296-309 Оптимизация планирования и мониторинг реализации
реклама
Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств Нормативно-правовое обеспечение формирования модели управленческого процесса «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств» Бюджетный кодекс Российской Федерации (в ред. от 26.04.2007 № 63 -ФЗ); Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 21.07.2007 № 187-ФЗ). Описание исходной модели управленческого процесса «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств» Проводимая политика по осуществлению расходования средств бюджета, направляемых на капитальное строительство и реконструкцию отдельных объектов, обеспечивает комплексное финансирование реализуемых проектов с привлечением дополнительных источников финансирования за счет средств федерального бюджета, бюджета Республики Татарстан, бюджета города и средств инвесторов. В целом динамика осуществления расходов бюджета на реализацию Программы капитальных расходов города Казани представлена на рис. 2.20. 296 Рис. 2.20. Динамика осуществления расходов бюджета 2004 год бюджет РФ 2004 год бюджет РТ 2004 год бюджет г.Казани 2005год бюджет РФ 2005год бюджет РТ 2005год бюджет г.Казани 2006 год бюджет РФ 2006 год бюджет РТ 2006 год бюджет г.Казани 7 000, 00 6 000, 00 5 000, 00 4 000, 00 3 000, 00 2 000, 00 1 000, 00 0, 00 В период 2004 - 2006 г.г. осуществлялось финансирование строительства и реконструкции объектов всех отраслей социальной сферы, а также объектов внешнего благоустройства. Структура финансирования программы строительства представлена на рис. 2.21. Рис. 2.21. Структура финансирования программы строительства 0% 27% 2% 26% 0% 0% 16% 0% 3% 0% 25% 1% Жилищ ное строительство Коммунальное строительство Строительство объектов образования Строительство объектов здравоохранения, физкультуры и спорта Строительство объектов культуры Строительство объектов связи Строительство объектов торговли и общ . питания Строительство объектов бытового обслуживания Правоохранительные органы Прочие объекты Прочие работы Программа "Поселок" 297 Проведенный анализ реализованных инвестиционных проектов за последние годы показал, что характер и направления расходования средств бюджета на реконструкцию, капитальный ремонт и иные инвестиционные проекты во многом обусловлены проблемами, сложившимися в условиях недостаточного финансирования бюджетной сферы и городского хозяйства. Регулирование правоотношений в сфере реализации инвестиционных проектов осуществляется путем ежегодного формирования Программы строительства объектов социальной инфраструктуры, являющейся составной частью Программы социально - экономического развития, данная практика изменилась в 2007 году путем принятия решения Казанской городской Думы от 22.02.2007 №12-15 «О программе капитальных расходов на 2007 год». В целях формирования Программы капитальных расходов города отраслевые (функциональные) подразделения Исполнительного комитета г.Казани ежегодно представляют в Комитет экономического развития г.Казани заявки, отражающие потребности в финансировании строительства/реконструкции объектов капитального строительства. Окончательный перечень объектов капитального строительства формируется по итогам утверждения бюджета Республики Татарстан, предусматривающего расходы на софинансирование Программы капитальных расходов города Казани. Финансирование Программы капитальных расходов осуществляется в основном за счет дополнительных доходов бюджета города, по ходу исполнения бюджета в отношении каждого объекта принимается специальный распорядительный акт, предусматривающий финансирование проектов. Первоочередное финансирование определяется для объектов, в отношении которых проводились работы в предыдущем финансовом году и объектов, обеспечиваемых финансированием за счет бюджетов других уровней. Таким образом, анализ исходного состояния реализации управленческого процесса «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств» позволил выявить следующие моменты: - отсутствие специального правового регулирования, определяющего порядок формирования и включения в бюджет расходов на финансирование Программы капитальных расходов; - отсутствие механизмов оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых проектов, единых правил контроля за реализацией проекта, его приостановления и прекращения; - существенное отклонение фактического финансирования Программы капитального строительства от запланированных объемов; - отсутствие системы планирования эксплуатационных расходов будущих периодов. 298 АНАЛИТИЧЕСКАЯ ТАБЛИЦА «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств» 2004 Расходы на реализацию проектов (млн. руб.) Увеличение расходов бюджета в результате реализации проектов Сокращение расходов бюджета в результате реализации проектов Мониторинг реализации проектов 2005 2006 2007 (тыс.руб.) 2008 (прогноз) 427,205 4622,73 467,85 Данные будут уточнены по итогам года Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных 1575073,8 (по состоянию на 01.11.2007) Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Нет данных Порядок отсутствует Порядок отсутствует Порядок отсутствует Порядок отсутствует Осуществляется в соответствии с утвержденным порядком Обоснование необходимости формирования модели управленческого процесса «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств» Повышение эффективности управления инвестиционным процессом должно стать неотъемлемым элементом проводимой экономической политики. Ключевыми перспективными направлениями деятельности в данном направлении будут: - совершенствование системы планирования капитальных расходов бюджета города, внедрение процедур проведения оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры муниципального образования, оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых расходов; - совершенствование системы формирования мониторинга реализации проектов капитального строительства и модернизации основных средств, предусмотренных программой капитальных расходов и муниципальными целевыми программами. 299 Построение модели управленческого процесса «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств» 1 звено управленческого процесса Первым управленческим звеном модели управленческого процесса является проведение детальной оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года и текущий финансовый год. Выполнение данной работы необходимо для проведения детального анализа и выработки предложений для последующей разработки и утверждения порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов и изменения порядка включения в бюджет расходов на осуществление новых инвестиционных проектов. Анализу будут повергнуты все проекты капитального строительства, реконструкции и модернизации, реализованные в рамках муниципальных целевых программ и программ капитальных расходов. Предварительно в целях проведения оценки панируется обобщить информацию о реализованных инвестиционных проектах и определить методологию проведения оценки бюджетной и социальной эффективности проектов. Март 2008 Программа капитального строительства за период 2004-2008 гг. Основные параметры реализованных/ реализуемых проектов Методика проведения оценки бюджетной и социальной эффективности Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за три отчтеных года и текущий финансовый год Аналитическая записка, статистические, табличные материалы Комитет экономического развития 300 Анализ возможной альтернативы Наименование управленческого звена Возможная альтернатива Оценка возможной альтернативы Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года и текущий финансовый год Разнообразие способов реализации мероприятия заключается в различной степени вариативности предлагаемых способов оценки бюджетной и социальной эффективности проектов Проведенная оценка, основанная на использовании комплекса показателей бюджетной и социальной эффективности, позволит получить наиболее полную картину о результатах проектов. Для оценки планируется использование перечня критериев, предусмотренных программой Оценка предлагаемого способа построения модели управленческого процесса Предлагается к реализации Обоснование целесообразности применения выбранного способа построения модели управленческого процесса Применение данного способа реализации мероприятия позволит в полной степени оценить эффективность реализации проектов Промежуточный результат Итогом реализации мероприятия станут аналитическая записка, статистические, табличные материалы, отражающие следующие обязательные моменты: - методологию проведения оценки бюджетной и социальной эффективности проектов; - характеристику и анализ показателей бюджетной и социальной эффективности в отношении каждого реализованного проекта за последние три отчетных года; - рекомендации по формированию порядка оценки бюджетной и социальной эффективности проектов, предлагаемых к финансированию за счет средств бюджета. 2 звено управленческого процесса По итогам проведения оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов на первом этапе реализации Программы планируется разработать порядок 301 оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых проектов и оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктур муниципального образования. Данный порядок должен представлять собой унифицированный инструмент, позволяющий принимать решения о целесообразности финансирования того или иного объекта капитального строительства с учетом показателей социальной и бюджетной эффективности проекта. Разработка и утверждение порядка позволит сформировать: - единообразный методологический подход к оценке эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов, разработанный перечень критериев эффективности (например, увеличение налоговых доходов бюджета, повышение стоимости муниципальной собственности, экономия бюджетных средств, повышение качества услуг, предоставляемых потребителям, стимулирование занятости и т.д.); - стандартный (единый) регламент оценки предлагаемых проектов к финансированию; - единообразный порядок включения в бюджет расходов на реализацию новых проектов; - механизм ранжирования приоритетности реализации проектов на основе результатов оценки бюджетной и социальной эффективности проекта, а также оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры муниципального образования. Март 2008 Оценка бюджетной и социальной эффективности реализованных/ реализуемых проектов Методология проведения оценки бюджетной и социальной эффективности Разработка и утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов Муниципальный правовой акт, утверждающий порядок оценки бюджетной и социальной эффективности проектов Комитет экономического развития 302 Анализ возможной альтернативы Наименование управленческого звена Разработка и утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов и оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры муниципального образования Возможная альтернатива Оценка возможной альтернативы Разнообразие способов реализации мероприятия заключается в различной степени вариативности предлагаемых способов оценки бюджетной и социальной эффективности проектов Предлагаемый порядок оценки бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов будет основываться на методике и показателях, апробированных на этапе оценки проектов за последние три отчетных года Оценка предлагаемого способа построения модели управленческого процесса Обоснование целесообразности применения выбранного способа построения модели управленческого процесса Предлагается к реализации Применение данного способа реализации мероприятия позволит разработать методику оценки бюджетной и социальной эффективности, основанную на комплексе критериев оценки Промежуточный результат Результатом реализации мероприятия станет разработка и утверждение нормативного правового акта, регулирующего: - процедуру проведения оценки бюджетной и социальной эффективности предлагаемых к реализации проектов с использованием бюджетных средств с учетом эксплуатационных расходов будущих периодов; - процедуру оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктур муниципального образования; - порядок включения в бюджет расходов на осуществление проектов, планируемых к реализации. 3 звено управленческого процесса В развитие системы планирования расходов капитального строительства предлагается внедрение системы мониторинга хода реализации проектов и утверждение системы критериев, удовлетворение которым может являться основанием для досрочного прекращения (или переработки) реализации инвестиционных проектов. В качестве критериев 303 для досрочного прекращения инвестиционных проектов планируется использовать следующие показатели: - изменение параметров бюджетной и социальной эффективности проекта, значительные временные задержки реализации проекта; - значительное увеличение эксплуатационных расходов будущих периодов; - снижение финансовых результатов реализации проекта от запланированного уровня; - значительное снижение потребности в реализации проекта; - значительное увеличение затрат на реализацию проекта; - выявленные нарушения правовых, технических, экологических и других норм. Март 2008 Оценка бюджетной и социальной эффективности реализованных/ реализуемых проектов. Анализ практики реализации проектов Разработка и утверждение порядка мониторинга реализации проектов и системы критериев досрочного прекращения (переработки) их реализации Методология проведения оценки бюджетной и социальной эффективности Комитет экономического развития Муниципальный правовой акт, утверждающий порядок мониторинга реализации проектов и системы критериев досрочного прекращения (переработки) их реализации Анализ возможной альтернативы Наименование управленческого звена Возможная альтернатива Оценка возможной альтернативы 1 Разработка и утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (или 2 Разнообразие способов реализации мероприятия заключается в различной степени вариативности 3 Разрабатываемая система критериев будет учитывать комплекс критериев, удовлетворение которым будет являться Оценка предлагаемого способа построения модели управленческого процесса 4 Предлагается к реализации Обоснование целесообразности применения выбранного способа построения модели управленческого процесса 5 Применение данного способа реализации мероприятия позволит использовать комплекс критериев, отражающих состояние реализации проекта и позволяющих принять объективное 304 1 переработки) реализации инвестиционных проектов 2 предлагаемых критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (или переработки) реализации инвестиционных проектов 3 основание для прекращения (или переработки) реализации инвестиционных проектов. В качестве основы планируется использование критериев, предусмотренных Программой 4 5 решение о необходимости прекращения (или переработки) реализации инвестиционных проектов Промежуточный результат Результатом реализации мероприятия станет утверждение нормативного правового акта, предусматривающего: - перечень критериев и пороговых значений критериев, удовлетворение которым может являться основанием для досрочного прекращения (или переработки) реализации инвестиционных проектов; - порядок мониторинга, сбора и расчета значений установленных критериев; - порядок действий в случае достижения пороговых значений установленных критериев досрочного прекращения (или переработки) реализации инвестиционных проектов. 4 звено управленческого процесса На втором этапе реализации Программы в целях обеспечения прозрачности деятельности Исполнительного комитета города Казани планируется осуществить публикации в СМИ и (или) на официальном портале Мэрии города Казани (http://www.kzn.ru) результатов оценки реализованных за последний отчетный год инвестиционных проектов, включая оценку бюджетной и социальной эффективности, отдельно по каждому проекту. РЕЗУЛЬТАТ ПОСТРОЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОГО ПРОЦЕССА «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств» Планируемым результатом реализации мероприятий блока «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств» является достижение уровня управления муниципальными финансами, при котором в расходах бюджета за последний отчетный год отсутствуют расходы на инвестиционные проекты, удовлетворяющие условиям для досрочного прекращения их реализации. 305 Реализация данного мероприятия позволит достичь пятого (итогового) уровня управления в рамках блока мероприятий «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств». В рамках реализации Программы реформирования планируется провести мероприятия, направленные на автоматизацию процессов формирования заявок (перечня) на финансирование проектов, расчета бюджетной и социальной эффективности, а также мониторинга за ходом реализации программы капитального строительства. 306 Управленческий процесс «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств» 100 В расходах бюджета за последний отчетный год отсутствуют расходы на проекты, удовлетворяющие условиям досрочного прекращения та п 40 2э Публикация в СМИ и (или) сети Интернет отчетов о реализованных проектах за последний отчетный год 35 2 этап Разработка и утверждение порядка мониторинга реализации проектов и системы критериев досрочного прекращения (переработки) их реализации 25 1 этап Оценка уровня управления муниципальными финансами, баллы 2 этап УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ЗВЕНО Автоматизация процедур планирования и мониторинга реализации инвестиционных проектов Разработка и утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов 10 УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ЗВЕНО ___________________________ Проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых проектов за три отчетных года и текущий финансовый год Март 2008 г. 1 этап Ответственное структурное подразделение: Комитет экономического развития Взаимодействующее структурное подразделение: Финансовое управление Март 2008 г. Июль 2009 г. Март 2008 г. Июнь 2009 г. 2 этап 307 Оценка рисков формирования и внедрения модели управленческого процесса «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств» При реализации мероприятий блока «Оптимизация планирования и мониторинг реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств» наиболее значимыми являются внутренние риски: Методологический риск будет возникать при реализации следующих мероприятий: - проведение оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года и текущий финансовый год; - разработка и утверждение порядка оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов и оценки обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры муниципального образования; - разработка и утверждение системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (или переработки) реализации инвестиционных проектов. Методологический риск при реализации вышеуказанных мероприятий связан: - с альтернативностью методов и критериев реализации мероприятий и будет заключаться в вероятности выбора методов и критериев, имеющих существенные недостатки с точки зрения результатов практики применения; - со сложностью формирования отсутствующей на сегодняшний момент системы критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (или переработки) реализации инвестиционных проектов. Риск «асимметрии» информации будет возникать при проведении оценки бюджетной и социальной эффективности реализуемых инвестиционных проектов за последние три отчетных года и текущий финансовый год. Риск «асимметрии» информации при реализации мероприятий данного блока будет заключаться в проведении оценки на основе неполной (недостоверной) информации или проведении мониторинга по показателям, не позволяющим сформировать объективную картину реальной эффективности реализованных проектов. Данный риск также может проявляться и в том, что данные и сведения, достоверность и актуальность которых в действующей системе учета сложно проверить, придется использовать при оценке критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (или переработки) реализации инвестиционных проектов. 308 Таблица оценки рисков создания и внедрения модели управленческого процесса Вид риска Оценка риска по вероятности возникновения Индекс риска Оценка риска по степени воздействия Оценка риска по уровню риска Способ обработки риска 80% Оценка риска по степени влияния 0,3 Методологический риск Риск «асимметрии» информации 32% Существенный Недопустимый Защита 80% 0,3 24% Существенный Недопустимый Защита Механизм минимизации рисков Для реализации процесса «защиты» от «методологического риска» предполагается опираться на существующую практику и методологию поведения оценки бюджетной и социальной эффективности инвестиционных проектов и на данной фактологической основе сформировать сбалансированную методологию проведения оценки бюджетной и социальной эффективности. Для реализации процесса «защиты» от риска «асимметрии» информации предполагается опираться на предварительную аналитическую работу по оценке бюджетной и социальной эффективности проектов капитального строительства, реконструкции и мониторинга за последние три отчетных года, а также нормативно закрепить форму инвестиционной заявки, содержащей перечень обязательной информации об инвестиционном проекте. Таким образом, можно сделать вывод об относительной устойчивости мероприятия Программы реформирования по оптимизации планирования и мониторинга реализации инвестиционных проектов, реализуемых за счет бюджетных средств, к воздействию отрицательных факторов риска для эффективной реализации Программы в целом. 309