управление и финансирование высшего образования в германии

Высшее образование в Европе
Том XXVIII, No. 2, 2003
УПРАВЛЕНИЕ И ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ В
ГЕРМАНИИ
КЛАУС ХЮФНЕР
В статье кратко описан общий ход развития немецкой системы высшего
образования, а затем объясняется сложная схема принятия решений по
законодательным, административным и финансовым вопросам в
Федеративной Республике Германия. Один из разделов статьи посвящен
первым случаям приватизации в области высшего образования и возникшим
в этой связи законодательным и финансовым неясностям. Следующий
раздел содержит описание новой схемы финансирования на основе
показателей качества. Эта схема обусловила значительные перемены в
законодательном статусе и управленческих структурах высшего
образования. Все эти действия являются мерами в рамках единой политики
повышения конкурентоспособности немецкого высшего образования.
Введение
С середины 90-х годов немецкая система высшего образования зашаталась
под напором реформ, направленных на внедрение в этот сектор рыночных
механизмов для усиления конкуренции на уровне государства, земель и
отдельных вузов. Развернулась широкая дискуссия о способах ликвидации
отставания и чрезмерного регулирования в области высшего образования. В
процессе обсуждения были затронуты такие вопросы, как институциональная
автономия, формирование профилей, выработка эталонов и методика
рейтингов, аккредитация и оценка, ответственность и показатели качества и
результативности и т.д. В системы принятия решений и управления вузами
на разных уровнях внедряются элементы рыночных механизмов, однако этот
процесс находится на начальном этапе, на котором достаточно трудно
оценить достигнутое и спрогнозировать конечные результаты.
Переход от государственного регулирования к рыночным механизмам нельзя
рассматривать вне процесса интернационализации высшего образования
Германии, начатого с 1999 г. в рамках Болонского процесса, направленного
на построение общеевропейского пространства высшего образования, а
также в соответствии с Общим соглашением о торговле услугами (GATS)
ВТО, в котором высшее образование рассматривается как пригодная к
продаже услуга.
В Германии система высшего образования разделена на два сектора. Один
сектор включает в себя университеты, второй – Fachhochschulen (высшие
профессиональные учебные заведения, которые в настоящее время
официально принято называть университетами прикладных наук). Хотя
количество университетов не превышает четверти общего числа вузов (96 из
350 вузов в 2000 г.; табл. 1), они до сих пор доминируют по численности
студентов.
Табл. 1. Развитие вузов в Германии (1975 – 2000 гг.)
Зимний
Gesamthoch- Университеты Педагогические Теологические Колледжи FachhochКолледжи
семестр Всего
schulen
колледжи
колледжи
искусств schulen общественного
и музыки
управления
1975
213
11
49
19
11
26
94
3
1980
229
9
55
13
11
26
95
20
1985
241
8
59
11
15
26
98
24
1986
242
7
61
10
16
28
99
24
1987
244
7
61
9
16
28
99
24
1988
243
1
67
8
16
29
98
24
1989
244
1
68
8
16
30
97
24
1990
301
1
102
17
16
43
98
24
1991
314
1
98
14
19
43
113
26
1992
318
1
91
11
19
43
125
28
1993
314
1
87
8
17
44
127
30
1994
325
1
88
6
17
46
136
31
1995
326
1
88
6
17
46
138
30
1996
335
1
90
6
18
46
146
30
1997
337
1
90
6
16
46
147
31
1998
344
1
92
6
16
46
152
31
1999
345
1
93
6
16
47
152
30
2000
350
1
96
6
16
49
154
28
Источники: Bundesminister für Bildung und Wissenschaft, Grund- und
Strukturdaten: вып. 1989/90 (Bonn: BMBW, 1989,с. 146);
Bundesminister für Bildung und Wissenschaft, Grund- und
Strukturdaten: вып. 1992/93 (Bonn: BMBW, 1992), с. 154;
Bundesministerium für Bildung und Forschung, Grund- und
Strukturdaten: вып. 2001/02 (Bonn: BMBF, 2003), с. 151
В 2000 г. в университетах обучалось 1 311 000 студентов, что составляло
72,9% общей численности студентов (табл. 2). Университеты, в том числе и
новые, основанные в 60-х годов, все еще придерживаются традиционных
ценностей, а именно «академической свободы» и гумбольдтовского
принципа «единства преподавания и исследования». Этот принцип, с одной
стороны, сильно затрудняет отчетность вузов по обеим функциям, а с другой
– обусловливает жесткую структурированность программ обучения и его
существенную продолжительность (в 1997 г. средняя продолжительность
обучения составляла почти семь лет).
Разумеется, структура учебных программ меняется в зависимости от
академической дисциплины. В частности, в такой либеральной области, как
социальные и гуманитарные науки, неотъемлемым правом вуза считается
академическая свобода, понимаемая как право преподавателей
самостоятельно определять содержание лекций и исследовательской
деятельности и право студентов свободно выбирать изучаемые курсы и
решать, кому и когда сдавать экзамены.
Несмотря на активное и повсеместное учреждение 3- или 4-летних программ
бакалавриата (в 2001 г. предлагалось около 400 подобных программ), ни в
одной из дисциплин не сложилось никакого эквивалента американским
программам получения диплома (undergraduate). Равным образом не
существует аспирантуры со структурированными учебными программами
получения докторской степени в оговоренный период времени; растет число
специальных программ поддержки аспирантских курсов (Graduiertenkollegs),
которое к 2000 г. достигло примерно трехсот. В них участвует, однако, не
более 10% кандидатов. (Для того чтобы удовлетворить растущий спрос на
высшее образование, в начале 70-х годов колледжи и другие технические
вузы были повышены в классе и реформированы таким образом, чтобы
занять нижний уровень системы высшего образования. Эти новые вузы
получили название Fachhochschulen. В отличие от университетов
Fachhochschulen – однодисциплинарные вузы. Они, как правило, имеют
меньший размер, чем университеты, и их учебные курсы неплохо
структурированы (в 1999 г. средняя продолжительность обучения в
Fachhochschule составляла около 5 лет). Академический персонал
Fachhochschulen находится в менее благоприятных условиях по сравнению с
университетскими преподавателями: учебная нагрузка почти вдвое
превышает университетскую; исследования не являются формальной и
поддерживаемой частью учебного плана; преподавателям Fachhochschulen не
присуждаются академические степени; академическое самоуправление в
значительной степени ограничено. В 2000 г. 44% немецких вузов составляли
Fachhochschulen (154 из 350-ти). В них обучались около 25,5% общего числа
студентов (см. табл. 1 и 2) (В 70-е годы, в период упоения реформами для
развития высшей школы была принята интегрированная модель –
Gesamthochschule (всеобъемлющий университет). Федеральный Рамочный
закон о высшем образовании (Hochschulrahmengesetz) 1978 г. изначально
предусматривал полностью интегрированную систему высшего образования.
В 1975 г. существовало 11 Gesamthochschulen (см. табл. 1). В настоящее
время в официальной статистике есть сведения только об одной,
расположенной в земле Гессен; остальные классифицируются как
университеты.).
В 1977 г. существовавшие тогда 11 земель и федеральное правительство
(Bund) приняли решение обеспечить максимально широкий доступ к
высшему образованию, ожидая к концу 80-х годов увеличения количества
студентов в связи с демографическим взрывом, а также расширения их
возрастного состава. В то же время общая пропускная способность
университетов, достигнутая к середине 70-х годов, должна была остаться на
прежнем уровне. Такая политика «подкопа» под демографический подъем не
учитывала роста спроса на высшее образование: в 1975 г. доля студентов
среди граждан в возрасте от 19 до 26 лет составляла 14,1%, в конце 80-х
годов – более 20%. К 2000 г. эта цифра достигла значения 27,1% (см. табл. 2).
Демографический взрыв в сочетании с повышением потребности в высшем
образовании привел к значительной перегрузке вузов. Краткосрочные меры
оказались неэффективными.
Табл. 2. Численность студентов (немцев и иностранцев) в Германии, тыс.
человек.
Зимний
Всего
В
В колледжах
Fachhochschulen
семестр
университетах искусств и
музыки
Всего
В том числе в
колледжах
общественного
управления
%1)
1960
291.1
4.3
238.4
8.5
44.2
1965
384.4
6.6
299.7
8.7
76.0
1970
510.5
9.5
410.1
10.9
89.5
1975
840.8 14.1
680.2
15.4
145.2
2.9
1980 1,044.2 15.9
823.9
18.3
202.0
27.0
1985 1,338.0 18.1
1,015.1
21.7
301.3
32.4
1986 1,367.7 18.3
1,033.2
22.0
312.5
33.1
1987 1,410.8 19.1
1,060.0
22.2
328.6
35.4
1988 1,470.7 20.0
1,104.5
23.2
343.1
36.9
1989 1,509.0 20.7
1,128.3
23.4
357.3
38.6
1990 1,717.4 19.6
1,314.5
30.4
372.6
39.6
1991 1,782.7 21.2
1,355.8
29.3
397.7
44.5
1992 1,834.3 21.8
1,385.3
29.3
419.8
47.3
1993 1,867.3 23.2
1,397.3
29.8
440.1
53.1
1994 1,872.5 24.6
1,394.2
29.5
448.8
53.3
1995 1,857.9 26.0
1,380.2
29.2
448.6
49.7
1996 1,838.1 26.9
1,368.9
29.4
439.8
42.6
1997 1,824.1 27.7
1,356.8
29.8
437.4
38.2
1998 1,801.2 28.3
1,335.0
29.8
436.4
33.3
1999 1,774.0 28.2
1,300.7
30.1
443.2
31.7
2000 1,799.3 27.1
1,311.0
30.2
458.2
32.6
Источники: Bundesminister für Bildung und Wissenschaft, Grundund Strukturdaten: вып. 1989/90 (Bonn: BMBW, 1989), с. 149;
Bundesminister für Bildung und Wissenschaft, Grund- und
Strukturdaten: вып. 1992/93 (Bonn: BMBW, 1992), с. 157;
Bundesministerium für Bildung und Forschung, Grund- und
Strukturdaten: вып. 2001/02 (Bonn: BMBF, 2003), с. 156.
1) В процентах общей численности населения в возрасте от 19 до 26
лет (с 1992: Единая Германия).
С 1975 по 2000 г. численность студентов возросла более чем вдвое и
достигла 1,8 млн, при этом общее число мест в вузах составляло всего 950
000. Более того, поскольку за последние двадцать лет численность
профессуры возросла всего на 16%, соответственно число студентов,
приходящееся на одного преподавателя, выросло с 13-ти до 24-х в
университетах и с 16-ти до 41-го в Fachhochschulen (цифры приводятся
только для «старых» земель бывшей Западной Германии). Другими словами,
высшее образование и его студенты все еще находятся в «подкопе» и никак
не могут выбраться «из-под земли».
К 1992 г. Hochschulrektorenkonferenz (HRK: Конференция ректоров и
президентов высшей школы) осознала, что перегрузка вузов превратилось в
постоянное явление, оказывающее нежелательные побочные эффекты на
общий ход развития общества. Поэтому в 1977 г. HRK приняла решение
отказаться от политики «открытых дверей» и потребовала инициировать
программу расширения в масштабе всей страны. Дополнительные затраты
общественных средств на программу оценивались в сумме порядка 3,5 – 4,5
млрд евро в год (в 1992 г. на вузы было затрачено около 21 млрд евро,
включая стоимость обслуживания пациентов в университетских госпиталях и
исследовательскую деятельность в университетах).
Взгляды тогдашних руководителей вузов достаточно наглядно
иллюстрируют «коллективное мнение» экспертов немецкого высшего
образования. Михаэль Дакснер, бывший президент Ольденбургского
университета в земле Нижняя Саксония, писал: «Университет – очень
сложная система. Отдельные ее элементы функционируют безукоризненно,
другие дают сбои, а остальные остаются невостребованными» (1996). Другие
эксперты высказывались еще более категорично. В начале 90-х годов Дитер
Симон, тогдашний президент Совета по науке (Wissenschaftsrat), без
обиняков утверждал, что «университеты прогнили изнутри», тем самым, по
странной иронии, переиначивая заявление научной общественности 1948 г. о
том, что «вузы являются представителями старой и внутренне благотворной
традиции».
Петер Глотц, один из оппозиционно настроенных политических деятелей
начала 90-х годов, писал, что немецкие институты давно прошли тот этап,
когда нехватка фондов может быть скомпенсирована за счет повышения
эффективности, импровизаций и инноваций (1996). Он утверждал, что после
кратковременного периода реформ и расширения, в 70-х годов политики и
общественность резко изменили точку зрения, и эти изменения еще
ускорились в начале 80-х годов.
В ноябре 1997 г. президент Федерации Роман Херцог инициировал широкое
общественное обсуждение будущего высшего образования. Среди прочего,
он обратился к вузам с призывами улучшить подготовку студентов к
практической трудовой деятельности, интернационализировать систему в
целом, усовершенствовать консультативное обслуживание студентов,
учредить систему непрерывного обучения и ликвидировать дискриминацию
в оплате выпускников Fachhochschulen по сравнению с выпускниками
университетов. Более того, он ратовал за оживление конкуренции и
учреждение рейтинговых систем, которые позволят лучше информировать
абитуриентов.
В тот же период по всей стране прошли студенческие демонстрации протеста
против невыносимых условий работы в вузах и сокращения финансовой
поддержки высшего образования. Эти протесты способствовали оживлению
споров о путях реформирования системы высшего образования.
Представители всех политических партий расшаркивались перед
демонстрантами, пытаясь откреститься от ответственности. Федеральное
правительство утверждало, что по закону за высшее образование несут
ответственность земли; земли же требовали повышения ассигнований из
федерального бюджета.
Главным словом 1997 г. стало «Reformstau» (тупик реформ), которым
описывали неудачи реформ в области налогообложения, социального
обеспечения, здравоохранения, пенсионного обеспечения, а также высшего
образования. Тогдашние обозреватели утверждали, что послевоенная
Конституция Германии, разработанная в первую очередь для защиты
демократии с помощью многочисленных проверок и ревизий, к сожалению,
практически блокирует возможности радикальных общественных реформ. В
настоящее время общее экономическое положение Германии крайне
неблагоприятно, что обусловливает необходимость жесткой экономии и/или
перераспределения скудных общественных фондов.
Споры о реформе продолжаются, однако до сих пор никто не смог
предложить радикального и всеобъемлющего подхода к реформированию
современного немецкого высшего образования, находящегося в кризисе; тем
не менее во многих областях предпринимаются стихийные попытки, темпы
которых нарастают.
ВЛИЯНИЕ ПОЛИТИКИ И ПРАВИТЕЛЬСТВА НА ВЫСШЕЕ
ОБРАЗОВАНИЕ
После объединения 3 октября 1990 г. в состав ФРГ входит 16 земель.
Grundgesetz (Основной закон) – немецкая конституция – регулирует
совместное функционирование Федерации (Bund) и земель в
законодательных, административных, плановых финансовых вопросах
(диаграмма 1). Федеральный совет (Bundesrat) совместно с Федеральным
парламентом (Bundestag) выполняет законодательные функции. Законы,
затрагивающие интересы земель, не могут быть утверждены без одобрения
Федерального совета. Земли обладают полной культурной автономией, в том
числе и в области высшего образования. Однако законодательные рамки
сектора находятся в ведении федерального правительства. В этих общих
законодательных рамках, гарантирующих относительную однородность
высшего образования, земли самостоятельно регулируют деятельность
находящихся в их юрисдикции вузов посредством более подробных
законодательных актов. Некоторые обозреватели утверждают, что благодаря
этому в Германии вместо единой системы высшего образования работают
шестнадцать ее вариантов.
Диаграмма 1. Распределение компетенции в области высшего образования:
законодательство, управление, планирование и финансы.
Федерация
Законодательство Рамочный
закон о
высшем
образовании,
поддержка
исследований
и развития,
поддержка
модернизации
оборудования
Земли
Законодательство о
высшем образовании
(среди прочего:
вступительные
требования,
структура,
управления, новые
курсы, законы об
обучении и
экзаменах), законы
Вузы
Управление
Планирование
Финансы
и повышения о найме и
технической численности
оснащенности, преподавательского
финансовая
персонала
поддержка
студентов,
учебные планы
для
определенных
профессий
(например,
врачей,
юристов,
экономистов)
Строительство и
Самостоятельное
обслуживание
управление в
зданий и
рамках
сооружений, надзор действующего
за персоналом вуза законодательства,
(найм и пр.)
поступление
(отчасти косвенно
посредством
централизованного
управления)
Модернизация Модернизация
Самостоятельное
существующих существующих и
управление в
и
строительство
рамках
строительство новых зданий и
действующего
новых зданий сооружений
законодательства,
и сооружений (совместно с
поступление
(совместно с федерацией),
(отчасти косвенно
землями),
инновационные
посредством
инновационные пилотные проекты централизованного
пилотные
(через BLK),
управления)
проекты
прогнозирование
(через BLK) потребности в
преподавателях
Модернизация Модернизация
Административные
существующих существующих и
и другие платежи,
и
строительство
оплата
строительство новых зданий и
исследовательских
новых зданий сооружений (50%), контрактов
и сооружений инновационные
(50%),
пилотные проекты
инновационные (50%), поддержка
пилотные
студентов (35%),
проекты
поддержка
(50%),
строительства
поддержка
общежитий, оплата
студентов
профессуры и
(65%),
другого персонала
поддержка
(100%),
строительства обслуживание вузов
общежитий
(1000%), поддержка
строительства
студенческих
общежитий
Федерализм и культурная суверенность земель обусловили возникновение
исключительно сложной структуры органов. Координационным органом
земель является КМК (Постоянная конференция министров образования и
культуры), учрежденная для консультирования и координации в области
образования. В составе КМК имеется специальный Комитет по политике и
управлению высшим образованием. Решения КМК должны приниматься
единогласно. Из-за этого условия переговоры по любому вопросу обычно
затягиваются очень надолго. Не случайно бывший канцлер ФРГ Хельмут
Коль назвал КМК «наиболее реакционной организацией ФРГ». HRK
представляет интересы вузов, выступая в роли посредника между
различными федеральными и земельными министерствами и системой
высшего образования.
BLK (Федеративно-земельная комиссия по планированию, образования и
развитию исследовательской деятельности) – совместный орган,
действующий на правительственном уровне. В компетенцию BLK входят
вопросы общего планирования для всей системы высшего образования, а
также предложения по финансированию развития исследовательской
деятельности.
Совет по науке (Wissenschaftsrat) – консультативный орган, учрежденный
федерацией совместно с землями. Совет по науке предоставляет
рекомендации по структурному развитию вузов и по вложениям в здания и
крупное оборудование для системы высшего образования. Он также
проводит оценку деятельности НИИ и исследовательских подразделений
вузов. Это направление деятельности исключительно важно для дальнейших
реформ.
И, наконец, необходимо упомянуть HIS (Информационную систему высшей
школы), финансируемую совместно землями и федеральным правительством.
HIS оказывает существенную поддержку реформированию структур и
методов управления в вузах.
Система взаимоотношений между землями и федеральным правительством
очень сложна, и проанализировать ее, пытаясь описать реформы высшего
образования в Германии, весьма непросто. Процесс переговоров очень
трудоемок и длителен, и зачастую удается достичь не более чем очень
слабых компромиссов, зависящих от распределения политического влияния
между федеральным правительством земель, а также между отдельными
землями, которые условно можно разделить на земли категории А
(управляемые SPD) и земли категории В (управляемые CDU) или на
«старые» и «новые» земли.
Если рассматривать Германию в целом, то высшее образование
представляется в значительной степени децентрализованной системой.
Однако на уровне отдельных земель высшее образование аккуратнейшим
образом централизовано. Традиционно министерства земель, отвечающие за
высшее образование, оказывают существенное влияние на законодательство,
управление и финансирование (см. диаграмму 1). В настоящее время в
большинстве земель ведется деятельность по пересмотру законодательства,
регулирующего высшее образование, в соответствии с новым федеральным
Рамочным законом о высшем образовании. Эта деятельность в общем
направлена на ослабление регулирования высшего образования.
Приложением 1998 г. к федеральному Рамочному закону о высшем
образовании учреждена реформа немецкой системы высшего образования,
направленная на внедрение конкуренции и дифференциации за счет
ослабления централизованного регулирования, переориентацию на качество
и создание стимулов повышения качества. Есть основания надеяться, что
меры, предпринятые в ходе реформы, в XXI в. обеспечат немецкому
высшему образованию международную конкурентоспособность.
Необходимость в пересмотре и дополнении Рамочного закона возникла из-за
многочисленных недостатков системы, а именно: чрезмерной длительности
периода обучения, высокого уровня отсева (30% и выше), недостаточного
руководства студентами на первых этапах обучения и в процессе подготовки
дипломных тезисов и диссертаций, а также падения международной
конкурентоспособности системы высшего образования.
В ближайшем будущем предстоит перейти к новой схеме общественного
финансирования вузов, предполагающей распределение ресурсов между
вузами в землях и между кафедрами и отделами вузов в зависимости от
качества. Выбор показателей качества, на основе которых будут
распределяться ассигнования, оставлен в ведении земель. Имеет смысл
отметить здесь, что одновременно был расширен список целей и задач,
возлагаемых обществом на вузы. Этот перечень теперь включает в себя
продолжение образования в рамках непрерывного образования,
распространение науки и технических знаний, а также социальную
поддержку студентов, в особенности инвалидов студентов, имеющих детей.
Землям пришлось разработать новые методы и схемы организации и
управления вузами. Прерогатива принятия решений перешла от
коллективных органов к руководству вузов и кафедр, а роль коллективных
органов свелась исключительно к консультированию и надзору.
Преподавательская и исследовательская деятельность должна подвергаться
периодической оценке, причем в оценке преподавания примут участие
студенты. Результаты оценки подлежат опубликованию. Предполагается, что
эта информация поможет абитуриентам определиться в выборе вуза, а также
будет способствовать дальнейшему развитию содержания и форм
преподавания, обеспечению качества, разработке и применению новых
механизмов общественного финансирования и внутреннего распределения
ресурсов в зависимости от результативности. Опять же, процедуры оценки
предстоит выработать землям.
Установлены стандартные периоды обучения (Regelstudienzeiten).
Продолжительность традиционных программ получения диплома не должна
превышать четырех лет в Fachhochschulen и четырех с половиной лет в
университетах. Земли и вузы должны структурировать учебные программы и
одновременно с этим учредить систему зачетных единиц. Системы зачетных
единиц вузов должны быть координированы таким образом, чтобы
обеспечить возможность автоматического перезачета зачетных единиц без
дополнительных экзаменов в других вузах Германии или стран
Евросоюза/европейского пространства высшего образования. Система
зачетных единиц способствует модульному структурированию учебных
программ, а также требует фундаментальной реорганизации
экзаменационной системы. В дополнение к существующей системе можно
ввести пробные учебные программы получения степеней бакалавра и
магистра (в апреле 2001 г. предлагалось 600 таких программ). Абитуриентам
с очень хорошими вступительными сертификатами (Abitur) предоставляется
возможность самостоятельно выбрать вуз для обучения. Для этой цели по
договоренности между землями резервируется до 25% мест в вузах.
Остальных студентов будут отбирать вузы в соответствии с установленными
квотами поступления.
Предполагается в дальнейшем при найме вузовских преподавателей усилить
внимание к их педагогической квалификации, а также отменить запрет на
смену квалификаций профессуры. Планируется внедрить гибкую схему
подтверждения дополнительной научной квалификации. Будет расширена
преподавательская и исследовательская независимость ассистентов, которые
смогут работать более чем с одним профессором.
В большинстве земель уже подготовлено новое законодательство о высшем
образовании, учитывающее требования Рамочного закона. Хотя подробно
описать его невозможно, имеет смысл охарактеризовать общие тенденции.
На уровне вузов будут четко разграничены исполнительные и надзорные
функции. Ректор/президент (совместно с тем из проректоров, который
отвечает за бюджет) возьмет на себя исполнительные функции, в то время
как надзор будет возложен на академический сенат. За распределение фондов
внутри вуза будет отвечать ректор, на уровне факультета – декан.
Такая новая схема управления предполагает создание Совета менеджеров и
Совета директоров. При этом ряд полномочий будет делегирован ректору и
деканам, и им будет предоставлена значительная самостоятельность.
Подобное усиление исполнительной власти вузов является целью реформы
высшего образования во всех землях, как управляемых Христианскодемократическим союзом (CDU), так и находящихся под управлением
Социал-демократической партии (SPD).
Функции Совета директоров могут взять на себя два органа: академический
сенат как внутривузовский орган академического самоуправления и Совет по
высшему образованию (Hochschulrat). Совет по высшему образованию может
быть единым для всех вузов данной земли, единым для отдельного региона
данной земли или представлять определенный вуз. В его состав входят
политические деятели, представители промышленных предприятий и
профсоюзов, а также отдельные частные лица. В задачи Совета входит
разработка планов развития вуза/вузов (т.е. стратегическое планирование) и
консультирование ректора/президента по важнейшим проблемам
распределения бюджетных фондов.
Отношения между землями и вузами должны быть изменены в сторону
сокращения централизованного регулирования, что, среди прочего,
предполагает право вузов самостоятельно нанимать и увольнять персонал (за
исключением профессоров, по найму или увольнению которых
окончательное решение принимается правительством земли на основании
предложений вузов).
Сокращение централизованного регулирования отнюдь не предполагает
отказ правительств и парламентов земель от всех политических прерогатив.
Уже можно наблюдать проявления конфликта интересов, вызванного новым
распределением ответственности. К настоящему моменту удалось достигнуть
компромиссов об «экспериментальном и временном» характере новых
начинаний, которые могут быть в любой момент приостановлены
министерством данной земли.
ЧАСТНЫЕ ВУЗЫ КАК СПОСОБ РАСШИРИТЬ ВОЗМОЖНОСТИ
СИСТЕМЫ
Считается, что учреждение частного сектора высшего образования
способствует обострению конкуренции внутри системы. Приватизация
высшего образования означает, что преподаватели и ассистенты более не
являются работниками правительства земли и, соответственно, теряют статус
гражданских служащих и гарантии пожизненной занятости. Частные вузы
управляются как коммерческие предприятия, получая возможности
максимально гибкой адаптации к меняющимся потребностям среды.
Отдельные факультеты можно сократить в размерах или даже вообще
упразднить.
Совсем недавно в Германии прошла новая волна возникновения небольших
частных вузов. Правительство земли Баден-Вюртемберг учредило два новых
частных университета: в столице земли начал работать Штутгартский
институт менеджмента и технологии, финансируемый частными
предприятиями, в том числе компанией «Бош». В настоящее время 114
студентов обучаются по двухгодичной программе получения МВА.
На севере этой земли в городе Брухзале в сентябре 1998 г. открылся
Международный университет Германии, рекламная кампания которого
гарантировала получение работы. В учреждении этого университета
принимали участие SAP – крупная компания по производству программного
обеспечения – и Торгово-промышленная палата Карлсруэ. Преподавание
ведется по-английски в надежде привлечь зарубежных студентов, в первую
очередь из США и стран Юго-Восточной Азии. Сейчас в этом вузе
зарегистрированы 250 студентов, которые ежегодно платят за обучение 10
000 евро. Продолжительность учебы – 2 или 3 года.
В Гамбурге совсем недавно стартовали три проекта: Северный
технологический институт – частное подразделение Гамбургского
технического университета, в котором обучаются 65 студентов, и
Международный центр дипломных программ, основанный университетом
Гамбурга, где учатся 34 студента. Кроме того, фонд «Die Zeit» («Die Zeit» –
крупный немецкий еженедельник) учредил юридическую школу Буцериуса
на основе американской модели. В нее зачислены 189 студентов.
В тесном сотрудничестве с университетом Бремена и университетом Райс
(Хьюстон, Техас), в земле Бремен открылся частный вуз – Международный
университет – Бремен. В него поступили коло 600 студентов. Этот вуз
готовит младший персонал для многонациональных компаний. Преподавание
ведется на английском языке. Плата за обучение составляет около 15 000
евро в год.
Наиболее амбициозным начинанием является, очевидно, Корпоративный
университет, основанный в августе 1998 г. корпорацией «Даймлер-Бенц»,
которая после слияния с «Крайслером» намеревается объединить
управленческие структуры двух компаний. Университет планирует готовить
управленческие кадры совместно с лучшими бизнес-школами мира.
Руководство университета разместится в Штутгарте, но кампуса там не
будет. Семинары и курсы будут предлагаться в различных странах мира –
там, где есть доступ к научным интернет-сетям. Также предполагается
открыть интернет-курсы продолжительностью от нескольких месяцев до
года. Поэтому Корпоративный университет также считает себя Виртуальным
университетом.
Можно привести не так много примеров расширения частной деятельности в
области высшего образования в Германии. Для всех предлагаемых программ
обучения характерны самые разнообразные формы сотрудничества и
организации (Wissenshaftsrat, 2002:6), в том числе:
  местные вузы, юридически признанные землями, предлагающие
исключительно аспирантские программы и/или весьма ограниченный
спектр предметов;
  местные вузы, не получившие юридического признания,
предлагающие программы обучения в сотрудничестве с зарубежными
вузами, с присвоением зарубежной степени высшей школы (например
образовательные программы на основе франшизы);
  местные вузы, не получившие юридического признания и являющиеся
подразделениями зарубежных вузов, которые предлагают программы
получения зарубежной степени (например, МВА).
Перед начинаниями такого типа стоят общие проблемы. Поскольку им
разрешено работать только под такими названиями, как «университет»,
«академия», «школа менеджмента» или «бизнес-школа», по немецким
законам они не считаются вузами. В большинстве случаев (еще) не
проводилась аккредитация и/или внешняя оценка, в первую очередь потому,
что финансирование этих учебных заведений ненадежно и нестабильно. В
Баден-Вюртемберге правительство земли выделяет на учреждение новых
вузов от 5 до 7,5 млн евро. Остальное приходится покрывать за счет
вносимой студентами оплаты или доходов от управления имуществом вуза.
Как уже упоминалось, размеры взимаемой со студентов платы колеблются в
широких пределах. При этом численность студентов в каждом вузе весьма
невелика (как правило, менее 500, а зачастую даже меньше 100). В этой связи
необходимо урегулировать вопрос о методах управления и привлечения
пожертвований. В отчете о деятельности новых частных вузов, недавно
опубликованном Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft, упоминается,
что четырнадцать из шестнадцати институтов прибегают к не вполне ясным
методам привлечения средств.
Тем не менее, не следует упускать из виду значительный потенциал этих
начинаний в области инноваций, которые во многом отличаются от
применяемых в государственных вузах. Так, например, выпускные экзамены
в гимназиях (Abitur) не являются гарантией поступления в желаемый
частный вуз. Частные вузы проводят дополнительные тесты для выявления
наиболее мотивированных абитуриентов и не предоставляют преподавателям
пожизненных контрактов. Совсем наоборот, преподаватель, работа которого
кажется неудовлетворительной студентам и коллегам, может быть уволен.
Внутренняя организация частных вузов менее бюрократизирована, чем в
государственных институтах.
В результате в частных вузах удалось свести к минимуму случаи отсева и
неудач на выпускных экзаменах и гарантировать окончание курса после 8
семестров (т.е. 4 календарных лет) обучения. Эти недавно образованные
частные вузы уделяют пристальное внимание потребностям рынка труда. Как
правило, преподавание бизнеса, менеджмента и экономики ведется с учетом
реалий функционирования промышленных и коммерческих предприятий.
Инженерное дело не преподается в частных вузах из-за высокой стоимости
необходимого лабораторного оборудования. Равным образом коммерческие
предприятия не заинтересованы в финансировании недорогих курсов
гуманитарных наук. В связи с этим ценность частных вузов как модели для
находящихся в чрезмерно благоприятных условиях традиционных вузов
весьма невелика, и они рассматриваются лишь как примеры
образовательного предпринимательства, предлагающие альтернативу
государственным вузам. Процессы экономической глобализации и
интеграции Евросоюза неминуемо приведут к интернационализации
немецкого высшего образования по англо-саксонским моделям.
Университеты Соединенного Королевства, США и других стран откроют
кампусы в Германии и предложат немецким студентам программы, обучая в
то же время собственных студентов «за границей». Более того, в настоящее
время Германия включилась в деятельность по учреждению вузов в
сотрудничестве с государственными и/или частными институтами других
стран.
ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ – ТЕНДЕНЦИИ
РЕФОРМ И ИХ ВОПЛОЩЕНИЕ НА ПРАКТИКЕ
Финансирование высшего образования находится в первую очередь в
компетенции земель. Земли, помимо прочего, полностью покрывают затраты
на оплату труда преподавателей и другого персонала, а также расходы на
обслуживание зданий и оборудования (см. диаграмму 1). В случае
модернизации существующих зданий и сооружений или строительства новых
федерация участвует в затратах, внося 50% суммы в соответствии со ст. 91а
Основного закона, принятого в 1969 г.
В большинстве земель принято новое законодательство о высшем
образовании. Как уже упоминалось, важнейшие перемены сводятся к новому
отчетливому разделению компетенций между исполнительными и
центральными надзорными органами. В прошлом академические сенаты
университетов, действуя в качестве законодательных органов, брали на себя
также и распределение ресурсов. В будущем планируется возложить эту
задачу исключительно на президентов университетов (совместно с вицепрезидентами или проректорами, ответственными за бюджет) на уровне вуза
и на деканов на уровне факультетов.
Помимо укрепления роли президентов университетов и деканов факультетов,
значительные перемены наблюдаются в области финансирования. До сих
пор, однако, эти перемены находятся в стадии эксперимента (пилотные
проекты). В Германии применяется исключительно сложная процедура
переговоров о традиционных постатейных бюджетах между отдельными
вузами и министерствами (Министерством науки и образования и
Министерством финансов) соответствующих земель.
Процедура финансирования состоит из нескольких этапов. Вначале вуз
уведомляет правительство земли о своих финансовых потребностях в виде
заявки, которая включается в бюджет. Полный бюджет соответствующего
министерства обсуждается с другими министерствами, и по результатам
обсуждения составляются предложения по бюджету, которые правительство
земли предоставляет на одобрение ее парламента. После того как парламент
одобрит бюджет, средства распределяются и тратятся в соответствии с
потребностями каждого вуза – опять-таки под наблюдением правительства
земли. Этот процесс зачастую замедляется и прерывается, Министерство
финансов вводит дополнительные ограничения, обусловленные реально
имеющимся объемом средств, или временно ограничивает затраты.
Сложные, запутанные и непонятные схемы постатейного бюджета очень
подробны и делятся на главы, группы статей и статьи. Как правило, перевод
денег из одного бюджетного года (совпадающего с календарным) в
следующий невозможен. Неизрасходованные фонды должны быть
возвращены министерству, и институтский бюджет на следующий год будет
соответствующим образом урезан. В результате зачастую вузы тратят
неизрасходованные деньги на что попало, лишь бы избежать сокращения
бюджета. Это явление получило название декабрьской лихорадки.
В прошлом только проректор, возглавляющий администрацию вуза, знал, как
претворить бюджет в жизнь. В «сытые годы» бюджет вуза, который, как
правило, должен быть подготовлен двумя годами раньше, увеличивался за
счет экстраполяции существующих потребностей, и прибавка нередко
достигала весьма значительных размеров. В «голодные годы» применялась та
же процедура, только на сей раз фонды сокращались (стратегия
газонокосилки). Эта стратегия пригодна для долгосрочного планирования
бюджетов больших вузов с большими факультетами. При применении ее к
небольшим подразделениям неминуемо возникнут серьезные внутренние
проблемы распределения ресурсов.
Кроме того, бюджеты вузов «старых» земель подверглись значительным
сокращениям, для того чтобы направить сэкономленные таким образом
средства на реорганизацию систем высшего образования «новых» земель.
Расходы на персонал сокращались в результате упразднения ставок
уходящих в отставку профессоров (гражданских служащих),. а также за счет
найма сотрудников по временным контрактам (например, ассистентовпреподавателей и исследователей). Особенно значительно пострадали от
урезания ассигнований библиотеки.
Процесс реструктуризации высшего образования «новых» земель
основывался на односторонней оценке, проводившейся представителями
высшего образования «старых» земель. При этом критерии оценки качества
в «старых» землях варьировались в широких пределах. В этих условиях в
последние годы вновь активизировалось обсуждение вопросов прозрачности
и эффективности реформ высшего образования. В некоторых университетах
в качестве эксперимента введена «Globalhaushalte» (паушальный бюджет, т.е.
без дифференцирования составляющих статей) – новая схема
финансирования, предоставляющая вузам некоторую финансовую
автономию в сочетании с жестким контролем отдачи.
В отличие от постатейных бюджетов, подразумевающих ориентированную
на затраты экстраполяцию финансовых потребностей, «Globalhaushalte»
обладает преимуществом высокого уровня свободы, предоставляемой вузам
в вопросах распределения фондов, позволяет повысить эффективность
финансового управления и обеспечивает гласность расходования средств.
Новые модели финансирования, которые, возможно, со временем полностью
вытеснят традиционные постатейные бюджеты, внедрены и испытываются в
землях Северный Рейн – Вестфалия, Рейнланд-Пфальц и Нижняя Саксония.
В настоящее время применяемые подходы не представляют собой
всеобъемлющие модели, используемые в других европейских странах,
например в Дании, Финляндии, Голландии и Соединенном Королевстве, в
которых новые схемы распределения представляют собой дополнения,
согласующиеся с паушальным бюджетом. В таких автономных моделях,
ориентированных на стимулы, не нужен детальный контроль в рамках
законодательства о расходовании государственных средств.
В Германии до сих пор применяются традиционные системы постатейного
бюджетирования общественных средств. Формульное распределение
ресурсов применяется крайне редко. Так, например, в Нижней Саксонии и
Рейнланд-Пфальце часть статей бюджета на исследования и преподавание
рассчитывается по формуле. Эти модели, хотя и применяемые в очень
скромном масштабе, позволяют создать мотивацию и способствуют
повышению качества.
Эти пилотные проекты укладываются в рамки автономии вузов,
гарантированные им Конституцией, в том числе в вопросах распределения
финансовых ресурсов. Необходимо расширить компетенции вузов в
финансовых вопросах и развивать механизмы более гибкого использования
средств, что позволит вузам оперативнее реагировать на последние веяния.
Внедрение этих механизмов позволит сократить расходы на поддержание
связей между вузами и ответственными за них министерствами, а также
между Министерством высшего образования и Министерством финансов.
Итак, финансовая независимость вузов земли Северный Рейн – Вестфалия
характеризуется четырьмя особенностями:
1. 1. Все административные доходы, такие, как оплата за обучение и
проживание приезжих студентов, не возвращаются в бюджет земли;
доходы остаются в распоряжении вуза, который самостоятельно
распоряжается ими. Правительство земли надеется таким образом
поощрить вузы самостоятельно зарабатывать деньги.
2. 2. Все имеющиеся средств на персонал, текущие расходы и инвестиции
не подлежат возврату в бюджет земли. Это позволяет вузам распределять
выделенные им средства максимально эффективно, не боясь отклониться
от принятого бюджета.
3. 3. Вузы имеют право открывать дополнительные ставки в пределах до 5%
от существующей численности персонала. Подобная гибкость
положительно влияет на структуру уровней оплаты и сроки найма.
4. 4. Для того чтобы прекратить или по крайней мере ограничить
«декабрьскую лихорадку», до 1% бюджета можно резервировать на
инвестиции. Благодаря этому вузы могут самостоятельно планировать
свои финансы и инвестиции на следующие календарные годы.
Наряду с дальнейшим развитием финансовой автономии вузов Министерство
науки и исследований земли Северный Рейн – Вестфалия приняло решение в
1995 – 2000 гг. интенсифицировать применение ориентированных на
показатели методов распределения фондов. Эта земля впервые в Германии
распределила часть бюджета высшего образования в зависимости от
численности выпускников. Планируется постепенно увеличивать долю
средств, выделяемых на преподавание и финансирование, которая сейчас
составляет 20% бюджета. Необходимо применять ориентированные на
вложения и на отдачу показатели, и правительство земли всячески поощряет
вузы разрабатывать экспериментальные методы внутреннего распределения
ресурсов в зависимости от показателей качества, гарантирующие при этом
обеспечение минимально требуемого уровня поддержки и оснащенности
всех областей преподавания и исследований.
В связи с внедрением механизмов распределения финансов на преподавание
и исследования в зависимости от уровня успешности работы вуза
необходимо определить подходящие показатели качества и успешности.
Министерство земли и вузы в тесном взаимодействии осуществляют ряд
пилотных проектов в этом направлении. Изначально использовался
единственный показатель – численность выпускников. Затем были
добавлены такие показатели, как дополнительные исследовательские
поступления (Drittmittel) и количество защищенных диссертаций (для
университетов). Для бюджетного года были добавлены еще два показателя –
численность студентов первой фазы обучения (с первого по четвертый
семестры) и численность ставок научного персонала.
Этим пяти показателям присваиваются следующие весовые коэффициенты:
количество выпускников имеет вес 35% для университетов и 50% для
Fachhochschulen. Дополнительные исследовательские поступления – 20% для
университетов и 10% для Fachhochschulen. Студенты первых двух курсов –
20% для университетов и 25% для Fachhochschulen. Количество диссертаций
в университетах учитывается с весом 5%. Количество ставок научного
персонала имеет весовой коэффициент 20% для университетов и 15% для
Fachhochschulen. Кроме того, при учете количество выпускников
продолжительность их обучения принимается во внимание таким образом,
что выпускникам, окончившим курс быстрее, присваивается больший
весовой коэффициент.
Подбор и весовые значения показателей наглядно свидетельствуют о
стремлении правительства земли содействовать повышению качества
преподавания.
Дополнительные поступления на исследования оцениваются отдельно по
факультетам, в связи с разными способностями факультетов привлекать
деньги на исследования из внешних источников – в частности потенциал
гуманитарных и социальных наук в этом плане весьма невелик. Поэтому для
факультетов социальных и гуманитарных наук этот показатель учитывается с
коэффициентом 7; для точных наук – с коэффициентом 2; для инженерного
дела коэффициент равен 1.
1997 г. финансовый год принес следующие результаты: из пятнадцати
университетов восемь получили деньги, семь – потеряли. Прибыли и убытки
колеблются в пределах от прибавки в 1,1 млн немецких марок, полученной
университетом Билефельда, и утраты 1,372 млн немецких марок
университетом Мюнстера.
Северный Рейн – Вестфалия – одна из четырех земель, которые в настоящее
время частично распределяют ресурсы между своими вузами в зависимости
от количественных и качественных показателей их деятельности. В других
землях также ведется процесс внедрения новых механизмов распределения
бюджета по показателям.
Здесь очень важно отметить, что перераспределению в зависимости от
показателя подлежит лишь очень небольшая часть общего бюджета высшего
образования: менее 1% в Нижней Саксонии, 2,8%в Северном Рейне –
Вестфалии, 5,2% в Саксонии и 5,8% в Рейнланд-Пфальце, т.е. до полного
перехода от подробного и запутанного постатейного бюджета к
ориентированному на отдачу паушальному финансированию еще очень
далеко.
На содержание персонала приходится от 74 до 82% процентов бюджета вуза,
что представляет собой значительную проблему. При этом доля
оплачиваемых из бюджета ставок исключительно высока, а именно 67–76%.
В результате значительная часть затрат на персонал (штатные единицы и
соответствующие им ставки окладов) фиксируется на довольно длительный
период времени из-за постоянных контрактов гражданских служащих
(Berufungszusagen). С другой стороны, вузы имеют возможность
перераспределения определенной доли затрат на персонал и имеющихся
ставок за счет того, что часть сотрудников работают по временным
контрактам. В любом случае переменная составляющая финансирования
преподавания и исследования может быть рассчитана на основе параметров
деятельности.
Все приведенные выше соображения относятся к традиционным
постатейным бюджетам. Есть опасность, что проводящиеся ныне переговоры
с участием министерств земель, вузов, а также консультативных органов,
таких как Совет по науке и новый Центр развития высшего образования
(Centrum für Hochschulentwicklung - CHE) в Гютерслохе, основанный HRK
совместно с фондом Бертельсманна, сведутся к политической торговле, в то
время как выбор показателей будет в первую очередь осуществляться из
соображений предсказуемости результатов.
Помимо экспериментов в области межвузовской конкуренции за
финансирование, на межинститутском уровне предпринимались вялые
попытки перераспределить небольшие объемы средств в зависимости от
показателей. Зачастую перераспределяемые фонды составляли не более 1%
бюджета. Тем не менее инициатива администрации вузов, участвовавших в
этих экспериментах, вызвала оживленные споры и яростное сопротивление,
которое до сих пор очень интенсивно. Малая открытость систем
прикрывается лозунгом индивидуальной защиты информации, в результате
чего руководство факультетов относится к обработке данных как к
государственной тайне. Кроме того, факультеты зачастую саботируют
инициативы администрации вуза, либо замалчивая данные под каким-либо
благовидным предлогом, либо меняя применяемые методы принятия
решений. Другими словами, дополнительные фонды, выделенные
факультету, отнюдь не всегда направляются на кафедры, показавшие лучшие
результаты. Они могут быть либо распределены между всеми кафедрами
поровну, либо разделены иным образом, но в любом случае
неудовлетворительные кафедры также получат дополнительное
финансирование (чтобы помочь им наладить работу), а отлично работавшим
коллективам будет из-за этого выделено меньше денег.
До сих пор в этой статье не обсуждалась возможность финансирования вузов
путем учреждения платы за обучение, взимаемой со студентов. Как уже
упоминалось раньше, общие вопросы введения оплаты за обучение в
государственных вузах Германии горячо обсуждались после принятия
дополнения к федеральному Рамочному закону о высшем образовании. В
новом дополнении к федеральному Рамочному закону о высшем
образовании, принятому в августе 2002 г., сказано, что первый цикл
обучения (получение диплома или степени бакалавра – магистра) будет
бесплатным. Однако землям дано право взимать плату со студентов,
превысивших установленную законом продолжительность обучения. Так, к
примеру, в земле Баден-Вюртемберг взимается по 500 евро за каждый
семестр свыше 6,5 лет учебы. Три других земли, в которых правит
Христианско-демократический союз, планируют последовать этому примеру.
Более того, они решили оспорить запрет на взимание оплаты за первую
степень высшего образования в федеральном Конституционном суде. В
целом, оплату за обучение можно требовать с иностранных студентов
(Gasthörer), а также с желающих получить второе высшее образование по
другой специальности. Можно также взимать небольшие административные
платежи.
В прошлом важнейшим источником финансирования студентов было
предоставление им общественных грантов и/или ссуд в рамках Федерального
закона об образовании и подготовке (BАföG). С 1971 г. средства на BAföG
выделяются федеральным правительством (65%) и землями (35%).
Изначально эта схема была учреждена в 1971 г. в рамках реформ,
проводившихся правительством Свободной демократической партии
(SDP/FDP), возглавляемым Вилли Брандтом. Реформы, направленные на
обеспечение равенства доступа к образованию, предполагали предоставление
студентам из малообеспеченных семей безвозвратных грантов. В 1974 г.
такие гранты были учреждены в сумме от 70 до 150 немецких марок в месяц.
В 1983–90 гг. эта схема была заменена беспроцентной ссудой, которая в свою
очередь в 1990 г. сменилась сочетанием гранта с беспроцентной ссудой
такого же размера. В апреле 2001 г. в связи с общим сокращением объема
поддержки система подверглась значительным изменениям, благодаря
которым материальная помощь может быть оказана большему числу
студентов.
Общая сумма средств, выделенных на поддержку студентов, согласно
BAföG, выросла с 1,07 млрд немецких марок в 1972 г. до почти 2 млрд в 1980
г., после чего колебалась в пределах 1,8 – 2 млрд. в 1981–1990 гг. Из-за
объединения Германии значительное число студентов в «новых» землях
получили право воспользоваться материальной помощью. В связи с этим в
1991 г. общая сумма выросла почти до 3 млрд немецких марок. С тех пор
объем средств, выделяемых на BAföG, постепенно снижался, в 1997 г. он
достиг суммы в 1,4 млрд марок. В 1972 г. была оказана помощь, согласно
BaföG, 270 000 студентов, что составляет 44,6% от их общей численности
(606 000). В 1980 г. доля студентов, воспользовавшихся материальной
помощью, составила 34,9% (341 000 из 976 000), в 1990 г. –19,5%, а в 1998 г.
– только 12,6%.
Эта тенденция объясняется в первую очередь ростом доходов жителей
«старых» земель, который не был учтен государством (особенно в 1995 –
1998 гг.).
В результате получился порочный круг, отчасти определяющий современное
состояние немецкого высшего образования. Из-за уменьшения числа
студентов, имеющих право на получение материальной помощи, многие
вынуждены были пойти работать. В 1997 г. был поставлен новый рекорд:
66% студентов «старых» земель и 56% студентов «новых» вынуждены были
работать, чтобы оплачивать свое обучение. Кроме того, повысилась
социальная селективность высшего образования: в 1998–1999 гг. в «старых»
землях среди поступивших в вузы было только 12% студентов из рабочих
семей (в то время как доля выходцев из семей служащих составляла 65%).
Из-за того что все большее число студентов вынуждены подрабатывать,
растет средняя продолжительность обучения. В 1998–1999 гг. 10,8%
студентов учились более 7,5 лет (Немецкая система высшего образования не
предполагает возможность обучения без отрыва от производства. В
результате, студенты, зарегистрированные как очники, на самом деле
обучаются заочно. Этот факт свидетельствует о том, что официальная
статистика численности студентов не может служить основой для выработки
политик в области высшего образования.).
ПОПЫТКИ ИНТЕРНАЦИОНАЛИЗАЦИИ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
Оценивать интернационализацию высшего образования можно по двум
показателям: по доле иностранных студентов, обучающихся в Германии, а
также по доле немецких студентов, обучающихся за рубежом.
В прошлом студенческая мобильность, которая является, несомненно, лишь
одним из аспектов интернационализации, рассматривалась в первую очередь
с точки зрения академического статуса, возможности прохождения
специального обучения за границей и изучения иностранных языков. В
настоящее время процессы экономической глобализации и интеграции
Евросоюза сделали интернационализацию жизненно важным императивом.
Еще в начале 80-х годов Европейская комиссия указывала на растущую
важность мобильности и программ обмена в высшем образовании. Немецкие
вузы, в особенности Fachhochschulen, учредили ряд совместных программ с
другими европейскими вузами, а федеральное правительство обеспечило
средства на развитие инфраструктуры вузов для нужд международного
сотрудничества. Однако обучение за границей пока не завоевало широкой
популярности среди немецких студентов. В 1999 г. за границей учились
около 45 600 немцев (около 2,4% общей численности студентов), из которых
более 40% отправились в Соединенное Королевство, и около 35% – в
близлежащие страны: Австрию, Францию и Швейцарию.
Поэтому исключительно важно интернационализировать немецкое высшее
образование. С одной стороны, можно отчасти компенсировать слабую
мобильность немецких студентов, например, предлагая учебные программы
зарубежных вузов на английском языке. С другой стороны, существуют
способы стимулировать студентов завершать образование за границей.
Внедрение европейской системы признания зачетных единиц (ECTS) немало
этому способствует.
Табл. 3. Иностранные студенты, обучающиеся в немецких вузах (1975 – 2000
гг.)
Страна
происхождения 1975 1980 1985 1990
1992
1994
1995
1996
1998
Европа
22,730 29,086 39,670 53,151 67, 235 82,216 87,455 92,773 104,3
Страны
Евросоюза
Австрия
Польша
Африка
Америка
Бразилия
США
Азия
Китай
Иран
Республика
Корея
Всего
10,145 13,171 18,352 23,311 28,008 32,386 41,396 42,211 43,47
2,116 2,437 3,662 5,101
168
414 1,414 2,136
3,249 3,884 4,310 6,441
5,451 6,572 7,600 8,455
369
490
547
896
3,049 3,531 4,042 4,207
14,408 17,056 21,667 30,051
66
317 1,117 4,230
3,825 5,331 7,872 10,485
5,772 6,154 6,183 6,187 6,30
2,714 3,813 4,652 5,271 7,01
10,245 12,676 13,555 14,462 16,50
9,290 9,417 9,084 9,026 8,97
1,085 1,193 1,208 1,206 1,27
4,436 4,371 4,142 3,993 3,71
34,100 34,626 34,051 33,324 34,39
5,752 5,726 5,425 4,980 5,35
10,369 9,957 9,540
8,916 7,86
614 1,066 2,673 4,228 4,686
4,747 4,738
4,790
4,85
47,298 57,713 74,574 99,760 123,052 141,460 146,471 151,870 165,9
Источники: Bundesministerium für Bildung, Wissenschaft,
Forschung und Technologie, Grund- und Strukturdaten: вып.
1996/97 (Bonn: BmB+F, 1996), с. 218-219; Bundesministerium für
Bildung, Wissenschaft, Forschung und Technologie, Grund- und
Strukturdaten: вып. 1997/98 (Bonn: BmB+B, 1997), с. 192-193;
Bundesministerium für Bildung und Forschung, Grund- und
Strukturdaten: вып. 1998/99 (Bonn: BmB+F, 1998), с. 194-195;
Bundesministerium für Bildung und Forschung, Grund- und
Strukturdaten: вып. 2001/02 (Bonn: BMBF, 2003),
Из табл. 3 видно, что абсолютная численность иностранных студентов
выросла за 25 лет (1975 – 2000 гг.) с 47 300 приблизительно до 187 000. При
этом в 80-х годах численность иностранных студентов в Германии росла
теми же темпами, что и численность немцев, обучающихся за рубежом. В 90х годах численность иностранных студентов росла уже гораздо быстрее. В
1998 г. в Германии были присвоены академические степени 11 000
иностранных студентов. Однако примерно одна треть иностранцев,
учившихся в немецких вузах, либо родились в Германии, либо учились тут в
школе (например, дети иммигрантов из Турции, а также Италии и Испании).
Если не принимать таких студентов во внимание, то окажется, что доля
иностранных студентов в Германии оставалась практически на постоянном
уровне, не превышая 5,5 %.
Отсутствие в Германии платы за обучение и последние новшества в системе
высшего образования, в частности учреждение новых программ получения
степеней бакалавра и магистра, а также преподавание на английском языке,
способствовали повышению привлекательности немецких вузов для
иностранных студентов. Помимо активизации маркетинговой деятельности,
ведущейся Немецкой службой академического обмена (DAAD), необходимы
сокращение административных препон (виза, различные формальности,
признание школьных аттестатов), а также общие меры, направленные на
борьбу с дискриминацией и ксенофобией.
Федеральное правительство совместно с представителями крупной
промышленности опасаются, что Германия утратит свою
конкурентоспособность в процессе экономической глобализации, если
немецкая система высшего образования не сможет привлекать больше
студентов из зарубежных стран. То же самое верно и в отношении обучения
немецких студентов за рубежом. В настоящее время обучение за рубежом
считается одним из принципиально важных квалификационных требований
к выпускникам вузов.
Можно надеяться, что эти экономические факторы окажут влияние и на
область культуры. Еще сорок лет назад Хельмут Шельски говорил о
необходимости радикальной реформы немецких университетов в духе
«истинного мирового гражданства» в глобальном образованном сообществе
равных партнеров.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ: К ВСЕСТОРОННЕЙ МОДЕЛИ РЕФОРМЫ
Инновации постепенно внедряются в немецкую систему высшего
образования. Продолжающиеся с 1997 г. студенческие протесты привели к
возникновению «противоестественных союзов». С требованиями студентов
согласны все: представители всех политических партий, профессора и другие
заинтересованные лица объединились под лозунгом: «Больше денег высшему
образованию!».
Это требование свидетельствует о том, что внутренние процессы в системе
протекают нормально, и усовершенствовать ее возможно только за счет
дополнительных вложений. Однако в течение последних десятилетий так и
не состоялся столь необходимый для немецкой системы высшего
образования рывок тотальной модернизации. Сложившаяся в настоящее
время неблагоприятная финансовая ситуация в сочетании с проблемами,
возникающими в ходе процессов глобализации и интеграции Евросоюза,
обусловливают необходимость проведения реформы, невзирая на
подспудное сопротивление профессоров, имеющих пожизненные контракты,
которые в большинстве своем все еще придерживаются гумбольдтовских
идеалов, а следовательно, саботируют требования о подотчетности.
В дополнениях к федеральному Рамочному закону указаны основные
направления реформ. Однако до сих пор непонятно, сколько времени займет
осуществление реформ в шестнадцати землях, и, что еще важнее, – в вузах.
Переход от диплома к степеням бакалавра и магистра обусловливает
необходимость аккредитации новых программ для обеспечения качества
преподавания. Этот процесс довольно длителен и требует полной отдачи от
профессоров вузов. Аккредитация, которая в Германии является новым
инструментом политики в области высшего образования, в настоящее время
предусматривается только для вновь учреждаемых курсов, однако в будущем
она неминуемо должна охватить все программы обучения.
Оценка, которую достаточно трудно отличить от аккредитации, является
другой стороной медали. Ее внедрение во всех вузах позволит им
самостоятельно отслеживать уровень качества своей работы, тем самым
способствуя укреплению их независимости.
Перечислить важнейшие недостатки очень просто. Так, в частности, в 90-х
годах практически отмерла система материальной поддержки студентов
BАföG, не существует аспирантуры, равно как и структур непрерывного
образования. Найти всеобъемлющий и адекватный подход к реформе
системы немецкого высшего образования гораздо труднее. Большинство
предложений, имеющихся в настоящее время, носят односторонний
характер. Зато горячо обсуждаются различные вопросы, например
учреждение оплаты за обучение, методы контроля качества преподавания,
введение системы премий, альтернативы пожизненным договорам
профессуры, и пр. Причем обсуждение происходит по методу или-или,
вместо того чтобы рассматривать всю совокупность альтернатив.
После объединения Германии в 1990 г. западногерманская система высшего
образования была сочтена идеальной моделью для внедрения в «новых»
землях, несмотря на ее очевидные недостатки. Идея крупномасштабной
всесторонней реформы была забыта. В начале нового века мы столкнулись с
насущной необходимостью проведения такой реформы, и органы,
ответственные за высшее образование, оказались неспособны выработать ее
стратегию.
БИБЛИОГРАФИЯ
DAXNER, Michael. Ist die Uni noch zu retten ? Zehn Vorschläge und eine
Vision [Is the Uni Still to be Saved? Ten Proposals and One Vision]. Reinbek bei
Hamburg: Rowohlt, 1996.
GLOTZ, Peter. Im Kern verrottet? Fünf vor zwölf an Deutschlands
Universitäten [Rotten in the Core? Five to twelve at Germany’s universities].
Stuttgart: Deutsche Verlagsanstalt.
WISSENSCHAFTSRAT. Empfehlungen zur Akkreditierung privater
Hochschulen [Recommendations for the Accreditation of Private Higher
Education Institutions]. Cologne: Wissenschaftsrat, 2000.
DEUTSCHER AKADEMISCHER AUSTAUSCHDIENST, ed. Wissenschaft
weltoffen. Internationalität von Studium und Forschung in Deutschland
[Science World-Open. Internationality of Study and Research in Germany].
Bielefeld: Bertelsmann, 2001.
HÜFNER, Klaus. «The Past and Future of Quantitative Indicators for Higher
Education», in, Akiyoshi YONEZAWA and Frans KAISER, eds. System-Level
and Strategic Indicators for Monitoring Higher Education in the TwentyFirst Century. Bucharest: UNESCO-CEPES, 2003, 207–217.
HÜFNER, Klaus: «The Challenge of Unification and the Reform of Higher
Education in Germany», in, Higher Education in Europe 27 1–2 (2002), pp. 101–
109.
KEHM, Barbara M. Higher Education in Germany: Developments, Problems,
and Future Perspectives. Wittenberg and Bucharest: HoF and UNESCO-CEPES,
1999.
MAX PLANCK INSTITUTE FOR HUMAN DEVELOPMENT AND
EDUCATION. Between Elite and Mass Education. Education in the Federal
Republic of Germany. Albany: State University of New York Press, 1983.
SCHNITZER, Klaus. «The German Perspective Regarding the Design and Use of
System-Level Indicators for Higher Education», in, YONEZAWA, Akioshi, and
KAISER, Frans, eds. System-Level and Strategic Indicators for Monitoring
Higher Education in the Twenty-First Century. Bucharest: UNESCO-CEPES,
2003, pp. 81–101.