СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ
реклама
СВОБОДА ИНФОРМАЦИИ СРАВНИТЕЛЬНОЕ ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ Тоби Мендел Тоби Мендел является руководителем правовой программы в СТАТЬЕ 19, Глобальной кампании за Свободу самовыражения, ведущей международной НПО по правам человека, находящейся в Лондоне, и эту должность он занимал около шести лет. В этом качестве он много работал по вопросам средств массовой информации в Азии, Африке, Европе, на Ближнем Востоке и Латинской Америке, проводил семинары, консультировал правительства и местные НПО, делал критический анализ законов и поднимал вопросы в национальных и международных органах. На счету Тоби Мендела большое количество публикаций, которые дополняют не только те, что принадлежат СТАТЬЕ 19, но также и другие публикации. Это вторая книга господина Мендела, опубликованная ЮНЕСКО, первая вышла под из печати под заголовком Служба общественного вещания; Сравнительное правовое исследование.1 Его публикация охватывает круг вопросов свободы самовыражения, включая вещание, свободу информации, клевету, права ребенка, общественную службу вещания и недостоверные новости. Университетом МакГилла ему присуждено звание Бакалавра гуманитарных наук, Университетом Далхауси – звание Бакалавра права, а в настоящее время он завершает работу на получение степени доктора наук по международному праву в Кембриджском университете. Автор несет ответственность за подбор представление фактов, содержащихся в данной книге, а также за мнения, выраженные в ней, которые не обязательно являются официальной точкой зрения ЮНЕСКО, и не налагают обязательство на данную организацию. Использованные в книге обозначения и материалы не подразумевают выражения какой-либо точки зрения ЮНЕСКО в отношении правового статуса какой-либо страны, территории, города или региона или их администраций, или же демаркации их границ. Опубликовано в 2003 году Региональным Бюро ЮНЕСКО по информации и коммуникации. Office UNESCO House, B-5/29, Safdarjung Enclave, New Delhi 110029 India www.unesco.org/webworld Составлено и отпечатано Macro Graphics Pvt.Ltd ЮНЕСКО 2003 Переведено Кластерное бюро ЮНЕСКО в Алматы, Отдел Коммуникации и Информации, http://www.unesco.kz, Июль 2004 г. Адрес этой книги в Интернет: http://www.unesco.kz/publications/ci/freed_inform_ru.doc Код документа CI/ATA/2009/PI/H/1 1 (Малайзия: ЮНЕСКО и Азиатско-Тихоокеанский институт развития вещания, 2000. 2 ПРИЗНАТЕЛЬНОСТЬ Мне хотелось бы поблагодарить Дейвида Банисара, Заместителя директора Прайвеси Интернешнл, Лондон, СК, Мукенали Бимба, Консультативный центр открытой демократии, Кейптаун, Южная Африка, Абха Джоши, Инициатива по правам человека стран Содружества, Нью-Дели, Индия и Морису Френкелю, Лондон, ВК, Кампания за свободу информации, за их ценные комментарии и отзывы на главы, соответственно, по Соединенным Штатам Америки, Южной Африке, Индии и Соединенному Королевству. Я так же хотел бы выразить свою признательность ЮНЕСКО за поддержку идеи написать данное сравнительное исследование и, в особенности, господину Виджананде Джаявере, Советнику по коммуникации и информации для стран Азии. 3 Содержание Предисловие 9 Абдул Вахид Хан, Заместитель Генерального Директора Отдел Коммуникации и информации, ЮНЕСКО Вступление 11 Международные стандарты и тенденции 15 Организация Объединенных Наций Содружество наций Региональные стандарты Организация Американских государств Совет Европы Африканский Союз 15 17 19 19 22 23 Международная юриспруденция Информация по определенным областям Информация по экологии Информация по правам человека 25 27 27 29 Национальные документы Конституционная интерпретация Специальные конституционные положения Законодательство о свободе информации 30 30 32 32 Межправительственные организации 34 Особенности режима СИ ПРИНЦИП 1. МАКСИМАЛЬНОЕ РАСКРЫТИЕ В основе законодательства о свободе информации должен быть принцип максимального раскрытия 36 38 ПРИНЦИП 2. ОБЯЗАТЕЛЬСТВО ПУБЛИКОВАТЬ Государственные органы должны нести обязательство публиковать ключевую информацию 39 ПРИНЦИП 3. ПРОДВИЖЕНИЕ ОТКРЫТОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА Государственные органы должны активно продвигать отрытое правительство ПРИНЦИП 4. ОГРАНИЧЕННЫЙ ОБЪЕМ ИСКЛЮЧЕНИЙ Исключения должны быть четко сформулированы, их количество должно быть ограниченным, и они должны проходить строгую проверку «на вредность» и соответствие «государственным интересам» Трехсторонняя проверка 38 39 39 39 40 40 41 4 ПРИНЦИП 5. ПРОЦЕСС, НАПРАВЛЕННЫЙ НА ОБЛЕГЧЕНИЕ ДОСТУПА Запросы на информацию должны рассматриваться быстро и справедливо, и должен проводиться независимый анализ любого отказа 44 44 ПРИНЦИП 6. ЗАТРАТЫ Запросы на информацию должны рассматриваться быстро и справедливо, и должен проводиться независимый анализ любого отказа 46 ПРИНЦИП 7. ОТКРЫТЫЕ СОВЕЩАНИЯ Совещания государственных органов должны быть открытыми для публики 46 ПРИНЦИП 8. РАСКРЫТИЕ ИМЕЕТ БОЛЕЕ ПРИОРИТЕТНОЕ ЗНАЧЕНИЕ Законы, не соответствующие принципу максимального раскрытия, следует изменить или отменить 46 46 46 46 ПРИНЦИП 9. ЗАЩИТА ДЛЯ ИНФОРМАТОРОВ Лица, предоставляющие информацию о нарушениях, – информаторы – должны быть защищены 47 Краткая характеристика стран 49 Болгария 49 Введение Право доступа Обязанность публиковать Исключения Апелляция Меры продвижения 49 49 51 52 53 54 Индия 55 Введение Право доступа Обязанность публиковать Исключения Апелляция Меры продвижения 55 55 57 58 59 Япония 61 Введение Право доступа Обязанность публиковать Исключения Апелляция 61 47 63 63 5 Меры продвижения 65 Мексика 67 Введение Право доступа Обязанность публиковать Исключения Апелляция Меры продвижения 67 Пакистан 74 Введение Право доступа Обязанность публиковать Исключения Апелляция Меры продвижения 74 74 76 Южная Африка 80 69 70 71 72 78 78 Введение 80 Право доступа Обязанность публиковать Исключения Апелляция Меры продвижения 80 83 86 87 Швеция 89 Введение Право доступа Исключения Апелляция 89 89 92 94 Таиланд 95 Введение Право доступа Обязанность публиковать Исключения Апелляция Меры продвижения 95 95 96 97 98 100 Соединенное Королевство (Великобритании и Северной Ирландии) 101 Введение 101 6 Право доступа Обязанность публиковать Исключения Апелляция Меры продвижения 101 104 105 107 109 Соединенные Штаты Америки 110 Введение Право доступа Обязанность публиковать Исключения Апелляция Меры продвижения 110 111 114 115 116 117 Международные организации ПРООН 120 Введение Право доступа Обязанность публиковать Исключения Апелляция Меры продвижения 120 120 122 122 123 124 Всемирный банк 125 Введение Обзор политики Условия доступности информации Исключения Обязанность публиковать 125 125 126 129 131 Сравнительный анализ Право доступа Обязанность публиковать Исключения Апелляция Меры продвижения 132 136 136 139 140 Заключение 141 Приложение - I 7 8 Предисловие Абдул Вахид Хан Ассистент Генерального Директора Отдел Коммуникации и информации, ЮНЕСКО Свободный поток информации и идей лежит в основе самого понятия демократии и является абсолютной предпосылкой эффективного соблюдения прав человека. В отсутствие свободы слова, которая включает в себя право искать, получать и распространять информацию и идеи, невозможно осуществлять на практике право голоса, открыто говорить о нарушениях прав человека и изобличать коррумпированные и неэффективные правительства. Помимо гарантии реального свободного потока информации и идей необходимо обеспечить, чтобы государственные органы владели информацией не только для самих себя, но и в интересах и от имени общества. Эти органы обладают огромным объемом информации, и содержание ее в секрете означает серьезное нарушение права на свободу слова, гарантированного международным правом, а также большинством конституций. Важность обеспечения доступа к информации, которой обладают государственные органы, иногда называют правом знать, была признана в Швеции уже более 200 лет тому назад. Показательно, однако, то, что она получила широкое признание во всех регионах мира в последние десять лет. И это признание нашло свое отражение в авторитетных заявлениях, свидетельствующих о том значении, которое придается этому праву рядом международных организаций, включая различные агентства ООН и все три региональные системы по правам человека, в конкретных гарантиях этого права конституциями стран, которые находятся в процессе перехода к демократии, в принятии законов и стратегий, обеспечивающих практическое соблюдение этого права в быстро растущем числе стран и международных организаций. Фундаментальной ценностью, лежащей в основе права знать, является принцип максимального раскрытия информации, что создает предпосылки для раскрытия всей информации, которой владеют государственные органы, если только сокрытие не оправдано более важной необходимостью соблюдения государственных интересов. Это принцип также предполагает введение эффективных механизмов, на основе которых общество может получить доступ к информации, включая системы, основанные на запросах, а также упреждающие публикации и распространение ключевых материалов. Перед теми, кто разрабатывает и/или продвигает законодательство, гарантирующее право знать, в соответствии с принципом максимального раскрытия информации, стоит целый ряд вопросов. Как спланировать систему исключений таким образом, чтобы сохранить баланс между правом знать и необходимостью обеспечивать секретность с целью защиты определенных ключевых государственных и частных интересов? Каким должно быть обязательство публиковать и распространять информацию, и как может закон обеспечить выполнение этого обязательства в соответствии с развитием технологии, которая существенным образом уменьшает стоимость публикации? 9 Какие процедуры запроса информации могут обеспечить баланс между необходимостью иметь своевременный, недорогой доступ к ней и проблемами давления, а также ограниченности ресурсов, с которыми сталкиваются государственные служащие? Какое право апелляции должны иметь люди, когда им отказывают в предоставлении информации? Какие позитивные меры необходимо принять для изменения культуры секретности, которая характерна для государственного управления во многих странах, и как информировать общественность об их правах? Эта книга о Свободе информации Тоби Мендела помогает найти ответы на некоторые из этих вопросов, описывая международные стандарты, установленные в этой области, и некоторые ключевые особенности эффективного законодательства, обеспечивающего свободу информации. Важно, что данная книга иллюстрирует то, как десять стран и две международные организации решали эти трудные вопросы. Была предпринята попытка представить все регионы мира, хотя акцент сделан на те страны, где существует правовая гарантия на право информации. Две межправительственные организации – Программа развития ООН (ПРООН) и Всемирный банк – были выбраны отчасти ввиду их долгосрочной политики в области свободы информации, а отчасти учитывая их лидерскую роль в продвижении этого права среди аналогичных межправительственных организаций. Я считаю, что данная книга представляет собой важное дополнение к существующей уже литературе, освещающей вопросы свободы информации, и она станет ценным источником для многих людей во всем мире, которые хотели бы продвигать эффективные правовые гарантии права на информацию. Она обеспечивает авторитетный и доступный отчет о законе и практике в области свободы информации, что обеспечивает бесценный анализ того, что является эффективным и почему. Мы призываем читателей использовать эту книгу для пропаганды глобального признания принципов максимального раскрытия информации, и обеспечения эффективной гарантии осуществления этих принципов на практике. Абдул Вахид Хан Помощник Генерального Директора по вопросам коммуникации и информации ЮНЕСКО 7, Площадь де Фонтенуа 75352 Париж 07 SP, Франция 10 Вступление Право на свободу информации, под которым обычно понимается право на доступ к информации, имеющейся в распоряжении государственных органов, в настоящее время широко признается как фундаментальное право человека. В настоящее время наблюдается достаточно широкая глобальная тенденция к юридическому признанию данного права, поскольку разные страны мира, стремящиеся к демократии, либо уже приняли, либо готовят законы о свободе информации. Это свидетельствует об огромных изменениях, происшедших всего лишь за последние десять лет, в течение которых было принято менее половины всех имеющихся законов о свободе информации, когда-либо принимавшихся. Тот факт, что признание свободы информации в качестве человеческого права растет во всем мире, обусловлен целым рядом причин. Удивляет лишь то, что потребовалось так много времени для широкого признания этого основополагающего фактора демократии в качестве человеческого права. Государственные органы держали информацию не в личных интересах, но как хранители общественного добра. И в качестве таковой информация должна быть доступной членам общества в отсутствие других, более важных государственных интересов в соблюдении секретности. В этом отношении закон о свободе информации отражает фундаментальный постулат о том, что правительство должно служить народу. Есть, однако, и целый ряд более утилитарных целей, лежащих в основе широко распространенного признания права на информацию. Международное НПО по правам человека Статья 19, Глобальная кампания за свободу слова, называет информацию «кислородом демократии».2 Информация важна для демократии на разных уровнях. По сути своей, демократия означает возможность для людей эффективно участвовать в процессе принятия решений, касающихся их самих. В демократических странах есть целый ряд таких механизмов для участия, начиная от регулярных выборов в гражданские надзорные органы, например, в сфере государственных услуг образования и/или здравоохранения, до механизмов, обеспечивающих возможность комментировать проекты политики или законопроекты. Эффективное участие на всех этих уровнях зависит, что совершенно очевидно, от информации. Голосование – это не просто техническая функция. Для того, чтобы выборы выполнили надлежащую им функцию, которая описывается международным правом как обеспечение того, что «воля народа должна стать основой власти правительства»3, электорат должен иметь доступ к информации. То же самое справедливо и в отношении участия на всех уровнях. Невозможно, например, вносить полезный вклад в политический процесс, не имея доступа к самой политике и не зная причины, по которой она предлагается. Общественное право знать: Принципы законодательства о Свободе информации (Лондон: июнь, 1999), Предисловие. 3 Всеобщая декларация прав человека, Резолюция 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН от 10 декабря, 1948 года, Статья 21. 2 11 Демократия также предполагает отчетность и надлежащее управление. Общество имеет право внимательно изучать действия своих лидеров, а также полноправно и открыто участвовать в этих действиях. Граждане должны иметь возможность оценивать работу правительства, и это зависит от доступа к информации о состоянии экономики, социальных служб и других вопросов, вызывающих озабоченность общественности. Одним из наиболее эффективных способов решать вопрос неэффективного управления, в особенности со временем, – это открытые, информированные дебаты. Свобода информации – это также самый главный механизм борьбы с коррупцией и правонарушениями в правительстве. Журналистские расследования и наблюдательные НПО могут помогать в разоблачении и искоренении правонарушений, используя свое право доступа к информации. Судья Верховного Суда США Луи Брандейс сделал однажды свое знаменитое заявление: «Немножко солнечного света – самое лучшее дезинфицирующее средство».4 Комментаторы зачастую акцентируют внимание на политических аспектах свободы информации, но на самом деле она служит достижению целого ряда других важных общественных целей. Право доступа к собственной информации, например, является частью элементарного человеческого достоинства, но оно также может стать решающим фактором эффективного личного принятия решений. Часто человеку отказывают в доступе к медицинской информации, истории болезни, например, в отсутствие соответствующего юридического права. А между тем, такая информация может помочь людям принять решение в отношении лечения, финансового планирования и так далее. И, наконец, еще один аспект свободы информации, которым часто пренебрегают, это использование данного права для стимулирования эффективной бизнес практики. Во многих странах коммерческие потребители представляют собой наиболее значимую группу потребителей. Государственные органы обладают огромным объемом информации всевозможного рода, большая часть которой из области экономических вопросов, представляющая интерес и пользу для бизнеса. Это важное преимущество законодательства о свободе информации, которое помогает устранить озабоченность некоторых правительств в отношении стоимости практического осуществления такого законодательства. Все эти причины, лежащие в основе необходимости законодательства о свободе информации, в равной степени справедливы, если не имеющие еще большего значения, для развивающихся стран, нежели для более развитых стран. Демократия – это не вотчина лишь нескольких избранных стран, а повсеместное право граждан. Каждая страна в мире нуждается в адекватных механизмах сдерживаний и противовесов в отношении использования государственной власти, включая возможность использования свободы информации и общественного надзора. Свобода информации может быть особенно эффективной в разоблачении коррупции там, где есть и некоторые другие меры Деньги других людей, и как банкиры используют их (Нью-Йорк: Компания Фредерика А.Стокса, 1914), страница 92. 4 12 безопасности, как это наглядно продемонстрировал опыт с этим правом на самом низовом уровне в Индии.5 Очень часто свободу информации понимают, прежде всего, как право на доступ к запрашиваемой информации, которой обладают государственные органы. Это главный аспект права, но совершенно очевидно, что оно не сводится только к нему. Еще один аспект, который включен в большинство законов о свободе информации, это обязательство государственных органов публиковать, даже при отсутствии запросов, ключевую информацию, например, касающуюся их работы, их политики, возможностей участия общественности в их работе, и того, как делать запрос в отношении информации. В настоящее время возникает еще один аспект этого права. В отличие от двух других аспектов права, касающихся информации, которой уже обладают государственные органы, этот третий аспект накладывает позитивные обязательства на Государства обеспечивать доступ к определенным ключевым категориям информации. Международные НПО, подобные СТАТЬЕ 19, например, выдвигали аргумент о том, что государства имеют обязательство обеспечивать гражданам доступ к информации в отношении нарушения прав человека.6 Этот право приобретает особое значение в решении последствий периода серьезных нарушений прав человека, как нового подтверждения приверженности демократии и соблюдению прав. В данном случае, возможно, будет недостаточно просто обеспечить доступ к информации, которой уже обладают государственные органы; может быть, потребуется пойти дальше, собрать и составить новую информацию с тем, чтобы выяснить правду в отношении нарушений или злоупотреблений правами в прошлом. Значение, которое придается всему этому, нашло свое выражение в комиссиях истины, которые созданы в целом ряде стран. Важно, чтобы информация о нарушениях в прошлом, имелась бы в доступной форме, и чтобы страна в целом могла решать эти проблемы злоупотребления и двигаться дальше. За последние 10 лет значительно расширилось официальное признание права свободы на информацию. Многочисленные международные органы, включая ООН и все три региональные системы защиты прав человека, признали фундаментальное значение этого права, наряду с необходимостью практической гарантии этого права законодательством. Многие новые демократические страны приняли новые конституции, которые совершенно четко признают это право. В других странах верховные суды интерпретировали уже давно существующие конституционные гарантии свободы слова как охватывающие право на свободу информации. Смотри СТАТЬЮ 19, Центр политических альтернатив, Содружество Инициативы по правам человека и Пакистанской Комиссии по правам человека, Глобальные тенденции в области прав на информацию. Исследование Южной Азии (Лондон: 2001), в разделе 2.8.1 Индия, Движение MKSS, страница 72-75 6 Кто хочет забыть? Правда и доступ к информации в отношении нарушений прав человека в прошлом (Лондон: СТАТЬЯ 19, 2000) страница 5. В режиме онлайн: www.article19.org/docimages/868/htm 5 13 Наиболее важной, пожалуй, является та подлинная волна законов о свободе информации, которая прокатилась по земному шару. В последние 10 лет такие законы были приняты странами в каждом регионе мира, за исключением, пожалуй, Ближнего Востока, а еще в большем числе стран законы находятся в продвинутой стадии подготовки.7 Несмотря на свою естественную тенденцию к секретности, правительства понимают, что они не могут больше сопротивляться необходимости принять законодательство, гарантирующее право доступа к имеющейся у них информации. Разумеется, принятые законы, существенно варьируются с точки зрения степени, в которой они гарантируют право доступа на практике. Некоторые из них, например, Закон Зимбабве о доступе к информации и защите частной жизни8, выступают больше в качестве прикрытия для репрессивного в отношении средств массовой информации законодательства, нежели обеспечивающего доступ к государственной информации. Большинство из них, однако, вынуждают правительства, на которые они распространяются, быть более открытыми. Данное исследование начинается с обзора международной основы для права на свободу информации. Данный обзор учитывает как известные международные, так и соответствующие национальные документы, как доказательство глобальной приемлемости этого права. В следующем разделе дается описание стандартов наилучшей практики, к которым законодательство о свободе информации должно стремиться. Данные разделы сопровождаются анализом законов 10 различных стран из всех регионов мира, а именно, Болгарии, Индии, Японии, Мексики, Пакистана, Южной Африки, Швеции, Таиланда, Соединенного Королевства и Соединенных Штатов. Выбор стран был основан на ряде факторов, включающих географическое распределение, прогрессивное и/долгосрочное законодательство, а также знание автором страны/законодательства. Разделы по каждой стране имеют одинаковые подзаголовки. После краткого вступления следуют заголовки о праве доступа – подразделенные на определения и процесс – обязанность публиковать, исключения, обращения и меры по продвижению. Исследование также анализирует политику двух межправительственных организаций, ПРООН и Всемирного банка. В первом случае соблюдается тот же формат, что и в страновом анализе, учитывая его относительное структурное сходство, а в анализе Всемирного банка используются индивидуальные заголовки, учитывая фундаментальное различие в характере его политики. В разделах по странам/межправительственным организациям также дается сравнительный анализ, в котором выявляются основные сходства и различия между различными законами/политикой. Этот анализ дополняется таблицей, в которой приводятся различные исключения в различных законах/политике, приведенных в Приложении 1. Дейвид Банисар сообщает о том, что на июль 2002 года свыше 40 стран приняли законы, а еще в 30 странах эти законы находились в стадии разработки. Свобода информации и доступ к государственным документам в мире, вебсайт: http://www.freedominfo.org/survey/, Обзор. 8 №5 за 2002 год САР. 10:27. 7 14 ГЛАВА 1 Международные стандарты и тенденции Целый ряд международных организаций, отвечающих за продвижение и защиту прав человека, авторитетно признали фундаментальный и правовой характер права на свободу информации, а также необходимость эффективного законодательства для обеспечения соблюдения данного права на практике. В число этих организаций входит ООН, Содружество Наций, ОАГ, СЕ и АС. Это сопровождается растущим пониманием на национальном уровне важности свободы информации как права человека и как фундаментальную основу демократии, что нашло свое отражение в том, что право на свободу информации включено во многие современные конституции, а также в резком увеличении числа стран, принявших в последние годы законодательство, отражающее данное право. Все эти факторы, взятые вместе, ясно указывают на признание свободы информации в качестве одного из прав человека. В данной главе приводятся доказательства на право информации, с описанием различных международных положений, а также соответствующих документов в различных секторах, как, например, окружающая среда и информация о правах человека. Она также дает представление о ключевых документах национального уровня, включая юриспруденцию, подтверждающую право, конституционные гарантии и законодательные меры. Организация объединенных наций В Организации объединенных наций свобода информации уже давно была признана фундаментальным правов человека. В 1946 году, во время своей первой сессии, Генеральная Ассамблея приняла Резолюцию 59(1), которая гласила: Свобода информация есть фундаментальное право человека и…пробный камень всех свобод, которые находятся центре внимания ООН.9 В более поздних международных документах по правам человека свобода информации рассматривалась не отдельно, а как часть фундаментального права на свободу слова, которое включает право искать, получать и распространять информацию. Всеобщая Декларация прав человек (ВДПЧ), принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году,10 рассматривается как заявление международных прав человека. Статья 19, обязательная для всех государств в качестве вопроса обычного международного права, гарантирует право на свободу слова и информации следующим образом: 9 14 декабря 1946 года. Резолюция 217 А (III), 10 декабрь 1948 10 15 Каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ. Международный договор о гражданских и политических правах (МДГПП), обязательный к исполнению документ с правовой точки зрения, был принят Генеральной Ассамблеей в 1966 году11, и к декабрю 2002 года был ратифицирован 149 государствами. Соответствующее положение в данном договоре, также Статья 19, гарантирует право на свободу убеждений и свободное выражение их в аналогичных выражениях, что и ВДПЧ. В 1993 году Комиссия ООН по правам человека12 создала офис Специального докладчика ООН по свободе убеждений и свободное выражение их.13. Частью мандата Специального докладчика является разъяснение точного содержания права на информацию в каждом из его ежегодных отчетов, начиная с 1997 года. После получения его комментариев по данному вопросу в 1997 году, Комиссия обратилась к Специальному докладчику с предложением «подготовить дополнительные комментарии по праву «искать и получать информацию, и делиться наблюдениями и рекомендациями, основанными на коммуникации»14. В своем Ежегодном отчете за 1998 год, Специальный докладчик ясно указал на то, что право на свободу слова включает право доступа к информации, которой владеет государство: «Право на свободу искать, получать и распространять информацию и идеи накладывает позитивные обязательства на государства обеспечивать доступ к информации, в особенности в отношении информации, имеющейся у правительства во всех типах хранения и системах поиска…»15. Его мнения приветствовались Комиссией.16 В ноябре 1999 года трое специальных представителей по праву на свободу слова – Специальный докладчик по вопросам права на свободу убеждений и на свободное выражение их, Представитель ОБСЕ по вопросам свободы средств массовой информации и Специальный докладчик ОАГ по праву на свободу слова – впервые собрались вместе под эгидой НПО по правам человека Резолюция 2200 А (XXI), 16 декабря 1966, вступившая в силу 23 марта, 1976. В 1946 году экономический и социальный Совет ООН (ЭКОСОС) создал Комиссию для продвижения прав человека, в которую вошли 53 представителя стран, членов ООН, на трехлетней ротационной основе. Это наиболее авторитетный орган ООН по правам человека, который собирается ежегодно приблизительно на шесть недель для обсуждения и издания резолюций, решений и отчетов по широкому кругу вопросов, касающихся положения дел в странах, и тематических вопросов прав человека. 13 Резолюция 1993/45, 5 марта, 1993 года. 14 Резолюция 1997/27, 11 апреля, 1997 года, параграф 12(d). 15 Отчет Специального докладчика, Пропаганда и поддержка права на свободу убеждений и на свободное выражение их, Документ ООН E/CN4/2000/63, 18 января, 2000, параграф 42. 16 Резолюция 1998/42, 17 апреля 1998 года, параграф 2. 11 12 16 СТАТЬЯ 19, в рамках Глобальной кампании за свободу слова. Они приняли Совместную Декларацию, которая включала следующее положение: Свобода слова предполагает право людей на открытый доступ к информации и право знать, что делает правительство от их имени, без чего правда будет слабеть, а участие народа в управлении будет фрагментарным.17 Специальный докладчик ООН значительно расширил свои комментарии в отношении права на свободу информации в Ежегодном отчете Комиссии за 2000 год, отметив его фундаментальное значение не только для демократии и свободы, но также для реализации права на участие и на развитие18. Он также повторил свою «озабоченность по поводу тенденции правительств и правительственных институтов скрывать от людей информацию, которая по праву принадлежит им»19. Очень важно, однако, что Специальный докладчик подробно остановился на конкретном содержании права на информацию20. ООН также признала фундаментальное право на доступ к информации, скрываемой государством через администрацию территорией Боснии и Герцеговины. В 1999 году Верховный представитель ООН в Боснии и Герцегвине21 потребовал, чтобы различные правительства в его администрации приняли законодательство в отношении свободы информации в соответствии с самыми высокими международными стандартами, с тем, чтобы на практике обеспечить право на свободу слова22. Данное требование было выполнено, и закон о свободе информации в Боснии и Герцеговине уже есть23. Содружество Наций Содружество наций предприняло важные конкретные шаги в течение последних десятилетий для признания прав человека и демократии как фундаментального компонента системы общих ценностей, лежащих в основе организации. В 1991 году она приняла Харарскую Декларацию содружества, которая включила в себя фундаментальные политические ценности, в том числе и уважение прав человека, и неотъемлемые демократические права людей на формирование своего общества24. 26 ноября 1999 года. Отчет Специального докладчика, Пропаганда и защита права на свободу убеждений и на свободное выражение их, Док. ООН E/CN4/2000/63, 18 января 2000 года, параграф 42. 19 Там же, параграф 43 20 Там же, параграф 44, Смотри Главу Особенности режима СИ. 21 Мандат, установленный Резолюцией Совета безопасности ООН, 1031, 15 сентября 1995 года, в соответствии с Дейтонским мирным соглашением. 22 Декларация Верховного представителя, Решения о реструктуризации системы общественного вещания в БиГ в сфере свободы информации и декриминализации, дискредитации и клеветы, 30 июля 1999 года. 23 Закон о Свободе доступа к информации был принят правительствами штатов Боснии и Герцеговины в октябре, правительством Республики Сербия в мае 2001 года и Федеральным правительством Боснии и Герцеговины в июне 2001 года. 24 Конференция глав государств Содружества, 20 октября 1991 года, параграфы 4 и 9. Смотри также Миллбрукскую Программу действий Содружества, Конференция Глав правительств стран Содружества, 12 ноября 1995 года. 17 18 17 Важность свободы информации, включая право на доступ к информации, имеющейся у правительства, была признана Содружеством более двух десятилетий тому назад. В 1980 году министры права стран содружества на конференции в Барбадосе заявили, что «общественное участие в демократических и государственных процессах становится наиболее значимым, когда граждане имеют наибольший доступ к официальной информации»25 . Совсем недавно Содружество предприняло ряд важных мер для разработки содержания этого права. В марте 1999 года Секретариат Содружества собрал Группу экспертов Содружества для обсуждения вопросов свободы информации. Экспертная группа приняла документ, выдвигающий ряд принципов и руководство по обеспечению права знать и свободе информации как права человека, включая следующее: Свобода информации должна быть гарантирована как законное, обеспеченное правовыми санкциями право, дающее возможность каждому человеку получать документы и информацию, которыми обладают исполнительные, законодательные и юридические ветви власти, а также любая государственная корпорация и любой другой орган, выполняющий государственные функции26. Эти принципы и руководства были приняты Министрами права Содружества наций на их другой конференции, проходившей в мае 1999 года, которая состоялась в городе Порт-оф-Спейн, Тринидад и Тобаго. Министры сформулировали следующие принципы свободы информации: 1. Следует поощрять страны - члены к соблюдению права на свободу информации как законного, обеспеченного правовыми санкциями, права. 2. Должна быть презумпция в пользу раскрытия информации, а Правительство должно продвигать культуру открытости 3. Из этого права могут быть допущены некоторые очень ограниченные исключения, но они должны быть детально разработаны 4. Правительства должны поддерживать и сохранять документы. Цитируется в «Продвижение открытого управления: Принципы и руководства Содружества по праву на получение информации»; вспомогательные документы для Совещания Экспертной группы Содружества по праву на получение информации и продвижению демократии и развития (Лондон: 30-31 марта, 1999 года). 26 Цитируется в Продвижение открытого управления: Принципы и руководства Содружества по праву на получение информации; вспомогательные документы для Совещания Экспертной группы Содружества по праву на получение информации и продвижению демократии и развития (Лондон: 30-31 марта, 1999 года). 25 18 5. В принципе, решение об отказе доступа к документам и информации должно подлежать независимому рассмотрению27. Министры права также призвали Секретариат Содружества предпринять шаги к продвижению этих принципов, включая оказание поддержки правительств на основе технической помощи и обмена опытом. Коммюнике Министров права, рассмотренное Комитетом полного состава по функциональному сотрудничеству Содружества, чей отчет был позже одобрен Министрами права Содружества,28 гласит: Комитет принял во внимание Принципы Содружества в отношении свободы информации, одобренные министрами права стран Содружества и направленные главам государств. Он признал важность общественного доступа к официальной информации, как для продвижения прозрачности, так и отчетности правительства и стимулирования полного участия граждан в демократическом процессе29. Секретариат Содружества предпринял некоторые конкретные шаги для продвижения свободы информации в странах - членах. Например, в настоящее время он разрабатывает модельные законы о свободе информации, личной информации и личной жизни. Региональные стандарты Все три основные региональные системы прав человека – в Америке, Европе и Африке – формально признали значение свободы информации как человеческого права. В следующих разделах описывается разработка этих стандартов. Организация американских государств Статья 13 Американской Конвенции по правам человека (АКПЧ)30, юридически обязательный для исполнения договор, гарантирует свободу слова в формулировке аналогичной и даже более сильной, нежели документы ООН. В 1985 году Консультативное заключение Межамериканского суда по правам человека, интерпретируя Статью 13, признало свободу информации в качестве Коммюнике, Конференция Министров права стран Содружества (Порт-оф-Спейн: 10 мая 1999 года. 28 Дурбанское коммюнике (Дурбан: Конференция глав государств Содружества, 15 ноября, 1999 года), параграф 57. 29 Коммюнике, Отчет Комитета полного состава по функциональному сотрудничеству Содружества, (Дурбан: Конференция глав государств Содружества, 15 ноября, 1999 года), параграф 20. 30 Адаптировано в Сан-Хосе, Коста-Рике, 22 ноября 10969 года, вступило в силу 18 июля 1978 года. 27 19 фундаментального человеческого права, которое важно для свободного общества как свобода слова. Суд объяснил: Статья 13… устанавливает, что те, к кому применима Конвенция, не только имеют право на свободу выражения собственного мнения, но также право и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи всякого рода…. [Свобода слова предполагает], с одной стороны, что никого нельзя произвольно ограничивать или препятствовать в выражении собственных мыслей. И в этом смысле это право каждого человека. Второй аспект этого права, с другой стороны, предполагает коллективное право получать любую информацию, а также иметь доступ к мнению, высказываемому другими людьми31. Суд также заявил: «Для среднего гражданина также важно знать мнение других людей или иметь доступ к информации вообще, равно как и распространять собственное мнение», сделав при этом заключение о том, что «общество, которое не информировано достаточно хорошо, не является подлинно свободным обществом»32 . В 1994 году Межамериканская пресс - ассоциация, региональное НПО, организовала Конференцию полушария по свободе слова, которая приняла Декларацию Капультепека, набор принципов, касающихся свободы самовыражения33. Эти принципы ясно признают свободу информации как фундаментальное право, включающее право доступа к информации, которой обладают государственные органы: 2. Каждый человек имеет право получать информацию, выражать идеи и свободно их распространять. Никто не может быть ограничен, и никому не может быть отказано в этих правах. 3. Власти должны по закону своевременно и приемлемым образом предоставлять информацию государственного сектора…. Хотя Декларация Капультепека первоначально не имела официального правового статуса, как доктор Сантьяго Кантон отметил, когда был Специальным докладчиком по свободе самовыражения ОАГ, «она получает растущее признание среди всех социальных слоев нашего полушария и Обязательное членство в Ассоциации, предписанное Законом журналистской практики. Консультативное заключение, ОС-5/85, 13 ноября 1985 года, параграф 30. 32 Там же, параграф 32, 70. 33 Город Мехико, 11 марта 1994 года. 31 20 становится главным мерилом в области свободы самовыражения»34. На сегодняшний день главы государств и правительств 22 стран северной и южной Америки, а также многочисленные другие выдающиеся люди подписали данную декларацию35. Специальный докладчик, чей Офис был сформирован Межамериканской комиссией по правам человека в 1997 году36, часто повторял, что свобода информации является фундаментальным правом, включающим в себя право на доступ к информации, которой обладают государственные органы. В его Ежегодном отчете комиссии за 1999 год, он написал: Право на доступ к официальной информации является одним из краеугольных камней представительной демократии. В представительной правительственной системе, представители должны реагировать на запросы людей, доверивших им свое представительство и власть, с тем, чтобы принимать решения по вопросам, представляющим общественный интерес. И именно тому человеку, который делегировал право администрирования государственных дел своему представителю, принадлежит право на информацию. Ту информацию, которую государство использует и создает на деньги налогоплательщика37. В октябре 2000 года в одном своем важном документе Комиссия одобрила Межамериканскую Декларацию принципов свободы самовыражения38, которая представляет собой наиболее полный официальный документ на сегодняшний день, посвященный вопросам свободы самовыражения в Межамериканской системе. В Преамбуле данного документа подтверждаются вышеупомянутые положения по свободе информации: УБЕЖДЕНЫ, что гарантия права доступа к информации, которой обладает государство, поможет обеспечить большую степень прозрачности и отчетности правительства о своих действиях, а также укрепление демократических институтов;…. Ежегодный отчет Межамериканской комиссии по правам человека, 1998 год, Том III, Отчет офиса Специального докладчика по свободе самовыражения, 16 апреля 1999 года, ОЕА/серия L/V/II.102, Док.6, пер., Глава III. 35 В число этих стран входят: Аргентина, Боливия, Белиз, Бразилия, Чили, Колумбия, КостаРика, Доминиканская республика, Эквадор, Эль Сальвадор, Гренада, Гватемала, Гондурас, Ямайка, Мексика, Никарагуа, Панама, Парагвай, Перу, Пуэрто-Рико, Уругвай и Соединенные Штаты Америки. 36 Пресс-релиз, МАСПЧ, №2/98, 6 марта 1998, параграф 14-15. 37 Примечание 34, страница 24. 38 !08я очередная сессия, 19 октября 2000 года. 34 21 Принципы недвусмысленно признают свободу информации, включая право на доступ к информации: 3. Каждый человек имеет право на доступ к информации о себе или его/ее активах быстро и беспрепятственно, независимо от того, содержится ли она в базах данных, или государственных или частных регистрах, и, при необходимости, обновить и/или изменить ее. 4. Доступ к информации, которой обладает государство, является фундаментальным правом каждого человека. Государства обязаны гарантировать полное соблюдение этого права. Данный принцип допускает только исключительные ограничения, которые должны быть предварительно установлены законом в случае реальной и неизбежной опасности, угрожающей национальной безопасности в демократических обществах. Понятно, поэтому, что в Межамериканской системе свобода информации защищается как право человека. Совет Европы Совет Европы (СЕ) является межправительственной организацией, включающей 43 страны члена. Она призвана продвигать права человека, образование и культуру. Одним из фундаментальных документов является Европейская Конвенция по защите прав человека и фундаментальных свобод (ЕКЗПЧ)39, которая гарантирует свободу самовыражения и информации как фундаментального права человека в Статье 10. Статья 10 несколько отличается от гарантий Статьи 19 ВДПЧ и МДГПП, а также Статьи 13 АКПЧ тем, что она защищает право «получать и распространять», но не право «искать» информацию. Политические органы Совета Европы сделали важные шаги к признанию права на свободу информации как фундаментального права человека. В 1981 году Комитет министров, политический орган Совета Европы, принимающий решения (состоящий из министров иностранных дел стран-членов), принял рекомендацию № R(81)19 по Доступу к информации, которой обладают органы государственной власти, гласящей: 1. Каждый человек в рамках юрисдикции страны-члена, имеет право получать, запрашивать информацию в органах государственной власти, за исключением 39 E.T.S. №5, принят 4 ноября 1950 года, вступил в силу 3 сентября 1953 года. 22 законодательных властей …40 органов и судебных В 1994 году 4я Конференция европейских министров по политике средств массовой информации приняла Декларацию, рекомендующую, чтобы Комитет министров рассмотрел «подготовку обязательного к исполнению правового инструмента или другие меры, включающие основные принципы права доступа к информации, которой обладают органы государственной власти»41. Вместо этого Комитет министров подготовил Рекомендацию по доступу к официальным документам, которая была принята 21 февраля 2002 года42. Данная рекомендация приведена в Приложении 4. Рекомендация предполагает общую гарантию права доступа к официальным документам, обозначенным ниже, а также конкретное руководство, как следует гарантировать это право на практике: III Общие принципы доступа к официальным документам Страны члены должны гарантировать право каждого человека иметь доступ, по запросу, к официальным документам, имеющимся в органах государственной власти. Этот принцип должен применяться без дискриминации по какой-либо причине, включая национальную принадлежность. Африканский Союз Документы по свободе информации Африканского Союза были более скромными. Однако Африканская Комиссия по правам человека и народов приняла Декларацию о принципах свободы самовыражения в Африке на своей 32 Сессии в октябре 2002 года43. Декларация совершенно ясно подтверждает право доступа к информации, имеющейся у государственных органов, заявляя: IV Свобода информации 1. Государственные органы обладают информацией не для самих себя, а в качестве хранителей общественного достояния, и каждый человек имеет право доступа к этой информации, в 25 ноября 1982года, страница 2 Декларация по средствам массовой информации в демократическом обществе, DH-MM (95) 4, 7-8 декабря 1994 года, параграф 16. 42 Р(2002)2 43 32 я очередная сессия Африканской комиссии по правам человека и народов, 17-23 октября 2002 года, Банджул, Гамбия. 40 41 23 соответствии с четко определенными функциями, установленными законом. 2. 3. Право на информацию гарантируется законом в соответствии со следующими принципами: Каждый человек имеет право на информацию, которой обладают государственные органы; Каждый человек имеет право на доступ к информации, которой обладают частные органы, необходимой для применения или защиты любого права; Любой отказ раскрыть информацию подлежит обжалованию в независимых органах и/или судах; От государственных органов требуется, чтобы они активно публиковали важную информацию, представляющую значительный общественный интерес, даже в отсутствие запроса; Никто не может быть подвергнут каким-либо санкциям за добросовестное раскрытие информации, касающейся правонарушения, или такой информации, которая раскрывает серьезную угрозу здоровью, безопасности или экологии, за исключением тех случаев, когда санкции служат законным интересам и необходимы в демократическом обществе; и В законы о сохранении тайн должны быть внесены изменения, необходимые для соответствия принципам свободы информации. Каждый человек имеет право на доступ и обновление или другое исправление своей личной информации, независимо 24 от того, обладают ею государственные или частные органы. Международная юриспруденция До настоящего времени только Европейский суд по правам человека непосредственно рассматривал претензии, связанные с правом получения информации от государственных органов. Он рассматривал эти вопросы, по меньшей мере, в четырех ключевых случаях, Линдер против Швеции44, Гаскин против Великобритании45, Гуерра и Орс против Италии44 и МакГинли и Эванс против Великобритании47. В первых трех случаях Суд счел, что гарантия свободы самовыражения не включала права доступа к искомой информации. Следующая аналогичная интерпретация сферы действия Статьи 10 дела Линдера просматривается и во всех трех случаях: Право на свободу получения информации в основе своем запрещает Правительству ограничивать человеку возможность получения информации, которую другие желают или могут пожелать передать ему. Статья 10, в обстоятельствах, подобных рассматриваемому делу, не дает права доступа человеку… и не содержит обязательство правительства передавать … информацию человеку48. Используя слова « в обстоятельствах, подобных рассматриваемому делу», Суд не исключил возможность права свободы информации в соответствии со Статьей 10. Однако, учитывая особый характер запросов, отклоненных в этих трех случаях (смотри подробности ниже), это право сильно ограничено. Суд, однако, не отказался признать право на компенсацию в этих случаях. Напротив, во всех четырех случаях он признал, что, в соответствии со Статьей 8 Конвенции, отказывать в доступе к информации, было нарушением права на частную и семейную жизнь. В первом случае Линдер, податель заявления, был освобожден от занимаемой должности в шведском правительстве по соображениям национальной безопасности, но ему отказали в доступе к информации, касающейся его личной жизни, которая хранилась в секретном полицейском регистре и послужила основанием для его увольнения. Суд счел, что хранение и использование информации вместе с отказом дать возможность заявителю опровергнуть ее, являлось нарушением его права не уважение частной жизни. Такое нарушение, однако, было оправдано как необходимое для защиты национальной 26 марта 1987 года, Заявление №9248/81, 9EHRR433. Июль 1989 года, Заявление №10454/83, 12 EHRR 36 46 19 февраля 1998 года, Заявление №14967/89. 47 Июнь 1998, Заявление№ 21825/93 и 23414/94. 48 Линдер, параграф 74. 44 45 25 безопасности Швеции49. Интересно отметить, что в конечном итоге стало известно, что фактически Линдера уволили за политические убеждения, и что шведское правительство принесло ему свои извинения и выплатило компенсацию. За делом Линдера последовало дело Гаскина, Гуерры, а потом МакГинли и Эгана. В первом случае заявитель, который, будучи ребенком, находился на попечении местных властей в Великобритании, позже обратился за материалами своего дела, которые находились у государства, но получили в доступе к ним. В деле Гуерра заявители, которые жили возле химического завода, представлявшего «большой риск», пожаловались на то, что местные власти в Италии не предоставили им информацию о риске загрязнения, и о том, что делать в случае серьезной аварии. В деле МакГинли и Эгана заявители подверглись радиации во время ядерных испытаний на островах Рождества, и потребовали доступа к документам, касающимся потенциального риска для здоровья в результате случившегося. Во всех трех случаях Суд счел, что конфликта с правом на уважение частной и семейной жизни не было, но Статья 8 накладывает определенные обязательства на государство по обеспечению уважения этих прав: Хотя назначение Статьи 8 заключается в защите человека против произвольного вмешательства органов государственной власти, она не просто вынуждает государство воздерживаться от такого вмешательства: помимо такого первостепенного негативного обязательства, могут быть и позитивные обязательства, заложенные в эффективном уважении частной или семейной жизни50. В деле Гаскина Суд счел, что заявитель имел право на получение информации, необходимой для понимания им своего детства и раннего развития, хотя это должно было быть уравновешено интересами конфиденциальности третьей стороны, предоставившей информацию. Важно, что это накладывало определенные обязательства на правительство по созданию независимого органа, который мог бы решать, предоставлять доступ или нет, если третья сторона отсутствует или не дает согласия. Поскольку правительство не сделало этого, права заявителя были нарушены51. В деле Гуерры Суд счел, что серьезные экологические проблемы могут повлиять на благополучие людей, на их возможность наслаждаться своим домом, что является вмешательством в их частную и семейную жизнь. В результате, итальянские власти несут определенные обязательства по обеспечению заявителей информацией, необходимой для оценки риска проживания в городе, вблизи химического завода, представляющего большой риск для здоровья. Отказ Ландер, параграфы 48, 67 Гуерра, параграф 58. 51 Гаскин, параграф 49. 49 50 26 о предоставления заявителям необходимой информации явился нарушением их прав в соответствии со Статьей 852. В деле МакГинли и Эгана Суд счел, что заявители имели право на доступ к запрашиваемой информации. Однако правительство выполнило положительные обязательства, создав процесс, посредством которого доступ к информации мог быть обеспеченным, чем заявители не воспользовались53. Хотя эти решения Европейского суда признают право на доступ к информации, они остаются проблематичными. Во-первых, суд подошел к делу весьма осторожно, дав понять, что его решения ограничивались только фактами каждого случая, поэтому их не следует использовать для создания общего принципа54. Во-вторых, что еще более проблематично, если брать за основу уважение частной и семейной жизни, то это накладывает серьезные ограничения на сферу действия права на доступ к информации. Это очевидно из дела Гуерры, где значительным продвижением Суда было признание того факта, что серьезные экологические проблемы могли бы сказаться на праве заявителей на уважение их частной и семейной жизни. Хотя Суд сделал такой вывод в деле Гуерры на основе очевидного значения справедливости и демократии, из этого вовсе не следует, что такое будет возможно всегда. По сути, Суд сам загнал себя в угол. Было бы намного логичнее и яснее, если бы Суд просто признал свободу информации как составляющую права на свободу самовыражения. Информация по определенным областям Информация по экологии На протяжении последнего десятилетия росло признание того факта, что доступ к экологической информации является ключом к устойчивому развитию и эффективному участию общественности в управлении окружающей средой. Впервые этому вопросу было уделено существенное внимание в 1992 году и отражено в Принципе 10 Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де-Жанейро: Вопросы окружающей среды решаются при участии всех заинтересованных граждан и на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации по вредным для здоровья веществам и деятельности в своих сообществах, а также иметь возможность принимать участие в процессе принятия решений….55 Гуерра, параграф 60. МакГинли и Эган, параграф 102-103 54 Смотри, например, Гаскин, параграф 37. 55 Док. ООН А/Конф.151/26 (том 1). 52 53 27 В 1998 году в качестве дополнения к Декларации Рио страны, члены Экономической комиссии ООН для стран Европы (ЮНЭКЕ) и Европейский Союз подписали юридически обязательную для исполнения Конвенцию по доступу к информации, общественному участию в процессе принятия решений и справедливости в экологических вопросах (Орухская Конвенция)56. В Преамбуле, где дается обоснование Конвенции, отмечается: Учитывая, что для обеспечения [права жить в чистой среде], гражданам необходимо иметь доступ к информации … Признавая, что в вопросах касающихся окружающей среды, совершенствование доступа к информации и участия общественности в процессе принятия решений повышает качество принимаемых решений и процесса их осуществления, способствует улучшению информированности общественности об экологических проблемах, представляет общественности возможность выражать свою озабоченность и позволяет государственным органам обеспечить должный учет таких интересов… Конвенция, вступившая в силу в октябре 2001 года, обязывает страны члены принимать правовые меры для осуществления ее положений по доступу к экологической информации57. Большинство из этих положений изложено в Статье 4, которая начинается с заявления: (1) Каждая Сторона … обеспечивает, чтобы, при условии соблюдения последующих пунктов настоящей статьи, государственные органы в ответ на просьбу о предоставлении экологической информации предоставляли общественности, в рамках национального законодательства, такую информацию… (а) Без необходимости формулировать свою заинтересованность; Конвенция признает доступ к информации как часть права каждого человека жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья58, а не как совершенно отдельное право. Однако это первый юридически обязательный для исполнения международный инструмент, который определяет четкие стандарты в отношении права на свободу информации. Среди прочих вещей Конвенция Док. ООН ЭКЕ/КЭП/43, принята на Четвертой конференции министров в рамках процесса «Окружающая среда для Европы», 25 июня 1998 года, вступил в силу 30 октября 2001 года. 57 Там же, Статья 3(1). 58 Там же, Статья 1. 56 28 требует, чтобы государства приняли более широкое определение понятий «экологическая информация» и «органы власти»59, подвергли исключения испытаниям на предмет общественного интереса60 и создали независимый орган с полномочиями анализировать любой отказ раскрыть информацию61. В качестве таковой Конвенция представляет собой весьма положительный документ с точки зрения обеспечения права на информацию62. Информация по правам человека В самом международном сообществе также предпринимались меры к тому, чтобы признать специальные аспекты права на свободу информации в связи с правами человека. В 1998 году Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о праве и обязанности отдельных лиц, групп и организаций общества продвигать и защищать универсально признанные права человека и фундаментальные свободы [Декларация о защитниках прав человека] 63. Статья 6 специально призвана обеспечить доступ к информации в отношении прав человека: Каждый человек имеет право индивидуально или в ассоциации с другими: (а) Знать, искать, получать и обладать информацией обо всех правах человека и фундаментальных свободах, включая доступ к информации, и о том, как эти права и свободы отражаются во внутренней законодательной, юридической или административной системах; (б) Как это предусмотрено соответствующими международными документами, включая документы по правам человека, свободно публиковать, передавать или распространять среди других людей мнения, информацию и знания по всем правам человека и фундаментальным свободам… Таким образом, Статья 6 признает, что право искать, получать и принимать информацию, касающуюся прав человека, чрезвычайно важно для эффективного продвижения и защиты прав человека. Там же, Статьи 2(2)-(3). Там же, Статья 4(4). 61 Там же, Статья 9. 59 60 В большинстве своем стандарты, установленные Конвенцией, соответствуют СТАТЬЕ 19 «Право общественности знать: Принципы законодательства о свободе самовыражения (Лондон: СТАТЬЯ19, 1999). Общее представление данных Принципов можно получить в конце данного раздела. Они приводятся полностью на вебсайте СТАТЬИ 19, смотри: wwwarticle19.org/docimages/512htm. 63 Резолюция53/144, 8 марта 1999 года. 62 29 Право на доступ к информации, касающейся прав человека, можно найти в некоторых национальных контекстах. В Южной Африке, например, обязанность предоставлять доступ к информации была распространена на частные органы, где такой доступ необходим для применения или защиты такого права. Раздел 32 Конституции Южной Африки 1996 года предусматривает: 1. Каждый человек имеет право доступа к… (б) любой информации, которой обладает другой человек, и которая необходима для применения или защиты любого права. Это предусматривается Разделом 50 Законом о продвижении доступа к информации64. Данные положения эффективно обеспечивают индивидуальный доступ к любой информации, которая имеется в распоряжении государства в отношении прав человека и нарушений этих прав. СТАТЬЯ 19, однако, уже долгое время обосновывает тот факт, что государство имеет определенные обязательства в этой области, включая обеспечение наличия информации в отношении нарушений прав человека. Мы, например, утверждали, что право на свободу самовыражения, «уже давно признанное как важное для продвижения демократической отчетности и участия, также накладывает обязательство на правительство способствовать раскрытию информации в отношении нарушений прав человека в прошлом»65. Другими словами, недостаточно, чтобы люди просто имели доступ к любой информации, имеющейся у государства. Государство также должно обеспечивать, чтобы информация о нарушениях прав человека в прошлом была доступной, включая сбор, критический анализ, хранение и распространение ее, при необходимости. Национальные документы Утверждение того, что право на информацию является фундаментальным правом человека, находит сильную поддержку в целом ряде национальных документов. Целый ряд стран предусматривают конституционное признание данного права через конкретные положения в конституциях, а в других странах верховные суды рассматривали общую гарантию свободы самовыражения как включающую в себя право на информацию. Последнее особенно важно, поскольку национальная интерпретация конституционных гарантий свободы самовыражения имеет определенное значение для понимания содержания их международных дубликатов. О важности свободы информации можно также судить по массивной глобальной тенденции к принятию национальных законов, закрепляющих это право. Конституционная интерпретация Акт №2, 2000. Кто хочет забыть? Правда и доступ к информации в отношении нарушений прав человека в прошлом (Лондон: СТАТЬЯ 19, 2000), страница 5. На вебсайт по адресу: www.article19.org/docimages/869.htm 64 65 30 Целый ряд вышестоящих судов в странах мира высказывались в отношении того, что право на доступ к информации защищено общей конституционной гарантией свободы самовыражения. Например, в 1969 году Верховный суд Японии создал в двух, привлекших внимание случаях, принцип о том, что shiru kenri («право знать») защищено гарантией свободы самовыражения в Статье 21 Конституции66. В 1982 году Верховный суд Индии принял решение о том, что доступ к информации правительства является важной частью фундаментального права на свободу слова и самовыражения в Статье 19 Конституции: Концепция открытого правительства непосредственно вытекает из права знать, что представляется очевидным из права на свободу слова и самовыражения, гарантированного Статьей 19(1)(а). Таким образом, раскрытие информации в отношении работы правительства должно быть правилом, а секретность – исключением, оправданным только в том случае, если этого требует наистрожайшее требование общественного интереса. Подход Суда должен быть таковым, чтобы ослабить область секретности как можно больше в соответствии с требованиями общественного интереса, все время помня о том, что раскрытие также служит важному аспекту общественного интереса67. В Южной Корее Конституционный суд постановил в двух конструктивных случаях в 1989 и 1991 годах, что «право знать» заложено в гарантии свободы самовыражения в Статье 21 Конституции, и что в определенных обстоятельствах это право может быть нарушено, если правительственные чиновники отказываются раскрыть запрашиваемые документы68. В некоторых странах, и в особенности в Соединенных Штатах, национальные суды не хотели соглашаться с тем, что гарантия свободы самовыражения включает право на доступ к информации, которой обладает государство. Верховный суд США счел, что Первая поправка Конституции, которая гарантирует свободу слова и прессы, не «[дает] права на доступ к правительственной информации или источникам информации, которые находятся под контролем правительства»69. Однако это может быть потому, что Первая поправка рассматривается исключительно негативно, требуя от Конгресса воздержаться от принятия любого закона, который ограничивает Лоуренс Репета, Местные правительственные системы раскрытия информации в Японии. Национальное бюро азиатских исследований, Публикация номер 16, октябрь 1999 года, страница 3 67 С.П.Гупта против Президента Индии [1982] AIR (SC) 149, страница 234. 68 Сунг Нак-ин, Страновой отчет Кореи (Краткое изложение на английском языке), Представлен на Азиатской конференции по гражданскому обществу и доступу к информации, которой обладает правительство, Токио, Япония, 13-14 апреля 2001 года. 69 Хучинс против корпорации KQED , 438 США 1 (1978), страница 15. 66 31 свободу слова70. Международная, в большинстве случаев конституционная, защита свободы самовыражения является более позитивной и признает, что в некоторых случаях для обеспечения на практике этого ключевого демократического права необходимы государственные действия. Специальные конституционные положения Целый ряд стран специально включает право на информацию в число конституционно гарантированных прав человека. Швеция представляет собой интересный пример, поскольку весь ее Закон о свободе прессы, принятый в 1976 году, имеет конституционный статус. Данный Закон включает всесторонние положения о свободе информации. В течение последнего десятилетия многие страны, которые совсем недавно создали многопартийные системы, или находятся на этапе перехода к демократии, включили право на свободу информации в свои конституции. В качестве примера можно было бы назвать Болгарию (Статья 41), Эстонию (Статья 44), Венгрию (Статья 61(1)), Литву (Статья 25(5)), Малави (Статья 37), Молдову (Статья 34), Филиппины (Статья III (7)), Польшу (Статья 61), Румынию (Статья 31), Российскую Федерацию (Статья 24(2)), Южную Африку (Раздел 32) и Таиланд (Раздел 58). В Латинской Америке Конституции, как правило, акцентировали внимание на одном важном аспекте права на информацию, а именно, на запросе о habeas data, праве доступа информации о самом себе, независимо от того, находятся эти данные у государственного или частного органа, и праве обновлять или исправлять эти данные при необходимости. Например, Статья 43 Конституции Аргентины гласит: Каждый человек имеет право направлять запрос о (habeas data) для того, чтобы посмотреть любую информацию, которую государственный или частный банк данных должен иметь в отношении него, и как эта информация используется для предоставления материалов или отчетов. Если информация ложная или дискриминационная, он имеет право потребовать ликвидации этой информации, конфиденциального ее хранения или обновления, не раскрывая при этом конфиденциальности источников новостей. Законодательство о свободе информации Законы о свободе информации, обеспечивающие практическую реализацию права на свободу информации, существовали более 200 лет, и лишь немногим из них более 20 лет. В последнее десятилетие, однако, наблюдается настоящая законодательная волна в отношении свободы информации, захлестнувшая весь земной шар. В странах каждого региона мира были либо приняты многочисленные законы подобного рода, либо разрабатываются. Растущая императива принятия законодательства о свободе информации указывает на то, что она имеет статус прав человека. Соответствующая часть Первой поправки гласит: «Конгресс не должен…ограничивать свободу слова, или прессы, или права на мирные собрания и подачу ходатайства правительству об удовлетворение жалобы». 70 32 Историю законов о свободе информации можно проследить на примере Швеции, где, как уже отмечалось выше, свобода информации была под защитой с 1766 года. Другой страной с длительной историей законодательства о свободе информации является Колумбия, чей Кодекс о политической и муниципальной организации 1888 года предоставлял возможность людям запрашивать документы, хранящимися в государственных органах или государственных архивах. В 196771 году в США был принят Закон о свободе информации, за ним последовало законодательство в Австралии72, Канаде73 и Новой Зеландии74. Все они были приняты в 1982 году. С тех пор многие страны приняли законы о свободе информации75, включая: Азия: Гонконг76, Индия77, Япония78, Пакистан79, Южная Корея80, Таиланд81. Ближний Восток: Израиль82. Африка: Южная Африка83. Америки: Белиз84, Яиайка85, Мексика86, Перу87 и Тринидад и Тобаго88. Европа: Албания89, Босния и Герцеговина90, Болгария91, Чешская Республика92, Эстония93, Грузия94, Венгрия95, Латвия96, Литва97, Молдова98, Словакия99, Россия100, Украина101 и Великобритания102. СЗСША Право 5, Раздел 552. Закон о свободе информации, 1982. 73 Закон о доступе к информации, Глава А-1. 74 Закон об официальной информации, 1982. 75 О современном состоянии данной информации смотри: Дейвид Банизар, Свобода информации и доступ к данным, имеющимся у правительства в мире. Информация в режиме реального времени: http:/www.freedominfo.org/survey/. 76 Свод законов о доступе к информации, март 1995 года. 77 Закон о свободе информации, 2002 год. 78 Закон о доступе к информации, имеющейся у административных органов, 1999 год. 79 Указ о свободе информации, 2002 год. 80 Закон о раскрытии информации, имеющейся у государственных агентств, 1978. 81 Закон об официальной информации, декабрь 1997 года. 82 Закон о свободе информации, Закон 5758-1998, май 1998 года. 83 Продвижение доступа к информации, Закон 2, 2000. 84 Закон о свободе информации, 1994 год. 85 Закон о доступе к информации, 2002 год. 86 Закон и федеральной транспарентности и доступе к информации, имеющейся у национального правительства, 2002 год. 87 Закон о свободе информации, 2002 год. 88 Закон о свободе информации, 1999 год. 89 Закон № 8503 о праве на информацию в отношении официальных документов, 1999 год. 90 Закон о свободе доступа к информации, октябрь 2000 год. 91 Закон о доступе к государственной информации, 2000 год. 92 Закон о свободе информации, 1999 год. 93 Закон о государственной информации, 2000 год. 94 Закон Грузии о свободе информации, 1998 год. 95 Законодательный акт № LXIII от 1992 года о Защите персональных данных и гласности данных, представляющих государственный интерес. 96 Закон о свободе информации, 1998 год. 97 Закон о Праве получать информацию от государственных и муниципальных учреждений, 2000 год. 71 72 33 Кроме того, целый ряд стран во всех регионах подготовили и рассматривают проекты законодательств по свободе информации. Таким образом, наблюдается достаточно значительная глобальная тенденция к принятию законодательства в отношении свободы информации. Межправительственные организации Эта разработка национальных документов сопровождается параллельным принятием политики в области раскрытия информации растущим числом межправительственных организаций (МПО). Многие МПО, которые большую часть периода своего существования работали в основном или раскрывали информацию исключительно по своему усмотрению, в настоящее время признают, что общественный доступ к имеющейся у них информации, это право, а не привилегия. Важной вехой в этом процессе явилось принятие в 1992 году Декларации в Рио по окружающей среде и развитию, которая ставит большие задачи перед правительственными институтами по осуществлению политики в области общественного участия и доступа к информации. Со времени принятия Декларации в Рио, Всемирный банк103 и все четыре региональных банка развития – Межамериканский банк развития104, Группа Африканского банка развития105, Азиатский банк развития106 и Европейский банк реконструкции и развития107, приняли политику по раскрытию информации. Хотя политика Всемирного банка несовершенна в отношении важных аспектов, банк предпринял конкретные шаги для ее анализа, что позволило увеличить количество доступных документов. Региональные банки развития в основном следуют примеру Всемирного банка, и политические шаги по раскрытию информации, предпринятые ими, очень ограниченные. В 1997 году Программа развития организация объединенных наций (ПРООН) также приняла Политику раскрытия государственной информации на том основании, что информация является ключом к устойчивому человеческому развитию, а также отчетности ПРООН108. Политика приводит конкретные документы, которые будут доступными для общественности, а также содержит общую основу, необходимую для раскрытия информации, с учетом целого ряда исключений109. Что касается процесса, Политика создает Наблюдательную комиссию, которая будет заниматься вопросами публикации информации и Закон о доступе к информации, 2000 год. Закон о свободном доступе к информации и внесении изменений в определенные Акты (Закон о свободе информации). 100 Закон об информации, Раскрытие и защита информации, 25 января 1995 года, Акт №24- FZ. 101 Закон об информации , 2 октября 1992 года, Закон № 2657-XII. 102 Закон о свободе информации, 2000 год, Глава 36. 103 Политика Всемирного банка в отношении раскрытия информации (Вашингтон, ОК.: Всемирный банк, 1994 год). 104 ОП-102 Раскрытие информации, Межамериканский банк развития, декабрь 1994 год. 105 Раскрытие информационной политики, Группа Африканского банка развития. 106 Конфиденциальность и раскрытие информации, Азиатский банк развития, август, 1994 год. 107 Политика в области раскрытия информации, Европейский банк реконструкции и развития, 1996 год. 108 Политика раскрытия государственной информации, ПРООН, 1997, смотри параграф 3. 109 Параграфы 6, 11, 15. 98 99 34 документации, которая может рассматривать любой отказ в раскрытии информации. Эта Комиссия состоит из пяти членов – трех профессиональных сотрудников ПРООН и двух отдельных членов их некоммерческого сектора, назначенных Руководителем ПРООН110. В мае 2001 года Европейский парламент и Совет Европейского Союза принял положение о доступе к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии111. Статья 2(1) его гласит: Любой гражданин Союза, любое физическое или юридическое лицо, проживающее или имеющее зарегистрированный офис в одной из стран членов, имеет право доступа к документам учреждений в соответствии с принципами, условиями и ограничениями, определенными в данном Положении. Данное Положение имеет несколько положительных особенностей, включая небольшой список исключений, подлежащих проверке на вредность. Положение также предполагает внутренний анализ любого отказа от раскрытия информации, а также обращения в суды и/или в Омбудсмен112. Однако с данным Положением есть также и проблемы. Например, некоторые главные исключения не подлежат отмене на основании общественных интересов113. Более того, Положение допускает возможность требования одним государством членом не раскрывать информацию без его предварительного согласия от других его членов114. Параграфы 2, 23. Положение (ЕС) № 1049/2001 Европейского парламента от 30 мая 2001 года в отношении общественного доступа к документам Европейского парламента, Совета и Комиссии. 112 Статьи 7 и 8. 113 Статья 4(1) 114 Статьи 4(5) и 9. Данное Положение подверглось суровой критике со стороны некоторых наблюдательных групп, занимающихся вопросами свободы информации. Смотри, например, Служба действий европейских граждан, Европейское экологическое бюро, Европейская федерация журналистов, Комитет Мейджерса и Наблюдательная группа «Открытое письмо гражданского общества по поводу нового кодекса о доступе к документам учреждений ЕС», 2 мая 2001 года. 110 111 35 ГЛАВА 2 Особенности режима СИ Как указывает исследование в этой книге, различные законы и стратегии, посвященные свободе информации, существенно отличаются в разных странах мира, как в плане их содержания, так и подхода. В то же самое время у них у всех общая цель – продвижение доступа к информации, имеющейся у государственных органов. В данной главе описываются международные и сравнительные стандарты, которые должны лежать в основе законодательства о свободе информации. СТАТЬЯ 19 опубликовала набор принципов - Право общества знать: Принципы законодательства о свободе информации (Принципы СТАТЬИ 19)115, где предлагаются стандарты наилучшей практики создания законодательства о свободе информации. Эти Принципы основаны на международном и региональном законе и стандартах, развивающейся государственной практике (как это отражено, inter alia, в национальных законах и решениях национальных судов), а также общих принципах закона, признанного сообществом наций. СТАТЬЯ 19 также опубликовала Модельный закон о свободе информации116, который переводит эти Принципы в правовую форму. Обе эти публикации воспроизводятся здесь, в Приложении 1 и Приложении 2, соответственно. Целый ряд международных стандартов и положений, отмеченных выше, дают ценное представление о точном содержании права на свободу информации, помимо и в дополнение к простому подтверждению его существования. В своем Ежегодном Отчете за 2000 год Специальный докладчик ООН по свободе мнения и самовыражения привел детальные стандарты, которым должно соответствовать законодательство о свободе информации (Стандарты ООН)117. Рекомендации Комитета министров Совета Европы (Рекомендации СЕ) 2002 года еще более подробны. Они, например, содержат список приемлемых целей, которые могли бы обосновать исключения из правила доступа118. Другие, полезные документы, определяющие стандарты, включают принципы, принятые Министрами права Содружества Наций (Принципы Содружества)119, Декларацию принципов свободы самовыражения в Африке (Африканские принципы)120 и Орхусскую конвенцию121. (Лондон: 1999). (Лондон: 2001). 117 Отчет Специального докладчика Продвижение и защита права на свободу мнения и самовыражения. Док. ООН, E/CN4/2000/63, 18 января 2000, параграф 44. 118 Рекомендация R(200)2 Комитата министров странам членам в отношении доступа к официальным документам, принятая 21 февраля 2002 ода. Смотри Принцип IV. Рекомендация приводится в приложении 3. 119 Коммюнике, Совещание министров права стран Содружества (Порт-оф-Спейн; 10 мая 1999 года). 120 32 очередная Сессия Африканской комиссии по правам человека и народов, 17-23 октября 2002 года, Банджул, Гамбия. 121 Док. ООН ЕСЕ/СЕР/43, принят на Четвертой конференции министров в рамках процесса «Окружающая среда для Европы», 25 июня 1928 года, вступил в силу 30 октября 2001 года. 115 116 36 Несмотря на тот факт, что законодательство в разных странах существенно отличается друг от друга, есть некоторые общие темы, которые можно было бы определить как характерные особенности режима свободы информации. Более того, определенные механизмы или стандарты в национальном законодательстве можно определить как подходы наилучшей практики, основанные на принципе максимального раскрытия информации, которое и следует продвигать в других странах. В предыдущей главе говорилось о том, что свобода информации и, в особенности, право на доступ к информации, имеющейся у государственных органов, является фундаментальным правом человека, частью права на свободу самовыражения. Принципы СТАТЬИ 19 также основаны на устоявшейся юриспруденции в отношении права на свободу самовыражения, которое включает право на получение информации. Как отмечалось выше, это право допускает некоторые ограничения. Например, Статья 19(3) Международного договора о гражданских и политических правах (МДГПП)122 гласит: Практическое применение прав, предусмотренных параграфом 2 данной статьи, право на свободу самовыражения, подразумевает особые обязанности и ответственность. Поэтому в отношении его правоприменения могут вводиться определенные ограничения, но такие, которые соответствуют закону и являются необходимыми: (а) для уважения прав или репутации других людей; (б) для защиты национальной безопасности или общественного порядка (ordre public) или общественного здравоохранения или морали. Аналогичные правила в отношении ограничений признаны в региональных договорах о правах человека и многих национальных конституциях. В соответствии с этими положениями, ограничения должны пройти строгую трехстороннюю проверку123. Международная юриспруденция четко указывает, что данная проверка представляет собой высокий стандарт, и ее должно пройти любое вмешательство. Европейский суд по правам человека, например, заявил: Свобода самовыражения, как она представлена в Статье 10, подлежит действию целого ряда исключений, которые, однако, следует интерпретировать достаточно узко, при этом необходимость каждого ограничения должна быть убедительно доказана124. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 2200А(XXI), 16 декабря 1966 года, вступил в силу 23 марта 1976 года 123 Смотри, Муконг против Камеруна, мнение, сформированное Комитетом ООН по правам человека 21 июля 1994 года, №458/1991, параграф 9.7. 124 Смотри, например, Торгейрсон против Исландии, 25 июня 1992 года, Заявление №13778/88, 14 EHRR 843, параграф 63. 122 37 Во-первых, вмешательство должно иметь место в соответствии с законом. Данное требование будет выполнено только в том случае, если закон приемлемый и «сформулирован с достаточной точностью, чтобы гражданин мог регулировать свое поведение»125. Во-вторых, вмешательство должно преследовать законную цель, как, например, те, что приведены в Статье 19(3) МДГПП. В-третьих, ограничение должно быть необходимо для достижения одной из этих целей. Слово «необходимо» означает, что должна быть «насущная социальная потребность» для такого ограничения. Причины, которые приводит государство для оправдания ограничения, должны быть «соизмеримыми с поставленными целями»126. В области свободы информации эта трехсторонняя проверка означает, что закон должен соответствовать принципу максимального раскрытия. Принцип максимального раскрытия предполагает, что вся информация, которой обладают государственные органы, должна подлежать раскрытию. Выше такого предположения может быть только риск вреда законным интересам. Этот принцип также означает, что необходимо создать системы и процессы, обеспечивающие на практике доступ к информации членам общества и обязывающие государственные органы прилагать разумные усилия для облегчения такого доступа. Данная глава имеет 9 заголовков, основанных на 9 принципах, предложенных в Праве общества знать. Принцип 1. Максимальное раскрытие В основе законодательства о свободе информации должен быть принцип максимального раскрытия Принцип максимального раскрытия включает в себя обоснование самого законодательства о свободе информации, и вариант такого обоснования четко заявлен в целом ряде национальных законов. Важный аспект данного принципа, которому также уделяется большое внимание в национальных законах, заключается в том, что тот орган, который хотел бы отказать в доступе к информации, обязан доказать законность такого отказа, его превосходство над презумпцией открытости127. Другой аспект этого принципа заключается в том, что сфера этого закона должна быть широкой128. Все, не только граждане, должны получить пользу от этого права, и индивидуальный запрос о доступе к информации не следует рассматривать как проявление какого-то определенного интереса к этой информации. Информация или документы должны рассматриваться в общем, включать всю информацию, которой обладает рассматриваемый орган, независимо от форм, даты формирования информации, того, кто ее создал, и Санди Таймс против Великобритании Лингенс против Австрии, 8 июля 1986 года, Заявление №9815/82, 8 EHRR 407, параграфы 3940 (Европейский суд по правам человека). 127 Смотри Принцип 2 Содружества наций. 128 Смотри Орхусскую конвенцию, Статьи 2(2)-(3). 125 126 38 была она засекречена или нет. Это также отражено в большинстве национальных законов, помимо засекреченной информации, которую некоторые национальные законы рассматривают как исключение. Более противоречивой является рамка обязательства раскрывать информацию тех органов, которые подпадают под нее. Ни один государственный орган не должен быть исключен из сферы действия закона; каждый законный интерес секретности должен решаться посредством приемлемого режима исключений. Многие законы не включают суды или законодательные органы, но опыт тех, кто это делает, показывает, что это вполне возможно. Учитывая обоснование законодательства о свободе информации, трудно оправдать исключение этих органов или каких-то других органов вообще. Государственные корпорации должны быть включены в эту сферу, а многие считают, что даже частные органы, которые получают существенную государственную финансовую поддержку или выполняют государственные функции, должны быть включены в сферу действия закона. В Южной Африке даже от частных органов требуется раскрытие определенной информации. Принцип 2. Обязательство публиковать Государственные органы ключевую информацию должны нести обязательство публиковать Недостаточно, если закон будет просто требовать от государственных органов согласия на предоставление информации. Эффективный доступ для многих людей зависит от этих органов, от их активной публикации и распространения ключевых категорий информации даже в отсутствие запроса129. Масштаб этого обязательства зависит, в какой-то степени, от ограничений ресурсов, но объем информации, подпадающей под данный закон, должен увеличиваться со временем, в частности, когда новые технологии сделают публикацию и распространение информации дешевле и легче. Принцип 3. Продвижение открытого правительства Государственные правительство органы должны активно продвигать отрытое В большинстве стран, в особенности в тех, которые еще не приняли или приняли совсем недавно законы о свободе информации, все еще существует глубоко укоренившаяся культура секретности правительства, основанная на длительной практике и отношениях. В конечном итоге, успех закона о свободе информации зависит от изменения этой культуры, поскольку практически невозможно насильно ввести открытость, даже при наличии самого прогрессивного законодательства130. Наилучший подход к решению этой проблемы будет разным в разных странах, но во всех них, как минимум, потребуется обучение должностных лиц. В ряде 129 130 Смотри Африканские Принципы IV(2). Смотри Стандарты ООН. 39 стран апробирован целый ряд других средств продвижения открытости правительства, включая, например, создание стимула для тех, кто достиг наибольшего успеха в этой области, изобличение наименее успешных и обеспечение законодательного надзора посредством ежегодных отчетов. Закон должен, по крайней мер, возложить ответственность за обеспечение того, чтобы эта потребность в действительности удовлетворялась, например, на уполномоченного за сбор информации, комиссию по правам человека или омбудсмен. Другой полезный механизм решения проблемы с культурой секретности заключается в том, чтобы обеспечить уголовное наказание для тех, кто сознательно затрудняет доступ к информации каким-либо образом, включая уничтожение документов или создание препятствий для работы административного наблюдательного органа. Преследование в соответствии с законодательными положениями такого рода достаточно редкие в тех странах, где они имеются, однако, они ясно говорят о том, что с такими препятствиями мириться не будут. Население в целом также должно быть информировано о тех правах, которое им обеспечивает новое законодательство, и о том, как этими правами воспользоваться. Необходимо проводить просветительские кампании среди населения, вовлекая в это средства массовой информации. Средства вещания могут сыграть особенно важную роль в тех странах, где газеты не имеют широкого распространения, или где низкий уровень грамотности. Другой полезный механизм, предусмотренный во многих законах, - это публикация простого, доступного руководства о том, как подавать заявку на информацию. И опять-таки, наилучшим вариантом было бы, если бы закон о свободе информации возлагал ответственность за это на надзорный орган. Третий важный аспект продвижения открытого правительства – это совершенствование ведения документации государственными органами 131. Во многих странах одним из самых больших препятствий получения доступа к информации является плохое состояние содержания документов. Должностные лица часто не знают, какая информация имеется у них, а если и знают, то не могут найти искомые документы. Целый ряд национальных законов пытаются решить этот вопрос по-разному, например, предоставляют министру или административному надзорному органу мандат устанавливать и внедрять стандарты ведения документации. Хорошее ведение документации важно не только для свободы информации. Работа с информацией является одной из ключевых функций современного правительства, и надлежащее исполнение этой функции имеет очень важное значение для эффективного государственного управления. Принцип 4. Ограниченный объем исключений Исключения должны быть четко сформулированы, их количество должно быть ограниченным, и они должны проходить строгую проверку «на вредность» и соответствие «государственным интересам» 131 Смотри Принцип 4 Содружества. 40 Режим исключений – один из наиболее трудных вопросов, с которым сталкиваются те, кто берется за разработку законопроекта о свободе информации. Он также представляет собой самую проблематичную часть многих существующих законов. Во многих случаях в целом эффективные законы компрометируются чрезвычайно широким или открытым режимом исключений. С другой стороны, важно, чтобы все законные интересы секретности были адекватным образом учтены в законе, в противном случае, в соответствии с законом, от государственных органов будет требоваться раскрытие информации даже тогда, когда это может нанести непредсказуемый вред. Презумпция в пользу раскрытия информации означает, что ответственность должен нести тот государственный орган, который старается отказать в доступе к определенной информации, чтобы показать, что ее можно законно утаивать. Принципы СТАТЬИ 19 определяют трехстороннюю проверку исключений следующим образом: Трехсторонняя проверка Информация должна относиться к законной цели, обозначенной в законе; Раскрытие должно быть чреватым существенным вредом для этой цели; и Данный вред должен быть больше, нежели государственный интерес обладания данной информацией. Первая часть этой проверки означает, что в законе должен быть обозначен полный список всех целей, которые могут оправдать утаивание информации. Какие цели являются законными – вопрос противоречивый. Во всяком случае, исключения должны быть четко сформулированы, и их не должно быть много132. Рекомендации Совета Европы включают следующие возможные причины для ограничения раскрытия: IV Возможные ограничения официальным документам доступа к 1. Страны члены могут ограничивать право доступа к официальным документам. Ограничения должны быть четко обозначены в законе, быть необходимыми в демократическом обществе и быть соизмеримыми с целью их защиты: 132 Смотри Принцип 3 Содружества 41 i. Национальная безопасность, оборона и международные отношения; ii. Общественная безопасность; iii. Профилактика, расследование и судебное преследование за преступную деятельность; iv. Частная жизнь и частные интересы; v. Коммерческие и другие экономические интересы, будь то частные или государственные; vi. Равенство сторон в случае судебных разбирательств; vii. Природа; viii. Инспекция, контроль и курирование органами государственной власти; ix. Экономическая, монетарная и валютная политика государства; x. Конфиденциальность обсуждений внутри или между органами государственной власти в ходе внутренней подготовки какого-либо вопроса. другие законные Многие законы предусматривают возможность для государственных органов не удовлетворять запрос в информации, которая уже была опубликована, или запрос недобросовестный или повторный. Незаконно, однако, отказывать в раскрытии информации просто потому, что она связана с одним из этих интересов. Раскрытие должно представлять собой риск серьезного вреда для этих интересов133. Силы обороны обладают большим объемом информации, не имеющей непосредственного отношения к их операциям, например, закупка продовольствия или ручек. Понятно, что нельзя отказать в доступе к такой информации только по той простой причине, что она касается обороны. Вторая часть данного испытания разрешает утаивание информации только в том случае, если ее раскрытие будет угрожать серьезным вредом законной цели. В некоторых законах исключения также подлежат ограничениям с тем, чтобы учесть те случаи, где не будет нанесен вред законным целям. Примером того, 133 Смотри Стандарты ООН. 42 как можно ограничить исключения, может быть включение той информации, которая уже обнародована, или той информации, на раскрытие которой третья, заинтересованная сторона, дала согласие. Это хорошая практика, поскольку она помогает обеспечить большую ясность того, создаст или нет раскрытие вред. Многие законы о свободе информации содержат исключения, которые не предполагают испытания на безвредность, и которые часто рассматривают как классифицированные исключения. В небольшом числе случаев они могут быть законными, поскольку сам по себе интерес уже включает испытание на безвредность. Это относится, например, к таким исключениям, которые касаются конфиденциальной на законном основании информации. Однако почти во всех других случаях классифицированные исключения не являются законными. Третья часть данного испытания предполагает необходимость превосходства общественного интереса134. Независимо от того, насколько тщательно разработан режим исключений, всегда будет некоторая закрытая информация, хотя ее раскрытие будет в интересах общества. И что еще важнее, иногда обстоятельства могут складываться так, что раскрытие информации будет в общих интересах общества, хотя и будет во вред законным целям. В качестве примера можно привести чувствительную военную информацию, где раскрывается коррупция в вооруженных силах. Хотя на первый взгляд это может ослабить национальную оборону, в действительности искоренение коррупции в вооруженных силах со временем укрепят их. Это признается в Принципе IV(2) Рекомендаций Совета Европы, который гласит: В доступе к информации может быть отказано, если раскрытие информации, содержащейся в официальных документах, причинит или может причинить вред какому-либо из интересов, приведенному в параграфе I, если только раскрытие не представляет собой более важный государственный интерес135. В том случае, если исключению подлежит только часть документа, то оставшаяся часть должна быть раскрыта, если ее разумно можно отделить от целого документа. Хотя ни в одной части проверки на предмет исключений, приведенной выше, не содержится временной аспект, ограничения во времени засекречивания информации также очень полезны, и эти ограничения можно найти во многих законах. Кроме того, временные ограничения на секретность информации создают презумпцию того, что такая информация в конечном итоге будет рассекречена. Учитывая тенденцию большинства правительств к чрезмерному засекречиванию, такие меры дают уверенность в том, что большая часть информации станет открытой со временем. Вообще-то временные ограничения также допускают продления, но только в том случае, если власти могут продемонстрировать существующий риск для законной цели. 134 135 Смотри Стандарты ООН. Смотри Орхусскую конвенцию, Статья 4(4). 43 Принцип 5. Процесс, направленный на облегчение доступа Запросы на информацию должны рассматриваться быстро и справедливо, и должен проводиться независимый анализ любого отказа Эффективный доступ к информации требует, чтобы закон предусматривал ясные процессы принятия решения государственными органами по получению запросов, а также систему независимого анализа их решений136. Процесс доступа к информации сложный, поэтому он занимает большую часть существующих законов о свободе информации. Полезно требовать от государственных органов, чтобы они назначали специального человека в качестве Руководителя информационной службы, который бы нес всю ответственность за соблюдение данным органом своих обязательств перед законом. Запросы, как правило, должны подаваться в письменном виде, хотя закон должен предусмотреть какие-то положения в отношении тех, кто не может выполнить эти требования, например, требование к государственному органу, чтобы он помогал заявителям. Помощь должна предоставляться и в том случае, если запрос не отвечает требованиям, например, из-за того, что в нем неадекватно описана запрашиваемая информация. Заявители также должны получать квитанцию в качестве подтверждения поданного запроса. Кроме того, закон должен четко определять сроки для ответа на запрос, которые должны быть разумно короткими. В некоторых случаях законы предусматривают нереально короткие сроки, которые заведомо часто нарушаются, что подрывает уважение закона. Образцовый Закон о свободе информации устанавливает сроки в 20 рабочих дней для ответа на запрос, которые можно продлить, при строгой необходимости, еще на 20 дней. Если подается запрос на информацию, необходимую для сохранения жизни или свободы, то ответ должен быть представлен в течение 48 часов137. Ответ на запрос должен быть представлен в письменном виде, с указанием оплаты, если таковая предусмотрена, и формы, в которой этот доступ будет предоставлен. В том случае, если в доступе ко всей или к части информации отказано, должны быть указаны причины такого отказа, наряду с информацией о праве подачи апелляции. Если рассматриваемый государственный орган не располагает запрашиваемой информацией, он должен оказать разумную помощь заявителю в определении возможного ее места нахождения. Желательно также и практично, чтобы закон давал возможность запрашивающей стороне указать, какую форму доступа она хотела бы иметь, например, изучить документ, сделать копию или получить его расшифровку138. Рекомендация V СЕ. Примечание 116, Раздел 8. 138 Смотри Рекомендацию VII СЕ. 136 137 44 Важно, чтобы закон предусмотрел различные возможности для апелляции в отношении упомянутых выше процессов. Многие национальные законы предусматривают внутреннюю апелляцию в вышестоящие инстанции внутри одного и того же государственного органа, в который была подана заявка. Это полезный подход, который может помочь в устранении ошибок и обеспечении внутренней последовательности. Важно, однако, чтобы заявители имели право апеллировать к независимому органу с целью проведения анализа решений, принятых органами власти, что нашло отражение в большинстве международных стандартов139. В противном случае нельзя будет сказать, что у человека есть право на доступ к информации, имеющейся у государственного органа, и много информации, например, раскрывающей коррупцию или некомпетентность, никогда не будет раскрыта. Анализ не должен сводиться только к вопросу о раскрытии информации, он должен охватывать все аспекты или процесс, включая временные сроки, оплату, форму доступа и так далее. Учитывая важность быстрого и экономичного доступа к информации, весьма желательно, чтобы апелляция сначала поступала в независимый административный орган, и это предусмотрено в большинстве из наиболее прогрессивных национальных законов140. Не имеет значения, создается ли законом новый независимый орган, или эта задача вменяется существующему органу, например, комиссии по правам человека или омбудсмену. Что важно, так это чтобы орган был адекватно защищен против политического вмешательства. Процедуры такого административного апелляционного органа должны быть спланированы так, чтобы работать быстро, справедливо и как можно дешевле. Он должен обладать всеми полномочиями анализировать любой документ, которым располагает государственный орган, без посторонних, если это необходимо, а также полномочиями проводить расследование и добывать свидетельства и тому подобное. Он также должен иметь полномочия издавать обязательные для исполнения решения, которые могут быть принудительно осуществлены в судебном порядке, при необходимости. И, наконец, закон должен обеспечить право апелляции административного органа в суды. Только суды реально имеют власть устанавливать стандарты раскрытия в спорных областях, а также обеспечивать возможность полного, хорошо обоснованного подхода к трудным вопросам раскрытия. В некоторых национальных законах это право ограничено подателем просьбы во избежание такой ситуации, когда государственные органы злоупотребляют этим правом для отсрочки доступа или для сдерживания всех, за исключением наиболее решительных и состоятельных подателей просьб. Смотри Орхусскую конвенцию, Статья 9, Африканский Принцип IV(2), Принцип 5 Содружества, Рекомендацию IX СЕ и стандарты ООН. 140 Южная Африка в данном случае представляет собой примечательное исключение. Некоторые страны опасаются затрат, связанных с созданием еще одного административного органа. Однако эти затраты достаточно низкие по сравнению с преимуществами хорошего режима свободы информации, например, в плане выявления некомпетентности и коррупции или в продвижении более эффективного принятия решений. 139 45 Принцип 6. Затраты Запросы на информацию должны рассматриваться быстро и справедливо, и должен проводиться независимый анализ любого отказа Плата – это противоречивый вопрос в законах о свободе информации. Широко бытует мнение, что плата не должна быть высокой, чтобы не отпугивать подателей просьбы141, но практически каждый закон допускает некоторую плату за доступ. Государственные органы несут целый ряд затрат, которые теоретически можно было бы взимать, включая поиски документов, их подготовку, анализ того, подпадают они или нет под исключение, а также действительную стоимость обеспечения доступа, например, посредством копирования документа. В различных законах используются разные подходы к плате. Некоторые из них ограничивают плату стоимостью копирования, возможно, вместе с установленной платой за подачу запроса. Другие группируют запросы по различным категориям, взимая меньше за общественный интерес или личные запросы. Некоторые разрешают подателям просьб занимать определенное общественное время, например, 2 часа бесплатно, а свыше этого взимают плату. Независимо от подходов, желательно, чтобы структура и схемы оплаты устанавливались некими центральными властями, не каждым государственным органом отдельно с тем, чтобы обеспечить последовательность и доступность. Принцип 7. Открытые совещания Совещания государственных органов должны быть открытыми для публики Принципы СТАТЬИ 19 включают идею открытых совещаний, хотя на практике в законах редко встречаются подобного рода вопросы. В некоторых странах есть отдельные законы, посвященные этому. Причина, по которой эта идея включена в Принципы заключается в том, что основополагающая необходимость свободы информации применима не только к информации в форме документов, но также и к совещаниям государственных органов. Принцип 8. Раскрытие имеет более приоритетное значение Законы, не соответствующие принципу максимального раскрытия, следует изменить или отменить Большинство стран имеют целый ряд законов о тайне в своих сборниках законов, многие из которых незаконны или содержат в себе незаконные положения, не соответствующие закону о свободе информации. Если принцип максимального раскрытия действительно соблюдается, если предстоит решать 141 Смотри Рекомендацию VIII СЕ. 46 проблему культуры секретности, то закон о свободе информации должен иметь верховенство над этими законами142. Этого следует, по возможности, добиваться посредством интерпретации законов так, чтобы они согласовывались с законом о свободе информации. Однако если потенциальные конфликты невозможно разрешить посредством интерпретации, то положения закона о свободе информации должны превалировать над противоречащими им законами о тайне. На самом деле это не настолько противоречиво, как это звучит, по крайней мере, по сути. Хороший закон о свободе информации должен включать исчерпывающий набор исключений с тем, чтобы не возникала необходимость дополнять его законами о тайне. Необходимо также иметь какую-то систему разрешения конфликтов, чтобы не ставить государственных служащих в положение, когда в соответствии с законом о тайне им запрещается разглашать информацию, и в то же самое время они должны сделать это по закону о свободе информации. Решение этой проблемы в пользу открытости соответствует главной презумпции, лежащей в основе свободы информации. Со временем необходимо взять на себя обязательство проанализировать все законы, ограничивающие раскрытие информации, с целью приведения их в соответствие с законом о свободе информации143. Это особенно важно в правовых системах, где невозможно обеспечить доминирование одного закона над другими. Принцип 9. Защита для информаторов Лица, предоставляющие информацию о нарушениях, – информаторы – должны быть защищены Закон о свободе информации должен защищать людей от каких-либо правовых, административных или связанных с работой санкций за предоставление информации о нарушениях144. Даже самая лучшая система исключений не поможет решить каждую ситуацию, где раскрытие оправдано, и люди, которые хотели бы раскрыть информацию в государственных интересах, не должны решать сложный вопрос балансирования различных государственных интересов. Такая защита должна быть обеспечена даже в том случае, если раскрытие было бы нарушением юридических и трудовых требований. Нарушения в данном контексте должны включать комиссию по уголовным преступлениям, несоблюдение юридических обязательств, судебные ошибки, коррупцию или нечестность или серьезные погрешности в управлении в отношении государственного органа. Они также должны включать серьезную угрозу для здоровья, безопасность или экологические факторы, независимо от того, связаны они с нарушениями или нет. Информаторы должны быть Стандарты ООН. Смотри Африканский Принцип IV(2). 144 Смотри Африканский Принцип IV(2). 142 143 47 защищены, если они действовали добросовестно, будучи уверенными в том, что информация правдивая и дает свидетельство нарушения. В некоторых странах такая защита предусматривается в отдельном законе, и включается в закон о свободе информации. Некоторые страны в качестве условия для такой защиты выдвигают требование о том, чтобы рассматриваемое лицо сначала обратилось к определенным людям или надзорным органам с тем, чтобы проблемы решались через официальные каналы, а не через средства массовой информации. Хотя теоретически это законно, на практике существует проблема с коррупцией или нарушениями, к которым имеют отношения официальные органы, поэтому они неэффективны. Кроме того, многие люди неохотно обращаются в официальные органы, где их могут узнать и в будущем исподволь преследовать. Таким образом, любые условия, которые ставятся для такой защиты, должны обеспечивать полный учет потенциальных проблем с официальными каналами. Защита от ответственности также должна быть обеспечена лицам, которые сознательно и добросовестно раскрыли информацию при применении власти или исполнении обязанности в соответствии с законом о свободе информации. Это эффективно защищает государственных служащих, которые по ошибке, но добросовестно, выдали какую-то информацию. Такая защита важна для изменения культуры общества; государственные служащие не должны бояться санкций за раскрытие информации, в противном случае они будут допускать ошибки в пользу секретности. 48 ГЛАВА 3 Краткая характеристика стран Болгария Введение Закон Болгарии о доступе к государственной информации145 был принят 22 июня 2000 года, что явилось практическим осуществлением конституционной гарантии доступа к информации146. Этот Закон уже однажды был изменен в 2002 году с целью учета проблем с первоначальной версией. Помимо этого в апреле 2002 года был принят закон о тайне, Закон о защите секретной информации. Это важный документ, учитывая, что Закон о доступе оставляет определение секретной информации другому законодательству. Право доступа Данный Закон определяет свое назначение как регулирование социальных отношений в области доступа к государственной информации147. В соответствии со Статьей 4, граждане, а также иностранцы, находящиеся в стране, и юридические лица имеют право на доступ к государственной информации на условиях и в рамках определенных процедур, если только другой закон не требует особых процедур для получения информации. Это открывает возможность для другого закона предоставлять менее эффективный или более дорогостоящий доступ к информации и, тем самым, ослаблять закон о свободе информации. Статья 6 определяет принципы доступа к информации, что включает в себя обеспечение открытости и точности информации, обеспечения условий для равного доступа, защиту права доступа к информации и гарантию безопасности общества и государства. Определения Государственная информация в первоначальном Законе определялась как любая информация, касающаяся социальной жизни, дающей гражданам возможность формировать мнение в отношении государственных органов, подпадающей под действие данного Закона независимо от того, как она физически хранится148. Это определение позже было изменено из-за субъективной интерпретации данного положения, и сейчас Закон рассматривает государственную информацию, как информацию, которую органы, подпадаемые под действие данного Закона, "создают, получают или обладают», и которая «не рассматривается законом как государственная или иная защищенная секретная информация». Хотя такая формулировка и устраняет проблему предыдущего варианта, она создает свою трудность, то Размещен на: http://www:aip-bg.org/documents/access.htm. Конституция Болгарии, 1991, Статья 41. 147 Статья 1. 148 Статья 2(1). 145 146 49 есть, полностью исключает из сферы действия данного Закона любую информацию, определяемую другим законом как секретную. Было бы лучше включить всю информацию в рамках действия данного Закона, а затем обеспечить исчерпывающий режим исключений для защиты законных интересов. Данный закон также исключает определенные виды информации из сферы своего действия, включая ту, которую можно получить в процессе оказания административных услуг, а также информацию, хранящуюся в Государственных архивах. Непонятно, почему эти виды информации были исключены, но это не соответствует практике в большинстве стран149. В Статье 3 дается определение двух категорий государственных органов. Первая категория включает «Государственные органы, их территориальные единицы и местные органы самоуправления», а вторая – органы, которые подпадают под общественное право, физические и юридические лица, в определенной степени финансируемые из консолидированного бюджета. Их отличие сказывается на некоторой значимости для них исключений из Закона (смотри ниже). СМИ прежде входили в это определение, но затем были исключены в процессе внесения изменений. Это широкое определение, но непонятно, входят ли в него частные органы, выполняющие государственные функции, но без государственного финансирования. Процесс Что не совсем типично, запросы могут быть сделаны в устной или письменной форме, но при этом в случае отказа на устную просьбу, ее можно повторить письменной просьбой. Вероятно, это предусмотрено с тем, чтобы избежать неблагоприятных условий, которые могут возникнуть в результате устного запроса. Запрос должен содержать имя и подробную информацию о контактах подателя просьбы, достаточное описание искомой информации, а также форму желательного доступа. Запросы должны быть зарегистрированы тем государственным органом, куда подается запрос на информации150. Подателя просьбы уведомляют в письменном виде о решении, принятом в отношении его или ее просьбы как можно раньше, но в любом случае в пределах 14 дней, если только просьба не касается большого количества документов, когда требуется больше времени для ответа. В таком случае срок предоставления ответа может быть продлен на 10 дней, при условии, что податель просьбы уведомлен об этом. В случае предоставления доступа, уведомление должно содержать информацию о степени доступа, время, когда такой доступ будет предоставлен, который должен быть, по меньшей мере, 30 дней, место нахождения доступа и стоимость. Отказ о предоставлении доступа должен содержать «юридические и фактические основания для отказа», а также дату и право на апелляцию. В обоих случаях уведомление должно быть либо подписано подателем просьбы, либо оправлено заказной почтой. Податель просьбы должен прийти для получения доступа в указанное время 151. Статья 8. Статьи 24 и 25. 151 Статьи 28, 29, 30, 34, 38 и 39. 149 150 50 Было бы предпочтительно, чтобы закон также предусматривал удовлетворение просьбы по почте или даже по электронной почте. Если запрашиваемая информация недостаточно понятно описана, подателю просьбы предоставляется до 30 дней для устранения этого недостатка, и четырнадцатидневный срок предоставления ответа будет установлен со дня даты внесения уточнений. В том случае, если орган, куда первоначально была подана просьба, не обладает искомой информацией, но знает, что этой информацией обладает другой орган, он должен перенаправить эту просьбу в другой орган в течение 14 дней152. Закон определяет различные временные сроки и процедуры в том случае, если требуется согласие третьей стороны. В таком случае срок может быть продлен еще на 1 4 дней, а с третьей стороной необходимо связаться в течение 7 дней. Любое раскрытие должно соответствовать условиям, поставленным третьей стороной, когда он или она дают свое согласие. Если третья сторона не дает согласия на раскрытие информации, любая часть документа, которую можно предоставить, не задевая при этом интересы этой стороны, должна быть выделена из данного документа и раскрыта153. Закон предусматривает предоставление информации в четырех различных формах, а именно, в форме инспектирования документа, словесного объяснения, бумажной копии или другой копии. Информация должна быть предоставлена в запрашиваемой форме, за исключением тех случаев, когда это невозможно технически или это неоправданно увеличивает затраты, или влечет за собой нарушение авторского права. В первых двух случаях доступ должен предоставляться бесплатно, а плата в двух других случаях должна взиматься в соответствии режимом, определенным Министерством финансов, но не должна превышать сумму в действительности понесенных затрат. При этом подателю просьбы должно быть предоставлено обоснование любых взимаемых сборов. Подателей просьбы необходимо немедленно уведомить о формах доступа и сборах, связанных с ним. Инвалиды могут просить о доступе в той форме, которая соответствует их потребностям154. Первая категория государственных органов, а именно, государственные органы, их территориальные подразделения и местные органы самоуправления, но, конечно же, не другая категория, должны, в соответствии с изменениями, назначить сотрудника по связи с прессой с обязанностями рассматривать просьбы о доступе к информации155. Непонятно, почему это обязательство было ограничено таким образом. Обязанность публиковать Закон Болгарии включает строгие положения относительно обязанностей публикации. Государственные органы должны «обнародовать» официальную информацию, содержащуюся в их официальных документах, а также других Статья 29 и 32. Статья 31. 154 Статьи 20, 21, 26 и 27. 155 Промежуточные и заключительные положения изменений. 152 153 51 категориях информации, которая по закону подлежит публикации156. Статья 14(2) требует, чтобы государственные органы распространяли информацию, которая может предупредить угрозу жизни, здоровью, безопасности или собственности, исправляет неточную информацию, распространенную прежде, или информацию, которая подлежит распространению в соответствии с другим законом. Статья также предполагает распространение информации, которая может представлять государственный интерес, хотя она рассматривается как конфиденциальная информация в других случаях, или если общественный интерес в получении этой информации превышает риск вреда для защищаемого интереса. Это государственный интерес, который стоит выше по сравнению с обязанностью публиковать, является интересным нововведением, который нельзя найти в большинстве других законов. Интересно, но превалирование государственных интересов применяется к просьбам о предоставлении информации. Закон также предусматривает публикацию на регулярной основе информации, касающейся самого государственного органа, включая описание его полномочий, структуры, функций и обязанностей, список официальных документов, опубликованных в рамках его полномочий, название, контактную информацию и рабочие часы того отдела, который имеет полномочия принимать просьбы в отношении информации157. Например, от Государственной Администрации требуется, чтобы она ежегодно публиковала краткое изложение этой информации, которая «должна быть доступной в каждой администрации для просмотра гражданами»158. Точная область этих обязательств публиковать непонятна. Информация, представляющая государственный интерес, может быть очень, и даже очень широким термином, зависящим от того, как он интерпретируется на практике. Исключения Закон, однако, в отличие от большинства законов о свободе информации, включает исчерпывающий перечень исключений. И, действительно, информация, которая классифицируется как секретная другими законами, исключается из определения государственной информации, а в законе также конкретно указывается на том, что такая информация не подлежит раскрытию159. Это вызывает сожаление и противоречит международным стандартам, обозначенным выше. Хотя в целом ряде законов других стран сохраняются законы о тайне, большинство из них включают также и собственные перечни исключений. Закон также включает и целый ряд других исключений, содержащихся в различных его положениях. Вообще, они не подлежат проверке на вредность, и ни на один из них не распространяется принцип превалирования государственных интересов. В соответствии со Статьей 2(3), данный Закон не распространяется на персональные данные. Об этом лишь приходится сожалеть, в особенности учитывая отсутствие принципа превалирования Статья 12. Статья 15. 158 Статья 16. 159 Смотри Статьи 2(1) и 7(1). Смотри также Статью 9(2). 156 157 52 государственных интересов. Государственные органы обладают большим набором персональных данных, и было бы предпочтительно, если бы закон ограничивал любые исключения на раскрытие информации, в результате которых будут страдать законные частные интересы. Статья 5 предусматривает, что право не должно использоваться таким образом, чтобы нарушать права или подрывать репутацию других людей, национальную безопасность, общественный порядок, национальное здоровье или стандарты морали. Непонятно, направлено ли это положение на то, чтобы ограничить использование государственной информации. В таком случае, оно, возможно, излишнее, учитывая существование многочисленных законов, обеспечивающих такое ограничение, или оно призвано ограничить доступ к информации. В последнем случае это будет чрезвычайно широким и расплывчатым запретом, который, скорее всего, будет нарушен. Статья 13(2) определяет некоторые ограничения доступа к административной государственной информации, включая ту, которая касается подготовительной работы по официальным документам и не имеет особой важности сама по себе (хотя внесенные изменения требуют, чтобы после принятия такого документа, он должен быть опубликован). Та же самая статья исключает информацию, касающуюся проводимых переговоров. Оба исключения ограничены по времени 20 годами, но это единственное подобное временное ограничение в самом Законе160. Статья 17 предусматривает, что доступ к информации, которой обладают органы, подпадает под общественное право, а частные органы, финансируемые через консолидируемый бюджет, не подлежат ограничениям, в соответствии со Статьей 17(2), разрешающей ограничения для коммерческой тайны, чье раскрытие может привести к нечестной конкуренции. Статья 37 пополняет эти исключения теми случаями, когда информация влияет на интересы третьей стороны, которая не давала своего согласия. Область термина «влияет» не определена, но потенциально она может быть очень широкой. В других случаях это исключение обычно ограничивается конфиденциальной информацией, раскрытие которой могло бы нанести вред заинтересованной третьей стороне. Закон предусматривает делимость информации, для которой делается исключение, заявлением о том, что доступ может быть либо полным, либо частичным161. В том случае, если информация уже была опубликована, государственный орган должен отослать подателя просьбы к той информации, а не предоставлять ее самому162. Апелляция Изменения, внесенные в 2002 году, добавили административный уровень апелляции «вышестоящему административному органу в соответствии с Раздел 37 Закона о Защите секретной информации также предусматривает временные ограничения на секретную информацию. 161 Статья 7(2). Смотри также Статью 37(1). 162 Статья 12(4). 160 53 Законом об административных процедурах»163. Представляется, однако, что у независимого административного органа по-прежнему нет права подать апелляцию в специализированный, независимый административный орган. Закон предусматривает апелляции в суды, которые имеют власть отменять или изменять первоначальное решение и, если они это делают, доступ должен предоставляться в соответствии с постановлением суда. В тех случаях, когда это необходимо, суд может изучить все доказательства, включая рассматриваемую информацию, in camera, при необходимости164. Меры продвижения Закон предусматривает немногочисленные меры продвижения. Он, однако, предусматривает санкции, если государственный служащий не дает ответ в отведенные для этого сроки, проявляет неуважение к постановлению суда, предоставляющего доступ, не соблюдает условие согласия третьей стороны или в случае органа, находящегося в юрисдикции общественного права, или частных органов, финансируемых через консолидированный бюджет, не предоставляет доступ к государственной информации. 163 164 Статья 39а. Статьи 40 и 41. 54 Индия Введение Билль о свободе информации Индии165 был, наконец, принят в качестве закона в декабре 2002 года, после многих лет публичных дебатов и после того, как закон о свободе информации был принят в целом ряде индийских штатов. Официальное признание права на информацию в Индии берет свое начало в решениях Верховного Суда о том, что это право включено в конституционные гарантии свободы слова и самовыражения166. В такой ситуации правительство практически не могло сопротивляться принятию закона о свободе информации, хотя на это ушло намного больше времени, нежели защитники прав человека могли бы ожидать или желать. Право доступа Закон предусматривает, что каждый гражданин должен обладать свободой информации, определенной как право получать информацию от органов государственной власти в соответствии с данным Законом167. Данный Закон распространяется на территорию всей Индии168, помимо штата Джамму и Кашмир, по конституционным причинам169. Весьма положительным аспектом Закона является то, что его положения о раскрытии информации пользуются правом превосходства по отношению к законам о тайне, и специальная ссылка в этом плане делается на Закон о государственной тайне от 1923 года170. Определения Закон определяет информацию как «материал в любой форме, касающийся администрации, операций или решений органа государственной власти»171. Это определение широкое с точки зрения видов информации, но оно ограничивает сферу действия Закона информацией, касающейся официальной работы рассматриваемого органа государственной власти. Это может обуславливать проблему, например, если власть станет оспаривать тот факт, что имеющаяся у нее информация относится к сфере действия данного определения. Закон также определяет официальный материал как любой документ, микрофильм, микрофишу или любой другой материал, воспроизведенный любым способом. Данный Закон определяет «орган государственной власти» как любой орган, созданный в соответствии с Конституцией иди другим законом, а также как любой орган, «принадлежащий, контролируемый или существенным образом финансируемый из фондов, предоставляемых прямо или косвенно» Билль №98-С от 2000 года. Размещен на: http://www.freedominfo/org/news/india/foi2002.doc. Смотри Indian Express Newspapers (Бомбей) Pvt.Ltd.v. Индия, (1985) 1 SCC 641. 167 Раздел 3. 168 Подраздел 1(2). 169 Статья 370 Конституции Индии дает «особый статус» штату Джамму и Кашмир, и Парламент может принимать законы для него только с согласия Штата. 170 Подраздел 14. 171 Подраздел 2(d). 165 166 55 правительством172. Это представляется широким определением, хотя его область не была апробирована. Однако органы безопасности, как это отмечено в Реестре, содержащем около 19 организаций, исключены из сферы действия данного Закона наряду с информацией, которая предоставляется ими центральному правительству173. Процесс Просьбу о предоставлении информации необходимо подавать в письменном виде, хотя в тех случаях, где сделать это трудно, Государственный представитель по связям с общественностью должен оказать им «всю возможную помощь»174. Достаточно общие запросы, которые, учитывая объем затрагиваемого материала, будут необоснованно отвлекать ресурсы органа государственной власти или будут затруднять его деятельность, могут быть отклонены при условии, что Государственный представитель по связям с общественностью должен оказать разумную помощь подателю просьбы для того, чтобы конкретизировать запрос175. Просьбы должны быть рассмотрены как можно быстрее, но в любом случае в течение 30 дней. Запросы могут быть приняты после уплаты сборов или отклонены в том случае, если запрашиваемая информация подпадает под область исключений, или запрос по какой-то причине рассматривается как недействительный. Уникальное положение Закона Индии заключается в том, что если рассматриваемая информация касается жизни или свободы человека, она должна быть предоставлена в течение 48 часов176. За обработку запроса может взиматься плата, и Закон предусматривает дополнительную плату «для покрытия расходов по предоставлению информации», для чего может потребоваться задаток. Никакие правила, касающиеся таких сборов, Законом не определены, но есть положение о том, что правила взимания подобных сборов, могут быть приняты различными органами власти177. Период между выставлением счета на оплату и самой оплатой не должна входить в 30-тидневный срок удовлетворения запроса178. Закон включает целый ряд положений, касающихся информации, предоставленной третьей стороной. Там, где запрос касается конфиденциальной информации, предоставленной третьей стороной, необходимо в течение 25 дней со дня подачи оригинального запроса связаться с этой стороной и предоставить ей возможность заявить протест в течение 20 дополнительных дней и, если раскрытие информации представляет собой общий государственный интерес, информация должна быть раскрыта, несмотря на данный протест. Независимо от временных ограничений, Подраздел 2(f) Раздел 16. Положения предусматривают также изменения либо посредством внесения дополнений или исключения из Реестра. 174 Раздел 6. 175 Разделы 17-19. 176 Подраздел 7(1). 177 Подразделы 17-19. 178 Там же. 172 173 56 касающихся третьей стороны, решение в отношении раскрытия должно быть принято в течение 60 дней со дня подачи первоначального запроса179. В случае отклонения запроса на информацию, податель просьбы имеет право знать причины отказа, период, в течение которого можно подать апелляцию, а также соответствующую информацию об апелляционном органе180. Закон также косвенно предполагает право запрашивать какую-либо форму раскрытия информации, определив свободу информации как право получать информацию различными способами, включая инспекцию, заверенную копию или электронную версию181. Это определение вводится в силу посредством последующего нормативного положения, которое обычно предполагает предоставление информации в запрашиваемой форме, если только это не повлечет за собой «несоразмерное отвлечение ресурсов» государственного органа или «нежелательных последствий для безопасности или сохранности» самого документа182. Обязанность публиковать Закон требует, чтобы органы государственной власти публиковали с периодичностью, определенной правительством, следующую информацию: (i) (ii) Данные о своем органе, функции и обязанности Полномочия и обязанности его должностных лиц и сотрудников, а также процедуры, которым они следуют в процессе принятия решений; (iii) Нормы, определенные органом государственной власти, для выполнения своих функций; (iv) Правила, положения, инструкции, руководства и другие категории материалов или документы, находящиеся в его ведении и используемые его сотрудниками для выполнения своих функций; (v) Подробности средств обслуживания, которыми граждане могут воспользоваться для получения информации; и Раздел 11. Подраздел 7(3). 181 Подраздел 2(с). 182 Подраздел 7(4). 179 180 57 (vi) Имя, должность и другую информацию о государственном представителе по связям с общественностью183. Эти органы также должны публиковать все существенные факты, касающиеся важных решений и политики одновременно с объявлением политики и решения с тем, чтобы дать возможность всем, кого касается административное или квазисудебное решение, и на ком это может сказаться каким-то образом, до начала какого-либо проекта, опубликовать любую информацию, которую «в наилучших интересах естественного права и продвижения демократических принципов» они должны знать184. Исключения В Разделе 8 представлена система исключений Закона Индии, большинство из которых должны пройти проверку на вред. Здесь нет превалирования интересов общественности. Раздел 8 предусматривает исключения для случаев, когда информация: 183 184 если ее раскрыть, то она негативно скажется на суверенитете и целостности страны, безопасности, стратегических научных или экономических интересах или международных отношениях; если ее раскрыть, то она негативно скажется на общественной безопасности и порядке, выявлении и расследовании преступления или справедливом судебном разбирательстве; если ее раскрыть, то она негативно скажется на отношениях центра со штатом; касается документов Кабинета министров или планов Кабинета министров; содержит протокол или запись рекомендаций, сделанных в процессе принятия решений, фактически до политического решения; содержит торговую или коммерческую тайну, защищенную законом, раскрытие которой негативно скажется на законных коммерческих интересах органа государственной власти, или создаст предпосылки несправедливого получения или потери для какого-либо лица; или Подраздел 4(b). Подразделы 4(с)-(е). 58 может привести к нарушению парламентских привилегий или нарушению постановления суда. Все исключения, помимо первого из перечисленных выше, имеют строго ограниченный срок действия в 25 лет, после которого вся информация должна быть раскрыта. Однако в случае возникновения спора о том, с какой даты считать эти 25 лет, решение правительства будет окончательным185. Раздел 9 обеспечивает другие исключения информации, которая по закону должна быть опубликована, информации, которая должна быть опубликована в течение 30 дней с момента запроса, информации, которая уже была предоставлена в опубликованном варианте, а также информации, раскрытие которой повлечет за собой «незаконное вторжение в частную жизнь». В том случае, если часть запрашиваемой информации исключена, то Законом предусматривается раскрытие оставшейся информации, если ее можно будет «разумно отделить» от исключенной информации. В таком случае подателя просьбы необходимо информировать о том, что часть информации изъята, наряду с предъявлением Закона, в соответствии с которым такое удержание информации является оправдынным186. Апелляция Заявитель может подать внутреннюю апелляцию «соответствующему руководству» в отношении любого решения Должностного лица, ответственного за работу с информацией, в течение 30 дней. Закон предусматривает, что соответствующие органы управления могут устанавливать правила в отношении данного руководства187. Вторая апелляция может быть подана центральному правительству или другому соответствующему органу власти, в зависимости от обстоятельств, в течение 30 дней со времени вынесения решения по первой апелляции. Решение по обеим апелляциям должно быть принято в течение дополнительных 30 дней. Там, где это приемлемо, третьей стороне должна быть предоставлена разумная возможность быть выслушанной188. Закон не содержит положений в отношении апелляции в независимый орган. На самом деле, он предусматривает, что никакая апелляция в отношении решений, принятых в соответствии с его положениями, не будет признаваться законной189. Меры продвижения Подраздел 8(2). Подраздел 10(1). 187 Разделы 17-19. 188 Раздел 12. 189 Раздел 15. 185 186 59 В соответствии с Разделом 4(а), органы государственной власти должны вести свои документы «таким образом и в такой форме, которая отвечает рабочим требованиям». Такая формулировка представляется несколько туманной, но она, без сомнения, подлежит уточнению, в какой-то мере, через судебное разбирательство. Органы государственной власти должны назначить Должностное лицо, ответственное за работу с информацией, который и должен заниматься такими просьбами, а также оказывать «разумную помощь» подателям просьб190. Лица, действовавшие добросовестно, в соответствии с Законом, защищены от санкций191. Процесс Запрос должен содержать имя подателя просьбы (или имя представителя, для корпоративного заявителя), адрес и достаточно подробное описание запрашиваемого документа с тем, чтобы облегчить его поиск. В том случае, если в запросе имеются какие-либо недостатки, административный орган должен уведомить об этом подателя просьбы и предоставить ему достаточно времени для исправления недостатков, вместе с тем, «стараясь» оказать помощь200. Просьбу можно переадресовать другому органу, если есть «достаточная причина» для этого, при этом направив письменное уведомление подателю просьбы201. Закон содержит подробные положения в отношении консультаций с третьей стороной, которой данная информация также касается. Такой стороне предоставляется возможность предъявить протест, и она также должна получить уведомление за две недели действительного раскрытия информации с тем, чтобы она могла подать апелляцию202. Раздел 5. Раздел 13. 200 Статья 4. 201 Статья 12. 202 Статья 13. 190 191 60 Япония Введение Введение Закона о доступе к информации, находящейся в ведении административных органов192, состоялось в мае 1999 года, после длительной борьбы гражданского общества за принятие национального закона. Доступ к государственной информации рассматривался как критически важный аспект изобличения неудач правительства, по поводу которых в Японии росла обеспокоенность после того, как экономическое чудо начало спотыкаться, а также как механизм преодоления общественностью стены официальной тайны. Это нашло свое отражение в первой статье, в частности в ее цели, которая гласит, что целью открытости является обеспечение того, чтобы «правительство было подотчетно народу за свои различные операции, поддержка продвижению справедливого и демократического управления, подлежащего правильному пониманию и критике со стороны народа». К тому времени, как был принят национальный закон в 1999 году, свыше 900 муниципалитетов уже приняли законы о свободе информации193. Национальный закон вступил в силу в апреле 2001 года. Право доступа Любой человек, включая и тех, которые не являются гражданами, могут обращаться к главе административного органа с просьбой о раскрытии административных документов194. После получения запроса руководитель административного органа должен раскрыть информацию в соответствии с режимом исключений, предусмотренном законом195. Право на информацию также ограничивается определением административных документов и административных органов. Определения Закон определяет «административный документ» как любой документ, рисунок или электромагнитную запись, подготовленную или полученную работником в ходе выполнения его или ее обязанностей, если она хранится для «организационного использования сотрудниками». Это определение ограниченное, поскольку могут быть другие формы хранения информации, а также и потому, что оно охватывает только документы, предназначенные для служебного пользования. Кроме того, есть два исключения. Первое касается документов, которые были опубликованы для общей продажи, а второе касается архивных документов, которые, в соответствии с распоряжением Кабинета министров, подлежат специальному ведению как исторические или культурные материалы, или же материалы для научных исследований196. Непонятно, почему Размещено на сайте: http://www/soumu.go.jp/gyoukan/kanri/translation3.htm. Смотри Репета и Шульц, Японская правительственная информация: Новые правила доступа, http://www.gwu.edu/ ~ nsarchiv/nsa/foia/japanfoia.htm. 194 Статья 3. 195 Статья 5. 196 Статья 2(2). 192 193 61 эти две категории документов были исключены, что редко можно встретить в других законах. Органы, подпадающие под действие данного закона, и определенные как «административные органы», включают: Структуры Кабинета министров или органы, находящиеся в ведении Кабинета министров и созданные в соответствии с законом; Административные органы, как определены другими законами; и Ревизионную комиссию197. они Государственные корпорации, каких много в Японии, предоставляющих, помимо других вещей, основные услуги, находятся вне сферы действия Закона. Однако, по закону, необходимо, чтобы был принят закон в отношении обязательств раскрытия данных корпораций в течение двух лет после его принятия. Это обязательство было выполнено с принятием соответствующего закона 2 ноября 2001 года199. Процесс Запрос должен содержать имя заявителя (или представителя корпоративного заявителя), адрес и подробное описание запрашиваемого документа с достаточными подробностями для ускорения поиска. Если запрос не отвечает требованиям, административный орган должен уведомить подателя просьбы и предоставить ему или ей достаточно времени для исправления проблемы, одновременно «прилагая усилия» для оказания помощи200. Зарос может быть передан другому органу, если для этого имеются «достаточные основания», письменно известить об этом подателя заявления201. Закон включает детальные положения, касающиеся консультаций с третьей стороной, которой данная информация также касается. Такой стороне предоставляется возможность подать жалобу, и им также должно быть направлено уведомление за две недели до того, как информация будет раскрыта с тем, чтобы они могли направить апелляцию в отношении принятого решения202. Решение о раскрытии информации обычно должно быть принято в течение 30 дней, и заявитель должен быть уведомлен о нем в письменном виде. Если запрос возвращается к заявителю для исправления или уточнения, время, потраченное на пересмотр заявки, не включается в 30 дней. Этот период может быть продлен еще на 30 дней, «если есть достаточные основания, например, трудности, Статья 2(1). Смотри Репета и Шульц, примечание 193. 200 Статья 4. 201 Статья 12. 202 Статья 13. 197 199 62 возникающие из-за ведения бизнеса», при условии, что податель должен быть уведомлен о таком продлении в письменном виде с указанием соответствующих причин203. Если запрос охватывает «значительный объем административных документов», и есть риск, что работа административного органа будет «существенно затруднена» попыткой предоставить всю информацию в течение 60 дней, руководитель организации может просто раскрыть «разумную часть» информации в этот промежуток времени, а оставшаяся часть информации должна быть предоставлена «в разумные сроки». В таком случае подателю просьбы должно быть направлено письменное уведомление, включая применение данного правила и продление сроков выдачи оставшихся документов204. Заявители могут пожелать изучить документ, могут попросить копии или запросить другие формы доступа к электромагнитным документам, как это предусмотрено в Приказе Кабинета министров. Эту просьбу следует удовлетворить, если только она не представляет собой риск причинения вреда документу205. Оплата может взиматься как за обработку запроса, так и за предоставление информации в соответствии с Приказом Кабинета министров, при условии, что эта плата не будет превышать действительную стоимость предоставления информации. Структура сборов должна учитывать желательность их определения в сумме «как можно более приемлемой» и опять-таки, в соответствии с Приказом Кабинета министров. Руководитель государственного органа может уменьшить размер оплаты или временно отказаться от ее взимания в случае экономических трудностей или по каким-то другим особым причинам. Обязанность публиковать Закон Японии не предусматривает упреждающее обязательство публиковать определенные категории документов. Исключения Исключения из обязанности публиковать изложены в Статье 5, содержащей 6 различных исключений. Большинство исключений подлежат проверке на безвредность. Закон также предусматривает верховенство интереса для общественности в том случае, если «есть определенная неизбежность общественного интереса», но это формулируется в осторожных выражениях, с указанием, что только в таких случаях глава административного органа «может» раскрыть документы206. В том случае, если исключение касается только части документа, то оставшаяся часть его может быть раскрыта207. Статья 9 и 10. Статья 11. 205 Статья 14. 206 Статья 7. 207 Статья 6. 203 204 63 Первое исключение касается информации о человеке, когда возможно определить этого человека, или когда невозможно определить никого и «есть риск, что правам этого человека и интересам может быть нанесен ущерб». Существует очень широкое исключение, в частности охватывающее всю информацию, дающую возможность опознать человека, а не информацию, которая нанесет вред законным частным интересам, или даже касается частных интересов. Более того, оно не подлежит проверке на безвредность. Это смягчается в какой-то степени ограничениями на это исключение, например, в случае, если требуется раскрытие информации по закону или в соответствии с традицией, или где раскрытие необходимо для защиты чьей-то жизни, здоровья, средств к жизни или собственности. Данное исключение также не применимо к информации, касающейся официальной деятельности государственного чиновника, что является важным ограничением сферы действия закона. Второе исключение касается корпоративной информации, где есть риск, что права, конкурентное положение или другой законный интерес корпорации будут ущемлены, или если информация была предоставлена конфиденциально, и при этом конфиденциальность является «целесообразным» условием. Опять-таки, данное исключение ограничено в том случае, если раскрытие необходимо для защиты чьей-то жизни, здоровья, средств жизни или имущества. Третье исключение касается информации, когда «при наличии достаточных оснований» глава административного органа, считает, что раскрытие представляет собой риск для государственной безопасности или отношениям с другой страной или международной организации, или обуславливает неравные условия в переговорах с другой страной или международной организацией. Четвертое исключение касается информации, раскрытие которой, опять-таки, при наличии достаточных оснований, рассматривается как представляющее риск вреда «предупреждению, подавлению или расследованию преступления, предъявлению публичного обвинения, исполнению наказания и другим аспектам государственной безопасности и общественного порядка». Пятое исключение применимо к внутренним вопросам управления или консультациям, раскрытие которых приведет к риску несправедливого вреда для открытого обмена мнениями или нейтралитета в принятии решений, излишнему риску путаницы или риску создания несправедливого преимущества или неудобства для кого-либо. Это исключение в целом соответствует международным стандартам, за исключением озабоченности по поводу возможной путаницы, которая обычно не рассматривается как законное основание для ограничения доступа к информации, отчасти потому что это исключительно субъективное понятие, а отчасти из-за ее покровительственного характера, что противоречит самой сути законов о свободе информации. Шестое исключение направлено на предупреждение вреда ведению бизнеса государственными органами. Оно включает, помимо прочего, препятствия проведению исследования, вред законным деловым интересам, ослабление управления персоналом, вред интересам государства при заключении контрактов или проведении переговоров и содействие нечестным или незаконным действиям. 64 Апелляция Закон предусматривает создание Наблюдательного совета за раскрытием информации при канцелярии Премьер-министра для рассмотрения апелляций. Хотя такой Совет находится при канцелярии Премьер-министра, прилагались усилия к тому, чтобы сделать его независимым. Он состоит из девяти членов, из которых трое являются штатными. Премьер-министр назначает членов из числа «авторитетных» людей, рекомендуемых обеими палатами парламента, что, по крайней мере, должно обеспечить открытость и политическое участие. Срок полномочий составляет три года, но члены могут быть переназначены. Они могут быть также смещены со своего поста Премьер-министром после одобрения обоих палат парламента. Основания для этого, однако, ограничены неспособностью справиться с обязанностями, плохим исполнением своих обязанностей или деятельностью, несовместимой со служебными полномочиями. Будучи в данной должности, члены Совета не должны занимать посты в каких-либо политических партиях. И, наконец, закон предусматривает наличие секретариата для оказания помощи Совету. Апелляция может быть подана главе административного органа, который, в свою очередь, направляет ее в Совет, если только апелляция не является незаконной, или не было принято решение о раскрытии документов. Податель просьбы, человек, который предпочел апелляцию (если это другой человек) и любая третья сторона должны быть уведомлены о всех апелляциях209. При рассмотрении апелляции Совет может потребовать от административного органа предоставить документ, по поводу которого возник спор, или запросить дальнейшую информацию от заявителя210. Закон содержит детальную информацию о работе с апелляциями, включая протест и расследование. Апелляция может быть подана в районный суд211. Меры продвижения Закон требует от глав административных органов создания правил для обеспечения «надлежащего» ведения документов в соответствии с Приказом Кабинета министров и обнародования этих правил. Приказ Кабинета министров должен устанавливать общие стандарты, касающиеся «классификации, подготовки, ведения и уничтожения административных документов»212. Руководители административных органов должны способствовать раскрытию, предоставляя информацию в отношении имеющихся у них документов, а также принимая другие «адекватные шаги». Генеральный директор агентства по управлению и координации должен создать специальный офис по работе с запросами. Последний также должен запрашивать отчеты о работе с информацией от административных органов и ежегодно составлять и публиковать краткое изложение этих отчетов213. Статьи 18-19. Статья 27. 211 Статья 36. 212 Статья 37. 213 Статьи 38-39. 209 210 65 Закон также включает целый ряд общих мер, направленных на продвижение открытости. Правительство должно вообще «стремиться к улучшению качества мер, касающихся предоставления информации, имеющейся в распоряжении административных органов». Местные государственные органы должны стремиться к тому, чтобы сформулировать и осуществить меры по раскрытию информации. И, наконец, приблизительно через 4 года после вступления в силу закона правительство должно изучить его эффективность и принять необходимые меры к улучшению процесса раскрытия информации на основе результатов этого изучения214 214 Статьи 40, 41 и 44. 66 Мексика Введение Мексика явилась одной из первых стран в Латинской Америке, принявшей закон о свободе информации в июне 2002 года, когда Президент Фокс подписал федеральный Закон об открытости и доступе к государственной информации 215. Данный Закон был единогласно принят обеими палатами мексиканского Конгресса, и является частью обязательств новой администрации по борьбе с коррупцией и укреплением демократии в Мексике. Данный закон относится к наиболее прогрессивным информационным законам, которые можно найти гделибо еще, и он включает целый ряд новаторских характеристик, в том числе и убедительные гарантии процесса, а также запрет на засекречивание информации, необходимой для расследования серьезных нарушений прав человека и преступлений против человечности. Право доступа Статьей 2 Закон, в общем, предполагает доступ граждан ко всей информации, которой обладает правительство. Определения Закон определяет информацию как все, что содержится в документах, которые государственные органы создают, приобретают, получают, преобразуют или хранят. Документы, в свою очередь, определяются как любые материалы, отражающие выполнение функции или деятельность субъектов права и государственных служащих, независимо от источника их получения, даты создания или формы. Это широкое определение существенно ограничено теми документами, которые касаются деятельности государственных органов216. Закон отдельно определяет две категории государственных органов. Все государственные органы, определены как « субъекты, обязанные законом», и их подкатегории, определены как «агентства и лица». Закон также предусматривает одну систему обязательств для агентств и лиц, а другую для 'других' субъектов. «Субъекты, обязанные законом» (субъекты) включают в себя: Федеральные исполнительные подразделения и федеральную государственную администрацию; Федеральные законодательные подразделения, включая Палату депутатов, сенат, Парламентскую комиссию и другие органы; Федеральные судебные подразделения федерального судопроизводства; и Совет Размещен на сайте: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB68/laweng.pdf. Имеется также на испанском языке: http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB68/lawesp.pdf. 216 Статья 3. 215 67 автономные конституционные органы; федеральные административные трибуналы; и любой другой федеральный орган. Определение автономных конституционных органов включает органы, как, например, Федеральный избирательный институт, Национальная комиссия по правам человека, Банк Мексики, университеты и другие, предусмотренные в Конституции. «Агентства и лица», первая строка в приведенном списке, определяется как включающая органы, указанные в Конституционном федеральном государственном административном праве, включая Президента, децентрализованные административные институты, такие как офис главного прокурора. Первый раздел применим ко всем субъектам. Однако второй раздел, очень подробный, применим только к агентствам и лицам, которые на самом деле являются исполнительными ветвями правительства. Третий раздел, который применим ко всем субъектам, главным образом к законодательной и судебной ветвям правительства, очень короткий. Он содержит только две Статьи, но он стремится охватить некоторые обязательства и институты, обозначенные в Разделе 2. Это новаторский подход к объединению всех трех ветвей правительства в законе, но по-прежнему предстоит увидеть, будут ли эти обязательства, накладываемые на «другие обязательства», эффективными на практике217. Процесс Каждый субъект может создать отдел по связям (смотри ниже), который эффективно служит в качестве контактной точки, а также в качестве отдела, в чьи обязанности входит работа с запросами. Любой человек может, в течение года после вступления закона в силу, представить просьбу о доступе в этот отдел либо в форме письма, либо по установленной форме, включая его или ее имя и адрес, четкое описание информации, любых других важных фактов и форму, в которой он или она хотела бы получить информацию. Если информация недостаточно хорошо описана, или если человек затрудняется сделать запрос по причине неграмотности, этот отдел по связям должен предоставить помощь. Закон, в частности, гласит, что причина запроса не должна влиять на решение о том, раскрывать информацию или нет218. Агентства и организации должны предоставлять информацию, которой они обладают, и которая не является секретной или конфиденциальной. Уведомление об их решении необходимо предоставлять как можно раньше, но в любом случае в течение 20 рабочих дней. Она также должна содержать и информацию о стоимости и форме доступа. Затем запрашиваемая информация Смотри Кейт Доул, В Мексике, Новый закон гарантирует право знать, размещен на сайте: http://www.freedominfo.org/reports/exico1.htm. 218 Статьи 40-41 и Переходная восьмая 217 68 должна быть предоставлена в течение еще 10 рабочих дней после уплаты сборов. В том случае, если информация секретная, классифицированная, или конфиденциальная, Комитет (наблюдательный орган, который имеется во всех агентствах и организациях; смотри ниже) должен быть уведомлен об этом наряду с указанием причин, а затем Комитет должен решить, утвердить или отвергнуть такую классификацию, или отменить ее и предоставить доступ к информации. Аналогичным образом, когда документы не найдены, необходимо уведомить Комитет, и после принятия «необходимых», но безуспешных мер найти информацию, необходимо подтвердить тот факт, что агентство или организация не располагает такой информацией. Запросы, представляющиеся агрессивными или те, по которым уже проводилась прежде работа, не подлежат рассмотрению219. Непонятно, что имеется в виду под агрессивным запросом в данном контексте; некоторые законы о свободе информации имеют здесь в виду запрос, подаваемый с намерением досадить. Положения Закона в отношении сборов очень прогрессивные. Сборы за получение доступа к информации, которые должны быть изложены в Законе о федеральной службе, не должны превышать стоимость материалов, используемых для воспроизводства информации, и стоимости ее отправки. Стоимость поиска информации и ее подготовки, таким образом, исключается220. Доступ к персональным данным свободный, хотя сборы могут взиматься для покрытия стоимости доставки информации221. Раскрытие должно быть сделано в запрашиваемой форме, если документ позволит это сделать222. Процесс, описанный выше, применяется только к агентствам и организациям, но не к другим субъектам. Общая попытка делается в Статье 61 обязать другие субъекты предоставить информацию, требуя от них, чтобы они «создали в своих собственных областях институты, критерии и институциональные процедуры для предоставления частным лицам доступ к информации в соответствии с положениями или соглашениями общего характера, которые соответствуют принципам и предельным срокам, установленным данным законом». В частности, от них требуется в течение одного года создать ряд систем и органов с этой целью, включая отдел по связям, а также процедуры для обеспечения доступа к информации. Они также должны представлять ежегодный отчет о деятельности, проводимой для обеспечения доступа к информации223. Обязанность публиковать Статья 7 Закона предполагает широкие обязанности публиковать в соответствии с режимом исключений (классифицированная или конфиденциальная информация). Она предполагает, что субъекты должны, в соответствии с положениями, провозглашенными Федеральным институтом Статьи 42-48. Статья 27. 221 Статья 24. 222 Статья 42. 223 Статьи 62 и Переходная восьмая 219 220 69 доступа к информации (Институт) (для агентств и организаций; другие институты должны создавать или назначать свои собственные институты), публиковать 17 категорий информации так, чтобы это была доступная и полная информация. Категории включают информацию об общей деятельности органа, предлагаемых ими услугах, процедурах и формах, программах субсидий, заключенных контрактах, сделанных отчетах и возможностях участия. Статья 12 предполагает, что субъекты должны публиковать информацию в отношении величины, а также получателей любых государственных источников, за которые они отвечают, отражая случаи коррупции, которые были важной причиной для данного Закона. Закон включает конкретные положения в отношении того, как делать такую информацию доступной. Она должна предоставляться посредством дистанционных или местных электронных средств, включая и посредством компьютера, доступного для общественности, что предполагает наличие печатных средств с оказанием необходимой помощи пользователям224. Закон также включает целый ряд конкретных директив в отношении публикации материала. В соответствии со Статьей 8, судебная ветвь должна делать общеизвестным любое постановление, хотя отдельные лица могут возражать против раскрытия их личной информации. Агентства и организации должны публиковать все правила и административные положения за 20 дней до их принятия, если только это не повлияет отрицательно на их успех. Отчеты политических партий и групп Федеральным избирательным институтам, а также любые официальные аудиты этих органов должны публиковаться сразу по их завершению225. Исключения Закон включает в себя ясную и ограниченную систему исключений, которая работает преимущественно через систему классификации, наряду с конфиденциальной информацией, хотя в данной системе есть потенциальные лазейки. Здесь не предусмотрено преимущественное право государственных интересов. Однако есть строгая система временных ограничений до 12 лет, в соответствии со Статьями 13 и 14, не наносящая вреда другим законам. Это временное ограничение, в исключительных случаях, может быть продлено, если первоначальная классификация все еще действует. Статья 14 также содержит исключительные и чрезвычайно положительные запреты на классификацию информации в тех случаях, «когда расследование серьезных нарушений прав человека или преступлений против человечества находится под угрозой». Это должно способствовать уважению прав человека и стимулировать гуманитарную работу. Статьи 13 и 14 определяют категории информации, которые могут быть классифицированы или засекречены. Институт должен определить критерии для классификации и деклассификации информации, а также для проведения наблюдения за системой, а руководители административных подразделений, 224 225 Статья 9. Статьи 10-11. 70 определенных как части субъектов, обладающих информацией, должны проводить действительную классификацию. Институт может в любое время иметь доступ к классифицированной информации для проверки того, правильно она была классифицирована или нет. И, наконец, административные подразделения должны один раз в два года выпускать каталог классифицированных документов с указанием того, какое подразделение создало этот документ, даты и периода, на который они классифицированы. Сам каталог не подлежит классификации226. Конкретные исключения в соответствии со Статьей 13 включают такое раскрытие информации, которое может повлечь за собой угрозу национальной или общественной безопасности или обороны, вред проводящимся переговорам или сложившимся международным отношениям, в том числе и раскрытие информации, предоставленной конфиденциально другими государствами или международными организациями, ущерб для финансовой и экономической стабильности, которая может представлять риск для жизни, безопасности или здоровья человека или может представлять серьезную помеху для исполнения закона, в том числе и по предупреждению, расследованию и наказанию за преступления, для сбора налогов или для иммиграционной работы. Статья 14 дополняет эти исключения информацией, которая, в соответствии с другим законом, рассматривается как конфиденциальная, коммерческая или промышленная тайна до проведения расследований, материалы суда или судебных заседаний против государственных служащих до вынесения решения суда, а также материалы внутренних совещаний до принятия окончательного решения. Статья 18 касается конфиденциальной информации, представляющей собой личную информацию или информацию, конфиденциально предоставленную лицами. Этому вопросу посвящена целая глава по защите персональных данных, которая повторяет запрет на раскрытие персональной информации, а также дает право на ее исправление227. Нет надобности предоставлять уже опубликованную информацию, но руководитель отдела по работе и информацией должен помочь подателю просьбы в определении места нахождения данной информации228. Апелляция Апелляция подается в первую очередь в институт, а оттуда в суд. Апелляцию необходимо подать в течение 15 дней со дня получения уведомления об отказе в доступе, если информация не была предоставлена как-то иначе полностью или частично, если было отказано в изменении личной информации или если необходимо проанализировать своевременность, стоимость или форму доступа229. В апелляции должно быть указано имя агентства или организации, Статьи 15-17. Смотри Статьи 21 и 25. 228 Статья 42. 229 Статья 50. 226 227 71 человека, подающего апелляцию, третьей стороны, дату появления причины для жалобы, действия, в отношении которых подается апелляция, аргументы и копия любых официальных документов, касающихся данного случая (например, уведомление об отказе от доступа)230. Специальный уполномоченный должен изучить жалобу и сообщить о результатах в течение 30 рабочих дней, а решение должно быть принято в течение последующих 20 дней, хотя эти временные сроки могут быть увеличены вдвое по веским причинам. Необычное положение предусматривает, что не решение вопроса в отведенное время рассматривается как принятие апелляции и как напоминание институту о необходимости соблюдения правил. Институт может принять запрос или отвергнуть его, либо изменить его, и его решение должно включать соблюдение временных рамок231. Податель заявления, но не агентство или организация, должен подавать апелляцию в федеральный суд, основываясь на решении института232. Меры продвижения В Статье 4 Закона даются определения ее задач, которые включают обеспечение доступа к информации каждому человеку через простые и оперативные процедуры, что делает управление открытым и защищает персональную информацию, обеспечивает отчетность и наблюдение со стороны граждан, улучшает информационный менеджмент и вообще продвигает демократизацию в Мексике. Статья 6 касается интерпретации и обеспечения такой интерпретации, которая способствует принципу открытости. Статья 9 включает общее правило ведения документации, обеспечение такого ведения информации агентствами и организациями, включая обеспечение доступа к ней в режиме реального времени в соответствии с положениями, которых придерживается данный институт. Статья 32 также предусматривает, что институт должен сотрудничать с Национальным архивом страны в целях разработки «критериев каталогизации, группировки и сохранения административных документов, а также организации архивов». Государственные служащие, не соблюдающие данный закон по разным аспектам, например, уничтожающие информацию или преднамеренно отказывающие в доступе к ней, подлежат административному наказанию. Они также несут ответственность за раскрытие классифицированной или конфиденциальной информации, что является одним из немногочисленных положений в законе, которое, вероятнее всего, будет препятствовать развитию культуры открытости и способствовать ошибкам со стороны чиновников в пользу секретности223. Мексиканский Закон предусматривает целый ряд интересных процедурных механизмов для продвижения эффективного соблюдения права доступа. Агентства и организации должны создать «отдел по связям» по аналогии с Статья 54. Статьи 55-56. 232 Статья 59. 223 Статья 63. 230 231 72 ответственным сотрудником по вопросам информации, предусмотренным некоторыми законами, с возложением на него обязанностей, включающих обеспечение выполнения обязанности публиковать, получать и работать с запросами на доступ к информации, а также помогать подателям заявлений, обеспечивать уважение, процедуры запроса, предлагать внутренние процедуры для обеспечения эффективной работы с запросами, проводить обучение и вести регистрацию запросов на информацию и результатов их рассмотрения. Этот отдел должен быть создан в течение шести месяцев со времени вступления в силу Закона, и он должен начать работу в течение последующих шести месяцев234. Закон также предусматривает создание Информационного комитета в каждом агентстве и организации, за небольшими исключениями, состоящие из государственных служащих, руководителя отдела по связям и руководителя внутреннего наблюдательного органа. Комитет должен нести ответственность за координацию и курирование информационной деятельности, введение информационных процедур, наблюдение за классификацией информации, вместе с отделом по связям, за тем, чтобы запрашиваемая информация была найдена, за создание и осуществлять наблюдение за выполнением критериев ведения документации и обеспечением Институту информации, которая нужна ему для подготовки ежегодных отчетов. Статья 33 предусматривает создание института как независимого государственного органа, в задачу которого входит продвижение права доступа к информации, выступление в качестве апелляционного органа для рассмотрения отказов раскрытия и защиты личной информации. Закон включает целый ряд положений, призванных продвинуть независимость Института. Исполнительная ветвь назначает пять специальных уполномоченных, но на эти назначения может быть наложено вето большинством голосов либо Сената, либо парламентской комиссии, если только это делается в течение 30 дней. Лица, могут быть назначены специальными уполномоченными только в том случае, если они являются гражданами, если они не были осуждены за мошенничество, если им, по меньшей мере, 35 лет, у них нет сильных политических связей, и если они «проявили себя в профессиональной деятельности»235. Специальный уполномоченный назначается на эту должность на шесть лет, но может быть отстранен от нее за серьезные или неоднократные нарушения Конституции или Закона, когда их действия или бездействие подорвало работу Института, или они были уличены в преступлении, наказанием за которое является тюремное заключение236. Институт имеет много функций, включая, помимо уже упомянутых, интерпретацию закона как административного положения, мониторинг соблюдения Закона и представление рекомендаций в случае его несоблюдения, предоставление советов отдельным гражданам, разработку форм для информационного запроса, продвижение обучения и подготовку простого руководства по применению Закона. Он также должен представлять ежегодные Статьи 28 и Переходная третья Статья 35. 236 Статья 34. 234 235 73 отчеты Досточтимому Конгрессу Союза, который информацию о запросах и о том, как с ними работали. должны содержать Пакистан Введение Указ о Свободе информации от 2002 года237 был принят Президентом в конце 2002 года, что, возможно, звучит иронически, учитывая проблемы с демократией в стране. Этот Указ сделал Пакистан первой страной в Южной Азии, получившей такой закон238. На самом деле это был второй такой указ, принятый в Пакистане. Первый был принят в 1997 году239, но в качестве гражданского Указа, который не был представлен как закон в парламенте, он устарел в течение четырех месяцев. Второй Указ был распространен для комментариев в 2000 году, но так и не был принят. Указ предполагает целый ряд сильных мер защиты процесса, но серьезно страдает из-за чрезмерного режима исключений. Право доступа Указ предполагает право доступа к государственной информации, заявляя, что «несмотря на содержание какого-либо другого закона, … подателю заявки не должно быть оказано в доступе к какому-либо официальному документу, кроме тех, на которые распространяется исключения»240. Это достаточно сильное заявление права на доступ, в особенности учитывая, что положения о раскрытии информации Указа в той степени, имеют преимущественное значение по сравнению с законами о тайне. Однако определение того, какие документы подпадают под этот Указ, несколько непонятно, а действие закона ограничено только гражданами241. Определения Определение термину «документ» дается в подразделе 2(1) как «документ в любой форме, печатной или письменной, исключающий какие-либо карты, диаграммы, фотографии, фильмы, микрофильмы, используемые для официальных целей государственным органом, который располагает данной информацией». Непонятно, применимо ли ограничение использования для официальных целей только к картам, диаграммам и так далее, или ко всему определению, но последнее толкование, хотя и более ограниченное, имеет больший смысл. Приказ № XCVI от 2002 года, 27 октября 2002 года. Индийский Закон, который рассматривался выше, был принят в декабре 2002 года, хотя он уже рассматривался в течение какого-то времен до этого. 239 Приказ о Свободе информации, 1997 год. Размещен на сайте: http://www/privacyinternational.org/countries/pakistan/pk-foia-1002.html. 240 Раздел 3. 241 Раздел 12. 237 238 74 Однако, определение «государственного документа», приведенное в разделе 7, охватывает намного более узкий круг информации. Вместо того, чтобы определить информацию вообще, в разделе 7 приводятся следующие типы информации как государственные документы: стратегии и руководства; финансовые сделки, включая приобретение, продажу или передачу жилья; информацию о выдаче лицензий, распределении и других льготах, а также о контрактах и соглашениях; окончательные приказы, не подлежащие обжалованию, и решения; и любые другие документ, определенные правительством как государственные документы. Из этого закона следует, что соответствующее им определение и будет означать государственный документ242, хотя право доступа, рассматриваемое в разделе 3, относится к ‘официальным документам’. Это чрезвычайно узкое определение, исключающее широкий круг информации, представляющей общественную значимость. Закон имеет силу на всей территории Пакистана243, но он охватывает только федеральные органы. Определение государственного органа включает в себя министерства, подразделения и департаменты Федерального правительства, секретариат парламента, любой офис правления, комиссии или совета, любой орган, установленный федеральным законом, судами или трибуналами 244. Оно шире некоторых законов о свободе информации, поскольку оно охватывает все три ветви правительства, но несколько уже других потому, что не охватывает те государственные или частные корпорации, которые получают существенное государственное финансирование. Процесс Любой гражданин может сделать запрос на информацию по установленной форме, предоставив «необходимые детали» и уплатив установленные сборы245. Государственные органы должны помогать лицам в подаче запросов в соответствии с Указом246. В частности, государственные органы должны назначать специальных должностных лиц для работы с запросами, а также для продвижения гласности вообще. Интересно, что Указ предусматривает, что в том случае, если такие должностные лица не назначены, или их нет по какой-то Смотри, например, подраздел 13(2)(в), который предусматривает неразглашение документов, не охваченных данным разделом 7. 243 Подраздел 1(2). 244 Подраздел 2(h). 245 Подраздел 12(1). 246 Раздел 9. 242 75 причине, руководитель данного государственного органа должен выполнять эту функцию247. Запросы должны обрабатываться в течение 21 дня, и уведомление о любом отказе раскрытия информации должно быть предоставлено. В том случае, если информация предоставлена, она должна включать подписанный сертификат подлинности с указанием даты. Такое уникальное положение, скорее всего, усилит ответственность за неадекватное или ошибочное раскрытие информации. В предоставлении доступа может быть отказано, если поданный запрос не соответствует установленной форме, документ не описан соответствующим образом, заявитель «не имеет право на получение такой информации», информация не относится к той категории, которая определена Указом, или информация попадает под исключение или освобождение от раскрытия248. Непонятно, почему какой-либо определенный заявитель не будет иметь право на получение информации, которая в другом случае подлежала бы раскрытию. Указ не определяет, как будут взиматься сборы, или в какой форме будет осуществляться раскрытие. Вместо этого, раздел 25 предоставляет правительству полномочия устанавливать правила выполнения данного Указа, включая, в частности, сборы и форму раскрытия. Обязанность публиковать Указ содержит только очень ограниченные обязательства в отношении публикации документов, охватывая подзаконные акты и нормативные положения, а также другие правила, имеющие силу закона. Они подлежат публикации, и должны быть доступными по «разумной цене в достаточном количестве торговых точек» для обеспечения легкого и недорогого доступа. Исключения Указ содержит два типа исключений, а именно, исключения и освобождения. Исключения не включают испытания на безвредность и фактически исключает информацию из сферы действия закона вообще, а освобождения предполагают испытания на безвредность в отношении каждой конкретной информации, о раскрытии которой делается запрос. Указ не содержит положения о приоритетности общественных интересов. Этот режим исключений не отвечает международным стандартам в этой области. Раздел 8 предусматривает, что определение государственного документа не применимо к следующим видам информации: 247 248 нотариально опротестованные файлы; протоколы совещаний; промежуточные мнения или рекомендации; Раздел 10. Раздел 13. 76 банковские и финансовые документы, касающиеся счетов клиентов; документы, касающиеся сил обороны, оборонительных установок или связанных с обороной или национальной безопасностью; документы, засекреченные правительством; персональная информация; документы, представленные третьей стороной на условии конфиденциальности; и любые другие документы, которые правительство исключило из общественных соображений. Такие широкие исключения не включают в себя испытания на безвредность и не являются верховенствующими по отношению к общественным интересам. Разделы 14 и 18 определяют исключения из раскрытия информации. Раздел 14 просто предусматривает отсутствие обязанности раскрывать исключенную информацию, но и не запрещает такое раскрытие. Указ, как таковой, не является неким законом о тайне. Все эти исключения содержат испытания на безвредность, во многих случаях обуславливающих существенный вред защищаемым интересам до того момента, когда она будет засекречена. В этом смысле данные разделы существенно отличаются от исключений раздела 8. Раздел 15 исключает информацию, раскрытие которой, скорее всего, создаст «серьезный и значительный» вред для интересов Пакистана в международных отношениях, определяемых как отношения с другим государством или организацией, где государства являются только членами. Разделом 16 исключается та информация, раскрытие которой приведет к совершению правонарушения, нанесению вреда выявлению, предупреждению или расследованию в конкретном случае, раскрытию личности конфиденциального источника информации, может способствовать уклонению правонарушителя от законного заключения под стражу или создаст угрозу безопасности какомулибо зданию или системе. Раздел 17 предусматривает исключение такой информации, которая повлечет за собой вмешательство в личную жизнь третьей стороны. И, наконец, Раздел 18 предусматривает исключение такой информации, когда ее раскрытие нанесет вред экономическим интересам государства или государственного органа. Это определяется как «серьезный и значительный» ущерб экономике как следствие преждевременного раскрытия налоговых или других инструментов управления экономикой или значительный ущерб финансовым интересам или деятельности государственного органа. 77 Закон также предусматривает исключение для раскрытия любого запрашиваемого документа, который уже был опубликован в официальной Газете или в виде книги и имеется в продаже249. Апелляция После отказа о предоставлении информации заявители могут в течение 30 дней обратиться с апелляцией к руководителю данного государственного органа и, если заявитель не получает информацию от него или ее «в установленные сроки» (это точно не определено в Указе), то далее апелляция подается в Мохтасиб (омбудсмен) или в случае, если в этом вопросе затронут отдел государственных доходов, она подается в Федеральный налоговый омбудсмен. Эти должностные лица могут дать директиву государственному органу либо предоставить информацию, либо отклонить претензияю250. Если Мохтасиб, но скорее всего Федеральный налоговый омбудсмен, сочтут, что поданная претензия «злобная, фривольная или раздражающая», он или она может отклонить претензию и оштрафовать заявителя на сумму до 10,000 рупий (приблизительно 1100 американских долларов). Это будет серьезным сдерживающим фактором для потенциальных заявителей, которые не уверены в успехе с данной жалобой251. Меры продвижения Закон включает интерпретацию статьи, которая нуждается в этом для «продвижения цели данного Указа» и для «ускорения и стимулирования быстрейшего раскрытия информации с наименьшими разумными затратами»252. Это полезное руководство по интерпретации, которое, если им руководствоваться, будет продвигать цель открытости. Указ также требует от государственных органов обеспечить, чтобы они надлежащим образом вели документацию253. Это важное положение для страны, подобной Пакистану, где плохое ведение документации является одним из наиболее серьезных препятствий для открытости254. Оно также требует от государственных органов разумных мер по обеспечению того, чтобы все государственные документы вносились в компьютерную программу, и все эти органы были связаны между собой в рамках единой национальной сети для ускорения санкционированного доступа к информации225. Люди, уничтожающие документы, являющиеся предметом запроса, с намерением не допустить их раскрытия, рассматриваются как совершившие Подраздел 12(2). Подраздел 19(1). 251 Раздел 20. 252 Подраздел 3(2). 253 Раздел 4. 254 Смотри СТАТЬЮ 19, Центр политических альтернатив, Инициатива по правам человека стран содружества и Комиссия по правам человека Пакистана, Глобальные тенденции в вопросе о праве на информацию: Исследование Южной Азии (Лондон: 2001), в разделе 3.5 Хранение документов, страницы 103-104. 225 Раздел 6. 249 250 78 правонарушение по данному Указу, и подлежат наказанию в виде штрафа или лишения свободы сроком до двух лет, либо тому и другому256. С другой стороны, лица защищены от судебного преследования за любые деяния, совершенные добросовестно в соответствии с данным Указом257. Это защищает тех, кто раскрывает информацию добросовестно, даже, возможно, по ошибке, и наказывает тех, кто отказывается раскрывать оба эти важные положения, необходимые для изменений в культуре секретности. Раздел 23 гласит, что Указ является дополнением к другим законам, и не умаляет их значимости. Хотя это и не четко выражено, но можно предположить, что данное положение в равной степени применимо к другим законам, предусматривающим раскрытие, а не засекречивание информации, поскольку раздел 3 предполагает, что другие законы не должны использоваться в качестве причины для отказа от утаивания информации. 256 257 Раздел 21. Раздел 22. 79 Южная Африка Введение Южная Африка имеет один из наиболее прогрессивных законов о свободе информации в мире, что, без сомнения, является отражением глубокого недоверия, которое эпоха апартеида вселила в людей по отношению к правительству. Конституция Республики Южной Африки 1996 года не только гарантирует право на доступ к информации, которой обладает правительство, но также на информацию, частных органов, необходимую для применения или защиты любого права258. Конституция также требует от правительства принятия закона, в соответствии с которым данное право должно быть приведено в действие в течение трех лет со времени вступлением его в силу259. Поддерживающее законодательство, Продвижение доступа к Закону об информации, вступило в силу в марте 2001 года260. Как уже отмечалось, Закон Южной Африки применяется как к государственным, так и к частным органам. Описание, приводимое далее, касается, в первую очередь, его применения к государственным органам; есть также параллельная часть Закона, касающаяся частных организаций, в значительной степени повторяющая первую часть. Право доступа Определения Документ государственного или частного органа определяется в разделе 1 как любая записанная информация, независимо от формы или носителя, которой располагает данный орган, а также независимо от того, был этот документ создан данным органом, или нет. Рассматриваемый Закон применяется к таким документам, независимо от того, когда они были созданы, и документы рассматриваются как принадлежащие данному органу, если находятся у него или контролируются им261. Данное простое определение включает всю информацию, которой в любой форме располагает государственный или частный орган, чем вводится в действие принцип максимального раскрытия. Однако документы, запрашиваемые для использования в гражданских или уголовных делах после их возбуждения, доступ к которым обеспечивается в других документах, исключены из сферы действия данного Закона. Государственный орган рассматривается как государственный отдел или администрация национального, провинциального или муниципального уровня, а также любые другие институты, обладающие властью в соответствии с Конституций страны или местной конституцией, или осуществляющие государственную власть или выполняющие государственные функции в рамках любого законодательства. Это определение не включает частные органы, которые получают существенное государственное финансирование в отсутствие законодательства. Данный Закон не применяется и к Кабинету министров или к Закон №108 от 1996 года, Раздел 32. Статья 32(2) и Программа 6, Пункт 23 Конституции 1996 года. 260 Закон №2, 2000. Размещен на: http://www/gov.za/gazette/acts/2000/a2-00/pdf. 261 Раздел 3. 258 259 80 его комитетам, судейским функциям судов или должностным лицам этих судов или к отдельным членам Парламента262. Закон определяет частный орган как физическое лицо, занимающееся какойлибо торговлей, бизнесом или профессией, но только в этих рамках, а также юридических лиц. Таким образом, он исключает частную не коммерческую деятельность физических лиц. Процесс Податель просьбы должен иметь доступ к документу, если он или она соответствует процедурным требованиям, определенным Законом, а запрашиваемый документ не охвачен исключением, независимо от причин, по которым он или она хочет получить доступ к информации263. Для ускорения доступа каждый государственный орган должен назначить должностное лицо, ответственное за работу с информацией, а также должен «обеспечить наибольшую разумную доступность»264. Запросы должны подаваться должностному лицу, ответственному за информацию, по установленной форме и на том языке, на котором запрашивается доступ. Если податель заявления не в состоянии подать письменный запрос, он или она могут сделать устный запрос, а должностное лицо, ответственное за информацию, обязано обеспечить его запись и предоставить подателю заявления копию записи265 Закон требует, чтобы должностное лицо, ответственное за информацию, обеспечило «такую разумную помощь бесплатно, необходимую в той мере, которая необходима, чтобы дать возможность заявителю» сделать запрос. Запрос не должен отклоняться без предварительного оказания помощи подателю заявления266. Раздел 21 предполагает, что должностные лица, отвечающие за информацию, должны предпринять шаги, необходимые для хранения и документирования того, что является предметом запроса, до тех пор, пока запрос не будет полностью установлен. Решение по запросу должно быть принято как можно быстрее, но в любом случае в течение 30 дней, а податель заявления должен быть уведомлен об этом. Это период может быть продлен еще на 30 дней, если запрос делается на большое количество документов, и ограничение 30 днями будет неразумным вмешательством в работу органа, или если поиск информации необходимо будет проводить в другом городе, или если требуются межведомственные консультации, которые невозможно провести в отведенные 30 дней. В данном случае податель заявления должен быть уведомлен об этом факте267. В соответствии со Статьей 27, не предоставление уведомления в отведенное время рассматривается как отказ от доступа. Интересно отметить, что в первый год Раздел 12. Раздел 11. 264 Раздел 17. 265 Раздел 18. 266 Раздел 19. 267 Раздел 26. 262 263 81 действия Закона, период отклонения запроса составляет 90 дней, а во второй год – 60 дней268. В том случае, если запрос удовлетворяется, уведомление должно сдержать информацию об оплате, форме, в которой будет предоставлен доступ, и праве апеллировать оплату. Если запрос отклоняется полностью или частично, уведомление должно включать адекватные причины для отказа, наряду с предоставлением Закона, лежащего в основе такого отказа, а также извещением о праве подать апелляцию данного решения269. Закон содержит детальные положения о передаче запросов, что разрешается, если запрашиваемый орган не располагает данным документом или документ в большей степени связан с другим органом. Такая переадресация запроса должна быть сделана как можно раньше, но в любом случае в течение 14 дней. Этот период не представляет собой дополнительный временной лимит для ответа на запросы. Податель заявления должен быть проинформирован в отношении переадресации270. Раздел 23 предусматривает ситуации, в которых документ не существует или не может быть найден, в таком случае заявитель должен быть проинформирован об этом, а также о шагах, предпринятых для определения местонахождения документа. Это уведомление рассматривается как отказ предоставить основание для апелляция. Заявителям может быть предложено оплатить за запрос, за воспроизведение документа, за поиск и подготовку. Если эти сборы окажутся выше заранее определенного лимита, подателю заявления могут предложить сделать авансовый депозит. Закон, в частности, предусматривает, что министр может освобождать любого человека от уплаты сборов, устанавливать лимиты сборов, определять, как будет исчисляться плата, освобождать определенные категории документов от сборов, а также отказываться от оплаты в тех случаях, когда затраты на сборы превышают сумму оплаты271. Податель заявления должен получить доступ немедленно, как только плата за доступ будет внесена. Закон предусматривает некоторые детали в плане форм доступа, которые могут запросить заявители, включая копии, изучение или просмотр документа, изготовление дубликата, электронной копии или извлечение информации из документа посредством машины. Заявитель должен получить доступ в запрашиваемой форме, если только это не будет неразумным вмешательством в работу государственного органа, не будет губительным для сохранения документа или не будет нарушением авторского права. Закон также предусматривает специальные формы доступа для инвалидов без взимания дополнительной платы. И, наконец, податели просьб могут запросить документ на определенном языке, и такой доступ должен быть предоставлен, если документ существует на этом языке272. Раздел 87. Раздел 25. 270 Раздел 20. 271 Раздел 22. 272 Разделы 29 и 31. 268 269 82 Закон Южной Африки содержит детали положений об уведомлении третьей стороны и вмешательстве, что является предметом целой статьи Главы 5. Эти положения сложные, и здесь нет надобности детально рассматривать их. Можно отметить, что в целом они предполагают необходимость всех разумных усилий для уведомления третьих сторон на каждом важном этапе ведения дела и предоставление им реальной возможности внести свой вклад. Эти положения сказываются на своевременности раскрытия информации, а также на апелляции. Закон также предполагает исправление персональных данных, в том случае, если это не предусмотрено другим Законом273. Обязанность публиковать Закон не определяет, какие документы должен опубликовать государственный орган. Скорее, он требует, чтобы каждый государственный орган предоставлял, по крайней мере, на ежегодной основе, отчет соответствующему министру, который отвечает за отправление правосудия, с детальным указанием категорий документов, которые автоматически являются доступными при отсутствии запроса, в том числе для изучения, приобретения или бесплатно. Министр, в свою очередь, должен публиковать информацию в газете. Закон Южной Африки также включает уникальное положение, которое требует от правительства обеспечить публикацию имени и контактных деталей каждого должностного лица, ответственного за информацию, каждого государственного органа в телефонных справочниках общего пользования274. Время покажет, насколько эффективно данное положение окажется на практике. Исключения Большинство исключений в Законе содержат форму испытания на безвредность, и в отношении них действует то или иное положение о приоритетности государственных интересов. Это положение приоритетности применяется в том случае, если раскрытие документа вскроет доказательства существенного нарушения или несоблюдение закона или будет представлять грозящий и серьезный риск для государственной безопасности или окружающей среды, а также если общественный интерес в раскрытии будет «несомненно превышать» вред275. Такое ограничение, в каком-то роде, представляется ограниченной приоритетностью, но содержит в себе возможность избежать потенциально беспорядочные дебаты о том, как балансировать различные государственные интересы. Примечательно, что в соответствии со Статьей 5, этот Закон применяется к исключению любого другого законодательства, которое запрещает или ограничивает раскрытие информации и которое материально не соответствует целям или конкретным положениям Закона. Раздел 88. Раздел 16. 275 Раздел 46. 273 274 83 Если документ должен быть опубликован в течение 90 дней, то доступ к документу может быть отсрочен «на разумный период» при том условии, что податель просьбы делает представление с указанием причин, по которым ей или ему нужен данный документ до этого времени, и доступ будет предоставлен, хотя в противном случае к заявителю могут отнестись с большим предубеждением276. Кроме того, запросы, совершенно очевидно представляющиеся как «несерьезные или недобросовестные», или «отвлекающие серьезные и необоснованные ресурсы государственного органа», могут получить отказ277. Основные исключения излагаются в Главе 4. Южноафриканский Закон представляется уникальным в том плане, что он одновременно обеспечивает как доступ к информации, так и ее тайну. Это обеспечивается тем, что в отношении некоторых исключений, государственный орган должен отказывать в доступе, а в отношении других он может отказать, что является более обычным термином. Закон определяет очень подробные и немногочисленные исключения, а во многих случаях одни исключения влекут за собой другие, что еще в большей степени ограничивает сферу действия положения о нераскрытии информации. Раздел 34 содержит исключения, когда предоставление доступа к документу повлечет за собой «неразумное раскрытие персональной информации о третьей стороне». Однако данное исключение не применяется к целому ряду обстоятельств, включая те случаи, когда человек дал согласие, когда при предоставлении информации человеку сообщили, что она относится к такому типу информации, которая может быть разглашена или она уже обнародована. Важно также, что исключение не относится к информации, касающейся должностного лица в связи с его или ее официальным положением. Необычное исключение касается информации, полученной Южноафриканской службой доходов в целях усиления законодательства о сборе налогов, возможно основанного на том факте, что сбор налогов является конкретной проблемой278. Раздел 36 защищает коммерческую информацию, включая торговые тайны, информацию, раскрытие которой нанесет вред коммерческим интересам третьей стороны, предоставившей ее, а также конфиденциальную информацию, раскрытие которой, «как можно ожидать», поставит третью сторону в невыгодное положение. Это исключение несколько уже, чем большинство из тех, которые относятся к сфере конфиденциальности. Раздел 37 также исключает информацию, разглашение которой будет представлять собой нарушение конфиденциальности, дающее основание для судебного преследования, а также информацию, предоставленную конфиденциально, разглашение которой поставит под сомнение будущее предоставление такой информации, и если продолжение поставки такой информации в интересах государства. Раздел 24. Раздел 45. 278 Раздел 35. 276 277 84 Разделы 36 и 37 исключений не применимы, если третья сторона соглашается раскрыть информацию или если информация уже обнародована. Важно, что раздел 36 исключений также не применим в том случае, если информация содержит результаты тестирования продукта или окружающей среды, которые раскрывают серьезную государственную опасность или экологический риск. Информация, раскрытие которой будет представлять опасность для жизни или физической безопасности, безопасности зданий, систем, другого имущества, средств транспорта, или систем защиты, также является предметом 279 исключений . В Разделе 39 приводятся некоторые подробности исключений, касающихся применения и юридических процедур, включая методику применения закона, наказание, расследования и профилактику правонарушений. Однако это не применимо к информации, касающейся общих условий содержания людей под стражей. В исключения также входит информация, в отношении которой действует привилегия по закону, если только получатель такой привилегии не отказывается от нее.280 Раздел 41 касается безопасности и международных отношений, и предполагает исключение информации, которая «могла бы повлиять» на защиту, безопасность или международные отношения. Он также вводит в разряд исключений информацию, в отношении которой необходимо соблюдать конфиденциальность в соответствии с международным законом, или информацию, предоставленную конфиденциально другим государством или другому государству или международной организации, хотя он не применяется в отношении информации, существующей уже более 20 лет. Этот же раздел включает подробный, но не неразделительный список того, что входит в исключения, несомненно, в попытке ограничить сферу того, что в противном случае всегда представляет собой проблематичное исключение. Будущее покажет, будет ли достигнута эта цель. Раздел 42 исключает информацию, раскрытие которой будет представлять «материальную угрозу экономическим интересам или финансовому благосостоянию Республики или способности правительства управлять экономикой». Он также исключает государственные торговые секреты или информацию, раскрытие которой нанесет вред коммерческим интересам государственного органа, или может поставить его в невыгодное положение на переговорах или в процессе конкуренции. Эта последняя часть исключений, однако, не применяется в отношении информации, содержащей результаты испытаний продукта или окружающей среды, вскрывающей серьезный риск для государственной безопасности или экологии. Другое необычное исключение Южноафриканского Закона касается исследований, либо третьей стороны, либо государственного органа, раскрытие которых может нанести «серьезный вред» третьей стороне или государственному органу, или исследованию или теме исследования 281. Данное Раздел 38. Раздел 40. 281 Раздел 43. 279 280 85 исключение обычно рассматривается как подпадающее под сферу действия исключения конфиденциальности. Южноафриканский Закон, как и большинство законов об информации, включает исключение, призванное обеспечить эффективность внутренних процессов принятия решений. Раздел 44 исключает документы, содержащие мнения, советы, рекомендации или отчеты о консультациях и обсуждениях с целью оказания помощи в формулировке политики. Это одно из немногих исключений, которые не подвергаются испытаниям на безвредность, и в результате, оно потенциально имеет более широкую сферу. Раздел 44 также исключает информацию, раскрытие которой могло бы нарушить совещательный процесс посредством инициирования открытого обмена взглядами и мнениями в рамках правительства, или повлиять на успех политики в результате преждевременного обсуждения. Эта часть исключения не применима к документам, которым более 20 лет. И, наконец, раздел 44 исключает информацию, раскрытие которой могло бы поставить под угрозу испытание, оценочные материалы, предоставленные на условиях конфиденциальности, а также предварительные варианты документов. Закон также предусматривает разделом 28 возможность отделения любой части документа, не содержащей исключенную информацию, которую можно разумно отделить от оставшейся части документа, которая должна оставаться закрытой. В таком случае различные положения об уведомлении применяются к различным частям документа, а именно, уведомление о раскрытии той части документа, которая подлежит раскрытию, а также уведомление об отказе от раскрытия той части, которая должна оставаться секретной. Апелляция Закон предусматривает два уровня апелляции - внутреннюю, в самом государственном органе, а после того, как такая возможность окажется исчерпанной, - в суде. В нем нет положений о подаче апелляции в независимый административный орган, что является серьезным недостатком Южноафриканского Закона. Внутреннюю апелляцию может подать либо сам заявитель, либо третья сторона, по целому ряду жалоб, включая доступ к информации, сборы, продление временного лимита или формы доступа. Такую апелляцию необходимо подавать по установленной форме в течение 60 дней (или в течение 30 дней, если требуется уведомление третьей стороны), и она должна сопровождаться соответствующей оплатой. Еще раз, детальное положение делается в отношении вмешательств третьей стороны282. Внутренняя апелляция должна быть рассмотрена в течение 30 дней, и соответствующее письменное извещение о принятом решении должно быть направлено самому апеллянту и третьим сторонам, наряду с уведомлением о праве подачи апелляции в суд283. 282 283 Раздел 74-76. Раздел 77. 86 Апелляция в суд должна, как и в случае внутренней апелляции, подаваться в течение 60 дней (или в течение 30 дней, если требуется уведомление третьей стороны) со дня получения извещения о решении по внутренней апелляции, и ее можно подавать только после того, как процесс по внутренней апелляции завершен. Основания для судебной апелляции включают в себя те же, что и для внутренней апелляции, а также любые жалобы, касающиеся отказа государственного органа начать процедуру рассмотрения внутренней апелляции. По данному Закону требуется, чтобы государственные органы предоставили суду любой запрашиваемый им документ, но запрещает этому суду раскрытие документа, который относится к сфере исключений284. Меры продвижения Объекты Закона изложены в разделе 9 и включают исполнение конституционного права на доступ к информации, подлежащего оправданным ограничениям, исполнение конституционной обязанности продвигать культуру соблюдения прав человека, а также продвижение прозрачности, отчетности и хорошего управления в целом. Это закрепляет Закон, давая ему направление. Данное положение также практически закрепляется в разделе 2, который касается интерпретации. Раздел 2 предусматривает, что суды, но не кто-либо еще, интерпретирующий Закон, решают вопрос о предпочтении любой разумной интерпретации, соответствующей целям данного Закона, по сравнению с любой другой интерпретацией, которая не соответствует этим целям285. Никто не должен нести ответственность за то, что сделано добросовестно и в соответствии с Законом. С другой стороны, уничтожение, порча, изменение, утаивание или фальсификация документов с целью отказа в доступе к ним, влекут за собой наказание вплоть до 2 лет лишения свободы286. Каждый государственный орган должен, в течение шести месяцев после вступления в силу Закона, составить, по меньшей мере, на трех официальных языках, пособие в отношении процессов раскрытия информации. Конкретное содержание пособия излагается в разделе 14, включая информацию о структуре органа, о том, как готовить запросы на информацию, о доступных для публики услугах, о любых процессах, связанных с консультациями и услугами, а также описание всех мер защиты. Данное пособие подлежит ежегодному обновлению и распространению в соответствии с положениями. Государственные органы также должны ежегодно представлять отчет Комиссии по правам человека с подробной информацией в отношении количества запросов на информацию, в отношении того, были или нет эти запросы удовлетворены, соблюдения Закона в части отказа в доступе, апелляций и так далее287. Комиссия по правам человека имеет целый ряд обязанностей в соответствии с данным Законом, включая публикацию руководства на всех одиннадцати официальных языках по применению рассматриваемого Закона. В Разделе 10 Разделы 78-80. Раздел 6. 286 Разделы 89-90. 287 Раздел 32. 284 285 87 приводятся некоторые подробности о том, что должно входить в данное руководство, включая имена и контактные данные каждого должностного лица, отвечающего за работу с информацией в каждом государственном органе, процедуру запроса информации и поддержку, которую можно получить с помощью данной Комиссии. Руководство должно обновляться один раз в два года при необходимости. Комиссия по правам человека также должна представлять ежегодный отчет Национальной Ассамблее об исполнении данного Закона, включая рекомендации и детальную информацию по каждому государственному органу, по запросам, которые были получены, удовлетворены, отклонены, или в отношении которых была подана апелляция и т.д. Комиссия по правам человека имеет также и целый ряд других заданий в той степени, в какой это позволяют ее финансовые и другие ресурсы, включая: 288 проведение программ; поддержку своевременного точной информации; предоставление рекомендаций по улучшению исполнения Закона, в том числе и государственным органам; мониторинг выполнения; и оказание помощи отдельным лицам в использовании своих прав в рамках данного Закона288. образовательных и обучающих распространения Раздел 83. 88 Швеция Введение Швеция была первой страной в мире, которая приняла закон, гарантирующий гражданам право на доступ к информации, хранящейся государственными органами. Это был Закон о свободе прессы от 1776 года289. Закон, часть шведской Конституции, гарантирует право доступа в Главе 2 Об общественном характере официальных документов. Несмотря на название, правом обладает каждый, а не только пресса. Право доступа Статья 1 Главы 2 данного Закона гласит, что «каждый шведский субъект должен иметь доступ к официальным документам». На практике, однако, любой может заявить о своих правах, и Швеция, например, заработала положительную репутацию страны для получения доступа к документам Европейского Союза. Право доступа к информации, право вносить исправления в персональную информацию, предоставляется Законом о персональных данных от 1998 года. Определения Глава 2 Шведского Закона уделяет много внимания описанию того, что, конкретно, может, а что не может рассматриваться как официальный документ. Форма документов определяется широко, и включает любой «документ, который можно прочитать, заслушать или понять только посредством технических средств». Статья 3 ограничивает сферу официальных документов теми документами, которые «соответствуют государственному органу и если их можно, в соответствии со Статьями 6 и 7, рассматривать как полученные, подготовленные или созданные таким органом». Считается, что государственный орган «располагает» документом, если этот орган имеет возможность сделать перезапись документа, в которой будет практически все, что у него имеется. Данный Закон, в частности, отмечает, что письма и другая переписка, адресованная государственным служащим, затрагивающая официальные вопросы, представляют собой официальные докменты290. Статья 6 касается тех документов, которые были получены государственным органом, включая тот период, когда они были получены данным органом, или находились в распоряжении компетентного должностного лица из этого органа. Корреспонденция, поступающая на конкурс или тендеры в запечатанных документах, не рассматривается как полученная раньше установленного для их открытия времени. Более того, меры, предпринимаемые исключительно как часть технической обработки документов государственным органом, не рассматриваются как документы, полученные данным органом. 289 290 Размещен на сайте: http://www.oefre.unibe.ch/law/icl/sw03000_.html. Статьи 3 и 4. 89 Это касается, прежде всего, электронных документов. Однако это определение все еще остается достаточно широким. Статья 7 предусматривает, что документ будет считаться составленным государственным органом только в том случае, если вопрос, которого он касается, был в конечном итоге «урегулирован данным органом», «проверен и одобрен» или «урегулирован каким-то другим образом». Эффект такого правила модифицируется в какой-то степени исключениями, касающимися регистрационных журналов или списков, которые ведутся на регулярной основе, а также объявленными постановлениями суда. Третье исключение касается документов и меморандумов, которые прошли проверку и одобрение, исключая, однако, «документы, которые находятся у комитетов Парламента или Генеральной церковной Ассамблеи, аудиторов парламента или аудиторов местных властей, правительственных комиссий или местных властей, касающиеся вопросов, подлежащих решению исключительно властями, для подготовки этих вопросов к вынесению решений». Эти положения обуславливают исключение целого ряда рабочих документов из применения к ним Закона, хотя большинство из них подлежат раскрытию после выяснения того вопроса, которого они касаются. Однако подготовительные документы, неиспользованные в заключительной версии, могут быть никогда не раскрытыми по данному положению. Документы, переданные другому государственному органу, считаются не полученными или не имевшими места. Неотправленные меморандумы не являются официальными документами, если они не подшиты или содержат фактическую информацию. С этой целью меморандум рассматривается как памятная записка или другая запись, сделанная с целью подготовки дела или вопроса. Точно также, предварительные наброски или проекты не являются официальными документами, если они не были подшиты в дело. Эти положения аналогичны исключениям о внутренних рабочих документах, которые можно найти во многих законах о свободе информации, но они не подлежат испытанию на безвредность. Документы, хранящиеся в техническом хранилище для другого органа, также не являются официальными документами того органа, который их хранит291. Статья 11 определяет целый ряд категорий документов, не являющихся официальными документами, включая следующие: 291 письма, телеграммы и тому подобные документы, составленные государственным органом и предназначенные исключительно для целей переписки; документы, предназначенные исключительно для целей публикации в Статьи 9-10. 90 периодическом издании государственного органа; и документы, которые являются частью библиотеки или которые были переданы государственному органу для хранения или исследования наряду с записями, касающимися данных документов. Только первое из этих положений представляется противоречивым, и создает исключение, основанное на принципе безвредности, которое может охватывать определенные документы государственного интереса. По контрасту с детальным определением официальных документов, Глава 2 уделяет мало внимания вопросу государственных органов. Статья 5 действительно содержит положение о том, что «Парламент, Генеральная церковная Ассамблея и любое местное собрание, наделенное полномочием принимать решение, приравнивается к государственному органу». Однако шведский министр юстиции определил государственные органы как: …органы, включенные в государственную или муниципальную администрацию. Правительство, центральные государственные органы, суды и муниципальные советы являются примером таких государственных органов292. Компании, ассоциации и фонды не являются государственными органами, даже если они полностью принадлежат или управляются государством293. Процесс Заявление о доступе к документу должно быть подано органу, обладающему им, который обычно и принимает решение при получении запроса. В случаях с документами, представляющими «ключевое значение для безопасности», указ или постановление, имеющее силу закона, может ограничить рассмотрение любых запросов конкретному органу. Государственный орган может не рассматривать причины, по которым человек делает запрос о доступе к документу, за исключением тех случаев, когда есть необходимость убедиться, подлежит или нет данный документ раскрытию294. Это может быть случай, например, когда информация является секретной, но если заявитель хочет использовать ее только в определенных целях, риска вреда нет (смотри ниже в разделе Исключений). Любой официальный документ, подлежащий раскрытию, должен быть доступным для инспекции в том месте, где он находится, таким образом, чтобы можно было прочитать его, рассмотреть и так далее бесплатно, и для человека, который захочет его Общественный доступ к информации и тайне шведских государственных органов, Глава 2.1. размещено на сайте: http://justitie.regeringen.se/inenglish/pressinfo/pdf/publicaccess.pdf. 293 Там же. 294 Статья 14. 292 91 посмотреть. Там где это необходимо, такой доступ должен предоставлять имеющееся для этой цели оборудование. Документ может быть также скопирован или воспроизведен другим способом за установленную плату, хотя государственный орган не обязан делать электронные документы, которые имеются в каком-то ином виде, нежели в распечатанном. Податели просьб о предоставлении дубликата должны получить «скорый» ответ, хотя конкретные временные сроки не установлены. Это обязательное положение, однако, не применяется в том случае, если просьба «представляет серьезную трудность», или если заявителю можно предоставить доступ без серьезных неудобств в государственном органе, «расположенном неподалеку»295. Особенность шведской системы свободы информации, изложенной в Главе 15 Закона о тайне 1981 года, заключается в требовании для всех государственных органов регистрировать все имеющиеся у них документы. Из этого правила есть четыре исключения: 1. документы, совершенно очевидно не имеющие большого значения, например, вырезки из публикаций; 2. документы, не представляющие тайну, которые хранятся таким образом, что можно легко определить, были они получены или созданы данным государственным органом; 3. документы, имеющиеся в большом количестве, которые были освобождены от регистрации»; и 4. электронные реестре296. материалы, хранящиеся в центральном Вообще эти реестры открыты для осмотра общественностью, и в настоящее время прилагаются усилия к тому, чтобы сделать их доступными в электронном варианте297. Исключения Исключения излагаются в Статье 2 Главы 2 данного Закона, хотя, как отмечалось выше, определение того, является ли документ официальным также служит причиной для ограничения доступа. Статья 2(1) предусматривает ограничения, которые «необходимы, с учетом» целого ряда интересов. Это можно рассматривать как испытание на безвредность, что соответствует языку, Статья 12-13. Доступ общественности к информации и секретность шведских властей, примечание 293, Глава 3.6.1. 297 Смотри Д.Банисар, Свобода информации и доступ к правительственным документам во всем мире, после Швеции. Размещено на сайте:http://www.freedominfo.org/survey/. 295 296 92 используемому в соответствии с международным правом в отношении ограничения свободы самовыражения. По Статье 2(2) также требуется, чтобы каждое ограничение «тщательно уточнялось в соответствии с положениями специального Законодательного акта», по которому правительство может издавать детальные нормативы, выполняя, таким образом, предписанную законом часть испытания на ограничение свободы самовыражения. Это специальный Акт является Законом о тайне, который приводит полный список оснований для тайны, включая ссылки на другое законодательство и правительственные постановления298. Большинство положений, но не все, Закона о тайне, предусматривают какую-то форму испытаний на безвредность, хотя в некоторых случаях эти положения составляют презумпцию в пользу раскрытия при условии очевидности того, что раскрытие документа не нанесет вреда299. Несмотря на сказанное выше, некоторые положения Закона о тайне дают право правительству, в особых случаях, раскрыть конкретный официальный документ. Однако ни Закон о свободе прессы, ни Закон о тайне, не предусматривают верховенство общественного интереса. Защищенные интересы включают следующее: безопасность или отношения с иностранными государствами или международными организациями; центральную финансовую политику, денежную политику или валютную политику; инспекцию, контроль или другие курирующие функции; заинтересованность в наказании преступления; государственные экономические интересы; защиту личной неприкосновенности экономической тайны; и сохранение животного многообразия. профилактике и и и растительного Все это общие ограничения, за исключением последнего, которое представляется уникальным. Основания для ограничения доступа к официальным документам ограничиваются этим списком, а поэтому в Постановление содержатся в Указе о сохранении тайны, шведском Своде законов 1980:657, переизданном в 1998:1333. 299 Общественный доступ к информации и тайне, которыми обладают шведские государственные органы, примечание 292, Глава 3.3.2 298 93 отношении документа должно быть сделано примечание с указанием положения, в соответствии с которым допускается ограничение300. Закон также предусматривает делимость документов в том случае, если только часть документа попадает под исключение301. Данный Закон вместе с Законом о тайне также предусматривает, что в некоторых случаях документы, подлежащие тайне, могут быть доступными в соответствии с определенными оговорками, такими, как запрет на публикацию или на какое-либо использование, кроме научного исследования, где не будет риска нанесения вреда302. Аналогичные оговорки должно выдвигать лицо при несоблюдении его права на неприкосновенность личной жизни. И, наконец, Закон о тайне действительно накладывает ограничения в пределах от 2 до 70 лет на секретность документов303. Апелляция Любое лицо может подавать на апелляцию по поводу любого отказа предоставить информацию или ограничению доступа к ней. Апелляция должна быть адресовать старшему должностному лицу государственного органа по требованию подателя просьбы. Далее апелляция на решение министра подается в правительство, а на решение другого государственного органа – в суд. Апелляция на решение органов парламента рассматривается в соответствии с особыми положениями. Специальный закон, одобряющий такой отказ (ссылка выше на Исключения), должен «подробно оговаривать», как подавать апелляцию304. Положения в отношении апелляции в независимый административный орган нет, и апелляции в суд не могут подаваться в отношении всех типов запросов. Статья 16 Статья 12. 302 Общественный доступ к информации и тайне, которыми обладают шведские государственные органы, примечание 292, Глава 3.5.4. 303 Там же, Глава 3.3.3 304 Статья 15. 300 301 94 Таиланд Введение Самый тяжелый экономический кризис, разразившийся в последние десятилетия, достиг своего пика в конце 1990х, и самым серьезным образом сказался на политике в Таиланде, что привело к принятию новой Конституции в октябре 1997 года, гарантировавшей право доступа к информации, которой обладают государственные органы, с некоторыми исключениями 305. Общественный гнев по поводу коррупции и отсутствия прозрачности в правительстве способствовали кризису и принятию за три месяца до этого Официального Закона об информации306, вступившего в силу 9 декабря 1997 года. Право доступа Закон не включает в себя специальное положение, гарантирующее право доступа к государственной информации, помимо процедурной гарантии данного права в разделе 11. Определения Информация определяется очень широко и сообщает что-то, независимо от формы информация определяется просто как государственный орган, независимо от государства или частного лица307. включает любой материал, который данного материала. Официальная информация, которой обладает того, касается это деятельности Государственное агентство, термин, используемый для обозначения государственных органов, определяется широко как «центральная администрация, местная администрация, государственное предприятие, правительственное агентство, закрепленное за Национальной ассамблеей, судом, только в отношении дел, не связанных с судебным процессом и судебными решениями, профессиональный контрольный орган, независимое государственное агентство и тому подобные другие агентства, определенные министерскими постановлениями»308. Это очень хорошо охватывает административные функции законодательных и судебных ветвей правительства. Но оно не охватывает частные органы, которые получают значительное государственное финансирование. Процесс Любой человек может сделать запрос на информацию, которую в других случаях не требуется публиковать или предоставлять для изучения, и информация должна быть предоставлена через разумный промежуток времени, Раздел 58. Разделы 11 и 12. 307 Раздел 4. 308 Там же. 305 306 95 без точного указания информации при условии, что запрос достаточно детальный, чтобы определить искомую информацию, если только не предполагает очень большой объем информации, или если запросы делаются очень часто без достаточной на то причины. В том случае, если документ может быть поврежден, государственное агентство может продлить период предоставления информации. Информация будет предоставлена в том случае, если она хранится в приемлемой для распространения форме, или если ее можно передать в электронном варианте. Государственное агентство может, несмотря на то, что у нее имеется информация, посоветовать подателю заявления передать запрос другому агентству309. Закон содержит достаточно подробные положения об уведомлении третьей стороны. Третьим сторонам должно быть предоставлено уведомление за15 дней, и возможность дать письменные возражения. Если есть возражения, они должны быть рассмотрены, и автору должно быть предоставлено письменное уведомление о принятом решении. Само раскрытие информации должно быть отсрочено на период до 15 дней, в течение которого может быть подана апелляция310. Обязанность публиковать Тайский Закон предусматривает, как обязанность публиковать информацию в Правительственной газете, так и обязанность предоставлять определенную информацию для изучения, хотя ни одно из этих обязательств не относится к информации, которая по закону должна распространяться или раскрываться311. Сфера этих обязательств ограничивается информацией, появившейся после вступления данного Закона в силу. Первое обязательство, содержится в разделе 7 и охватывает информацию о структуре и организации государственного органа, дает представление о его основных полномочиях, обязанностях и методах работы, контактную информацию для целей подачи запросов, подзаконные акты, постановления и политику, а также другую информацию, которая может быть определена Официальным информационным советом. В соответствии с Разделом 9, государственные агентства должны предоставить следующую информацию, отнесенную к режиму исключений, для изучения: решение, оказывающее непосредственное воздействие на частное лицо; любую политику или интерпретацию, не охваченную разделом 7; рабочий план расходов; и ежегодные расчеты Разделы 11 и 12. Раздел 17. 311 Раздел 10. 309 310 96 руководство или приказ, касающийся работы, которая затрагивает права или обязанности частных лиц; опубликованные материалы, касающиеся их полномочий и обязанностей; контракты монополистов и совместных предприятий; решения органов управления, созданных в соответствии с законом; и другая информация, определенная Официальным информационным советом. Любой человек может запросить доступ к этим документам, но с одобрения Официального информационного совета, государственное агентство может взимать плату, учитывая при этом необходимость делать уступки людям с низким доходом. Исключения Разделом 3 данного Закона предусматривается, что все законы, которые не соответствуют ему, должны, в зависимости от степени несоответствия, быть заменены им. Однако Раздел 15(6) предусматривает исключение информации, защищенной законом от раскрытия. Следовательно, нужно предположить, что раздел 3 не применяется к исключениям. Раздел 14 предусматривает: «Официальная информация, могущая поставить под угрозу Королевское учреждение, не должна быть раскрыта». Это предполагает некую форму испытания на безвредность, хотя непонятно, что именно в таком случае будет охвачено. Раздел 15 является главным положением, касающимся исключения. Он предусматривает, что государственное агентство может издавать приказ, запрещающий раскрытие официальной информации различных категорий, принимая во внимание обязанности агентства, общественный и любой частный интересы. Ссылка на общественный интерес, хотя и полезная, не то же самое, что и верховенство общественных интересов, которая должны быть сформулирована как обязательная и не должна быть единственным фактором, который следует учитывать. Разделом 15 исключению: предусматриваются следующие категории, подлежащие информация, раскрытие которой будет угрожать национальной безопасности, международным отношениям или безопасности национальной экономики; 97 Информация, раскрытие которой негативно скажется на обеспечении правопорядка; Внутренние мнения или советы, но не технические или фактические отчеты, которым оказывается доверие; Информация, раскрытие которой поставит под угрозу жизнь или безопасность любого человека; Персональная информация, которая будет необоснованным посягательством на частную жизнь; Информация, уже защищенная законом или предоставленная конфиденциально; и Любая другая информация, Королевским указом. защищенная От государственных агентств требуется, чтобы они создали системы и правила для предупреждения несанкционированного раскрытия информации в соответствии с Правилом о защите официальных секретов312. Более сильная форма верховенства общественных интересов приведена в Разделе 20, которая предполагает, что раскрытие информации должностными лицами не будет рассматриваться как добросовестное, если они дают информацию с целью обеспечения верховенства общественного интереса, а раскрытие является разумным. В данном случае акцент делается на цели, а не на достижении действительного баланса различных затронутых интересов. Закон также предусматривает временные пределы для неразглашения информации. Информация, касающаяся Королевского института, подлежит раскрытию через 75 лет, а вся другая информация должна раскрываться через 20 лет, хотя государственное агентство может, если оно считает, что еще не следует раскрывать информацию, продлить этот период на срок до пяти лет. Затем эта информация передается в Национальный архив или другое соответствующее архивное учреждение или, если такое предусматривается правилами, уничтожена313. Апелляция Данный Закон предусматривает создание Официального информационного Совета, включающего ряд постоянных секретарей, например, по обороне, 312 313 Раздел 16. Раздел 20. 98 сельскому хозяйству и торговле, наряду с министром, назначенным Премьерминистром в качестве председателя и 9 членов, назначенных Советом министров из представителей государственного и частного секторов314. Члены назначаются на 3 года и могут переназначаться, а могут быть выведены из состава Совета за, среди прочих причин, некомпетентность или по причине отбывания срока тюремного заключения315. Эти положения не обеспечивают независимость данного органа, хотя на практике он снискал себе общественное уважение. Любой, кто считает, что государственное агентство не опубликовало информацию, не предоставило информацию или не предоставило ответ на запрос, может подать жалобу Официальному информационному совету. Это право не применяется в определенных случаях, включая случаи, когда государственное агентство издало приказ, объявив информацию закрытой, или приказ, не допускающий исправления персональных данных. Эти ограничения серьезно подрывают эффективность апелляции. Совет может принять решение в течение 30 дней, и это срок может быть продлен еще на 30 дней, о чем податель заявления должен быть уведомлен316. Совет может также потребовать, чтобы государственное агентство предоставило ему любую информацию, а также может провести инспекцию его помещений317. Несоблюдение приказа Совета в отношении его требований или предоставления информации может повлечь за собой тюремное заключение сроком до трех месяцев и/или штраф318. Кроме того, Совет имеет право давать советы должностным лицам и государственным агентствам, делать рекомендации в отношении применения положений или правил данного закона, представлять ежегодный отчет о работе Совету министров и выполнять другие обязанности, возложенные на него Советом министров или Премьер-министром319. Заявители и другие лица могут обжаловать решение в течение 15 дней через Совет в Трибунале по раскрытию информации даже в том случае, если был издан приказ о нераскрытии информации. Совет должен создать специализированный Трибунал на основании типа запрашиваемой информации, например, касающейся безопасности, экономики или применения закона. Каждый Трибунал состоит из, по меньшей мере, трех человек, включая правительственных чиновников в качестве секретаря и помощника секретаря. Трибунал должен рассматривать апелляции в течение семи дней, и его решение считается окончательным320. Совет, Трибунал или суды должны рассматривать вопросы, не разглашая информацию в споре321. Раздел 27. Разделы 29 и 30. 316 Раздел 13. 317 Разделы 32 и 33. 318 Раздел 40. 319 Раздел 28. 320 Разделы 36 и 37. 321 Разделы 18 и 19. 314 315 99 Меры продвижения Тайский Закон включает несколько мер по его продвижению. Должностные лица защищены от обязанности раскрывать информацию добросовестно в том случае, если действуют по правилам нераскрытия информации или в общественных интересах (смотри выше в разделе об исключениях)322. Закон также включает главу о защите персональных данных, ограничивая тем самым, сбор, хранение и использование таких данных. Данная система также позволяет каждому получить доступ к собственным персональным данным, в соответствии с режимом исключений323. 322 323 Раздел 20. Разделы 21-25. 100 Соединенное Королевство (Великобритании и Северной Ирландии) Введение Соединенное Королевство представляет собой интересную загадку свободы информации, где очевиден контраст между энергичными СМИ, функционирующими в атмосфере относительно высокого уважения к свободе самовыражения, и правительством, которое до совсем недавнего времени, по крайней мере, было охвачено навязчивой идеей секретности. Этим объясняется странный факт, почему закон о свободе информации не был принят в Соединенном Королевстве до ноября 2000 года324, много лет спустя после того, как большинство устоявшихся демократических стран приняли такой закон. И даже теперь, право доступа не вступит в силу до января 2005 года, хотя определенные другие части закона вступят. Закон о СИ Соединенного Королевства включает очень хороший процесс гарантий, наряду с целым рядом новаторских мер его продвижения. В то же самое время его действенность сильно подрывает режим исключений. Право доступа Первое положение Закона СИ Соединенного Королевства, раздел (1), предусматривает, что любой человек «делающий запрос на информацию в государственный орган, имеет право» быть информированным в отношении того, обладает данный орган информацией, или нет, а если обладает, то «получить» данную информацию. Данное право не ограничивается по признаку национальной принадлежности или месту проживания, но на него распространяется действие целого ряда других положений Закона, включая: Любой обоснованный запрос дополнительной информации со стороны органа с целью определения самой информации и ее местонахождения;325 Режим исключений (определенный в Законе как исключения); Уплату сборов; и Исключения для назойливых или повторных запросов.326 Определения Закон определяет информацию как просто «информация, зафиксированная в любой форме»327, которой обладает государственный орган на время получения запроса328. Подразумевается, что это определение включает любую Закон о свободе информации 2000 года. http://www.cfoi.org.uk/foiact2000.html. 325 Раздел 1(3). 326 Эти причины для нераскрытия изложены в Разделе 1(2). 327 Раздел 84. 328 Раздел 1(4). 324 размещен на сайте: 101 информацию, которая имеется у государственного органа, независимо от ее формы, состояния, даты получения и того, была ли она создана самим органом или нет. Однако данный Закон также предусматривает, что государственный орган обладает информацией, если он обладает ею от чьего-то имени, или ктото обладает ею от имени данного органа329. Таким образом, государственные органы не могут избежать выполнения своих обязательств на том основании, что данная информация находится у кого-то. В соответствии с данным Законом, основной способ определения государственных органов330 – список, приведенный в Перечне 1 на 18 страницах. Этот список включает все правительственные департаменты, различные законодательные органы (Закон не распространяется на Шотландию, у которой есть свой собственный Закон о свободе информации (Шотландия) от 2002 года), вооруженные силы и многочисленные другие органы, перечисленные отдельно по названиям. Он, однако, не включает специальные силы или, с некоторыми незначительными исключениями, судебную систему. Закон также предусматривает, что Государственный секретарь может пополнять список Перечня 1 в соответствии с определенными условиями331 или в общем назначать государственные органы, которые должны «выполнять функции государственного характера», или которые оказывают услуги государственному органу по контракту332. И, наконец, корпорации, принадлежащие государству, определяемые как органы, полностью принадлежащие государству, или государственному органу, кроме правительственного департамента, также рассматриваются как государственные органы333. Закон также предусматривает, что, если орган является государственным органом только в связи с определенной информацией, которой он обладает, то и обязательство раскрывать информацию ограничивается только ею334. Процесс Всякий, кто хочет получить доступ к информации, может подать письменный запрос с указанием имени и адреса, а также с описанием искомой информации. Запрос рассматривается как письменный, если он получен в электронном формате, и если он понятный и его можно использовать для последующей ссылки335. Государственные органы должны предоставлять такую помощь заявителям, «которую было бы целесообразно ожидать от органа»336. Хотя степень данного обязательства не обозначена, оно, по крайней мере, должно включать совет о том, как описать информацию правильно, а также помощь в составлении письменной заявки, если заявители не могут сами это сделать, например, по причине неграмотности или инвалидности. Раздел 3(2). Определено в разделе 3(1). 331 Раздел 4. 332 Раздел 5. 333 Раздел 6. 334 Раздел 7. 335 Раздел 8. 336 Раздел 16. 329 330 102 Государственный орган, как правило, должен предоставить информацию или информировать заявителя о своем отказе выполнить просьбу быстро и, в любом случае, в пределах двадцати рабочих дней. С целью расчета этих двадцати дней, промежуток времени между информированием заявителя об оплате сборов и их уплатой не входит в этот срок. Государственный секретарь может, в соответствии с нормативными положениями, продлить этот срок, в зависимости от различных типов информации, до 60 дней. Любое уведомление об отказе от раскрытия информации должно содержать ссылку на применение соответствующего исключения и причины. Несколько иной режим применяется в том случае, если раскрытие зависит от учета всего общественного интереса, который может оправдать раскрытие даже тогда, когда в противном случае материал попадает под исключения337. В таких случаях государственному органу не надо предоставлять информацию «до тех пор, пока это будет представляться целесообразным в данных обстоятельствах»338. Однако податель заявления должен быть уведомлен в течение двадцати дней о том, что вопрос все еще рассматривается, и данное уведомление должно содержать приблизительный срок, в течение которого будет принято решение339. Если после такой задержки будет принято решение не раскрывать информацию, необходимо направить заявителю еще одно уведомление с изложением причин отказа340. Данный Закон позволяет государственным органам раскрывать информацию после уплаты соответствующих сборов, и такая оплата должна быть внесена в течение трех месяцев341. Однако эти сборы должны соответствовать нормативным положениям, определенным Государственным секретарем, которые могут также освобождать заявителя от уплаты в определенных случаях, устанавливать максимальную оплату и/или определять методику расчета таких сборов. Проекты нормативных положений, подготовленные лорд-канцлером, устанавливают сборы в размере 10% от предельных издержек на поиск и извлечение информации, плюс воспроизведение и почтовые затраты 342. Этот режим, однако, не применяется в том случае, если другая система сборов предусмотрена другим законом. Раздел 12 данного Закона также предусматривает, что информация не должна предоставляться в том случае, если стоимость будет превышать «приемлемый предел», который, в свою очередь, должен быть таким, «как это предписано», и в настоящее время предлагается в размере ₤600343. В таком случае, однако, информацию все равно можно предоставлять в соответствии с различными положениями344. На практике данная система должна предполагать две различных схемы оплаты, в зависимости от масштаба запроса, хотя разрешительная формулировка означает, что раздел 12 формально представляет собой исключение, и может позволять государственному органу давать отказ на все запросы большего размера. Смотри ниже, в разделе Исключения. Раздел 10. 339 Раздел 17(2). 340 Раздел 17(3). 341 Раздел 9(2). 342 Размещено на сайте: http://www.lcd.gov.uk/foi/dftfees.pdf , Раздел 4. 343 Раздел 12. 344 Раздел 13. 337 338 103 В соответствии с Законом о СИ Соединенного Королевства, заявитель может уточнить форму, в которой он или она хотела бы получить информацию. Приводятся три различных формы сообщения информации в качестве вариантов для подателя заявления: в постоянной или другой форме; возможность изучить документ, содержащий информацию; или в виде обзора или обобщения информации в постоянной или другой форме. Государственный орган должен предоставлять информацию в запрашиваемой форме, если эта форма «достаточно реальна», принимая во внимание, среди прочего, стоимость345. Обязанность публиковать Закон о СИ Соединенного Королевства, в отличие от других законов, не содержит список информации, которую каждый государственный орган должен, даже в отсутствие запроса, публиковать. Вместо этого раздел 19 предполагает, что каждый государственный орган должен разрабатывать, публиковать и осуществлять план публикаций, планируя те классы информации, которые он будет публиковать, способ публикации, а также информировать о том, собирается он или нет взимать плату за конкретную публикацию. При одобрении плана государственный орган должен принимать во внимание общественный интерес в доступе к информации, которой он располагает, а также в «публикации причин того или иного решения, принятого государственным органом». Важно, что чтобы этот план был одобрен Специальным уполномоченным по работе с информацией. Уполномоченный может устанавливать временные лимиты на свое одобрение или по истечении шестимесячного срока отзывать такое одобрение. Более того, закон предусматривает разработку модельного плана публикаций Специальным уполномоченным по различным классам государственных органов. Если программа будет одобрена, любой государственный орган может применять эту схему в рамках соответствующего класса, а не разрабатывать свою346. Эта система преследует определенную степень гибкости в области публикации с тем, чтобы государственные органы могли адаптировать ее применение к своим конкретным потребностям, но без предоставления этим органам чрезмерной свободы действий, что могло бы привести к значительным вариациям в степени публикаций различными государственными органами, а также к снижению ответственности в этой области347. Она также предусматривает наблюдение со стороны Специального уполномоченного через модельный план публикаций, не возлагая при этом большую нагрузку на него или нее, учитывая огромное количество государственных органов. Раздел 11. Раздел 19. 347 Хотя на практике между планами, разработанными различными органами, до сих пор мало единообразия, за исключением тех, кто принял модельные планы публикаций. 345 346 104 Исключения Закон о СИ Соединенного Королевства имеет широкий режим исключений, которые в законе обычно упоминаются как исключения, и которые отражают все еще существующую озабоченность правительства в отношении сохранения секретности. Существуют три общих исключения, а также около двадцати частных. Что касается испытания для исключений из трех частей, обозначенного выше, то Закон частично предусматривает его. Большинство исключений достаточно ясные, но излишне узкие, и в некоторых случаях выходят за рамки того, что считается необходимым утаивать в других странах (смотри Таблицу исключений). Некоторые из этих исключений подлежат испытанию на безвредность, но большинство нет, вследствие чего они рассматриваются как классификационные исключения. Они включают в себя: информацию, доступную через другие средства (раздел 21), информацию, предназначенную для публикации (раздел 22), информацию, касающуюся органов безопасности (раздел 23), информацию, предоставленную конфиденциально другим государством или межгосударственным органом (раздел 27(2)), расследования государственных органов (раздел 30), материалы суда (раздел 32), парламентские привилегии (раздел 34), формулировку правительственной политики (раздел 35), переписку с Ее величеством (раздел 37), большую часть персональной информации (раздел 40), информацию, предоставленную конфиденциально (раздел 41), информацию, защищенную юридической привилегией (раздел 42), коммерческую тайну (раздел 43(1)) и информацию, раскрытие которой запрещено любым другим законом или обязательствами Европейского Сообщества (раздел 44). В немногих случаях, например, в случае информации, защищенной юридической привилегией, эти исключения уже включают в себя испытание на безвредность. Большинство, однако, не предполагают такое испытание, несмотря на тот факт, что практика других стран показала возможность его применения. Данный Закон предусматривает испытание на общественный интерес, хотя и в негативном плане, поскольку в соответствии с ним, обязанность раскрывать информацию не применяется там, где «при всех обстоятельствах конкретного случая общественный интерес в сохранении исключения превалирует над общественным интересом в раскрытии информации»348. Это хорошее испытание, требующее, чтобы основания для исключения перевешивали основания в пользу раскрытия. Однако это испытание ослабляется в двух важных случаях. Во-первых, Раздел 2(3) предусматривает большой список исключений, являющихся «абсолютными» в том плане, что принцип верховенства общественных интересов в этих случаях не применятся. Этот список включает в себя: информацию, доступную другими путями (раздел 21), информацию, касающуюся органов безопасности (раздел 23), материалы суда (раздел 32), парламентские привилегии (раздел 34), ведение государственных дел в отношении обоих палат парламента (раздел 36), большую часть персональной информации (раздел 40), информацию, предоставленную конфиденциально (раздел 41), информацию, раскрытие которой запрещено 348 Раздел 2(2)(b). 105 любым другим законом или обязательствами Европейского Сообщества (раздел 44). Большинство из них сами являются классификационными исключениями. Исключения из принципа верховенства общественного интереса широкие, но большее значение имеют те положения, которые предусмотрены разделом 53 в отношении решений Специального уполномоченного по вопросу о верховенстве общественного интереса. Согласно данного раздела, в каждом государственном органе должен быть «ответственный человек», обычно министр, который в течение двадцати дней со дня принятия решения Специальным уполномоченным о нарушении закона государственным органом может подписать подтверждение о том, что «у него есть основания считать, что в отношении рассматриваемого запроса или запросов несоблюдение» закона не имело место. В результате такого подтверждения решение Специального уполномоченного признается недействительным. Такая возможность предоставляется всем правительственным департаментам, Национальной Ассамблее Уэльса и любому другому государственному органу, определенному в качестве такового Государственным секретарем. На практике это существенно подрывает возможности правоприменения Специального уполномоченного в отношении верховенства общественных интересов. Три общих исключения охватывают назойливые или повторные запросы (раздел 14), информацию, которая уже является достаточно доступной для заявителя, даже если это и предполагает плату (раздел 21), и информацию, предназначенную для публикации, если есть смысл не раскрывать ее в соответствии с данным запросом, даже в том случае, если дата публикации не определена (раздел 22). Как уже отмечалось, существует около двадцати конкретных исключений. Учитывая большое число исключений, только немногие из них, заслуживающие особого внимания, описываются здесь. Раздел 23 данного акта исключает информацию, которая была «прямо или косвенно предоставлена государственному органу органами безопасности и надзорными арбитражными органами или касается» их работы. Что касается органов безопасности, данное исключение является дополнением к их общему исключению из сферы действия данного Закона. Более того, письменное подтверждение министра о том, что конкретная информация либо была предоставлена прямо или косвенно одним из этих органов, или о том, что она касается их работы, является убедительным свидетельством этого факта, который подлежит стандартному судебному контролю. Это действительно очень широкое классификационное исключение, которое могло бы включать, например, информацию о закупке карандашей силами безопасности, хранящейся в финансовом департаменте правительства. Закон содержит исключения для информации, «необходимой для охраны национальной безопасности»349, или той информации, раскрытие которой нанесет вред обороне350. Однако, как и в случае с органами безопасности, письменное подтверждение министра о том, что информация необходима для национальной безопасности, является убедительным подтверждением этого факта. 349 350 Раздел 24. Раздел 26. 106 Информация исключается, если она находится в правительственном департаменте или Национальной Ассамблее Уэльса и касается формулировки или разработки правительственной политики. Однако это исключение перестает применяться к статистической, но не к другой информации после принятия политики. Информация также исключается, если она касается обмена информацией министерства или работы любого министерского частного офиса351. Информация также исключается, если раскрытие будет затруднять «свободное и откровенное предоставление совета» или каким-то иным образом будет наносить вред «эффективному ведению государственных дел»352. Хотя эти исключения сформулированы очень широко, они, по крайней мере, включают испытания на безвредность. Закон о СИ Соединенного Королевств имеет много общего с другими подобными законами, но, вопреки принципам, обозначенным выше, также сохраняет положения о тайне в других законах, а раскрытие также запрещено обязательствами Европейского Сообщества или правилами, касающимися оскорбления суда353. Однако Закон дает власть Государственному Секретарю аннулировать или изменить по поручению законы, ограничивающие раскрытие354. Это может помочь в смягчении, по крайней мере, наиболее очевидных проблем, обусловленных сохранением законов о тайне. Данный Закон также содержит подробные положения, касающиеся исторических документов, определенных как документы, которым более 30 лет. Целый ряд исключений в настоящее время уже не применяется к историческим документам, включая документы, защищающие отношения в рамках Соединенного Королевства (раздел 28), судебную информацию (раздел 32), документы, защищающие внутренние правительственные процессы (раздел 35 и 36), а также коммерческую конфиденциальную информацию (раздел 43)355. Закон предусматривает, что ничто, содержащееся в нем, не будет рассматриваться, как ограничивающее власть государственного органа раскрыть информацию356. Таким образом, подобно большинству законов о свободе информации, он никоим образом не является еще и законом о тайне357. Апелляция Закон о СТ Соединенного Королевства предусматривает три уровня апелляций. Первый – в государственный орган, которой обладает информацией, второй – в Специальный уполномоченный, а затем Специальный информационный арбитраж. Все эти органы были созданы в рамках Закона о защите информации Раздел 35. Раздел 36. 353 Раздел 44. 354 Раздел 75. 355 Часть VI. 356 Раздел 59. 357 Соединенное Королевство имеет с этой целью Закон об официальных секретах от 1989 года, который подвергался широкой критике. Смотри, например СТАТЬЮ 19 Свобода, тайны и доносчики: Свобода самовыражения и национальная безопасность в Соединенном Королевстве (2000, Лондон, СТАТЬЯ 19 и свобода). 351 352 107 от 1998 года как и, соответственно, Специальный уполномоченный, так и Специальный арбитраж по защите данных. Специальный уполномоченный назначается Ее королевским величеством358, а Арбитраж состоит из председателя и ряда заместителей председателя, назначаемых лорд-канцлером (на самом деле министром юстиции), а также ряда других членов, назначаемых Государственным секретарем359. Несмотря на процесс назначения, оба они на самом деле работают как независимые органы. Раздел 45 предусматривает публикацию Государственным секретарем норм и правил, касающихся различных вопросов, включая внутренние процедуры работы с жалобами в отношении запросов на информацию. В соответствии с Разделом 50, Специальный уполномоченный должен рассматривать все жалобы, касающиеся того, как проводилась работа с жалобами в рамках данного Закона, если жалобщик не исчерпал внутренние процедуры жалоб, если имела место чрезмерная задержка или жалоба представляется несерьезной. После получения жалобы, Специальный уполномоченный должен предоставить уведомление о решении, и если было нарушение какого-либо положения Части I – включая обязательство раскрывать информацию, нераскрытие информации в запрашиваемой форме или неадекватное информирование заявителя о причинах отказа, раскрыть информацию, – и данное уведомление должно направить государственный орган на то, чтобы принять меры для решения проблемы. Специальный уполномоченный имеет право затребовать от любого государственного органа предоставления ему или ей любой информации, которая может потребоваться ему или ей в результате жалобы, или для обеспечения соблюдения государственным органом обязательств в соответствии с Законом360. Специальный уполномоченный может также потребовать от государственного органа предпринять необходимые шаги для выполнения своих обязательств по Закону даже в отсутствие жалобы361. Если государственный орган не предпринимает шаги, которые от него требует Специальный уполномоченный, он или она могут уведомить суд о данном факте, суд может рассмотреть этот случай, и если вопрос не решается, суд рассматривает данный орган как допустивший оскорбление суда362. Либо заявитель или государственный орган могут подать апелляцию в Арбитраж в отношении любого решения или приказа Специального уполномоченного по вопросам информации. Арбитраж имеет полномочия пересматривать решение Специального уполномоченного, как с позиции закона, так и с фактической точки зрения363. Либо Специальный уполномоченный, или любое другое лицо, чей запрос был отклонен, могут подавать апелляцию в Арбитраж в отношении министерского уведомления о том, что запрашиваемая Закон о защите данных от 1998 года, Раздел 6(2). Закон о защите данных от 1998 года, Раздел 6(4). 360 Раздел 51. 361 Раздел 52. 362 Раздел 54. 363 Разделы 27-58. 358 359 108 информация касается органов безопасности, или она необходима для охраны национальной безопасности. В отношении первого, то если Арбитраж находит, что информация не исключена, он должен отменить уведомление. В отношении уведомления, касающегося национальной безопасности, Арбитраж должен применить стандартные процедуры судебного контроля и отменить уведомление, если у министра нет достаточных оснований для выдачи такого уведомления364. Дальнейшая апелляция основывается на решении Арбитража в связи с вопросами права365. Меры продвижения Закон о СИ Соединенного Королевства содержит целый ряд мер по его продвижению. На очень общем уровней он предусматривает денежные суммы, которые необходимо выделить для его должного исполнения366, и защиты государственного органа от клеветнических нападок, когда он раскрывает информацию, предоставленную третьей стороной, если только это не было сделано со злым умыслом367. Изменение, порча, уничтожение или утаивание любого документа с намерением помешать его раскрытию рассматривается как правонарушение368. Две нормы данного Закона являются наиболее важными. Первая, изложенная в разделе 45, представляет собой правило, которое должен разработать Государственный секретарь, в качестве руководства для государственных органов по целому ряду вопросов, включая: Предоставление информацию; Передачу запросов между государственными органами; Консультации с третьими сторонами, на которых это раскрытие может сказаться; Включение в контракты условий, касающихся раскрытия информации; и Как государственные орган должны рассматривать жалобы у себя. совета людям, делающим запрос на Эти нормы необязательные, но Специальный уполномоченный по вопросам информации должен выполнять различные функции по продвижению раскрытия, обозначенные ниже, в связи с этим правилом. Раздел 60. Раздел 59. 366 Раздел 85. 367 Раздел 79. 368 Раздел 77. 364 365 109 Второе, в соответствии с разделом 46, лорд-канцлер (министр юстиции) должен публиковать нормы и правила, которые будут служить руководством для государственных органов в отношении практики. Желательно, чтобы они следовали этим правилам в вопросах хранения, ведения и уничтожения своих документов. Эти нормы и правила также касаются вопроса передачи документов Государственному архиву, включая уничтожение тех документов, которые не были переданы. Опять-таки, эти нормы и правила необязательные для исполнения, но Специальный уполномоченный по вопросам информации имеет полномочия продвигать их соблюдение. Специальный уполномоченный по вопросам информации имеет общие полномочия в соответствии с разделом 47 продвигать соблюдение данного Закона, две нормы, отмеченные выше, и вообще хорошую практику ведения и раскрытия информации. С этой целью Специальный уполномоченный имеет особые полномочия предоставлять информацию по вопросам в рамках своих функций, оценивать работу государственного органа369, издавать практические рекомендации в той степени, в какой государственные органы соблюдают эти две нормы, отмеченные выше370, ежегодно представлять отчеты, а также специальные отчеты в парламент371. Соединенные штаты Введение Соединенные Штаты явились одной из первых стран, принявших закон о свободе информации вслед за Швецией372, законодательно вводивший это право в силу с 1966 года. С того времени, несмотря на все взлеты и падения, справедливости ради следует отметить, что в правительстве была выработана значительная культура открытости, поддерживаемая не только Законом о свободе информации373, но также деятельностью информаторов, Законом о праве на личную жизнь374, который дает право доступа к персональной информации, хранящейся у государственных органов, а также Законом об открытом обсуждении всех государственных вопросов375, требующим раскрытия намерений определенных органов, прежде всего тех, где есть правление, а также Законом о федеральном консультативном комитете376, который требует, чтобы комитеты, консультирующие федеральные органы, были открытыми. Кроме того, все штаты в настоящее время имеют свои собственные законы о свободе информации. Раздел 47. Раздел 48. 371 Раздел 49. 372 Швеция приняла Законодательство в 1776 году. Оно распространялось также и на Финляндию, которая в то время находилась под управлением Швеции, и которая после получения независимости в 1919 году приняла свои собственные меры по защите свободы информации. 373 5 СЗС (Свод законов США) §552. Размещен на сайте: http://www.epic.org/open_gov/foia/us_foia_act.html. 374 5 СЗС (Свод законов США) §552а. 375 5 СЗС (Свод законов США) §552b. 376 5 СЗС, Приложение II. 369 370 110 Право доступа В подразделе (а)(3)(А) данного Закона определяется основное право любого человека запрашивать и быстро получать информацию от соответствующих агентств, если запрос отвечает определенным основным условиям и положениям закона. Запрос должен содержать достаточное описание искомого документа и должен соответствовать опубликованным правилам, касающимся времени, места, оплаты и процедур, которые необходимо выполнить. Ограничений по признаку гражданства или места жительства нет, и иностранцы очень часто пользуются этим законом377. Определения Данный Закон определяет «документ» - данный термин используется и дальше при ссылке на предмет запроса – как «любую информацию, которая будет заключаться в документе агентства, в соответствии с требованиями данного раздела, если он хранится агентством в любом формате»378. В интерпретации Верховного Суда Соединенных Штатов данное определение дополняется любым документом, созданным или полученным рассматриваемым агентством и находящимся под контролем данного агентства во время подачи запроса на эти материалы379. Термин «агентство», используемый в Законе для обозначения государственного органа, обязанного раскрывать информацию, включает «любой исполнительный департамент, военный департамент, правительственную корпорацию, корпорацию, контролируемую правительством или другое учреждение исполнительной ветви правительства (включая Исполнительное управление президента США), или другой независимый орган регулирования». При оценке того, распространяется или нет на данный орган это определение, необходимо выяснить, имеет ли данный орган какие-либо полномочия по закону. Таким образом, Закон акцентирует внимание на исполнительной ветви правительства, во всех ее проявлениях, включая те случаи, когда она контролирует частные корпорации. Он, однако, не распространяется на Исполнительное управление президента США, включая, например, Совет национальной безопасности и Главного адвоката Белого дома. И, наконец, он не распространяется на частные органы, которые получают существенное государственное финансирование. Процесс Любой человек может сделать запрос о получении доступа к информации в соответствии с формальностями, отмеченными выше и касающимися ясности и процедурных правил, установленных данным агентством. Данный Закон включает подробные правила в отношении временного предела. На правомочные запросы – то есть те, на которые по закону не распространяется исключение – ответ должен быть дан «оперативно», обычно решение Это отмечал, например, Дейвид Хенке, занимающийся журналистскими расследованиями для газеты Бритиш Гардиан, на международной конференции Право на информацию: В фокусе Южная Азия, которую проводила организация СТАТЬЯ 19 29-31 июля 2001 года. 378 Параграф (f)(2). 379 Департамент юстиции и налоговые аналитики, 492 США 136 (1989), страницы 144-145. 377 111 принимается в течение 20 рабочих дней380. В «необычных обстоятельствах» временные сроки, после уведомления, могут быть продлены еще на 10 дней. В таких случаях агентство должно уведомить заявителя, что информация не может быть предоставлена ему или ей в рамках первоначальных 20 дней, и дает ему или ей возможность либо ограничить сферу запроса, или назначает новые сроки381. В этих целях под «необычными обстоятельствами» следует понимать, в той степени, в которой это требуется для правильной работы с запросами, необходимость поиска документов в филиалах, необходимость поиска среди большого объема документов или необходимость консультироваться с другим агентством или с двумя или более филиалами этого же агентства382. В случае нарушения этих временных сроков может быть подана апелляция. Однако, если правительство может показать наличие исключительных обстоятельств, оправдывающих задержку, а агентство при этом прилагает необходимое усилие для того, чтобы отреагировать на запрос, суд может предоставить агентству дополнительное время для выполнения запроса, сохраняя при этом юрисдикцию над данным случаем383. На практике в результате такого положения некоторые агентства, например, ФБР, практикуют длительные задержки, часто на несколько лет, которые поддерживались судом. Закон также предусматривает «многовекторную» работу с запросами на основе требуемого объема работы384, а также ускоренную работу с запросами в тех случаях, когда заявитель может доказать «убедительную необходимость». Заявление по такой убедительной необходимости должно быть рассмотрено в течение 10 дней, и уведомление должно быть предоставлено заявителю. Убедительная необходимость существует в том случае, если непредставление документа может создать непосредственную угрозу жизни или безопасности, или если есть срочная необходимость информировать общественность о работе федерального правительства и в том случае, если заявитель непосредственно занимается распространением информации385. Юриспруденция, в соответствии с данным Законом требует, чтобы агентство предприняло поиск, который, по ожиданиям, должен привести к открытию всех документов. Сейчас это приобретает форму установленного законом отчета в отношении документов электронного формата, который требует определенных усилий для того, чтобы найти их, за исключением тех случаев, где это существенным образом помешает работе агентства386. В ограниченных случаях агентства могут объединять различные запросы, которые фактически составляют единый запрос387. Заявители не должны объяснять причину своих запросов, но объяснение может помочь им, если они хотят избежать дискреционного исключения или обратиться с просьбой об освобождения от уплаты сборов или об ускоренной обработке запроса. Подпараграф (а)(3)(А). Оговорка (a)(6)(B)(ii). 382 Оговорка (a)(6)(B)(iii). 383 Оговорка (a)(6)(С)(i). 384 Подпараграф (а)(6)(D). 385 Подпараграф (а)(6)(Е). 386 Подпараграф (а)(3)(С) и (D). 387 Оговорка (a)(6)(В)(iv). 380 381 112 В уведомлении должны быть указаны причины решения наряду с правом внутренней апелляции388. В том случае, если отклоняется весь или часть запроса, в уведомлении должны быть указаны имена, звания или должности лиц, ответственных за отказ398, а также приблизительная оценка объема отклоненной информации, если только это не будет разглашением информации, исключенной из раскрытия390. Закон подробно определяет правила в отношении платы, которую можно взять за запрошенную информацию. Каждое агентство должно, после публичных консультаций, опубликовать положения о ставках сборов, которые можно взимать за доступ к информации, а также процедуры и директивы по освобождению или уменьшению суммы сборов. Ставки должны соответствовать директивам, объявленным, опять-таки после публичных консультаций, Директором административно-бюджетного управления, и они должны стать единой ставкой для всех агентств391. Законом предусматриваются три различных системы оплаты для различных типов запросов. Запросы для коммерческого использования могут представлять собой «разумные стандартные сборы за поиск документа, дублирование и изучение». Запросы образовательных или исследовательских институтов, не предназначенные для коммерческого использования, могут облагаться только «разумными стандартными сборами за копирование документа», а в отношении всех других запросов может взиматься плата за поиск и копирование 392. В отношении двух последних категорий документов плата может не взиматься за первые два часа поиска и первые 100 страниц документа. Плата также может не взиматься в том случае, если стоимость ее взимания будет превышать сумму оплаты393. Только непосредственные затраты могут облагаться сборами. Что касается компонента сборов, связанного с изучением, он применяется только к начальному изучению документа для определения того, следует ли его раскрывать. Более того, если раскрытие представляет общественный интерес, потому что оно «скорее всего, будет существенно способствовать общественному пониманию работы или деятельности правительства», документы должны быть предоставлены бесплатно или за более низкую плату, чем это было бы в другом случае394. Это, по сути, является отказом от сборов со средств массовой информации, а также со всех НПО, которые могут показать общественный интерес в их использовании. И, наконец, авансовая плата не может взиматься, если только заявитель уже однажды не заплатил сбор, или агентство определяет, что плата будет превышать 250 американских долларов395. Оговорка (a)(6)(А)(i). Правила, касающиеся данной апелляции, описаны ниже в разделе Апелляция. 398 Оговорка (a)(6)(С)(i). 390 Подпараграф (а)(3)(F). 391 Оговорка (a)(4)(А)(i). 392 Оговорка (a)(4)(А)(ii). 393 Оговорка (a)(4)(А)(iv). 394 Оговорка (a)(4)(А)(iii). 395 Оговорка (a)(4)(А)(v). 388 113 Этот режим оплаты не подменяет собой установленную законом систему сбора оплаты за информацию396. В соответствии с подпараграфом (а)(3)(В), информация должна быть предоставлена заявителю в конкретном формате, если только этот документ воспроизводим в данном формате. Агентства также должны прилагать усилия к тому, чтобы их документы можно было воспроизводить с целью выполнения данной обязанности. Обязанность публиковать Закон предусматривает два различных обязательства упреждающего обнародование информации. Агентства должны публиковать определенную информацию в Федеральном реестре, как это предусмотрено в параграфе (а)(1), включая следующее: Описание своей головной организации и филиалов; Способ и источник, у которого можно запросить информацию; Обзор общих функций агентства и всех формальных и неформальны процедур; правила процедуры и описание всех форм и разрабатываемых материалов; изложение политики и правовых норм общей применимости; и любые изменения вышеназванного. По закону, агентства должны, в соответствии с опубликованными правилами, предоставлять для общественного изучения и копирования целый ряд документов, если только не предполагается вскоре опубликовать и предложить для продажи данную информацию. Соответствующие документы, которые были созданы после 1 ноября 1996 года, должны быть доступными посредством электронных средств. Информация, на которую распространяется данное правило, включает заключительное мнение и приказы, изложение политики и толкования, а также справочники административного персонала. Важно, что данное правило также распространяется на документы, предоставленные в соответствии с запросом, которые «агентство считает, стали или, скорее всего, станут предметом последующих запросов», а также индекс таких документов, которые должны быть доступными в электронном варианте. Информация может быть удалена в «той степени, в которой это требуется для предупреждения несанкционированного вторжения в частную жизнь», но в таком случае должно 396 Оговорка (a)(4)(А)(vi). 114 быть представлено письменное обоснование с указанием объема удаленной информации, если только это не приведет к раскрытию информации, исключенной из раскрытия. Агентства должны вести каталог всех документов, на которые распространяется данное правило, и он должен публиковаться, по крайней мере, один раз в квартал397. Каждое агентство, у которого более одного сотрудника, также должно предоставлять для общественного ознакомления документы заключительного голосования каждого члена в протоколах каждого агентства398. Исключения Закон содержит девять главных исключений399 помимо исключений на информацию, которая уже была опубликована в Федеральной газете, или доступ к которой требуется для общественного инспектирования. Режим исключений достаточно ясный и относительно узкий, но его можно существенно улучшить. В нем нет положения о верховенстве общественных интересов, и многие исключения не подлежат испытанию на безвредность. На практике в результате этого многие запросы на информацию попадают в категорию « дискреционных». Меморандум о ЗИА Департамента юстиции от 4 октября 1993 года, изданный Джанет Рено, призвал агентства использовать это право усмотрения для раскрытия информации. А Меморандум ЗСИ, изданный генеральным прокурором Джоном Эшкрофтом 12 октября 2001 года, требовал от агентств тщательно обдумывать любые дискретные раскрытия. Меморандум Эшкрофта также пообещал правовую защиту агентствам в тех случаях, где было «достаточное правовое основание» для их решения утаить информацию, заменив испытание на «предполагаемый вред», применявшийся прежде400. Важно отметить, что параграф (b)(3), третье исключение, исключает из сферы действия Закона все документы, исключенные из раскрытия другими законами, в том случае, если эти законы не оставляют на усмотрение нераскрытие или не устанавливают определенные критерии для утаивания информации. Эти условия исключают некоторые положения о тайне, но большинство законов о тайне все еще остаются в силе. Первое исключение охватывает всю информацию, которая конкретно классифицируется как секретная в соответствии с критериями, установленными исполнительным приказом401. Хотя это не обеспечивает некоторых процедурных гарантий против чрезмерной классификации, оно не подлежит испытанию на безвредность, и первоначальный исполнительный приказ может быть слишком широким. Параграф (а)(2). Параграф (а)(5). 399 Они изложены в Подразделе (b). 400 Текст 401 Исполнительный приказ эпохи Клинтона 12958 был недавно изменен исполнительным приказом 13292 от 25 марта 2003 года. Новый приказ сохраняет основную систему автоматической классификации после 25 лет, но оставляет на усмотрение больше возможностей исключать документы и расширяет сферу документов, не подлежащих данной системе, в особенности тех, которые касаются национальной безопасности. 397 398 115 Второе исключение охватывает документы «касающиеся исключительно внутреннего регламента в отношении персонала и инструкций агентства». Опять-таки, здесь не предусмотрено испытание на безвредность, хотя само исключение достаточно узкое. Четвертое исключение применяется к коммерческим секретам, а конфиденциальная или защищенная привилегией коммерческая или финансовая информация предоставляется третьей стороной. И хотя исключение содержит условия, оно не подлежит испытанию на безвредность. Пятое исключение применимо к межведомственным меморандумам, которые не будут доступны сторонам судебного процесса. Шестое исключение касается картотеки, раскрытие которой «будет представлять собой запрещенное вмешательство в личную жизнь», относительно сильную форму испытания на безвредность. На практике суды применяли модифицированное испытание на общественный интерес для определения того, является или нет вмешательство в личную жизнь запрещенным. Седьмое исключение касается круга документов, составленных в целях правоприменения, и все они, за исключением одного, содержат внутренние тесты на безвредность. Исключение теста на безвредность призвано защитить конфиденциальные источники информации, где обычно следует ожидать вреда от раскрытия информации. Несмотря на это, нет причины, почему данное исключение не должно также содержать тест на безвредность. Восьмое исключение касается определенных документов, подготовленных агентством, ответственным за регулирование финансовых институтов. Опятьтаки, хотя вред можно зачастую предполагать, это не всегда может быть так, и исключение только выиграет, если оно будет подлежать испытанию на безвредность. Последнее исключение, которое не содержится в большинстве законов о свободе информации, касается геологической и географической информации в отношении колодцев. Существуют различные теории по поводу того, почему это необычное исключение было включено; оно не подлежит испытанию на безвредность. Подраздел (b) требует, чтобы любая информация, которую можно было бы отделить от исключенных материалов, была раскрыта. Он также требует, чтобы заявители были информированы в отношении объема уничтоженной информации и, где это технически возможно, о месте, где это уничтожение было сделано. И, наконец, подраздел (d) предполагает, что закон не оправдывает нераскрытие информации, за исключением случаев, предусмотренных Законом, и он предполагает утаивание информации от конгресса. Апелляция Податели заявлений должны сначала подать апелляцию в отношении любого отказа раскрыть информацию руководителю соответствующего агентства. Эта внутренняя апелляция должна быть рассмотрена, и решение по ней должно быть принято в течение 20 рабочих дней и, если в апелляции отказано, целиком или полностью, заявитель должен быть уведомлен о возможности судебного 116 рассмотрения дела402. В необычных обстоятельствах, как отмечалось выше в связи с первоначальным запросом, этот период может быть продлен с предоставлением письменного уведомления еще на максимум 10 дней 403. Если ответ не будет предоставлен в отведенный период времени, заявитель может подать апелляцию непосредственно в суд. Положения о независимом административном уровне апелляции нет. Если внутренняя система апелляции исчерпана, апелляция подается в различные суды, по выбору заявителя404. Исключительные обстоятельства не включают задержку, возникающую в результате предсказуемого объема работы с запросами, но любой отказ заявителя изменить масштаб запроса или договориться об альтернативном временном сроке для того, чтобы удовлетворить запрос, может быть принято во внимание406. Агентство ответчик должно предоставить ответ в течение 30 дней со дня подачи жалобы407. Суд может потребовать от агентства предоставить документ для изучения in camera (в кабинете судьи), при необходимости, и потребовать от агентства раскрыть документ. Суд должен рассмотреть дело de novo, и агентство должно само привести доказательство для оправдания нераскрытия. Однако суд должен сопоставить «существенный вес» с письменными показаниями под присягой соответствующего агентства и, среди прочих вещей, решить, попадает ли данная информация в разряд исключений408. При рассмотрении апелляций, касательно отказа от оплаты, суд должен учитывать случай de novo, но основываясь только на документе, рассматриваемым агентством409. Суд может, в случае, если податель жалобы «значительно перевешивает», приказать правительству заплатить разумную плату адвокатам и покрыть другие судебные издержки410. В случае несоблюдения постановления суда, ответственный чиновник может быть наказан за неуважение к суду»411. Меры продвижения Закон включает механизм решения случаев затрудненного доступа. Когда обстоятельства дела, в котором затраты оценивались в сравнении с правительственными, поднимают вопрос о том, «действовал ли персонал агентства своевольно или непоследовательно» в отношении утаивания информации, Специальный совет должен начать процедуру определения, является ли дисциплинарное действие оправданным. Результаты этого Оговорка (a)(4)(А)(ii). Оговорка (a)(6)(В)(i). 404 Подпараграф (а)(4)(В). 406 Оговорки (a)(6)(С)( ii) и (iii). 407 Подпараграф (а)(4)(С). 408 Подпараграф (а)(4)(В). 409 Оговорки (a)(4)(А)( ii). 410 Подпараграф (а)(4)(Е). 411 Подпараграф (а)(4)(G). 402 403 117 определения должны быть представлены административному руководству рассматриваемого агентства, а также соответствующему должностному лицу412. Агентства должны представлять ежегодные отчеты Генеральному прокурору о своей деятельности в рамках данного Закона, и эти ежегодные отчеты должны быть доступными для населения, включая обеспечение такой возможности электронными средствами. Эти отчеты должны, в частности, охватывать: количество случаев отказа раскрыть информацию наряду с причинами для этого; количество апелляций, их исход и причины каждой апелляции, которые не привели к раскрытию информации; список всех законодательных актов, на основе которых утаивается информация, поддержал ли суд отказ от раскрытия и объем скрываемой информации; количество запросов на рассмотрении и среднее количество дней рассмотрения; количество полученных и рассмотренных запросов наряду со средним количеством дней, требуемых для обработки различных типов запросов; общая сумма взимаемых сборов; и число штатных работников, занимающихся вопросами доступа к информации413. Генеральный прокурор должен также обеспечить наличие ежегодных отчетов на центральном вебсайте и уведомить различных представителей комитета конгресса об этом414. Генеральный прокурор, по согласованию с директором административно-бюджетного управления, должен разработать принципы составления отчета и деятельности для ежегодных отчетов, и он или она должны представлять ежегодный отчет с указанием количества случаев, на которые распространяется данный Закон, исключения, на которые делались ссылки в каждом случае, в чьем распоряжении находится каждый случай, а также оценка стоимости, сборов и штрафов415. И, наконец, руководитель каждого агентства должен готовить и публиковать руководство по запросу документов, включая каталог всех основных Подпараграф (а)(4)(F). Очевидно, что действия такого рода чрезвычайно редки, и еще реже защищаются судами. 413 Параграф (с)(1). 414 Параграф (с)(3). 415 Параграфы (е)(4) и (5). 412 118 информационных систем, описание основных информационных поисковых систем, а также справочника для получения различного рода государственной информации от данного агентства. 119 ГЛАВА 4 Международные организации ПРООН Введение ПРООН приняла Политику о раскрытии государственной информации в 1997 году416, обосновывая это тем, что: Важность раскрытия информации для общественности в качестве предпосылки для устойчивого человеческого развития (УЧР) была признана основными межправительственными документами Организации Объединенных Наций, включая Декларацию Рио-де-Жанейро по вопросам охраны окружающей среды и развития… Как хранитель государственных средств ПРООН непосредственно подотчетен правительствам, членам данной организации, и опосредствованно подотчетен налогоплательщикам этих государств, а также населению в странах донорах и государствах, где проводятся программы417. Эта Политика является прогрессивной, намного прогрессивнее политик других межправительственных организаций. В то же самое время, она во многом не отвечает стандартам многих национальных законов. К сожалению, похоже, что эта Политика не очень широко используется. Исследование 2001 года показало, что: Даже тогда, когда, как видно из вышесказанного, ПРИ на практике не существует, ПРООН воспринимается ОГО как дружественный и прозрачный институт418. Право доступа Данная Политика предусматривает два пути осуществления права доступа. Первый, она включает список документов, подлежащих раскрытию, либо после того, как они будут закончены или, в некоторых случаях, их предварительный вариант. Это аналогично подходу, принятому другими межправительственными Данная Политика размещена на сайте: http://www.undp.org/csopp/CSO/NewFiles/policiesinfo.html. 417 Параграф 3. 418 Р.Бисало, Пересмотр Политики раскрытия информации ПРООН, 4 июня 2001 года, раздел 2.3, Пересмотр политики. Размещено на сайте: http://faculty.maxwell.syr.edu/asroberts/foi/library/undp_review_2001.pdf. 416 120 организациями. Однако Политика ПРООН также предусматривает общую презумпцию в пользу раскрытия, «в отсутствие убедительного основания для сохранения конфиденциальности»419. Документы, которые должны быть доступными, приведены в параграфах 12-14, касающихся, соответственно, информации о ПРООН и ее организациях, документах о разработке программ и документах, касающихся действий в каждой конкретной стране. Различные документы имеются либо только в окончательном варианте, либо, в некоторых случаях, «где это приемлемо» в предварительном варианте. Определения Учитывая ограниченное применение Политики, определения не полностью основаны на уровне значимости, которую они имеют в национальных законах. Определения информации нет, но можно предположить, что Политика распространяется на всю информацию, которая имеется у ПРООН. Политика отмечает, что она применима в отношении всех документов, созданных после ее принятия, а также документов, созданных до этой даты, «если только нет убедительных причин для обратного». Это разграничивает две категории документов, хотя тот же самый тест или испытание на конфиденциальность применимо ко всем документам420. Данная Политика на самом деле не определяет свою сферу действия в отношении органов, на которые она распространяется, опять-таки, учитывая, что это, прежде всего, применимо к ПРООН. Однако в параграфе 9 отмечается, что Политика также применима к средствам и программам, находящимся в ведении ПРООН, включая «Фонд развития ООН для женщин (ЮНИФЕМ), Фонд развития капитала ООН (ЮНСДФ) и Добровольцы ООН (ДООН)». Процесс Документы должны предоставляться через интернет и на бумажных носителях в штаб-квартирах ПРООН и страновых офисах или офисах по связям ПРООН421. Информация, касающаяся каждой конкретной страны, должна быть доступной в соответствующем офисе в стране, а документы, которых нет в этих офисах, должны направляться по почте. Для ускорения процесса должностные лица по делам государственной службы должны быть назначены в эти офисы, и должны обеспечивать «надлежащую работу» с запросами. Некоторая информация, в особенности документы, направляемые в Исполнительный комитет для формального одобрения, должны быть доступны на всех шести рабочих языках ООН, а другие документы должны быть доступными только на том языке, на котором они были подготовлены422. В Политике отмечается, что в настоящее время ПРООН изучает наилучшую практику осуществления, включая идею «рентабельности». Отчет о Политике, Параграф 1. Параграф 10. 421 Параграф 9. 422 Параграфы 16-17. 419 420 121 опубликованный в июне 2001 года, однако, гласит, что данное исследование так и не было завершено или осуществлено на практике423. Для уменьшения затрат было принято решение более активно использовать интернет424. Податели заявлений должны получить ответ в течение 30 рабочих дней, а в случае отказа им должны быть названы причины. Обязанность публиковать Данная политика не содержит четкого положения об обязательстве публиковать, но ПРООН на практике активно публикует разнообразную информацию. Более того, Политика обязуется активно использовать интернет для обеспечения дешевого доступа, который, практически по своему определению предполагает активную публикацию. Исключения Политика ПРООН, как отмечалось выше, приводит документы, подлежащие раскрытию, и дает общую презумпцию в пользу раскрытия других документов, на которые распространяется ряд исключений425. Параграф 2 Политики отмечает, что между ПРООН и программами правительства, имеют место особые взаимоотношения основанные на Стандартных соглашениях об основной помощи (ССОП). Эти документы, в частности гласят, что стороны будут консультироваться друг с другом в отношении публикации информации, касающейся проектов, и что любой проект, ориентированный на инвестиции, может быть предоставлен ПРООН потенциальным инвесторам, при условии письменного согласия правительства». Решение о конфиденциальности документов, в соответствии с Политикой, принимают правительства и ПРООН во время составления документа. Параграф 1 Политики определяет признаваемые исключения. Однако Политика также признает возможность конфиденциального хранения документа даже в том случае, если на него не распространяется исключение, при условии, что объяснение причин конфиденциальности предоставляется. В таком случае решение о конфиденциальности должно приниматься на основе «сравнения основания для конфиденциальности с необходимостью для обеспечения качества проекта и программы, а также общественного участия». Положения параграфа 2, отмеченного выше, без сомнения в данном случае важны. Параграф 15 содержит 5 групп исключений, и только одно из них подлежит испытанию на безвредность. В данном случае верховенства общественного интереса нет. Первое исключение в параграфе 15 охватывает секрет фирмы или агентства, интеллектуальную собственность в виде коммерческой тайны и информации, представленной конфиденциально, раскрытие которой причинит финансовый или другой вред. Второе исключение касается внутренних записок или других документов, если только «они не предназначены специально для Пересмотр Политики раскрытия информации ПРООН, примечание 418, Раздел 2.2. Осуществление. 424 Параграф 18. 425 Параграф 6. 423 122 общественного распространения». Конфиденциальная с правовой точки зрения информация, включая дисциплинарную информацию, составляет предмет третьего исключения. Четвертое исключение распространяется на персональную информацию, включая вопросы здоровья или занятости, за исключением заинтересованных членов персонала. И, наконец, пятое исключение относится к информации, касающейся процедур закупок, которое предполагает «предквалификацию - предварительную оценку на соответствие техническим условиям» информации в отношении участника тендера, предложений или ценовых котировок. Апелляция Политика предусматривает создание Экспертной группы для наблюдения за работой с информацией и документацией. Экспертная группы выступает в качестве апелляционного органа, а заявители могут подать апелляцию в эту экспертную группу, с указанием, почему они считают, что их ответ был необоснованно отклонен. Экспертная группа должна разрабатывать свои собственные операционные процедуры426. Экспертная группа состоит из пяти членов, трех специалистов ПРООН и двух «высококвалифицированных лиц из некоммерческого сектора, одного из страны, где проводится программа и одного из донорской страны, назначенных с учетом их персональных возможностей» Администратором427. Независимость этого органа, как очевидно, не так хорошо защищена, как во многих национальных законах, но в то же самое время вдохновляет то, что межправительственная организация приняла принцип анализа ее решений. Длинный список квалификаций, как для штатных сотрудников, так и для некоммерческих представителей, приводится в данной Политике, включая такие вещи, как хорошее понимание работы ПРООН, способность балансировать, прозрачность и конфиденциальность, а также доступ к механизмам распространения информации. Экспертная группа назначает своего собственного председателя. Согласно политике, экспертная группа обычно собирается два аза в год в штабквартире ПРООН, но в случае острой необходимости, или если предстоит рассмотреть более трех апелляций, Председатель может созвать чрезвычайное заседание с непосредственным присутствием или посредством телеконференции. Протоколы заседания размещаются в интернете.428 На практике, однако, Исследование Политики в 2001 году показало, что Экспертная группа никогда не собиралась после назначения.429 Параграфы 20-23. Параграф 20. 428 Глава III. 429 Пересмотр политики раскрытия ПРООН, примечание 418, раздел 2.2, Осуществление 426 427 123 Меры продвижения Политика предусматривает проведение анализа через два года после ее принятия.430 Экспертная группа выполняет несколько функций по продвижению, помимо своей роли апелляционного органа. Она должна анализировать работу ПРООН по проведению политики, давать рекомендации по реформированию и принимать участие в процессе анализа.431 Глава Параграф 10.Может показаться, что анализ н проводился, если не рассматривать исследвания, отмеченного выше, Примечание 414, как анализ. 431 Глава III 430 124 Всемирный банк Введение Всемирный банк впервые начал издавать инструкции по раскрытию информации для своего персонала в 1985432, а после Декларации Рио-деЖанейро по вопросам окружающей среды и развитию 1992 года принял официальную, детально разработанную Политику раскрытия информации в 1993 году433. Банк предпринял конкретные шаги для анализа политики – в 1995, 1997, 1998 и 1999 годах – что привело к достижению большей открытости и увеличению количества документов, подлежащих раскрытию. Новая Политика Всемирного банка в области раскрытия информации была принята в 2001 году и вступила в силу в январе 2002 года434. Обзор политики Политика Всемирного банка фундаментально отличается от других законов и стратегий, описанных в данной книге. Как и другие законы и стратегии, она содержит общую презумпцию в пользу раскрытия информации, заявляя: «Есть презумпция в пользу раскрытия, соответствующая положениям данного заявления»435. Действительно, Политика определяет четыре основных причины открытости, касающихся различных функций Банка, следующим образом: способствовать эффективной работе в качестве института развития, способствовать отчетности в качестве организации, принадлежащей государствам - ее членам, помогать привлекать инвестиции в качестве заемщиков, а также помогать персоналу выполнять свои обязанности в качестве служащего этого банка436. Однако содержание этой Политики – это список документов, которые могут быть раскрыты при выполнении определенных условий. Информация, которая конкретно не оговаривается в данной Политике, не подлежит раскрытию. В таком случае, на практике Политика действительно создает презумпцию против раскрытия в соответствии с целым рядом приведенных в ней исключений, подлежащих раскрытию. Условия prima facie (презумпция права) для раскрытия информации варьируются в рассматриваемом документе. В некоторых случаях Политика просто предполагает, что документ должен быть предоставлен. В других случаях документ должен быть предоставленным при определенных условиях, например, после его официального принятия Исполнительными директорами. Во многих случаях наличие документа и его доступность зависят от согласия заинтересованной стороны. Другие условия применяются к раскрытию других типов документов. Эти условия более подробно описаны ниже. Режим Положение Административного наставления 1.10, Директивы по раскрытию информации, 1985, пересмотрены в 1989. 433 Политика Всемирного банка о области раскрытия информации (Вашингтон, О.К.: Всемирный банк, 1994). 434 Размещено на сайте: http://www1.worldbank.org/operations/disclosure/policy.html. 435 Параграф 4. 436 Параграф 3. 432 125 исключений применяется с целью еще больше ограничить доступность документа, даже притом, что документ удовлетворяет условиям prima facie для раскрытия. Данная Политика применяется к Международному банку реконструкции и развития (МБРР), а также к Международной ассоциации развития (МАР), хотя в некоторых случаях применяются разные стандарты к наличию документов этими двумя различными органами. МАР является одним из ответвлений Банка, которая кредитует наибеднейшие страны с заявленной целью снижения уровня бедности. Она предоставляет «кредиты», на самом деле представляющие собой займы под нулевой процент с отсрочкой платежа на 10 лет и сроком выплаты в 35-40 лет. Цель МБРР, по его заявлению, - способствовать устойчивому развитию, предоставляя займы странам со средним уровнем доходов, а также более бедным, но кредитоспособным странам. Хотя это и не обеспечивает «максимизации прибыли», тем не менее, «обеспечивало чистый доход каждый год с 1948 года»437. Апелляций в отношении отказа Банка раскрыть информацию нет, и Политика не определяет какого-либо процесса гарантий, даже в отношении временного периода, в течение которого должно быть принято решение в отношении запроса. Условия доступности информации Политика Всемирного банка накладывает ряд условий prima facie на наличие информации. Данный раздел дает представление об основных типах условий. Несмотря на эти условия, в раскрытии документа все равно может быть отказано, если запрашиваемый документ попадает в разряд исключенных из раскрытия. В общем, информация, касающаяся охраны определенных уязвимых или затронутых групп или интересов – например, коренное население, те, которые могут быть вынужденными сменить место жительства из-за проекта или экологии – имеет больше шансов быть раскрытой, нежели другие типы документов. Общедоступные документы Считается, что целый ряд документов доступен в рамках данной Политики при условии соблюдения режима исключений. Примеры таких документов включают: Информационные документы проекта, предусматривающие краткое обобщение основных элементов осуществляемого проекта (параграф 15); Ежемесячные оперативные содержащие информацию о сводки, состоянии Смотри: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/EXTABOUTUS/0,,contentMDK:20049553~ menuPK:58859~pagePK:34542~piPK:36600~theSitePK:29708,00.html. 437 126 каждой заемной операции по подготовке финансирования (параграф 17); Интегрированная спецификация мер безопасности, определяющая ключевые вопросы в рамках политики безопасности Банка (например, касающаяся экологии, коренных народов и безопасности дамб), в связи с инвестиционными проектами и регулированием работы сектора при подготовке к финансированию (параграф 30); Страновая политика и международная оценка для стран, имеющих право на финансирование МАР (наибеднейшие страны) (параграф 46); и Целый набор международных документов, таких как статьи соглашений и подзаконные акты, организационные схемы и основные данные занятости (параграфы 68-74). Документы, которые становятся доступными на определенном этапе Значительно большее количество документов в рамках данной Политики предположительно должно быть доступным, опять-таки в соответствии с режимом исключений, после того, как они достигнут определенного момента своего развития. Наиболее типичными моментами такого рода являются либо их принятие Исполнительными директорами, или распространение среди директоров, что означает определенную степень одобрения. Представительный список этих документов включает в себя: Отчеты о состоянии экономики и секторов, которые должны быть представлены директорам, и составлять основу для диагностики перспектив развития, после такого распространения (параграф 5); Стратегические документы сектора, отражающие стратегию Банка на будущую работу в данном секторе, после того, как они доработаны директорами (параграф 13); Ежегодный отчет, Статус исполнения проектов МБРР/МАР, после их распространения среди директоров» (параграф 26); и 127 Отчет о завершении выполнения проекта, анализ результатов кредитных операций, после распространения среди директоров (параграф 47). Целый ряд других документов становятся доступными на определенном этапе их существования. Например, Программный документ по кредитной поддержке мер, направленных на снижение уровня бедности и Документ по оценке инвестиционного проекта, в котором дается оценка выполнимости и обоснование для Банка необходимости поддержки программы, становятся доступными после одобрения кредита/проекта (параграф 18 и 20, соответственно). В некоторых случаях решение о том, когда наступает этот «определенный момент» зависит от страны заемщика. Например, Экологическая оценка, которую должна сделать страна заемщик, будет доступна после того, как она будет опубликована в доступном месте для тех групп, которых данный проект непосредственно касается (параграф 31). Другой пример касается инструментов переселения (ИП), которые, опять-таки, готовятся заемщиком, а Банк раскроет их, когда ИП станут доступными для тех, кого это касается, включая приемлемый язык и форму, а Банк согласится с этим, как с обеспечением адекватной основы для оценки проекта (параграф 34). Историческая информация, под которой понимаются документы, хранящиеся в архиве банковской группы по информационным решениям, становится доступной через 20 лет. Политика не является ретроспективной, однако, историческая информация, которая должна быть доступной в соответствии с новой политикой, но не была доступной прежде, обычно становится доступной через 5 лет (параграфы 77-78). Вето, налагаемое странами На большое количество документов страны могут налагать вето или, по крайней мере, предполагаемое вето. Предполагаемое вето дает возможность стране запрещать раскрытие информации, если с этим согласны Исполнительные директора. Примером документа, который подлежит различного рода вето для стран, членов МАР и МБРР, является стратегия помощи стране, предоставляющей собой рамку для оказания со временем помощи стране Банком. Страны, члены МБРР могут накладывает полноправное вето на раскрытие этих документов, а страны МАР имеют просто право предполагаемого или презюмируемого вето, которое могут отклонить Директора (соответственно параграфы 8 и 7). Банк и другие межправительственные организации часто заявляют о том, что они должны уважать требования страны в отношении конфиденциальности. Действительно, это требование лежит в основе правил, ограничивающих раскрытие Банком документов из данной категории, и представляет собой одно из исключений (смотри ниже). Однако тот факт, что Директора могут отклонить возражения страны в отношении определенных документов, представляет собой серьезное испытание на законность таких требований. 128 В других случаях доступ к документам предоставляется, если только заинтересованная страна не возражает. Это может иметь место, например, в случае документов, которые готовятся в отношении Инициативы бедной страны, имеющей большие задолженности (параграф 27). В таком случае, предположительно, странам несколько труднее предотвратить раскрытие. Другие обстоятельства В некоторых случаях документы предоставляются, если Директора не возражают. К таким случаям, например, относятся различные обобщения, сделанные Председателем Совета исполнительных директоров (смотри параграфы 12 и 26), а также секторальные, тематические и операционные оценки, подготовленные Отделом операционных оценок (параграф 50). Доступ к целому ряду других документов открыт, если и когда другие условия выполнены. Например, директора имеют полномочия решать о предоставлении некоторых документов. Это касается отчетов о состоянии экономики и сектора, которые не требуется распространять среди Исполнительных директоров, и которые можно обнародовать с согласия соответствующего директора, принимая во внимание такие факторы, как необходимость защищать конфиденциальную информацию, внутренний совещательный процесс, а также после консультаций с заинтересованной страной (параграф 6). В некоторых случаях условия оказываются многоуровневыми, и в таком случае необходимо согласие соответствующей страны и Банка. В качестве примера такого случая можно привести ускоренный или особый доступ к историческим документам (параграфы 79 и 80). Исключения Доступность документов, зависящая от определенных условий, как было описано выше, еще больше осложняется, если информация, заключенная в данных документах, не попадает в сферу исключений, изложенных в Части IV Политики, озаглавленной Препятствия438. Почти ни одно из приведенных исключений не относится к риску вреда; действительно, многие исключают целые большие категории документов. Ни одно из исключений не подлежит применению к нему принципа верховенства общественных интересов. Первое «препятствие» заключается в том, что материалы Совета Исполнительных директоров и его комитетов являются конфиденциальными, и это одобрено в Правилах процедур Совета. В результате, если Совет не одобряет их раскрытие, доступ к документам, подготовленным к рассмотрению Советом, не предоставляется439. Это спорный вопрос, и изменение этого правила является одним из самых больших приоритетов для многих сторонников большей открытости Банка. 438 439 Смотри параграф 82, а также сноску 4 к части III. Параграф 83. 129 Банк также берет на себя обязательство уважать тот факт, что определенные документы предоставляются конфиденциально. В частности, Банк не раскрывает коммерческую тайну, информацию, касающуюся ценообразования или материалы, защищенные авторским правом (параграф 84). Он также не раскрывает информацию, в нарушение права адвоката не разглашать информацию, полученную от клиента или информацию, которая может нанести ущерб расследованию (параграф 85). Это соответствует многим законам о свободе информации. Параграф 86 предполагает исключение «сохранять неприкосновенность совещательного процесса, способствовать и охранять свободу и откровенный обмен идеями между банком и его членами». По этой причине доступ к анализу кредитоспособности и кредитному рейтингу страны, а также к отчетам, не предоставляется. Этот же параграф служит основой для отказа от раскрытия документов, касающихся процесса принятия решений, обмен которыми имел место с международными организациями, агентствами, оказывающими помощь и частными банками. Непонятно, однако, как «свободный и откровенный обмен идеями» может требовать от Банка секретности данных документов. Следующий параграф применяет то же самое обоснование к внутренним процессам Банка, предписывая, что «внутренние документы и меморандумы, составленные Исполнительными директорами, их заместителями и старшими консультантами, президентом Банка и персоналом Банка своим коллегам, кураторам или подчиненным, считаются конфиденциальными». И в данном случае сфера охваченной информации чрезмерная. Есть также исключение, касающееся надлежащего финансового управления, в соответствии с которым Банк не должен предоставлять оценки будущих займов, финансовые прогнозы, информацию по отдельным инвестиционным решениям и кредитным оценкам440. В соответствии с принципами Банка о приеме на работу персонала, требуется уважать частную жизнь сотрудников, поэтому на все личные дела и медицинские карты распространяется исключение. Но требование в отношении вреда законным частным интересам или верховенства общественных интересов не предусмотрено, что является особенно важным для охраны личной жизни441. И, наконец, параграф 90 представляет собой объединение всех исключений в отношении специальных решений с тем, чтобы отказать в раскрытии информации, если оно «нанесет вред интересам Банка, государству члену или персоналу Банка». Это чрезвычайно широкое, нестесненное ничем право, хотя оно, возможно, в некоторой степени сдерживается примерами ситуаций, когда его можно применять, включая случаи чрезмерно откровенной информации или преждевременного раскрытия ее, возможность того, что ситуация уже адекватно решена условиями, наложенными на раскрытие определенных документов. 440 441 Параграф 88. Параграф 89. 130 Обязанность публиковать Политика признает упреждающую публикацию различного рода информации, хотя в большинстве случаев она просто относится к существующей публикации, вместо того, чтобы создавать новое обязательство публиковать. Общие заметки о закупках по каждому проекту, финансируемому Банком, публикуются в издании ООН, Развивающийся бизнес, который также публикует наиболее важные решения по присуждению контракта (параграф 35 и 36). Политика также ссылается на публикации ведущего Банка, его Ежегодный отчет и на Отчет о мировом развитии (параграф 53), а также Ежегодный каталог публикаций и Новости публикаций, издаваемые один раз в два месяца (параграф 55). И, наконец, Политика ссылается на практику Банка публиковать широкий круг информации о себе, включая финансовую и административную информацию (Части III. С и III.D). 131 ГЛАВА 5 Сравнительный анализ Как показывает приведенное выше исследование, страны во всем мире признают, что люди имеют право на доступ к информации, которой обладают государственные органы, и что необходимо законодательство для обеспечения практического осуществления этого права. Исследование указывает на то, что существуют значительные области, в которых национальное законодательство достаточно последовательное, но есть также области расхождения. В данной главе рассматриваются различные вопросы, охваченные законами о свободе информации, указываются темы, по которым достигнута согласованность, а также области разногласий. Она также высвечивает некоторые наиболее впечатляющие или новаторские подходы в разных странах. Право доступа Право доступа является фундаментальным основанием для принятия закона о свободе информации, и в большинстве законодательств это основное право излагается достаточно четко. В некоторых странах, в особенности в тех, где режим доступа более установившийся, каждый, независимо от гражданства, может претендовать на это право, в то время как в других странах это право ограничено гражданами страны или резидентами. Есть абсолютно очевидные причины, почему это право необходимо распространить на каждого человека, и это, как показала практика стран, где такое имеет место, не представляет собой значительных дополнительных затрат или бремени. В некоторых странах, таких как Болгария и Южная Африка, закон также включает целый ряд принципов, лежащих в основе доступа. Они могут быть полезным средством определения четких основ закона, и они же могут служить в качестве важного механизма интерпретации, помогая разъяснить неопределенность или очевидные конфликты между открытостью и другими общественными интересами, которые могут возникать. Определения В том, как различные законы подходят к вопросу об определениях, существуют некоторые расхождения. Некоторые, как, например, Тайский закон, определяют информацию очень широко, так что это определение охватывает любой документ, которым обладает государственный орган, независимо от формы или статуса, и того факта, классифицирован этот документ, или нет. Другие, например Пакистанский закон, ограничивают доступ к информации, используемой для официальных целей. Это необоснованно ограничивает данное право, поскольку в некоторых из них нет законного основания для такого ограничения, и некоторая информация может быть полезной общественности даже в том случае, если она и не используется для официальных целей. 132 Шведский закон использует определение информации как своего рода замещенное исключение внутренних совещательных процессов, предусматривающее, что только на документы, касающиеся окончательно решенных вопросов, распространяется действие данного закона. Такой подход не представляет большой разницы, но, похоже, предпочтительным является сохранять режим исключений. Кроме того, использование данного определения для исключения информации может привести к тому, что на информацию не будет распространяться принцип верховенства общественных интересов. Есть два основных подхода к определению того, на какие органы распространяется закон о свободе информации. Главное и наиболее типичное это просто определить те органы, на которые распространяется данный закон, а потом решать все близкие к проблеме вопросы в каждом отдельном случае. Во-вторых, некоторые законы содержат список органов, на которых распространяется их действие. Достоинство таких законов в том, что вносится определенная ясность, но этот список может оказаться чрезмерно ограниченным и жестким, что может со временем создать проблему. Закон Соединенного Королевства стремится избежать данной проблемы, предусматривая, что Государственный секретарь может назначать дополнительные государственные органы, хотя в этом есть свои проблемы. Возможно, идеальным решением было бы объединить обе системы, обеспечив, тем самым, общее определение, а также список органов, на которые конкретно распространяется действие закона. Многие страны включают все три ветви правительства – административную, законодательную и судебную – а другие ограничивают сферу действия закона первой из них. В принципе нет причин, по которым на законодательную и судебную ветви не должен распространяться данный закон, если режим исключений законно защищает законно секретную информацию, а опыт тех стран, в которых этот закон распространяется на все три ветви, поддерживает данную точку зрения. В некоторых странах, например, в Таиланде, охват судов ограничен их административными функциями. Мексика взяла на вооружение новый подход к вопросу об охвате, предусмотрев детальный список обязательств для административных органов, и поместив законодательную и судебную ветви правительства под общие обязательства с тем, чтобы они имели одинаковые обязательства, и при этом не потребовалось бы детальное их изложение. Если это окажется успешным на практике, что остается неясным, она может оказаться хорошей моделью для других стран. Другая область отличающейся практики касается государственных корпораций и частных органов, которые получают финансирование на основе государственных контрактов. Индийский закон, например, включает все органы «принадлежащие, контролируемые или существенно финансируемые за счет средств, предоставляемых непосредственно или косвенно» правительством (смотри Подраздел 2(f)). Другие страны, однако, например, Япония не включают эти органы. 133 Южная Африка занимает уникальное положение среди рассмотренных стран и, насколько автор знает, в мире в целом, обязав частные органы, определяемые как коммерческие структуры, раскрывать информацию, необходимую для применения и защиты любого права. Частные структуры обладают огромным объемом информации, которая должна быть доступной в общественных интересах. В то же самое время масштаб доступа и модальности, посредством которых они должны применяться, отличаются от государственных органов и, кроме того, в Южной Африке существуют определенные проблемы роста442. Необходимо более тщательно обдумать эти вопросы для того, чтобы обязательство раскрывать информацию действенно и эффективно охватывали частные органы. Процесс Существуют некоторые вариации в работе с запросами на информацию, однако это та область, где, при сбалансированном подходе, различные законы демонстрируют относительно высокий уровень последовательности. Все они предусматривают запросы в письменном виде, а в некоторых случаях также и в устной форме, что требует от подателя заявлений указания его или ее имени и подробной контактной информации, а также детального описания информации, необходимой для ее поиска и определения. В соответствии со многими законами, государственные органы должны назначить должностных лиц, ответственных за работу с информацией, которые должны помогать заявителям, при необходимости, удовлетворять их запросы. В некоторых случаях, как, например, в Южной Африке, закон содержит специальное положение для оказания помощи людям, которые не могут составить письменный запрос либо потому, что они неграмотные, либо вследствие своей инвалидности. Большинство законов предусматривают временные лимиты для ответа на запрос от 14 (Болгария) до приблизительно 30 дней (разные страны), а целый ряд законов требует предоставление информации как можно быстрее, при этом временной лимит рассматривается как максимум. Почти все они предусматривают продление временного лимита, например, если запрос достаточно сложный или предполагает уведомление третьей стороны. Закон Соединенного Королевства предусматривает специальные временные сроки на те случаи, где действует принцип верховенства общественных интересов, и некоторые законы, например, в Японии, имеют различные временные пределы, если требуется уведомление третьей стороны. Многие законы также предусматривают письменное уведомление со стороны государственного органа с указанием причин отказа раскрыть информацию, если такое решение принимается. Это дает возможность подателю заявления определить, подавать апелляцию или нет, а также дает основание для апелляции, если таковая подается. Различные законы также обязывают государственные органы предпринять соответствующие шаги для поиска информации, а также для информирования заявителей, если информация не найдена, а также для переадресовки запроса, если запрашиваемая информация находится у другого органа. Например, частные органы жаловались на стоимость создания руководства о том, как получить доступ к информации, которой они обладают. 442 134 В некоторых случаях закон определяет обстоятельства, в которых запросы не подлежат выполнению. Например, в Мексике, «оскорбительные» запросы могут быть отклонены, а Соединенном Королевстве «назойливые» или повторные запросы не рассматриваются. В различных системах взимается плата. Предоставление информации предполагает четыре основных типа затрат, а именно, затраты на поиск информации, любые затраты, связанные с подготовкой или анализом информации, затраты на воспроизводство или предоставление доступа к информации, а также затраты, связанные с отправкой информации к заявителю, в том случае, если это требуется. Некоторые законы, например, закон Мексики, ограничивает сборы суммой затрат на воспроизводство информации. В Соединенном Королевстве можно взимать все затраты, но проект законодательных положений ограничивает сборы до 10% от стоимости поиска и извлечения информации, плюс воспроизводство (копирование) и почтовые расходы. Другая система сборов, однако, будет применяться к более дорогим запросам. Многие законы содержат положения для центрального органа, по установке ставки сборов, например, в Японии, где ставка устанавливается Кабинетом министров. Тем самым устраняется пестрота в структуре сборов различных государственных органов и сдерживает тенденцию к инфляционному ценовому давлению. В некоторых странах применяются различные режимы сборов к различного рода информации. Например, в Мексике доступ к персональным данным бесплатный. Закон США содержит детальную информацию в отношении сборов, проводя различие между коммерческими заявителями, с которых может взиматься плата за поиск, выдачу дубликата и анализ документов, образовательным и научным учреждениям, с которых плата может взиматься только за копирование, а также другими заявителями, подлежащими взиманию с них оплаты за поиск и за копирование. В случае последних двух групп действуют льгота на первые два часа поиска и первые 100 страниц копирования. И, наконец, сборы не взимаются с запросов, представляющих общественный интерес, и это положение охватывает средства массовой информации и многие НПО. Многие страны дают возможность заявителям выбирать среди различных форм доступа, например, изучение документов, изготовление дубликата, электронная копия или фотокопия, хотя во многих странах указанная в заявке форма может быть отклонена в определенных случаях, например, если это нанесет вред документу или необоснованно отвлечет ресурсы государственного органа. Швеция уникальная в том плане, что там от государственных органов требуется подготовка реестра всех имеющихся у них документов, за небольшим исключением, например, документов, явно не представляющих большой важности. Эти реестры обычно сами по себе рассматриваются как документы общественной значимости, и они все чаще становятся доступными в режиме реального времени. Совершенно очевидно, что это сильно стимулирует запросы на информацию. 135 Обязанность публиковать Большинство, но не все, рассмотренные законы, налагают обязанность на государственные органы публиковать определенную ключевую информацию в отсутствие запроса. Это делается в признание того факта, что право знать выходит за рамки пассивного предоставления информации в ответ на запрос, и включает обязанность упреждающего распространения информации, которая может представлять интерес для широкого круга людей. Различные национальные законы подходят к данному вопросу с двух разных позиций. Некоторые предоставляют список категорий документов, которые должны быть опубликованы, например, информацию об общей деятельности государственных органов, о предоставляемых ими услугах и о том, как запрашивать информацию. Этим обеспечивается ясность и последовательность работы среди всех государственных органов. Болгарский закон в этом плане представляется новаторским. Он требует от государственных органов публикации информации в том случае, если это может помочь предотвратить угрозу жизни, здоровью, безопасности или собственности, или если это представляет собой общественный интерес. Другие законы требуют от государственных органов разработки плана публикаций или предложений, которые затем должны получить одобрение независимого органа. Этот подход более гибкий, и он допускает возможность изменений со временем, но может также привести к различиям в объеме информации, публикуемой разными государственными органами. Тайский закон содержит интересную двойную схему защиты, в рамках которой определенная информация должна быть опубликована в Правительственной газете, а другая категория информации должна быть доступной для инспекции. Идея о своего рода сортировке информации с точки зрения обязанности публиковать ее интересная, хотя публикация в Правительственной газете может и не быть наилучшим способом охватить широкую аудиторию. В США, по контрасту, информация, подлежащая публикации, должна быть доступной в электронном варианте. Более того, в соответствии с законом США, любая информация, предоставленная по запросу, на которую может быть сделан другой запрос, должна быть доступна через электронные средства наряду с каталогом таких документов. Это создает встроенный механизм обеспечения регулярного доступа к востребованной информации. Мексиканский закон предусматривает более широкие меры, требуя от государственных органов обеспечения доступа к определенной категории информации через электронные средства, а также предоставления населению для этой цели компьютера, принтера и другой технической поддержки, при необходимости. Исключения Большинство законов о свободе информации включают исчерпывающий список исключений или оснований для отказа раскрыть информацию. Действительно, во многих случаях список исключений необоснованно длинный или широкий, и это серьезная проблема многих законов о свободе информации. В небольшом числе случаев, например, в Болгарии, в законе не приводятся исключения, а делается с этой целью ссылка на существующие законы о тайне. Это спорный 136 вопрос, который может, в конечном итоге, серьезно подорвать режим открытости (смотри ниже). О трехуровневом тесте для исключений уже говорилось ранее, а именно, о том, что информация должна раскрываться, если только государственный орган не сможет показать, что на нее распространяется исключение, приведенное в данном законе, это раскрытие будет представлять собой существенный вред для защищенных интересов, и что этот вред превышает общественный интерес в раскрытии данной информации. Несколько законов, рассмотренных в данной книге, строго соответствуют всем трем уровням данного теста, но многие включают большинство из них. Подавляющее большинство исключений в различных законах подлежат испытанию на безвредность в той или иной форме, или содержат в себе неотъемлемые испытания на безвредность, как в случае, например, с конфиденциальной на законном основании информацией. Однако, в то же самое время, большинство законов имеют, по крайней мере, некоторые исключения, не содержащие в себе испытание на безвредность, а некоторые, подобно закону Соединенного Королевства, имеют многочисленные классификационные исключения. К сожалению, большинство законов не предполагают верховенство общественных интересов, хотя значительное меньшинство имеют. В некоторых случаях, например в Южной Африке, верховенство общественного интереса ограничивается информацией, которая раскрывает доказательства нарушения закона или представляет серьезный риск общественной безопасности или окружающей среде. Преимущество такого закона в том, что он ясный, но одновременно имеет ограниченную область применения. Здесь не предлагается перечислять конкретные исключения, подробный список дан в таблице исключений в Приложении 3. Немногие законы действительно содержат редкие или специфические исключения. Законы Соединенного Королевства и Таиланда, например, содержат исключения, касающиеся королевской семьи, а Южная Африка имеет исключение, касающееся Налогового управления. Закон США содержит исключение, касающееся информации в отношении нефтяных скважин, по слухам, потому что тогдашний президент, Линдон Джонсон, был родом из Техаса. Некоторые исключения, хотя и типичные, также и проблематичные. Например, большинство законов содержат исключение в отношении внутреннего процесса принятия решений или совещательных процессов. Это законно, поскольку правительство должно иметь возможность проводить сою внутреннюю работу эффективно. В частности, следующий вред, возможно, потребуется предупредить: Ущерб эффективной формулировке разработке правительственной политики; Подрыв успеха политики на основе преждевременного раскрытия этой политики; или 137 Подрыв совещательного процесса в государственном органе путем создания препятствий для свободного и откровенного предоставления совета или обмена мнениями; или Подрыв эффективности тестирования или аудита. процедуры В то же самое время, если это исключение формулируется очень широко, оно может серьезно подорвать принцип максимального раскрытия. В результате, особенно важно, чтобы исключение было ясно и конкретно сформулировано, чтобы оно ограничивалось защитой конкретных интересов, отмеченных выше, и чтобы оно подпадало под принцип верховенства общественного интереса. Другое проблематичное исключение – это то, которое защищает хорошие отношения с другими государствами или межправительственными организациями. В принципе, это законно. В то же самое время для того, кто не участвует в конкретных отношениях, например, для судей или специального уполномоченного по вопросам информации, очень трудно оценивать, причинит или нет такое раскрытие вред отношениям. Это означает, что сфера действия исключения в значительной степени зависит от интерпретации, которая дается ему государственными служащими, что очевидно представляет собой проблематичную ситуацию. Данное исключение имеет потенциально серьезные последствия, когда оно используется межправительственными организациями, поскольку охватывает практически всю информацию, которой они обладают. Оно может в таких случаях, привести к ситуации, когда обе стороны не получат доступа к информации на том основании, что раскрытие нанесет вред отношениям с другой стороной, что является очевидной неприемлемой ситуацией. С национальной безопасностью связано еще одно проблематичное исключение, которое привело к тому, что СТАТЬЯ 19 разработала ряд принципов по данному вопросу Йоханнесбургские принципы: Национальная безопасность, свобода самовыражения и доступ к информации443. Как и в случае с межправительственными отношениями, для сторонних действующих лиц трудно оценивать степень, в какой раскрытие информации может повлиять на национальную безопасность. Более того, Это та область, в которой проблема чрезмерной секретности обычно находится в самом зените. К сожалению, реакция многих государств на проблему терроризма заключалась в усилении секретности, а не в поддержке демократии через гласность. И последний, трудный вопрос, связанный с исключениями, - это их взаимоотношение с законами о тайне. В большинстве стран закон о свободе информации оставляет в силе законы о тайне, хотя в некоторых странах, например, в Южной Африке и Индии, закон о свободе информации имеет доминирующую силу. В индийском законе конкретно отмечается, что он превосходит по важности Закон о государственных тайнах 1923 года. 443 СТАТЬЯ 19 (Лондон: 1996). 138 Компромиссное решение было принято в Швеции, где только один Закон о тайне признан законным. Преимущество такой ситуации заключается в том, что он прозрачный, и исключает многие положения о тайне, которые таятся в более старых законах в большинстве стран. Закон США предусматривает, что законы о тайне будут иметь место, но только в том случае, где они не оставляют право усмотрения в отношении раскрытия рассматриваемой информации. Апелляция Большинство, но не все законы о свободе информации предусматривают апелляцию в суде. Исключение составляют Индия и Соединенное Королевство. Даже в том случае, если апелляция специально затруднена законом, однако, суды предполагают некоторую юрисдикцию в соответствии с нормами административного права, например, в отношении действий, не предусмотренных полномочиями, и соблюдения норм естественного права. Примечательно, что в Мексике, только заявители, но не государственные органы могут предпочесть информационную апелляцию в суде. Это исключает возможность государственных органов использовать свою власть для того, чтобы отсрочить или помешать раскрытию информации. Целый ряд законов также предусматривает некие формы внутренней апелляции либо в вышестоящий орган внутри одного и того же органа, который первоначально отклонил запрос, или в какой-то другой государственный орган. Менее типичным, однако, является положение об апелляции в независимый административный орган. Как отмечалось прежде, это является важным для эффективного функционирования режима свободы информации, поскольку апелляции в суд отнимают лишком много времени и финансовых средств для всех, кроме небольшого меньшинства заявителей. Целый ряд законов, однако, предусматривают административные апелляции. В некоторых случаях законом предусматривается создание нового органа с конкретными обязанностями работать с информационными апелляциями. В Мексике, например, законом создан Федеральный институт доступа к информации, который заслушивает апелляции по любым отказам раскрыть информацию, несоблюдению установленных сроков, суммам сборов или отказу раскрыть информацию в запрашиваемой форме. В других случаях законом предусматривается поручение слушать апелляции существующему органу, например, в Пакистане Мохтасибу (омбудсмен) или Федеральному налоговому омбудсмену с участием налоговых инспекторов. Вообще этим органам предоставлена необходимая власть, проводить расследования и слушания, включая приглашение свидетелей. Важно, что в большинстве случаев им даются полномочия запрашивать любую информацию у государственных органов, включая информацию, в доступе к которой было отказано. Такие дела, при необходимости, они могут рассматривать in camera. В некоторых случаях, например, в Соединенном Королевстве, законом также создаются специальные трибуналы, в данном случае Международный трибунал, для слушания апелляций в отношении государственного органа. 139 Меры продвижения В различных проанализированных законах предусматриваются различные меры продвижения. Наиболее типичными являются меры защиты против санкций для государственных служащих, действовавших добросовестно и в соответствии с законом о свободе информации, а также наказание для тех, кто действовал преднамеренно для того, чтобы как-то предотвратить или затруднить доступ к информации вразрез с законом. Оправданием первого в Соединенном Королевстве является защита от клеветнического разбирательства в отношении информации, раскрытой в соответствии с законом. Совсем немного стран предусматривают минимальные стандарты ведения документов. Некоторые страны, например, Мексика и Соединенное Королевство, отдали мандат центральному органу – Федеральному институту доступа к информации в Мексике и лорд-канцлеру (министру юстиции) в Соединенном Королевстве – на установку стандартов в отношении ведения документов, а также некоторой системы обеспечения уважения этих стандартов государственными органами. Это хороший подход, поскольку он обеспечивает надежные, единые стандарты во всей государственной службе. В ряде стран государственные органы должны назначать специальных уполномоченных по работе с информацией в качестве основного контакта по информационным запросам. Эти должностные лица могут также иметь целый ряд заданий по продвижению, например, обеспечение выполнения органом своих обязательств по закону, обучение, а также разработка внутренних процедур для обеспечения своевременного раскрытия информации. Административный надзорный орган также выполняет задачи продвижения во многих странах, например, мониторинг осуществления закона, предоставление ежегодного отчета законодательной власти или правительству и обучение. В некоторых странах государственные органы должны готовить ежегодные отчеты и предоставлять их либо надзорному органу, либо непосредственно парламенту. Целый ряд стран также налагает обязательство либо на надзорный орган, либо на государственный орган издавать руководство или пособие по применению закона или по тому, как запрашивать информацию. 140 ГЛАВА 6 Заключение Право на свободу информации основано на той идее, что государственные органы хранят информацию не для самих себя, а от имени общественности. Этой идее соответствует тот принцип, что люди должны иметь возможность доступа ко всей такой информации в случае отсутствия верховенства общественного интереса в сохранении тайны. В основе права лежат также сильные демократические принципы, включая его фундаментальную роль основы демократического участия и надлежащего управления, а также в обеспечении уважения всех прав человека. Право на свободу информации, и в частности право на доступ к информации, которой обладают государственные органы, сейчас получило широко распространенное признание в качестве фундаментальной основы демократии и основного права человека. Это признание отражается в растущем числе авторитетных международных заявлений по данному праву в ООН, внутри всех трех региональных систем по защите прав человека, а также нашло свое отражении в принятии законодательства быстро растущим числом стран, которое приводит в жизнь это важное право. Целый ряд характеристик имеют ключевое значение для любого закона, гарантирующего доступ к информации. Такие законы должны исходить из принципа максимального раскрытия информации, когда вся информация подлежит раскрытию, если только нет верховенства общественного интереса в секретности. В законе должны присутствовать ряд ключевых элементов, если он должен продвигать принцип максимального раскрытия. Он должен включать широкие дефиниции, как области информации, так и государственных органов, в соответствии с основополагающими причинами. Кроме того, он должен определить набор ясных, доброжелательных к пользователю процессов для применения этого права, а также права оспаривать любой отказ на предоставление информации в независимом административном органе, а затем в судах. Государственные органы должны упреждающе публиковать ключевые категории информации, даже в отсутствие запроса. Важно, чтобы режим исключений был понятным и узким, и чтобы все исключения подлежали испытанию на безвредность и верховенству общественного интереса. И, наконец, Закон должен иметь положение об определенных профессиональных мерах. Законы и стратегии исследования, рассмотренные в этой книге, соответствуют, в той или иной степени, принципам, описанным выше. Таким образом, они представляют собой важное руководство для тех, кто хочет продвинуть или разработать закон о свободе информации. Ни одна система управления не может претендовать на то, что она является полностью демократической, если она не включает в себя гарантию права на информацию. Хороший закон о свободе информации должен стимулировать участие и политический процесс, вести к большей государственной отчетности между государственными органами и народом, которому они служат. 141 Сравнительная таблица исключений 142 Сравнительная таблица исключений Данная таблица содержит основные исключения девяти из десяти исследованных законов, а также стратегии ПРООН и Всемирного банка. Болгарский Закон о доступе к государственной информации не включен в данную таблицу, поскольку он не включает в себя полный режим исключений в сам закон, а делает ссылки на другие законы. Его включение, в таком случае, давало бы неверное впечатление, что закон не содержит многих исключений. Каждая рамка в данной таблице содержит два различных типа информации. Прежде всего, в ней приводится тест, используемый для определения того, может ли информация, попадающая в сферу действия исключений, быть секретной, что можно назвать «испытанием на безвредность». Например, в некоторых случаях доступ к информации может быть запрещен, только если она "действительно может нанести вред" защищаемым интересам, или если она "может нанести ущерб" им. В некоторых случаях вред не предполагается (то есть, закон устанавливает классифицированные исключения в отношении всей категории информации). В таком случае таблица указывает: «нет испытания на безвредность». Кроме того, в каждой рамке содержатся элементы, составляющие исключение, которые определяют их сферу в соответствующей юрисдикции. В каждой рамке также делается ссылка на раздел, статью или параграф закона/политики, в котором содержится данное исключение. В некоторых случаях рассматриваемый закон не содержит рассматриваемое исключение, в таком случае это оговаривается в таблице. В других случаях рассматриваемое исключение включено в сферу действия других исключений. В таком случае в таблице, в соответствующем месте, делается примечание о том, что специального исключения нет. Таблица не включает небольшое число исключений, которые можно найти только в одном законе, и если они имеют узкое, специфическое для страны значение (например, Южноафриканский Закон исключает определенные коммерческие документы). Как показано в таблице, существует достаточно широкое согласие в отношении того, какие социальные или персональные интересы являются достаточно важными для преодоления презумпции в пользу раскрытия информации. Исключение Индия Япония Мексика Пакистан Будущие публикации Тест: Нет испытания на безвредность Возм ожно будет опубликовано в течение 30 Нет таких исключе ний Тест: Нет испытания на безвредность Элементы: -уже обнародован Тест: Нет Испытания на безвредность Южная Африка Тест: Может отсрочить доступ на разумный период времени Элементы: подлежит Швеция Таиланд ПРООН Тест: Нет испытания на безвредность Элементы: - документов исключитель Нет таких исключени й Нет таких исключений Соединенное королевство Тест: Целесообр азно не предоставлять доступ до публикации Элементы: - предназначен Соединенные штаты Нет таких исключений Всемирный банк Нет таких исключений 143 лет или уже опубликован (9)(b) и (с) ы (42) Исключение Индия Япония Мексика Пакистан Национальна я безопасность Тест: наносит ущерб Элементы: - суверенности и целостности, безопасности государства или экономически м интересам (8(а)) Тест: представ ляет риск вреда Элемент ы: безопасн ости государс тва (5(3)) Тест: может нанести Элементы: ущерб национально й безопасност и, общественно й безопасност и или национально й обороне (13(1)) Тест: Нет испытания на безвредность Элементы: - документов, касающихся обороны, оборонительн ых установок или связанных с ними, или относящихся к обороне и национальной безопасности (8(е)) публикации в течение 90 дней или другой разумный период, по закону должен быть опубликован или подготовлен к представлению в законодательны й орган (24)(1) но для публикации в периодическ ом издании при содействии властей ((11)(2)) для будущей публикации (22) Южная Африка Тест: может обусловить ущерб Элементы: - безопасности Республики (4)(1)(а)) Швеция Таиланд ПРООН Тест: Необходим в отношении Элементы: безопасности королевства (2(1)) Тест: - поставит под угрозу Элементы : националь ную безопаснос ть (15(1)) Нет таких исключений Соединенное королевство Тест: (национальная безопасность) Требуется -сертификат министра решающий Элементы: Охрана Национальной безопасности (24) Органы Безопасности полностью исключены (23) Тест (оборона): Возможен ущерб Элементы: защите Британских Островов эффективн ости сил обороны (26) Соединенные штаты Тест: классиф ицирован в интересах классиф икация специально одобрена и соответствую щим образом классифициро вана в соответствии с Приказом Президента Элементы: национа льная оборона Тест: кассифи цирован как документ ФБР Элементы: - относящиеся к иностранной Всемирный банк Нет таких исключений 144 разведке или международн ому терроризму ((с)(3)) Исключение Индия Япония Мексика Пакистан Международн ые отношения Тест: наносит ущерб Элементы: осуществлени ю международны х отношений (8(а)) Тест: риск вреда или невыгод ной ситуации Элемент ы: доверите льным отношен иям с другой страной или междуна родной организа цией, перегово рам с другой страной или междуна родной организа цией (5(3)) Тест: - вред Элементы: проводимым переговорам или международ ным отношениям, включая информацию , предоставле нную другими государства ми или международ ными организация ми на конфиденциа льной основе (13(II)) Тест: могут вызвать серьезный и значительный вред Элементы: - интересам Пакистана в международн ых отношениях (15(1)) Южная Африка Тест: - предполагает возможность ущерба Элементы: международные мотношения Республики (41(1)(а) Швеция Таиланд ПРООН Тест: - Необходим для Элементы: - отношений с иностранны м государство м или с международ ной организации (2(1)) Тест: будет представля ть угрозу Элементы : междунаро дным отношения м (15(1)) Политика Предусматри вает, что правительств о и ПРООН Будут рассматриват ь документ как классифицир ованный на то время, когда он разрабатывае тся Соединенное королевство Тест: - может нанести ущерб Элементы: отноше ниям с другими государствами/ МПО Интере сам СК за рубежом и продвижению таких интересов информации, предоставленной конфиденциальн о государством или МПО (27) Соединенные штаты Тест: инициирован в интересах Класси фикация специально одобрена, и соответствую щим образом проведена в рамках приказа президента Элементы: внешняя политика ((b)(1)) Всемирный банк Тест: - вредный для Элементы: Интересов Банка или стран членов Взаимоот н ошения Банка/государст ва (56) 145 Исключение Индия Япония Мексика Пакистан Государствен ные экономическ ие интересы: Тест: -торговые или коммерческие тайны, защищенные законом, или информация, раскрытие которой нанесет ущерб Элементы: -законные экономические или коммерческие интересы или конкурентное положение органа государственн ой власти (8(f)) Тест: риск создания препятст вий Элемент ы: правильн ому ведению дел или бизнеса государс твенным или местным органом (5(6)) Тест: может нанести вред Элементы: финансовой, экономическ ой или денежной стабильност и страны Тест: - различные Элементы: - вероятный значительный вред экономике -может обусловить значительный вред финансовым интересам государственн ого органа может обусловить значительный вред законной коммерческой деятельности государственн ого органа (18) Южная Африка Тест: - может создать материальную угрозу/вред Элементы: -экономическим интересам или финансовому благополучию государства - способности правительства управлять экономикой (42(1)) - коммерческим интересам государства (42(3)(b)) Тест: нет испытания на безвредность Элементы: -торговых секретов государства (42(3)(a)) - компьютерной программе, принадлежащей государству (42(3)(d)) Тест: -можно ожидать неблагоприятны е условия Элементы: -для государственно го органа при Швеция Таиланд ПРООН Тест: - Необходим в отношении Элементы: центральной финансовой политики, денежной политики или валютной политики (2(2)) государстве нного экономическ ого интереса (2(5)) Тест: -поставит под угрозу Элементы нациоанал ьную экономиче скую или финансову ю безопаснос ть (15(1)) Нет таких исключений Соединенное королевство Тест: -может нанести вред Элементы: -экономическим интересам РК - финансовым интересам правительства (29) Соединенные штаты Тест: -нет испытания на безвредность Элементы: - в отношении изучения или отчета о работе агентства, ответственног о за финансовые институты ((b)(8)) - Всемирный банк Тест: -практика эффективного финансового управления Элементы: оценка будущих займов финансовых прогнозов - данные по отдельным инвестиционн ым решениям кредитные оценки (54) 146 ведении переговоров или в коммерческой конкуренции (42(3)(с)) Исключение Индия Япония Мексика Пакистан Право – применение Тест: - различные Элементы: может нанести вред порядку, выявлению и расследованию правонарушен ия может повлиять на справедливое судебное решение или приговор по ожидающему решение делу (8(b)) Тест: представ ляет риск создания препятст вий Элемент ы: пр офилакт ике, подавлен ию или расследо ванию преступл ений - испол нению приговор а, другим вопроса м поддерж ания обществ енной безопасн ости и обществ Тест: -может нанести серьезный вред Элементы: профилактик е или наказанию преступлени й, осуществлен ию правосудия, сбору налогов, мерам иммиграцио нного контроля или процедурное стратегии в судебных или администрат ивных процессах (13(V)) Тест: -может Элементы: - привести к совершению правонарушен ия -нанести вред выявлению, профилактике , расследовани ю или вред в определенном случае раскрыт ь личность конфиденциа льного источника информации помочь избежать законное содержание под стражей (16) Южная Африка Тест: - может нанести вред Элементы: - правопри менению - расследовани ю правонарушени й -справедливому судебному разбирательству (39(1)) Тест: может затруднить Элементы: - преследование предполагаемог о правонарушите ля Тест: может привести к Элементы: ошибке в отправлении правосудия в отношении наказания предполагаемог Швеция Таиланд ПРООН Тест: - Необходим в отношении Элементы: - интереса в предупрежде нии или наказании преступлени я (2(4)) Тест: - Приведет к снижению эффективн ости или неудаче в достижени и цели Элементы право применени е (15(2)) Нет таких исключений - Соединенное королевство Тест: - может нанести вред Элементы: предупреждени ю, выявлению преступления -отправлению правосудия задержанию или наказаниюправонарушител ей тюремной безопасности иммиграционному контролю - сбору налогов (3) - Соединенные штаты Тест: - различные Элементы: для целей правопримене ния может помешать судебному процессу - лишить права на справедливое судебное разбирательств о вмешательство в личные дела -раскрытие конфиденциаль ного источника - раскрытие методов ведения расследований - ((b)(7)) Всемирный банк Нет таких исключений 147 енного порядка (5(4)) о правонарушите ля - запугиванию свидетелей - раскрытию конфиденциал ьных источников информации - способствоват ь нарушению закона Исключение Индия Япония Мексика Пакистан Протоколы суда Нет отдельного исключения Действи я закона (2) не распрост раняютс я на суды Тест: нет испытания на безвредность Элементы: судебн ых или алминистрат ивных дел, по которым решение не было вынесено (14(V)) Нет отдельного исключения Южная Африка Действия закона (2) не распространяют ся на суды - Швеция Таиланд ПРООН Тест: - Необходим в отношении Элементы: инспек ции, контроля или другой контролиру ющей деятельности органа государствен ной власти (2(3)) Тест: нет испытания на безвредность Элементы: постановлен ия суда, которое не было Нет отдельного исключени я (суды подлежат только их администр ативному аспекту) Нет такого исключения Соединенное королевство Тест: - нет испытания на безвредность Элементы: широко определенные материалы суда (32) Соединенные Штаты Тест: суды исключены из сферы действия данного Раздела (s.55(1)(В)) Всемирный банк Нет такого исключения 148 вынесено (7(2)(2)) Исключение Индия Япония Мексика Пакистан Принятие решения и формулировк а политики Тест: нет испытания на безвредность Элементы: Докумен тов Кабинета, включая документы совещаний Кабинета министров, секретарей и других должностных лиц (8(d)) Протоко лов или документов, рекомендаций, включая юридические советы, мнения или рекомендации, сделанные любым должностным лицом государственн ого органа во время принятия решения, до исполнительно го решения или формулирован ия политики Тест риск несправе дливого вреда Элемент ы: От кровенно му обмену мнениям и Не йтрально му приняти ю решения (5(5)) Тест: Ри ск несправе дливо вызвать Элемент ы: За мешател ьство среди людей (5(5)) Со здать благопри ятные или Тест: нет испытания на безвредность Элементы: -Внутренних процессов обсуждений, до тех пор, пока не будет достигнуто решение (14(VI)) Тест: нет испытания на безвредность Элементы: Заметок к делам/файлам Протоко лов собраний Посред нических мнений или рекомендаций (8(а)-(с) - Южная Африка Тест: - нет испытания на безвредность Элементы: Советов, Подготовленны х с целью формуливарова ния политики или принятия решения Отчетов или обсуждений, которые проводились с целью помочь в формулировани и политики или в процессе принятия решения (44(1)(а) Тест: Может расстроить Элементы: - Откровенное предоставление совета, консультации или решения (44(1)(b)(ii) успех политики (44(1)(b)(ii) Швеция Таиланд ПРООН Тест: нет испытания на безвредно сть Элементы: доку ментов, касающихс я вопросов, которые не были окончатель но решены (7) – предварите льных проектов или меморанду мов, которые не были приняты на хранение (9-10) пись мам и тому подобнм докуменам, предназнач енным исключите льно для коммуника ции (11) Тест: нет испытания на безвреднос ть Элементы - мнений или советов, которые были даны в государств енном агентстве (не включая техническ ие рекоменда ции или фактологи ческий отчет (15(3)) Тест: нет испытания на безвредность Элементы: информации, касающейся процессов закупок, которые предполагаю т предквалифи кационную информацию , представлен ную перспективн ыми участниками тендера, или ценовых котировок Внутренним заметкам, меморандум ам и корреспонде нции между персоналом ПРООН, включая документы, касающиеся внутренних процессов Соединенное королевство Тест: - нет испытания на безвредность Элементы: формулиро вания политики министерс кой переписки советов юристов частных министерских офисов (35(1)) Тест: мнение достаточно квалифицирован ного человека, которое может навредить или воприпятствоват ь Элементы: коллективн ой ответственности Министров - бесплатному предоставлению советов - откровенному обмену мнениями эффективн ому ведению государственных дел (36(2)) Соединенные Штаты Тест: нет испытания на безвредность Элементы: касается исключительн о внутренних правил для персонала ((b(2)) меж или внутри ведомственны х памятных записок, которые не будут предоставлять ся частным сторонам в ходе судебного процесса ((b)(5)) Всемирный банк Тест: -Сохранность целостности совещательного процесса и охрана свободного и откровенного обмена мнениями Элементы: Внутренн их документов и меморандумов Документ ов, которыми обменивались Банк и его члены в отношении внутренних процессов принятия решений (52-53) 149 ((8(е)) Исключение Индия Здоровье и безопасность Тест: вредный эффект для Элементы: общественной безопасности неблагоп риятные условия для отдельн ых людей (5(5)) Япония Нет такого исключе ния обсуждения (15(b)) Мексика Пакистан Тест: может представлять риск Элементы: жизни, безопасност и или здоровью любого человека или Тест: - может Элементы: - нанести вред безопасности -какой-то собственност и или системы (16(е)) Южная Африка Тест: следует ожидать Элементы: Риска для жизни или безопасности любого человека (38(а)) Тест: Может нанести ущерб или вред Элементы: Безопасно сти зданий, сооружений или систем; транспортным средствам; или любой другой собственности Методам, системам, планам, процедурам для защиты человека в соответствии с методами защиты свидетелей; -безопасности общества; или Швеция Таиланд ПРООН Нет отдельного исключения Тест: будет представля ть опасность Элементы : жизни или безопаснос ти любого человека (15(4)) Нет отдельного исключения Соединенное королевство Тест: может представлять опасность Элементы: - здоровью или безопасности любого человека (38) Соединенные Штаты Тест: следует ожидать опасности Элементы: Информ ации, составл енной для правопримене ния жизни или физической безопасности человека ((b)(7)(F)) Всемирный банк Нет исключения 150 безопасности собственности (38(b)) Исключение Индия Япония Мексика Пакистан Личная информаци я Тест: необоснованно е нарушение Элементы: прайвеси /частной жизни (9(d)) Тест: нет испытания на безвреднос ть Элементы : - информ ации, касающейс я человека, когда его личность возможно опознать Тест: риск вреда правам человека и интересам Элементы : инфо рмации, касающейс я человека, когда невозможн о опознать конкретног о человека (5(1)) Тест: нет испытания на безвреднос ть Элементы : -инфо рации, предоставл енной частными лицами, которую они не обозначил и как конфиденц иальную перс ональной информац ии, требующе й согласия для ее разглашен ия (18 и 19) Тест: -нет испытания на безвредность Элементы: - раскрытие повлечет за собой необоснованн ое нарушение прайвеси узнаваемого человека (17) Исключение Индия Япония Мексика Пакистан Информация, Нет Тест: Нет Тест: Южная Африка Тест: необоснованное раскрытие Элементы: -персональной информация о третьей стороне (34) Швеция Таиланд ПРООН Тест: Необходим в отношении Элементы: -защиты персонально й честности/ неприкоснов енности частных субъектов (2(6)) Тест: необоснов анное посягатель ство на право частной жизни Элементы : Необходи м в отношении медицинск их документо в или личной информац ии (15(5)) Тест: нет испытания на безвредность Элементы: Личной информации или информации, касающейся здоровья или занятости персонала (15(d)) Южная Африка Тест: Швеция Таиланд ПРООН Нет Тест: Тест: Соединенное королевство Тест: - нет испытания на безвредность Элементы: личной информации заявителя противореч ивые принципы защиты данных или с.10 ДПА (ЗОП) 1998 - исключен в соответствии с Частью IV ДПА 1998 года (40) Соединенные Штаты Тест: - совершенно необоснованн ое раскрытие Элементы: личного дела или медицинской карты -личной информации/ прайваси ((b)(6)) Всемирный банк Тест: - поддержание мер безопасности для защиты Элементы: личной прайваси членов коллектива конфиден циальности личной информации в отношении членов коллектива (55) Соединенное королевство Тест: Соединенные Штаты Нет Всемирный банк Тест: 151 предоставлен ная конфиденциа льно отдельного исключения Юридическая привилегия Нет отдельного исключения нет испытания на безвреднос ть Элементы : информац ии, касающейс я корпораци и или бизнеса, которая была предложен а на условии, что она не будет разглашен а, и условие было обоснован о (5(2)(b)) Нет отдельного исключени я отдельного исключени я нет испытания на безвредность Элементы: Предоставлен ой на основе высказанного или подразумевае мого условия, что она не будет раскрыта третьей стороне (8(f)) нарушение конфиденциаль ности, дающее основание для судебного преследования Элементы: принадлежащей третьей стороне на основе соглашения (37(1)(а) Тест: - возможен ущерб Элементы: будущему предоставлению информации в общественных интересах из того же источника (37(1)(b)) отдельного исключения нет испытания на безвреднос ть Элементы : инфо рмации, предоставл енной третьей стороной, которая рассматри вается как конфиденц иальная (15(6)) - обусловит финансовый или другой вред Элементы: имуществен ной информации, интеллектуа льной собственност и в виде торговых секретов или аналогичной информации, которая была раскрыта ПРООН в условиях конфиденциа льности (15(а)) нарушение конфиденциальн ости, дающее основание для судебного преследования Элементы: - полученной от третьей стороны (4) отдельного исключения (смотри Коммерчески е интересы) - нет испытания на безвредность Элементы: документов или информации, предоставленно й Банку на основе явной или подразумеваемо й конфиденциаль ности (51) Тест: нет испытания на безвреднос ть Элементы : информац ии, которая считается секретной в судебном разбирател ьстве Нет отдельного исключения Тест: - нет испытания на безвредность Элементы: информац ии, защищенн ой привилегией от производства судебного разбирательства (40) Нет отдельного исключения Нет отдельного исключени я Тест: нет испытания на безвредность Элементы: информации, защищенной привилегией, включая дисциплинар ную информацию и информацию о Тест: - нет испытания на безвредность Элементы: информаци и, охваченной правовой привилегией на сохранение профессиональн ой тайны (42) Нет отдельного исключения (смотри Запрет в законе) Нет такого исключения 152 Исключение Индия Япония Мексика Пакистан Коммерчески е интересы Тест: - Торговые или коммерческие секреты, защищенные законом или информация Элементы: обусловит нечестную выгоду или убыток для человека Тест: риск вреда Элементы : прав а, конкурент оспосбност и или другим законным интересам корпораци и или лица, ведущего бизнес (5(2)(а)) Тест: нет испытания на безвреднос ть Элементы коммерчес ких, промышле нных, налоговых, банковски х и доверитель ных секретов (8(d)) Тест: нет испытания на безвредность Элементы: - документов банков компаний и финансовых институтов, касающихся счетов их клиентов (8(d)) Запрет законе Закон имеет иметь преимуществе нное значение по сравнению Нет такого исключени я Тест: - нет испытания на безвреднос Тест: - нет испытания на безвредность Элементы: в Южная Африка Тест: - нет испытания на безвредность Элементы: торговых скретов третей стороны (36(1)(а) Тест: может обусловить вред/ ущерб Элементы: коммер ческим или финансовым интересам третьей стороны (36(1)(b) третьей стороны в переговорах по контрактам или других переговорах (36(1)(с)(i) третьей стороны в коммерческой конкуренции (36(1)(с)(ii) Тест: - нет испытания на безвредность Элементы: расследован ии (15(с)) разбирательс тве (40) ПРООН Швеция Таиланд Тест: Необходим в отношении Элементы: защиты экономическ их условий частных субъектов (2(6)) Нет отдельного исключени я Нет отдельного исключения Другим законам не должны увеличивать степень Тест: - нет испытания на безвреднос Нет отдельного исключения Соединенное королевство Тест: - нет испытания на безвредность Элементы: торговых секретов (43(1)) Тест: может нанести ущерб Элементы: - коммерческим интересам любого человека (43(2)) Соединенные Штаты Тест: привилегиров анная или конфиденциал ьная информация Элементы: торговые секреты или финансовая информация ((b)(4)) Всемирный банк Нет такого исключения Тест: - нет испытания на безвредность Элементы: Тест: уровни усмотрения или установленны Нет такого положения 153 с другими законами ть Элементы - все, что сформулир овано как конфиденц иальное другими законом - доку ментов, заявленных как классифициро ванные Федеральным правительство м (8(f) - Любого другого документа который Федеральное правительство может исключить в общественны х интересах (8(i)) Закон применяется к исключениям любого положения другого законодательств а, которое запрещает или ограничивает раскрытие (5) секретности ть Элементы : информац ии, защищенн ой другими законами с исключени ями (15(6)) запрещенн ой любым другим законом несовмести мого с любым обязательством Европейского Сообщества оскорбления суда (44) е конкретные критерии для исключения Элементы: - специально е исключенные из раскрытия законом ((b)(3)) 154
