего должностным лицом, образовывался штат постоянных сотрудников, появились избы и дворы. Система приказов достигла рассвета в XVII в. Однако недостатки приказной системы постепенно затрудняли деятельность механизма государственной власти: не существовало единства в распределении дел между приказами, отсутствовало четкое разграничение функций и
компетентности между ними, царила волокита и взяточничество, вся система с трудом
поддавалась контролю царской власти. Упразднена в начале XVIII в. царем Петром I.
«РУССКАЯ ПРАВДА» - древнерусский правовой сборник, сохранился только в
«списках» (копиях) XIV, XV веков и более позднего времени. «Русская Правда» содержит в себе, прежде всего нормы уголовного, наследственного, торгового и процессуального законодательства; является главным источником правовых, социальных и экономических отношений восточных славян.
СОБОРНОЕ УЛОЖЕНИЕ ЦАРЯ АЛЕКСЕЯ МИХАЙЛОВИЧА – свод законов
Московского царства, установленный Земским Собором (сентябрь – декабрь 1648 г.).
Земский Собор был созван по челобитной, поданной на имя царя Алексея Михайловича
10 июня 1648 г. московскими дворянами, жильцами, а также дворянами и детьми боярскими других городов, купцами гостиной и суконной сотни, торговыми людьми сотен и
слобод. 29 января 1649 г. Соборное Уложение вступило в силу. Соборное Уложение
содержит 25 глав, 967 статей. В нем разработаны вопросы государственного, гражданского, административного и уголовного права и порядка судопроизводства.
СУДЕБНИК МОСКОВСКОГО ВЕЛИКОГО КНЯЗЯ ИВАНА III – первый русский
общегосударственный судебник (1495 г.), важнейший памятник юридического характера Московской Руси конца XV в. Состоит из 68 статей. Его источниками были «Русская
правда», Псковская судная грамота, уставные и жалованные грамоты, обычное право и
др. Имел целью распространить юрисдикцию великого князя на всю территорию централизованного государства, ликвидировать правовые суверенитеты отдельных земель,
уделов и областей. Кодифицировал нормы обычного права, уставные грамоты, княжеские указы и т.д., в том числе право на обращение подданных к великому князю.
СУДЕБНИК МОСКОВСКОГО ЦАРЯ ИВАНА IV – сборник русского феодального
права, утвержденный на Земском Соборе 1550 г. и одобренный Стоглавым церковным
собором в 1551 г. Состоит из 100 статей. Был призван укрепить царскую власть и несколько ограничить власть бояр. В основу был положен предыдущий Судебник 1497 г.,
уставные губные и земские грамоты. В Судебнике 1550 года из 100 статей большая
часть посвящена вопросам управления и суда. В целом сохранялись старые органы
управления (центральные и местные), но в их деятельность вносились существенные
изменения. Таким образом, продолжалось их эволюционное превращение в рамках
формирующегося сословно-представительного государства.
18
Ñõåì à 1
ÃÎ ÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍ Í Û Å Ó× ÐÅÆ ÄÅÍ È ß
Â Ì Î ÑÊ Î ÂÑÊ Î Ì ÖÀÐÑÒÂÅ
âî âòî ðî é ï î ëî âèí å X V I - X V I I ââ.
ÖÀÐÜ Ì Î ÑÊ Î ÂÑÊ È É
ÁÎ ß ÐÑÊ Àß ÄÓÌ À
Ï ÓÒÍ Û Å ÁÎ ß ÐÅ
ÄÓÌ Í Û Å ÄÜß Ê È
Ï ÐÈ Ê ÀÇÛ
Ï ÐÈ Ê ÀÇÍ Î É ÑÓÄÜß
Ï ÐÈ Ê ÀÇÍ Û Å ÄÜß Ê È
È Ï Î ÄÜß × È Å
ÐÀÇÐß ÄÍ Û Å È ÓÅÇÄÍ Û Å ÂÎ ÅÂÎ ÄÛ
ÓÅÇÄÍ Àß Ï ÐÈ Ê ÀÇÍ Àß ( ÑÚÅÇÆ Àß ) È ÇÁÀ
ÄÜß Ê È È Ï Î ÄÜß × È Å
19
Тема 2. Лекционное занятие «Реформы Петра I и государственные
учреждения России в первой четверти XVIII в.»
План
1. Установление абсолютной монархии и усиление роли государства
в управлении страной при Петре I.
2. Преобразование Петром I центральных органов власти и управление. Создание и порядок работы Правительствующего Сената.
3. Губернская реформа 1708 – 1719 гг.
4. Переход от приказной к коллежской системе управления.
5. Значение «Генерального регламента» (1720 г.) для государственных учреждений.
6. Становление новой системы государственной службы и «Табель о рангах».
В конце XVII в. Московское «сословное» государство представляло собой
форму внешне централизованного правления, при которой решающими
силами выступали служилая бюрократия в приказах и стрелецких полках,
а также аристократическая знать, сосредоточившаяся в Боярской Думе.
Сословная монархия уступила место абсолютистскому государству в результате узурпации царем рычагов политического влияния с опорой на военную силу, что привело к освобождению власти царя от ограничений,
наложенных на нее древними обычаями и особыми вольностями правящих
групп – со второй половины XVII в. Земские Соборы уже не созывались
для выработки политических решений, все вопросы управления решались
лично царем. Важную роль в усилении царской власти сыграло приказное
чиновничество, благодаря которому и стала возможной победа царя над
сословиями, прежде всего, – боярством. В сущности, характерными чертами почти для всех государств, в которых установилась абсолютная монархия, были следующие: во-первых, подчинение церкви светской власти; вовторых, отняв у сословий их политические права, монархи оставляли за
ними в неприкосновенности их социальные привилегии; в-третьих, монархи стремились к ослаблению знатного дворянства в провинциях и городской свободы, развивая систему управления провинциями из центра при
помощи централизации и бюрократии; в-четвертых, везде учреждаются регулярные армии. Абсолютизм в России окончательно оформился при царе
Петре I. Следует выделить несколько задач, которые пытался решить Петр I,
создавая бюрократическую машину по управлению Российским государством: во-первых, создать систему государственных учреждений от высших до низших с четко разграниченными правами, полномочиями, статусом и должностными обязанностями; во-вторых, заменить «универсальность» приказов, основанных на единоначалии, на «профессиональность»
коллегиальных органов со строгой отраслевой компетенцией; в-третьих:
унифицировать
законодательную,
учрежденческую,
социальнокультурную и другие сферы жизни страны, ибо без этого, как осознавал
Петр I, у государства не было достойного будущего; в-четвертых, необхо20
димо было решить самую сложную, как по глубине замысла, так и по
трудности выполнения задачу – заставить работать уже созданную государственную машину. В начале XVIII в. обозначались явные признаки
упадка приказной системы управления, связанного с сокращением по воле
царя Петра I полномочий Боярской Думы, усилением роли судей приказов
(особенно при объединении руководства ряда приказов под одним началом), сменой административной элиты после низложения правительницы
Софьи Алексеевны в 1689 г., сбоями в деятельности приказов и постоянными
«отлучками» царя из столицы. Действительно, приказная система к концу
XVII в. стала неэффективной, поскольку способствовала лишь распылению
финансовых ресурсов, т. к. каждый из приказов собирал налоги с какойлибо части государства и тратил эти сборы на свои цели. Поэтому для сосредоточения государственных средств в одном или немногих учреждениях, усиления борьбы с волокитой, злоупотреблениями приказного аппарата
и для упрощения порядка рассмотрения челобитий 30 янв. 1699 г. царь
Петр I издал два указа об учреждении Бурмистрской палаты и учреждении
в городах земских изб. Эти указы фактически начинают изменение приказной системы, которые потом привели к организации коллегий и, позже,
к отмиранию приказной системы управления. Важной реформой Петра I
стало проведение административного деления государства на губернии в
1708 – 1719 гг., разделившего все Московское царство сначала на восемь, а
затем на двенадцать губерний. Произошла передача «нитей управления»,
прежде находившиеся в совместных руках царя и Боярской Думы, в ведение губернаторов, подчинявшихся только царю. В результате значительная
доля функций приказного управления перешла на губернский уровень, где
губернатор сосредоточил всю местную власть в своих руках. На территории губернии он был командующим войсками, административным и полицейским начальником, а также высшей судебной инстанцией. А в качестве
общей системы управления при губернаторе создавалась губернская канцелярия. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках нескольких губернаторов, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети государственных
учреждений с большим штатом чиновников. Но царь Петр I не упразднил
полностью старое деление на уезды, исторически сложившееся в эпоху
приказной системы, а лишь дополнил созданием объединяющего несколько уездов центрального округа – губернии. Значительная территориальная
протяженность губерний и потребность укрепления местной власти обусловили необходимость введения промежуточных административнотерриториальных единиц между губерниями и уездами. Так возникли провинции и ландратские доли (дискрикты). Провинцию возглавлял оберкомендант, которому подчинялись коменданты (воеводы) уездов. Иначе
говоря, прежняя система управления: «приказ – уезд» была удвоена: «при-
21
каз (или коллегия) – губерния – провинция – уезд». В каждой территориальной единице создавались государственные учреждения.
Функционирование губернского аппарата скоро показало Петру I,
что необходим координирующий его работу высший орган, облеченный
особым доверием царя. Этим органом в 1711 г. взамен упраздненной Боярской Думы стал Сенат, которому губернии были поставлены в подчинение.
Для чего от каждой губернии при Сенате находились по два комиссара, на
которых возлагалось наблюдение за исполнением указов, посылаемых в
губернии. В отличие от Боярской Думы в составе Сената был учрежден
специальный делопроизводственный орган – канцелярия, структура которой включала столы, повытья и экспедиции («казначейство», «секретный»,
«губернский», «разрядный», «фискальный» и «приказный» столы, «Лифляндскую», «ревизскую» экспедиции и др.). Имелось также присутствие
Сената, которое действовало в трех составах: общее собрание членов Сената, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые
ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Компетенцию Расправной палаты определил Сенатский
приговор 1713 г., а именно – рассмотрение челобитий на неправое решение
дел губернаторами и приказами, а также фискальные доношения. Как и в
Боярской Думе, принятие решения в присутствии Сената велось на основе
процедуры «доклада». На общем собрании сенаторов дела докладывались
руководителем канцелярии – обер-секретарем Сената. Дело вначале внимательно слушалось, затем обсуждалось. Вопрос решался с помощью голосования. В случае невозможности вынесения итогового постановления,
дело для окончательного решения, как и в Боярской Думе, передавалось на
рассмотрение царя. Обер-секретарь Сената записывал высказывания членов Сената по каждому из обсуждаемых челобитий, а члены Сената закрепляли их своими подписями. Строго наказывалось, что «…никакое дело исполнено быти надлежит словесно, но все чтоб письменно …». Записанные решения Сената удостоверялись подписью обер-секретаря и государственной печатью. Затем они направлялись по назначению. Следует
отметить, что сенатора от его предшественника члена Боярской Думы (боярина) отличала одна важная особенность: боярин – чин, сенатор – должность. Лицо, по каким-либо причинам выбывшее из состава Сената, утрачивало звание сенатора. Отсюда проистекало важное следствие – готовность проявлять служебное рвение, которое по мысли Петра I, должно
было повысить результативность работы Сената по сравнению с предыдущей Боярской Думой. Сенаторы, как и прочие чиновники, получали денежное жалованье. Прекращение службы влекло прекращение получения
22
жалованья, а перемещение по службе, связанное с понижением или повышением, отражалось на размере жалованья
Большое значение имела реформа приказной системы управления.
Сами приказы, как государственные учреждения, в XVI – XVII вв. возникавшие случайно, в зависимости от надобности, не носили на себе отпечаток какого-либо единообразного порядка. В приказах дела решались приказным судьей, как правило, единолично, а коллегиальный принцип рассмотрения дел был пустою формальностью, поскольку окончательное решение дела зависело от приказного судьи, который был чаще всего знатнейшим по роду, и все остальные служители приказа должны были беспрекословно ему подчиняться. Ни предметы ведомства приказов, ни пределы власти приказной бюрократии, ни порядок деятельности законодательным образом не были определены: все зависело от знатности того рода, к которому принадлежало лицо, управлявшее приказом и от близости
его к царю. Кроме того, малочисленность и неопределенность законов в
Московском государстве в совокупности с абсолютным единоначалием,
давали широкий простор разного рода злоупотреблениям со стороны приказов и приказной бюрократии. В своих поездках по государствам Западной Европы в начале 1700-х гг. Петр I увидел, что в европейских странах
существовал другой порядок, который позволял компенсировать недостаточность законов и усиливать контроль в управлении. Это была система
коллегий – государственных учреждений, основанных на коллегиальном
принятии решений и имевших отраслевую компетенцию. К концу Северной войны со Швецией в 1718 г. Петр I учреждает коллегии: Юстицколлегия, Коммерц-коллегия, Мануфактур-коллегия, Военная коллегия,
Адмиралтейств-коллегия, Коллегия иностранных дел, Вотчинная коллегия,
Берг-коллегия, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизионколлегия, Главный магистрат. Наряду с коллегиями и с одинаковым статусом существовали другие учреждения, например, Преображенский приказ,
а затем Тайная канцелярия. Оба учреждения имели судебный характер.
После упразднения патриаршества для управления духовными делами
учреждается Священный Синод (1721 г.). В состав каждой коллегии входило несколько лиц – советников и асессоров, во главе которых были поставлены президент с вице-президентом. Президент коллегии, несмотря на
свое высокое положение, не пользовался той степенью власти, как приказной судья. Президент коллегии по своему личному усмотрению не имел
права принимать решений – оно обязательно должно было приниматься
коллегиально, что обязательно фиксировалось в протоколах. По своему
внутреннему устройству, с технической стороны, коллегии были более совершенными учреждениями, нежели приказы, поскольку при каждой коллегии была учреждена особая канцелярия с секретарем или обер23
секретарем и нотариусом, а также и другими канцелярскими служителями.
Переход от приказной системы управления к коллегиальной в начале
XVIII в. был обусловлен конкретно-историческими обстоятельствами реформ Петра I. Коллегии оказались более полезными для государства, ибо
являлись хорошей школой управления. А царю нужны были грамотные
люди, которые помогали бы ему осуществлять управление. Таким образом,
система управления, создаваемая царем Петром I включала: 1. Сенат; 2. армия
и коллегии; 3. губернии. Со времен царя Петра I в России устанавливается
новое понимание закона, не как в предыдущую приказную эпоху в виде
коллективно выработанного мнения на основе традиций и обычаев, а как
воле самодержавного государя «правильно объявленной». Поэтому не случайно в XVIII в. решение конкретного дела и формулировка правовых норм
становится исключительной прерогативой управленческих бюрократических учреждений. По далеко не полным подсчетам, за период правления
Петра I было издано 3314 указов, регламентов и уставов, причем в составлении и редактировании многих из них государь принимал личное участие.
Порядок рассмотрения различных дел в коллегиях и губернских канцеляриях с 1720 г. стал подчиняться Генеральному регламенту, закрепившему единые принципы работы всех звеньев государственного аппарата,
нормы документирования и организации делопроизводства, распределение
должностей внутри всех учреждений. Таким образом, государство получило универсальный механизм осуществления властных функций, а также
возможности контроля и отчетности в виде единой системы делопроизводства. В Генеральном регламенте подробно описывались обязанности всех
должностных лиц, при этом указывалось, что каждый из них должен
«…чин, определяемый инструкциями, и регламентами, и указами по совести своей исполнять…». В Генеральном регламенте особое внимание уделялось заседаниям коллегии, регламентировался порядок слушания дел.
Делопроизводственная процедура включала следующие этапы: 1. «вступление» дела; 2. подготовка дела к слушанию (рассмотрению и решению);
3. слушание самого дела и принятие по нему окончательного решения;
4. оформление решения и доведение его до соответствующего учреждения
или просителя; 5. контроль (при необходимости) за исполнением решения;
6. архивное хранение решенных дел. Делопроизводством в коллегии ведала канцелярия. В соответствии с Генеральным регламентом в состав канцелярии входили нотариус (протоколист) (глава 30), переводчик – для перевода бумаг с иностранного языка (глава 31), актуариус (глава 32), регистратор (глава 33), канцеляристы (глава 34) и копиисты (глава 35). Канцелярия возглавлялась секретарем, который руководил всем делопроизводством в коллегии. Секретарь докладывал суть дела в присутствии, распределял делопроизводственные документы: «Должность секретаря в том со24
стоит, что ему на всех приходящих письмах и доношениях номеры подписывать и на них числа, когда поданы приписывать и об этом докладывать».
Секретарь коллегии, по примеру дьяков в приказах, ведал прошениями и
челобитными, а также лично разрабатывал проекты текстов важных документов, давал указания по написанию второстепенных документов служащим канцелярии. Он вел два реестра: «…один вершенным и по оным исполненным делам…, а другой которые дела вершены, а не исполнены действом, на которых прикажет секретарь написать число и номер…». Секретарь не имел голоса в коллегии, но готовил специальный доклад о состоянии дел в ней, готовил дела к заседаниям, имел надзор за ведением протокола, хранил печать коллегии. Несмотря на подчиненное положение секретаря, в присутствии его должность была одной из самых важных: фактически он руководил всем делопроизводством коллегии. Низшими по должности работниками канцелярии были канцеляристы и копиисты. Канцеляристы занимались технической работой, перепиской бумаг, подготовкой различных видов второстепенной документации, которые надлежало подавать
секретарю для утверждения. Копиистам надлежало «…все, что отправляется в канцелярию набело иметь». Рассмотрение дела в коллегии начиналось, если в назначенное время в коллегии имелось большинство ее членов. Секретарь зачитывал дела «в намеченном порядке, а именно – перво
публичные государственные дела, потом приватные дела» которые обсуждались членами коллегий, после чего происходило голосование. Решение
принималось большинством голосов, если же голоса разделились поровну,
принятым считалось то решение, за которое голосовал президент коллегии. Для принятия решения по указам царя полагался срок – неделя, также
устанавливался дополнительный «поверстный срок» при необходимости наведения справок на местах в губерниях – 2 дня на сто верст в один конец и
столько же в другой. Дела по челобитьям должны были решаться в течение
шести месяцев. Однако сроки не выдерживались из-за накопления большого количества нерешенных дел – сенатское и коллежское делопроизводство отличались значительной медлительностью.
С утверждением 24 янв. 1722 г. Петром I «Табели о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных, которые в котором классе чины; и
которые в одном классе» в челобитьях и других документах было введено
обязательное титулование. Титулование как особое наименование высокопоставленных и должностных лиц применялось в переписке с начала XVIII
в. Табель о рангах ввела законченную систему титулования. Чинам, указанным в Табели о рангах, были присвоены общие титулы. Чинам первых двух
классов – титул «ваше высокопревосходительство», 3-го и 4-го классов –
«ваше превосходительство», 5-го класса – «ваше высокородие», 6, 7 и 8-го
классов — «ваше высокоблагородие», а чинам остальных классов – «ваше
25
благородие». Частными титулами являлись обозначения чина или должности в соответствии с Табелью о рангах (например, господин губернатор,
господин комендант и т. п.). Третий вид титулов связывался с происхождением: граф, барон, князь. К князям и графам обращались, используя титул
«ваше сиятельство», к дворянам и баронам – «ваше благородие». Духовенство тоже подразделялось на степени и имело свои обращения. Преобразование системы государственных органов изменило характер и состав бывшей приказной бюрократии. С упразднением Разрядного Приказа в 1712 г.
последний раз были составлены списки думных чинов, стольников, стряпчих, дьяков и других приказных чинов. В ходе формирования коллегий
был унифицирован правовой статус дворянства – на месте множества чинов служилых людей «по отечеству» и «по прибору» была создана единая
иерархия, юридически обладающая однородными правами и несущая общую систему обязанностей. В целом петровская политика в отношении
дворянства усиливала бюрократизацию самого правящего класса, что
нашло отражение в подчеркивании преимущества рангов и чинов, получаемых за государственную службу, а также в определении порядка предоставления дворянского достоинства за службу в армии и гражданских учреждениях. Таким образом «порода» отступала назад перед «чином». Петр I
неустанно твердил дворянству, что только посредством службы оно делается
«благородным» и отличным от «подлого» т.е. простого народа. Для дворян
с пятнадцатилетнего возраста и до старости государственная служба стала
не просто обязательной, но постоянной. Петр I стандартизировал практику
служебных назначений до такой степени, что каждый дворянин мог быть
послан любое место для занятия любой должности по усмотрению центральной власти. Служебные листы и картотеки, содержавшие записи о
назначениях, переводах, повышениях, окладах и дисциплинарных мерах,
хранились в Герольдмейстерской конторе, надзор за деятельностью которой осуществлялся непосредственно царем. Петровские реформы не изменили патримониального характера государственного строя России. Абсолютная власть царя основывалась, с одной стороны, на единстве его интересов с интересами большинства обладателей чинов, которые осуществляли управление и командовали армией, а с другой стороны обеспечивалась
полным отсутствием сословной солидарности интересов в среде самого
дворянства. Монополия дворянского сословия на владение крепостными
не создала единого бюрократического сословия, а лишь усиливала патримониальную бюрократизацию дворянства, поскольку существовала борьба
за чины и поскольку лишь должность предоставляла значительные возможности для обогащения. Самодержавная власть умело использовала в
своих целях систему, которая крепко увязывала социальную власть дво-
26
рянства над крестьянством со службой государю и создавала устойчивость
самодержавию в России на последующие двести лет.
Вопросы и задания для самоконтроля
1. Объясните причины установления абсолютной монархии в России
и усиления роли государства в управлении страной при Петре I.
2. Какая роль отводилась Петром I Правительствующему Сенату в государственном управлении? Каков был порядок работы Сената?
3. Объясните задачи губернской реформы, осуществленной Петром I,
в 1708 – 1719 гг.
4. Каковы причины перехода от приказной к коллежской системе
управления? Какие отличительные черты характеризуют коллегии как новые государственные учреждения?
5. Как была организована работа коллегий и других государственных
учреждений, согласно «Генеральному регламенту» (1720 г.)?
6. Объясните суть новой системы государственной службы в России
в соответствии с утвержденной Петром I «Табели о рангах» (1722 г.).
Темы рефератов
1. Установление абсолютной монархии в России при Петре I.
2. Административные реформы Петра I системы управления в первой четверти XVIII в.
3. Учреждение и порядок работы Правительствующего Сената как
центрального органа управления.
4. Задачи губернской реформы, осуществленной Петром I.
5. Формирование Петром I коллежской системы управления в начале
XVIII в.
6. Организация работы коллегий согласно «Генеральному регламенту» (1720 г.).
7. «Табель о рангах» (1722 г.) и формирование государственной бюрократии в начале XVIII в.
Рекомендуемая литература
1.
2.
3.
4.
Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России: Вехи исторической эволюции – М., 2006.
Каменский А. Б. От Петра I до Павла I. Реформы в России XVIII в. Опыт целостного анализа. – М., 2001.
Омельченко Н. А. История государственного управления в России: учебник / Н.
А. Омельченко, Е. П. Казбан. – М., 2007.
Российское законодательство X – XX веков. Законодательство периода становления абсолютизма. Ò.4; Ò. 5.
Учебное задание к практическому занятию по теме «Реформы Петра I
и государственные учреждения России в первой четверти XVIII в.»
Изучить учебный материал о преобразовании Петром I органов
управления в России в начале XVIII вв.
Тема практического занятия «Реформы Петра I и государственные
27
учреждения России в первой четверти XVIII в.»
1. Преобразование Петром I центральных органов власти и управление. Губернская реформа 1708 – 1719 гг.
2. Переход от приказной к коллежской системе управления.
3. Значение «Генерального регламента» (1720 г.) и «Табели о рангах»
(1722 г.) для становления новой системы государственной службы.
Словарь терминов и понятий
ГЕНЕРАЛЬНЫЙ РЕГЛАМЕНТ 1720 г. – законодательный акт царя Петра I, имевший название: «Генеральный регламент или устав, по которому государственные коллегии, також и все оных принадлежащих к ним канцелярий и контор служители, не
токмо во внешних и внутренних учреждениях, но и во отправлении своего чина, подданнейше поступать имеют». Согласно Генеральному Регламенту, коллегия состояла из
присутствия и канцелярии. В состав присутствия входили президент канцелярии, вицепрезидент, советники, асессоры. В регламенте подробно описывались обязанности всех
должностных лиц. Делопроизводством в коллегии ведала канцелярия, состоящая из
секретаря, нотариуса, переводчика, актуариуса, регистратора, канцеляристов и копиистов. Генеральный регламент: 1) отразил в себе всю систему коллежского делопроизводства, 2) регламентировал обязанности всех членов коллегии от Президента до копииста, 3) явился основой для последующего развития делопроизводства, в нём рассматривались такие виды работы с документами, как приём, регистрацию, учёт и контроль
за документацией, 4) сочинение новых форм документов (были приведены общие
принципы протоколирования, характерные для коллежского способа делопроизводства,
5) определены должностные обязанности членов канцелярии: секретаря, нотариуса, актуариуса, регистратора.
ГУБЕРНИЯ – основная административно-территориальная единица в России в XVIII начале XX вв. Первые 8 губерний созданы Петром I в 1708 г. В 1719 – 1762 гг. число
губерний увеличено до 23, они разделены на провинции. В 1775 г. было образовано 40
губерний, разделенных на уезды. Губернии делились на уезды. Некоторые губернии
объединялись в генерал-губернаторства. К 1917 г. было 78 губерний. В 1923 – 1929 гг.
вместо губерний созданы края и области.
ПРОВИНЦИЯ – административная единица губернии в XVIII в., учрежденная царем
Петром I. Первые провинции появились в 1711 – 1712 гг. Повсеместно введены в 1719
г. (около 45 провинций). В губернию входило разное количество провинций: от 2 в
Рижской провинции до 11 в Петербургской провинции. Возглавлялась воеводой, в губернских городах – губернатором, при котором находилась провинциальная канцелярия. Провинция делилась на уезды. К середине 1770-х гг. насчитывалось 66 провинций.
Упразднены в 1775 г.
СЕНАТ – один из высших правительственных органов в России в 1711 – 1917 гг. Члены Сената
назначались царем. При Петре I в 1711 – 1725 гг. Сенат был высшим органом надзора за всеми правительственными учреждении. С 1722 г. во главе Сената стоял генерал-прокурор. Для усиления
надзора за органами управления, деятельностью служилой бюрократии и для рассмотрения челобитий на имя царя Петр I в 1722 г. учредил в составе Сената должность генерал-рекетмейстера и рекетмейстерскую контору, которые просуществовали до 1810 г. В 1763 г. Сенат был разделен на 6
департаментов, один из которых возглавлял генерал-рекетмейстер. В начале XIX в. Сенат превратился в высший орган суда и надзора. По судебным уставам 1864 г. – высшая кассационная инстанция. В 1872 г. в составе Сената учреждено Особое присутствие – высший суд по политическим делам, в 1906 г. образован Верховный уголовный суд. Упразднен декретом СНК РСФСР от 22 нояб.
1917 г.
28
«ТАБЕЛЬ О РАНГАХ ВСЕХ ЧИНОВ, ВОИНСКИХ, СТАТСКИХ И ПРИДВОРНЫХ, КОТОРЫЕ В КОТОРОМ КЛАССЕ ЧИНЫ; И КОТОРЫЕ В ОДНОМ
КЛАССЕ» - закон о порядке государственной службы в Российской империи (соотношение чинов по старшинству, последовательность чинопроизводства). Утверждена 24
янв.1722 г. Петром I, просуществовала с многочисленными изменениями вплоть до революции 1917 года. Закон состоял из расписания всех чинов по 14 классам или рангам
и из 19 пояснительных пунктов к этому расписанию. Все чины «Табели о рангах» подразделялись на три типа: военные, статские (гражданские) и придворные и делились на
четырнадцать классов. Петровская «Табель о рангах» насчитывала 262 должности, однако постепенно должности из «Табели» исключались и в конце XVIII века исчезли вовсе. Названия же ряда гражданских должностей превратились в гражданские чины,
безотносительно к реальным обязанностям их носителя. За требование почестей и мест
выше чина при публичных торжествах и официальных собраниях полагается штраф,
равный двухмесячному жалованью штрафуемого; ⅓ штрафных денег поступает в пользу доносителя, остальное — на содержание госпиталей. Такой же штраф полагается и
за уступку своего места лицу низшего ранга. Сыновья титулованных лиц и вообще
знатнейших дворян хотя и имеют в отличие от других свободный доступ к придворным
ассамблеям, но не получают никакого чина, пока «отечеству никаких услуг не покажут,
и за оные характера не получат». Гражданские чины, как и военные, даются по выслуге лет
или по особенным «знатным» служебным заслугам. Все, получившие 8 первых рангов по
статскому или придворному ведомству, причисляются потомственно дворянству.
Тема 3. Лекционное занятие «Просвещенный абсолютизм» и государственный аппарат Российской империи с первой четверти до конца XVIII в.
План
1. Нестабильность государственных учреждений в эпоху дворцовых переворотов в 1725 –1762 гг.
2. Административные реформы государственного управления при Екатерине
II: реформирование центральных органов управления и губернская реформа 1775 г.
3. Павел I и подготовка перехода государственных учреждений на принципы единоначалия и отраслевого управления.
После смерти Петра I в 1725 г. реальное преобразование центрального и провинциального аппарата структурно и по содержанию управленческой деятельности,
под давлением объективных обстоятельств, теряло тот радикализм, который был
заложен царем-реформатором, подстраивалось под экономические и кадровые
возможности тогдашнего российского общества. Бюрократия петровского времени в своей массе оставалась бюрократией приказного типа, воспроизводившая
прежние приказные порядки управления. При этом функции Сената, как высшего
административного и судебного органа в XVIII в. то усиливались, то ослабевали в
системе управления российским государством. В начале царствования Екатерины
I значение высшего государственного учреждения при особе императрицы начинает приобретать Кабинет государыни. Когда над Сенатом в 1726 г. возвысился
Верховный Тайный совет во главе А.Д. Меньшиковым, по составу вроде прежней
допетровской Боярской Думы, Сенат лишился части полномочий и ассигнований
на свой штат, его название было изменено с «Правительствующий» на «Высокий».
Причиной этого стало то, что значительная часть созданных Петром I учреждений
и должностей была избыточной.
29
Ñõåì à 2
ÑÈ ÑÒÅÌ À ÃÎ ÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍ Í Û Õ Ó× ÐÅÆ ÄÅÍ È É
 ÐÎ ÑÑÈ É ÑÊ Î É È Ì Ï ÅÐÈ È
( ï åðâàÿ ï î ëî âèí à X V I I I ââ.)
ÐÎ ÑÑÈ É ÑÊ È É È Ì Ï ÅÐÀÒÎ Ð
Ï ÐÀÂÈ ÒÅË ÜÑÒÂÓÞ Ù È É ÑÅÍ ÀÒ
ÃÅÍ ÅÐÀË - Ï ÐÎ Ê ÓÐÎ Ð
ÑÅÍ ÀÒÎ ÐÛ
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß ÑÅÍ ÀÒÀ
Ê Î Ë Ë ÅÃÈ È
ÊÀÍ ÖÅËß ÐÈ ß
ÑÅÊÐÅÒÀÐÜ
è
Ï ÐÅÇÈ ÄÅÍ Ò
× Ë ÅÍ Û Ï ÐÀÂË ÅÍ È ß
àêòóàðèóñ, í î òàðèóñ,
ï åðåâî ä÷èê, ðåãèñòðàòî ð,
êàí öåëÿðèñòû è
êàí öåëÿðñêèå ñëóæèòåëè
ðàçí û õ ðàçðÿäî â
ÃÓÁÅÐÍ ÀÒÎ ÐÛ
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ Àß Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß
òðè ñåêðåòàðÿ, í î òàðèóñ,
ðåãèñòðàòî ð, ï åðåâî ä÷èê,
àðõèâàðèóñ è êàí öåëÿðñêèå
ñëóæèòåëè ðàçí û õ ðàçðÿäî â
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ È É
Ï ÐÎ Ê ÓÐÎ Ð
Î ÁÅÐ-Ê Î Ì ÅÍ ÄÀÍ Ò
Ï ÐÎ ÂÈ Í ÖÈ È
ÃÎ ÐÎ ÄÑÊ Î É ÂÎ ÅÂÎ ÄÀ
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß
äâà ñåêðåòàðÿ, í î òàðèóñ,
ðåãèñòðàòî ð è í åñêî ëüêî
êàí öåëÿðñêèõ ñëóæèòåëåé
ñåêðåòàðü è í åñêî ëüêî
êàí öåëÿðñêèõ ñëóæèòåëåé
30
Поэтому первое преобразование сделанное Верховным Тайным советом с
согласия царицы Екатерины I состояло в назначении по старому порядку (т. е.
допетровскому) во все отдаленные провинциальные города воевод для судных и
розыскных дел вместо назначенных Петром I особых комиссаров. Была также
осуществлена судебная реформа и упразднены все излишние административные
учреждения по губерниям, введенные Петром I: надворные суды, камериры, канцелярии и конторы земских комиссаров. При восшествии в мае 1727 г. на престол
юного царя Петра II направление реформ управления государством, данное Екатериной I, осталось неизменным. Верховный Тайный совет, по-прежнему был
главным государственным учреждением и сосредоточил практически всю власть
в своих руках, полностью контролируя деятельность Сената и коллегий. Большое
значение для упорядочения управления в государстве имел изданный в сент. 1728
г. царский Наказ губернаторам и воеводам, довольно подробно регламентировавший их деятельность и упорядочивший трехступенчатую иерархию местного
административно-территориального деления (уезд – провинция – губерния),
обеспечив строгую систему соподчинения по вертикали. Этот документ был
написан в традиции петровских регламентов и содержал прямую ссылку на Генеральный регламент 1720 г., хотя большая часть правил Наказа была заимствована из старых допетровских воеводских наказов. Кроме того, уже в 1727 г. Верховному Тайному совету пришлось вернуться к допетровской системе «кормления от дел», – канцелярские служащие в центральных учреждениях и городах
вновь после установленной в 1715 г. Петром I системы фиксированных окладов,
стали работать без жалованья. Эти меры по ревизии петровских реформ, однако,
не означали полного возврата к допетровскому состоянию: избавившись от избыточных (в условиях того времени) учреждений специального местного управления (камерирских и судебных учреждений всех уровней), была сохранена и упорядочена власть самодержавия и дальнейшее развитие бюрократического порядка в управлении. В царствования Анны Иоанновны (1730 – 1740 гг.), с одной стороны проявлялось следование новым порядкам, заведенным царем Петром I, а с
другой – не отрицалось и то направление по пересмотру этих порядков, которое
сформировалось при его двух первых преемниках. Упразднив Верховный Тайный совет в начале 1730 г., Анна Иоанновна восстановила статус Сената, возвратив ему прежний титул «Правительствующий». Но с момента появления нового
органа управления в ноябре 1731 г. – Кабинета Ее Величества (Кабинета министров), – как частного секретариата государыни, ему были подчинены Сенат, Синод, коллегии, приказы и канцелярии. А с 1735 г. Кабинет министров стал обладать статусом верховного учреждения государства. Указом в марте 1731 г. Анной
Иоанновной был восстановлен допетровский порядок, по которому воеводы во
всех городах должны были меняться каждые два года, с целью предупреждения
от воеводского мздоимства и притеснений. Один год правления «регентины» –
матери малолетнего царя Иоанна VI Антоновича – Анны Леопольдовны – ничего
31
нового в систему государственных учреждений не внес. Дворцовый переворот в
нояб. 1741 г. возвел на престол царицу Елизавету Петровну, которая постаралась
вернуть систему управления к порядкам Петра I. В начале своего царствования
Елизавета Петровна упраздняет Кабинет министров времен Анны Иоанновны,
полностью восстанавливая значение Сената как высшего органа административной и судебной власти. А уже в апр. 1742 г. был издан указ об упразднении Генерал-Берг-директориума и восстановлении Берг-коллегии, «как Петром Великим
было установлено». Губернское управление при Елизавете Петровне оставалось
без изменения в руках воевод и губернаторов, как оно было установлено указами
Екатерины I и Анны Иоанновны. Сначала указом в дек. 1744 г. городским воеводам было разрешено оставаться при своей должности без смены и на другое
двухлетие, а позже в 1760 г. срок воеводской службы вместо двух лет был продлен до пяти лет. Короткое правление (всего половина 1762 г.) царя Петра III
предопределило дальнейшие направления развития самодержавного управления
в России. Одним из главных результатов его царствования стало издание в февр.
1762 г. Манифеста «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству». За четыре десятилетия действия «Табели о рангах» (1722 г.) в результате личной выслуги из разночинцев и обнищавших помещиков сложился бюрократический слой, для которых чиновничья профессия стала единственным источником материального обеспечения. Именно создание профессиональной бюрократии стало главным фактором, обусловившим «освобождение» дворянства
от обязательного характера государственной службы. Для своего времени удивительным документом стал Манифест Петра III от 21 февр. 1762 г. «Об уничтожении Тайной розыскной канцелярии».
Сменившая Петра III, в результате дворцового переворота в июне 1762 г.,
Екатерина II занялась дальнейшим совершенствованием управления российским
государством. Воззрения Екатерины II на роль абсолютного монарха и государства формировались под воздействием идей французских философов «Просвещения» XVIII в., прежде всего Ф. Вольтера, суть которых сводилась к тому, что
государство должно осуществлять общее благо для всех сословий, а предназначение власти государя в служении народу для его просвещения, искоренения заблуждений и злоупотреблений, нарушающих достижение этого блага. Именно
монарху предназначено проводить рациональное переустройство общества, путем изменения учреждений и улучшения нравов. Такое философское понимание
монархии получило название «Просвещенного абсолютизма».
Не случайно очередное административное переустройство России, проведенное Екатериной II, было связано с реорганизацией центрального управления,
и в первую очередь Сената. Екатерина II в дек. 1763 г. Манифестом «Об учреждении в Сенате, юстиц, вотчинной и ревизией коллегиях департаментов, о разделении по оным дел» общесенатская канцелярия была разделена на 6 равноправных департаментов (I – IV в Санкт-Петербурге, V – VI в Москве), каждый из
32
которых ведал определенными вопросами управления и суда. Рядом указов был
определен новый порядок производства дел в Сенате – должны были вестись повседневные журналы и протоколы за «скрепою» (подписью) обер-секретаря сенатской канцелярии, а также за подписью только тех из сенаторов, которые находились в тот день в Сенате, и чтобы протокол имел юридическую силу требовались подписи не более четырех сенаторов по делам, не содержащим в себе отмены или изменения прежнего постановления. Был установлен порядок, по которому всякое решение, прежде внесения его к подписанию сенаторами, представлялось на просмотр генерал-прокурору, a по департаментам Сената – оберпрокурорам. Генерал-прокурор или обер-прокуроры в случае согласия с проектом решения ставили свою резолюцию. Уже после подписания решения сенаторами, оно вновь возвращалось генерал-прокурору, а по департаментам оберпрокурорам, которые вновь ставили резолюцию. Сенат обо всех решенных делах
обязан был подавать царице ежедневные мемории. При Екатерине II коллегии в
качестве центральных органов практически были упразднены. От петровских
коллегий остались четыре: Военная, Адмиралтейство, коллегия Иностранных дел
и Штатс-контор-коллегия.
Особые соображения побуждали Екатерину II обратить внимание на переустройство областного управления после пугачевского бунта, который местная
администрация в силу несовершенства и малочисленности не сумела ни предупредить, ни пресечь вовремя. В системе губернского управления к началу царствования Екатерины II имелись следующие учреждения: 1) в губерниях – губернская канцелярия, где председателем и главным начальником был губернатор
и при нем два товарища, один прокурор, три секретаря, протоколист, регистратор, переводчик, архивариус и канцелярские служители разных разрядов; 2) в
провинциях – провинциальная канцелярия, где главным начальником был воевода и при нем один товарищ, один прокурор, два секретаря, протоколист, регистратор и несколько канцелярских служителей. 3) в уездных городах – канцелярия уездного города, в ней начальником был воевода и при нем товарищ, с приписью подьячий, переименованный по штату в секретаря, и несколько канцелярских служителей. Т. о., согласно порядку, заведенному еще до Екатерины II, в губернском управлении отсутствовало коллегиальное начало, а вся власть находилась в руках губернаторов и воевод, что порождало волокиту, повсеместное
мздоимство и произвол. Учрежденная Екатериной II в 1766 г. Комиссия для создания проекта нового Уложения, впоследствии распущенная, тем не менее сумела подготовить проект преобразования управления в губерниях и провинциях.
Этот проект без особого обсуждения в Сенате, был издан в нояб. 1775 г. Екатериной II в виде именного Указа под названием «Учреждение для управления губерниями Всероссийской Империи». Главным направлением новой административной реформы было разделение местной власти на судебную и административную. Екатерина II разделила территорию государства на 50 губерний, чтобы на
33
каждую приходилось от 300 до 400 душ мужского пола, а в уезде – 20 – 30 тыс.
душ. В итоге сложилось двухчленное административно-территориальное деление
«губерния – уезд», с примерно одинаковым количеством уездов на каждую губернию. В каждую губернию были назначены губернаторы. Для управления губернией вводились следующие административные и судебные учреждения: 1)
губернское управление, где председателем был губернатор и при нем два советника; 2) палата уголовного суда (для дворян), присутствие которой составляли
председатель, два советника и два асессора; 3) палата гражданского суда (для
дворян), в составе которого были председатель, два советника и два асессора; 4)
казенная палата, ведавшая всеми финансовыми вопросами (сбором податей, таможенных, кабацких и других сборов, налогов и платежей, их расходованием и т.
д.), где начальником был вице-губернатор и при нем директор экономии, один
советник, два асессора и губернский казначей; 5) верхний земский суд (для дворян), в составе – первый и второй председатель и 10 заседателей; 6) губернский
магистрат (судебный орган для горожан), в составе двух председателей и 6 заседателей; 7) приказ общественного призрения, призванный ведать школами, больницами, богадельнями, приютами, смирительными домами и тюрьмами, где
председателем был сам губернатор и при нем два заседателя от верхнего земского суда, от губернского магистрата и от верхней расправы; 8) совестный суд (общесословный), в котором председателем был судья, а членами присутствия – по
дворянским делам двое дворян, по городским – двое купцов, по расправным –
для поселян. Этот суд рассматривал гражданские дела в порядке примирительной
процедуры, а также некоторые уголовные дела (малолетних, невменяемых и пр.);
9) верхняя расправа (для крестьян-однодворцев) в тех губерниях, где в разных
уездах будет от 10 до 30 тыс. однодворцев в одном уезде; в верхней расправе
имелись два председателя и 10 заседателей; 10) губернский прокурор, один губернский стряпчий казенных дел и один губернский стряпчий уголовных дел;
также один прокурор, один стряпчий уголовных дел и один стряпчий казенных
дел при верхнем земском суде и столько же – при губернском магистрате и при
верхней расправе.
По структуре и функциям уездные учреждения мало отличались от губернских, но комплектовались иначе. Фактически вся исполнительная власть в
уезде передавалась сословной организации дворянства – уездному дворянскому
собранию. Во главе каждого уезда должен был быть уездный город. Дворяне
уезда из своей среды избирали на три года главу уезда – капитана-исправника и
заседателей нижнего земского суда, функции и обязанности которых в уезде соответствовали функциям губернатора и губернского правления в губернии. В
каждый уезд назначались следующие присутственные места для суда и управления: 1) уездный или окружной суд (для дворян), где начальником был уездный
судья и при нем два заседателя; 2) при уездном суде – дворянская опека, где присутствовали уездный предводитель дворянства, уездный судья и его заседатели;
34
3) нижний земский суд, где присутствовали земский исправник и 2 или 3 заседателя. Вопреки названию нижний суд выполнял не судебные, а административнополицейские функции. При нижнем земском суде имелась канцелярия, состоявшая из 2-х столов – исполнительного и следственного. Помощниками начальника
земского суда в селах были сотские и десятские. Нижний земский суд следил за
порядком и благочинием, исполнял решения вышестоящих властей и суда, проводил предварительное следствие по уголовным делам, отвечал за состояние дорог и мостов, противопожарную безопасность, борьбу с эпидемиями; 4) на каждый уезд, кроме того, назначались: один уездный казначей, один землемер, один
доктор, один лекарь, два подлекаря и два лекарских ученика; 5) в каждом городе,
который становился самостоятельной административной единицей государства,
назначался один городничий, который являлся главой администрации и полиции.
Он назначался Сенатом и подчинялся губернатору. Городничий являлся начальником полиции безопасности и благосостояния в уездном городе, производил суд
по маловажным полицейским проступкам и взыскания по бесспорным обязательствам, имел обязанности и по делам казенным, по делам военного ведомства.
По городам и посадам остались на прежнем основании старосты и судья словесного суда (для купечества). Крупные города делились на части (200 – 700 дворов). Во главе каждой части стоял частный пристав, который имел свою канцелярию, именовавшуюся «частным домом» (иногда просто «частью»). Части подразделялись на кварталы по 50 – 100 дворов, каждый из которых возглавлялся
квартальным надзирателем. Квартальным надзирателям подчинялись сторожа
квартала и выборные квартальные поручики. Частные приставы и квартальные
надзиратели подчинялись городничему; 6) в каждом городе назначался городовой магистрат (судебный орган для горожан), а в посадах вместо магистратов
назначались ратуши. Компетенция городового магистрата была аналогична компетенции уездного суда. 7) в каждом городе при магистрате учреждался городовой сиротский суд (общесословный), где председательствовали городской голова
и заседали два члена магистрата и городовой староста, выбиравшийся местным
купечеством и мещанством; 8) в уездах, где было от 10 до 30 тыс. однодворцев
учреждался особый суд для крестьян-однодворцев под названием «нижняя расправа»; в нижней расправе заседал расправный судья и 8 заседателей, из которых
двое отсылались для заседания в нижнем земском суде и двое – для заседания в
совестном суде; 9) на каждый уезд назначался один уездный стряпчий. Таким образом, была сформирована длинная лестница административных и судебных инстанций. Административная реформа 1775 г. породила немало сложных кадровых проблем, связанных с необходимостью заполнить множество новых учреждений канцелярскими служащими, дефицит которых резко возрос. Губернская
реформа привела также к децентрализации управления в империи, к перенесению государственных забот из центра на места, в губернии. Это повлекло существенные изменения в структуре центрального аппарата. Если губернская казен35
ная палата ведала финансами, торговлей и промышленностью, то исчезла необходимость в существовании таких центральных органов управления как Мануфактур-, Берг-, Камер- и Ревизион-коллегий. Появление в губерниях палат уголовных дел и гражданских дел делало ненужным существование Юстиц- и Вотчинной коллегий.
Продолжая политику Екатерины II по ограничению властных полномочий
центральных учреждений, царь Павел I стремился как можно шире и полнее сосредоточить в своих руках управление государством. В дек. 1796 г. царем было
утверждено новое положение о Сенате, в котором Павел I установил точное распределение функций и полномочий всех департаментов Сената: «Первому заведовать исключительно делами казенными и интересными, Второму делами
гражданскими, 3 и 4-му делами исполнительными, 5-му делами уголовными и
следственными по преступлению должностей, кроме тех, кои поступали на ревизию Межевого Департамента по следствиям над губернскими и уездными землемерами». Для ускорения документооборота в янв. 1797 г. была установлена процедура принятия решений на Общем Собрании департаментов Сената, которая
предусматривала не единогласное голосование, как было установлено Петром I, a
по большинству голосов. В случае равенства голосов дело вносилось на рассмотрение императора. Чтобы протокол заседания Сената имел силу окончательного
решения, достаточно было подписи трех сенаторов, но в случае болезни сенаторов протокол для подписания приносился к ним на дом.
Павел I стремился заменить коллегиальный принцип организации управления единоличным в принятии решений. По его мнению, империей должны были управлять семь департаментов («юстицкой», «камерной», «финанции», «коммерции», «два военных», «внешних или иностранных дел»), каждый из которых
«имеет своего министра», вместе составляющие «Государев совет». Восстановив
ряд экономических коллегий (Мануфактур-коллегию, Берг-коллегию), ранее
ликвидированных Екатериной II, преобразовать всю коллегиальную систему,
Павел I по своему плану не успел. Но ряд значительных шагов в этом отношении
им были сделаны: появились должности с явно министерским характером.
Например, кроме генерал-прокурора фактически осуществлявшего функции министров внутренних дел, юстиции и частично финансов, появились должности
министра уделов (1789 г.), государственного казначея (1789 г.), министра коммерции (1800 г.) и канцлера (1800 г.), сосредоточившего в своих руках дела по
иностранной политике, а сам Павел I по его личному пристрастию выполнял обязанности военного министра. Во главе коллегий над президентами были поставлены главные директоры, не входившие в состав коллегий, и имевшие право
личного доклада у императора. Остальные коллегии, где не было своего главного
директора, направляли свои документы по большей части прямо к генералпрокурору. При этом властные полномочия коллегий, как и во времена Екатерины II, были предельно сужены. В короткий четырехлетний период правления
36
Павла I в центральном управлении произошел быстрый переход от принципа
коллегиального управления к единоличному, министерскому, но не доставало
еще одного шага, чтобы завершить строительство новой системы управления на
развалинах старых коллегий. Павел I решительно уходил от идей Петра I и Екатерины II по децентрализации управления. Он был поклонником идей централизации, перехода на местном уровне от сословного выборного – к бюрократическому управлению. В течение 1796 – 1797 гг. число губерний сократилось с 51 до
41, были упразднены некоторые органы местного судопроизводства и управления, уменьшены расходы на их содержание. Царь Павел Петрович создал такую
вертикаль власти, которая, в общем и целом, сохранялась на протяжении почти
всего XIX в.: «император – генерал-прокурор – первоприсутствующий в коллегии, а фактически министр – губернатор». Практическое применение этих реформ, однако, не могло осуществиться без тяжелой борьбы с прочно установившимися порядками, но главное направление, заложенное в государственном
управлении России указами царя Павла I, в первой половине XIX в. – в эпоху
правления царей Александра I и Николая I – окажется основополагающим.
Вопросы и задания для самостоятельной работы:
1. Объясните как развивалась система государственных учреждений в 1725
–1762 гг.?
2. Какие административные реформы центральных органов государственного управления были проведены Екатериной II?
3. Как изменились центральные и местные органы управления в результате
губернской реформы 1775 г.?
3. Объясните, что было сделано Павлом I для перехода государственных
учреждений на принципы единоначалия и отраслевого управления.
Темы рефератов
1. Эпоха «дворцовых переворотов» и система органов государственного
управления России в 1725 –1762 гг.
2. Реформа Сената в 1763 г.
3. Екатерина II и губернская реформа 1775 г.
4. Деятельность Павла I по укреплению системы государственных учреждений России в конце XVIII в.
Рекомендуемая литература
1.
2.
3.
4.
История государственного управления в России: Учебник. Изд. 2-е, исправленное / Под
общ. ред. Р. Г. Пихои. – М., 2002.
Каменский А. Б. От Петра I до Павла I. Реформы в России XVIII в. Опыт целостного
анализа. – М., 2001.
Омельченко Н. А. История государственного управления в России: учебник / Н. А.
Омельченко, Е. П. Казбан. – М., 2007.
Российское законодательство X – XX вв.: в 9 т. Т.6; Т. 7.
Учебное задание к практическому занятию по теме «Просвещенный абсолютизм» и государственный аппарат Российской империи с первой четвер37
ти до конца XVIII в.»
Изучить учебный материал о развитии системы государственных учреждений в России с первой четверти до конца XVIII в.
«Просвещенный абсолютизм» и государственный аппарат Российской империи с первой четверти до конца XVIII в.»
1. Развитие системы государственных учреждений в эпоху «дворцовых
переворотов» (1725 –1762 гг.).
2. Административные реформы Екатериной II: центральных органов государственного управления (1763) и губернская реформа (1775 г.).
3. Деятельность Павла I по переходу государственных учреждений на
принципы единоначалия и отраслевого управления.
Словарь терминов и понятий
БЛАГОЧИНИЯ УПРАВА – полицейский орган в столицах и губернских городах Российской
империи в 1782 г. – конце XIX в. (закрывались постепенно). Исполняла распоряжения местной
администрации и судебные приговоры, заведовала городским благоустройством (до 1870 г.) и
торговлей. Имела некоторые судебные функции по мелким уголовным и гражданским делам (до
1864 г.).
ВЕРХНИЙ ЗЕМСКИЙ СУД – судебное учреждение для дворян, образованное указом Екатерины II от 7 нояб. 1775 г. «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи». В
состав верхнего земского суда входили два председателя (назначаемые Сенатом с Высочайшего
утверждения) и 10 заседателей по выбору местного дворянства (на три года). При верхнем земском суде состояли прокурор и два стряпчих. Суд подразделялся на департаменты – уголовный
и гражданский и служил губернской апелляционной инстанцией для низших судов: уездных,
дворянских опек и нижних земских. Дела по искам не свыше 100 руб. решались верхним земским судом окончательно. Высшими инстанциями для этого суда были губернские гражданская
и уголовная палаты. Упразднен указом Павла I в 1796 г.
ВЕРХНЯЯ ЗЕМСКАЯ РАСПРАВА – судебное учреждение сословного характера для крестьян-однодворцев, образованное указом Екатерины II от 7 нояб. 1775 г. «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи.
ВЕРХОВНЫЙ ТАЙНЫЙ СОВЕТ («ВЕРХОВНИКИ») – высшее государственное учреждение России в 1726 – 1730 гг. Был создан указом Екатерины I. Формально он имел совещательный характер, но фактически решал все важнейшие государственные дела. Под его контролем
находились коллегии, роль Сената ограничивалась, он лишился названия «Правительствующий» и стал называться «Высокий». Сначала Верховный Тайный Совет продолжал политику
царя Петра I, но затем стал все более от нее отходить. При царе Петре II деятельность Верховного Тайного Совета была продолжена. Манифестом 4 марта 1730 г. царица Анна Иоанновна распустила Верховный Тайный Совет.
ГОРОДСКАЯ ДУМА – орган городского самоуправления в России в 1775 –1917 гг. По Жалованной грамоте городам 1785 г. городские обыватели, разделенные на шесть групп (1. имевшие
постоянное жительство в городе; 2. состоящие в купеческих гильдиях; 3. состоящие в ремесленных цехах; 4. иногородние и иностранцы, приписанные к городу для промышленных работ; 5.
именитые граждане; 6. посадские, занимавшиеся промышленностью, ремеслом и работами по
найму) один раз в три года избирали городскую думу в составе гласных и городского головы.
Городская дума избирала постоянно действующую шестигласную думу (по одному гласному от
каждой группы населения под председательством городского головы), которая заведовала всем
хозяйством, отчитываясь в доходах и расходах перед губернатором. С 1846 г. в Санкт38
Петербурге, с 1862 г. в Москве – Распорядительная дума. По городской реформе 1870 г. гласные
в городской думе избирались плательщиками налогов, владевшими недвижимостью, держателями купеческих, промысловых и приказчичьих свидетельств, а также ведомствами, учреждениями, обществами, монастырями и церквями. Избиратели делились на три курии: 1) крупных,
2) средних, 3) мелких налогоплательщиков. Каждая курия платила треть городских налогов и
избирала треть гласных. Исполнительный орган – городская управа. В 1892 г. был изменен состав избирателей и ликвидировано деление их на курии.
ГОРОДНИЧИЙ – в 1775 – 1862 гг. представитель местной администрации, возглавлявший административно-полицейскую исполнительную власть в уездном городе. Исполнял полицейские
функции, аналогичные функциям исправника в уезде и совершал мелкие судебные дела по
упрощенному порядку, возглавлял городскую полицию. Должность ведет свое начало с первой
половины XVI в. от городового приказчика. На должность городового назначались главным образом отставные офицеры, не выслужившие пенсии по ранению или болезни и не имевшие других средств к существованию. Должность упразднена в 1862 г.
ДВОРЯНСКОЕ СОБРАНИЕ – 1. здание в губернском городе для общественных нужд дворянства; 2. с 1785 г. периодически собиравшийся орган самоуправления дворянского общества
(потомственных дворян данной губернии). Дворянское собрание собиралось раз в три года для
решения общественных дел и выбора должностных лиц и учреждений. Для присутствия в дворянском собрании было необходимо быть включенным в родословные книги данной губернии,
владеть в ней недвижимостью, быть совершеннолетним, иметь чин, либо орден, либо окончить
высшее или среднее учебное заведение, либо прослужить три года по выборам. Мелкопоместные дворяне участвовали в выборах через уполномоченных, собираясь в группы так, чтобы в
сумме их имущество удовлетворяло цензовым требованиям; каждая группа имела один голос.
Участие в выборах было обязательным; его игнорирование могло привести к исключению из
дворянского общества. Служба по выборам в дворянских органах была обязательной и безвозмездной. До реформы 1860 – 1870-х гг. дворянское собрание могло избирать заседателей верхнего земского и совестного судов, уездных судей и заседателей уездных судов, земских исправников и заседателей нижних земских судов. Дворянское собрание имело право ходатайствовать
перед центральными органами управления, вплоть до царя, о своих нуждах, могло владеть
имуществом, брать подряды и поставки на льготных условиях, открывать школы и пансионы,
избирать предводителей дворянства, почетных попечителей гимназий, депутатов, членов отделений Дворянского банка.
КАЗЕННАЯ ПАЛАТА – в 1775 – 1917 гг. губернский орган министерства финансов. Ведала
сбором налогов, государственным имуществом, винными откупами и другими финансовыми
делами. В подчинении казенной палаты находились губернские и уездные казначейства. Председательствовал в казенной палате сначала вице-губернатор, затем председатель имел чин V или
IV классов Табели о рангах. Казенная палата состояла из директора экономии, советника, двух
асессоров и губернского казначея. Заведовала податными делами, осуществляла финансовый
контроль, ведала источниками доходов, откупами и подрядами, казенными зданиями, вела перепись податного населения. В подчинении казенной палаты находились уездные казначейства.
НИЖНИЙ ЗЕМСКИЙ СУД – с 1775 по 1862 гг. уездный административно-полицейский орган во главе с земским исправником и 2 – 3 выборных заседателей от дворянства и крестьянства.
Упразднен в 1862 г.
НИЖНЯЯ ЗЕМСКАЯ РАСПРАВА – с 1775 г. суд первой инстанции для рассмотрения дел
свободных сельских податных сословий ценностью до 25 руб. – однодворцев, государственных
крестьян и др. Учреждалась в уезде на 10 – 30 тыс. душ населения и состояла из расправного
судьи и 8 заседателей, избранных от населения. Судьи назначались губернским правлением. Из
39
заседателей 2 командировались для присутствия в нижнем земском суде и 2 – в совестной суд. В
1796 г. была упразднена.
ПАЛАТА ГРАЖДАНСКОГО СУДА – с 1775 г. судебное учреждение губернии (наместничества), ведавшее разного рода гражданскими судебными делами и торговыми сделками, надзорный орган над низшими судами губернии. Упразднена в 1864 г.
ПАЛАТА УГОЛОВНОГО СУДА – с 1775 г. судебное учреждение губернии (наместничества)
для разбора уголовных дел, надзорный орган над низшими судами в губернии. Упразднена в
1864 г.
ПОЛИЦЕЙМЕЙСТР – с 1775 г. глава полиции в губернском городе, председатель управы
благочиния, а с 1862 г. – во всех городах. Полицмейстер находился в штаб-офицерских чинах,
часто назначался из отставных военных, не выслуживших пенсии из-за ранений или болезней и
не имеющих иных доходов.
ПРАВЛЕНИЕ ГУБЕРНСКОЕ – с 1775 г. главное административное учреждение губернии,
возглавляемое губернатором. Осуществляло административно-полицейское управление, решало
некоторые вопросы благосостояния. При создании рассматривалось Екатериной II как орган
контроля над губернаторами. Однако губернаторы стремились подчинить членов правления себе. В 1865 г. в связи с образованием земств часть второстепенных административнохозяйственных дел изъяты из ведения правлений. Оно потеряло права самостоятельного учреждения и превратилось в исполнительный орган при губернаторе. Состояло из общего присутствия и отделений: строительного, врачебного, межевого и распорядительного. К числу предметов ведения общего присутствия правления относились: а) содействие в исполнении законов; б)
обнародование законов и Высочайших указов; в) дела по службе чиновников; г) разрешение
пререканий о компетенции между уездными и городскими присутственными местами и лицами
и др.
СИРОТСКИЙ СУД – создан в 1775 г. при магистратах для купеческих и мещанских вдов и
сирот. Состоял из городского головы, двух членов магистрата и городового старосты. С 1864 г.
заведовал опекунскими и сиротскими делами купцов, мещан, цеховых, личных дворян и разночинцев. Состоял из избранных на три года членов от купеческого, мещанского и ремесленного
сословий под председательством городского головы. Жалобы на решения сиротского суда принимались сначала в губернском магистрате, затем в палатах гражданского суда.
СОВЕСТНЫЙ СУД – судебное учреждение, созданное в 1775 г. и действовавшее на основе не
только законов, но и «совести» и естественного понятия о справедливости. Состоял из судьи и 6
заседателей, по 2 от дворян, городских и сельских обывателей. Заседатели от двух последних не
принимали участия в делах дворян. В совестный суд поступали дела по соглашению спорящих
сторон либо переданные из других судов уголовные дела со смягчающими обстоятельствами (преступления умалишенных, несовершеннолетних и др.). С 1857 г. совестный суд решал и торговые и
исковые дела, например, споры об имуществе между родителями и детьми. Упразднен в 1864 г.
Тема 4. Лекционное занятие. «Государственные учреждения в условиях модернизации абсолютизма (первая половина XIX в.)»
План
1. Переход от коллежской к министерской системе управление в 1802 г. Манифест Александра I «Общее учреждение министерств» (1811 г.).
2. Учреждение Государственного совета (1810 г.) и создание его аппарата.
3. Усиление централизации государственного управления и формирование
службы гражданской (государственного аппарата) при Николае I. Государственная
практика местного управления.
40
В начале ХIХ в. административная система петровских коллегий и коллежская служилая бюрократия окончательно показали свою отсталость, непрофессионализм и
неэффективность. Усилия преемников Петра I в течение всего XVIII в. оказались
направлены в первую очередь к упрощению и прямому сокращению создаваемого
центрального и провинциального аппарата.
Ñõåì à 3
ÖÅÍ ÒÐÀË ÜÍ Û Å Î ÐÃÀÍ Û ÓÏ ÐÀÂË ÅÍ È ß
 ÐÎ ÑÑÈ É ÑÊ Î É È Ì Ï ÅÐÈ È ( 1762 - 1790-å ãã.)
ÐÎ ÑÑÈ É ÑÊ È É
È Ì Ï ÅÐÀÒÎ Ð ( È Ì Ï ÅÐÀÒÐÈ ÖÀ)
Ï ÐÀÂÈ ÒÅË ÜÑÒÂÓÞ Ù È É ÑÅÍ ÀÒ
ÃÅÍ ÅÐÀË - Ï ÐÎ Ê ÓÐÎ Ð
1-É
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ Ò
2-É
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ Ò
3-É
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ Ò
4-É
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ Ò
5-É
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ Ò
6-É
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ Ò
Â Ì Î ÑÊÂÅ
Â Ì Î ÑÊÂÅ
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß ÑÅÍ ÀÒÀ
Ï ÐÀÂÈ ÒÅË Ü Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ È ñ 1796 ã.
ÂÅÄÎ Ì ÑÒÂÀ
î ñí î âàí í û å í à åäèí î í à÷àëèè
Ê Î Ë Ë ÅÃÈ È
ÊÀÍ ÖËÅÐ ñ 1800 ã.
ÃÎ ÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍ Í Î Å ÊÀÇÍ À×ÅÉÑÒÂÎ ñ 1799 ã.
Ï ÐÅÇÈ ÄÅÍ Ò
è × Ë ÅÍ Û
Ï ÐÀÂË ÅÍ È ß
ÊÀÍ ÖÅËßÐÈ ß
Ì ÈÍ ÈÑÒÐ ÓÄÅËÎ Â ñ 1799 ã.
Ì ÈÍ ÈÑÒÐ ÊÎ Ì Ì ÅÐÖÈÈ ñ 1800 ã.
41
42
Ñõåì à 4
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÈÅ È ÓÅÇÄÍ Û Å Î ÐÃÀÍ Û ÓÏ ÐÀÂËÅÍ Èß
 ÐÎ ÑÑÈÉÑÊÎ É ÈÌ Ï ÅÐÈÈ (ñ1775 ã.)
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ Î Å
Ï ÐÀÂË ÅÍ È Å
ÃÓÁÅÐÍ ÀÒÎ Ð
ï ðåäñåäàòåëåì áû ë ãóáåðí àòî ð
è ï ðè í åì äâà ñî âåòí èêà
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ Àß Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ È Å Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÈ ß
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ È É Ï ÐÎ Ê ÓÐÎ Ð
ÊÀÇÅÍ Í Àß Ï ÀËÀÒÀ, ãäå í à÷àëüí èêî ì áûë âèöå-ãóáåðí àòî ð è ï ðè í åì äèðåêòî ð
ýêî í î ì èè, î äèí ñî âåòí èê, äâà àñåññî ðà è ãóáåðí ñêèé êàçí à÷åé
Ï ÐÈ ÊÀÇ Î ÁÙ ÅÑÒÂÅÍ Í Î ÃÎ Ï ÐÈ ÇÐÅÍ È ß , ãäåï ðåäñåäàòåëåì
áûë ñàì ãóáåðí àòî ð è ï ðè í åì äâà çàñåäàòåëÿ î ò âåðõí åãî çåì ñêî ãî ñóäà, î ò ãóáåðí ñêî ãî
ì àãèñòðàòà è î òâåðõí åé ðàñï ðàâû
Ï ÀË ÀÒÀ ÃÐÀÆ ÄÀÍ ÑÊ Î ÃÎ ÑÓÄÀ ( äëÿ äâî ðÿí ) , â ñî ñòàâå êî òî ðî ãî áû ëè
ï ðåäñåäàòåëü, äâà ñî âåòí èêà è äâà àñåññî ðà
Ï ÀËÀÒÀ ÓÃÎ ËÎ ÂÍ Î ÃÎ ÑÓÄÀ (äëÿ äâî ðÿí ), ï ðèñóòñòâèå êî òî ðî é ñî ñòàâëÿëè
ï ðåäñåäàòåëü, äâà ñî âåòí èêà è äâà àñåññî ðà
ÂÅÐÕÍ È É ÇÅÌ ÑÊ È É ÑÓÄ ( äëÿ äâî ðÿí ) , â ñî ñòàâå - ï åðâû é è âòî ðî é
ï ðåäñåäàòåëü è 10 çàñåäàòåëåé
ÑÎ ÂÅÑÒÍ Û É ÑÓÄ (î áù åñî ñëî âí ûé), â êî òî ðî ì ï ðåäñåäàòåëåì áûë ñóäüÿ, à ÷ëåí àì è
ï ðèñóòñòâèÿ - ï î äâî ðÿí ñêèì äåëàì äâî å äâî ðÿí , ï î ãî ðî äñêèì - äâî å êóï öî â, ï î
ðàñï ðàâí ûì - äëÿ ï î ñåëÿí
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÈ É Ì ÀÃÈ ÑÒÐÀÒ (ÐÀÒÃÀÓÇ ñ 1800 ã.) - ñóäåáí ûé î ðãàí äëÿ ãî ðî æàí , â
ñî ñòàâå äâóõ ï ðåäñåäàòåëåé è 6 çàñåäàòåëåé
ÂÅÐÕÍ ß ß ÐÀÑÏ ÐÀÂÀ (äëÿ êðåñòüÿí -î äí î äâî ðöåâ), â âåðõí åé ðàñï ðàâå èì åëèñü äâà
ï ðåäñåäàòåëÿ è 10 çàñåäàòåëåé
ÇÅÌ ÑÊ È É È ÑÏ ÐÀÂÍ È Ê
(ÓÅÇÄÍ Û É ÊÀÏ È ÒÀÍ -È ÑÏ ÐÀÂÍ È Ê)
ÓÅÇÄÍ Û É Í È ÆÍ È É
ÇÅÌ ÑÊÈ É ÑÓÄ, ãäåï ðèñóòñòâî âàëè
çåì ñêèé èñï ðàâí èê è 2 èëè 3 çàñåäàòåëÿ
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß ,
ñî ñòî ÿâø àÿ èç 2-õ ñòî ëî â èñï î ëí èòåëüí î ãî è ñëåäñòâåí í î ãî
Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÅÍ Í Û Å Ì ÅÑÒÀ
ÓÅÇÄÍ Û É È Ë È Î Ê ÐÓÆ Í Î É ÑÓÄ
( äëÿ äâî ðÿí ) , ãäå í à÷àëüí èêî ì áû ë óåçäí û é
ñóäüÿ è ï ðè í åì äâà çàñåäàòåëÿ
ÄÂÎ Ðß Í ÑÊÀß Î Ï ÅÊÀ, ãäåï ðèñóòñòâî âàëè
óåçäí ûé ï ðåäâî äèòåëü äâî ðÿí ñòâà, óåçäí ûé ñóäüÿ
è åãî çàñåäàòåëè
 ÑÅË ÀÕ,
ï î ì î ù í èêàì è í à÷àëüí èêà
í èæí åãî çåì ñêî ãî ñóäà
áû ëè ñî òñêèå è äåñÿòñêèå
ÓÅÇÄÍ Û É Ê ÀÇÍ À× ÅÉ ,
î äèí ÇÅÌ Ë ÅÌ ÅÐ,
î äèí ÄÎ Ê ÒÎ Ð,
î äèí Ë ÅÊ ÀÐÜ, äâà Ï Î ÄË ÅÊ ÀÐß
è äâà Ë ÅÊ ÀÐÑÊ È Õ Ó× ÅÍ È Ê À
ÃÎ ÐÎ ÄÍ È × È É ÓÅÇÄÍ Î ÃÎ ÃÎ ÐÎ ÄÀ
( í àçí à÷àëñÿ Ñåí àòî ì )
43
Коллегии то объединялись, то делились, то ликвидировались, то восстанавливались, расширялись и суживались их функции, усложнялась структура, создавались дополнительно конторы, канцелярии, экспедиции, что загромождало и без
того сложное государственное управление, и не позволяло справиться с возрастающими объемами документооборота. Внутри самой коллежской системы возникали, накапливались элементы, принципы, не свойственные ее природе, отрицавшие ее. Прежде всего, это единоначалие, которыми наделялись президенты
коллегий и главы, существовавших и вновь созданных структур, статус которых
повышался до уровня полномочных начальников. Система коллежского делопроизводства сковывалась жесткими рамками Генерального регламента 1720 г.
Накапливались предпосылки для замены коллежской новой системой управления. Роль коллегий снижалась, многие функции управления передавались на
местный уровень. Деятельность коллегий угасала, большинство их закрылось и
прекратило существование к концу XVIII в. Продолжая политику централизации
управления для сохранения самодержавия, начатую Екатериной II и Павлом I,
царь Александр I после вступления на престол, Манифестом «Об учреждении
министерств» в сент. 1802 г. воплотил идеи своего отца – царя Павла I, – и учредил восемь министерств: военных сухопутных сил, военных морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции, коммерции, народного просвещения. Государственное казначейство сохранило свою самостоятельность.
Главной привилегией и главным атрибутом министерской власти стали регулярные личные доклады царю. Эта система министерских докладов царю стала продолжением традиции, сложившейся в управлении еще во времена приказной системы. В зависимости от значения министерства и роли, которую играл тот или
иной министр эти доклады были ежедневными или более редкими, но не реже,
чем раз в неделю. Во время доклада министр представлял монарху проекты высочайших указов и повелений. Практика личных докладов сохранилась вплоть до
1917 года. Впервые за всю историю России центральные органы управления были реально увязаны с местными. В это время создавалась и отлаживалась, так
называемая «линейная система» — губернаторы становились чиновниками
МВД, назначались по представлению соответствующего министра, от него получали указания, перед ним отчитывались – точно так же, как капитан-исправник,
как начальник уезда, получал указания от губернатора и перед ним был ответственен за свою деятельность. Аналогично проводились сквозь всю страну линии
Минфина – через губернскую казенную палату, вплоть до уездного казначея;
Минюста – через губернские и уездные суды. Все министры, за исключением военного, морского и коммерции, получали помощников со званием товарища министра, в обязанности которых входило замещать их по всем делам. Реорганизация государственного аппарата не могла не повлиять на организацию документопотоков и систему разновидностей делопроизводственной документации. Продолжая совершенствовать новую структуру управления в 1810 г. Александр I
44
разделил все государственные дела между 12 министерствами, а в июне 1811 г.
издал Манифест «Общее учреждение министерств». Этим актом была завершена
министерская реформа, начатая в 1802 г. и в России окончательно утвердился отраслевой принцип организации управления, начало которому положила коллежская система. Вводилась единая структура аппарата министерств. Аппарат включал: 1. департаменты; 2. совет министра; 3. общее присутствие отделений; 4. канцелярию министра; 4. «особенные установления, при некоторых министерствах
состоящие». Основной структурной единицей министерств были департаменты
во главе с директором, делившиеся на отделения с начальником, низшей управленческой единицей были столы со столоначальником. В систему управления
министерством включалась канцелярия «для производства общих дел, до всех
департаментов относящихся, и для предметов, непосредственно разрешению министра подлежащих», которая «делится на отделения и столы, соразмерно количеству и роду дел», «управляется директором и состоит из начальников отделений, из секретарей и нужного числа писцов». С созданием министерств, в них сосредоточились все нити управления губерниями, – так, в России завершалась организация единой бюрократической системы управления, используя которую самодержавная монархия еще более ста лет имела возможность руководить всем
ходом дел в государстве. Централизация власти привела к ее дальнейшей бюрократизации: резко вырос объем документооборота, усложнилось делопроизводство, что, в свою очередь, способствовало росту численности государственного
аппарата.
Согласно указу царя Александра I, изданному в янв. 1805 г., Сенат был реформирован, и стал состоять из 9-ти департаментов: в Санкт-Петербурге – первый, второй апелляционный, третий апелляционный, четвертый апелляционный
(новоучрежденный), пятый уголовный (прежний 4-й), межевой; в Москве: шестой уголовный (прежний пятый), седьмой апелляционный, восьмой апелляционный (новоучрежденный). Важно отметить, что канцелярии департаментов возглавлялись обер-прокурорами, назначаемыми министром юстиции, а не оберсекретарями, как это было указано в Генеральном регламенте 1720 г. В штат канцелярий входили обер-секретари, секретари, экзекуторы, протоколисты, регистраторы, повытчики или столоначальники с их помощниками и необходимое
количество канцелярских служителей. Все министры объявлялись членами Сената по их должности (это правило действовало до 1811 г., когда министры по
должности стали входить в состав учрежденного Государственного Совета).
Должность министра юстиции была соединена с должностью генерал-прокурора
Сената. Но на практике после реформы Сената, проведенной Александром I, роль
этого органа ограничивалась лишь функциями высшей судебной инстанции и
функциями надзора в отношении местных властей. Дела, решенные в губернских
учреждениях, направлялись в департаменты Сената в соответствии с «Примерным расписанием, из каких губерний, в какие департаменты поступать делам»,
45
которое было введено в действие вместе с указом о реорганизации Сената. Место
Сената, окончательно утратившего в конце XVIII в. законотворческую роль в системе высших государственных учреждений, занял другой законосовещательный
орган Российской империи, созданный в янв. 1810 г. указом Александра I, – Государственный Совет, состав которого назначался лично императором из наиболее заслуженных сановников. Государственный Совет явился органом коллегиальным, в состав которого вошли 4 департамента: Департамента законов, рассматривавшего законопроекты общегосударственного значения; Департамента
гражданских и духовных дел, ведавшего вопросами юстиции, полиции и духовного ведомства; Департамента государственной экономии, занимавшегося вопросами, касающихся финансов, промышленности, торговли, наук; Военного департамента (до 1854 г.).
Правление царя Николая I с дек. 1825 г. стало временем совершенствования структуры министерской системы управления, профессионализации служилой бюрократии. В 1830 г. утверждается новая структура Сената в количестве 11
департаментов, и что еще более важно устанавливается четкая организация сенатского делопроизводства. В отличие от предыдущих сенатских реформ XVIII
в., теперь каждый департамент Сената и каждое отделение департамента стали
иметь свои канцелярии, что значительно повлияло на интенсивность и порядок
работы одного из высших органов управления. Для улучшения документооборота все канцелярии, как департаментов, так и отделений были разделены на экспедиции в соответствии с количеством дел и штатом чиновников, назначаемых министром юстиции или обер-прокурором. Каждая экспедиция возглавлялась оберсекретарем. Экспедиции делились на столы, управляемые старшими и младшими
помощниками обер-секретарей. Перемены, связанные с реформаторской деятельностью Николая I, коснулись и Государственного Совета, который с момента
создания стал занимать важное место в механизме управления Российской империи. Важной вехой в истории деятельности нового органа центрального управления стала замена Манифеста Александра I «Образование Государственного Совета» 1810 г. новым Манифестом Николая I «Учреждение Государственного Совета», изданным в 1842 г. В документе 1842 г. уже отсутствовали положения, согласно которым Государственный Совет имел право участвовать в обсуждении
всех законов и учреждений, и таким образом, определились направления принятия законопроектов без участия Государственного Совета. Кроме того, в сравнении с предыдущим документом, отсутствовали положения о контроле за деятельностью министерств, что означало ликвидацию сдерживающего начала министерского произвола, а сами министры, как члены Государственного Совета по
должности, получали возможность усиленно влиять на принимаемые решения
Государственного Совета. Все это, несомненно, усилило влияние министров в
системе управления. А добавленные царскими указами в период 1811 – 1841 гг.
новые функции по рассмотрению административных, судебных, финансовых дел
46
отвлекали Государственный Совет от выполнения его главнейшей задачи – законотворчества.
Особенное развитие в правление Николая I получила Собственная Канцелярия Его Императорского Величества. Она была разделена на шесть отделений,
каждое имело самостоятельное положение, и значение каждого равнялось министерскому. В 1826 г. были учреждены первое, второе и третье отделение Канцелярии; в 1828 г. - четвертое, в 1836 г - пятое, в 1842 г. – шестое. В ведении первого отделения находились исполнение получаемых от императора поручений,
подготовка высочайших указов, рескриптов, приказов; представление государю
поступавших на его имя прошений, донесений начальников губернаторов; рассмотрение вопросов, касающихся условий гражданской службы, наград и др.
Первое отделение состояло под начальством статс-секретаря императора. В ведении второго отделения находилось приведение в порядок действующих законов.
В ведении третьего отделения находились: сыск и следствие по политическим
делам, контроль за литературой и театром, за журнальной периодикой, литературной полемикой, борьба со старообрядчеством, контроль за пребыванием иностранцев в России, дела о жестоком обращении помещиков с крестьянами и т.д.
В 1839 г. третьему отделению был придан жандармский корпус. Четвертое отделение должно было заменить собой канцелярию императрицы Марии Федоровны (жены Павла I), в ведении которой находились состояние женского образования, призрение брошенных младенцев, приюты, призрение слепых и глухих детей, призрение и врачебно-медицинская помощь взрослому населению и т.п. Пятое отделение управляло казенными крестьянами Санкт-Петербургской губернии. Шестое отделение занималось вопросами Закавказского края. Семь российских царей – от Петра I до Александра I включительно – приступали к задаче систематизации законодательства, однако практических результатов достигнуто не
было до тех пор, пока Николай I для решения этой задачи не создал Второе Отделение Собственной Его Величества канцелярии под руководством М. М. Сперанского. В результате публикация основных общегосударственных законодательных актов была осуществлена в «Полном собрании законов Российской империи» (ПСЗ) и «Своде законов Российской империи» (СЗ), что привело российское законодательство в упорядоченный вид. Полное собрание законов Российской империи состоит из трех отдельных собраний. В 45 томах первого издания
1832 г. (ПСЗ РИ 1-е собр.) вошли в хронологическом порядке законодательные
акты с 1649 по 12 дек. 1825 г. Второе собрание (ПСЗ РИ 2-е собр.) из 55 томов
публиковалось с 1830 по 1884 гг., включало законодательные акты с 12 дек. 1825
года по 28 февр. 1881 гг. Третье собрание (ПСЗ РИ 3-е собр.) из 33 томов публиковалось с 1885 по 1916 гг., включало законодательные акты с 1 марта 1881 по
1913 гг. В отличие от Полного собрания законов Российской империи – издания
хронологического, Свод законов Российской империи (СЗ) — издание система-
47
тическое. Впервые СЗ было опубликовано в 1832 г. Затем целиком переиздавалось в 1842 и 1857 гг.
Николай I обратил внимание на необходимость реформы местного управления, в котором с 1775 г. практически ничего не менялось. Согласно Манифесту
царя «Общий наказ гражданским губернаторам» и Высочайше утвержденного
«Положения о порядке производства дел в Губернских Правлениях», изданных в
июне 1837 г., усилилась власть губернаторов, соединившая в их лице функции
управления и надзора. Вице-губернаторы были переименованы в председателей
казенных палат, а вице-губернатором теперь назывался старший из советников
губернского правления. Все вопросы, касавшиеся взаимодействия губернаторов с
казенными палатами и иными губернскими финансово-хозяйственными учреждениями были переданы в губернское правление. Но система провинциального
управления и делопроизводства продолжала функционировать неэффективно.
Поэтому Николаем I был издан в янв. 1845 г. именной указ «Учреждение губернских правлений». Изменилась структура губернских правлений, хотя они, попрежнему, подчинялись непосредственно Сенату и состояли в ведомстве МВД.
Присутствие губернского правления, под председательством губернатора, составляли: вице-губернатор, три советника (один из них старший) и асессор. Кроме губернского правления существовали: губернское по земским и городским делам присутствия, губернское по воинской повинности присутствие, губернский
лесоохранительный комитет, губернский комитет попечительства о народной
трезвости, губернское попечительство детских приютов, губернский комитет
общества попечительного о тюрьмах, губернская оценочная комиссия, губернский распорядительный комитет и др. В 1838 г. происходит реорганизация крестьянского самоуправления. Основными субъектами крестьянского самоуправления стали волостной сход, волостное правление волостная расправа. Это позволило более четко дифференцировать функции отдельных институтов самоуправления. В каждом большом казенном селении создавалось т.н. сельское общество. Но в целом, следует отметить, что царь Николай Павлович при попытке
модернизировать местные учреждения основное внимание уделил решению
практических вопросов, связанных с организацией канцелярского порядка.
В России к середине XIX в. уже почти полностью сформировался особый
социальный класс низшего и среднего чиновничества. Юридическое регулирование их статуса Николай I осуществил утверждением в 1832 г. «Устава о службе
гражданской», в котором было установлено примерное соответствие между шкалами чинов и должностей в том виде, в каком они с небольшими изменениями
просуществовали вплоть до его отмены в ноябре 1917 г. В Уставе содержалось 7
разделов, 23 главы, 840 статей и 19 приложений, регламентировавших формирование и управленческую работу корпуса государственных служащих России. Все
это ставило деятельность персонала административных органов на прочную законодательную основу. Граница между военной и гражданской карьерами теперь
была четко обозначена, и они могли пересекаться только на высшем чиновничь48
ем уровне (генерал-губернаторы, сенаторы, министры). Были изданы также специальные законы от 1827 и 1834 гг., первый из которых определял порядок поступления на службу, а второй – условия продвижения по лестнице чинов, в основу которых был положен принцип выслуги, обеспечивавший постепенный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в
незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных
достоинств чиновника. Николай I прилагал усилия для создания условий службы,
при которых чиновник мог расширять профессиональные знания, накапливать
опыт по избранной специальности. В 1837 г. Сенат с согласия Николая I запретил
принимать в департаменты и канцелярии министерств и главных управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений. Для назначения на должности
в центральные управленческие органы требовалась предварительная трехлетняя
служба в губернских или приравненных к таковым административных структурах. Следует отметить, что Николай I за годы своего правления добился поставленной перед собой цели – бюрократия сформировалась как основная опора и
главный инструмент самодержавия. Характерной чертой разросшегося при Николае I до небывалых ранее размеров чиновного аппарата стало также и то, что
важнейшие посты на среднем уровне чиновной иерархии империи занимали люди, избравшие гражданскую службу в качестве карьеры и жившие на жалованье.
Вопросы и задания для самостоятельной работы:
1. Объясните причины перехода от коллежской к министерской системе
управление. Какую роль сыграл Манифест Александра I «Общее учреждение
министерств» (1811 г.)?
2. Какое значение для системы управления России имело учреждение Государственного совета (1810 г.) и создание его аппарата.
3. Объясните, какие меры были предприняты Николаем I для усиления
централизации государственного управления и что изменилось в государственной практике местного управления.
4. Объясните, как шло формирование государственной службы при Николае I?
Темы рефератов
1. Причины и результаты перехода в царствование Александра I от коллежской к министерской системе управления.
2. Учреждение и порядок работы Государственного совета в начале XIX в.
3. Реформы Николая I центральных и провинциальных государственных
учреждений в 1830 – 1840 гг.
4. Формирование государственной службы при Николае I.
Рекомендуемая литература
1.
2.
3.
Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XХ века: Учебное пособие. – М., 2000.
История государственного управления в России: Учебник. Изд. 2-е, исправленное / Под
общ. ред. Р. Г. Пихои. – М., 2002.
Омельченко Н. А. История государственного управления в России: учебник / Н. А.
Омельченко, Е. П. Казбан. – М., 2007.
49
4.
Российское законодательство X – XX вв.: в 9 т. Т.6; Т. 7.
Учебное задание к практическому занятию по теме «Государственные
учреждения в условиях модернизации абсолютизма (первая половина XIX
в.)»
Изучить учебный материал о развитии системы государственных учреждений в первой половине XIX в.
Тема практического занятия «Государственные учреждения в условиях модернизации абсолютизма (первая половина XIX в.)»
1. Причины и условия перехода от коллежской к министерской системе
управление в начале XIX в. Манифест Александра I «Общее учреждение министерств» (1811 г.). Комитет министров.
2. Учреждение Государственного совета (1810 г.) и создание его аппарата.
3. Усиление централизации государственного управления и государственный аппарат при Николае I. Государственная практика местного управления.
Словарь терминов и понятий
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ – с 1810 г. высший законосовещательный орган, а в 1906 –
1917 гг. верховная законодательная палата Российской империи. Рассматривал внесенные министрами законопроекты до их утверждения императором, сметы и штаты государственных
учреждений, жалобы на определения департаментов Сената и других органов. Председатель и
члены Совета назначались императором. Состоял из Общего собрания, нескольких департаментов и Государственной канцелярии во главе с государственным секретарем. После создания
Государственной Думы (1906 г.) в Государственный Совет входили члены по назначению императора и члены по выборам (поровну) от духовенства, губернских земских собраний, губернских и областных дворянских обществ, Академии наук и университетов, а также от промышленности и торговли (частично путем косвенных выборов). Рассматривал принятые Государственной Думой законопроекты до их утверждения императором. После Февральской революции 1917 г. не собирался, упразднен декретом СНК РСФСР в декабре 1917 г.
МАНИФЕСТ АЛЕКСАНДРА I «ОБЩЕЕ УЧРЕЖДЕНИЕ МИНИСТЕРСТВ». Принят в
1811 г. Содержание Манифеста Александра I «Общее учреждение министерств» свидетельствует о достаточно четком различии двух аспектов делопроизводственной деятельности: 1) формы
документов, по которым совершается делопроизводство (для обозначения этой деятельности в
XX в. широко употреблялся самостоятельный термин – «письмоводство»); 2) движение документов и дел (порядок «течения дел»), понимая вместе с тем, что в практической деятельности
канцелярии они тесно взаимодействуют. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента; канцелярии департаментов имели более простое
внутреннее устройство: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников –
журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел.
ПОЛОЖЕНИЕ О ПОРЯДКЕ ПРОИЗВОДСТВА ДЕЛ В ГУБЕРНСКИХ ПРАВЛЕНИЯХ
– Высочайше утвержденный царем Николаем I государственный нормативный акт, изданный 3
июня 1837 г. Регулировал делопроизводство по рассмотрению различных прошений, за счет сокращения количества форм внутренних документов: устанавливалось наличие одного общего
реестра входящих бумаг, вместо предшествующего деления на общий и частные регистры документов. Также было упрощено документирование процесса доклада и решения дела.
Тема 5. Лекционное занятие Реформирование системы государственных учреждений во второй половине XIX в.
50
План
1. Реформы 1860-х гг. и их влияние на состояние центральных и губернских государственных учреждений.
2. Последствия административных реформ Александра III в системе центральных и губернских государственных учреждений.
Царь Александр II в 1854 г. получил в наследство довольно развитую и
действовавшую по накатанной колее систему высших, центральных и местных
учреждений, использующих налаженное делопроизводство. Главными недостатками этой системы были ее слабая способность к реформированию и низкая эффективность, прежде всего, на уровне местного управления. В первые годы своего царствования Александр II провел ряд реформ – освобождение крестьян от
крепостного права (19 февр. 1861 г.), университетская (1863 г.), земская (1 янв.
1864 г.), судебная (20 нояб. 1864 г.), печати (1865 г.), городская (16 июня 1870 г.),
военная (1874 г.). Следует отметить, что в отличие от преобразований Петра I,
которые были, не столько подчинены какому-то верховному замыслу, сколько
обуславливались неведомым власти стихийным потоком, реформы 1860-х г.,
наоборот, были фактически лишены какой-либо импровизации и случайности.
Следует признать, что радикальность проведенных в 1860-х гг. реформ мало отразилась на порядке деятельности центральных органов – Государственного Совета, Правительствующего Сената, Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Они почти не были затронуты буржуазными преобразованиями
и действовали, как встарь, в феодальном духе с использованием методов прежнего громоздкого делопроизводства.
19 февраля 1861 г. издается Манифест Александра II об освобождении 22миллионного крестьянского населения от крепостной зависимости. Прежде всего, была объявлена обязательность для помещика наделить бывших его крестьян, кроме усадебной земли, пахотной и сенокосной в определенных в положении
размерах. Во-вторых, объявлена обязательность для крестьян принять надел и
держать в своем пользовании, за установленные в пользу помещика повинности,
отведенную им мирскую землю в течение первых девяти лет (по 19 февраля 1870
г.). В-третьих что касается размера крестьянского надела и соединенных с ним
платежей, по общим правилам принято основываться на добровольных между
землевладельцами и крестьянами соглашениях, для чего заключать уставную
грамоту при посредничестве учрежденных положением мировых посредников,
съездов их и губернских по крестьянским делам присутствий, а в западных губерниях - и особых поверочных комиссий. 1 января 1864 г. Александром II было
издано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», вводившее
бессословные выборные органы местного самоуправления – земства. Они избирались всеми сословиями на трехлетний срок и состояли из распорядительных
органов (уездных и губернских земских собраний) и исполнительных (уездных и
губернских земских управ).
51
Ñõåì à 5
ÖÅÍ ÒÐÀË ÜÍ Û Å Î ÐÃÀÍ Û ÓÏ ÐÀÂË ÅÍ È ß
 ÐÎ ÑÑÈ É ÑÊ Î É È Ì Ï ÅÐÈ È ( ï åðâàÿ ï î ëî âèí à X I X â.)
ÐÎ ÑÑÈ É ÑÊ È É
È Ì Ï ÅÐÀÒÎ Ð
ÑÎ ÁÑÒÂÅÍ Í Àß ÅÃÎ
È Ì Ï ÅÐÀÒÎ ÐÑÊÎ ÃÎ ÂÅËÈ × ÅÑÒÂÀ
ÊÀÍ ÖÅËß ÐÈ ß ñ 1826 ã.
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÛ
ÃÎ ÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍ Í Û É
ÑÎ ÂÅÒ ( ñ 1810 ã.)
Ê Î Ì È ÑÑÈ ß
Ï ÐÎ Ø ÅÍ È É
Ï ÐÀÂÈ ÒÅËÜÑÒÂÓÞ Ù È É
ÑÅÍ ÀÒ (ñ 1711 ã.)
ÃÎ ÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍ Í Àß
ÊÀÍ ÖÅËßÐÈ ß
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß ÑÅÍ ÀÒÀ
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÛ ,
Î ÒÄÅËÅÍ È ß È ÑÒÎ ËÛ
(1810 - 1835 ãã.)
ï ðåäñåäàòåëü,
÷ëåí û è ñòàòññåêðåòàðü
1810 - 1828 ãã.
ÊÀÍ ÖÅËß ÐÈ ß
ñòàòñ-ñåêðåòàðÿ,
ñî ñòî ÿù àÿ èç ï ÿòè
ýêñï åäèöèé ñ1828 ã.
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÛ
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ È ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÎ Â
ýêñï åäèòî ðû ,
ï èñüì î âî äèòåëè,
ï ðî òî êî ëèñòû
è êàí öåëÿðñêèå
ñëóæèòåëè
È Î ÒÄÅË ÅÍ È É ( ñ 1830 ã.)
ÝÊ ÑÏ ÅÄÈ ÖÈ È Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ É
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÎ Â
È Î ÒÄÅË ÅÍ È É ( ñ 1830 ã.)
î áåð-ñåêðåòàðè, ñåêðåòàðè,
ýêçåêóòî ðû , ï ðî òî êî ëèñòû ,
ðåãèñòðàòî ðû , ï î âû ò÷èêè
èëè ñòî ëî í à÷àëüí èêè ñ èõ
ï î ì î ù í èêàì è è
í åî áõî äèì î å êî ëè÷åñòâî
êàí öåëÿðñêèõ ñëóæèòåëåé
Ê ÀÁÈ Í ÅÒ Ì È Í È ÑÒÐÎ Â
( ñ 1802 ã.)
Ì È Í È ÑÒÐÛ è ÃË ÀÂÍ Î ÓÏ ÐÀÂË ß Þ Ù È Å Î ÒÄÅË ÜÍ Û Ì È
× ÀÑÒß Ì È ( ñ 1802 ã.)
ÄÈ ÐÅÊ ÒÎ Ð Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ È Ì È Í È ÑÒÐÀ
Î ÒÄÅË ÅÍ È ß È ÑÒÎ Ë Û
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÛ
ÑÎ ÂÅÒ Ì È Í È ÑÒÐÀ
Ï ÐÀÂÈ ÒÅË Ü Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ È
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÀ
Î ÒÄÅË ÅÍ È ß È ÑÒÎ Ë Û
52
В основу земской реформы были положены два новых принципа для самодержавного управления – бессословность и выборность. Земства несли ответственность за народное образование, за народное здоровье, за своевременные поставки
продовольствия, за качество дорог, за страхование, за ветеринарную помощь и
другое. Все это требует больших средств, поэтому земствам было позволено вводить новые налоги, облагать население повинностями, образовывать земские капиталы. 16 июня 1870 г. было издано «Городовое положение», по которому в 509
городах вводилось выборное самоуправление - городские думы, избираемые на
четыре года. Городская дума избирала свой постоянно действующий исполнительный орган - городскую управу, состоявшую из городского головы и нескольких членов. Городской голова был одновременно председателем и городской думы и городской управы. Право избирать и быть избранным в городскую думу
имели только жители, обладающие имущественным цензом (преимущественно
владельцы домов, торгово-промышленных заведений, банков - одним словом
торгово-промышленная буржуазия). Таким образом, основная масса городского
населения была устранена от участия в городском самоуправлении. Компетенция
городского самоуправления была ограничена решением чисто хозяйственных
вопросов (благоустройство городов, устройство базаров и т.п.). В числе реформ,
ознаменовавших собою царствование Александра II, одно из первенствующих
мест, несомненно, принадлежит судебной реформе. Эта глубоко продуманная
реформа имела сильное и непосредственное влияние на весь строй государственной и общественной жизни. Она внесла в нее совершенно новые, давно ожидавшиеся принципы - полное отделение судебной власти от административной, публичность и гласность суда, независимость судей, адвокатура и состязательный
порядок судопроизводства. Вместо множества прежних судов, существовавших
для рассмотрения жалоб и прошений различных сословий, установленных еще
царицей Екатериной II, учреждались единые для всех сословий общегражданские
суды. В их число включались две группы судов: 1) общие судебные установления; 2) местные судебные установления. Окружные суды образовывались обычно на территории нескольких уездов с учетом численности населения и объема
работы. Председатели и члены этих судов назначались императором по представлению министра юстиции. Судебные палаты – вышестоящие по отношению
к окружным судам инстанции. Создавались они, как правило, на территориях нескольких губерний. Председатели и члены этих судов тоже назначались царем.
Повсеместно образовывались местные судебные установления – мировые суды,
которые действовали на территории судебных участков (по нескольку в каждом
уезде). К ведению этих судов относились споры имущественного характера и дела о малозначительных преступлениях либо о проступках (например, отсутствие
подпор к ветхим заборам, появление в пьяном виде и т. п.). Самым строгим наказанием, которое мог полагать мировой судья, было лишение свободы в тюрьме
сроком до одного года. В мировом суде должен был работать как минимум один
53
мировой судья, избиравшийся на три года земским собранием. Сущность судебной реформы сводится к следующему: суд делается устным и гласным; власть
судебная отделяется от обвинительной и принадлежит судам без всякого участия
административной власти; основной формой судопроизводства является процесс
состязательный; дело по существу может разбираться не более как в двух инстанциях; в третью же инстанцию (кассационный департамент Сената) может
переноситься только по просьбе о кассации решения в случае явных нарушения
законов или обрядов и форм производства; по делам о преступлениях, влекущих
за собой наказания, соединенные с лишениями всех или некоторых прав и преимуществ состояния, определение виновности предоставляется присяжным заседателям, избираемым из местных обывателей всех сословий; устраняется канцелярская тайна, и для ходатайства по делам и защиты подсудимых имеются при
судах, присяжные поверенные, которые находятся под наблюдением особых советов, составляемых из той же корпорации. В 1874 году был издан устав о всеобщей воинской повинности, который в корне изменил порядок пополнения
войск. При Петре Великом все сословия привлекались к военной службе. По законам ХVIII века дворянство постепенно было освобождено от воинской повинности, и рекрутчина стала участью не просто низших слоев населения, но беднейших из них, так как те, кто побогаче могли откупиться, наняв за себя рекрута.
По новому закону, призываются все молодые люди, достигшие 21 года, но правительство каждый год определяет необходимое число новобранцев, и по жребию берет из призывников только это число (обычно на службу призывалось не
более 20-25% призывников). Большое значение имело в области народного образования издание нового и общего устава российских университетов 18 июля 1863
г., а 19 ноября 1864 г. появился также новый устав о гимназиях, значительно видоизмененный и дополненный уставом 19 июня 1871 г. По этим уставам, средние
учебные заведения подразделены на классические и реальные. Народное образование в полном смысле было урегулировано утвержденным 14 июня 1864 г. Положением о начальных народных училищах.
Высшим законосовещательным учреждением Российской империи, попрежнему, оставался Государственный Совет. При Александре II роль этого органа возросла, по сравнения с предыдущим царствованием, хотя формально законодательные основы его деятельности существенно не изменились. Важным
преобразованием в системе высших государственных учреждений Российской
империи стало разделение в 1865 г. должностей председателя Государственного
Совета и председателя Комитета министров. Но поскольку Кабинет министров
не обеспечивал полного единства действий отдельных министров, 19 дек. 1857 г.
неофициально был создан новый высший совещательный орган для административного управления под личным председательством царя – Совет министров. Через четыре года в нояб. 1861 г., не отменяя существующий Кабинет министров,
Совет министров был официально конституирован как совещательный орган при
54
царе для содействия соблюдению единства действий министерств и главных
управлений и рассмотрения дел высшего государственного управления. Судебная реформа 1864 г. впервые в истории России в качестве чрезвычайного порядка
обжалования ввела кассационное обжалование вступивших в законную силу судебных решений, для чего в 1866 г. были созданы кассационные департаменты
Правительствующего Сената (Уголовного и Гражданского), с постепенным
упразднением дореформенных апелляционных департаментов, хотя этот процесс
продолжался с 1870 по 1898 гг.
Александр III, вступив на престол, стал проводить политику по ограничению полномочий центральных органов управления и концентрации власти в руках самодержца. Обсуждение законопроектов стало происходить в Совете министров при императоре, чтобы избежать их рассмотрения в Государственном Совете, где имелось много либеральных чиновников, введенных в состав этого органа Александром II, а Комитет министров стал выступать в роли высшей судебной инстанции, чтобы умалить роль Правительствующего Сената, где также
сконцентрировалась либерально настроенная бюрократия. При Александре III
усилилось стремление министров обходить обсуждение законопроектов в Государственном Совете с помощью всеподданнейшего доклада, который напрямую
утверждался императором. В царствование Александра III были пересмотрены
земское положение (12 июня 1890 г.) и городовое (11 июня 1892 г.). В земстве
было увеличено значение сословного начала: усилена роль дворянства, крестьяне
были лишены права избирать гласных (они назначались губернатором из избранных крестьянами кандидатов). Самым существенным нововведением было подчинение действий органов самоуправления контролю губернским властям не
только с точки зрения законности этих действий, но и с точки зрения их целесообразности, что приводило к дополнительным основаниям для жалоб со стороны
городского и сельского населения. Центр тяжести административно-судебной
реформы 1889 г. лежал в институте земских начальников, призванных регулировать социально-правовую жизнь крестьянства. Благодаря созданию корпуса земских начальников, дворяне, утратившие при отмене крепостного права власть над
крестьянами, получили возможность оказывать заметное воздействие на жизнь
сельского «мира». При введении института земских начальников в июле 1889 г.
одновременно были утверждены Временные правила о волостном суде, по которым земские начальники стали осуществлять надзор за этими судами. В 1882 г.
создается институт фабричной инспекции, как механизм урегулирования взаимоотношений между рабочими и владельцами предприятий, а в 1886 г. были организованы губернские по фабричным делам присутствия. В конце XIX в. сохранялась достаточно архаичная система государственного управления с разветвленным, но слабо скоординированным, бюрократическим аппаратом. Часто Государственный Совет и Сенат, надзиравшие за работой губернаторов, не знали
распоряжений министров, а те – высочайше утвержденных мнений Государ55
ственного Совета и распоряжений Сената, такая же картина распространялось на
подвластных им чиновников – по министерским и губернским правлениям.
Высшим государственным учреждением оставался Государственный Совет.
Продолжали одновременно существовать Комитет министров и Совет министров, где обсуждались дела, требовавшие согласования между различными ведомствами. Сенат окончательно потерял свое значение высшего органа управления и превратился в орган надзора за законностью действий правительственных
органов и высшую кассационную инстанцию по судебным делам. Администрация на местах состояла из генерал-губернаторов, губернаторов, градоначальников, земских начальников. В системе губернского и уездного управления значительно возросла роль предводителей дворянства, избиравшихся на сословных
дворянских выборах. Уездный предводитель дворянства был первым лицом в
уезде, он председательствовал в важнейших коллегиальных административных
органах.
Вопросы и задания для самостоятельной работы:
1. Какие реформы были осуществлены в царствование Александра II?
2. Объясните, как повлияли реформы 1860-х гг. на состояние центральных
и губернских государственных учреждений.
2. В чем проявились последствия административных реформ Александра
III в системе центральных и губернских государственных учреждений?
Темы рефератов
1. Реформы 1860-х гг. и их влияние на состояние центральных и губернских государственных учреждений.
2. Судебная реформа 1864 г. и изменение структуры Правительствующего
Сената.
3. Административные реформы Александра III и система центральных и
губернских государственных учреждений в России в конце XIX в.
Рекомендуемая литература
Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XХ века: Учебное пособие. – М., 2000.
История государственного управления в России: Учебник. Изд. 2-е, исправленное / Под
общ. ред. Р. Г. Пихои. – М., 2002.
Омельченко Н. А. История государственного управления в России: учебник / Н. А.
Омельченко, Е. П. Казбан. – М., 2007.
Российское законодательство X – XX вв.: в 9 т. Т.8.
Учебное задание к практическому занятию по теме «Реформирование
системы государственных учреждений во второй половине XIX в.»
Изучить учебный материал о развитии государственных учреждений во второй
половине XIX в.
Тема практического занятия «Правовые основы рассмотрения
обращения граждан в органах власти Российской Федерации»
1. Реформы 1860-х гг. и их влияние на состояние центральных и губернских государственных учреждений.
56
2. Последствия административных реформ Александра III в системе центральных и губернских государственных учреждений.
Словарь терминов и понятий
ВОЛОСТНОЙ СУД – крестьянский суд по маловажным, вытекающим из крестьянского быта
делам. Образован в 1861 г. Ежегодно избирался волостным сходом в количестве четырех судей.
С 1889 г. волостной суд состоял из председателя и трех судей, избиравшихся на три года, и решал дела до 300 руб. по спорам, а по наследству и разделам до 500 руб., приговаривал к штрафу
до 30 руб., аресту до 30 дней. Председатель волостного суда избирался уездным съездом (уездными членами окружного суда, почетными мировыми судьями, городскими судьями и земским
начальником).
ГОРОДСКАЯ РЕФОРМА 1870 г. – реформа, которая заменила прежние сословные думы всесловными городскими учреждениями местного самоуправления. Распорядительными органами
явились городские думы, а исполнительными – избранные думами городские управы. Члены
городских дум выбирались на четыре года и назывались «гласными».
ЗЕМСКИЙ ИСПРАВНИК (КАПИТАН-ИСПРАВНИК) – старший полицейский чин в уезде,
начальник земской (сельской) полиции, председатель земского суда. Должность учреждена в
1775 г. Избирался местным дворянством на три года. В 1862 г. преобразована в должность «исправника», возглавлявшего уездное полицейское управление, в компетенции его оказался и
уездный город. Назначался и увольнялся губернатором. С 1889 г. избирался помещиками и
утверждался министром внутренних дел, обладал дисциплинарной, судебной и полицейской
властью над крестьянами в своем округе, вплоть до права телесных наказаний, ареста, смещения
выборных должностных лиц крестьянского самоуправления, приостановки решений сельских
сходов и волостных судов, контролировал начальные школы.
Тема 6. Лекционное занятие. «Административные реформы системы
государственного управления России в конце XIX – начале XX вв.»
План
1. Государственные реформы Николая II центральных органов управления.
2. Падение самодержавия и Временное правительство.
3. Октябрьская революция 1917 г. и формирование центральных советских
органов власти.
Несмотря на создание еще в 1861 г. Совета министров, отсутствие по терминологии того времени «объединенного министерства», существенно снижало возможности координации центральных и местных органов управления. Политический
и экономический кризис начала XX в. вынудил царя Николая II подписать именной
Высочайший указ Правительствующему Сенату от 19 окт. 1905 г. «О мерах к
укреплению единства в деятельности министерств и главных управлений». Совет
Министров превращался из совещательного органа при царе в правительственный
орган в составе министров и главноуправляющих отдельными частями. Председатель Совета министров назначался императором. Центральный пункт реформаторского проекта Николая II подразумевал создание народного представительства.
Царь являлся противником не идеи народного представительства, а такого понимания этой идеи, которое ассоциировалось исключительно с западноевропейской парламентарной системой, т. е. с ограничением монархии, помимо законодательства, и
в управлении. Манифестом от 6 авг. 1905 г. Николай II объявил о создании законосовещательной Государственной Думы.
57
Ñõåì à 6
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÈ Å Î ÐÃÀÍ Û ÓÏ ÐÀÂËÅÍ È ß
 ÐÎ ÑÑÈ É ÑÊÎ É È Ì Ï ÅÐÈ È (âòî ðàÿ ï î ëî âèí à XIX ââ.)
Ì È Í È ÑÒÅÐÑÒÂÎ ÂÍ ÓÒÐÅÍ Í È Õ ÄÅË
ÃÓÁÅÐÍ ÀÒÎ Ð
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ Àß
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ Å (Ï ÐÀÂËÅÍ È Å) ÓÏ ÐÀÂËÅÍ È Å
Î ÁÙ ÅÅ
Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÈ Å
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß
Î ÒÄÅË ÅÍ È ß
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ È Å Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÈ ß
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÈ Å ÑÒÀÒÈ ÑÒÈ × ÅÑÊÈ Å ÊÎ Ì È ÒÅÒ
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ Å Ï Î ÇÅÌ ÑÊÈ Ì È ÃÎ ÐÎ ÄÑÊÈ Ì ÄÅËÀÌ Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÈ Å
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ Å Ï Î ÊÐÅÑÒÜß Í ÑÊÈ Ì ÄÅËÀÌ Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÈ Å
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ Å Ï Î ÂÎ È Í ÑÊÎ É Ï Î ÂÈ Í Í Î ÑÒÈ Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÈ Å
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ Å Ï Î Ï ÐÎ Ì Û ÑËÎ ÂÎ Ì Ó Í ÀËÎ ÃÓ Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÈ Å
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ Å Ï Î ÊÂÀÐÒÈ ÐÍ Î Ì Ó Í ÀËÎ ÃÓ Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÈ Å
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ Å Ï Î ÄÅËÀÌ Î Á Î ÁÙ ÅÑÒÂÀÕ Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÈ Å
Ê ÀÇÅÍ Í Àß Ï ÀË ÀÒÀ
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ È É ÐÀÑÏ Î Ðß ÄÈ ÒÅË ÜÍ Û É Ê Î Ì È ÒÅÒ
ÓÏ ÐÀÂË ÅÍ È Å ÇÅÌ Ë ÅÄÅË È ß È ÃÎ ÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍ Í Û Õ È Ì ÓÙ ÅÑÒÂ
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ Å Ï Î Ô ÀÁÐÈ×Í Û Ì È ÃÎ ÐÍ Î ÇÀÂÎ ÄÑÊÈÌ ÄÅËÀÌ Ï ÐÈÑÓÒÑÒÂÈÅ
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ ÅÊÀÇÍ À× ÅÉ ÑÒÂÎ
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ Î Å ÓÏ ÐÀÂË ÅÍ È Å ÀÊ ÖÈ ÇÍ Û Ì È ÑÁÎ ÐÀÌ È
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ Àß Ê Î Í ÒÐÎ Ë ÜÍ Àß Ï ÀË ÀÒÀ
Ë ÅÑÎ Î ÕÐÀÍ È ÒÅË ÜÍ Û É Ê Î Ì È ÒÅÒ
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ Å Ï Î Ï È ÒÅÉ Í Û Ì ÄÅËÀÌ Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÈ Å
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ Å ÆÀÍ ÄÀÐÌ ÑÊÎ Å ÓÏ ÐÀÂËÅÍ È Å
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÈ É ÊÎ Ì È ÒÅÒÎ ÁÙ ÅÑÒÂÅÍ Í Î ÃÎ ÇÄÐÀÂÈ ß
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÈ É Î ÑÏ ÅÍ Í Û É ÊÎ Ì È ÒÅÒ
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÎ Å Ï Î Î Ï ÅÊÓÍ ÑÊÈ Ì ÄÅËÀÌ Ï ÐÈ ÑÓÒÑÒÂÈ Å
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÈ É Ó× È ËÈ Ù Í Û É ÑÎ ÂÅÒ
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÀß ÊÎ Ì È ÑÑÈ ß Í ÀÐÎ ÄÍ Î ÃÎ Ï ÐÎ ÄÎ ÂÎ ËÜÑÒÂÈ ß
Ï ÐÈ ÊÀÇ Î ÁÙ ÅÑÒÂÅÍ Í Î ÃÎ Ï ÐÈ ÇÐÅÍ È ß
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ Î Å ÇÅÌ ÑÊ Î Å ÑÎ ÁÐÀÍ È Å
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊ Àß ÇÅÌ ÑÊ Àß ÓÏ ÐÀÂÀ
ÃÓÁÅÐÍ ÑÊÈ É ÊÎ Ì È ÒÅÒ È ÓÏ ÐÀÂÀ Ï Î ÄÅËÀÌ ÇÅÌ ÑÊÎ ÃÎ ÕÎ Çß É ÑÒÂÀ
58
А 17 окт. 1905 г. он подписал Манифест о даровании политических свобод, расширении избирательного права и придании Государственной Думе законодательных
полномочий. 20 февр. 1906 г. вышел Указ Николая II о переустройстве Государственного Совета и введении в его состав половины членов выборных от губерний,
земств, Академии наук и духовенства. Провозглашалось совместное осуществление
законодательной власти царя, Государственного Совета и Государственной Думы,
но декларировалась принадлежность всей верховной самодержавной власти императору. Однако царь лишился двух важнейших прерогатив: неограниченного права
законодательства и единоличного распоряжения государственным бюджетом. В
России создавался двухпалатный сословный парламент с ограниченными законодательными полномочиями. Административная реформа начала в XX в. обеспечила
рост эффективности государственного управления. Тем не менее, в условиях кризиса власти в марте 1917 г. произошло отречение от трона Николая II. Формально до
июня 1917 г. Россия оставалась монархией, но без монарха. Созданный в начале
марта 1917 г. Временный комитет Государственной думы, «передав вследствие исключительности момента» сформированному им же Временному правительству
всю полноту государственной власти, оговорив при этом, что «невозможны никакие
законодательные акты, вносящие коренную ломку в государственный и социальный
строй». Уникальность новой системы управления заключалась в том, что Временное правительство, по наследству с царской властью, обладало одновременно законодательными, исполнительными и судебными полномочиями. Ему были присущи
функции Совета министров, Государственной думы, Государственного Совета,
Правительствующего Сената и др. высших органов государства. 10 марта 1917 г.
канцелярия царского Совета министров была переименована в Канцелярию Временного правительства. Все управление в государстве сосредоточилось непосредственно в аппарате Временного правительства. Вместе с тем в одним из важных решений Временного правительства являлся указ о том, что распоряжения министерств, имеющих так называемые «общеобязательные значения» будут проводиться через Сенат с опубликованием в «Собрании узаконений», что придавало бы им
силу законоположений, обязательных для всего населения. Временное правительство не отменило действия законов Российской империи, равно как и многих других
нормативных актов монархии никаких изменений не претерпело. Сначала Временный комитет IV Государственной Думы, а затем Временное правительство направляли в министерства и другие правительственные учреждения своих комиссаров. На
уровне местной власти происходит отмена институтов губернаторов, генералгубернаторов, градоначальников. Их заменяют губернские, городские и уездные
комиссары Временного правительства, назначаемые из председателей управ городских голов. В крупных городах учреждаются районные городские думы и управы. В
марте 1917 г. были отменены награждения царскими орденами гражданских чиновников и производство в чины по гражданским ведомствам. С апр. 1917 г. карьерный
рост чиновников стал определяться только профессиональными навыками, органи59
заторскими способностями, стажем работы. Произошла кампания кадровых ротаций, но при этом Временное правительство не стремилось к разрушению прежнего
государственного аппарата, пытаясь наоборот его сохранить и путем внедрения тех
или иных нововведений, в частности, в делопроизводство, приспособить его к новой
политической обстановке. Но в окт. 1917 г. в результате ареста членов Временного
правительства власть перешла в Съезду советов. Россия была провозглашена Российской Советской федеративной социалистической республикой. II Всероссийский
съезд Советов 26 окт. 1917 г. утвердил текст обращения «Рабочим, солдатам и крестьянам». В этом документе указывалось: «Съезд постановляет: вся власть на местах
переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов...». Этим постановлением действие всех государственных ведомств, должностных лиц и законодательных актов Российской империи и Временного правительства было прекращено. Вместо них вводились новые учреждения и правовые акты, утвержденные
советской властью. Отменялись неравноправие женщин, сословия, чины и звания.
Центральными органами стали Всероссийский съезд советов. Декретом о суде от 22
нояб. 1917 г., изданным Советом Народных Комиссаров, ликвидировались Сенат со
всеми департаментами, окружные суды, судебные палаты, военные и морские суды,
коммерческие суды, прокуратура, адвокатура и судебные следователи. Эти суды заменялись новыми судами, образованными на основе демократических выборов.
Всероссийский съезд Советов, как единственный легитимный властный орган, создал центральное правительство (Совет народных комиссаров РСФСР), состоящее
из множества «комиссариатов», представляющих собой сложные и не менее громоздкие структуры, чем имперские, учреждения. На местах Советы рабочих и крестьянских депутатов стали создавать различные «исполкомы», штаты которых состояли из новых, а отчасти и «старых» чиновников.
Вопросы и задания для самостоятельной работы:
1. Какие реформы центрального управления были осуществлены в царствование Николая II?
2. Объясните, какие изменения произошли после Февральской революции в
системе центральных государственных учреждений.
2. Какие центральные органы власти были сформированы после октябрьской
революции 1917 г.?
Темы рефератов
1. Реформы центрального государственного управления в начале XX в..
2. Февральская революция и система государственных учреждений в период
с марта по октябрь 1917 г.
3. Формирование центральных органов управления в первые годы советской
власти.
Рекомендуемая литература
1.
2.
Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России.
XVIII-XХ века: Учебное пособие. – М., 2000.
История государственного управления в России: Учебник. Изд. 2-е, исправленное / Под
60
3.
общ. ред. Р. Г. Пихои. – М., 2002.
Омельченко Н. А. История государственного управления в России: учебник / Н. А.
Омельченко, Е. П. Казбан. – М., 2007.
Словарь терминов
СОВЕТ МИНИСТРОВ – 1. в 1857 – 1882 гг. совещательный орган под председательством императора. Рассматривал мероприятия общегосударственного значения. Собирался чрезвычайно редко. 2. Правительство, высший государственный орган Российской империи, созданный указом царя Николая II от 19 окт. 1905 г. Во главе – назначаемый царем председатель (один из министров). В правительство входили все министры
и главноуправляющие на правах министра. Совет министров объединял и направлял
деятельность различных ведомств. Никакое решение общего значения не могло быть
принято без обсуждения в Совете министров, кроме вопросов государственной обороны и внешней политики, которые вносились на обсуждение по Высочайшему повелению. Все министры представляли председателю свои доклады на Высочайшее утверждение до их внесения на рассмотрение императора. Прекратил существование в 1917
г. (восстановлен в 1946 г.).
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДУМА – первый законодательный орган Российской империи. Учреждена Манифестом Николая II от 6 авг. 1905 г. Порядок выборов в первую
Думу определял закон о выборах, изданный в дек. 1905 года. Согласно закону учреждались четыре избирательные курии: землевладельческая, городская, крестьянская и
рабочая. По рабочей курии к выборам допускались лишь те пролетарии, которые были
заняты на предприятиях, где работало не менее пятидесяти человек. В результате этого
решения избирательного права лишались два миллиона рабочих. Общее число избранных депутатов Думы в разных созывах колебалось от 480 до 525 человек. Первая «всенародно» избранная Дума просуществовала с апр. по июль 1906 г. Состоялась всего
одна сессия. Вторая Государственная Дума просуществовала с февр. по июнь 1907 г.
Состоялось также одна сессия. Третья Дума, единственная из четырех, проработала
весь положенный по закону о выборах в Думу пятилетний срок – с нояб. 1907 г. по
июнь 1912 г. Состоялось пять сессий. Четвертая, и последняя в истории самодержавной
России, Дума возникла в предкризисный для страны и всего мира период– канун мировой войны. С нояб. 1912 по окт. 1917 г. состоялось пять сессий. Временное правительство 6 окт. 1917 г. постановило Думу распустить в связи с подготовкой к выборам в
Учредительное собрание. В дек. 1917 г. декретом СНК РСФСР была упразднена канцелярия Государственной Думы.
Учебное задание к практическому занятию по теме «Реформирование
системы государственных учреждений во второй половине XIX в.»
Изучить учебный материал о развитии государственных учреждений в
начале XX в.
Тема практического занятия «Правовые основы рассмотрения
обращения граждан в органах власти Российской Федерации»
1. Реформы центрального государственного управления в начале
XX в..
2. Система государственных учреждений в России после Февральской революции 1917 г.
3. Формирование центральных органов управления в первые годы
РСФСР.
61
Ñõåì à 7
ÖÅÍ ÒÐÀË ÜÍ Û Å Î ÐÃÀÍ Û ÓÏ ÐÀÂË ÅÍ È ß
 ÐÎ ÑÑÈ É ÑÊ Î É È Ì Ï ÅÐÈ È ( í à÷àëî ÕÕ â.)
ÐÎ ÑÑÈ É ÑÊ È É
È Ì Ï ÅÐÀÒÎ Ð
ÑÎ ÁÑÒÂÅÍ Í Àß ÅÃÎ
È Ì Ï ÅÐÀÒÎ ÐÑÊÎ ÃÎ ÂÅËÈ × ÅÑÒÂÀ
ÊÀÍ ÖÅËß ÐÈ ß (ñ 1826 ã.)
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÛ
ÃÎ ÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍ Í Û É
ÑÎ ÂÅÒ ( ñ 1810 ã.)
Ï ÐÀÂÈ ÒÅËÜÑÒÂÓÞ Ù È É
ÑÅÍ ÀÒ (1711 ã.)
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÛ
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß ÑÅÍ ÀÒÀ
ÃÎ ÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍ Í Àß Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÛ ,
Î ÒÄÅËÅÍ È ß È ÑÒÎ ËÛ
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ È ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÎ Â
ÃÎ ÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍ Í Àß
ÄÓÌ À ( ñ 1906 ã.)
È Î ÒÄÅË ÅÍ È É ( ñ 1830 ã.)
ÝÊ ÑÏ ÅÄÈ ÖÈ È Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ É
Î ÒÄÅË Û È Ê Î Ì È ÑÑÈ È
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÎ Â
ÑÅÊ ÐÅÒÀÐÜ ÄÓÌ Û
È Î ÒÄÅË ÅÍ È É ( ñ 1830 ã.)
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß
ÑÎ ÂÅÒ Ì È Í È ÑÒÐÎ Â
( ñ 1905 ã.)
ÓÏ ÐÀÂË ß Þ Ù È É ÄÅË ÀÌ È
Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ ß
Ì È Í È ÑÒÐÛ è ÃË ÀÂÍ Î ÓÏ ÐÀÂË ß Þ Ù È Å Î ÒÄÅË ÜÍ Û Ì È
× ÀÑÒß Ì È ( ñ 1802 ã.)
ÄÈ ÐÅÊ ÒÎ Ð Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ È Ì È Í È ÑÒÐÀ
Î ÒÄÅË ÅÍ È ß È ÑÒÎ Ë Û
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÛ
ÑÎ ÂÅÒ Ì È Í È ÑÒÐÀ
Ï ÐÀÂÈ ÒÅË Ü Ê ÀÍ ÖÅË ß ÐÈ È
ÄÅÏ ÀÐÒÀÌ ÅÍ ÒÀ
Î ÒÄÅË ÅÍ È ß È ÑÒÎ Ë Û
62
Методические рекомендации по подготовке
к практическим занятиям
Усваивая материалы лекционного курса, студент может получить
необходимые знания и навыки из практических занятий. Они призваны
помочь студентам:
– овладеть новым теоретико-понятийным аппаратом;
– сориентироваться в исторических знаниях о развитии системы центральных и местных органов управления в России;
– вести дискуссии по проблемам истории государственных учреждений;
– аргументировано отстаивать свои позиции.
Изучение тем практических занятий необходимо начинать с определения базовых терминов и понятий, являющихся основой для понимания
делопроизводства. Важно раскрыть содержание и объем дефиниций, выделить их существенные признаки и связи с понятиями исторического процесса, роль исторических предпосылок возникновения государственных
учреждений в России.
Необходимо готовить конспект выступления на практическом занятии, внимательно прочитать этот конспект (план ответа), выделить исследуемый вопрос и аспекты раскрывающие его. Ответив на вопросы, выносимые на обсуждение, необходимо убедиться в правильности полученных
знаний.
Данную цель преследуют и учебно-практические задания, представленные в рамках каждой темы. Они предполагают не только изучение теоретико-методологических основ раздела, представленных в учебных пособиях, но и самостоятельный индивидуальный (или групповой) анализ обозначенных проблем на основе собственного опыта и знаний, полученных
из рекомендуемой литературы.
Методические рекомендации по планированию
и организации самостоятельной работы
Успешность освоения дисциплины во многом зависит от планирования и организации самостоятельной работы слушателя.
Изучать новый материал и закреплять ранее пройденный, можно применяя
разнообразные технологии. Можно привести некоторые рекомендации:
1) важно распределить весь материал на небольшие законченные части;
2) на следующем этапе изучения нового материала полезно снова
повторить предыдущее;
3) изучать каждую тему последовательно, начиная с понятийного аппарата;
4) не допускать существенных перерывов в образовательной деятельности.
Систематическая подготовка позволяет более успешно овладевать
новыми знаниями.
63
Наиболее эффективно изучать учебный материал в традиционном
повествовательном изложении материала в учебниках и учебных пособиях,
решая одновременно приведенные учебные задания.
Как правило, студентов знакомят со структурой и содержанием дисциплины, раскрывают последовательность и внутреннюю логику курса еще на вводных
занятиях. Это дает возможность заблаговременно изучить необходимый материал, подготовиться к практическим занятиям.
Самостоятельно приобретать знания можно, используя разнообразные источники информации: материалы учебно-методического комплекса; рекомендуемую литературу, представленную после каждой темы с указанием страниц, на
которых раскрываются изучаемые вопросы; учебные научные, справочные и др.
издания, не указанные в данном списке и др. Оказать помощь в подборе дополнительной литературы может преподавательский состав кафедры и работники
научной библиотеки.
Примерный перечень вопросов к зачету
1. Конкретно-исторические условия и особенности возникновения
системы управления в Киевской Руси XI – XIII вв. Законодательная и правовая основа управления на базе «Русской правды».
2. Государственное устройство и аппарат управления централизованного Московского царства в XVI – XVII вв. Судебники 1495 и 1550 гг.,
Соборное Уложение 1649 г.
3. Царь и Боярская Дума. Приказная система управления.
4. Зарождение приказной службы и служилой бюрократии в XVII в.
5. Установление абсолютной монархии и усиление роли государства
в управлении страной при Петре I.
6. Преобразование Петром I центральных органов власти и управление.
7. Создание Правительствующего Сената.
8. Губернская реформа 1708 – 1719 гг.
9. Переход от приказной к коллежской системе управления. Значение «Генерального регламента» (1720 г.) для государственных учреждений.
10. Становление новой системы государственной службы и «Табель
о рангах» (1722 г.).
11. Нестабильность центральных государственных учреждений в
эпоху дворцовых переворотов в 1725 –1762 гг.
12. Административные реформы государственного управления при
Екатерине II.
13. Губернская реформа 1775 г.
14. Павел I и подготовка перехода государственных учреждений на
64
принципы единоначалия и отраслевого управления.
15. Переход от коллежской к министерской системе управление в
1802 г. Манифест Александра I «Общее учреждение министерств» (1811 г.).
16. Учреждение Государственного совета (1810 г.).
17. Усиление централизации государственного управления и государственный аппарат при Николае I. Реформа Государственного совета.
18. Государственная практика местного управления в первой половине XIX в.
19. Законодательство Николая I о государственной службе.
20. Реформы 1860-х гг. и их влияние на состояние центральных и губернских государственных учреждений.
21. Последствия административных реформ Александра III в системе
центральных и губернских государственных учреждений в конце XIX в.
22. Государственные реформы Николая II центральных органов
управления в начале ХХ в.
23.Февральская революция 1917 г. и формирование Временного правительства.
24. Падение Временного правительства и переход власти к Советам.
25. Центральные и местные государственные учреждения в первые
годы советской власти.
65