АКАДЕМИЯ ИЗУЧЕНИЯ ПРОБЛЕМ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В. В. Баранов АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИИ Монография Москва 2010 УДК 342.7 Б 24 Баранов, В. В. Актуальные проблемы национальной безопасности России : монография. – М. : АИПНБ, 2010 – 541 с. Современные проблемы обеспечения национальной безопасности России настолько многогранны, что нельзя ожидать сколько-нибудь подробного их рассмотрения в одном издании. В данной публикации сделана попытка обобщить методологические аспекты исследования проблем национальной безопасности, рассмотреть нормативно-правовое обеспечение реализации Концепции национальной безопасности Российской Федерации в различных сферах государственной деятельности и дать концептуальное представление о тенденциях дальнейшей работы в этом направлении. В монографии излагаются взгляды ученых и специалистов Академии, непосредственно занимающихся в течение длительного времени проблемными вопросами законодательного обеспечения национальной безопасности России в рамках Экспертного Совета при Председателе Государственной Думы. ISBN 978-5-906675-11-8 © Академия изучения проблем национальной безопасности 2 ВВЕДЕНИЕ На уровне обыденного сознания безопасность ‒ это состояние и мера защищенности субъекта от угроз, вреда, ущерба или зла. Множество определений понятия «национальная безопасность» в отечественной литературе объединяет стремление передать это состояние посредством анализа конкретных признаков: «состояние или положение объекта безопасности, когда для него нет опасности, то есть изменений свойств в худшую сторону» [2]; «состояние, обеспечивающее достаточную экономическую и военную мощь нации для противления... угрозам для ее существования, исходящим как из других стран, так и изнутри собственной страны» [3]; «реальная способность быть свободными от внешней опасности» [4]; «состояние международных отношений, исключающих нарушение свободного мира или создание угрозы безопасности народам в какой бы то ни было форме» [5]. Устав Организации Объединенных Наций в качестве одной из целей объединенных наций провозглашает их стремление «объединить силы для поддержания безопасности». Участники Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в статье 5 Заключительного акта от 1 августа 1975 года записали: «...воздерживаться от любых действий, которые могут ухудшить положение в такой степени, что будет поставлено под угрозу поддержание... безопасности». В этих нормах под безопасностью понимается определенное поддерживаемое состояние (качество) международных отношений, взаимозависимое от национальных правоотношений. В нашей стране понятие «национальная безопасность» в XIX веке выражало состояние защищенности интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности (внешняя безопасность, безопасность промыслов, безопасность на воде, имущественная безопасность, общественная безопасность и т. д.). После Октябрьской революции до середины 80-х годов XX века это понятие выражало безопасность государства (политическая безопасность) и международную безопасность (внешняя безопасность, военная безопасность). Военная и политическая безопасность были главными компонентами понятия «национальная безопасность» вплоть до перестройки. В 1985−1991 годы проблема безопасности кроме традиционных аспектов затронула и многие другие аспекты − в частности, гуманитарные, экологические. Вопросы безопасности впервые были четко увязаны не только с военными и политическими аспектами, но и с экономическими, гуманитарными и экологическими. Успешное решение проблемы обеспечения безопасности требует комплексного подхода − отказа ядерных держав от войны, справедливого урегулирования международных конфликтов и укрепления доверия, мер по обеспечению неприкосновенности границ, предотвращения международного терроризма, поиска путей решения проблемы задолженности, сотрудничества в области осуществления прав человека, мирного использования космоса и решения других глобальных проблем. По существу, все перечисленные проблемы отражаются в понятии 3 «национальная безопасность», принятом в американской политологии. В 1993 году это понятие появляется в юридических актах Российской Федерации и в отечественных теоретических источниках. В реформирующейся России понятие национальной безопасности впервые было закреплено в Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 года [6]. Статья 1 этого закона определяет безопасность как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». В такой постановке безопасность выступает как некая философская категория, абстрактная форма выражения состояния жизнеспособности и жизнестойкости объектов, это определение не носит конкретно-исторического характера, оно сформулировано на все времена. И что особенно важно: определение безопасности, как и формулировка закона, не несет в себе прямого действия ни при постановке задач по данной проблеме, ни по основным направлениям их реализации. Другие нормативные акты в соответствии с предметом своего регулирования коррелируют с этим определением: «состояние защищенности личности, имущества, общества и государства» [7]; «обеспечение личной безопасности граждан», «обеспечение общественной безопасности» [8]; «обеспечение экономической безопасности»; «военно-техническое обеспечение безопасности» [9]. Понятие «национальная безопасность» утрачивает значение отраслевого определения, оно вбирает в себя все виды определения безопасности. В советское время аналогом понятия «национальная безопасность», носившего характер определенного идеологического клише, обозначавшего особую борьбу с любыми проявлениями личной и общественной жизни, наносившими ущерб коммунистической идеологии и советскому государству, выступало понятие «государственная безопасность». Исходя из современного понимания приоритета интересов личности и общества по отношению к интересам государства, это понятие не утратило своего былого значения. Понятие «национальная безопасность» носит междисциплинарный характер. Оно позволяет объединить в себе все известные виды безопасности, защищаемые субъектами обеспечения безопасности. Открылась возможность пользоваться им как в международных, так и внутренних делах [10], при этом его использование может быть обосновано принципиальными мотивами, перечисленными ниже. Во-первых, федеративное устройство многонациональной России при уже подписанных и вступивших в действие двусторонних договорах о разграничении полномочий между федеративной властью и субъектами Федерации создает предпосылки для выхода субъекта Федерации или целого региона из состава России, то есть из зоны общенациональных государственных интересов Российской Федерации. Это следует классифицировать как угрозу национальной безопасности России. Во-вторых, при различных формах собственности государственная форма собственности обязательно включается в сферу государственной безопасности, а частные формы собственности могут защищаться государством, а могут и не защищаться. Обосновать это можно тем, что частная собствен4 ность интернациональна по сути, и защита ее (обеспечение безопасности предпринимательства) для государственных институтов не обязательна. Такой подход вполне возможен в период формирования законодательного поля рыночной экономики, содержащей самые различные формы собственности. Эта зашоренность свойственна тому периоду, когда в государстве была только одна, по сути государственная, собственность. Частную собственность на территории России и собственность российских граждан и корпораций за ее пределами следует считать национальным достоянием Российской Федерации. Всякое действие против этого достояния, как и бездействие по его защите, следует считать угрозой национальной безопасности России. В-третьих, оперирование терминами «безопасность» или «государственная безопасность» из-за исторически сложившихся устойчивых в России взглядов приведет к необоснованным приоритетам силовых структур в решении проблем национальной безопасности. Исходя из изложенных принципиальных положений, Национальная безопасность Российской Федерации − это состояние защищенности личности, общества и государства от возможных внутренних и внешних угроз, которое достигается совокупностью действий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций и человека на основе законов и иных правовых актов в обеспечение суверенитета, единства и неделимости территории России, стабилизации и последующего социально-экономического и духовно-нравственного развития. В этой формулировке проблемы национальной безопасности поставлены в плоскость прямого действия и ориентированы во времени. При этом национальная безопасность России как сложная система содержит такие общесистемные признаки и необходимые условия ее функционирования, как целостность, относительная самостоятельность и устойчивость. Целостность должна обеспечиваться сохранением суверенитета, территориальной целостностью и неделимостью Российской Федерации в пределах границ после распада СССР. Относительная самостоятельность (автономность) должна обеспечиваться достижением стабилизации экономики в максимально короткие сроки и дальнейшим устойчивым ее развитием при разумной интеграции в мировое сообщество. Устойчивость должна обеспечиваться рациональным и гибким управлением национальной безопасностью как совокупностью скоординированных действий государственных и общественных структур по парированию внутренних и внешних угроз на основе Конституции и законов. Проблемы национальной безопасности Российской Федерации могут быть разрешены благодаря целенаправленным и согласованным усилиям всех ветвей федеральных органов власти, органов управления субъектов Федерации и общественных организаций. Эта деятельность должна регламентироваться стройной системой законодательства в области национальной безопасности. 5 Основополагающим государственным документом после Конституции, в котором определены национальные интересы России и выработаны системы приоритетов в развитии страны в новой международной обстановке, является действующая с 2000 года Концепция национальной безопасности [11], а с мая 2009 года − стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [45]. Как сказано в этом документе, Россия в условиях глобализации процессов мирового развития переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации – это официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Как целостная интегрированная система, адекватная определенному периоду времени, стратегия связывает государственные концепции безопасности более низкого ранга, включая политическую и международную безопасность Российской Федерации, экономическую, военную, национальную и региональную безопасность, социальную, правоохранительную и информационную безопасность, техногенную и экологическую безопасность и интеллектуальную безопасность. Для обеспечения задач национальной безопасности государство создает и содержит соответствующие государственные органы, законодательную, исполнительную, судебную власти, армию, флот, милицию и другие силовые структуры. Защита национальной безопасности − народа, территории и экономического уклада жизни − конституционная обязанность Президента Российской Федерации и его администрации. Стратегия национальной безопасности определяет правовое пространство, нацеленное на формирование и становление российской государственности для активной политики Российской Федерации в деле успешного противостояния внутренним и внешним угрозам и защиты национальных интересов. Помимо названных видов безопасности, понятие «национальная безопасность», согласно российскому законодательству, охватывает и такие аспекты жизни страны, как защита жизни, здоровья, прав и свобод личности, собственности, безопасности общества и государства от преступных посягательств [12, 15−18, 20−23, 25], ядерная и радиационная безопасность населения, защищенность людей от вредного воздействия ионизирующего излучения [13, 21, 23], состояние защищенности личности, общества и государства от последствий антропогенного воздействия на окружающую природную среду, а также стихийных бедствий и катастроф, безопасность продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, безопасность хозяйственных объектов с учетом риска природных и техногенных катастроф и других чрезвычайных ситуаций [14, 19]. 6 Безопасность дорожного движения [37] − состояние, отражающее степень защищенности его участников и государства от дорожно-транспортных происшествий и их последствий, входит в понятие «национальной безопасности», а также различные подвиды экономической или хозяйственной деятельности, например, «авиационная безопасность», «военно-морская безопасность», «продовольственная безопасность» и другие виды безопасности. Таким образом, национальная безопасность как социальное явление имеет множество оттенков, закрепленных правом как совокупное состояние, аккумулирующее бесконечное множество видов ущерба, возможных представлений об угрозах и их последствиях. В России серьезное внимание исследованиям проблем национальной безопасности стало уделяться в последнее время [1, 27−36, 43]. Это объясняется прежде всего тем, что исключительная важность этих проблем особенно остро проявилась лишь с распадом бывшего Советского Союза, подлинные геополитические последствия которого пока еще трудно предвидеть. Вовторых, объективными изменениями, происходящими в мире, к результатам которых следует отнести критическое состояние окружающей среды, бурные демографические процессы на планете, практически не контролируемую антропогенную деятельность, видимые пределы истощения природных ресурсов при недостаточном развитии ресурсосберегающих технологий; наличие в мире сверхразрушительных средств вооруженной борьбы (в том числе и нетрадиционных) и других объектов повышенной потенциальной опасности. Все это предопределяет необходимость системного подхода к исследованию проблем национальной безопасности. В данной монографии использованы аналитические разработки ученых и специалистов Академии, комиссий, секций и рабочих групп, принимающих участие в работе Экспертного Совета при Председателе Государственной Думы. В монографии излагаются системные подходы к законодательному обеспечению национальной безопасности, рекомендации по совершенствованию и развитию правового поля в области национальной безопасности и еѐ составляющих в основных сферах жизнедеятельности государства − экономической и международной безопасности, военной безопасности и оборонного комплекса, экономической и энергетической безопасности, региональной и миграционной политики, интеллектуальной и экологической безопасности, финансовой безопасности, противодействия терроризму и обеспечение безопасности особо опасных производств и объектов. Книга «Актуальные проблемы национальной безопасности России» может быть полезна для депутатского корпуса, специалистов-практиков и научных работников. 7 1. ОСНОВЫ МЕТОДОЛОГИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 1. 1. Общие положения Формулирование целостной, не декларативной, а реальной политики и стратегии национальной безопасности сталкивается с большими трудностями, что происходит из-за недостаточности развития методологических основ и фундаментальных принципов обеспечения безопасности личности и общества. Это объясняется тем, что в обществе нет единого взгляда на целый ряд основополагающих ценностей, интересов и целей России. Не достигнуто согласие по целому ряду проблем между центром и регионами. Представление о национальной безопасности, угрозах национальной безопасности не одинаково на федеральном и региональном уровнях. Оно различно и на личностном восприятии граждан. В частности, представление о национальной безопасности России у москвичей, как показывают социологические исследования, отличается от представления жителей других регионов. Трактовка понятия национальной безопасности с течением времени меняется. В последнее время большинство исследователей рассматривают безопасность личности, общества, государства в контексте международной безопасности. Труднее всего поддается анализу проблема формирования концептуального понятия «безопасность личности». Речь идет прежде всего о его философской основе. У представителей различных теоретических направлений можно заметить стремление противопоставить безопасность государства, общества и личности. Такое противопоставление или приоритет одного из понятий весьма опасен, так как может привести либо к тоталитаризму − безусловному подчинению безопасности личности безопасности государства, либо к хаосу − гражданскому конфликту, который может закончиться окончательной утратой безопасности личности. Очевидно, обеспечение безопасности государства и общества необходимо рассматривать с позиций безопасности личности. В свою очередь, безопасность личности в итоге ведет к стабильности и безопасности каждого компонента структуры. Несмотря на декларативные заявления о приоритете безопасности личности, во многих развитых государствах мира превалирует безопасность государства. Это характерно как для США, Германии, Японии, так и для других стран. Нетрудно заметить, что в современном мире свобода и безопасность все в большей степени зависят от политической ориентации власти, призванной их защищать. Это происходит потому, что концепция политики государства строилась до настоящего времени на разделении понятий «безопасность государства», «безопасность общества» и «безопасность личности». Государство в этой ситуации занималось обеспечением коллективного интереса в различных сферах, в том числе и в сфере обеспечения безопасно8 сти. В индустриально развитых странах сегодняшнее понятие безопасности распространено, к примеру, на обеспечение каждому гражданину жизненно необходимого минимума благ. В последнее время теоретики концептуальных основ безопасности пришли к убеждению о необходимости пересмотра традиционных подходов к национальной и международной безопасности, что связано с несколькими аспектами современности. Во-первых, распад СССР и Варшавского Договора снизил напряженность в отношениях восток − запад. Во-вторых, выросли авторитет и влияние мирных средств борьбы против милитаризованных и тоталитарных правительств. В-третьих, практика доказала нестабильность сверхдержав и их неспособность контролировать политические изменения в странах и регионах − их сферах влияния. В-четвертых, рост нестабильности в третьем мире сильнее влияет на исламский фактор, что также сказывается на безопасности. Все эти обстоятельства нанесли определенный ущерб теории политического реализма, приверженцами которой являются Г. Моргентау, Г. Киссинджер, З. Бжезинский, особенно в части, касающейся учета внутриполитической ситуации в государствах и ее связи с международной безопасностью в целом. В современных концептуальных подходах к международной безопасности получила распространение теория мирового сообщества. Анализ этого понятия связан с представлениями о роли национальных государств в мире и перспективах государственного суверенитета. Одни исследователи рассматривают национальные государства как основные субъекты безопасности и основу международных политических организаций, когда все остальные субъекты безопасности носят, в сущности, по отношению к ним подчиненный характер. Причем картина мирового сообщества рассматривается не только «по вертикали», дифференцируемой с точки зрения неравенства и зависимости, но и «по горизонтали» − с точки зрения переплетения международных отношений. Это отражает различные аспекты современной безопасности, включая глобальный характер угроз (разрушение окружающей среды, истощение ресурсов, энергетические и продовольственные проблемы); развитие и расширение глобальных экономических связей; невозможность обеспечения безопасности в рамках отдельно взятого национального государства. Многие исследователи выдвигают тезис о том, что современный мир един и неделим. Другие ученые в своих концептуальных подходах к безопасности сильно принижают роль государства в современных международных отношениях. Так, с точки зрения английского исследователя Джона Бертона [2, 3], место национальных государств постепенно занимает мировое сообщество. Не государства − центры силы, а их связи, взаимоотношения определяют безопасность. Безопасность мирового сообщества прямо определяется высокой степенью взаимозависимости государств. Мировая политика приобрела смысл политики мирового сообщества, а не межгосударственной. Такие концепции безопасности, принижая роль государства, настаивают на необходимости интенсификации и углубления взаимосвязей между различными международными неправительственными организациями. При9 чем взаимодействия между партиями, профсоюзами, учеными, молодежными и другими общественными объединениями, отдельными гражданами, даже группами террористов и дельцов наркобизнеса оцениваются весьма позитивно. Роль государства сводится, по существу, до либерального «ночного сторожа», а общественным и корпоративным объединениям и ассоциациям придаются функции власти в пределах обеспечения интересов граждан и защиты ценностей этих объединений и групп. В России долгое время господствовал марксистский подход к проблемам национальной и международной безопасности. Он отличался и от политического реализма, и от теорий мирового сообщества, потому что предполагал как определяющие процессы классовой солидарности и противоречия с государствами иной общественной системы. В сталинский период наша внешняя и внутренняя политика имела черты консервативного типа мышления, выраженного в гипертрофированной роли государства в обеспечении безопасности, превознесении политики силы в международных делах. Политическая стратегия ядерного противостояния в советскую эпоху также долгое время отражала приоритет силы в обеспечении безопасности. Советскому Союзу практически все время приходилось отвечать на «вызовы» США и Североатлантического альянса. Это соответствовало «правилам игры» при балансе сил. Если военный потенциал одной стороны возрастал, то другая, стремясь укрепить собственную безопасность, наращивала свой ядерный потенциал для восстановления равновесия, отсюда − гонка вооружений и вполне реальная возможность ядерного конфликта. Военная сфера во все большей степени превращалась в поле соревнования двух общественных систем. Ядерный паритет в СССР нередко рассматривался как самоцель, заставляя государство следовать за американскими военными программами. Современные концепции безопасности рассматривают безопасность как целостную систему. Они с реалистических позиций описывают тенденцию к многообразию отношений в современном мире, усложнению их структуры, объективных процессах интернационализации мировых хозяйственных связей, глобализации некоторых проблем личной и общественной безопасности, быстрому развитию взаимозависимости государств и постепенному сближению внутренней и внешней политики. При этом необходимо считаться с безопасностью партнеров по международным отношениям, так как ядерный кризис может быть спровоцирован и региональным конфликтом, и столкновением между военными кораблями, и ошибками компьютеров, и действиями террористов. Изменяется и понятие «национальный интерес». Сегодня он не может сводиться к защите только собственных интересов государства и его союзников, он учитывает и интересы других государств, всего мирового сообщества. Основными чертами современных концепций национальной безопасности выступают: осознание взаимозависимости национальной и международной безопасности; убеждение, что понятие национальной безопасности включает ос10 новные потребности и права человека (питание, здравоохранение, образование, осмысленный труд, неотчуждаемые права и свободы, защита окружающей среды); растущая уверенность в невозможности решать спорные вопросы военным путем; высокая оценка роли транснациональных общественных движений; осознание необходимости создания негосударственных подсистем национальной и международной безопасности. В центре новых концепций безопасности должно находиться изменение подхода к фактору военной силы. Сегодня безопасность страны определяют не столько военные, сколько социально-экономические достижения, удовлетворяющие законное стремление человека к свободе, равенству, справедливости, благополучию. Уходит в прошлое ограниченный взгляд на национальную безопасность как безопасность государства; новое содержание обусловлено повышением внимания к личности как основной ценности государства и общества. Укрепила свои позиции теория и практика обеспечения международной безопасности, ее основное содержание сегодня определяется интеграционными процессами, переменами в конфигурации и функциях военных союзов и международных организаций, увеличивающих свои полномочия. Государства-нации вынуждены определять свои национальные интересы исходя как из своих внутренних потребностей прогрессивного развития, так и из потребностей мировых, обусловленных усилившейся зависимостью международной и национальной безопасности. 1.2. Исторические концепции безопасности российского государства «Толковый словарь живого великорусского языка» В. И. Даля [38] определяет безопасность как отсутствие опасности, сохранность, надежность. Исторически сложилось, что в России безопасность государства имела преимущества перед безопасностью личности и общества. На рубеже XIX и XX веков передовые умы России все больше осознавали, что безопасность личности и общества не может далее обеспечиваться под гнетом и опекой государства, в котором, говоря словами А. И. Герцена, «...обо всем попечение, за всем надзор, надо всем опека...» [39]. Огромное влияние на формирование концептуальных подходов к безопасности личности, общества и государства оказало учение П. Б. Струве [40], который писал: «Либерализм означает идейно и духовно, психологически и исторически утверждение неотъемлемых прав личности, неотъемлемых в том смысле, что они не подлежат посягательству ни со стороны власти, ни со стороны отдельных лиц, принадлежащих к тому же или другому национальному (государственному) общению. Либерализм утверждает свободу лица, утверждает ее в силу необходимости и против власти, и против других 11 лиц. Каковы могут и должны быть пределы этой свободы ‒ вопрос, конечно, очень сложный. Либерализм утверждает равенство прав, равенство всех перед законом». Развитие подходов к вопросу безопасности с позиций либерализма в истории России шло следующим образом. Развитие идей классического либерализма в 60-е годы XIX века связано с именами таких мыслителей, ученых, общественных и государственных деятелей, как Т. Грановский, К. Кавелин, Б. Чичерин, А. Унковский, Н. Милютин, Л. Тейден и Е. Трубецкой. Либерализм конца XIX ‒ начала XX века представлен творчеством П. Новгородцева, Л. Петражицкого, И. Покровского, В. Гессена, В. Винавера, Ф. Кокошкина, Б. Кистяковского, С. Котляровского, С. Муромцева, В. Набокова и других ученых. Следует заметить, что на формирование нового либерализма существенное влияние оказало учение И. Канта и коммунистические идеи как революционных, так и реформаторских течений. Особенно заметное влияние на него оказали идеи К. Маркса, Ф. Энгельса и Э. Бернштейна, поэтому либерализм постепенно поменял свои политические ориентации и перешел от сотрудничества с самодержавием и его защиты к критике абсолютизма и пропаганде конституционализма. Следующий этап развития либерализма в России характеризуется разработкой теории правового социализма (1912‒1953). Основная черта российского либерализма ‒ его приверженность идеям права, правового государства, что отличает российский либерализм от всех существовавших параллельно социально-политических доктрин. Российские либералы отделяют право от политики, придерживаются приоритета права над государством, закона над политической свободой. Философской основой российского либерализма стала школа естественного права с принципами главенства естественного закона, его абсолютной ценности, подотчетности ему всего и вся. Среди либеральных концепций безопасности можно назвать концепцию правовой психологии (Л. Петражицкий), теорию правового государства (П. Новгородцев, В. Гессен) и теорию правового социализма (В. Кистяковский, С. Гессен). Взгляды российских либералов на безопасность государства, общества и личности могут быть определены как система учений ‒ о государстве, о правовом государстве, о типах правового государства, о правах человека и другие учения. Главными принципами либеральных доктрин в России были индивидуализм, государственность и право. Индивидуализм в понимании либералов не отождествляется с эгоизмом, напротив, в практической деятельности либералы выступали категорическими противниками всех форм проявления эгоизма. Приветствовались самоценность, достоинство каждой личности, свобода ее самоопределения, с одной стороны, и ответственность личности за свои действия, принимаемые решения ‒ с другой, что выражалось в единстве прав, свобод и обязанностей конкретного человека. Защищая индивидуалистическую точку зрения либе12 ралов, Н. Кареев писал: «Единственные реальные существа в обществе суть люди, которые поэтому только и могут рассматриваться как цели самого существования общества, все же остальное (язык, культура, государство, право) суть только способы и средства удовлетворения потребностей отдельной личности и условия, в которых совершается деятельность отдельных личностей...» [42]. Принципы права и государственности призваны обеспечить круг условий, в которых личность может свободно развиваться, пользоваться своими правами и свободами. Приоритет права определяет правовой характер государства, его зависимость от закона и связанность в действиях с законом. За государством признается активная объективная роль в обеспечении безопасности личности, гарантировании ей прав и свобод, то есть государство берет на себя целый круг обязательств по отношению к личности. Взаимоотношения же личности и государства, личности и общества строятся на основе единства их прав и обязанностей по отношению друг к другу. Только при таком условии осуществляется баланс интересов личности, общества и государства, только так можно достичь стабильности, мирного разрешения возникающих проблем и конфликтов. Наряду с общими принципами либеральная доктрина безопасности в России обладала целым рядом особенностей, которые объясняются своеобразием исторического развития страны. Наиболее рельефно они просматриваются во взглядах теоретиков Конституционно-демократической партии. Среди таких особенностей можно назвать: признание активной роли государства в реализации прав и свобод человека, необходимости сильной государственной власти и акцент на социальную направленность государственной деятельности, признание за государством обязанностей по отношению к личности. К таким особенностям можно отнести и нацеленность на реализацию прежде всего политических и гражданских прав как основу для воплощения на практике всех остальных прав человека и ориентацию на исторические традиции российской государственной жизни и передовой опыт западноевропейской политической науки и практики. Современная западная и отечественная историография считает либерализм высшим достижением не буржуазного общества, как полагал К. Маркс, а высшим достижением общества вообще. Современную трактовку понятия «либерализм» отличает широта подхода, отождествление его с западной цивилизацией в целом и более узкий подход к понятию «конституционализм» как принципу организации государственной власти, противоположному произволу и связанному с обеспечением прав и свобод граждан. Исторически безопасность личности как компонент системы национальной безопасности концептуально рассматривалась с различных сторон, особое внимание в концепциях безопасности отводилось историческому, философскому и юридическому обоснованию прав человека, анализу совместимости различных форм правления с безопасностью личности, изучению условий практического воплощения прав и свобод личности в России. В конце концов, теоретической основой обеспечения безопасности личности в Рос13 сии стало учение о правовом государстве, особенно активно теоретические разработки в этом направлении велись в начале XX века ‒ ставилась задача привить к русской государственности ценнейший политический и культурный опыт западноевропейских стран. Наиболее полно эта задача решалась в теоретических разработках приверженцев идеи «конституционной демократии» ‒ лидеров Конституционно-демократической партии. Равнение на Запад было не случайным. К 70-м годам XIX века в Западной Европе не осталось ни одной страны, где народ не участвовал бы в управлении государством, где не было бы осуществлено разделение власти, где не были бы созданы элементарные условия для безопасности личности от произвола государства, то есть обеспечены «естественные права» граждан. В.М. Гессен [41], анализируя опыт Западной Европы, приходит к выводу, что отделение правительственной и судебной ветвей власти от законодательной, наличие представительной формы правления ‒ необходимые условия в обеспечении безопасности личности и общества в России. По его мнению, безопасность личности может быть реально осуществлена лишь в правовом государстве, ибо деятельность правового государства связана и ограничена правом, «стоит под правом, а не вне и над ним». Правовое государство противопоставляется абсолютному, в котором невозможно разделение власти, закон ‒ технический прием управления, а монарх обладает всей полнотой власти. Бесправие человека в таком государстве ‒ следствие надзаконного характера правительственной власти. Личность в абсолютном государстве ‒ объект власти, а не субъект права, подданный, а не гражданин. Правовое государство изменяет характер этих взаимоотношений «как публичных обязанностей и прав, которым соответствуют права и обязанности государства, подданный является лицом публичного права, или ‒ что то же ‒ гражданином. Status гражданства слагается из публичных обязанностей и прав индивида». Гессен подчеркивает единство прав и обязанностей индивида и правительства в правовом государстве, а гарантию соблюдения субъективных публичных прав видит в наличии административной юстиции и института ответственности должностных лиц. Гессен вслед за своими германскими коллегами отождествляет понятия правового и конституционного государства. По его мнению, только конституционное государство может быть правовым. Российские теоретики либерального направления обращали внимание на тесное взаимодействие ветвей власти. В этом они также усматривали необходимое условие безопасности личности, общества и государства. Часто употребляемый ими термин «подзаконность властей» означал подчинение их закону и праву, которые ограничивали рамки их деятельности, наносящей ущерб интересам личности и общества. Предположения теоретиков о совместимости правового государства с социалистическим оправдались отчасти. Государство за весь период социалистического развития России не было правовым полностью, его власть не была ограничена сферой интересов личности и общества. Характеризуя отношения личности, общества и тоталитарного государ14 ства, можно выделить следующие положения: • личность совершенно бесправна по отношению к власти; • государственная власть противопоставлена обществу; • власть господствует над народом; • престиж власти ‒ в требовании беспрекословного повиновения; • критика государства воспрещена. Все либералы на рубеже XIX‒XX веков были едины в определении двадцатого столетия как столетия социальной политики. Главная цель этой политики виделась им в реализации права личности на достойное существование, а главное условие реализации этого права ‒ правовое государство и гражданское общество. Сам термин «гражданское общество» российскими теоретиками в то время употреблялся редко. Но в учении о правовом государстве подразумевалось, что «...правовое государство предполагает широкие общественные и народные организации, благодаря которым растет и его собственная организованность». Подразумевалось, что сфера самореализации, самоорганизации и самоуправления граждан, с одной стороны, противостоит государству, с другой ‒ способствует его организованности в работе и стабильности. В этом усматриваются новые попытки реализовать либеральную идею необходимости иметь в правовом государстве общественную подсистему обеспечения национальной безопасности. В основе представлений российских ученых о безопасности личности лежало учение Г. Еллинека о системе субъективных публичных прав человека. Определяя субъективное право как «защищенную правовым порядком волевую мощь человека, направленную на какое-либо благо или интерес», российские либералы исходили из того, что интерес личности – главный объект защиты государства от посягательства кого-либо. Основной признак публичного субъективного права, по Еллинеку, заключается в том, что оно неотделимо от его носителя. Умаление права ведет к умалению безопасности личности, к ущемлению ее интересов. Лишение избирательных прав, например, изменяет правовой статус личности, сокращается ее правоспособность, роль в обществе, что, в свою очередь, ущемляет ее интересы. Следует особо отметить, что в учениях российских либералов категория «интерес» считалась одной из главенствующих во всех доктринах безопасности личности и общества. Интересы личности ставят ее, по мнению Еллинека, в одно из четырех состояний по отношению к государству: первое ‒ пассивное, исключающее самовыражение личности, ограничивающее ее инициативу и творчество; второе ‒ негативное, свободное от государственного вмешательства; третье ‒ позитивное, когда деятельность государства направлена на реализацию интересов личности, а личность, в свою очередь, претендует на действия государства по реализации ее интересов; четвертое ‒ активное, это состояние, в котором за личностью признается право действовать за государство. 15 Иначе говоря, личность или исполняет обязанности по отношению к государству, или свободна от вмешательства государства, или предъявляет требования к государству, или же действует за государство. В этих состояниях прослеживается перспектива развития безопасности личности от состояния неразвитого государства к гражданскому обществу. В контексте обеспечения безопасности теоретики российского либерализма обосновали и субъективные публичные права личности. Они обосновали такие требования к праву: личность ‒ субъект права; права личности обеспечивают ей возможность свободы действий в определенных сферах жизнедеятельности, которые закон признает независимыми от государственного вмешательства; личность активно пользуется правом и несет ответственность за индивидуальные правонарушения; за личностью закрепляется право судебной защиты в случае нарушения ее прав. Либералы XX века исходили из признания государства гарантом безопасности личности и общества. Государство посредством своей социальной и другой деятельности заботится о безопасности личности и всего общества. Выполнение функций субъекта обеспечения безопасности личности определяло надклассовый характер государства, которое должно в равной степени заботиться о соблюдении интересов всех слоев общества с помощью права. Интерес личности либералы определяют как притязание ее на труд, образование, медицинское обслуживание; основа же притязания ‒ положительная функция государства, обязанность его по отношению к индивиду. Идея взаимных прав и обязанностей как основа взаимоотношений личности и государства ‒ новая идея либералов XX века. Организация власти призвана обеспечить положение отдельной личности, общества и государства в качестве и объектов, и субъектов безопасности одновременно. Расширение деятельности государства в социальной и экономической сферах не подавляет, а, напротив, создает условия для расширения границ безопасности личности. Власть государства ограничена неотчуждаемыми, исконными правами человека, сферой его самоопределения, куда государство не имеет права вмешиваться. Естественные права человека понимаются как дополитические, изначально присущие людям как человеческим существам, а не членам социально-политической системы. До последнего времени основными противниками либеральной точки зрения на безопасность личности в России были представители социалистической модели. Признавая личную безопасность, обязанность государства заботиться о личности, соблюдать ее права и политические свободы, теоретики социалистической ориентации не могли смириться с такими положениями либерализма: • безопасность личности выражается в реализации на практике ее прав и свобод; • права личности имеют естественный характер и ограничивают власть государства; • приоритетны права личности и ее безопасность; • государство служит личности, не вмешивается в дела гражданского 16 общества; • частная собственность ‒ основа и гарантия безопасности личности; • государство подзаконно. Социалистическая модель безопасности личности характеризуется в основном признанием главенства безопасности государства. Она не признает естественных прав человека на безопасность, а пытается поставить их в зависимость от политики государства, констатируя следующее: • власть государства всеобъемлюща и не ограничена правами человека; • приоритетны права государства; государство контролирует гражданское общество или поглощает его; • приоритетны социально-экономические права личности; • отрицание частной собственности как средства эксплуатации человека человеком; • контроль государства за сферой науки и образования. Концептуальные подходы к безопасности получили дальнейшее развитие в годы реформирования Российской Федерации. Впервые за всю российскую историю на официальном уровне принята Концепция, а затем Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Она базируется на либеральных подходах к безопасности личности, общества и государства. Эта Концепция рассматривает национальную безопасность как безопасность ее многонационального народа ‒ носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации, как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз. Российская Федерация в Концепции официально выразила свой взгляд на взаимозависимость и обусловленность безопасности национальной, региональной и международной, а также подтвердила приоритетность национальных интересов над всеми другими интересами. Таким образом, развитие российской теоретической мысли по вопросам обеспечения безопасности личности, общества и государства в конечном итоге привело к новому понятию ‒ «национальная безопасность». Это повлекло за собой потребность в развитии методологической базы исследования вопросов безопасности и в проведении на ее основе анализа проблем обеспечения безопасности. В последние годы в России развернулась активная работа по теоретическому обоснованию концептуальных проблем обеспечения национальной безопасности. Девяностые годы XX века ‒ время бурного развития правовой основы обеспечения национальной безопасности. В 1992 году принят Закон РФ «О безопасности» ‒ основа формирования правовой базы системы обеспечения национальной безопасности в стране, создан Совет Безопасности Российской Федерации с четко обозначенными функциями. Наряду с оборонными аспектами обеспечения безопасности государства все чаще на законодательном и исполнительном уровнях разрабатываются меры по повышению экологической, экономической, информационной и 17 общественной безопасности. Принятые законодательные и нормативноправовые акты вооружают ученых методологическими основами научного исследования проблем обеспечения национальной безопасности во всех сферах жизни личности, общества и государства. 1.3. Методологические основы обеспечения национальной безопасности Исходя из проведенного исторического анализа различных концепций безопасности, можно утверждать, что национальная безопасность представляет собой сложную многоуровневую открытую динамическую систему со специфическими структурными и функциональными компонентами. Главные структурные компоненты этой системы ‒ национальные ценности, интересы и цели; угрозы национальным интересам и политика обеспечения национальной безопасности. Главные функциональные компоненты этой системы ‒ диагностический, проектировочный, конструктивный, коммуникативный и организаторский. Специфика изучения национальной безопасности как открытой динамической социальной системы имеет ряд особенностей. Среди них ‒ высокие требования к достоверности знания, выбору средств научного анализа, методик и процедур научного исследования. Эти специфические особенности характерны не только для процесса изучения системы, но и для ее функционирования. Национальная безопасность имеет сложную структуру. Только научная методология может найти соответствующие формы для выражения этих сложных структур, зависимостей и отношений между ними. Системный подход выступает как средство методологического анализа национальной безопасности, применение которого позволяет достичь наиболее глубокого осмысления явлений, выделить их составляющие элементы, увидеть взаимосвязь и взаимозависимость структурных и функциональных компонентов. Система «национальная безопасность» при этом выступает как диалектическое единство, организованное процессом взаимодействия личности, общества и государства. Национальная безопасность вбирает в себя все виды безопасности личности, общества и государства. Она выражается в потребности личности, общества и государства в устойчивом прогрессивном развитии; имеет свою историю, закономерности и законы развития. В демократических странах безопасность личности приоритетна по отношению к безопасности общества и государства. Государство является главным субъектом обеспечения безопасности личности и общества. Цель государства ‒ управлять состоянием нормальной жизни людей и устанавливать порядок, обеспечивающий их безопасность. Основными принципами государственной политики по обеспечению безопасности личности и общества можно назвать справедливость, законность, достаточность сил и средств обеспечения безопасности, гуманность, своевременность мер обеспечения безопасности, адекватность мер 18 обеспечения безопасности внешним и внутренним угрозам национальным интересам. Национальная безопасность как социальная система исследуется теоретическими методами, среди которых главный ‒ исторический анализ, политический анализ, факторный анализ и другие методы научных исследований. Системный подход в исследованиях национальной безопасности выступает в качестве главного принципа и метода исследования. Понимание сущности, видение структурных и функциональных компонентов общей системы «национальная безопасность» способствует методологической обоснованности исследований проблем национальной безопасности. Социальный характер безопасности позволяет искать причины и закономерности национальной безопасности реформирующейся России в сферах человеческой деятельности. Объективность безопасности предостерегает от впадения в фатализм, побуждает государственных и политических деятелей целенаправленно искать пути обеспечения безопасности личности, общества и государства. Исторический аспект зарождения и развития национальной безопасности способствует выявлению общих закономерностей, а также специфики их преломления в различных условиях. Политический анализ как метод исследования социальных систем помогает раскрыть роль и значение всех субъектов обеспечения национальной безопасности реформирующейся России, правильно определить национальные цели и основные направления деятельности личности, общества и государства в различных сферах жизни, позволяет видеть политику как конкретную деятельность субъектов обеспечения безопасности по достижению национальных целей, проследить зарождение и истинную роль государства в обеспечении национальной безопасности. Определение политики как феномена деятельности ‒ наиболее жизненное и научное. Но такое определение для использования в политологических исследованиях национальной безопасности требует строгого подхода, заключающего в себе ответы на вопросы о социальном предназначении политики как деятельности по обеспечению главного жизненно важного интереса личности и общества ‒ безопасности существования и развития, о конкретных сферах ее проявления и направленности. Применительно к исследуемой предметной области политика ‒ деятельность субъектов обеспечения национальной безопасности, направленная на обеспечение безопасных условий своего существования и развития. Политический анализ ‒ метод исследования и подразумевает сбор, изучение, обобщение и интерпретацию материалов о направлениях и результатах деятельности отдельных личностей, социальных групп и институтов для выработки политики и стратегии обеспечения национальной безопасности страны на различных этапах ее цивилизованного развития. Он базируется на общих социологических методах ‒ наблюдении, анализе, опросе и др. Его отличительная особенность ‒ сужение предметной области и ограничение ее лишь деятельностью личности, общества и государства по реализации политики и стратегии обеспечения национальной безопасности. 19 Принятая в работе классификация национальной безопасности по сферам общественной жизни и человеческой деятельности была приведена во введении публикации. Все виды национальной безопасности тесно взаимосвязаны и дополняют друг друга. Каждый из них в зависимости от характера источников угроз имеет внешний и внутренний аспекты. Кратко рассмотрим методологические аспекты основных видов национальной безопасности исходя из принятой классификации. В политической сфере серьезные проблемы обусловлены сложным федеративным устройством российского государства, возросшей неопределенностью, а в некоторых случаях и непредсказуемостью развития. Этими аспектами порождаются вызовы и угрозы безопасности России в политической сфере. При решении задач обеспечения национальной безопасности в этой сфере следовало бы исходить из следующих методологических предпосылок. 1) Прежде всего нельзя допустить возникновения ситуации, при которой Россия могла бы оказаться вовлеченной в политическое противоборство с великими державами (США, Германией, Японией, Китаем) или мощными коалициями, например НАТО. 2) Непрерывный поиск надежных союзников, без которых России утвердиться в качестве мировой державы в системе международных отношений будет сложно. Для этого, с одной стороны, нужны продуманные меры по формированию и консолидации военно-политического союза на основе СНГ, а с другой ‒ развитие партнерских, а в дальнейшем ‒ союзнических отношений с одним или несколькими центрами силы на международной арене. 3) Неослабевающее внимание к исламской проблеме имеет особое значение для безопасности России. При этом следует активнее участвовать в совершенствовании существующих и создании новых эффективных механизмов контроля над распространением оружия массового поражения и средствами его доставки, а также проявлять своевременные инициативы по усилению международного регулирования и контроля над размерами и характером поставок обычных вооружений в неспокойные регионы. 4) Повседневное решение проблем внутренней политики для того, чтобы предотвратить возможный распад Российской Федерации и сохранить ее территориальную целостность. В этой связи нужны эффективные шаги по четкому разграничению властных полномочий между центром и властями республик, краев и областей, а также реализации государственного управления на основе неукоснительного выполнения федеральных законов. 5) Принятие неотложных мер по предупреждению и локализации политическими методами межэтнических конфликтов внутри страны; по предотвращению дискриминации русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья с использованием правовых, политических, дипломатических, экономических и военных мер; на межгосударственном уровне обеспечить социальную защиту беженцев из других государств с предоставлением финансовых и других компенсаций со стороны этих государств. 20 В экономической сфере методологические установки обеспечения национальной безопасности нацелены на способность экономики обеспечить социально-экономическую и военно-политическую стабильность общества и государства, а также стабильность экономического положения личности. 1) Модернизация и переход экономики на инновационный путь развития. В связи с этим требуется разработка и принятие пакета необходимых законов, обеспечивающих единую федеральную базу хозяйственного законодательства, в том числе принятие законов по созданию благоприятных условий для инновационной деятельности, модернизации налоговой системы и законодательства об обязательных страховых взносах, внесение изменений и дополнений в законы о банкротстве, о конкуренции, о государственных корпорациях и антимонопольное законодательство. 2) Методологическое обеспечение экономической безопасности связывается с дальнейшим осуществлением жесткой антиинфляционной и финансовой политики, предполагающей отказ от расточительных субсидий и поддержки неперспективных производств, сокращение бюджетного дефицита с ежеквартальной фиксацией его предельной величины, переход к финансированию дефицита путем размещения долговых обязательств государства в отечественных и иностранных финансовых институтах, предоставление кредитов странам СНГ только под залог собственности и других активов, использование антиинфляционных рычагов, в частности, резерва структурноинвестиционной и налоговой политики, механизмов социального партнерства. 3) Крайне важно методологически выстроить действенную структурную политику с установлением единого порядка предоставления государственной поддержки отраслям и отдельным предприятиям, строгого контроля над ее использованием, размещение централизованных инвестиционных ресурсов на конкурсной основе. Следует также создать условия для реорганизации и оздоровления экономики несостоятельных предприятий с одновременным активным применением к некоторым из них процедуры банкротства, установление полной имущественной ответственности государственных предприятий за результаты своей деятельности. 4) Следовало бы не на словах, а на деле активно поддержать формирование российского малого и среднего бизнеса, не допуская при этом незаконного присвоения его собственности и неоправданного монополизма со стороны госструктур и крупных корпораций, ввести процедуры, регламентирующие благоприятные условия деятельности этого бизнеса, освободить от налогов и коррупционных действий правоохранительных, муниципальных и административных структур. 5) Создание приемлемых экономических условий для функционирования аграрного комплекса, осуществление сельскохозяйственных реформ преимущественно на основе экономических методов, исключая административное давление, завершение разработки законодательства, регулирующего борьбу с экономической преступностью и защищающего все формы собственности на селе, создание условий для лиц, занимающихся частным пред21 принимательством, с одновременным усилением ответственности за недобросовестные конкуренцию и предпринимательство, ложное банкротство, ложную рекламу, получение кредитов обманным путем, нарушение прав в области налоговой, таможенной и лицензионной деятельности, коммерческий подкуп должностных лиц, компьютерную преступность. 6) Методологически очень важно для обеспечения безопасности в экономической сфере создание стимулов для развития российских межрегиональных корпораций, оказание поддержки предприятиям, работающим по федеральным программам, формирование собственных инвестиционных ресурсов за счет разумно проводимой конверсии и торговли вооружением и военной техникой на мировом и региональном рынках; оказание помощи переживающим экономические трудности регионам через Федеральный фонд регионального развития, в котором основным источником средств, используемых для поддержания тех, кто экономически слаб, должна стать территориальная рента, возникающая в ряде регионов в силу более благоприятных природных и географических факторов, а также вследствие прежних льготных государственных капиталовложений. 7) Переход к инновационной модели развития предполагает последовательное претворение в жизнь целостной системы мер, направленных на сохранение такого уровня развития отечественного научно-технического и производственного потенциала, который гарантировал бы выживание национальной экономики за счет собственных интеллектуальных и технологических ресурсов, оборонную достаточность и экономическую независимость страны в случае негативного изменения политических и экономических условий, осуществление строгого государственного и общественного контроля над использованием совокупного фонда изобретений и разработок, который, с одной стороны, поощрял бы международное научно-техническое сотрудничество, а с другой ‒ возводил бы барьеры на пути разбазаривания национальных научно-технических достижений. В военной сфере национальная безопасность методологически достигается реализацией взаимосвязанных мероприятий на международном уровне, в рамках Содружества Независимых Государств и непосредственно Россией. 1) Речь идет о непосредственном участии и активной роли России в коллективных структурах безопасности (Организация Объединенных Наций, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе) и установлении с другими подобными структурами отношений сотрудничества (Североатлантический альянс, Европейский союз); о всестороннем взвешенном подходе к развитию с учетом структурных особенностей Стратегических ядерных сил России; геостратегических факторов; адекватного реагирования на создание США системы противоракетной обороны; о придании бессрочности действия Договору о нераспространении оружия массового поражения и средств его доставки; о внесении необходимых поправок в Договор об обычных вооружениях в Европе (в части регионального деления и фланговых ограничений вооружений и техники), учитывающих образование вместо единого СССР 22 Содружества Независимых Государств; о расширении мер доверия в военной области, в том числе об обмене информацией военного характера на взаимной основе, координации военных доктрин и планов военного строительства. В рамках Содружества большое значение должно приобрести создание единого оборонного пространства и надежной системы коллективной безопасности оборонного пространства для предотвращения войн и вооруженных конфликтов, а в случае их развертывания ‒ гарантированной защиты интересов, суверенитета и территориальной целостности государств ‒ участников Договора о коллективной безопасности. 2) Обеспечение национальной безопасности в военной сфере методологически должно охватывать все силовые структуры. В государственном масштабе необходима военная реформа, в результате которой резко сократится общая численность Вооруженных Сил, изменится их структура, состав, система комплектования, обучения, оснащения и подготовки для надежного обеспечения безопасности России при возникновении локальных и приграничных военных конфликтов, а также в случае войны с одной из великих держав; приоритетное развитие сил, предназначенных для сдерживания (прежде всего Стратегических ядерных сил), а также мобильных сил, способных к переброске в короткое время, разворачиванию и ведению маневренных действий в любом регионе, где может возникнуть угроза безопасности России; усовершенствование системы и повышение эффективности органов управления (в том числе боевого) Вооруженными Силами; разработку и реализацию комплекса мер по возрождению национально значимых отраслей промышленности (ракетно-космической, судостроительной, авиационной), обеспечению мобилизационной готовности экономики и созданию государственных мобилизационных запасов; совершенствованию военного законодательства в целях усиления правовой защиты военнослужащих и их проблем, включая жилищную, а также их адаптацию в гражданской сфере. 3) Важное место в системе обеспечения национальной безопасности должна занять военно-техническая сфера. Главная цель этой сферы ‒ поддержание всего комплекса вооружений на уровне, обеспечивающем безопасность России и ее союзников, стратегическую стабильность, сдерживание ядерной и обычных войн, ядерную безопасность. Методологически эта цель достигается через разработку и реализацию долгосрочных (10‒15 лет) программ вооружений, которые предусматривают значительное сокращение типов средств вооруженной борьбы и определяют государственный оборонный заказ на производство и разработку военной продукции, сформированный на конкурсной основе; опережающее развитие фундаментальных, прикладных исследований и опытно-конструкторских разработок, позволяющих эффективно и своевременно реагировать на возникающие военные угрозы и действия; гарантированном обеспечении финансовыми и материальнотехническими ресурсами работ, определенных программами, государственным заказом, планами фундаментальных и прикладных исследований. 4) Для обеспечения боеспособности Вооруженных Сил необходима структурная перестройка оборонной промышленности, возрождение отрас23 лей, обеспечивающих военно-техническую и экономическую независимость России на базе широкого использования передовых технологий двойного назначения, а также восстановление связей предприятий и научноисследовательских учреждений государств Содружества, ранее входивших в единый военно-промышленный комплекс. В региональной сфере заключение федеративных договоров и уточнение уставных документов в субъектах Российской Федерации относительно стабилизировало положение в регионах, но полная гармония в межнациональных отношениях в России не достигнута. Сохраняется возможность усиления центробежных тенденций, регионализации страны (при ухудшении общей социально-экономической обстановки), возникновении конфликтов между коренными и некоренными народами из-за явной или скрытой дискриминационной политики. В последнее время сепаратизм, дезинтеграционные процессы сохраняются в Северокавказском, Приволжском, Северном и Восточносибирском регионах. Разногласия с центром проявляются в «бюджетной войне», в уровнях налоговых отчислений в центральный и местные бюджеты, в спорах по поводу местной собственности и права распоряжаться производимой и добываемой продукцией, квотами на экспорт нефти, газа, леса и других сырьевых материалов. Серьезную угрозу в этой сфере создают межнациональные конфликты в связи с реабилитацией репрессированных народов и вытеснением ими переселенцев с ранее занимаемых территорий, стремлением к «воссоединению» разделенных малочисленных народов путем перекройки административных границ. Что же касается русского народа (свыше 80% всего населения России), то он оказался расчлененным по всем субъектам Федерации, со стороны которых проявляются достаточно сильные антирусские настроения. Эти тенденции усиливаются межнациональными конфликтами вблизи границ России (южноосетинский, абхазский), чреватыми непосредственным вовлечением в них России; явной или скрытой дискриминационной политики в отношении русскоязычного населения практически во всех бывших республиках СССР, вытеснением его из новообразованных государств, что резко увеличивает число переселенцев и существенно осложняет социальноэкономическую обстановку непосредственно в России. Методологическое обеспечение национальной безопасности в региональной сфере обусловливает принятие пакета законодательных актов, регулирующих эффективную национальную политику России, механизмы реального равноправного развития всех народов и народностей, проживающих на территории России, включая законодательство о национальных меньшинствах, о статусе национальных советов, о национально-культурной автономии, о различных этнических культурах и языках, о вынужденной миграции и беженцах из зон межнациональных конфликтов для достижения межнационального согласия. Следует создать национальный методологический центр по своевременному выявлению, предотвращению и урегулированию межнациональных 24 конфликтов. В социальной сфере методологическое обеспечение национальной безопасности должно быть нацелено на снижение социальной поляризации общества из-за постоянного роста стоимости жизни, резкого расслоения страны на кучку богатых и море бедных, остаточного принципа выделения государственных средств на социальные нужды, неподготовленности к нарастающей безработице федеральных и региональных центров переподготовки кадров и организации новых рабочих мест, слабо контролируемой миграции русскоязычного населения из бывших союзных республик, кризиса семьи и утраты духовных ориентиров личности, упразднения существовавшей системы физического развития и нравственного совершенствования молодежи. Неотложные меры по обеспечению безопасности в социальной сфере могли бы включить в себя прежде всего разработку, принятие и реализацию Государственной программы стабилизации социального положения граждан России, за счет изъятия баснословных прибылей у богатых, проведение эффективной политики содействия занятости населения и комплексной реформы системы социального обслуживания населения, реального противодействия коррупции на всех уровнях государственной, региональной и муниципальной власти, обеспечение прозрачности деятельности Пенсионного фонда, фондов социального и медицинского страхования, органов, устанавливающих тарифы в ЖКХ, на транспорте и ТЭК. Весьма актуальными в этой сфере являются меры по развитию законодательства, регулирующего систему здравоохранения, права пациентов, обращение и применение лекарственных препаратов, охрану семьи и лечебнопрофилактическую помощь. В информационной сфере методологически очень важно в интересах обеспечения национальной безопасности предусмотреть широкое использование современных информационных сетей и технологий, компьютеров высокого уровня, развитых и обширных банков данных с хранением больших массивов специальной информации, создание условий для информационной поддержки деятельности аппарата управления на всех уровнях и во всех ветвях власти, а также исключение возможности незаконного доступа к закрытой информации, ее хищения, разрушения или целенаправленного искажения для негативного воздействия на процесс принятия решений. Первоочередными шагами в этой сфере обеспечения национальной безопасности являются прежде всего развитие законодательства, регулирующего механизмы и меры обеспечения информационной безопасности, достаточности защиты функционирующих и перспективных телекоммуникационных сетей, национальной инфраструктуры связи, информационных комплексов и хранящихся массивов информации. Настало время принятия долгосрочной Государственной программы выхода России на уровень ведущих стран мира в информационной сфере, включая развитие широкополосного доступа в Интернет, цифрового телевидения и мобильной связи четвертого поколения. 25 К приоритетным задачам можно также отнести создание надежной системы сбора, обработки и хранения информации по всем возможным источникам угроз национальным интересам России; контроль над экспортом из страны интеллектуальной продукции и банков данных. В правоохранительной сфере методологическое обеспечение национальной безопасности связано с устранением реальной угрозы криминализации общества, нельзя допустить оформления организованной преступности в социальную систему, претендующую на ведущие позиции в российской политике и экономике. Серьезную угрозу в правоохранительной сфере представляет недостаточная подготовленность законодательной базы, органов внутренних дел и судебной системы для противостояния организованной преступности. Положение усугубляется коррумпированностью должностных лиц в государственных, в том числе правоохранительных, органах, среди судейского состава. Тяжелой криминальной обстановке в России способствуют и внешние угрозы, возникшие из-за распада общего правового пространства на территории бывшего СССР, разрастания преступности в постсоветских республиках, затяжных вооруженных конфликтов вблизи границ России и нелегального проникновения оружия и наркотиков, несовершенства пограничного и таможенного контроля на границах России, устойчивых связей российских преступных групп с криминальными сообществами в других странах. Обеспечение безопасности России в правоохранительной сфере обусловливает необходимость развития процессуального, уголовного, административного и другого законодательства для усиления уголовной и иной юридической ответственности, принятие специальных мер, препятствующих проникновению организованной преступности в государственный аппарат, совершенствование нормативной правовой базы судоустройства и судопроизводства, предоставление гарантий государственной защиты свидетелей и судей как основы для проведения глубокой и всесторонней судебной реформы. Следует также ускорить обустройство пограничного и таможенного контроля на наиболее опасных в криминогенном отношении направлениях; наладить взаимодействие правоохранительных органов России со странами Содружества, а также с Интерполом. Методологическое обеспечение национальной безопасности в экологической сфере обусловливает необходимость предотвращения техногенных катастроф, резкого снижения антропогенного воздействия на природу России в результате перехода к рыночной экономике, происходящего без должного контроля со стороны государства, исключения зон экологических бедствий и бесконтрольного истощения природных ресурсов. Обеспечение национальной безопасности в экологической сфере возможно только за счет ужесточения экологического законодательства и санкций за его нарушение; принятия Федеральной программы стимулирования внедрения в экономику экологически чистых технологий; создания единой государственной системы экологического мониторинга, ограничения и в конечном счете запрещения распространения экологически вредных техноло26 гий в мире, особенно в регионах с высокой вероятностью возникновения локальных конфликтов. Обеспечение национальной безопасности в техногенной сфере охватывает разработку, принятие и реализацию единой системы законодательных актов, в том числе Федерального положения о техногенной безопасности; включение в Уголовный кодекс России уголовной ответственности за любые неправомочные действия, приведшие к техногенным авариям и катастрофам с человеческими жертвами и большим материальным ущербом. России требуется государственная система предупреждения, оповещения, спасения людей и ликвидации последствий аварий и катастроф, созданная на основе федеральных органов государственной власти, исполнительной власти регионов и муниципальных образований. В сфере науки, образования и культуры методологическое обеспечение национальной безопасности должно быть нацелено на полное исключение ситуации, граничащей с безвозвратной утратой Россией своего научного и культурного потенциала. Передача обязанности финансовой поддержки науки, образования, культуры различным зарубежным фондам, организациям и частным лицам, переориентация национальной науки на заказы зарубежных центров, перебазирование интеллектуальной элиты нации в западные страны, безответственное реформирование Высшей школы и школы вообще, распад научных школ мировой значимости постепенно приводят к уничтожению научного потенциала, сокращению и ликвидации фундаментальной науки, распаду центров формирования высокопрофессиональных кадров будущего поколения россиян. На российской культуре все более отражаются процессы, выражающиеся в девальвации нравственных и культурных ценностей общества, общей дегуманизации жизни, нарастании экстремизма во всех сферах общественной деятельности, разрушении нравственных и мировоззренческих идеалов человека, подмене истинно русских ценностей сиюминутными интересами выгоды и частной наживы. В обеспечение национальной безопасности в этой сфере следует осуществить ускоренную разработку и принятие пакета законодательных актов для безотлагательной поддержки развития отечественной науки, образования и культуры; принятие Комплексной программы развития российской науки и образования по приоритетным направлениям и создание Фонда поддержки науки, образования и культуры. В этой области необходимо также усилить государственный контроль над экспортом за рубеж знаний, информации, культурных ценностей и выездом специалистов. Подводя итоги проведенного методологического анализа, можно утверждать о существовании целого ряда негативных тенденций по всем затронутым направлениям национальной безопасности. Поэтому как о первостепенных действиях по стабилизации обстановки следовало бы вести речь о необходимости сосредоточения серьезных усилий 27 всех государственных структур на разрешении проблем, определяющих состояние национальной безопасности. Следовало бы возобновить предусмотренную Конституцией практику ежегодной оценки состояния национальной безопасности России в специальном Послании Президента Российской Федерации, по результатам которого утверждать План мероприятий по обеспечению национальной безопасности. При отработке законодательных актов в комитетах Совета Федерации и Государственной Думы следовало бы в качестве основного критерия использовать вклад этого законопроекта в национальную безопасность России. Следует также установить структуру, поименную номенклатуру, сроки подготовки и принятия проектов новых законодательных актов для завершения создания правовой конструкции по всем сферам национальной безопасности для полной реализации положений утвержденной Президентом РФ Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. 1.4. Актуальные проблемы обеспечения национальной безопасности Проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации чрезвычайно многогранны и сложны. В работе сделана попытка обобщить некоторые аспекты современного состояния национальной безопасности на сложившемся к настоящему моменту уровне и дать концептуальное представление о тенденциях работы в этом направлении. По сути, речь идет о стратегии устойчивого развития Российской Федерации в условиях обеспечения национальной безопасности при соблюдении интересов всех социальных групп и слоев. Необходимо отметить, что хотя безусловные гарантии безопасности обеспечиваются в современном мире по-прежнему силой или угрозой применения силы, в том числе и военной, все большее значение приобретают научно-технические, экономические, политические, морально-этические и другие несиловые факторы обеспечения национальной безопасности. Нормативно-правовое обеспечение эффективного проявления подобных факторов ‒ это основное условие демократического развития процессов самоорганизации общества и государственной гарантии стабильности Российской Федерации в современном мире. В настоящее время Россия находится в стадии осуществления комплекса мер, нацеленных на обеспечение политических, экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма Российской Федерации. Эти меры должны обеспечить: • реальное равенство народов России вне зависимости от места проживания; • сохранение целостности государства, единства его конституционно-правового, экономического и социального пространства; • геостратегические и геополитические интересы России в целом. Основополагающим принципом национальной безопасности Россий28 ской Федерации и еѐ главной стратегической целью является обеспечение приоритета общенациональных интересов при безусловном учете разнообразия и специфики российских регионов. Как показывает исторический опыт, региональная стратегия субъектов Федерации никогда не поднимается выше локальных интересов территории. Собственно, она и не предназначена для общефедерального уровня. Отсюда важнейшая задача ‒ избежать по возможности непредсказуемых ситуаций при решении проблем сбалансированности федеральной региональной политики с приоритетами общенациональных интересов и политики субъектов Федерации с приоритетами интересов своей территории. Среди особенностей и тенденций современной территориальной организации России и государственной стратегии регионального развития следует выделить следующие аспекты. Первое. Несоответствие социально-экономического развития отдельных административно-территориальных делений (регионов) новым геополитическим и экономическим реалиям. В первую очередь, это касается северных территорий и Северного Кавказа, Приморья (включая Сахалин и Курилы), Калининградской области, играющих важную роль в обеспечении стратегических интересов Российской Федерации. Север и приравненные к нему районы занимают 60 процентов территории России. Именно здесь наиболее масштабно проявились социальные издержки проводимых реформ. Главная проблема этих регионов корнями уходит в прежнюю плановую политику размещения производительных сил и организованного набора рабочих. Экономический кризис поставил население северных регионов на грань борьбы за выживание (острая нехватка рабочих мест при отсутствии средств на выезд и обустройство в обжитых регионах). Появившиеся в этих своеобразных «анклавах» тенденции изолироваться от российской политики несут потенциальную угрозу национальным интересам России, вплоть до проблем ее территориальной целостности. Наиболее ярким примером подобных тенденций является чеченский кризис. Из-за политической нестабильности в ряде северокавказских республик, имеющихся территориальных вопросов, склонности некоторых сил к силовому решению спорных вопросов Северный Кавказ превратился в особую зону. Второе. Несвоевременное развитие межбюджетных финансовых взаимоотношений центра и регионов Российской Федерации также сказывается на становлении дееспособного федерализма. Поскольку понятная для всех сторон формализация финансовых отношений не закреплена в законодательном порядке, сохраняется перераспределительный во многом субъективный принцип отчислений в бюджеты разного уровня. Имеют место увязки экономических отношений с политической конъюнктурой, многоканальность распределяемых трансфертов с использованием коммерческих банков с сомнительной репутацией. Наконец, отмечается малопродуктивность федеральных программ, неподконтрольность выделяемых средств на программы. То есть практика 29 межбюджетных отношений в сложившихся новых условиях повторяет механизмы, свойственные старой системе управления и структуры власти. Третье. Отстранение субъектов Российской Федерации от управления значительными массивами региональной собственности. Проблема собственности становится первостепенной, прежде всего в вопросах разграничения конституционных полномочий владения, пользования землей, недрами, водными и другими ресурсами. Если не найти пути разрешения в законодательном порядке этих и других проблем, то как принцип устройства государства федерализм будет постоянно испытываться на прочность и сохранять потенциальную возможность конфликтности в ключевых сферах жизнедеятельности государства и общества. Практика заключаемых договоров о разграничении прав и полномочий федеральной власти и власти на уровне субъектов Федерации показывает, что такие решения позволяют избежать эскалации конфронтации и конфликтности между субъектами Федерации и федеральной властью. В то же время путь создания так называемой договорной Федерации без принятия общих принципов разграничения полномочий таит в себе множество противоречий, которые мешают выработке и принятию общих для всех субъектов Федерации принципов разграничения полномочий и опасность скатывания на позиции конфедерации. Четвертое. Сохраняется поляризация общества из-за продолжающегося снижения жизненного уровня значительной части населения. Это создает не только почву для криминализации определенной части населения, но и основу для различных экстремистских политических настроений. Тревожным остается и духовно-нравственное состояние населения, прежде всего молодежи ‒ у значительной ее части во многом неуправляемое развитие рыночных отношений сформировало преобладающее стремление к легкой наживе, нежелание включаться в напряженный повседневный труд. Серьезная проблема ‒ несовершенство пограничного и таможенного контроля на границах России; наша территория практически открыта для оружия и наркотиков, дестабилизирующих не только социальную, но и политическую обстановку в стране. Пятое. В экономике еще не преодолены характерные для переходного периода противоречия между сохраняющимися старыми производственными отношениями и новыми рыночными отношениями. Все еще реформируется система управления экономикой, не начавшая пока работать в полной мере. Продолжается распад сложившихся научно-технических комплексов и, как следствие этого, значительная утечка научных кадров, что нередко приводит к разрушению десятилетиями складывавшихся научных школ. Не преодолена опасность криминализации немалой части экономики, в том числе и с участием иностранного капитала. Возникли острые проблемы при проведении земельной реформы. Продолжается вывоз капитала, стратегически важного сырья и товаров за рубеж, что подрывает бюджетную политику и внутренние инвестиционные возможности страны. 30 В то же время не обеспечен благоприятный экономический климат для инвестиций в главное для России ‒ разработку и развитие импортозамещающих технологий. Сохраняется опасность, теперь уже в условиях рыночных отношений, монополизации отдельными производителями или узким кругом крупных фирм и предприятий производства некоторых жизненно важных товаров. Не созданы условия для нормальной деятельности предпринимателей и безопасности частной собственности. В существенном укреплении и коренной перестройке своей деятельности нуждается Федеральная налоговая служба. В обозримом будущем серьезную проблему для экономической безопасности страны представляет внешний корпоративный долг, продолжающий расти и получаемый под гарантии государства. Шестое. Несогласованность действий политиков и чиновников, незавершенность экономических преобразований, неравномерность социальноэкономического развития регионов, коррупция и преступность, рост масштабов и последствий аварий и катастроф из-за изношенности промышленных производств, техники и вооружения, отсутствие действенной инновационной и информационной политики, отвечающей национальным интересам, привели к снижению боеспособности Вооруженных Сил России, их мобилизационной готовности, к недопустимому промедлению с проведением военной реформы и значительному сокращению военно-промышленного производства. Отсутствие на федеральном уровне должной координации действий в осуществление положений Конституции РФ, определяющих принципы военной политики, эффективного пакета военных законов и реально действующей Военной доктрины осложняет решение задач национальной безопасности, что обусловило перекосы в формировании, оснащении и развитии Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований и напряженность оборонного бюджета. Таким образом, внутриполитическое и социально-экономическое положение в Российской Федерации требует продуманного комплекса государственных мер для поэтапного вывода страны из сложившихся кризисных ситуаций. После распада Советского Союза Россия стала правопреемницей СССР. По размеру территории Россия остается на первом месте в мире, по численности населения ‒ на шестом. Российская Федерация продолжает оставаться крупнейшей ядерной державой. Отделение бывших республик СССР несомненно сказалось на геополитическом положении России. Международное пространство в геополитических рамках бывшего СССР принято называть ближним зарубежьем. Оно включает северный район (Прибалтика), центральный район (Украина, Беларусь, Молдова) и южные субрегионы (Кавказ, Казахстан, Средняя Азия). Тенденции в этом новом международном пространстве, примыкающем к России, носят двойственный характер. С одной стороны, наблюдается: 31 • неуравновешенность социально-политического положения в республиках; угроза возникновения новых ядерных держав (Иран, Пакистан, Израиль); • наличие у суверенных республик взаимных территориальных претензий, проблем самоопределения внутренних автономных образований и компактно проживающих национальных меньшинств (Крым, Абхазия, Нагорный Карабах, Южная Осетия, Приднестровье); • сложная обстановка на южных границах России (Таджикистан, Узбекистан, Киргизия, Грузия). С другой стороны, наметились конструктивные подходы к практической реализации взаимовыгодной интеграции в рамках СНГ. Подписание договора об образовании Сообщества России и Белоруссии, договора об углубленной интеграции между Российской Федерацией, Белоруссией, Казахстаном и Киргизией и ряда других актов в рамках СНГ свидетельствует о том, что процесс налаживания добрососедских и взаимовыгодных отношений со странами СНГ претворяется в жизнь. Во внешней политике Россией отдается приоритет отношений со странами СНГ, так как на пространстве бывшего СССР сосредоточены жизненно важные интересы России в области экономики, обороны, в сфере защиты прав русскоязычного населения. Эффективное сотрудничество со странами СНГ может стать действенным фактором, противостоящим дестабилизирующим тенденциям в самой России. Геополитическое положение России, несмотря на то, что наметились тенденции к расширению международного сообщества, строящего свои отношения на основе международного права, тем не менее не стало более простым и бесконфликтным. Главное обстоятельство, которое необходимо признать, то, что Россия сохранила статус великой державы. Только четкое осознание принадлежности России к числу великих держав (какие бы трудности и сколь долго она ни переживала) дает возможность правильно оценить ее национальные интересы. России в силу ее геополитического положения и многонационального населения просто опасно не быть великой державой. Формирование и реализация глубоко продуманной, последовательной и рассчитанной на длительную перспективу геополитики должны создать условия для обеспечения безопасного и устойчивого развития и последовательного превращения России в одно из могущественных и влиятельных государств в мировом сообществе и мировом порядке. 1.4.1. Национальные интересы России Для перехода международных отношений от баланса сил к балансу интересов как основе внешней политики, исключающей войну как средство политики, потребуется долгое время. Общеизвестно, что интерес (от лат. interest ‒ имеет значение, важно) ‒ реальная причина действий, событий, свершений, стоящая за непосред32 ственными побуждениями (потребностями, мотивами, помыслами, идеями) участвующих в этих действиях индивидуумов, социальных групп, классов и государств. В системе различных интересов особое значение имеют национальные, государственные и партийные. Можно говорить о двух основных значениях понятия «национальные интересы». Одно, достаточно распространенное в отечественной и зарубежной литературе, отражает интересы национальной общности или группы, объединенной специфическими связями и взаимоотношениями генетической и культурной однородности. Они служат сохранению национальной общности как целого. Но при определенных условиях национальные интересы могут стать основой для национализма и шовинизма. Национальные интересы редко выступают в чистом виде. Они обычно воплощаются в политических лозунгах и религиозных и идеологических формах и реализуются через войны и национально-освободительные движения. Другое значение понятия «национальные интересы» отражает высшие интересы всего общества, представляет собой осознанные руководством государства и выраженные им в виде целевых установок потребности существования и развития общества, страны. Последние включают в себя интересы всех слоев и групп общества, сочетание, согласование, баланс которых обеспечивают целостность и стабильность государства, его внутреннее развитие и вместе с тем миролюбивые добрососедские отношения с другими странами и народами. История свидетельствует, что общество, государство с развитым самосознанием обычно не поступается своими национальными интересами, в том числе и в военной области, добровольно, на основе нравственных соображений или призывов к гуманизму, учета интересов других национальных общностей, государств. Национальные интересы всегда в той или иной степени эгоистичны. Когда обостряются национальные противоречия (а это обычно происходит во время крупных социальных перемен), национальные общности, государства стремятся реализовать свои интересы, закрепить достигнутый успех за счет ущемления интересов других общностей, народов, государств. Возникает конфликт национальных интересов, нередко выливающийся в вооруженные конфронтации и столкновения. В современных условиях необходимо и обязательно для политического и военного руководства России, для всего народа осознать российские национальные интересы, уметь сочетать их с интересами других стран и народов для сохранения мира. Необходимо признавать и учитывать в конкретных действиях приоритет ‒ как это и делается ‒ национальных интересов, а не абстрактных ценностей. Затянувшийся переходный период, кризисное состояние России в материальном и духовном отношении еще более усложнили процесс осознания национальных интересов. По сути, еще не выработана теория национальных интересов, а значит, и цели внешней политики. 33 Носители национальных интересов Российской Федерации ‒ граждане, общество (общественные и другие организации и объединения граждан), государство (органы законодательной, исполнительной и судебной властей). Каждый из этих объектов безопасности имеет свои жизненно важные интересы, на основе которых можно составить целостную картину национальных интересов России [1, 31]. Жизненно важные интересы личности: • реальное обеспечение конституционных прав и свобод человека; обеспечение личной безопасности, чести и достоинства граждан Российской Федерации, а также защиты их собственности от преступных посягательств; • обеспечение экономического благосостояния и социальной стабильности граждан Российской Федерации, их возможностей для достойной жизни при высоком уровне социальных гарантий; • обеспечение условий для реализации обязанностей граждан Российской Федерации; • обеспечение прав и интересов граждан Российской Федерации за рубежом. Жизненно важные интересы общества: • сохранение и укрепление единства России; • сохранение и укрепление здоровья населения России ‒ ее основного национального богатства; • поддержание и приумножение материального, культурного, научного и духовного потенциала общества; • обеспечение социальной целесообразности экономического развития общества; • обеспечение политического плюрализма и общественных свобод; • поддержание нормальных экологических условий; • обеспечение прав народов Российской Федерации на национальный язык, национальную историю и национальное будущее; • обеспечение прав на общественную собственность и экономическую независимость народа на территории своего проживания; • защита прав и интересов национальных меньшинств, представителей народов Российской Федерации в бывших союзных республиках; • обеспечение прав и интересов организаций Российской Федерации за рубежом. Жизненно важные интересы государства: • создание сильной государственности на новой демократической основе; • обеспечение условий развития и сохранения здорового общества; • обеспечение суверенитета и территориальной целостности государства; • поддержание стабильности на территории страны при укреплении ее конституционного строя; 34 • надежная защита от любой внешней угрозы за счет необходимого оборонного потенциала Российской Федерации и построения стабильной системы международных отношений; • преодоление внутреннего кризиса в Российской Федерации путем социально-экономических и политических преобразований в интересах большинства ее населения; • обеспечение устойчивого развития экономики, в том числе через полноправное участие Российской Федерации в системе международных экономических связей; • максимально возможное сохранение и развитие на новой основе экономических, политических, военных, культурных и иных связей между бывшими союзными республиками; • эффективная борьба с организованной преступностью и коррупцией, согласование и консолидация усилий в этой деятельности правоохранительных органов стран Содружества Независимых Государств и дальнего зарубежья. Приоритеты национальных интересов, их временные и пространственные параметры могут изменяться вместе с изменениями внутренних и внешних условий. На современном этапе наиболее актуальны развитие личности (в условиях обеспечения прав и свобод граждан), общества и страны (при обеспечении государством нормальных экономических, социальных, правовых, культурных условий жизни); поддержание стабильности конституционного строя и преодоление экономического кризиса. Очень важна гарантия надежной защиты от любой внешней угрозы и обеспечение государственного суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации. Национальные интересы России во внешней политике на рубеже веков можно разделить на три основные категории. Важнейший национальный интерес России на глобальном уровне состоит в ее активном и полноправном участии в построении такой системы международных отношений, в которой Россия сохранила бы статус великой державы, занимала бы место, в наибольшей степени соответствующее ее политическому, экономическому и интеллектуальному потенциалу, военнополитическим и внешнеэкономическим возможностям и потребностям. Важнейшие национальные интересы России на региональном уровне сводятся к обеспечению стабильного и безопасного международного окружения, а также к продвижению и закреплению военно-политических и экономических позиций России на мировой арене через региональное сотрудничество. Важнейшие национальные интересы России на постсоветском пространстве состоят в развитии всесторонних взаимовыгодных связей со странами СНГ. 35 1.4.2. Угрозы национальным интересам России Перемены последнего времени предопределили возможности для реализации национальных интересов Российской Федерации, которые оцениваются в целом как благоприятные. Вместе с тем полицентризм в мировой политике создает возможность неопределенности, а иногда и непредсказуемости развития международной обстановки. По-прежнему весомую роль в мире играют ядерное сдерживание и фактор военной силы. На смену угрозе мировой войны пришла угроза эскалации локальных конфликтов. Не всегда нормально складываются отношения с бывшими союзными республиками. Нестабильность политической, экономической, социальной и национальной обстановки, разнообразие и противоречивость интересов различных социальных групп и слоев ‒ вот состояние Российской Федерации. Все эти факторы ‒ источник внешних и внутренних угроз национальным интересам Российской Федерации. В таких условиях к первой группе внешних угроз для России можно отнести те, которые корнями уходят в инерционную политику определенных сил, направленных на ослабление России, которые, воспользовавшись трудностями переходного периода, стремятся лишить Россию статуса великой державы, навязать невыгодные ей условия межгосударственного взаимодействия и сотрудничества. При этом многие на Западе понимают, что существуют и пределы, дальше которых попытки ослабить Россию становятся опасными. В этой связи, в первую очередь, следует сказать о расширении НАТО на Восток. Во многом это инициируется не государствами ‒ членами СевероАтлантического Союза, а государствами ‒ бывшими союзниками СССР, которые стремятся быть принятыми в НАТО. Однако в этом процессе очевиден и антироссийский подход такого расширения. Ведь речь идет не только о гарантиях безопасности, которые может дать НАТО тем, кто так в него рвется. Если бы все дело заключалось только в этом, Россия, видимо, и не очень бы возражала, но расширение НАТО на Восток фактически означает приближение натовской военной инфраструктуры к границам России. В условиях, когда нет балансирующего НАТО Варшавского Договора, когда реально не действует пакт о коллективной безопасности на территории СНГ, когда НАТО не принял характера политической организации и, наконец, в условиях острой нехватки бюджетных средств на военное строительство России, чтобы осуществить адекватные контрмеры в случае фактического расширения НАТО на Восток, с этой угрозой нельзя не считаться. Такое расширение на деле будет означать создание системы коллективной безопасности в Европе без России, новый раздел Европы, изолирующий и ослабляющий Россию. Продолжающееся качественное совершенствование вооружений в западных странах является также вызовом для России и нуждается в адекватной реакции. Вероятность глобальной войны крайне мала, но необходимо принимать во внимание тот факт, что ряд ядерных государств наращивает свой ядерный потенциал, расширяется круг стран, продвигающихся к овла36 дению ядерным оружием. Поэтому сейчас надо думать о том, что России трудно будет создавать благоприятные внешние условия для проводимых внутри страны реформ, если она не сохранит свой статус великой державы. К первой группе угроз, нацеленных на ослабление России, можно также отнести опасность для ее территориальной целостности. Эти угрозы исходят из тех зарубежных кругов, политических организаций националистского или религиозно-экстремистского толка, которые поддерживают сепаратистские настроения и движения в России. Но следует иметь в виду, и это понимают руководящие круги западных государств, что действия в направлении дезинтеграции России слишком опасно подводить к черте, переход за которую в стране с большим количеством ядерного оружия может привести к непредсказуемым последствиям. Из оценки этой ситуации можно сделать вывод, что наличие ядерного оружия в России является сдерживающим фактором и в отношении к дезинтеграционным процессам с непрогнозируемыми последствиями. В рамках СНГ усматриваются действия руководителей западных государств и их спецслужб, нацеленных на недопущение новой роли России в стабилизации обстановки в бывших республиках СССР. Американские политики склонны признавать зоной особых интересов США Латинскую Америку, даже Европу, но не готовы признать «ближнее зарубежье» зоной особых интересов России. Между тем реалистически мыслящие политики Запада понимают, что речь идет не о стремлении новой России навязать кому бы то ни было свой диктат, а о заинтересованности России в том, чтобы ее «ближнее зарубежье» не представляло угрозы для ее безопасности. Внешние угрозы безопасности России, которые также следует отнести к попыткам ослабить Россию, навязать невыгодные для нее условия межгосударственных отношений, тесно увязаны с процессами, происходящими сегодня в российской социально-экономической сфере. Наблюдается явно выраженная тенденция «выкачки» из России специалистов, высоких технологий, создание искусственных препятствий на пути экспорта из России наукоемкой продукции. Например, в отношениях с Ираном Россия подписала соглашение с ним о поставках легководных ядерных реакторов, которые не могут быть задействованы для производства ядерных оружейных компонентов. Соединенные Штаты Америки, которые ранее настояли на замене тяжеловодного реактора в Северной Корее на легководный по мотивам обеспечения ядерной безопасности, открыто выступили против российской сделки и довели ситуацию до открытой агрессии против Ирана. При этом во главу угла ставятся интересы США, больше нефтяные, чем обеспечение ядерной безопасности. Вторая группа современных внешних угроз безопасности России проистекает из обострившихся в последнее время региональных конфликтов. Это обострение выявляет некоторые новые качественные особенности: • увеличилось число конфликтных зон (Северный Кавказ, Ирак, Афганистан, бывшая Югославия, Иран). Впервые в послевоенное время конфликтные зоны подошли вплотную к границам России; 37 • не все сделано для стабилизации обстановки в Афганистане, а это значит, что с его территории может происходить «подпитка» межэтнических и межнациональных конфликтов в Центральной Азии; • расширил свое крайне негативное воздействие на международную обстановку исламский экстремизм и терроризм. При этом следует проводить четкую грань между исламским фундаментализмом, который не ставит своей целью насильственное внедрение исламской государственности, и исламским экстремизмом, задачей которого именно и является силовое распространение исламской государственной модели. Исламский экстремизм развивает и поддерживает в горячем состоянии целый ряд региональных конфликтов. Серьезной угрозой для безопасности России является и то, что ряд расположенных вблизи от нее государств, причем уже втянутых в вооруженные конфликты, стремятся овладеть оружием массового уничтожения ‒ ядерным, химическим и биологическим. К третьей группе современных внешних угроз безопасности России следует отнести «интернационализацию» организованной преступности. Сейчас этот процесс только зарождается, но сращивание российской организованной преступности, проникшей даже в госаппарат, с иностранными мафиозными структурами не может не вызывать серьезного беспокойства. Чрезвычайную опасность для России представляют экологические угрозы. Эти угрозы не знают границ, их остановить могут лишь совместные действия на международном уровне. Наиболее значимые внутренние угрозы безопасности России можно представить по следующим составляющим: в социально-политической сфере: • разрыв в экономическом положении населения, увеличение класса бедных, рост безработицы и преступности; • появление элементов напряженности в межнациональных отношениях, возможность дестабилизации обстановки в отдельных регионах Российской Федерации; • деградация науки, высшей школы, системы подготовки кадров, рост смертности, отсутствие механизмов защиты здоровья людей, а также девальвация духовного и культурного потенциала общества; в экономической сфере: • сокращение промышленного потенциала в инвестиционно емких отраслях и угроза общей деградации индустриальной системы; • развитие структурного кризиса индустриальной системы страны в результате качественного ухудшения технологического и инновационного потенциала, а также сдвига экономики в сторону первичного и промежуточного секторов; 38 • истощение топливно-энергетических ресурсов, сокращение добычи энергоносителей и производства энергии; • углубление кризисных явлений в финансово-кредитной и налоговой системе, сокращение платежеспособного потенциала; • снижение экспортного потенциала; • рост экономической преступности, включающей должностные хищения, взяточничество, коррупцию, нарушение правил валютных операций, уклонение от уплаты налогов, незаконную торговую деятельность; в военной сфере: • крайне низкая оснащенность армии новыми видами оружия и военной техники; • снижение мобилизационной готовности промышленных отраслей страны; • снижение статуса армии, престижа военной службы, рост преступности в армии; • использование средств вооруженного насилия отдельными националистическими и сепаратистскими группами и организациями, дестабилизирующими внутреннюю обстановку в стране; • неконтролируемое распространение на территории Российской Федерации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и других средств осуществления диверсионных и террористических акций; в правоохранительной сфере: • дальнейшая криминализация общественных отношений, сопровождаемая сращиванием криминальной и государственной сфер, активное участие представителей криминальных групп не только в экономической, но и политической жизни страны; • растущее социальное недовольство, вызванное слабой защищенностью российских граждан от посягательств на их жизнь, здоровье и имущество; • подрыв здоровья нации в результате распространения наркотиков. Таким образом, современные внешние и внутренние угрозы безопасности России ‒ это реалии, с которыми нельзя не считаться. Требуется реализовать комплекс мер по безусловному парированию угроз национальным интересам России. 1.4.3. Системный анализ проблем обеспечения национальной безопасности Опыт проведенного системного анализа развития сложных технических, экологических и социальных систем показывает, что формирование рациональных путей развития личности, общества, государства, регионов и муниципальных образований с позиций национальной безопасности может базироваться на выделении наиболее важных направлений ее обеспечения и 39 оценок таких критериальных параметров, как обеспечение целостности государства, рост экономики и укрепление обороноспособности. Учитывая, что национальная безопасность затрагивает все сферы функционирования государства (экономическую, внутриполитическую, социальную, международную, военную, информационную, пограничную, экологическую, духовную), в монографии проведен анализ нормативно-правового обеспечения национальной безопасности с позиций интересов, угроз и задач для безопасности личности, общества, государства и перспектив развития правового поля. Исследование проводилось с использованием действующего базового нормативно-правового документа ‒ Концепции национальной безопасности (последняя редакция) [11] и более 300 федеральных законов, нацеленных на практическое обеспечение национальной безопасности. Анализ проведен с целью получения количественных показателей полноты отображения и полноты охвата выделенных в Концепции категорий ‒ интересы, угрозы и задачи в интересах безопасности личности, общества и государства для каждой сферы жизнедеятельности ‒ международной, внутриполитической, экономической, социальной, военной, пограничной, информационной, духовной и экологической. В ходе анализа было построено классификационное поле, ячейки которого заполняются для каждой сферы жизнедеятельности. Поле, предлагаемое для анализа, соответствует категориям, принятым в Концепции. Ячейки поля образуются делением на столбцы и строки. Деление поля по горизонтали отображало интересы, угрозы и задачи, указанные в Концепции, а также законодательные акты, регулирующие решение задач. Деление поля по вертикали отображало распределение интересов, угроз и задач по отношению к личности, обществу и государству. Кроме того, разделы «угрозы» и «задачи» по вертикали ‒ отображения их принадлежности к внешним угрозам личности, обществу и государству. Результаты анализа полноты отображения интересов, угроз и задач по отношению к личности, обществу и государству характеризуется принципиально интересными количественными показателями. В разделе «Интересы»: интересы личности не отражены в 6-ти сферах из 9-ти: внутриполитической, социальной, военной, пограничной, духовной и экологической; интересы общества не отражены в 7-ми сферах из 9-ти: международной, экономической, социальной, военной, пограничной, информационной и экологической; интересы государства не отражены в одной сфере из 9-ти: духовной. В разделе «Угрозы»: угрозы личности определены на 28%: внешние ‒ не отражены в сферах международной, экономической, социальной, военной, информационной, духовной и экологической; внутренние ‒ не отражены в сферах международной, экономической, пограничной, информационной, духовной и экологической; 40 угрозы обществу определены на 28%: внешние ‒ не отражены в сферах международной, экономической, социальной, военной, информационной, духовной и экологической; внутренние ‒ не отражены в сферах международной, военной, пограничной, информационной, духовной и экологической; угрозы государству определены на 61%: внешние ‒ не отражены в сферах внутриполитической, военной, пограничной, духовной, экологической; внутренние ‒ не отражены в сферах международной, пограничной, духовной. В разделе «Задачи»: задачи по парированию угроз личности определены на 39%: от внешних ‒ не отражены в сферах внутриполитической, экономической, социальной, военной, информационной, духовной и экологической; от внутренних ‒ не отражены в сферах международной, военной, пограничной, духовной и экологической; задачи по парированию угроз обществу определены на 33%: от внешних ‒ не отражены в сферах международной, экономической, социальной, военной, информационной, духовной и экологической; от внутренних ‒ не отражены в сферах международной, военной, пограничной, информационной, экологической; задачи по парированию угроз государству определены на 67%: от внешних ‒ не отражены в сферах внутриполитической, социальной, духовной и экологической; от внутренних ‒ не отражены в сферах международной, пограничной. Анализ показал наличие несоответствия угроз и задач по их парированию: доля угроз, для которых не представлены задачи, ‒ 42%; доля задач, для которых не указаны парируемые угрозы, ‒ 35%. В целом по числу заполненных и незаполненных ячеек анализ показал, что интересы безопасности отражены на уровне ‒ 48%; угрозы безопасности ‒ 39%; задачи безопасности ‒ 46%. Анализ полноты охвата задач обеспечения национальной безопасности с учетом их важности и проблем развития правового поля требует проведения специальных исследований. Вместе с тем проведенный анализ показывает позитивные возможности такой работы по правовому обеспечению реализуемости Концепции. Например, представление науки как компонента духовной сферы, а техники ‒ экономической сферы не позволяет определить задачи научнотехнического развития с позиций национальной безопасности. Выделение самостоятельной научно-технической сферы позволило бы на основе законодательной поддержки определить не только самостоятельное значение этой сферы, но и ее, безусловно, важную роль для развития других сфер. Выделение пограничной сферы ставит проблемы в осуществлении правового обеспечения пограничных войск как военной структуры, представленной вне военного аспекта. В частности, необходимо определить вопросы взаимоотношений и взаимодействия пограничных войск с военными струк41 турами и военным потенциалом страны, вопросы использования военной инфраструктуры страны для решения пограничных задач национальной безопасности. Некоторые интересы, такие как «защита личности, общества и государства от терроризма», и задачи, касающиеся «развития возможности разведки и контрразведки в целях своевременного обнаружения угроз», не отнесены ни к одной из сфер жизнедеятельности и должны быть законодательно представлены в тех областях правового поля, в которых они могут быть решены наилучшим образом. Анализ показал также необходимость развития законодательной базы в интересах обеспечения полноты охвата ранее приведенных вопросов национальной безопасности, важность которых не вызывает сомнений. Неразвитость законодательства по этим вопросам создаст серьезные трудности в решении практических задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Возможности и пути развития Концепции можно показать на основе дальнейшего совершенствования законодательного обеспечения военной сферы. Например, в качестве угроз личности в военной сфере следует считать насилие, терроризм, преступность, а интересы личности в военной сфере могут включать защиту граждан в зоне конфликтов, что потребует законодательным порядком уточнить задачи совместной согласованной деятельности военных и правоохранительных структур. В качестве угроз обществу в военной сфере можно считать пропаганду насилия, слабое нравственное воспитание в армии, а интересы общества включают сохранение безопасности, демократии, нравственности и стабильности общественных отношений в условиях, связанных с военной деятельностью, что также требует развития нормативно-правового обеспечения воспитательной работы в армии. Как показывает системный анализ, наиболее слабым звеном в нормативно-правовом обеспечении национальной безопасности являются проблемы защиты личности и общества. Об этом свидетельствует полученная в ходе анализа статистика, из которой следует, что проблемы безопасности государства отражены в законодательном порядке в среднем на 70%, а проблемы безопасности личности и общества всего лишь на 33%. В этой связи представляется целесообразным усилить правовое нормы и обеспечить развитие законодательства, ориентированного прежде всего на защиту личности и общества. В частности, необходимо безотлагательное разрешение проблем обеспечения права граждан России защищать свою честь, достоинство и личную собственность всеми способами и средствами вплоть до применения оружия. Крайне важно предусмотреть комплекс мер и выработать правовые нормы противодействия угрозам, связанным с безработицей, деформацией демографического и социального общества, с постоянным ростом стоимости жизни и уменьшением средней продолжительности жизни населения, остаточным принципом обеспечения социальных нужд, особенно малоимущего 42 населения, инвалидов, пенсионеров, ветеранов, учащейся молодежи, кризисом семьи и утратой духовных ориентиров личности, нравственному воспитанию молодого поколения. Надо остановить нравственное падение населения и реализовать меры противодействия духовной деградации общества и личности, утрате исторических и культурных ценностей, духовному и национальному расслоению общества, потери самобытной культуры малочисленных народов, их языка, традиций и среды обитания. Уже назрела острая необходимость дать правовые гарантии государственной защиты потерпевших и свидетелей, иных лиц, содействующих уголовному производству и оказывающих негласную помощь правоохранительным органам в борьбе с организованной преступностью, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков, оружия и другими правонарушениями. Следовало бы решительным образом оградить граждан от произвола правоохранительных органов и предоставить им реальные права на государственную соответствующую мировым стандартам компенсацию причиненного материального, включая оплату лечения телесных повреждений, увечий, морального и иного ущерба. При этом компенсация причиненного ущерба должна осуществляться государственными органами в минимально короткие сроки независимо от установления или не установления виновного (преступника) в правонарушении. Разрешение этих и других пробелов в области защиты личности и общества позволит существенно развить правовое поле обеспечения национальной безопасности и дать возможность эффективно решать практические задачи строительства демократического государства в России. Аналогичное системное исследование потребуется провести в связи с выпуском в мае 2009 года нового документа «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [45]. Военные аспекты обеспечения национальной безопасности Развиваемый в монографии системный подход предполагает, что Концепция национальной безопасности и Военная доктрина [15] должны представлять собой единую систему взглядов в сфере оборонной политики и военной безопасности. Положения Концепции являются базовыми для Военной доктрины, которая развивает их применительно к военно-политической, военно-экономической и военно-стратегической деятельности. Это единство, в частности, означает, что в этих документах рассматриваются эквивалентные предметные области, отражаемые единой по всем ее существенным компонентам системой взглядов, включая общие цели и общий анализ интересов, эквивалентные взгляды на угрозы национальной безопасности и возникающие в этой связи задачи. В этих документах прослеживается согласованность их структур, между положениями обоих документов существуют ясные связи, в том числе иерархические, а также в положениях Военной доктрины развиваются и конкретизируются положения военной безопасности Концепции. 43 Подразумевается, что эти документы содержат совместимое представление о путях и механизмах парирования угроз и решения задач безопасности, а также имеют эквивалентную этапность реализации своих положений и совпадающие сроки ответственности при наличии механизмов внесения согласованных изменений. Однако такое соответствие во многих случаях отсутствует. В частности, эти документы не вполне совместимы по целям. Концепция нацелена на обеспечение безопасности личности, общества и государства. Военная доктрина как основа обеспечения военной безопасности Российской Федерации уже представляет собой целевой объект обеспечения безопасности и из трех уровней ‒ личность, общество, государство ‒ практически затрагивает только последний. Концепция и Военная доктрина оперируют несовпадающими сферами национальной безопасности, по которым классифицируются угрозы и задачи. В Концепции используется не менее семи основных сфер, упомянутых в разделе 1.4.3., в то время как в Доктрине угрозы просто делятся на внешние и внутренние, а упоминание о пограничной сфере вообще отсутствует. Не совсем совпадают поставленные в этих документах задачи, стоящие перед страной. Например, в Доктрине в явном виде представлены задачи Вооруженных Сил РФ и других войск, скорее всего в интересах решения задач национальной безопасности, изложенных в Концепции. Но в это же время совершенно неясно, как эти задачи Вооруженных Сил увязаны с военными задачами Концепции. Схемы и механизмы решения поставленных задач имеют существенные различия. В частности, в Доктрине объявляется, что военная безопасность Российской Федерации «обеспечивается всей совокупностью имеющихся в ее распоряжении сил, средств и ресурсов». В то время как в Концепции в интересах обеспечения военной безопасности указывается всего лишь на необходимость «адекватного реагирования на угрозы, которые могут возникнуть в XXI веке, при рациональных затратах на национальную оборону». Отсутствует взаимная переадресовка положений Концепции к Доктрине и наоборот. В процессе разработки проектов соответствующих федеральных законов эти и другие несоответствия должны быть скомпенсированы. Системный анализ согласованности Военной доктрины и Концепции безопасности Российской Федерации показывает на имеющиеся несоответствия, разночтения и нестыковки. Некоторые угрозы, приведенные в Военной доктрине, например, «попытка насильственного свержения конституционного строя»; «планирование, подготовка и осуществление действий, направленных на дезорганизацию функционирования федеральных органов государственной власти, нападение на государственные, хозяйственные, военные объекты, объекты жизнеобеспечения и информационную инфраструктуру»; «создание, оснащение, подготовка и функционирование незаконных вооруженных формирований»; «дискриминация, подавление прав, свобод и законных интересов граждан Россий44 ской Федерации в иностранных государствах» ‒ не имеют сколько-нибудь прямого аналога или обобщенной угрозы в Концепции и наоборот ‒ некоторые угрозы в Концепции, имеющие отношение к военной сфере, не раскрыты в Доктрине, в том числе: «опасность ослабления военного влияния России в мире»; «распространение оружия массового уничтожения и средств его доставки»; «увеличивающийся технологический отрыв ряда ведущих держав»; «недопустимое снижение укомплектованности войск современными вооружениями». Приведенные в Концепции угрозы в оборонной и пограничной сферах в Доктрине проявлены наименее внятно. В Доктрине практически отсутствуют положения, нацеленные на развитие научно-технического потенциала и оборонной промышленности, непосредственно влияющих на создание перспективных военных технологий и наукоемких образцов вооружения для обеспечения военной безопасности. Таким образом, с одной стороны в Военной доктрине рассмотрен достаточно широкий круг угроз, явно выходящий за пределы военной сферы, а с другой, значительно более узкий круг задач. Результаты проведенных оценок согласованности Концепции и Военной доктрины указывают как на необходимость серьезной доработки этих документов с учетом современных реалий, так и разрешения возникших проблемных вопросов в области обеспечения национальной безопасности. Региональные аспекты обеспечения национальной безопасности Регионы ‒ это основное поле, на котором развертываются конфликты, поэтому прежде всего на них следует проецировать проблемы обеспечения национальной безопасности. При этом ее региональный компонент имеет существенную специфику, так как является стратегическим фактором построения Военной доктрины и применения Вооруженных Сил России. В Концепции национальной безопасности этот компонент присутствует в виде региональной политики, национальной политики и как задачи регионов в этой области, к которым относятся: взаимодействие с федеральными органами власти в части исполнения специальных законов; внесение предложений по совершенствованию систем обеспечения безопасности; проведение мероприятий по привлечению населения, общественных объединений и организаций к оказанию содействия в решении возникших проблем. Сейчас ясно, что введение системы федеральных округов обеспечило более эффективное управление экономикой регионов. С позиций обеспечения национальной безопасности формирование такой вертикали власти очень важно, улучшается управляемость страны на стыках ответственности разных инстанций управления, что всегда было слабым звеном, а также используются развитые системы связи военных округов, где и расположились администрации федеральных округов. В вопросе внесения предложений по совершенствованию систем обеспечения безопасности очевидно пересечение функций с Советом Безопасно45 сти Российской Федерации. На уровне регионов формировать адекватные предложения по частным вопросам общей системы безопасности не представляется эффективным. По вопросу привлечения населения очевидна его декларативность. Практика Краснодарского края показала всю иллюзорность этого призыва, когда потребовалось создавать и вооружать местные отряды самообороны и антитеррористические группы, не имея законодательной базы по этим проблемам. Таким образом, в Концепции не определен конкретно и не акцентирован круг вопросов и задач национальной безопасности, относящихся к категории территориально-регионального ее обеспечения, а также и роли регионов в обеспечении национальной безопасности с учетом специфики различных регионов и их ресурсного потенциала. Не проясняет этот вопрос и Закон «О безопасности» (1992 г.), где в основном речь идет о функциях Совета Безопасности. В законе «О правительстве Российской Федерации» также нет указаний по формированию управления регионами, отраслями и ведомствами для обеспечения национальной безопасности и соответственно не отражены установки Концепции. Из вышесказанного следует, что законодательный компонент регионального обеспечения национальной безопасности представляет собой сложную проблему, так как даже в Конституции РФ четко не определено разграничение полномочий между «центром» и «субъектами Федерации», в частности по вопросам экономического взаимодействия. Это отмечено и в самой Концепции, где сказано, что «...организация работы органов исполнительной власти субъектов Федерации по реализации конкретных мероприятий по обеспечению национальной безопасности требует совершенствования законодательства». При разработке комплекса законодательных актов в обеспечение региональных компонентов национальной безопасности следует учитывать целый ряд специфических принципов, включая рассредоточение важных компонентов обеспечения безопасности и снижение их уязвимости от основных угроз; интеграцию ресурсов в критических ситуациях и взаимопомощь регионов; обеспечение и быструю мобилизацию сил для коллективного противодействия угрозам, в том числе через межрегиональные договоры и программы. Для приграничных регионов важна также тесная координация действий по обеспечению национальной безопасности, особенно в части взаимодействия в рамках Коллективного договора по безопасности стран СНГ. Особенности формирования законодательства по региональным проблемам национальной безопасности определяются уровневой компонентой, связанной с управлением экономикой и распределением ответственности за отдельные сферы деятельности, а также комплексом законов, отнесенных к ведению регионов. Эта часть законов в рамках законодательного пространства определяется такими компонентами, как юридическая сила законов, уровни обеспечения законов (государство, ведомства, регионы, население ‒ граждане), а также задачами в рамках девяти сфер обеспечения безопасности. 46 Законодательные аспекты региональной безопасности требуют проведения объективных оценок (экспертиз) потенциальных возможностей регионов в парировании основных социально-экономических угроз. Известно, что в регионах имеется существенная неоднородность и неоднозначность, в том числе и в социальном положении населения. Внутренний «индекс угроз» наиболее наглядно можно представить как интегральный относительный (безразмерный) показатель, включающий частные наиболее важные показатели со своими коэффициентами важности. Видимо, такой «индекс угроз» может включать следующие показатели: • плотность населения (интенсивность угроз и ресурс рабочей силы); • экономическое положение населения (разница среднего дохода и прожиточного минимума в регионе); • количество этносов в регионе; • индекс безработицы в регионе; • экономический статус региона (благополучный, депрессивный, зона экономического бедствия); • обеспеченность региона ресурсами (топливными, сырьевыми, продовольственными). Перечень этих параметров можно было бы расширить, включив в него регионы с обостренной экологической ситуацией, а также регионы, на территориях которых работают важные в стратегическом отношении предприятия и комплексы, обеспечивающие обороноспособность страны. В эту категорию региональных показателей можно включить и проходящую через них транспортную сеть, осуществляющую в том числе снабжение Вооруженных Сил. Формулирование вероятностных оценок региональных показателей, определяющих уровень социально-экономического положения в различных регионах России, является важным инструментом управления и регулирования отношений, включая выработку оптимальных законодательных инициатив и рациональных управленческих решений. Кроме того, сравнительный анализ этих оценок позволяет следить за динамикой процессов в регионах и прогнозировать тенденции их изменения. В мировой практике имеются определенные «индикаторы» положения и уровня критичности социально-экономического развития регионов, в том числе достаточно обоснованные предельные «критические» уровни этих индикаторов, составляющие угрозу для общества. Например, индикатор, характеризующий отношение доходов 10-ти процентов наиболее богатого слоя населения к доходам 10-ти процентов наиболее бедного. В развитых западных странах этот показатель составляет 1,5‒2 единицы, в СССР он составлял около 2,5‒3 единиц. В современной России он достиг уже 10 единиц, а в 1999 году он подходил к 20 единицам. По оценкам западных экспертов, «критический уровень» этого индикатора не должен превышать 30‒40 единиц. Этот уровень грозит социальным взрывом и представляет угрозу государственному строю. Оценку приведенных региональных показателей можно осуществить с 47 использованием методического подхода, изложенного в книге «Основы экономической безопасности» [47]. Этот методический подход может быть использован для оценки кризисных ситуаций в экономике и социальной сфере субъектов Федерации и образующих их территорий; оценки влияния региональных кризисных ситуаций на национальную безопасность; обоснования целесообразности бюджетных ассигнований и бюджетной политики на различных уровнях; выделения приоритетов социально-экономического развития регионов; разработки и обоснования программно-целевых мероприятий по обеспечению безопасности в рамках регионов. В основу методики положен ряд важных для регионов факторов, включающих комплексность и многоаспектность анализа (отраслевой, социальный, технологический и экологический); системность (учет взаимосвязей и взаимозависимостей); вариабельность (обоснование и рассмотрение нескольких вариантов планов и сценариев развития). При этом используются такие индикаторы региональной безопасности, как падение объемов производства важнейших видов продукции; отток высококвалифицированных кадров; снижение качества и уровня жизни населения; ухудшение криминальной обстановки и увеличение нагрузки на занятое в реальной экономике население. Для безопасности регионов принципиальными являются пороги показателей или критические уровни, то есть предельные значения, несоблюдение которых приводит к началу разрушительных процессов на территории. Такие показатели (индикаторы) пороговых ситуаций могут проявляться как отдельно, так и в комплексе, поэтому в расчетах предлагаются два уровня порогов. Первый уровень ‒ для конкретной территории, который может стать критическим в совокупности с другими показателями, и второй уровень ‒ для учета независимого применения показателя. Анализ кризисных ситуаций производится в следующей последовательности: • составляется реестр объектов анализа; • производится сбор информации для оценки кризисных ситуаций; • оценивается уровень угроз; • производится сбор основных показателей для оценки кризисных ситуаций по сферам жизнедеятельности территорий; • оцениваются кризисные ситуации в регионах по сферам жизнедеятельности. По этим показателям производится ранжирование регионов по уровню угроз безопасности и влиянию на национальную безопасность; анализ угроз безопасности в сфере обеспечения топливом и электроэнергией; анализ функционирования сферы обеспечения населения продовольствием. Затем разрабатываются программно-целевые мероприятия, направленные на локализацию и нейтрализацию влияния кризисных факторов. Проведенные по этой методике оценки региональных показателей для Уральского Федерального округа с использованием экспертами индикаторов безопасности, характеризующих кризисные, предкризисные и относительно 48 благополучные состояния территорий, показали, что из семи регионов Федерального округа три территории находились на период оценки в состоянии экономического бедствия, а для остальных территорий требовалось проведение комплекса оперативных и профилактических мер. Приведенный в публикации системный анализ показал, что наибольшую опасность на данный момент для политического и государственного суверенитета России представляет несогласованность принципов федеративной власти с регионами, неопределенность в разграничении властных полномочий между ними и центром. В положительном решении указанных проблем особая роль отводится сформированным Федеральным округам. Однако без законченного законодательного оформления уже функционирующая система деления России пока не может считаться легитимной структурой. Без решения этого вопроса в данной ситуации федеральные округа постепенно превращаются в промежуточную информационную структуру и могут стать ненужной бюрократической надстройкой. Разработка и принятие пакета законодательных актов об округах и внесение соответствующих изменений в функции представительных и исполнительных органов власти в субъектах Федерации будет способствовать преодолению резких различий между регионами по уровню жизни и условиям развития, становлению реального межрегионального сотрудничества при максимальном использовании потенциала разнообразных регионов и обеспечении территориальной справедливости, при которой ни один регион не должен получать каких-либо неоправданных привилегий. При этом федеральные округа становятся в полной мере легитимными структурами вертикали государственной власти, в них концентрируется оперативное управление входящими в них регионами, в том числе в чрезвычайных ситуациях и в период военных действий. В округах создаются научные центры, анализирующие и формулирующие долгосрочные концептуальные направления развития округов. Под руководством администраций округов создаются единые комплексные программы экономического, социального и культурного развития округов. Всѐ управление этими комплексными программами осуществляется и финансируется полномочными представителями Президента в округах, для чего в их распоряжение направляются соответствующие финансовые бюджетные средства, аккумулирующие и распределяемые по регионам государственными казначействами округов. В этой связи роль руководителя федерального округа существенно возрастает, он получает право полного административного и финансового контроля за деятельностью регионов, роль руководителей которых значительно сужается. Постепенно ликвидируются региональные конституции, а административные границы между регионами превращаются по существу в картографические понятия. Таким образом, от того, как будет выглядеть на законодательном уровне эта новая государственная структура, во многом зависит состояние национальной безопасности Российской Федерации. 49 Консультативным постоянно действующим органом при Руководителе Федерального округа мог бы стать Экспертный Совет по проблемам национальной безопасности, включающий ученых и специалистов научных и общественных организаций, высших учебных заведений, предприятий промышленности, ВПК, АПК и ТЭК, коммерческих и банковских структур и обеспечивающий на общественных началах подготовку для руководства округа предложений по важнейшим проблемам национальной безопасности. Реализацию рекомендаций Экспертного Совета можно было бы осуществлять распоряжениями руководителя Федерального округа. По вопросам, требующим решения на федеральном уровне, Совет готовит соответствующие представления Президенту РФ и Председателю Правительства РФ. Положительный опыт работы такого Экспертного Совета в период с 1995 по 2003 годы имеется. Механизмы деятельности и реализации его рекомендаций изложены в книге [1]. 1.4.4. Россия и мировой финансовый кризис Разрешение проблем обеспечения национальной безопасности, приведенных в разделах 1.1.1 ‒ 1.4.5, крайне затянулось. И это серьезно сказалось на состоянии России в условиях начавшегося в 2008 году мирового финансового кризиса. Падение ВВП России оказалось самым высоким в мировом сообществе и составило порядка 13%. Производственные показатели практически по всем отраслям реальной экономики резко упали. Произошел значительный рост безработицы и снижение уровня жизни населения. В неправительственном докладе Экспертного сообщества [43] отмечается, что принятые правящей элитой постулаты постсоветского развития России оказались ущербными, так как были нацелены преимущественно на утилизацию и эксплуатацию советского наследства в противовес модернизации, экспортно-сырьевой сектор экономики в ущерб развития других отраслей и высокую зависимость экономики от экспортной конъюнктуры, притока спекулятивных иностранных инвестиций, а также импорта товаров, услуг и технологий. Поэтому, по выражению Президента РФ Д.А. Медведева в Послании Федеральному Собранию, экономика России оказалась «позорно отсталой». Удельный вес природных ресурсов и продуктов их первичной переработки в общей структуре экспорта страны уже составил более 85,5%, а экспорт машин, оборудования и транспортных средств снизился до 5,6%. За этот же период импорт продовольственных товаров увеличился в 3,7 раза, машин, оборудования и транспортных средств ‒ в 9,6 раза, товаров широкого потребления ‒ в 4,3 раза [43]. Негативные последствия кризиса усугубляются рядом важных факторов, связанных прежде всего с безответственностью экономических и административных структур. Правящему классу страны ‒ в том виде, как он сложился в 1990-е годы и сохраняется до сих пор, на основе аффилированных отношений крупного 50 бизнеса и большей части бюрократии ‒ присущ острый дефицит социальной и национальной ответственности. В своей основной части правящий класс ориентирован на краткосрочную выгоду и локальные финансовые интересы (включая безопасность офшорных авуаров, сформированных в результате вывоза капитала из России в минувшие полтора десятилетия). В ситуации экономического кризиса эти особенности российского правящего слоя проявляются с особой остротой. Антикризисные меры, принятые Правительством, были направлены скорее на обеспечение жизненно важных интересов нескольких десятков представителей правящей элиты в первую очередь, чем на стабилизацию финансово-экономической ситуации в целом. Фактически был открыт этап негласной приватизации государственных финансовых резервов, возникших в результате сырьевого бума 2004 ‒ первой половины 2008 гг. Так, в рамках правительственных антикризисных мер в первоочередном порядке удовлетворялись заявки преимущественно крупнейших олигархических структур, которые были не только во многом ответственны за финансово-экономический кризис, но и располагали значительными возможностями решения своих финансовых проблем без государственной поддержки. В частности, совокупный объем дивидендов, выплаченных прежде офшорным компаниям, представляющим фактических владельцев российских корпораций, значительно превосходит суммы кредитов, которые эти владельцы получили (или планируют получить) от государства через ВЭБ или иные каналы. Однако ключевые представители российской экономической элиты не воспользовались собственными средствами, чтобы расплатиться с кредиторами, а поспешили прибегнуть к государственной помощи. Подобное поведение отражает один из системообразующих принципов российской правящей элиты: капиталы, размещенные за пределами России, не могут использоваться для решения каких бы то ни было проблем, возникающих в российском экономическом пространстве. Таким образом, экономико-бюрократическая элита не прилагает должных усилий к нивелированию последствий экономического кризиса, зачастую, напротив, использует кризис для обеспечения своих, сугубо частных интересов. В последние годы происходит объективное ослабление института президентства в переходной ситуации «двоевластия». Современному российскому обществу присущ не только правовой, но ‒ шире, институциональный нигилизм ‒ глубоко укорененное недоверие к органам государственной власти и иным публичным институтам. Подобающим доверием на протяжении минувших лет пользовался лишь институт президентства. Вне зависимости от личностей, занимающих высший государственный пост, этот институт является несущей конструкцией российской политической системы, поскольку в сложившейся системе лишь он соединяет в себе публично-представительную и реальную распорядительную власть. Как следствие, он и только он обеспечивает взаимосвязь властной системы с 51 обществом и производит жизненно необходимый государству фермент доверия ‒ ограничивая от имени народа всевластие бюрократии. Сложившаяся после президентских выборов 2008 года модель власти, в рамках которой экс-президент воспринимается в значительной мере как носитель публичного лидерства и контрольных позиций в госаппарате, фактически ведет к институциональному ослаблению президентского поста, который лишается своей исключительности в публичном пространстве и безусловного оперативного верховенства. Вместе с этими свойствами ‒ опять же вне зависимости от личностей ‒ он утрачивает и потенциал по производству доверия между властью и обществом. Таким образом, «удвоение» политического лидерства оборачивается его атрофией и разрывом связи между государством и обществом. В сочетании с кризисом института президентства в переходной ситуации двоевластия и хронической безответственностью элит динамика социально-экономического кризиса ставит под вопрос не только сложившуюся политическую систему, но и судьбу государственности России в целом. Антикризисная политика государства должна быть ориентирована не столько на купирование «временных трудностей», возникших у страны, но на решение ряда фундаментальных проблем ее общественно-политического развития, которые предельно обострены экономическим кризисом, но отнюдь не порождены им. И которые по большей части имеют внеэкономическую природу. До сей поры именно осознание внеэкономических аспектов этих проблем (таких как недоверие к институтам власти, системная коррупция, социальное расслоение, деградация человеческого капитала, межэтническая и региональная напряженность) и выработка комплексных (а не только финансовых) подходов к их решению ‒ давались российским государственным управленцам с особым трудом. Тема модернизации и развития сводилась к дискуссиям о расходовании/инвестировании финансовых резервов государства, поскольку иные ее аспекты обсуждать, а тем более осуществлять ‒ на порядок сложнее. Но сегодня, когда накопленные резервы и доходная часть бюджета истощаются заметно быстрее, чем того хотелось бы правительственным финансистам (бухгалтерам), самое время переместить акцент с количественных, исключительно финансовых, на качественные, структурные аспекты и параметры политики развития. Основой этой политики могло бы стать идеологическое обновление государства. Одним из принципов идеологического обеспечения «нефтегазовой стабильности» была ставка на изоляцию большинства населения от политики и политических битв. В условиях обострения социальных проблем и противоречий эта ставка себя не оправдывает, поскольку в критических условиях альтернативой политической активности выступает не пассивно-умиротворенная лояльность, а эскалация социальных патологий, потеря связности и управляемости общества. Кризис приводит общество в движение, и это 52 движение необходимо канализировать в легальные и подотчетные государству формы демократического участия. Эти и иные признаки исторической неадекватности прежней системы «общественных коммуникаций» требуют не только определенного обновления образа власти и методов ее работы с общественным мнением, но кардинального переосмысления роли идеологии как фактора политического и социального управления. Сегодня государству жизненно необходима идеология ‒ не как пропаганда, но как публичная система целей, не инструмент преподнесения обществу политики государства, но способ мобилизации самого государства на решение задач его выживания и перехода в новое историческое качество. Ценностное и риторическое наполнение этой внутренней мобилизации государства может предполагать радикальные действия власти по следующим основным направлениям: Укрепление государственных институтов. Снижение социального расслоения и политика солидарности. Формирование новых правил игры для бизнес-элиты. Поддержка реального сектора экономики и обеспечение занятости. Формирование новых точек экономического роста. Демонополизация партийно-политического пространства не снизит уровень влияния президента на законодательную власть по принципиальным вопросам ‒ поскольку его влияние обусловлено не присутствием в Госдуме некой «президентской партии», но самим исключительным статусом президентского поста в политической системе страны; президент может существенно влиять на Думу, вообще не имея в ее составе «собственных» политических сил. При этом демонополизация, во-первых, позволит государству частично восстановить обратную связь с обществом, тяжело переживающим кризис, и во-вторых, обеспечит на перспективу устойчивый механизм ротации правительственных команд. Российская конституционная модель будет исторически успешной лишь в том случае, если в еѐ рамках удастся создать политическую систему, гибко и эффективно сочетающую особую роль главы государства как гаранта Конституции и суверенитета с механизмом ответственного правительства, т. е. правительства, реально несущего политическую ответственность за результаты своей деятельности в социально-экономической сфере. Эта политическая ответственность не будет фикцией лишь в условиях конкурентной партийной системы. Тема повышения уровня жизни населения ‒ один из приоритетов официальной риторики власти на протяжении долгих лет. Между тем в качестве ориентира государственной политики статистика повышения реальных доходов населения не вполне адекватна и операциональна, поскольку, как «средняя температура по больнице», она камуфлирует социальную болезнь прогрессирующего неравенства. 53 Само по себе социальное неравенство вполне естественно. Но свыше определенного порога ‒ особенно в том случае, если, как в условиях развитого постсоветского авторитаризма, затруднена вертикальная мобильность ‒ оно оказывает не стимулирующий и мобилизующий эффект на общество (стремление активных представителей нижних слоев подняться выше), а разлагающий и деморализующий (вызывая склонность к прожиганию жизни, алкоголизацию, наркотизацию, криминализацию). Можно уверенно утверждать, что сама структура современного российского общества провоцирует и поощряет эти и им подобные социальные патологии. Причем за годы нефтяного изобилия проблема не приблизилась к решению. Согласно официальным (как обычно, заниженным) данным, более 20,0 млн граждан получают доходы ниже прожиточного минимума. Децильный коэффициент, отражающий степень социального расслоения, в США составляет 11:1, в Европе 7:1, тогда как в России, даже по официальным (существенно приукрашенным) данным, почти 16:1, а в Москве, например, и вовсе 50:1. Преодоление аномально высокого социального расслоения будет наиболее весомым фактором формирования доверия между обществом и властью в условиях кризиса. Основную роль в сглаживании социального расслоения играет продуманная налоговая политика и политика трудовых отношений. В числе возможных приоритетных мер следует прежде всего ввести прогрессивную шкалу налогообложения доходов физических лиц с освобождением от уплаты подоходного налога всех граждан, получающих доходы ниже прожиточного минимума, и увеличением до 35% и более подоходного налога для наиболее высокооплачиваемых слоев занятого населения. Отдельное внимание следует уделить налогообложению сверхвысоких зарплат и бонусных выплат менеджеров корпораций. Жесткие, решительные и последовательные антикоррупционные меры со стороны власти будут способствовать преодолению опасного психологического кризиса в российском обществе, мобилизации и сплочению населения вокруг главы государства и ответственного правительства, опирающегося на парламентское большинство. Что, в свою очередь, остановит ускоренную эрозию государственного организма. В числе первоочередных мер по решению этой задачи могут быть: Формирование в рамках специальной федеральной программы системы общегосударственной честности, добропорядочности и особой ответственности в государственной, общественной и коммерческой деятельности; Раскрытие и обнародование конечных бенефициаров ряда крупных корпораций с непрозрачной структурой собственности (таких, например, как ОАО «Сургутнефтегаз»); Создание единого и автономного федерального органа по противодействию коррупции, подотчетного Президенту РФ (отметим, что данный орган должен быть создан в соответствии с Конвенцией ООН против коррупции, которую ратифицировала Россия); 54 Разработка плана действий по повышению престижа государственной и муниципальной службы. Кризис нанес смертельный удар по мифу о том, что нынешние владельцы российских предприятий, выгодоприобретатели «большой» российской приватизации ‒ оптимальные, эффективные собственники, которым нет альтернативы. Этот миф на протяжении долгих лет оправдывал и саму модель приватизации в России, которая подразумевала нетранспарентный и неконкурентный механизм разгосударствления крупной собственности. Миф об эффективных собственниках потерпел крах. В условиях кризиса стало очевидно, что «эффективные собственники» могли поддерживать иллюзию своей «эффективности» только при исключительно и продолжительно благоприятной внешней конъюнктуре. Ни реальная модернизация, ни оптимизация управления на большинстве крупнейших российских предприятий практически и не начиналась. Все системообразующие отрасли российской экономики оказались более чем уязвимы для кризиса. В этой ситуации следовало бы начать частичную смену состава собственников ряда российских корпораций вследствие корпоративных дефолтов. В противном случае государственная антикризисная помощь послужит дополнительным фактором системной коррупции, иждивенчества крупного капитала и стимулирования безответственности экономических агентов, которые во многом и привели российскую и мировую экономику в состояние кризиса. 1.4.5. Россия, страны СНГ и славянское единство Реалии сегодняшней ситуации в отношениях России со странами СНГ серьезно ослабили не только экономическую безопасность, но и систему национальной безопасности России в целом. Созданное из осколков бывшей державы ‒ новоиспеченных постсоветских стран ‒ Содружество Независимых Государств фактически сыграло роль структуры по их мирному разводу. Исход России из СССР обернулся для нее катастрофическими и невосполнимыми геополитическими, геоэкономическими и военно-стратегическими потерями. Ситуация усугубляется тем, что большинство постсоветских стран поставили стратегическую цель оторваться от Российской Федерации, в том числе за счет снижения значимости русского этнического фактора в ущерб экономическому сотрудничеству с правопреемницей бывшей державы. Такое развитие событий в постсоветском пространстве существенно ослабляет позиции России, но одновременно полностью поддерживается странами Запада. Более того, России не удалось сохранить славянское единство трех стран ‒ России, Белоруссии и Украины. В условиях глобализации без такого единства невозможно сохранить восточнославянскую цивилизацию как основу нашего выживания на Земле. Как показано в аналитическом обзоре Ю. Година [44], с момента возникновения СНГ мы ежегодно наблюдаем падение объемов товарооборота во 55 взаимной торговле входящих в него стран (как правило, на 10‒15% по сравнению с предыдущим годом). За 1992‒2008 годы он сократился более чем в четыре раза. А ведь увеличение товарооборота ‒ основной принятый в мировой практике показатель эффективности интеграционных процессов. Удельный вес торговли стран Содружества между собой на протяжении последних лет составлял только около трети общего объема внешней торговли СНГ, тогда как в 1991 году этот показатель равнялся 60%, когда еще Россия была главным связующим звеном в этом процессе. Сегодня экономическая и интеграционная роль России в постсоветском пространстве снизилась до 15% ‒ такова доля стран СНГ в совокупном российском внешнеторговом товарообороте. Для сравнения: удельный вес внешней торговли России со странами Евросоюза вырос за последние годы до 53% и имеет тенденцию к дальнейшему росту. В этой связи следует особо подчеркнуть, что усиление подобного перекоса во внешней торговле России ведет, с одной стороны, к повышению внешнеэкономической зависимости ее национального хозяйства от более сильных и сплоченных западноевропейских торговых партнеров, а с другой ‒ к сжатию интеграции постсоветского экономического пространства. В конечном итоге в данном внешнеторговом дисбалансе проявляется превышение пороговых значений экономической безопасности страны и подрыв ее основ. Проблемы в становлении Единого экономического пространств (ЕЭП) стран СНГ обусловили практически ликвидацию значительной части надстройки, которая включала целый комплекс связей в гуманитарной сфере, то есть Единого гуманитарного пространства (ЕГП). Это Пространство, согласно энциклопедическим выкладкам, включает многоаспектную сферу межстрановых отношений, обращенных к человеческой личности, правам и интересам человека в каждой стране СНГ. Что касается неславянских стран СНГ, то здесь ЕГП, можно констатировать, практически полностью разрушено усилиями их правящих национальных элит. Активное насаждение правящими «верхами» новых государств так называемой идеологии национальной независимости включает, в частности, пересмотр истории новых государств, пропаганду негативной оценки периода российского и советского присутствия на территории бывших республик, вычеркивание положительного опыта взаимодействия титульных наций с русскими людьми (их именуют завоевателями), свертывание связей в гуманитарной сфере, стимулирование националистических настроений среди определенных групп коренного населения по отношению к русским. Следует признать, что Россия в последнем столетии была локомотивом для среднеазиатских республик. Ценою огромных усилий она выводила их на столбовую дорогу цивилизации. Так, по оценкам российского исследовательского фонда «Реформа», только в течение советского периода Россия ежегодно безвозмездно передавала на развитие республик 50 млрд долларов. В каком состоянии могли бы быть сейчас Казахстан, Узбекистан, Киргизия и Туркменистан ‒ бывшие ханства и эмираты, находившиеся в стороне от ми56 ровых торговых путей и цивилизации, ‒ наглядно показывает пример Афганистана, Ирака, Пакистана и других стран этого региона. К сожалению, в рамках славянского треугольника ситуация сейчас стала ускоренно подвергаться эрозии по самым ключевым направлениям. Причины этого процесса находятся как внутри стран, так и за пределами. Формирование ЕГП России, Белоруссии и Украины началось со времен Киевской Руси и фактически продолжалось до развала СССР. Духовно-историческое единение русских, белорусов и украинцев происходило вокруг стержня под названием православная вера, которой следует большинство населения наших стран. Именно православие сыграло за века исключительно важную роль в формировании славянской цивилизации на востоке Европы, то есть восточнославянской цивилизации. Сегодня эта цивилизация подвергается серьезной опасности. Еще недавно исторические судьбы русского, белорусского и украинского народов были тесно связаны и казались неразделимыми. Но случилось непоправимое: в результате беловежского сговора лидеров трех славянских стран в декабре 1991 года произошел развал великой держаны, что привело к дезинтеграции постсоветского пространства, распаду ЕЭП и ЕГП, в том числе в рамках «славянского треугольника». Конечно, стимулированию этого процесса помогали и помогают носители англосаксонской цивилизации. Ассимиляция этнических русских в Крыму и на Левобережье, массовое закрытие русских школ, отказ от признания русского языка в качестве второго государственного, пересмотр истории русско-украинского многовекового взаимодействия с акцентом, главным образом, на негативные аспекты русского влияния на украинцев, в том числе стремление обвинить русских как нацию за преступления сталинского режима, повлекшие голод, в том числе украинского народа, в 1930-х годах, прекращение всякого вещания на русском языке телекомпаниями на территории Украины ‒ это далеко не полный перечень так называемых мер по преодолению гуманитарного наследия Москвы, практикуемых сегодня Киевом. Например, в русскоговорящей украинской столице сегодня уже не осталось ни одного детского сада, в котором бы детей учили на русском языке. По оценке специалистов Комитета Госдумы по делам СНГ и связям с соотечественниками, разрушение ЕГП двух стран со стороны Украины превысило 65‒70% (в начале 2000 г. ‒ 50%), то есть сегодня оно сократилось более чем на две трети от того, что украинцам досталось от бывшего СССР. В сложившихся обстоятельствах, как представляется, России следует позаботиться о восстановлении ЕГП, чтобы сохранить наше место и влияние в этом важном регионе, о чем много веков пеклись наши предки. Однако, чтобы началось формирование ЕГП на территории бывшего СССР в новых условиях, России следует изменить вялые и сверхосторожные подходы к постсоветской интеграции и встать, наконец, во главе процесса создания Единого экономического пространства. Наблюдающееся сегодня неблагополучие и разлад между высшими руководителями России, Украины и Белоруссии представляют собой серьезную 57 опасность в геополитическом плане, несут наибольшую угрозу сохранению остатков ЕГП трех стран и соответственно угрожают выживанию восточнославянской цивилизации. Итоги постсоветского периода явственно показали, что ни в Америке, ни в Европе не хотят усиления России путем ее тесного сближения с Белоруссией и Украиной, историческими и естественными союзниками. Совокупный ВВП трех стран [44] составляет порядка 90% в объеме СНГ (доля России ‒ 73%, Украины ‒ 9,4% и Белоруссии ‒ 3,5%). В трех государствах проживают более 200 млн человек. Запад весьма озабочен возможным формированием партнерских отношений в «треугольнике» Россия ‒ Белоруссия ‒ Украина, так как это привело бы к новому геополитическому и геоэкономическому раскладу, при котором ни у кого уже не будет возникать вопрос о подлинном месте России в Европе и в мире в целом. 1.4.6. Проблемные аспекты внешней политики России и обеспечение международной безопасности Внешняя политика России и соответственно обеспечение международной безопасности становится все более проблемной сферой. Парирование угроз национальным интересам в международной деятельности не приобрело системного характера. Приведенный в статье [46] анализ показывает, что с 2000-х годов российская внешняя политика основывается на так называемом прагматизме. Это, по мнению правящей элиты, выгодно отличает ее от предшественников ‒ «бесхребетных прозападных демократов» эпохи Ельцина, «наивных защитников общечеловеческих интересов» из команды Горбачева и «замшелых пролетарских интернационалистов» советского периода. Эффективный прагматизм, однако, всегда основан на ценностях. Оба российских руководителя недавно публично заговорили о ценностях, но эти разговоры звучат крайне отвлеченно и беспредметно. Правящая элита страны тем временем живет, подчиняясь жесткой целесообразности, и убеждена: ценности только тогда истинны, когда имеют соответствующий денежный эквивалент. Отвергая «чуждые» западные ценности, противопоставляя им свои, а на самом деле не исповедуя никакие, Россия требует к себе уважения как к равной, но выглядит при этом довольно подозрительно. В этом ‒ фундаментальное препятствие развитию тесных отношений России с наиболее развитой частью мира ‒ Западной Европой и Северной Америкой. И никакая «труба», никакие «обмены активами» этого препятствия не устранят в принципе. За последние восемь лет у России было несколько «внешних политик», существенно отличавшихся друг от друга. После 11 сентября 2001 года было заявлено стремление вступить в стратегический союз с США и серьезно сблизиться с Европейским союзом. Через три-четыре года Россия стала формировать свою собственную «планетарную систему», пока не конфронтируя, 58 впрочем, с несостоявшимися партнерами. Еще через два года Россия попыталась принудить Запад к партнерству на своих условиях. Вместо партнерства, однако, последовали рост напряженности, война нервов, а затем и настоящая война на Кавказе. К осени 2008 года российско-западные отношения стали хуже, чем когда-либо за предыдущие четверть века. Дальнейшей эволюции отношений в сторону нешуточной конфронтации помешал мировой кризис. Если главной целью политики России («Стратегия-2020» и др.) является модернизация страны, то как оценить курс России по отношению к группе стран, являющихся важнейшим внешним модернизационным ресурсом России. Остается одно: кивать на «злокозненный Запад», «антироссийский заговор мировой закулисы», которая «всеми силами стремится...» Россию унизить. Достаточно взглянуть на развитие Китая. Его руководству уже четвертое десятилетие удается обеспечивать оптимальные внешние условия для развития страны, в первую очередь благодаря отношениям с США. При этом именно подъем Китая, а не России, более всего меняет глобальную картину мира и приковывает неослабное внимание Запада. Острую стратегическую недостаточность не компенсировать многочисленными «стратегиями», «концепциями» и «доктринами». Отсутствие устоявшихся ценностей, дефицит стратегии обусловливают реактивное поведение России. Российское руководство не хочет расширения НАТО, повторения «цветных революций». В результате на таком важном направлении, как отношения с бывшими советскими республиками, важнейшей задачей становится противодействие распространению иностранного ‒ прежде всего американского ‒ влияния. Однако российские интеграционные проекты ‒ ОДКБ, ЕврАзЭС, Таможенный союз ‒ остаются в полуживом состоянии. За последнее десятилетие России как гаранту региональной безопасности не удалось решить ни одного замороженного конфликта на ближайшей периферии российских границ. Считая США главным противником, российская политическая элита ожидает скорого заката Америки, жестко критикует политику США и одновременно копирует ее. Психологически это понятно: Россия болезненно воспринимают «победу США в холодной войне», винит американцев в лицемерии, двоедушии, вероломстве. И при этом отрицании Соединенных Штатов ‒ Америка, ее действия и их объяснение остаются моделью. За последнее время Россия последовательно взяла на вооружение практику «гуманитарных интервенций», «одностороннего признания независимости», «распространения национального законодательства за пределы собственных границ». Такая привязка к США не только искажает российскую политику, лишая ее возможности реализации собственной позитивной модели поведения, но и ведет к тиражированию Россией ошибок тех или иных американских администраций. 59 В последние годы Россия стала провозглашать концепцию одиночества, в которой усматривался, по-видимому, какой-то отблеск величия. Вспоминают Александра Третьего, который мог «велеть Европе подождать, пока российский государь завтракает». На деле реальность не столь величественна. К началу 2009 года у России сложились напряженные отношения с США, прохладные с Европейским союзом, холодные со странами Балтии и Польшей, конфликтные с Украиной, враждебные с Грузией. По принципиальному вопросу признания Абхазии и Южной Осетии к России не присоединился ни один из ее союзников по ОДКБ, ни один из интеграционных партнеров из ЕврАзЭС, ни даже союзная Белоруссия, не говоря уже о партнерах из договора БРИК (Бразилия‒Россия‒Индия‒Китай). Одиночество, конечно, не изоляция, но это достаточно серьезный повод осмыслить и оценить, сможет ли эта концепция привлекать друзей и союзников. А это должно быть одной из главных задач внешней политики России. Проблемные аспекты российской внешней политики неизбежно отражают общие проблемы российской политической системы, отсутствие в ней действенных институтов. Сверхцентрализация процесса принятия решений, его полная непрозрачность приводят к серьезным издержкам. Достаточно посмотреть на «цену победы» в последней газовой войне с Украиной: помимо миллиардных убытков, репутация России в Европе как надежного поставщика энергоресурсов разрушена окончательно. Действующая модель внешней политики; полное господство закрытой правительственной экспертизы при фактическом игнорировании экспертизы внешней ‒ все это скорее предпосылки внешнеполитических неуспехов. К проблемам российской внешней политики следует также отнести неумение пользоваться «мягкой силой» и упор на силу «жѐсткую»; непредсказуемые демонстрации военной мощи, угрозы размещения или перенацеливания ракет, перекрытие газовой «трубы», торговые санкции, депортации. Кроме этого, еще осталось высокомерие по отношению к соседним государствам, вышедшим, как и Россия, из СССР. Особенно достается Украине, так и «не сложившейся» пока в государство-нацию. При этом многие проблемы двух крупнейших республик бывшего Союза очень схожи. Появившиеся в последнее время идеи о «второй Европе», которую предполагается построить на базе СНГ и таким образом поставить Россию на равную ногу с «Европой первой» (ЕС) также не добавят устойчивости международной безопасности. Таким образом, в российской внешней политике возник серьезный тупик. Выход из него ‒ в формировании современного внешнеполитического мышления, что позволит защитить «национальные интересы» и обеспечить международную безопасность России. 60 1.5. Законодательное обеспечение национальной безопасности России Как показывает проведенный в разделе 1.4 системный анализ, принятые законодательные акты в области национальной безопасности в основном касаются отдельных угроз. В частности, были разработаны и изданы законопроекты по отдельным аспектам военной и международной безопасности, экономической, экологической, промышленной, радиационной и пожарной безопасности. Отсюда видно, что законотворческий процесс в области национальной безопасности развивался не системно и практически без учета требований основных положений действующей Концепции национальной безопасности Российской Федерации. 1.5.1. Международно-правовая практика законодательного обеспечения национальной безопасности В мировой практике законодательное обеспечение национальной безопасности базируется на официально принятых документах (законах, доктринах, посланиях), в которых устанавливаются приоритеты не только в сфере военной политики, но и в экономике, внешней торговле и во многих других сферах. В США таким основополагающим документом является доктрина Монро, провозглашенная в послании президента США Дж. Монро конгрессу 2 декабря 1823 года. Разработана эта доктрина в связи с угрозой интервенции Священного союза в Латинскую Америку в целях восстановления господства Испании в ее американских владениях. В первой части послания президента конгрессу обосновываются требования к профессионализму, преданности и компетентности всех высших должностных лиц, подчеркивается необходимость для более эффективного управления давать каждому государственному служащему более полную информацию по всем важным вопросам внешней и внутренней политики, о действительном состоянии государственных дел, особенно при сложном стечении обстоятельств. Именно при этих условиях президент Дж. Монро считал возможным успешное формирование национальной политики, именно этим путем было бы возможно преодолеть личные и местнические интересы. В политической части доктрины Дж. Монро были выдвинуты принципы разделения сфер влияния европейской и американской систем на основе заключения международных договоров и провозглашались намерения невмешательства Соединенных Штатов во внутренние дела европейских стран и соответственно невмешательства последних во внутренние дела стран Американского континента. Эти страны не должны рассматриваться впредь в качестве объекта для будущей колонизации любой европейской державой. Отсюда принцип «Америка для американцев». Основные политические тенденции доктрины Монро 61 получили развитие в доктрине Олни (1895) и добавлении Рузвельта (1904). Военный раздел послания президента Дж. Монро содержит требования к боеготовности Вооруженных Сил и Военно-Морского Флота, поддержанию устойчивой дисциплины, своевременному финансированию деятельности войск и ополчения. Именно эти военные аспекты Дж. Монро считал главными факторами обеспечения национальной безопасности США. Дальнейшее развитие политические и военные аспекты доктрины Дж. Монро получили в законах «О национальной безопасности» (1947) и «О реорганизации Министерства обороны» (закон Голдуотера-Николса 1986 г.). В соответствии с последним законом проведена реорганизация Министерства обороны, усилена роль гражданских лиц, предъявлены жесткие требования по повышению качества докладов по военным вопросам для президента и Совета национальной безопасности, определены обязанности командующих объединенными и специальными боевыми командованиями, усилено внимание к формированию стратегии и планированию в непредвиденных обстоятельствах, использованию военных ресурсов и офицерских кадров, находящихся на многопрофильных должностях. В ежегодном послании президентом США представляется конгрессу стратегия национальной безопасности. Аналогичные по своему характеру документы разрабатываются и в других странах с рыночной экономикой ‒ во Франции, Великобритании, Германии и Японии. 1.5.2. Система законодательного обеспечения национальной безопасности Современное положение России, обусловленное характером ее нынешнего общественно-политического и экономического развития, ставит перед государством и обществом важные задачи по совершенствованию существующего и разработке нового законодательства в интересах укрепления национальной безопасности страны. Системообразующим законом, который необходимо разработать и внести на рассмотрение Парламента России, должен стать проект нового федерального закона «О национальной безопасности», учитывающий положения вновь принятой стратегии национальной безопасности. Ныне действующий Закон РФ 1992 года «О безопасности» до сих пор не приведен в соответствие с Конституцией РФ и не отражает в полной мере задач национальной безопасности. Сферы деятельности государства должны быть увязаны со структурами и функциональными обязанностями Правительства РФ. Это, по-видимому, потребует внесения изменений в Закон «О Правительстве Российской Федерации». Такие подходы придадут, во-первых, устойчивость структуре правительства и, во-вторых, в такой постановке жестко увязывается ответственность членов правительства с задачами национальной безопасности России. 62 Важное место в пакете законодательных актов могут занять новые федеральные законы о доктринах и стратегиях в каждой сфере деятельности государства в обеспечение национальной безопасности, которые будут изложены в последующих разделах книги. Ситуация, сложившаяся в результате событий на Кавказе и последующая деятельность российского руководства и Совета Безопасности, во многом были обусловлены несоответствием закона «О безопасности» нынешней Конституции РФ и достаточно вольным толкованием ее положений. Предлагаемая концепция нового Федерального закона «О национальной безопасности» представляет собой попытку обобщить наработанный опыт взаимоотношений между федеральным центром и регионами, между представительной и исполнительной властями, выстроить схему деятельности Совета Безопасности и его аппарата, соотнести возможности общества влиять на внутреннюю политику, проводимую исполнительной властью. Если говорить о конкретных изменениях и новациях в предлагаемом проекте закона, то они сводятся к тому, что вводится ограничение на создание новых государственных структур, связанных с реализацией концепции национальной безопасности. Иными словами, Президент или Правительство не могут реализовать собственные положения по созданию новых, в первую очередь, воинских подразделений, без соответствующего закона, т. е. без контроля со стороны представительной власти. Нынешняя ситуация, при которой Президент создал собственные вооруженные силы, чревата определенными опасностями именно из-за того, что нет никаких ограничений на их создание. В проекте закона утверждается право граждан и общественных организаций создавать общественные объединения, в задачи которых входит и защита национальной безопасности. Вводятся также ограничения полномочий Президента, не позволяющие повторить ситуацию 1994 года, когда Президент из-за несовершенства закона использовал вооруженные силы, не объявляя при этом военное или чрезвычайное положение. Фактически, речь идет о получении разрешения на использование вооруженных сил внутри страны и за ее пределами. Делается также попытка прописать каноны деятельности таких организаций, как народное ополчение, национальные силы самообороны и дружинники. Представляется важным введение в проект закона такого понятия, как обеспечение безопасности личности и обязанности государства по защите безопасности граждан не только на территории России, но и за рубежом. Важно закрепить такие положения в законе, при которых станет невозможно годичное пребывание гражданских летчиков из Татарстана в плену у афганских талибов. Сделана попытка защитить права граждан, участвовавших в афганской войне и военных действиях в Чечне, определить их статус как граждан, выполняющих свой долг, в соответствии с приказами Верховного Главнокомандующего. 63 В проекте закона также предлагается однозначно трактовать степень ответственности за преступления, связанные с обеспечением национальной безопасности. Проектом закона предусматривается неучастие представителей законодательной и судебной власти в качестве членов Совета Безопасности, а также невозможность участия в работе Совета Безопасности лиц без гражданства и лиц с двойным гражданством. Руководителю аппарата Совета Безопасности запрещается замещать или подменять Председателя Совета. Членам Совета Безопасности не дается право использовать в своих публичных выступлениях информацию, полученную или озвученную на заседаниях Совета. Законопроектом утверждается, что Российская Федерация обеспечивает свою национальную безопасность всеми имеющимися в ее распоряжении политическими, экономическими, военными, организационными и иными средствами в целях: • реализации и защиты конституционных прав и свобод граждан; • поддержания гражданского мира и согласия, стабильности и процветания общества; • укрепления суверенитета Российского федеративного государства, сохранения экономической независимости, сбережения природных ресурсов и приумножения национального достояния; • объединения национальных и международных усилий для сохранения и упрочения всеобщей безопасности и мира. Федеральный закон закрепляет правовые основы реализации и защиты национальных интересов Российской Федерации; определяет систему национальной безопасности Российской Федерации; устанавливает правовое положение личности и полномочия органов государственной власти в области национальной безопасности, порядок организации и финансирования деятельности по обеспечению безопасности, а также контроля и надзора за законностью этой деятельности. Закон применяется для предотвращения, пресечения, локализации или отражения как реальных, так и потенциальных угроз национальным интересам и национальной безопасности Российской Федерации в мирное и военное время. Основными принципами обеспечения национальной безопасности являются: • строгое соответствие законам Российской Федерации; • безусловное выполнение всех положений концепции национальной безопасности; • контроль на национальном уровне за реализацией всей совокупности действий, направленных на защиту национальных интересов и безопасности. Национальная безопасность достигается: а) деятельностью органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ; органов местного самоуправления; должностных лиц; граждан и их объединений по выработке 64 и реализации мер экономического, политического, военного, организационного и иного характера, соразмерных угрозам безопасности и направленных на защиту национальных интересов в рамках единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности; б) созданием и поддержанием состояния устойчивого развития и обеспечением необходимого уровня защищенности объектов национальной безопасности; в) разработкой и реализацией правовых норм, регулирующих основные положения концепции национальной безопасности; г) системой контроля и надзора за деятельностью по обеспечению национальной безопасности; д) взаимодействием и сотрудничеством с международными системами безопасности; е) строгим соблюдением всех международных норм и правил, соответствующих основным положениям утвержденной концепции национальной безопасности. 2. Для непосредственного осуществления мер обеспечения национальной безопасности в соответствии с действующим законодательством образуются силы и органы национальной безопасности. Правовые основы обеспечения национальной безопасности составляют: а) Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, другие Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации; б) конституции, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, принятые в соответствии с Конституцией Российской Федерации; в) нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции; г) принципы и нормы международного права, международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией. Политика национальной безопасности: а) имеет общегосударственный характер, проводится гласно, непрерывно и повсеместно; б) обеспечивается неуклонным выполнением обязанностей в области национальной безопасности органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и гражданами, а также юридическими лицами, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности; в) проводится на основе концепции национальной безопасности, нормативных правовых актов, определяющих внешнюю и внутреннюю политику Российской Федерации, а также стратегии обеспечения национальной безопасности. 65 Концепция национальной безопасности: - разрабатывается и утверждается в виде Федерального закона одновременно с ежегодным Законом о бюджете на текущий год; - составляет основу для разработки стратегии обеспечения национальной безопасности страны, утверждаемой Президентом РФ. Структуру системы национальной безопасности образуют создаваемые и функционирующие в соответствии с действующим законодательством органы государственной власти, силы, органы и средства безопасности, общественные и иные организации и объединения, а также граждане, принимающие на законном основании участие в реализации мер по обеспечению национальной безопасности. Создание государственных структур, имеющих цели и задачи, непосредственно или косвенно связанные с реализацией концепции национальной безопасности, должно быть осуществлено только на базе соответствующего закона Российской Федерации. Граждане или общественные организации имеют право создавать общественные объединения, в задачи которых входит и защита национальных интересов, при условии соблюдения закона «О концепции национальной безопасности» и других законов Российской Федерации. Основные параметры системы национальной безопасности включают: уровень безработицы (доля от экономически активного населения); децильный коэффициент (соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения); уровень роста потребительских цен; уровень государственного внешнего и внутреннего долга в процентном соотношении от валового внутреннего продукта; уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры, образования и науки в процентном отношении от валового внутреннего продукта; уровень ежегодного обновления вооружения, военной и специальной техники; уровень обеспеченности военными и инженерно-техническими кадрами. Основными функциями национальной безопасности являются: а) выявление и прогнозирование угроз национальной безопасности; б) разработка и осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по предупреждению и устранению угроз национальной безопасности; в) создание и поддержание в готовности, обеспечение жизнедеятельности и развитие сил, органов и средств национальной безопасности; г) управление силами, органами и средствами национальной безопасности; д) восстановление и обеспечение функционирования объектов национальной безопасности, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций; 66 е) участие в обеспечении международной безопасности в соответствии с обязательствами, вытекающими из международных договоров и соглашений, заключенных Российской Федерацией. Безопасность обеспечивается на основе последовательной реализации единой государственной политики, с учетом разграничения соответствующих полномочий и обеспечения координации действий органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, иные органы государственной и судебной власти, органы местного самоуправления, а также общественные объединения действуют в строгом соответствии с настоящим Законом и Законом «О концепции национальной безопасности» и в пределах своих полномочий и компетенции. В случаях возникновения непосредственной угрозы национальной безопасности, в целях предотвращения, пресечения или отражения агрессии и для восстановления стабильности и мира, специальным Указом Президента объявляется о введении чрезвычайного или военного положения в стране и созыве Совета Безопасности страны, который (после утверждения Советом Федерации Указа Президента) вырабатывает и принимает решения по нормализации ситуации в стране, организует координацию действий органов исполнительной власти. Все решения, принимаемые Советом Безопасности, подлежат оформлению только в виде указов Президента Российской Федерации. Полномочия Президента Российской Федерации в области национальной безопасности 1. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации: а) является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина; б) является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами Российской Федерации; в) принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; г) руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти по обеспечению национальной безопасности; д) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; е) определяет основные направления единой государственной политики в области национальной безопасности; ж) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации, присваивает высшие воинские и высшие специальные звания; з) принимает, с учетом обсуждения вопроса на Совете Безопасности Российской Федерации, решения о предотвращении, пресечении и отражении угроз национальной безопасности; 67 и) в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии, а также при возникновении вооруженных конфликтов в Российской Федерации, обязан ввести на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение или чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе и получить разрешение на использование Вооруженных сил министерства обороны Российской Федерации и других министерств и ведомств; к) обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, политики национальной безопасности Российской Федерации; л) представляет Российскую Федерацию как глава государства в международных отношениях. 2. Полномочия в области национальной безопасности Президент Российской Федерации осуществляет лично, с момента вступления в должность и до истечения срока пребывания в должности. 3. Преемственность полномочий Президента Российской Федерации в области национальной безопасности во всех случаях, когда он не в состоянии выполнять свои обязанности, устанавливается в соответствии со статьей 92 Конституции Российской Федерации. 4. В случаях невозможности Президентом Российской Федерации исполнять свои обязанности в качестве Президента страны, его функции Председателя Совета Безопасности Российской Федерации исполняет лицо, его замещающее, в соответствии со статьей 92, пункт 3 Конституции Российской Федерации. Полномочия Федерального Собрания Российской Федерации в области национальной безопасности 1. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: а) одобряет Закон «О концепции национальной безопасности страны», утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного положения, о введении чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях; б) по представлению Президентом Российской Федерации полномочий принимает постановления о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации, в том числе сил, находящихся за пределами территории Российской Федерации; в) рассматривает федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации. 2. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации: а) принимает Федеральный закон «О концепции национальной безопасности страны»; б) принимает постановления по вопросам обеспечения национальной 68 безопасности, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации; в) принимает закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год, с постатейным утверждением расходов на обеспечение обороны и национальной безопасности, на содержание сил, органов и средств национальной безопасности, а также на финансирование федеральных программ в области национальной безопасности; г) принимает федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации в области безопасности. Полномочия Правительства Российской Федерации в области национальной безопасности Правительство Российской Федерации: а) разрабатывает и представляет Государственной Думе Федеральный Закон «О концепции национальной безопасности страны», а также федеральный бюджет, предусматривающий расходы на обеспечение обороны и национальной безопасности; б) готовит проекты Указов Президента Российской Федерации совместно с Администрацией Президента о введения чрезвычайного и военного положений, а также проект Указа о созыве и начале деятельности Совета Безопасности, в связи с возникшей угрозой в стране; в) на основе Указов Президента Российской Федерации организует обеспечение сил и органов национальной безопасности материальными средствами, ресурсами и услугами в соответствии с федеральными государственными нуждами по заказам соответствующих органов государственной власти Российской Федерации; г) в случае осуществления военных действий по отражению агрессии на территории Российской Федерации, а также на территории других стран, разрабатывает и представляет в Совет Безопасности комплекс мероприятий, обеспечивающих успешное проведение военных операций; д) обеспечивает реализацию Закона «О концепции национальной Безопасности» и стратегии национальной безопасности, выполнение федеральных программ и планов в области национальной безопасности; е) руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти в области социальной и правовой защиты военнослужащих и гражданского персонала сил и органов национальной безопасности, а также граждан, общественных и иных организаций и объединений, оказывающих содействие в обеспечении национальной безопасности в соответствии с действующим законодательством; ж) организует в пределах предоставленных полномочий выполнение международных обязательств Российской Федерации, заключает межправительственные соглашения в области безопасности. 69 Полномочия федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в области национальной безопасности Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации: а) обеспечивают выполнение действующего законодательства, решений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в области национальной безопасности и стратегии обеспечения национальной безопасности; б) участвуют в разработке и организуют выполнение федеральных программ по обеспечению национальной безопасности; в) на основании настоящего Федерального закона в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты по обеспечению национальной безопасности и представляют их в Совет Безопасности Российской Федерации; г) осуществляют в пределах своей компетенции систему мероприятий по координации и обеспечению национальной безопасности, включая предоставление в распоряжение Совета Безопасности Российской Федерации необходимых сил и средств, а также информации, документов и материалов; д) в соответствии с действующим законодательством формируют, реорганизуют и упраздняют подчиненные силы и органы национальной безопасности. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области национальной безопасности Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: а) обеспечивают выполнение действующего законодательства, Указов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, федеральных программ и планов в области обеспечения национальной безопасности; б) взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти при обеспечении национальной безопасности, а также осуществляют проведение аварийно-спасательных работ и иных мероприятий на территориях, пострадавших от чрезвычайных ситуаций; в) проводят дополнительные территориальные мероприятия на основе привлечения граждан, общественных и иных организаций и объединений для оказания содействия обеспечению национальной безопасности в соответствии с действующим законодательством; г) в пределах своих полномочий и территорий обеспечивают реализацию мер социальной и правовой защиты военнослужащих и гражданского персонала, сил и органов национальной безопасности, а также граждан, общественных и иных организаций и объединений, оказывающих содействие в обеспечении национальной безопасности в соответствии с действующим законодательством; 70 д) вносят в органы государственной власти Российской Федерации предложения по вопросам обеспечения национальной безопасности. Силы, органы и средства национальной безопасности 1. Силы, органы и средства национальной безопасности создаются и развиваются в Российской Федерации только в соответствии с федеральными законами. 2. Общественно-политические организации, в уставе которых предусмотрена деятельность по защите интересов государства и нации, могут быть использованы на территории Российской Федерации только после введения Указом Президента Российской Федерации чрезвычайного или военного положения (народное ополчение, национальные силы самообороны, народные дружины по охране общественного порядка). Деятельность общественных организаций осуществляется в соответствии с Законом «О политических партиях» и Законом «Об общественных организациях». 1. Органы национальной безопасности включают в себя органы законодательной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц; органы внутренних дел и налоговой службы; органы, обеспечивающие безопасное ведение работ в промышленности, энергетике, на транспорте и в сельском хозяйстве; органы служб обеспечения безопасности средств связи и информации; таможенные, природоохранительные органы; органы охраны здоровья населения и другие органы государственной власти, в которых законодательством Российской Федерации предусмотрена федеральная государственная служба должностных лиц, обладающих правами в области национальной безопасности. 4. Силы и органы национальной безопасности действуют только в пределах своей компетенции и в соответствии с действующим законодательством. 5. Командование сил национальной безопасности и руководители органов национальной безопасности несут ответственность за нарушение установленного порядка их деятельности в соответствии с действующим законодательством Обеспечение безопасности личности Государство, в соответствии с действующей Конституцией Российской Федерации, гарантирует безопасность каждого человека и гражданина на своей территории. Государство гарантирует использование всех сил и органов национальной безопасности для защиты безопасности граждан, находящихся за пределами Российской Федерации по делам государственной службы. Государство гарантирует защиту и покровительство гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами. 71 Соблюдение прав и свобод человека и гражданина при обеспечении национальной безопасности 1. При обеспечении национальной безопасности не допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина, за исключением случаев, прямо предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. 2. Граждане, общественные и иные организации и объединения имеют право получать разъяснения по поводу их прав и свобод от органов, обеспечивающих безопасность. По их требованию такие разъяснения даются письменно в установленные действующим законодательством сроки. 3. Граждане, общественные и иные организации и объединения могут с их согласия привлекаться к мероприятиям по обеспечению национальной безопасности в порядке, установленном действующим законодательством. 4. Правовая и социальная защита военнослужащих и гражданского персонала сил и органов национальной безопасности, а также граждан, общественных и иных организаций и объединений, оказывающих содействие в обеспечении национальной безопасности в соответствии с действующим законодательством, гарантируется государством. 5. Должностные лица, превысившие свои полномочия, а равно и допустившие бездействие при обеспечении национальной безопасности, несут ответственность в соответствии с действующим законодательством. Статус Совета Безопасности Российской Федерации 1. Совет Безопасности Российской Федерации является формируемым для постоянной деятельности конституционным органом, в том числе после утверждения Советом Федерации указов Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного или военного положения на территории России, а также в случаях объявления войны другому государству. 2. В компетенцию Совета Безопасности Российской Федерации входят подготовка и принятие решения в виде указов Президента Российской Федерации на основании Закона «О концепции национальной безопасности» и других законов в области обеспечения интересов по защите безопасности нации и граждан Российской Федерации в стране и за ее пределами, а также контроль за органами исполнительной власти и координация действий всех сил и органов национальной безопасности в стране после введения указом Президента Российской Федерации чрезвычайного и военного положения в России. Состав Совета Безопасности Российской Федерации и порядок его формирования 1. Состав Совета Безопасности Российской Федерации формирует Президент Российской Федерации своим указом на основании Конституции РФ. 2. В состав Совета Безопасности Российской Федерации входят: 72 Председатель, члены Совета Безопасности Российской Федерации и руководитель аппарата Совета. 3. Председателем Совета Безопасности Российской Федерации является по должности Президент Российской Федерации. 4. Состав Совета Безопасности Российской Федерации формируется из числа представителей исполнительной власти в соответствии со статьей 10 Конституции Российской Федерации, закрепляющий принцип разделения властей. 5. Участие в составе Совета Безопасности представителей законодательной и судебной властей Российской Федерации не допускается. 6. Не допускается участие в работе Совета Безопасности лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством и граждан иностранных государств. 7. По решению Президента Российской Федерации, для участия в заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации могут приглашаться представители всех ветвей власти Российской Федерации. Основные задачи Совета Безопасности Российской Федерации Основными задачами Совета Безопасности Российской Федерации, созываемого по Указам Президента РФ, являются: 1. Осуществление мероприятий по реализации указов Президента Российской Федерации о введении на территории России чрезвычайного и военного положений. 2. Взаимодействие и координации деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации в части реализации решений Совета Безопасности Российской Федерации, указов и распоряжений Президента Российской Федерации по преодолению угрозы национальной безопасности. 3. Подготовка и координация выполнения приказов и распоряжений министерств и ведомств, привлекаемых для решения задач, поставленных Президентом Российской Федерации перед Советом Безопасности. 4. Осуществление контроля за развитием ситуации, приведшей к объявлению чрезвычайного или военного положения, анализ обстановки и подготовка рекомендаций по возможному разрешению ситуации. 5. Разработка концепции национальной безопасности и стратегии обеспечения национальной безопасности, а также федеральных программ военного строительства, развития и реформирования сил и органов национальной безопасности и оборонно-промышленного потенциала Российской Федерации. В период между заседаниями Совета Безопасности постоянно действующий аппарат Совета Безопасности, возглавляемый Руководителем и руководствуясь Конституцией РФ, Законом «О концепции национальной безопасности» и другими законами: а) определяет национальные интересы, подбирает основные направления их реализации и защиты, ведет поиск средств, форм и способов их предупреждения, пресечения и отражения; 73 б) подготавливает проект Закона «О концепции национальной Безопасности» на следующий год для внесения его Президентом РФ на рассмотрение в Государственную Думу; в) рекомендует Президенту Российской Федерации принятие указа о введении чрезвычайного и военного положений в стране; г) разрабатывает рекомендации Президенту Российской Федерации по совершенствованию системы национальной безопасности путем оптимизации ее структуры, повышения эффективности деятельности сил и органов национальной безопасности, развития средств системы ее обеспечения; д) указывает на приоритеты в финансировании расходов на обеспечение национальной безопасности, вырабатывает рекомендации по формированию государственного оборонного заказа на последующий год; е) дает Президенту Российской Федерации рекомендации по заключению, исполнению и денонсации международных договоров Российской Федерации в области безопасности. Порядок принятия решений Советом Безопасности Российской Федерации 1. Аппарат Совета Безопасности Российской Федерации разрабатывает Регламент, который утверждается Президентом Российской Федерации. 2. Рабочие заседания Совета Безопасности проводятся в соответствии с регламентом. В конце каждого заседания Председатель информирует членов Совета о времени и порядке проведения следующего заседания. 3. Повестку дня и порядок рассмотрения вопросов на заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации утверждает Председатель Совета Безопасности Российской Федерации. 4. Ведет заседание Совета Безопасности Российской Федерации его Председатель или по его поручению один из постоянных членов Совета Безопасности Российской Федерации. 5. Работа Совета Безопасности Российской Федерации осуществляется по планам, утверждаемым Председателем Совета Безопасности Российской Федерации. Решение Совета Безопасности, принятое в отсутствие Председателя Совета, подлежит реализации только в форме Указа Президента РФ. 6. Проект Указа должен быть согласован присутствующими на заседании. 7. Протокол заседания Совета должен иметь стандартную разработанную форму и фиксировать мнения всех членов Совета по всем вопросам, включенным в повестку дня заседания, в том числе и дополнительно. 8. Присутствие на заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации членов Совета Безопасности Российской Федерации обязательно. По решению Председателя Совета Безопасности Российской Федерации могут проводиться заседания как в расширенном, так и в ограниченном составе. Делегирование полномочий члена Совета Безопасности Российской Федерации не допускается. 74 Руководитель аппарата Совета Безопасности не имеет права замещать Председателя Совета. 9. Стенографические отчеты, протоколы и иные документы заседаний Совета Безопасности Российской Федерации хранятся в аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, порядок охраны содержащихся в них государственных секретов определяется Законом «О Государственной тайне Российской Федерации», регламентом работы Совета Безопасности и распоряжениями Председателя Совета Безопасности Российской Федерации. 10. Участники заседания, не являющиеся членами Совета Безопасности, имеют право совещательного голоса, но не пользуются правом обязательного предоставления слова для выступления на Совете Безопасности. 11. Все члены Совета Безопасности, а также сотрудники аппарата Совета и лица, принимавшие участие в заседаниях Совета Безопасности, не имеют право в своих публичных выступлениях и публикациях в печати использовать информацию, полученную или озвученную на заседаниях Совета. 12. Решение Совета Безопасности Российской Федерации принимается простым большинством голосов от общего количества участвующих в заседании постоянных членов Совета Безопасности Российской Федерации. 13. Члены Совета, не принимавшие участие в заседании Совета Безопасности, не имеют право участвовать в заочном принятии решения. 14. Проекты решений Совета Безопасности подготавливаются в виде указов Президента РФ в области обеспечения национальной безопасности. Действия Совета Безопасности Российской Федерации в случаях угрозы национальной безопасности, нарушения мира и акта агрессии 1. Деятельность Совета Безопасности Российской Федерации организуется с учетом постоянной готовности к принятию решений по предотвращению, пресечению или отражению угроз национальной безопасности, предупреждению, локализации и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, угрожающих национальной безопасности. В этих целях члены Совета Безопасности Российской Федерации и должностные лица аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, отвечающие за подготовку заседаний Совета Безопасности Российской Федерации, организацию и контроль выполнения его решений, обеспечиваются специальными средствами связи, информации и телекоммуникации. 2. В условиях непосредственной угрозы национальной безопасности, нарушения мира или акта агрессии либо при иных обстоятельствах, требующих немедленного принятия решений и безотлагательных действий по защите национальных интересов, Совет Безопасности Российской Федерации принимает такие решения и организует необходимые, в том числе чрезвычайные, меры и действия путем реализации соответствующих указов и распоряжений Президента Российской Федерации, изданных в пределах его конституционных полномочий. 3. Предпринимаемые Советом Безопасности Российской Федерации 75 чрезвычайные меры и действия должны быть направлены на отражение угроз национальной безопасности и обеспечение соответствующим органам государственной власти возможности выполнять предоставленные им действующим законодательством полномочия. При этом Президент Российской Федерации может возложить ответственность за проведение мероприятий по отдельным направлениям на членов Совета Безопасности Российской Федерации. 4. О принятых решениях по проведению чрезвычайных мер и действий Президент Российской Федерации незамедлительно уведомляет Федеральное Собрание Российской Федерации. 5. Чрезвычайные меры и действия, проводимые Президентом Российской Федерации, должны утверждаться Советом Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации. 6. Порядок действий Совета Безопасности Российской Федерации в случаях угрозы национальной безопасности, нарушения мира и акта агрессии регламентируется указом Президента Российской Федерации, включая утверждение специального плана управления страной, проведение чрезвычайных мер и действий, эвакуацию и рассредоточение членов Совета Безопасности Российской Федерации на различных стадиях угроз национальной безопасности. Контроль за деятельностью по обеспечению национальной безопасности 1. Контроль за деятельностью по обеспечению национальной безопасности осуществляется в соответствии с действующим законодательством высшими органами законодательной и судебной власти. 2. Органы государственной власти Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляют контроль за деятельностью министерств и ведомств, предприятий, учреждений и организаций по обеспечению национальной безопасности. 3. Общественные и иные объединения и организации, граждане Российской Федерации имеют право на получение ими, в соответствии с действующим законодательством, информации о деятельности сил и органов национальной безопасности. Надзор за законностью деятельности по обеспечению национальной безопасности Органы судебной власти Российской Федерации: а) осуществляют конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство по делам о посягательствах на жизненно важные интересы и объекты национальной безопасности; б) обеспечивают судебную защиту прав и свобод личности, общественных и иных организаций и объединений в связи с деятельностью по обеспечению национальной безопасности. 76 Таковы основные положения Федерального закона «О национальной безопасности», реализация которых позволит создать системное правовое поле по обеспечению национальной безопасности России. Информационное обеспечение задач национальной безопасности Проблемная ситуация, сложившаяся в области выявления угроз национальной безопасности и защиты национальных интересов России в условиях недостаточно скоординированной деятельности федеральных ведомств и региональных структур, требует от государства выработки единого подхода к формированию процессов системного информационного взаимодействия органов государственной власти, государственных и негосударственных предприятий, организаций и служб, обеспечивающих национальную безопасность России. Ключевой проблемой системной организации информационной поддержки многообразного спектра вопросов национальной безопасности России в рамках единого подхода является формирование целостной организационно-правовой базы и технологии взаимодействия государственных и негосударственных предприятий и организаций при решении задач национальной безопасности в новых условиях. Вместе с тем требуется выработка единых основ информационного взаимодействия органов государственной власти, соответствующих ведомств и служб на федеральном и региональных уровнях. Совершенствование процессов информационного взаимодействия в области обеспечения национальной безопасности России требует решения не только технико-технологических проблем, но и прежде всего методологических и организационно-правовых вопросов регулирования процессов информационного взаимодействия соответствующих органов и служб, создателей, владельцев и потребителей информационных ресурсов. При этом разрозненные по министерствам, ведомствам и негосударственным организациям информационные ресурсы и технологии необходимо использовать в рамках общегосударственной системы с учетом актуальности задач обеспечения национальной безопасности, решаемых на федеральном, региональном и местном уровнях. * * * Предложенная в монографии система методологического и законодательного обеспечения национальной безопасности определяет процесс самоутверждения России, нацеленный на осознание ее национальных ценностей и национальных интересов и на глубокое понимание необходимости последовательных и твердых мер по их защите. Политика России по отношению к странам дальнего и ближнего зарубежья должна быть прагматичной и ориентированной на поддержание стабильных равноправных отношений со всеми странами, она не угрожает жизненно важным интересам других государств, но при этом расценивает как 77 реальные угрозы собственным национальным интересам действия, направленные на подрыв ее территориальной целостности и государственного суверенитета, нацеленные на ослабление ее исторических связей с новыми независимыми государствами на территории бывшего СССР, со странами Восточной и Центральной Европы, с другими дружественными государствами и международными организациями, а также действия, нацеленные на ослабление влияния России как великой державы в решении международных глобальных и региональных проблем, ослабления ее позиций в мировой экономике. На фоне снижения уровня международной напряженности отчетливо проявились старые и возникли новые угрозы глобальной безопасности: экологические и техногенные катастрофы, пандемии, истощение и расхищение природных ресурсов; неблагоприятные демографические процессы; региональные и межнациональные конфликты; возможность распространения оружия массового уничтожения и технологий двойного назначения; террористические акты и диверсии; политическая и экономическая нестабильность в различных регионах мира. Россия готова к различным формам международного сотрудничества в целях эффективного противодействия этим глобальным угрозам. Даже в условиях переживаемого Россией финансового кризиса должны быть предприняты максимальные усилия для использования средств эффективного противодействия попыткам ослабления ее международных позиций и авторитета, а также для обеспечения соответствия международного статуса России ее объективному геополитическому, геостратегическому и геоэкономическому положению и общему потенциалу. Реализация предлагаемой системы обеспечения национальной безопасности возможна лишь на прочном законодательном базисе. Поэтому крайне важно, чтобы был принят Федеральный закон «О национальной безопасности», фрагменты которого изложены в книге, чтобы введение в действие концепции осуществлялось законом, при этом одновременно этот закон утверждал бы пакет необходимых законодательных актов и перечень федеральных программ, регламентирующих реализацию основных положений концепции по всем ее составляющим. После законодательного утверждения этих документов механизмы их реализации должны излагаться в ежегодном Послании Президента РФ по национальной безопасности. Это позволит в кратчайшие сроки создать системное правовое пространство для цивилизованного разрешения актуальных проблем национальной безопасности России. 78 2.ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ 2.1. Приоритеты эффективной экономической политики Экономическая безопасность ‒ один из наиболее важных элементов национальной безопасности. Эффективная система экономической безопасности ‒ материальная основа практически всех составляющих национальной безопасности. Негативные процессы в экономике нынешней России ‒ главная угроза национальной безопасности. Переход к рыночным экономическим отношениям происходит в условиях постоянного дефицита и противоречивости нормативно-правовой базы, регулирующей экономические отношения. Предложенные механизмы разгосударствления экономики, формирования рынка и финансово-кредитной системы, либерализации внешнеэкономической деятельности оказались неэффективными. Современное социально-экономическое положение России делает особо актуальной целенаправленную деятельность государства, всех уровней исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов по обеспечению экономической безопасности страны и ее граждан. Экономическая безопасность ‒ это такое состояние национальной экономики, при котором совокупностью действий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций и человека на основе федеральных законов и иных правовых актов обеспечивается социально-экономическая и военно-политическая стабильность общества и государства, создаются достойные условия жизни и духовно-нравственного развития личности за счет создания эффективных механизмов рыночной экономики и интеграции ее в мировое экономическое сообщество. Исходя из этого определения, стратегия экономической безопасности России должна быть ориентирована на обеспечение прогрессивного развития экономики, поддержание на необходимом уровне научно-технического и производственного потенциала, блокирование снижения жизненного уровня населения, предотвращение социальных и межнациональных конфликтов. Основное содержание государственной стратегии обеспечения экономической безопасности Российской Федерации, как показано в материалах Экспертного совета [1], должно быть нацелено на формирование эффективной экономической политики, устойчивое увеличение темпов экономического роста, полную занятость, стимулирование высокопроизводительного труда, сглаживание социального неравенства. К основополагающим мероприятиям эффективной экономической политики, которые исследуются в данной монографии, по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации следовало бы отнести следующие принципиально важные сферы деятельности. В области внешнеэкономической деятельности представляется целесообразным перейти от устаревшей торгово-посреднической политики, в ко79 торой преобладают элементы снабженческо-сбытового характера, и обеспечить вхождение России в новую модель мировой экономической системы, в большей мере, ориентируемой на воспроизводство. Здесь нужны принципиально новые подходы и технологии внешнеэкономической деятельности, обеспечивающие доступ России к равноправному формированию и перераспределению мирового дохода. Следует четко сформировать стратегические цели России в процессе движения к мировому равновесию, осуществить переход к оперированию не на мировом рынке, а на геоэкономическом атласе мира, перейти к активной наступательной позиции, использованию технологий векторной стратегии, целенаправленному формированию выгодных для России геоэкономических ситуаций. Создание условий врастания национальной экономики в мировую геоэкономическую систему и реализация воспроизводственной модели внешнеэкономической деятельности позволит России вывести экономику из затяжного структурного кризиса, возродить ресурсную базу национального машиностроительного комплекса, оборонной промышленности и транспорта и тем самым затормозить деиндустриализацию страны, снизить темпы наращивания сырьевого экспорта. Результаты подобной деятельности на мировом рынке позволят создать все условия и объективные предпосылки для выработки действенных и цивилизованных механизмов взыскания долгов с иностранных государств, возврата вывезенных из России капиталов и регулирования внешней финансовой задолженности России без ущерба для экономической безопасности. В долгосрочной экономической политике России со странами Содружества Независимых Государств следует добиваться формирования на его геоэкономическом пространстве стратегии, обеспечивающей внешнеэкономическую «многоукладность» на основе различных моделей сотрудничества. Необходимо всячески содействовать сближению национальных экономических систем и созданию благоприятных условий для взаимных связей, в том числе путем активизации деятельности МЭК, нормализации платежнорасчетных отношений и реализации соглашения о создании Платежного союза, созданию как можно более широкого Таможенного союза, развитию сотрудничества в области производства, науки и техники, конверсии оборонной промышленности при сохранении, развитии и использовании потенциала высоких технологий в интересах всех стран Содружества. Приоритет экономических отношений между Россией и странами Содружества обеспечит геополитические интересы России и создаст предпосылки экономической интеграции России и бывших республик Союза как основы воссоздания единого экономического и политического пространства на рубежах страны. Экономическая политика внутри России, нацеленная на создание рыночной среды, отличается большой неопределенностью, связанной с нечеткостью правового обеспечения хозяйственной деятельности субъектов, с неразвитостью рыночной и информационной инфраструктур, с возрастаю80 щей криминализацией экономической жизни, с неотработанностью финансово-кредитной системы, с разрушением хозяйственных связей основных производственных структур, с их неподготовленностью во многих случаях к жесткой конкуренции зарубежных производителей. Указанные неопределенности обусловлены как объективными причинами, связанными с рыночной природой любой современной национальной экономики, издержками переходного периода, так и ошибками, игнорированием экономических и инновационных закономерностей, нечеткостью и непоследовательностью научно-технологической, структурной и в целом экономической политики государства в различных сферах, большими издержками формируемого механизма управления на разных уровнях народного хозяйства Российской Федерации. Экономическая наука в этой ситуации пока еще не разработала целостную программу решения проблем экономической устойчивости основных хозяйствующих субъектов в переходной экономике, отягощенной ошибками ее реформирования. Наряду с другими обстоятельствами это отрицательно отразилось на стабильности положения многих трудовых коллективов, на жизненном уровне людей, на инновационной деятельности, на конкурентоспособности отечественных производителей на мировом и российском рынках. Основные производственные структуры ‒ предприятия, объединения, комбинаты, тресты ‒ в новых рыночных условиях в большинстве своем оказались неспособны к стабильной работе, к удержанию основных ниш рынка, сохранению отечественных потребителей и производственного аппарата на современном научно-технологическом уровне. Преодоление кризисной ситуации в народном хозяйстве, переход к новой модели экономического роста, базирующейся на инновационном типе развития, нуждается в разработке теории и методологии экономической устойчивости хозяйственных основных производственных систем. Необходима такая экономическая политика, которая способна воссоздать интегральное свойство целостной хозяйственной системы ‒ экономическую устойчивость, придать динамичность воспроизводственному процессу, политика, не отвергающая индикативные методы управления вектором цели развития экономики общества. Именно экономическая устойчивость хозяйственной системы позволит не только сохранить обновленный потенциал и рыночные позиции, но и развить их, обеспечивая преодоление падения материального производства, его количественный рост и качественный подъем на новый технико-технологический уровень, выпуск продукции, заменяющей импорт, и выход на международные рынки. Для достижения этих целей в первую очередь представляется целесообразным разработать пакет законодательных актов о государственной стратегии обеспечения экономической безопасности Российской Федерации с новыми конкурентоспособными товарами, в котором уточнить и дополнить основные положения регулирования отношений собственности в существующем законодательстве, налоговой, бюджетной и структурной политики, пу81 ти экономической интеграции на федеральном и региональном уровнях и другие меры, нацеленные на стабилизацию и развитие производства. В обеспечение системного подхода к решению проблем экономической безопасности следовало бы рассмотреть пути совершенствования налоговой политики России и внесение существенных уточнений в Налоговый кодекс, включая сокращение количества взимаемых налогов, их интеграцию, пересмотр льгот, тарифных ставок, особенно на массовые поставки и перевозки. В принципе в условиях рыночной экономики должна действовать единая налоговая политика, не допускающая исключений. Если и делать какие-то исключения, то с целью стимулирования производителя. Следует понизить налоги российским производителям продукции высоких технологий, которая из-за больших цен на сырье, энергоносители, транспорт становится неконкурентоспособной с зарубежными аналогами. В этом случае производитель сможет уменьшить стоимость продукции, она будет конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках, стабилизируется производство, снизится уровень социальной напряженности. Разумной и открытой налоговой политикой, безусловно, обоснованной и адресной, можно поставить на ноги больное производство, а не допускать где-то оседания «черных», нигде не учтенных денег. Практически созрела ситуация для того, чтобы установить монополию государства на добычу, производство и продажу энергоносителей, полезных ископаемых, древесины, цветных и черных металлов и сплавов, удобрений, крепких алкогольных напитков, сырья. Монополия на производство и продажу сырья может стать одним из основных источников доходов государства, который обеспечит дальнейшее развитие сырьевых отраслей и выборочно поддержит другие приоритетные и доходные отрасли, а также науку, образование, здравоохранение и культуру. Стабилизация в производстве энергоносителей и сырьевых отраслях может стать ключом к стабилизации всей экономики. В то же время действия Правительства в этих отраслях (по квотам, лицензиям, доступу к магистральным нефтепроводам) приводят к еще большей нестабильности в экономике. Российские нефтеперерабатывающие заводы в неустоявшихся рыночных отношениях попадают в прямую конъюнктурную зависимость от нефтедобывающих компаний и органов управления магистральными нефтепроводами. В результате происходит дальнейшая раскачка промышленности и сельского хозяйства, не удовлетворяются потребности на энергоносители силовых структур при фиксированном оборонном бюджете. Поэтому монополизм в сырьевых отраслях может быть оправдан, он позволяет исполнительной власти активно корректировать экономическую модель вхождения в цивилизованный рынок. Необходимо проработать варианты законодательства, регулирующего борьбу с экономической преступностью и защищающего все формы собственности, создающего условия для частных предпринимателей с одновременным усилением ответственности за недобросовестные конкуренцию и предпринимательство, ложное банкротство, ложную рекламу, получение кредитов обманным путем, нарушение налогового, таможенного законода82 тельства, подкуп должностных лиц, преступность в области высоких технологий. Требуется также проработка и последовательное претворение в жизнь целостной системы законодательных мер, направленных на сохранение такого уровня развития научно-технического и производственного потенциала, который гарантировал бы развитие национальной экономики за счет собственных интеллектуальных и технологических ресурсов, оборонную достаточность и экономическую независимость страны в случае изменения политических и экономических условий, осуществление строгого государственного и общественного контроля над использованием совокупного фонда изобретений и разработок, который, с одной стороны, поощрял бы международное научно-техническое сотрудничество, а с другой ‒ возводил бы барьеры на пути разбазаривания национальных научно-технических достижений. Для создания приемлемых экономических условий функционирования агропромышленного комплекса и осуществления реальных реформ на селе необходимо также проработать и предложить варианты устойчивого сельскохозяйственного производства. Чрезвычайно важное место в системе законодательного обеспечения экономической безопасности должно занять законодательство о поддержании всего комплекса вооружений на уровне, обеспечивающем безопасность России. Решение этой задачи возможно прежде всего на основе законодательно принятой федеральной программы, нацеленной на сокращение типов средств вооруженной борьбы, определение приоритетов в государственном оборонном заказе, опережающее развитие фундаментальных и прикладных исследований, опытно-конструкторских разработок, позволяющих эффективно и своевременно реагировать на возникающие военные угрозы. Излишне говорить о том, что эта программа должна гарантированно обеспечиваться финансовыми и материально-техническими ресурсами. Следует закончить структурную перестройку оборонной промышленности, обеспечить возрождение отраслей, обеспечивающих военно-техническую и экономическую независимость России за счет широкого использования передовых технологий двойного назначения, а также восстановления связей предприятий и научноисследовательских учреждений государств Содружества, ранее входивших в единый военно-промышленный комплекс. Законодательство об инновационной политике должно быть ориентировано прежде всего на поддержание и развитие высоких оборонных технологий, создание инфраструктуры национального рынка инноваций и законодательных механизмов защиты отечественных наукоемких и уникальных технологий вплоть до введения эмбарго на ввоз зарубежных аналогов, привлечение негосударственных инвестиций в инновационные программы российских научных и промышленных оборонных предприятий. Реализация инновационной политики России требует разработки совместных программ, нацеленных на обеспечение приоритетности внедрения передовых технологий, механизмы негосударственной системы финансиро83 вания научных и инновационных программ, техническое и кадровое обеспечение приоритетных программ научного и промышленного развития государства, проведение технического аудита при реструктуризации промышленных предприятий, коммерциализацию технологий двойного применения и оптимизацию использования материально-технической базы научных и промышленных предприятий. Построение централизованной и гибкой инфраструктуры инновационного рынка ‒ главный инновационный проект государства в решении задач экономической безопасности. 2.1.1. Общая оценка экономической ситуации в России Исследования, проведенные фондом «Центр стратегических разработок» [48], подтверждают, что к рубежу третьего тысячелетия Россия утратила положение страны-сверхдержавы и столкнулась с угрозой оказаться на периферии формирующегося нового мира. Опасность остаться за рамками процессов глобализации, становления открытого сообщества и постиндустриальной, информационной экономики является для России все более реальной. Утрата мирового политического влияния, отсутствие адекватной позиции в международном разделении труда ‒ это не только проигрыш на уровне страны в целом. Для каждого отдельного гражданина это оборачивается существенным снижением уровня и качества жизни. Государство медленно создает условия для обеспечения достойной жизни своих граждан. Слабая экономика, политическая и социальная нестабильность, глубокий моральный кризис общества, а главное, отсутствие четких целей и ориентиров страны ставит под вопрос перспективы России как сильного государства, способного защищать свои национальные интересы. Мировое сообщество все более склоняется к настороженному отношению к России как к стране с непредсказуемой внешней и внутренней политикой. Тает основное национальное богатство ‒ интеллектуальный потенциал населения страны. Система социализации человека не срабатывает, продолжается отток за границу наиболее активной части населения. В стране образовался неблагоприятный деловой климат, государство оказалось неспособным выполнять взятые на себя обязательства, в структуре экономики все еще преобладает производство товаров с низкой долей добавленной стоимости (главным образом, сырьевых) и нерыночных услуг. Преступность остается одним из препятствий экономического и социального прогресса. Слабость государственной власти, ее коррумпированность, подмена государственных интересов принципом баланса интересов чиновников и бизнесменов наносит непоправимый ущерб экономике российского государства, разрушает среду для конкурентной и законной предпринимательской деятельности, в конечном счете ‒ лишают Россию нормального исторического будущего. Однако российское общество продемонстрировало желание переломить наметившиеся негативные тенденции и не готово далее откладывать решение наболевших проблем. 84 Сегодня существует и новая Россия. Население страны качественно изменилось. Значительная часть граждан страны готова строить жизнь собственными усилиями, не дожидаясь помощи ни от кого. В отличие от всех предыдущих периодов, в стране создалась принципиально иная ситуация, открывающая «окно возможностей» для решения фундаментальных проблем России. Сегодня стабилизировалась политическая ситуация, наблюдается оживление экономики, которого удалось добиться именно благодаря окрепшему частному сектору. Следует отметить, что Россия все еще обладает значительным потенциалом ускоренного развития. Огромный интеллектуальный капитал, созданные основы рыночных институтов, обширные природные ресурсы, основные элементы производственной и коммуникационной инфраструктуры, накопленные финансовые сбережения ‒ все эти факторы создают позитивные предпосылки для обновления страны. Главная задача заключается в том, чтобы ускорить этот процесс. Россия должна ответить на те вызовы, которые сегодня стоят перед ней, и не растерять остатки лидерского ресурса, а в дальнейшем ‒ развить и приумножить его. В среднесрочной перспективе необходимо предотвратить дальнейшее увеличение разрыва между Россией и развитыми странами, а в долгосрочной перспективе ‒ восстановить и упрочить позиции России как одной из стран ‒ лидеров мирового развития. Для того чтобы воспользоваться «окном возможностей», необходимо определить, какой путь ведет к реализации потенциала и сбалансированному развитию. Реально возможны три варианта развития: радикальная либерализация, восстановление дирижистского социального государства и модернизация экономики на основе либеральных принципов при сохранении значительной роли государства в реализации базовых общественных функций. Радикальная либерализация, подразумевающая уход государства практически из всех сфер экономической деятельности, открытие страны внешнему миру и приватизацию большинства социальных функций, может привести к существенному экономическому росту, более высокому в краткосрочной перспективе, чем в любом другом сценарии. Однако риск, связанный с реализацией этого варианта, неприемлемо велик. Он связан прежде всего с невозможностью быстрого построения институциональных основ рынка, жизненно важных в условиях либеральной экономики, неспособностью большинства российских предприятий конкурировать на равных с иностранными участниками рынка. Осуществление данного сценария может привести к социальной, политической и финансовой нестабильности, которая нивелирует выгоды экономического роста и, в конечном счете, приведет к стагнации. Шоковая терапия не приемлема для нашей страны. Расширение прямого участия государства в регулировании экономических и общественных отношений, означающее необходимость существенного сбора налогов и инвестиционной экспансии государства, не способно создать благоприятные условия для развития предпринимательской активности. Государство и экономика станут заложниками неэффективных менеджеров и чиновников. Кроме того, данный вариант подразумевает сохранение 85 закрытой структуры экономики, которая не позволит реально участвовать в международном разделении труда и может привести к дальнейшему технологическому отставанию нашей страны от развитых стран. Попытки увеличения реального налогового бремени приведут лишь к усилению оттока капитала и дальнейшей криминализации экономики и общества. Расширение функций государственной власти сделает государственную машину еще менее управляемой, усилит коррупционные и не позволит установить цивилизованные отношения между государством и гражданским обществом. Сценарий модернизации, основанный на высвобождении частной инициативы и усилении роли государства в обеспечении благоприятных условий хозяйствования, включая финансовую и социальную стабильность, балансирует элементы двух других вариантов стратегии. Вместо социального государства (патернализма) и приватизации социальных функций (радикального либерализма) создается субсидиарное государство, которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество не может сделать этого самостоятельно. Вместо полной закрытости или открытости страны делается ставка на активную интеграцию России в мировое сообщество и хозяйство при одновременной защите российских производителей. Это политика здравого смысла, предлагающая реальные решения соответствующих проблем с учетом существующих на сегодня бюджетных и общих ресурсных ограничений. Программа модернизации позволяет минимизировать социальные издержки преобразований и отражать угрозы финансового кризиса. Именно сценарий модернизации позволяет достичь цели радикального повышения уровня жизни населения на основе самореализации каждого гражданина, снижения социального неравенства, сохранения независимости и культурных ценностей России, восстановления экономической и политической роли страны в мировом сообществе. Достижение этой цели невозможно без раскрепощения общества, позволяющего включить его внутренние источники развития. В стране должно возобладать оптимистическое мировосприятие, должно восстановиться практически полностью утраченное доверие между гражданами и государством, между гражданами и бизнесом, между бизнесом и властью. Стратегия исходит из того, что динамичное развитие общества в значительной мере зависит от системы ценностей, лежащих в основе деятельности государства, экономических субъектов и общественных организаций, в основе повседневной жизни каждого человека. Нашему обществу необходима обновленная система ценностей, отвечающая традициям России и требованиям современности: свобода, ответственность, доверие, высокая ценность человеческой личности. В России уже заложен фундамент продуктивной системы ценностей: общество приняло и поддержало частную собственность, демократические процедуры, политическую и экономическую свободу. Эта система ценностей эффективно работает только тогда, когда есть доверие ‒ доверие между гражданами и государством, между работником и работодателем, между хозяйствующими субъектами и между отдельными людьми. Доверие, в свою 86 очередь, должно стать основой нового общественного договора, согласия активных сил общества по содержанию предлагаемых изменений, взаимным обязательствам общества и власти. Масштаб проблем, с которыми столкнулась Россия, таков, что невозможно надеяться на решение их сверху или, тем более, сбоку ‒ какой-то сторонней силой. Эта задача под силу лишь всей стране в целом. Прогресс достижим только в результате объединения усилий власти и самого общества в деле создания страны, способной дать достойное существование своим гражданам и тем самым занять достойное место в мировом сообществе. Стратегия заключается в том, чтобы создать основы для возникновения общественного договора как механизма реализации Стратегии. Только таким образом можно снять преграды на пути общественного развития и создать стимулы для активизации деятельной части населения. Стержень нового общественного договора ‒ приоритет гражданина над государством. Человек, его права и интересы ‒ насколько возможно, государство, гарант этих прав ‒ насколько необходимо. Самостоятельный человек, живущий и действующий в соответствии со своими личными убеждениями и одновременно с твердыми моральными принципами общества, способный в достатке содержать свою семью, сможет осуществить необходимую модернизацию страны. Частный бизнес стал самостоятельным, дееспособным. Сформировались рыночные структуры, соответствующее поведение хозяйствующих субъектов. Но для того, чтобы функционирование рыночных институтов было эффективным, необходима отлаженная работа поддерживающей рынок системы: суда, принуждения к исполнению законов, органов правопорядка. Укрепление государства, реформа власти ‒ условие модернизации экономики. Однако насущная необходимость реформы власти ‒ не только в требованиях экономического развития, но прежде всего ‒ в целях защиты прав, свобод и безопасности граждан, в обретении доверия общества к власти, в превращение власти в инструмент обслуживания интересов общества. Единственным способом сократить образовавшийся разрыв между Россией и наиболее развитыми странами, создать базу для повышения уровня жизни граждан является экономический рост, устойчиво опережающий рост мировой экономики. Такой экономический рост может быть обеспечен сочетанием накопления капитальных и интеллектуальных ресурсов, повышения эффективности их использования, высвобождения предпринимательской инициативы. Снижение административного и налогового пресса для бизнеса позволит уже на первом этапе получить отдачу от использования краткосрочных ресурсов роста через повышение производительности труда, загрузку простаивающих жизнеспособных мощностей. На втором этапе экономическая свобода выразится в росте эффективности инвестиций, на активное привлечение которых будет направлена экономическая политика. В социальной политике необходимо завершить переход от патерналистской к субсидиарной модели государства. Это означает доступность и бесплатность для всех граждан базовых услуг, прежде всего образования и 87 здравоохранения, перераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвимых групп населения при одновременном сокращении помощи обеспеченным семьям, сокращение социального неравенства, предоставление гражданам возможностей более высокого уровня потребления за счет собственных доходов. Опыт развития европейской цивилизации, к которой принадлежит Россия, убедительно показал, что преобладание распределительных функций государства и пренебрежение к личной инициативе ведут к экономическому застою, политической апатии и гражданскому безразличию. Принципиально важными направлениями социальной политики в условиях модернизации экономики становится, во-первых, поддержка социально уязвимых групп населения, во-вторых, инвестиции в развитие человека, прежде всего в образование, которое является непременным условием конкурентоспособности нашей страны в глобальной, информационной, динамично развивающейся мировой экономике. Сложность проблем и глубина необходимых преобразований требует комплексного подхода к проведению реформы государственной власти, модернизации экономики и социальных преобразований. 2.1.2. Основные направления модернизации экономики с позиций экономической безопасности Продолжает снижаться доля России в мировом производстве и торговле, все большее число стран опережает Россию по интегрирующему показателю ‒ валовому внутреннему продукту на душу населения, уровню и качеству жизни. В России практически незаметны наметившиеся в большинстве стран тенденции глобализации, становления постиндустриальной, информационной экономики. Объективно в России существуют предпосылки для ускоренного экономического развития. Основные причины, которые не дают возможности реализовать имеющийся у страны потенциал, можно сгруппировать в три основные категории: 1) неблагоприятный деловой климат, общие условия хозяйствования; 2) обременительная для общества государственная финансовая система; 3) неэффективная структура экономики, в которой преобладает производство товаров с низкой долей добавленной стоимости. Внешними проявлениями перечисленных проблем являются отток капитала и неплатежи, высокая доля неденежных форм расчетов, уход экономики в тень и ее криминализация, медленное развитие «нового сектора». Масштабная модернизация экономики может занять несколько важных этапов: 1 этап ‒ это создание законодательных основ, обеспечивающих новые условия хозяйствования и приведение обязательств государства в соответствии с его ресурсами; 88 2 этап ‒ реализация экономической политики на принципах дерегулирования экономики, гарантии прав собственности и равных условий конкуренции; 3 этап ‒ период масштабной структурной перестройки экономики. 2.1.2.1. Создание благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата Кардинальное улучшение предпринимательского и инвестиционного климата в России является ключевой задачей. Под улучшением общих условий хозяйствования подразумевается прежде всего защита прав собственности, включая обеспечение правовой защиты собственников-резидентов; поддержание недискриминационного правового режима собственности для нерезидентов; обеспечение равных условий участия в хозяйственном обороте физических, частных и государственных юридических лиц и отмену ограничений для реализации прав частной собственности на недвижимость. Важным элементом в решении этой задачи является совершенствование корпоративного управления, в том числе развитие правовой базы, обеспечивающей привлечение кредитов в реальный сектор на основе развития рынка земли и недвижимости; введение ответственности за нарушение прав акционеров и кредиторов; повышение открытости предприятий инвесторам; расширение мониторинга за действиями крупных акционеров со стороны совета директоров и мелких акционеров; введения ответственности за сделки, совершаемые с использованием служебной информации; уточнение понятия «аффилированное лицо»; предотвращение размывания акционерного капитала; ужесточение требований к ответственности независимых оценщиков; ограничение перекрестного владения акциями; совершенствование понятия «добросовестный покупатель»; совершенствование процедуры банкротства; законодательное закрепление прав частной собственности на землю и недвижимость и обеспечение защиты интеллектуальной собственности. Выравнивание условий конкуренции можно осуществлять путем обеспечения единства экономического пространства на территории России; прозрачности процессов, связанных с созданием, слиянием, присоединением предприятий, а также приобретением основных средств и нематериальных активов; создания эффективной системы контроля естественных монополий; снижение барьеров входа на товарные рынки; эффективного контроля над поведением доминирующих хозяйствующих объектов; соблюдения запрета на занятие предпринимательской деятельностью представителями органов власти; усиления борьбы с недобросовестной конкуренцией и организации антимонопольного контроля на финансовом рынке. Для дерегулирования экономики необходимо упростить процедуру регистрации юридических лиц; сократить перечень лицензируемой деятельности; упростить процедуру согласования инвестиционной документации, сократить число органов, осуществляющих проверку деятельности фирм; огра89 ничить ведомственное нормотворчество; существенно улучшить информационное обеспечение бизнеса и серьезным образом реформировать бухгалтерский учет и статистику. Ключевыми элементами построения финансовой системы, адекватной потребностям современной экономики, являются следующие мероприятия. Прежде всего, это реформирование банковского сектора и повышение его инвестиционной привлекательности за счет расширения спроса на традиционные банковские услуги; обеспечения правовой защиты требований банков к заемщикам; изменения системы налогообложения банковских операций; укрупнения банков; формирования современной платежной системы; разработки и выпуска новых надежных финансовых инструментов с ограниченным уровнем доходности. Кроме того, необходимо провести соответствующую корректировку законодательства в части налогообложения ‒ налог на прибыль должен быть на уровне предприятий и организаций, а также следует расширить состав затрат, снижающих налогооблагаемую базу; гражданского законодательства ‒ обеспечить предоставление синдицированных банковских кредитов, ввести запрет на досрочное изъятие вкладов, ослабить привязку объема выпускаемых облигаций к капиталу; законодательства о банках ‒ снять ограничения на участие иностранного капитала в российских банках. Следовало бы также реализовать ряд оперативных мер, связанных с инспекцией Центральным Банком крупнейших российских банков, сокращением в 20‒30 раз банков с генеральными валютными лицензиями, централизацией надзора за крупнейшими банками, ликвидацией проблемных банков. Важным элементом в совершенствовании финансовой системы должно стать дальнейшее развитие фондового рынка и инвестиционных институтов. Учитывая, что рынок ценных бумаг, обеспечивая превращение сбережений в инвестиции и перелив финансовых ресурсов между секторами национальной экономики, в решающей мере способствует экономическому росту и повышению благосостояния населения, следовало бы обеспечить защиту прав акционеров; развитие системы институциональных инвесторов и создание механизмов привлечения сбережений населения; использование новых инструментов на рынке ценных бумаг и активное развитие инфраструктуры фондового рынка, в том числе безналоговых инвестиционных счетов. Все известные способы диверсификации экономики напрямую связаны с развитием финансовой системы. Ведь несырьевым секторам доступ к финансовым ресурсам гораздо важнее, чем сырьевым. Как правило, для развития финансовой системы государство должно лишь создать правила игры, а дальше могут работать уже рыночные механизмы. В России, с одной стороны, регулирование финансового сектора резко улучшилось (в первую очередь стоит упомянуть систему страхования депозитов, бюро кредитных историй и новые инструменты предоставления ликвидности Центробанком). Если будет реализован пакет мер по созданию в России Международного финансового центра, то у нас будет действительно качественно новая финансовая система. С другой стороны, в России по-прежнему доминируют госбанки. 90 Кроме того, высокая инфляция препятствует развитию по-настоящему эффективного финансового сектора. Требуется также дальнейшее развитие рынка страховых услуг. Страховой рынок России еще не развит ‒ совокупная страховая премия в России 2,2% ВВП, в развитых странах ‒ 8‒10% ВВП. Основная деятельность российских страховых компаний состоит в реализации схем увода заработной платы из-под налогов. То есть состояние страхового дела отражает общую картину экономики России. К первоочередным мерам по развитию страхования следует отнести утверждение государственной программы социально-ориентированных видов страхования; отзыв лицензий у слабых страховых компаний; утверждение новой классификации по видам деятельности; приведение бухгалтерского учета к международным стандартам, а также ввод обязательного страхования гражданской ответственности, прежде всего особо опасных объектов и производств с обязательной оценкой их систем безопасности. Формирование эффективной бюджетной системы ‒ неотъемлемая часть процесса становления эффективного государства, рыночной экономики и открытого общества. Несмотря на значительные достижения, существующие проблемы бюджетной политики столь велики, что пока невозможно говорить о завершении формирования бюджетной системы. Пока не решена проблема сбалансированности ресурсов и обязательств, она решается неисполнением избытка обязательств по правилам, определяемым либо государством, либо в результате договоренностей государства с частным сектором. В связи с этим стратегическими направлениями дальнейшего совершенствования бюджетной политики следовало бы считать обеспечение полного и устойчивого выполнения финансовых обязательств государства на всех уровнях власти, в первую очередь за счет сокращения нефинансируемых обязательств; устранение дестимулирующих элементов и развитие стимулирующих элементов бюджетной политики, прежде всего в рамках налоговой системы; существенное снижение относительных издержек функционирования государства и значительное уменьшение долговой нагрузки на государство. Важным элементом в становлении финансовой системы государства является эффективная налоговая и таможенная политика. В первые годы своего существования российская налоговая система неплохо выполняла свою роль, обеспечивая в условиях высокой инфляции и глубоких изменений в экономике поступления в бюджеты всех уровней необходимых финансовых ресурсов. Однако по мере дальнейшего углубления рыночных преобразований присущие налоговой системе недостатки стали очевидным тормозом экономического развития государства. Цель налоговой реформы должна быть не в том, чтобы собрать больше налогов и тем самым решить проблему бюджета, а в том, чтобы по мере снижения обязательств государства в области бюджетных расходов снизить уровень налоговых изъятий, в том числе снизить налоговую нагрузку на фонд оплаты труда, разрешить к вычету из базы налога на прибыль расходов, не91 обходимых для ведения бизнеса, снизить ставку НДС; сделать российскую налоговую систему более справедливой по отношению к налогоплательщикам путем отмены необоснованных льгот и исключений, а также оборотных налогов; повысить уровень нейтральности налогов по отношению к экономическим решениям фирм и потребителей. При этом система администрирования налогов должна обеспечивать снижение уровня издержек исполнения налогового законодательства как для государства, так и налогоплательщика за счет сокращения числа контролирующих органов, объединения Налоговых органов, Службы валютного контроля, государственных и внебюджетных фондов, ответственных за сбор платежей. Налоговая реформа не должна ставить целью кардинальное изменение действующей налоговой системы, более реалистичным является ее эволюционное преобразование, обеспечивающее устранение присущих ей недостатков и перекосов и направленное на создание рациональной, справедливой, стабильной и предсказуемой налоговой системы. В процессе реформы следовало бы отменить следующие из взимаемых в настоящее время налогов, сборов и платежей. На первом этапе ‒ это налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы; налог на пользователей автомобильных дорог, налог на операции с ценными бумагами; сбор на нужды образовательных учреждений и ряд прочих региональных и местных целевых сборов, сбор за использование наименования Россия и образованных на его основе слов; налог на владельцев транспортных средств, а также налог на отдельные виды транспортных средств. На втором этапе ‒ отчисления на воспроизводство минеральносырьевой базы; налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте; налог на имущество предприятий и земельный налог в связи с введением налога на недвижимость. Описанная общая либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать возврату в легальную сферу капиталов, ушедших в безналоговый оборот или вывезенных в последние годы за границу. Назрела также необходимость существенного совершенствования межбюджетных отношений. В настоящее время на уровне субнациональных (региональных и местных) бюджетов сосредоточено около половины консолидированного бюджета Российской Федерации и непроцентных расходов. По данным параметрам Россия практически не уступает, а по доле доходов местных бюджетов опережает большинство федеральных государств. Однако финансовые ресурсы в значительной мере сосредоточены на уровне субнациональных бюджетов, а они заведомо (в разы) недостаточны для выполнения возложенных на эти бюджеты обязательств. Официальные полномочия (обязательства) региональных и местных властей как по расходам, так и по доходам формально жестко регламентиро92 ваны федеральным законодательством, а в силу невыполнимости (нерациональности) последнего не выполняются. Политическая и финансовая ответственность за финансовое выполнение бюджетных обязательств возложена на федеральное правительство, но, фактически, решения принимаются вне сколько-нибудь четкого регулирования региональными и местными властями в рамках неформальных полномочий. Федеральный бюджет не имеет ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур. Искаженность институциональных процедур для экономической и бюджетной политики региональных и местных властей ‒ ключевая экономическая проблема межбюджетных отношений. Отсутствие или недостаток стабильных правил и ответственности за их соблюдение побуждает участников межбюджетных отношений заблаговременно укреплять свои позиции (в том числе ‒ скрывать реальное положение дел), выставлять заведомо завышенные требования, избегать, насколько это возможно, выполнения достигнутых договоренностей, всячески подчеркивать свою силу (например, демонстративным невыполнением федеральных законов). Крайними проявлениями этого процесса являются случаи налогового сепаратизма. Результатом является постоянное напряжение во взаимоотношениях властей всех уровней, периодически обостряющиеся центробежные тенденции, снижение эффективности государственной политики и общее ослабление государства. В основу реформы межбюджетных отношений должен быть положен принцип взаимоувязанного по масштабам и темпам повышения централизации бюджетных ресурсов при одновременной децентрализации «официальных» бюджетных полномочий. После проведения реформы региональные и местные власти будут отвечать за использование меньшей части средств национальной бюджетной системы, но при существенно большей реальной налогово-бюджетной автономии и ответственности за их использование. Необходимо одновременное реформирование всех составных частей межбюджетных отношений, в том числе: расходных полномочий (разграничение расходных полномочий, меры по сокращению федеральных мандатов, разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере); налоговых полномочий (федеральные налоги ‒ таможенные пошлины, НДС, акцизы (уплачиваемые предприятиями), подоходный налог, платежи за использование неравномерно размещенных природных ресурсов, федеральные лицензионные и регистрационные сборы, региональные налоги ‒ региональный доход на прибыль, акцизы (уплачиваемые оптовой торговлей), дорожный налог, платежи за пользование лесными и водными ресурсами, общераспространенными полезными ископаемыми, экологические платежи, региональные лицензионные и регистрационные сборы, местные налоги ‒ налог на недвижимость, налоги на малый бизнес (единый налог на вменен93 ный доход, единый сельхозналог), местные лицензионные и регистрационные сборы; механизм финансовой помощи должен отвечать требованиям разделения финансовой помощи на текущую, инвестиционную и реформостимулирующую; в рамках текущей поддержки ‒ разделения финансовой помощи на реализацию финансовых мандатов и собственных расходных полномочий; прозрачность и проверяемость расчетов. Осуществление денежно-кредитной политики России связано с высокой степенью чувствительности экономики страны к внешнеэкономическим параметрам; низким уровнем монетизации и высокой степенью долларизации экономики; слабостью банковской системы и сохраняющейся обособленностью финансового и реального секторов экономики. Эти проблемы в сочетании с незавершенностью структурных и институциональных реформ в реальном секторе определяют чрезмерно высокий уровень реальных процентных ставок в экономике, запретительный для устойчивого роста инвестиций и производства. Дальнейшее развитие системы инструментов денежно-кредитной политики следует обеспечить за счет доступа к операциям по рефинансированию и депозитным операциям Банка России, кредитным организациям других регионов (кроме банков Москвы и Санкт-Петербурга); расширения круга активов, которые могли бы использоваться в качестве обеспечения кредитов Банка России; рассмотрения возможности включения в систему инструментов операций валютного свопа; развития рынка междиллеровского РЕПО с участием банка России, а также совершенствования платежной системы, внедрения централизованной RTGS и платежных карт. 2.1.2.2. Основные направления совершенствования структурной политики Результатом вхождения в рынок стало изменение структуры экономики и межотраслевых пропорций. В частности, в условиях высокой эффективности сырьевого экспорта удалось сформировать устойчивые тенденции к росту сырьевого экспорта, что привело к значительному снижению доли обрабатывающей промышленности, особенно высокотехнологичных отраслей. Основными целями совершенствования структурной политики являются повышение конкурентных преимуществ экономики страны за счет обеспечения конкурентоспособности отечественных производителей на внутреннем и внешнем рынках и обеспечения структурного маневра в сторону повышения доли продукции с высокой степенью переработки; исправление накопленных структурных деформаций путем реструктуризации убыточного сектора экономики, поддерживаемого системой бюджетных субсидий, невостребованных налоговых недоимок и неплатежей естественным монополиям; завершение трансформации малоэффективных институтов экономики (структуры государственной собственности, инновационных механизмов, системы государственного регулирования) в институты, отвечающие требова94 ниям современной рыночной экономики; ускоренной перестройки и развития экономики на базе информатизации, глобализации и интеграции. Первоочередные задачи совершенствования структурной политики должны быть нацелены главным образом на повышение инновационной активности; стимулирование экономического роста производства через поддержку цепочек импортозамещения, экспортных контрактов и других косвенных инструментов; снижение трансакционных издержек за счет формирования инфраструктуры предпринимательской деятельности; прекращение прямого и косвенного субсидирования, повышение действенности процедуры банкротства, реструктуризацию неэффективного сектора экономики; создание крупных компаний и поддержку среднего и малого бизнеса; сокращение и оптимизацию государственного сектора при росте эффективности управления государственным имуществом; повышение эффективности естественных монополий за счет разделения их на монопольную и не монопольную часть, а также формирование конкурентной среды в немонопольной части. Необходимость решения основных социально-экономических задач, связанных с устойчивыми темпами роста и повышением реальных доходов населения, требует реализации стратегии структурного маневра, основанного на сценарии «активного позиционирования на рынке», то есть изменения структуры экономики за счет экспортных отраслей, дающих импульсы роста в смежные отрасли промышленности. В связи с низким платежеспособным спросом структурная политика должна быть направлена на опережающее развитие экспортных отраслей, стимулирование экспортеров на использование прибыли и амортизации для вложения в техническое перевооружение, в первую очередь за счет российских машиностроителей. Следствием переориентации доходов экспортеров с вывоза капитала на инвестиции станут процессы вертикальной и горизонтальной интеграции, что приведет к созданию самодостаточных с точки зрения самофинансирования предприятий, способных к выполнению крупных долгосрочных заказов. В результате дополнительные импульсы развития получат пищевая и легкая промышленность, стройиндустрия и инфраструктура товарного рынка. Расширение производства и экспорта высокотехнологичной продукции возможно на базе сохранения места России на рынке военно-технической продукции с последующей диверсификацией в области гражданской продукции. Совершенствование структурной политики может быть реализовано в несколько этапов. На первом этапе следовало бы обеспечить стимулирование расширения спроса на инвестиционные ресурсы со стороны предприятий экспортеров и максимального участия отечественных производителей в освоении указанных ресурсов, включая формирование инвестиционных программ крупнейших компаний с участием представителей государства в целях обеспечения конкурсной закупки оборудования, что позволит российским предприятиям, 95 имеющим конкурентные преимущества, участвовать в этих проектах. Важными механизмами реализации структурной политики на этом этапе может стать реструктуризация предприятий, прежде всего предприятий государственного сектора, в том числе создание более действенных механизмов смены неэффективных собственников и менеджеров, а также защита интересов кредиторов и инвесторов. Должны быть приняты меры по нормализации процессов воспроизводства и развития отраслей инфраструктуры, подготовке и реализации программ модернизации, созданию условий для привлечения источников финансирования, в том числе долевого участия бюджетов различных уровней; созданию системы ипотечного кредитования и законодательной защите интеллектуальной собственности. Результатом первого этапа должно стать оживление производства в отраслях, смежных с традиционными экспортными сферами, улучшение экономического положения машиностроительного комплекса, что позволило бы начать программы модернизации машиностроения и расширить спрос на продукцию, прежде всего станкостроения. Второй этап развития структурной реформы экономики должен способствовать массовому освоению новых месторождений; расширению инвестиционных вложений в электроэнергетику и тяжелое машиностроение, что позволило бы при государственной поддержке выйти на рынки стран Азии и Африки. На этом этапе иностранный капитал может в виде портфельных и прямых инвестиций придти в Россию, будут завершены институциональные реформы и заработает фондовый рынок, что позволит снизить степень участия государства в поддержке отдельных отраслей экономики. На последующих этапах накопленный капитал позволит сделать структурный маневр в сторону агропромышленного комплекса. В рамках реализации структурной политики должны быть значительно повышены конкурентоспособность продукции и технический уровень производства, обеспечен выход инновационной продукции на внутренний и внешний рынки, осуществлено замещение импортной продукции и перевод на этой основе инновационно-активного промышленного производства в стадию стабильного роста. В целях развития инфраструктуры и сферы услуг следовало бы осуществлять реализацию эффективной программы развития транспортной сети, обеспечить снижение стоимости услуг связи и приток инвестиций в ЖКХ, оказать содействие информатизации, ресурсо- и энергосбережению, а также развитию международных перевозок, иностранного туризма, услуг культуры, высшего профессионального образования, компьютеризации, цифрового телевидения и высокоэффективного программного обеспечения. Управление государственной собственностью является важным элементом совершенствования структурной политики. Основным аргументом в пользу дальнейшей приватизации государственных предприятий является отсутствие эффективных стимулов к инвестированию у менеджеров государственных предприятий, что ведет к нецелевому использованию амортизации и неуклонному разрушению основных фондов на предприятиях госсектора. 96 Основными мероприятиями при этом должны стать дальнейшее преобразование государственных предприятий в акционерные общества со значительным упрощением процедуры приватизации; реформирование системы представительства государства в акционерных обществах, включая повышение ответственности управляющего, ревизия госпредприятий и недвижимости с принятием решений о закреплении за государством, передаче субъектам Федерации, приватизации или ликвидации, а также оптимизация участия государства в хозяйственных обществах. Практические мероприятия в области инновационного развития экономики должны быть нацелены прежде всего на увеличение государственного финансирования фундаментальной науки, увеличение доли распределения средств на конкурсной основе, использование механизмов возвратного и паритетного финансирования работ, имеющих коммерческую значимость, инвентаризации научного задела, выделении целевых средств на обновление основных фондов и повышении зарплаты научных работников. В сфере коммерциализации результатов научных исследований следовало бы форсировать развитие венчурного инвестирования, то есть государство поддерживает исследования до тех пор, пока к ним не проявит интерес промышленность, которая с участием организаций типа ЕБРР, системы государственного и частного страхования инноваций начнет освоение современных методов инжиниринга, прогнозирования и маркетинга наукоемкой продукции, а также обеспечения защиты интеллектуальной собственности, формирование нормативной базы, обеспечивающей передачу прав на интеллектуальную собственность, созданную за счет государственных средств, выплату компенсаций владельцам интеллектуальной собственности в случае ее засекречивания. В сфере организации процесса инноваций необходимо сосредоточить усилия на: выделении приоритетов деятельности и соответствующей реорганизации федеральных целевых программ, развитие инфраструктуры (инновационные центры, инкубаторы, технопарки, инновационно-промышленные комплексы), формирование корпоративных объединений, ликвидации неэффективных предприятий, развитии отраслевых и межотраслевых фондов, создании совместных производств, налоговом стимулировании, стандартизации и сертификации. Развитие транспортной инфраструктуры должно создать условия улучшения социально-экономического положения России. Национальная сеть дорог общего пользования не удовлетворяет потребностям товаропроизводителей, населения и национальной безопасности, более 39 тысяч населенных пунктов не имеют дорог с твердым покрытием для связи с транспортной системой страны. В качестве приоритетов развития системы автодорог следовало бы сосредоточить усилия на обеспечении соответствия протяженности и пропускной способности дорог требованиям территориальной связанности, обороноспособности, уровню развития автомобильного транспорта; создании системы магистралей и подъездов к крупнейшим городам и важнейшим транс97 портным коридорам, интеграции в Европейскую и Азиатскую сети дорог; обеспечении бесперебойного и безопасного движения транспортных средств, а также учет требований экологической безопасности. Необходимо обеспечить высокую конкурентоспособность российских транспортных коридоров и импортозамещение транспортных услуг. В этих целях предлагается дальнейшее развитие торгового флота, строительство новых и реконструкция целого ряда старых морских портов, расширение числа портов с заходом иностранных судов, а также открытие воздушного пространства России над Сибирью для транзита иностранных воздушных судов. Занимая выгодное географическое положение и обладая системой космической, воздушной и морской навигации, России следует активизировать свое участие в международном транзите, выработать рациональные тарифы на морские и железнодорожные перевозки контейнерных грузов из портов Дальнего Востока в Северную и Центральную Европу. Экономическое развитие страны требует реформирования естественных монополий, прежде всего электроэнергетики, нефтегазового комплекса и железнодорожного транспорта. Без этого невозможно решить проблемы привлечения в указанные отрасли инвестиций и значительного увеличения предложений на их услуги вследствие экономического роста и спроса на эти услуги. Реструктуризация естественных монополий является также основой снижения издержек потребителей этих услуг. Реформирование естественных монополий следует осуществлять на глубоко продуманной законодательной базе, предусматривающей реструктуризацию этих отраслей на монопольную и потенциально конкурентную части сектора с ужесточением государственного контроля за монопольным сектором и стимулированием конкуренции в другом секторе; сохранение преимуществ интегрированных систем; отказ от затратного принципа ценообразования, поэтапное дерегулирование внутренних рынков и их услуг, разделение тарифов на конкурентную и монопольную составляющие; выравнивание условий налогообложения производителей и потребителей разных видов топлива и транспортных услуг; организационную и финансовую прозрачность деятельности предприятий; создание благоприятных условий для постепенной демонополизации, появление в их конкурентных сегментах новых участников рынка; обеспечение недискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий, а также прекращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей. Для улучшения взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере регулирования газовой отрасли предлагается разрабатывать топливно-энергетический баланс по стране, регионам и топливноэнергетическим ресурсам, на базе которого утверждается производственная программа на перспективу с оценкой необходимых объемов капитальных вложений, которые учитываются при формировании цен. Кроме того, предлагается создать оптовый рынок газа, активизировать процессы вертикальной и горизонтальной интеграции, организовать биржевые площадки для органи98 зации торговли газом и производными финансовыми инструментами (фьючерсами), ограничить практику перекрестного субсидирования. Целью преобразований в электроэнергетике должны стать повышение эффективности производства, передачи и сбыта электроэнергии. Для достижения этой цели следует обеспечить развитие единой сетевой и технологической структуры рынка электроэнергии и механизмов ее государственного регулирования; демонополизацию секторов производства и сбыта электроэнергии, что позволит запустить рыночные механизмы отбора эффективных производителей электроэнергии и развитие оптового и различного рынков и, в конечном счете, приведет к снижению стоимости электроэнергии, а также к развитию правовой базы в области энергетики в новых условиях. Перевод электроэнергетики на эффективные рельсы потребует реализации ряда мероприятий. Во-первых, необходимо изменить уставы всех вновь образованных компаний, назвав основной целью общества не получение прибыли, а обеспечение надежного энергоснабжения потребителей. При этом ответственность за частоту, напряжение и качество централизованного электроснабжения должна обеспечиваться для всех подключенных потребителей. Во-вторых, для обеспечения финансовой устойчивости и управляемости отрасли нужно провести кратную консолидацию активов до уровня производственной мощности крупнейших американских и европейских компаний. Заменить безответственный экстерриториальный принцип генерирующих компаний на ответственность вертикально-интегрированных холдингов на базе межрегиональных объединенных энергосистем. В-третьих, сохранить государственное регулирование тарифов на электроэнергию, дополнив его механизмом эталонного сравнения затрат, успешно внедренного по всем видам бизнеса во многих европейских компаниях. В-четвертых, внедрить модель оптового рынка электроэнергии «Единый покупатель», которая позволяет усреднять тарифы на электроэнергию, использовать межсистемную оптимизацию режимов работы, что стабилизирует тарифы на электроэнергию и обеспечит возврат средств инвесторам. В-пятых, создать государственную систему обеспечения надежности энергоснабжения за счет инженерной экспертизы организационных, экономических и технических решений в отрасли с постоянным мониторингом последствий проводимых преобразований. В-шестых, обеспечить профессионализм управления федеральным и региональным энергокомплексами. Внедрить единую систему контрактов, обеспечивающую оценку менеджеров по обеспечению текущей надежности, подготовке к работе в зимних условиях и перспективному развитию в темпе, привязанному к росту ВВП. Основой целью структурной реформы железнодорожного транспорта является повышение эффективности его функционирования. Основополагающими принципами реформирования этой отрасли могли бы стать разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности, выделение объектов социальной сферы и приватизация большей части вспо99 могательных и обслуживающих предприятий; разделение естественномонопольного, конкурентного и потенциально конкурентного секторов отрасли, обеспечение доступа к производственной инфраструктуре всех потенциальных участников перевозочного процесса на недискриминационной основе. В результате преобразований предприятия отрасли станут привлекательными для инвесторов, и российский железнодорожный транспорт по многим показателям выйдет на лидирующие позиции в мире. Топливно-энергетический комплекс (ТЭК) страны представляет собой взаимосвязано функционирующие электроэнергетическую, нефтедобывающую и нефтеперерабатывающую, газовую и угольную отрасли промышленности. Состояние ТЭК характеризуется рядом негативных факторов, связанных с серьезным отставанием развития и качественным ухудшением сырьевой базы, дефицитом инвестиций во всех секторах ТЭК, перекосами и диспропорциями в ценовой политике, несовершенной налоговой политикой, тарифным субсидированием предприятий и населения, научно-техническим отставанием от мирового уровня, износом основных производственных фондов, а также значительным ростом энергоемкости экономики из-за изменения структуры производства в связи с вытеснением малоэнергоемких отраслей (машиностроения, легкой и пищевой промышленности), неэффективным использованием энергии из-за недогрузки имеющихся мощностей. Вся совокупность негативных факторов может сказаться на энергетической безопасности России из-за ограничений в потреблении топливноэнергетических ресурсов и перебоев в энергоснабжении ряда регионов России. С позиции экономической безопасности развитие ТЭК следует осуществлять в направлениях обеспечения рентабельности добычи энергоресурсов и повышения инвестиционной составляющей ТЭК; посредством антимонопольного налогового и таможенного регулирования, достижения высокой эффективности организаций ТЭК на внутреннем и внешнем рынках топливно-энергетических ресурсов; получения государством справедливой ренты, оптимизации налоговой нагрузки в соответствии с условиями недропользования и перехода к инвестиционно-ориентированной системе налогообложения; принятия эффективных мер в бюджетной сфере учета и контроля, стимулирования создания энергосервисных организаций. Россия не должна допустить развития негативных тенденций в оборонно-промышленном комплексе (ОПК), поскольку этот комплекс является системообразующей группой отраслей, важнейшим элементом национальной безопасности и доминирует в экспорте машиностроительной продукции. Наиболее полно эти вопросы будут исследованы в разделе 2.2. В рамках этого раздела в плане активной реструктуризации ОПК можно рассмотреть мероприятия, нацеленные на концентрацию производства вооружения и военной техники на ограниченном числе предприятий, в том числе путем создания крупных диверсифицированных корпораций ОПК, вывода и перепрофи100 лирования избыточных мощностей и высвобождения персонала, перемещения составляющих военно-промышленного потенциала (оборудование, кадры) с одного предприятия на другое, а также консервации отдельных технологий ОПК. Следует также всячески содействовать выходу наиболее успешных корпораций за национальные границы путем организации зарубежных структур, создания механизмов участия в разделе высокотехнологичной продукции, в том числе военной, в рамках транснациональных корпораций. Агропромышленный комплекс России (АПК) переживает кризис, обусловленный накопленными проблемами в этом комплексе в советское время, общим социально-экономическим кризисом в стране, неизбежными последствиями реформ в комплексе, субъективными ошибками в агропродовольственной политике и ее реализации. Негативными моментами развития АПК в рыночных условиях являются все еще сложное финансовое положение сельского хозяйства, низкая рентабельность, обусловленная деградацией основных средств, крайне слабая адаптация производства средств к потребности сельского хозяйства, а также неразвитость агропромышленных рынков. Основными направлениями гарантированного продовольственного обеспечения населения с позиции экономической безопасности России следует считать формирование конкурентных и эффективных рынков агропродовольственной продукции, включая рынки продовольствия, ресурсов для сельского хозяйства и капиталов, при этом фонд льготного кредитования должен не распределять льготные кредиты, а субсидировать процентную ставку по сезонным работам в любом коммерческом банке; создание системы обеспечения гарантий качества продовольствия, поступающего на внутренний рынок, а также разработку механизмов обеспечения продовольственной помощи регионам страны, оказавшимся в экстремальным ситуациях; обеспечение продовольственной безопасности путем создания страховых запасов, оказания помощи регионам; проведение структурной политики, нацеленной на создание конкурентоспособности продукции сельского хозяйства; проведение единой земельной политики, связанной с разработкой общих принципов землепользования, единого земельного кадастра и системы регистрации недвижимости; проведение единой технологической политики на основе поддержки элитного семеноводства и племенного дела, реализации государственных целевых программ, определяющих развитие сфер АПК, а также устойчивое финансирование фундаментальных исследований. Развитие рынка земли и недвижимости с позиций экономической безопасности России обусловливает вовлечение в гражданский оборот земли и иной недвижимости, обеспечение государственной защиты прав на недвижимость и баланса интересов субъектов правоотношений, становление и развитие системы ипотечного кредитования и привлечения инвестиций под обеспечение недвижимостью, обеспечение роста налоговых поступлений в бюджеты всех уровней, функционирование эффективной системы правового регулирования рынка недвижимости. 101 Следует законодательно зафиксировать две различные функции государства и органов местного самоуправления на рынке недвижимости: как организатора этого рынка и, с другой стороны, как собственников недвижимости, участников рынка. Необходимо ввести специальным законом запрет на организационное совмещение указанных функций. Во внешнеэкономической деятельности не удалось существенно улучшить роль России на международных рынках. Сырьевая направленность экспорта и ориентация импорта на потребительские товары и ввоз технологического оборудования не только сохранились, но и усилились. Сложившееся положение обусловлено тем, что российская экономика, вышедшая из недр советской, в своей массе была неконкурентоспособной, большинство отечественных товаров не могли быть проданы на международном рынке на условиях равной конкуренции из-за низкого качества и несоответствия международным стандартам по целому ряду технологических параметров из-за технологической отсталости основных фондов в промышленности. Использование импортных тарифов в качестве защиты от внешней конкуренции внутреннего рынка оказались не очень эффективными, главным образом из-за коррупции в таможенных органах, а российские экспортеры несырьевых товаров подвергались на международных рынках дискриминации, основанной на нерыночном статусе российской экономики, а также невключении России в систему ВТО. Дальнейшее развитие внешнеэкономической политики России должно быть нацелено на интеграцию России в систему международного разделения труда, так как это важнейшее условие обеспечения стабильности функционирования национальной экономики и экономического роста. 2.1.2.3. Проблемы обновления основных фондов в промышленности ‒ важный фактор обеспечения экономической безопасности Некоторому оживлению экономики и промышленности, особенно в годы высоких цен на сырье, способствовали меры Правительства РФ, которые осуществлялись в сфере институциональных преобразований (совершенствование управления государственной собственностью, поддержка малого предпринимательства), в бюджетной и налоговой политике (совершенствование налогового законодательства, реструктуризация задолженности), в денежнокредитной и финансовой политике (усиление валютного регулирования и контроля, восстановление рынка ценных бумаг), стимулировании инвестиционной активности (предоставление государственных гарантий инвесторам, привлечение иностранных инвестиций), во внешнеэкономической деятельности и других сферах экономики. Вместе с тем, как показано в материалах Экспертного совета [1], остаются нерешенными целый ряд проблем, определяющих угрозы экономической безопасности страны, к главным из которых относятся: высокий уровень физического и морального износа основных 102 фондов, низкие темпы их обновления, деформированность структуры российской экономики. По данным Минэкономразвития России в целом по промышленности активная часть фондов изношена на 2/3, в ряде базовых отраслей, определяющих научно-технический прогресс, ‒ машиностроении, химической и нефтехимической промышленности ‒ уровень износа оборудования составляет более 75%. Для характеристики уровня изношенности основных фондов, определения их части, нуждающейся в замене, важно рассмотреть не только среднюю степень их износа, но и долю полностью изношенных фондов. В целом по экономике (по крупным и средним предприятиям) доля всех полностью изношенных основных фондов составляет около 15%, в промышленности почти 20%. Удельный вес полностью изношенных машин и оборудования составляет соответственно 31 и 34%. Таким образом, подтверждается вывод о том, что промышленность характеризуется не только большим, по сравнению с экономикой в целом, износом всех остальных фондов (что во многом вызвано ее сравнительно высокой технической оснащенностью), но и большим износом машин и оборудования. По отраслям промышленности наибольшая доля полностью изношенных машин в химической и нефтехимической промышленности (52,8%), а также промышленности строительных материалов (40,7%), цветной металлургии (36,3%), черной металлургии (35,8%), легкой промышленности (32,4%), топливной промышленности (31,8%), машиностроении и металлообработке (9,7%). Доля полностью изношенных основных фондов в электроэнергетике (23%) и пищевой промышленности (19,8%). Наличие полностью изношенных основных фондов, на которые не начисляется амортизация, создает дополнительные проблемы поиска источников средств для замены этих фондов. Сложное финансовое состояние многих предприятий, высокая ставка процента и незначительные кредиты в развитие промышленного производства обусловливают низкое использование (загрузку) среднегодовой производственной мощности по выпуску отдельных видов промышленной продукции крупными и средними предприятиями. Расчеты Минэкономразвития России показывают, что для замены устаревших фондов требуется около 100 млрд долларов. Однако если идти по пути технического перевооружения и не строить новых заводов и фабрик (доля машин и оборудования в общей стоимости основных фондов составляет около 28%), эти расходы значительно сократятся. Но самое главное, с учетом загрузки оборудования нет необходимости затрачивать столько средств на замену устаревшего оборудования. Учитывая, что степень использования мощностей, например, по производству металлорежущих станков, кузнечнопрессового оборудования, электродвигателей весьма низок (менее 20%). Отсюда следует, что главными задачами на ближайшую перспективу должны стать стимулирование предприятий по внедрению нового оборудования для производства конкурентоспособной продукции, а также по списа103 нию устаревшего оборудования, не участвующего в производственном процессе. При возрастании доли нового оборудования существенно снизятся значительные и малоэффективные затраты на капитальный ремонт. Исключить возможные негативные последствия этих тенденций возможно лишь на пути существенного повышения инвестиционной и инновационной активности в экономике и промышленности. Достигнутый значительный рост инвестиций в основной капитал недостаточен для кардинального улучшения состояния основных производственных фондов по следующим причинам. Во-первых, рост инвестиций идет от низкой «базы» ‒ за весь период экономических реформ в 90-е годы инвестиции в основной капитал сократились почти в 5 раз. Во-вторых, высокий уровень морального и физического износа производственного потенциала страны, значительная доля полностью изношенного оборудования обусловливают необходимость внедрения в производство современных технологий. В-третьих, прогнозируемое сокращение темпов роста инвестиционной активности снизит возможности обновления основных производственных фондов. В этой связи в ближайшей перспективе возникает угроза значительного выбытия основных фондов, что может привести к резкому спаду производства, выходу из строя оборудования. Вместе с тем эту проблему необходимо рассматривать в зависимости от технологических особенностей того или иного производства и целесообразно выделить группы отраслей и производств, в которых использование устаревших основных фондов может отразиться на устойчивости развития экономики. В первую группу включаются отрасли и производства, для которых характерно использование технологических процессов «дискретного» типа. Для них угрозы массового выбытия производственного капитала и напрямую связанные с ними негативные последствия (техногенные, экологические) в среднесрочной перспективе незначительны. В эту группу входят многие предприятия обрабатывающей промышленности, которые сегодня действительно остро нуждаются в инвестициях для повышения конкурентоспособности производства и внедрения современных технологических процессов. Поддержание же устаревшего производственного потенциала в работоспособном состоянии здесь традиционно решается за счет капитального ремонта выработавших свой ресурс машин и оборудования. К тому же здесь, в силу низкой загрузки производственных мощностей предприятий, как правило, имеются «резервные» станки, машины и оборудование, которые при необходимости (в случае поломки старых) вовлекутся в производственный процесс. Для второй группы отраслей и производств характерно использование непрерывных технологических циклов (инфраструктурные объекты, электроэнергетика, металлургическая промышленность, химическая и нефтехимическая промышленности), где существуют реальные угрозы техногенных аварий. Например, в силу критического состояния фондов в топливной промышленности на промыслах происходит ежегодно более 28 тысяч разрывов 104 трубопроводов, из них порядка 19 тысяч на нефтепроводах. В силу высокой степени физической изношенности инфраструктурных объектов опасность возникновения техногенных аварий стоит перед страной и в перспективе. В связи с этим следует принять меры по ликвидации или снижению вероятности подобных угроз, противодействовать им, создавая благоприятные условия для наращивания инвестиций в потенциально опасные производства для замены оборудования, активизируя инновационную деятельность для внедрения новых и новейших технологий. За годы реформ в сфере инвестиционной деятельности следует отметить следующие основные тенденции. Сократилась доля инвестиций в основной капитал в отрасли, производящие товары, значительно снизились доли инвестиций в основной капитал в промышленность и сельское хозяйство. Следствием такой динамики инвестиций явилось непрерывное снижение темпов прироста основных фондов в промышленности, приведшее в последние годы к их абсолютному сокращению. Ряд негативных тенденций наблюдается в динамике структуры и темпов роста инвестиций по отраслям промышленности. Более чем в два раза возросла доля инвестиций в электроэнергетику, сократилась доля инвестиций в топливную промышленность, а доля инвестиций в пищевую промышленность возросла. Неблагоприятной тенденцией, оказавшей негативное влияние на динамику промышленного производства в большинстве отраслей промышленности, стало резкое снижение доли инвестиций в основной капитал машиностроения и металлообработки. Незначительно возросли доли инвестиций в основной капитал металлургии, химической и нефтехимической промышленности. В целом в структуре инвестиций произошли позитивные сдвиги сокращения доли инвестиций в топливные отрасли и промышленность строительных материалов и увеличения доли инвестиций в обрабатывающие отрасли, в том числе машиностроение и металлообработку, пищевую промышленность, что создает основу для соответствующих позитивных сдвигов в структуре промышленного производства в перспективе. Аналогичные тенденции показывает анализ динамики инвестиций в основной капитал по отраслям промышленности. Динамика инвестиций определяет объемы, структуру и состояние основных фондов, от которых зависят эффективность промышленного производства и возможности выпуска конкурентоспособной продукции. Анализ состояния инвестиционно-фондовой сферы российской экономики показывает, что для решения проблемы замены основных фондов, предотвращения различного рода угроз, внедрения новых технологий и обеспечения устойчивого роста производства конкурентоспособной продукции необходимы первоочередные меры по следующим взаимосвязанным направлениям. Прежде всего ‒ это подъем инвестиционной активности. Этот подъем в настоящее время сдерживается рядом нерешенных проблем: 105 неготовностью отечественной экономики эффективно использовать сберегаемые ресурсы ввиду не сложившихся в полной мере рыночных институтов инвестирования в реальный сектор, в том числе неотработанность механизмов трансформации имеющихся в стране финансовых ресурсов (сбережения населения, различные фонды, банковский капитал) во вложения в основной капитал; отсутствием на российском рынке достаточного числа предложений в виде эффективных инвестиционных проектов, доступных для вложения свободных капиталов и неготовностью подавляющей части предприятий «переварить» эффективные инвестиционные проекты; низкой ликвидностью и платежеспособностью всего национального хозяйства: банковской сферы, реального сектора экономики, государства и населения. Для переключения части ресурсов банковской системы на инвестиции в реальный сектор экономики необходимо улучшение финансового состояния самих банков, вытеснение из массы платежных инструментов огромного слоя эрзац-денег и обеспечение более высокой прибыльности капиталовложений; содержанием на балансе предприятий больших объемов мощностей в условиях, когда требуется резкое снижение издержек производства. Требует срочного решения вопрос о выводе из оборота устаревших и не используемых основных производственных фондов и устаревшего оборудования с последующей реализацией его по ценам ниже их учетной стоимости. Учитывая, что капитальные вложения в основной и оборотный капитал осуществляются в основном за счет собственных средств предприятий, следовало бы сохранить существенные льготы по налогообложению прибыли и получению налогового кредита, позволяющих существенно снизить налоговую нагрузку на предприятия в период технического перевооружения и реконструкции; рассмотреть возможности предоставления «налоговых каникул» предприятиям на срок 3‒5 лет, внедряющим принципиально новые технологии, машины и оборудование и освободить от уплаты таможенных платежей при импортировании его в страну; рассмотреть возможности предоставления предприятиям права самостоятельного выбора норм амортизации, адекватных их финансово-экономическому положению, составу действующего основного капитала, с использованием на свой выбор минимальных и максимальных уровней амортизации по каждой группе амортизируемых фондов. В целях подъема инвестиционной активности необходимо также расширить использование сбережений населения в качестве капитальных вложений, для чего необходимо разработать законодательные механизмы участия Сбербанка России как аккумулятора денежных сбережений населения совместно с инвестиционными фондами, коммерческими банками в инвестировании федеральных программ и эффективных инвестиционных проектов, прошедших государственную экспертизу, под гарантии государства. При этом следовало бы разработать нормативную правовую базу, стимулирующую частных вкладчиков по предоставлению долгосрочных инве 106 стиционных вкладов под гарантии государства с повышенной процентной ставкой; внедрить систему коллективного инвестирования предприятий через организацию паевых инвестиционных фондов. Необходимо также активнее привлекать к инвестированию банковский капитал через создание эффективно функционирующих финансовопромышленных групп; обеспечить действительное возвращение и арест незаконно вывезенного из страны крупного капитала с последующим использованием его в качестве капитальных вложений; реструктурировать существующую банковскую систему для обеспечения ее высокой надежности, инвестиционной направленности, управляемости и гибкости и формирования необходимого потока инвестиций в развитие производства. В целях финансового оздоровления базовых предприятий отраслей промышленности и активизации инвестиционной деятельности целесообразно активизировать процесс высвобождения и перераспределения бездействующих и избыточных активов; вывести из оборота устаревшие и неиспользуемые основные производственные фонды и устаревшее оборудование с последующей реализацией его по ценам ниже их учетной стоимости; расширить и развить лизинговые операции в плане обновления производственных мощностей предприятий. Создание макроэкономических условий активизации инвестиционной деятельности потребует реализовать мероприятия, направленные на снижение уровня инвестиционных рисков; активизировать работу по привлечению стран, подписавших соглашение об избежании двойного налогообложения, к взаимному поощрению и защите инвестиций; обеспечить дальнейшее развитие инфраструктуры инвестиционного рынка (фондов венчурного финансирования новой техники, страховых агентств, специализированных информационных агентств), формирование рынка инновационно-насыщенных инвестиционных проектов; продолжить совершенствование законодательного обеспечения инвестиционной деятельности отечественных и иностранных инвесторов, а также методов оценки основных фондов, амортизационной политики, правил инвестиционных конкурсов, методов патентной защиты и сохранения прав интеллектуальной собственности. Важным фактором решения проблем экономического роста и интеграции России в мировую экономику являются иностранные инвестиции. Однако активность иностранных инвесторов на российском рынке пока еще низка из-за скоординированной политики западных стран по ограничению инвестиций в экономику России, исходя из своих стратегических интересов, а также неопределенности правового и налогового режима, отсутствия правительственных гарантий. При относительно небольших объемах инвестиций важное значение имеет их структура. Приток технологий из-за рубежа незначителен. Развитие иностранными инвесторами экспортных производств и создание конкурентной среды идет однобоко. Зарубежные инвесторы участвуют в производстве и экспорте сырья и полуфабрикатов, но неохотно вкладывают средства в ма107 шиностроение и приборостроение. Активно осуществляют вложение в пищевую и табачную промышленность. Коммерческая деятельность иностранных инвесторов на российском рынке характеризуется рядом особенностей, связанных со спекулятивной покупкой предприятий (акций) с целью последующей перепродажи, а также стремлением к краткосрочному извлечению прибыли любой ценой. Это возможно по той причине, что долгосрочные вложения представляются слишком рискованными, а потому ставка делается на жесткую экономию издержек, а если на инвестиции, то с коротким сроком окупаемости. Осуществление таких сделок грозит предприятию эрозией его социальной сферы, массовыми увольнениями, деградацией производственной базы. Кроме того, покупка российских предприятий иностранцами зачастую приводит к закрытию и свертыванию производства с целью переноса его за рубеж и ограничения предложения, чтобы обеспечить большую выгодность зарубежных предприятий. Много также случаев приобретения предприятий исключительно ради ноу-хау с утратой российским деловым сообществом приоритета в соответствующих областях на мировом и внутреннем рынках. Преследуются также цели превращения российских предприятий в технологический придаток зарубежных компаний, неспособных к самостоятельному развитию, путем ограничения и свертывания НИОКР, перевода за рубеж. Покупатель может преследовать не экономические, а военные цели, когда за ним стоит соответствующее военное ведомство. Решение проблем модернизации и реконструкции производства, внедрение новых эффективных технологий требует перехода на инновационный путь развития, определение приоритетов инновационной и научнотехнической сфер, оказывающих влияние на повышение эффективности производства и конкурентоспособности продукции, обеспечения благоприятных правовых, экономических и финансовых условий для активизации инновационной деятельности. Необходимо также обеспечить эффективность финансирования фундаментальных исследований, приоритетных научно-технических направлений, реализуемых в форме государственных программ и проектов, а также оказать государственную поддержку развитию системы венчурного инвестирования и страхования инвестиционных рисков. Одновременно следует продолжить санацию и закрытие неэффективных работающих организаций, реструктуризацию части научно-исследовательских и проектных институтов в инжиниринговые организации с развитой финансово-экономической, маркетинговой и коммерческой структурами. К основным направлениям и приоритетам инновационного и технологического развития отраслей, в рамках которых могут быть выделены конкретные инновационные направления работ, актуальные для промышленности в целом или большинства ее отраслей, в первую очередь относятся: ресурсосбережение, которое должно рассматриваться как важнейшее проявление влияния высоких технологий на конкурентоспособность промышленного производства, а ресурсосберегающая эффективность в 108 настоящее время становится главным критерием выбора приоритетов технологического перевооружения на основе высоких технологий; увеличение доли продукции высокой степени переработки. Изменение структуры производства в этом направлении является необходимым условием преодоления сырьевой ориентации экономики и рассматривается как одна из ключевых задач промышленной политики. Поэтому особое значение приобретает освоение новейших технологий конечных переделов (на которых в основном формируются высокие потребительские свойства продукции и создается основная часть добавленной стоимости), технологий, позволяющих повысить глубину переработки сырья и степень технологической готовности продукции к последующей переработке (например, металлопродукции с высоким качеством поверхности или минимальными припусками для обработки); обеспечение необходимой динамики обновления технологий. Низкие темпы обновления технологий (в несколько раз меньше по сравнению с принятыми в мире стандартами) являются одним из главных препятствий для достижения конкурентоспособности отечественных производств и причиной утраты ими конкурентных преимуществ в тех областях, где отечественные НИОКР находятся на мировом уровне. В этой проблеме наряду с финансовым и организационным аспектами, связанными, соответственно, с недостаточным уровнем финансирования этапа ОКР и проектирования и отсутствием у предприятий средств на развертывание нового производства, а также неразвитостью инфраструктуры коммерциализации научно-технических и технологических результатов, существует и технологический аспект. Резко сократить инновационно-производственный цикл «ОКР ‒ проектирование ‒ подготовка производства ‒ серийный выпуск ‒ реализация (или эксплуатация) продукции» позволит применение современных информационных компьютерных технологий «электронного описания» процессов (CALS-технологий). В наибольшей степени эти высокие технологии, включая программное обеспечение, отработаны в отраслях оборонной промышленности. Их внедрение не только сократит длительность инновационного цикла, но и в значительной мере позволит решить проблему обеспечения гибкости производства; расширение сырьевой базы производства. В связи с тем, что традиционные источники сырья для ряда отраслей промышленности остались на территории стран СНГ, резко сокращается импорт сырья из стран дальнего зарубежья, а также в связи с исчерпанием богатых месторождений на территории Российской Федерации чрезвычайную актуальность приобретает проблема переориентации производств на новые виды сырья либо вовлечения в хозяйственный оборот сырья с более низким содержанием полезных компонентов; обеспечение гибкости производства. Высокие темпы обновления продукции, как необходимое условие сохранения конкурентных позиций на рынке, предъявляют повышенные требования к технологической структу109 ре производств, которая должна обеспечить их адекватную реакцию на изменение рыночной конъюнктуры. Являясь актуальной для большинства обрабатывающих отраслей и отраслей, ориентированных на выпуск конечной продукции, проблема гибкости производства, его способности к быстрому обновлению номенклатуры продукции становится сегодня на некоторых из них определяющей и обусловливает выбор перспективных технологий. Решение этой проблемы может осуществляться несколькими путями: разработкой и освоением многофункционального легко перестраиваемого оборудования, в том числе на основе применения CALS-технологий, разработкой и широким использованием многоцелевых обрабатывающих центров и станков с ЧПУ (машиностроение, деревообрабатывающая промышленность), внедрением модульных технологий (металлургия, химическая и нефтехимическая промышленность). Перечисленные проблемы реализации промышленной политики, направленной на обеспечение инновационного характера экономического развития, и требования к высокотехнологичным производствам в отраслях определяют текущие и перспективные потребности отраслей промышленности в технологическом перевооружении и служат ориентиром для формирования и последующей корректировке научно-технической и инновационной политики. Повышение степени использования производственных мощностей позволит уменьшить возможные негативные последствия выбытия основных фондов в результате их выбытия за счет износа. Однако значительное повышение дозагрузки устаревших мощностей без дополнительных инвестиций в модернизацию производства проблематично из-за их физической изношенности и дезинтеграции, сопряженных технико-технологических связей; низкой конкурентоспособности продукции, производимых с использованием указанных мощностей. Большая часть производственных мощностей (об этом свидетельствует возраст эксплуатируемого оборудования) введена еще в дореформенный период и ориентирована на выпуск устаревшей и не пользующейся спросом продукции, часто на основе ресурсозатратных технологий, лишающей отечественных производителей ценовой конкурентоспособности, которая даже по соотношению параметров «цена-качество» является малопривлекательной для потребителей. Лимитирующими факторами вовлечения неиспользуемого капитала в хозяйственный оборот сегодня выступают также технологическая несопряженность мощностей (в силу разной деградации отдельных звеньев производственного аппарата) и жесткие ресурсно-сырьевые ограничения – увеличение загрузки мощностей требует наращивания поставок сырья по импорту. Например, сдерживающим фактором дозагрузки перерабатывающих мощностей АПК сегодня выступает подорванная кризисом сырьевая база сельского хозяйства (сильно сократившееся поголовье «мясного» стада и другие виды сырья). Импортное же сырье, на которое в последние годы ориентировалась, в частности, отечественная пищевая промышленность, значительно подорожало. Между тем, чтобы в полной мере реализовать потенциал роста на пу110 тях импортозамещения, необходима ориентация преимущественно на сравнительно дешевое отечественное сырье и комплектующие изделия. Обусловленный этими обстоятельствами низкий уровень использования мощностей по выпуску ряда важнейших видов продукции свидетельствует об имеющихся возможностях значительного наращивания объемов производства без крупных капитальных затрат, особенно по тем видам продукции, по которым внутри страны может быть обеспечен значительный спрос (продукции машиностроения, отдельные виды продовольствия, строительные материалы). Ввод в действие неиспользованных мощностей будет способствовать ускорению роста промышленного производства. Повышение уровня использования мощностей требует анализа степени загрузки по отраслям промышленности, выявления возможных направлений модернизации и реконструкции простаивающего оборудования, степени его износа, возможностей производства имеющей спрос продукции, причин недоиспользования мощностей, необходимых затрат на эксплуатацию и модернизацию оборудования. Возможности расширения производства продукции без значительных капитальных затрат на основе расширения использования имеющихся мощностей целесообразно реализовать, если выпускаемая продукция отвечает спросу на рынках, соблюдаются нормы технологической дисциплины и безопасности, уровни загрязнения окружающей среды. Это в большей степени относится к мощностям по выпуску важнейших видов машиностроительной продукции (металлорежущие станки, кузнечнопрессовое оборудование) и ряда продовольственных продуктов, производство которых может наращиваться для импортозамещения. Использование незагруженных мощностей предполагает наличие спроса на соответствующую продукцию, что требует роста капитальных вложений, увеличения собственных средств предприятий, роста доходов населения. Возможность решения этих задач повышается в условиях продолжающегося роста производства, улучшения общей финансово-экономической обстановки в стране, улучшения финансового состояния предприятий. На мощностях, характеризующихся большей степенью использования (свыше 40%), производится, в основном, продукция добывающих отраслей и продукция невысоких переделов (нефть, газ, уголь, чугун, сталь), которая ориентирована на экспорт, а также отдельные потребительские товары (бумага, мука, сахар-песок, легковые автомобили). Эта продукция также имеет резервы наращивания производства без больших капитальных затрат. Совершенствование амортизационной политики является важным инструментом воспроизводства основных фондов. Однако сумма начисляемой за год амортизации основных фондов крупных и средних коммерческих организаций и предприятий промышленности не превышает 3%. В целях повышения эффективности амортизационной политики необходимо устранить противоречия нормативно-законодательной базы с реальными экономическими условиями воспроизводства капитала, наладить практику пересмотра норм амортизации адекватно современным срокам службы 111 техники, расширить использование ускоренной амортизации, предоставить предприятиям право самостоятельного выбора методов ее начисления по всем видам основных средств независимо от времени ввода их в эксплуатацию. Проводимая в период реформ амортизационная политика носит достаточно противоречивый характер, а в современных условиях амортизационные отчисления в большинстве развитых стран служат основным источником финансирования капиталовложений (в разные годы от 50 до 80% валовых инвестиций). Действующие нормативные акты, регулирующие начисление амортизации, не вполне согласованы между собой. Например, применение методов неравномерной ускоренной амортизации, предусмотренных Положением по бухгалтерскому учету, затруднено отсутствием понятия «неравномерная ускоренная амортизация» в документах, принятых на правительственном уровне. С другой стороны, действующие в настоящее время нормы амортизации во многом устарели и их необходимо пересмотреть. Они излишне детализированы, по многим видам основных фондов значительно расходятся с современными темпами их устаревания и замены. Доля полностью изношенных, по данным учета, но не списываемых машин и оборудования в их общем объеме уже достигла трети и продолжает расти. Это свидетельствует как о существенных проблемах с обновлением основных фондов, так и об определенной нереальности применяемых норм амортизации по большинству видов основных фондов. Промышленное оборудование, например, фактически служит в 2,5 раза дольше, чем положено по нормам, и в результате применения существующих норм амортизации значительная часть имеющегося оборудования не облагается налогом на имущество. В то же время современные сроки эффективной эксплуатации некоторых видов основных фондов стали, наоборот, существенно меньше нормативных (например, по компьютерной технике). В целом совершенствование амортизационной политики для активации процессов воспроизводства основных фондов возможно лишь при условии ее согласования с налогообложением, в первую очередь с налогом на прибыль, на имущество. Реализация предлагаемых мер по подъему инвестиционной активности, активизации инновационной деятельности, вовлечению в производство неиспользуемых мощностей, совершенствованию амортизационной политики позволит сгладить негативные последствия высокого уровня морального и физического износа основных фондов, ускорить их обновление, активизировать процессы модернизации и реконструкции производства, повышения его эффективности и конкурентоспособности отечественной продукции. 112 2.1.3. Социальная безопасность ‒ важнейшее направление обеспечения экономической безопасности Ситуация в этой сфере осложняется из-за утраты контроля над многими социальными процессами. Происходит резкая социальная поляризация общества, растет безработица, ограничивается доступ граждан к образованию и медицинскому обслуживанию. Предпосылками к усилению социальной напряженности в обществе и угрозе национальной безопасности выступает постоянный рост стоимости жизни, «остаточное» выделение государственных средств на социальные нужды, неподготовленность федеральных и региональных центров к нарастающей безработице, а также переподготовке кадров и организации новых рабочих мест, слабо контролируемая миграция русскоязычного населения из бывших союзных республик, кризис семьи и утрата духовных ориентиров личности, упразднение существовавшей системы физического развития и нравственного воспитания молодого поколения. Концепция социальной безопасности как неотъемлемая часть Доктрины национальной безопасности Российской Федерации должна отражать официально принятые взгляды на цели социального развития страны, способы достойного удовлетворения и защиты социальных потребностей личности, утверждение гармонии в отношениях между элементами социальной структуры общества, предотвращение и устранение разрушительных межгражданских столкновений и катаклизмов, обеспечение социальнополитической стабильности. Социально-экономическая база для разработки и принятия научно обоснованной концепции ‒ соответствие осуществляемых в стране преобразований историческому выбору народа, поддержка им экономического, общественного и государственного строя, Конституции Российской Федерации. Социальная безопасность должна быть направлена на обеспечение прочного гражданского мира, основанного на справедливости, свободе, равенстве возможностей и солидарности людей; целеустремленное формирование социально безопасного государства, общества, личности; сохранение и развитие социума (надежная охрана жизни, восстановление и улучшение здоровья и быта людей, создание условий и стимулов для высокоэффективного творческого труда, совершенствования способностей и талантов, утверждения высокой духовности и культуры), формирование и осуществление социально ориентированной политики модернизации общества, призванной восстановить и обеспечить в будущем устойчивое социально-экономическое развитие страны во имя общего блага народа и каждой личности. Одна из целей социальной безопасности ‒ соразмерное возможностям государства содействие улучшению глобальной социальной обстановки, участие в формировании мировой политики и строительстве международных структур, призванных преодолеть несправедливость, эксплуатацию, бедность, голод, массовые эпидемии, социальные болезни и другие пороки общества. 113 Достижение этих целей обеспечивается соблюдением ряда принципов социальной безопасности, к числу которых относятся следующие: единство и взаимосвязь всех составляющих национальной безопасности, так как все виды безопасности России (военная, политическая, экологическая и др.) в решающей степени зависят от спасения и оздоровления производства, повышения жизненного уровня народа, восстановления и укрепления его здоровья, развития культуры, повышения его социальной активности, особенно в сферах экономики и политики; зависимость степени социальной безопасности государства от степени справедливости в распределении собственности и доходов, равенства социальных групп и людей в правах и свободах; переход от классово-элитарного моноцентризма и соответствующей системы привилегий к подлинно справедливой социальной политике, основанной на балансе интересов всех групп и граждан на основе демократии и гуманности; создание условий для активизации общественно-политических организаций и сил, всех социальных групп и слоев, каждого гражданина; надежной гарантии безопасности оппозиции, соблюдения правил и законов в политической борьбе; сохранение независимости и недопущение захвата социальной сферы иностранным капиталом, исключение возможности его господства, прежде всего в области обеспечения населения продовольствием, медикаментами, а также в сферах информации, культуры, образования, духовно-нравственной жизни; приоритет экономических, политических, информационных средств обеспечения социальной безопасности. Ведущую роль в реализации этих принципов призвано играть государство, которое разрабатывает доктрину, стратегию и конкретные программы развития общегосударственного сектора социальной сферы, а также стимулирует местную социальную политику. В условиях России исключительное значение имеет развитие общественной системы социальной защиты, основанной на активности граждан, групп и слоев населения. Это совокупность самодеятельных организаций, движений, центров, институтов (комитеты защиты социальных прав, группы для борьбы с преступностью, инициативно создающиеся снизу движения в защиту российской духовности, культуры). Элемент общественной системы ‒ групповая безопасность ‒ объединение людей по месту работы, жительства для совместной защиты своей жизни, имущества, прав и свобод от покушения на них со стороны властей, преступных группировок и отдельных преступников. Народу России предстоит пройти большую школу борьбы, чтобы обрести способность, волю и умение эффективно бороться за свои социальные права, справедливость, свободу и демократию. Особого внимания заслуживает проблема взаимодействия государственной и общественной систем социальной защиты людей. Они могут уси114 ливать друг друга, вести между собой борьбу, вступать в конфликт. Без сильной общественной системы безопасности государство не может быть стабильным, демократическим. Отсутствие общественного контроля над государственной системой безопасности может привести к колоссальному ущербу для народа и страны. Государство должно заботиться о развитии общественной системы. Только правильное взаимодействие государственного и общественного механизмов может предотвратить изменения социальной системы, противоречащие выбору народа. В качестве первоочередного мероприятия в этой сфере следовало бы принять закон о концепции социальной безопасности Российской Федерации, в котором уточнить и дополнить основные принципы, механизмы реализации и разграничения полномочий федеральных и региональных органов власти по обеспечению прав граждан в сфере трудовой деятельности, жилищного обеспечения, здравоохранения, образования и защиты малоимущих слоев населения (инвалидов, пенсионеров, ветеранов, учащейся молодежи). Важным является подготовка и принятие пакета законопроектов о достойном для населения прожиточном минимуме, содействии занятости населения, комплексной реформе системы социального обслуживания, социальной защите населения в чрезвычайных ситуациях. Подготовка и принятие широкого спектра законопроектов в сфере здравоохранения, развития отечественной медицинской и фармацевтической промышленности, прав пациентов, лекарственных средств, охраны семьи, лечебно-профилактической помощи даст возможность исключить жесткую зависимость страны от иностранных фирм и позволит привлечь для этих целей конверсируемые предприятия. Основными механизмами реализации законодательной базы социальной безопасности должны стать программы стабилизации социального положения граждан России и содействия занятости населения. 2.1.3.1. Законодательное обеспечение социальной защиты граждан Наметившаяся в последнее время корректировка курса реформ в сторону их большей социальной направленности предполагает переход от преимущественно государственной социальной политики к социальной политике как активному взаимодействию государства с негосударственными институтами. Конституция РФ закрепляет основные задачи и функции государства в сфере социальной защиты и пенсионного обеспечения. В частности, Конституцией обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, развивается система социальных служб, устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты. Каждому гражданину России гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Положения Международного пакта об экономических, социальных и 115 культурных правах 1966 года (вступил в силу для СССР с января 1976 года) определяют права народов мира в социальной сфере. Основными из них можно назвать следующие. Все народы свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие. Каждое государство обязуется принять все, в том числе законодательные, меры для полного осуществления этих прав без какой-бы то ни было дискриминации. Государство обязуется «обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми экономическими, социальными и культурными правами, предусмотренными данным пактом». Оно может устанавливать только законодательные ограничения этих прав, и только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе. Государство признает «право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование». Признается необходимость самой широкой охраны и помощи семье, и в особенности матерям в течение разумного периода до и после родов (оплачиваемый отпуск или отпуск с достаточными пособиями по социальному обеспечению). Государство признает особые меры охраны и помощи всем детям и подросткам без какой бы то ни было дискриминации. Они «должны быть защищены от экономической и социальной эксплуатации. Применение их труда в области, вредной для их нравственности и здоровья или опасной для жизни или могущей повредить их нормальному развитию, должно быть наказуемо по закону». Государство признает право каждого на достаточный жизненный уровень для его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на «непрерывное улучшение условий жизни». Государство примет «надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права». Государство признает «право каждого человека на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья» и должно принимать необходимые мероприятия для «обеспечения сокращения мертворождаемости и детской смертности и здорового развития ребенка; улучшения всех аспектов гигиены внешней среды и гигиены труда в промышленности; предупреждения и лечения эпидемических, эндемических, профессиональных и иных болезней и борьбы с ними; создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни». Государство признает право каждого человека на образование: начальное образование должно быть обязательным и бесплатным для всех; среднее образование ‒ открыто и доступно для всех; высшее ‒ одинаково доступно для всех на основе способностей каждого путем принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования. Должно поощряться или интенсифицироваться элементарное образование для тех, кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования, должна развиваться сеть школ всех ступеней, установлена удовлетворительная система стипендий, а материальные условия преподавательского 116 персонала должны постоянно улучшаться. Государство признает право каждого на участие в культурной жизни, на результаты научного прогресса и их практическое применение, на защиту моральных и материальных интересов, возникающих в связи с любыми научными, литературными или художественными трудами, автором которых он является. Государство обязано уважать свободу, безусловно, необходимую для научных исследований и творческой деятельности. Государство обязано представлять доклады о принимаемых им мерах и о прогрессе на пути к достижению соблюдения прав, признаваемых в этом пакте. Россия в области социальной защиты ставит задачи резкого сокращения инфляции, существенного усиления гарантий социальных прав граждан, серьезного продвижения в решении жилищной проблемы, компенсации сбережений, введения в действие системы страхования вкладов граждан в коммерческих банках. Также необходимо принять поправки к законам о льготах, дотациях, дополнительных социальных выплатах для повышения их адресности; отменить ряд льгот с введением соответствующих денежных компенсаций; внести изменения в законодательство, чтобы перейти к строго адресному предоставлению субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг. Особенно актуально обеспечить реальное финансирование определенных законами льгот, сформировать систему государственных гарантий бесплатной медицинской помощи, обеспеченных реальным финансированием, принять закон о частной системе в здравоохранении, решительно улучшить обеспечение населения жильем, провести коммунальную реформу. Крайне важно обеспечить приоритетность и защищенность социальных выплат, сделать решительный шаг к созданию двухуровневой системы социальных стандартов. Необходимо внести изменения в законодательство относительно обеспечения адресной социальной помощи, формирования минимальных социальных стандартов, активно внедрять страховые принципы для обеспечения адресной социальной помощи. В области пенсионного обеспечения в качестве важнейших задач предусматривается реформирование законодательства о пенсионном обеспечении, его перестройка в соответствии с условиями рыночной экономики ‒ оно должно основываться преимущественно на накопительной системе. Нужно создать такую систему, которая гарантирует безбедную старость. Эта работа должна законодательно поддерживаться, система государственных и негосударственных пенсионных фондов должна развиваться. Следует изменить налоговые и другие законы для привлечения дополнительных средств граждан в пенсионные фонды. Важнейшая задача государства ‒ законодательная поддержка перехода к четкому нормативному закреплению прав, полномочий и обязанностей каждого уровня власти в социальной сфере. В частности, предполагается в области социальной защиты: 1. Законодательно закрепить порядок определения и использования показателя величины прожиточного минимума, уточнить методику его расчета, 117 исходя из реально складывающихся расходов на продовольственные и непродовольственные товары, жилищно-коммунальные, транспортные, бытовые, медицинские и другие услуги. 2. Усовершенствовать порядок формирования бюджетных расходов на социальные нужды на основе введения государственных минимальных социальных стандартов; завершить формирование законодательной базы, обеспечивающей проведение активной и действенной социальной политики; обеспечить стабильное финансирование отраслей социальной сферы и федеральных социальных программ, изменить систему взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами, повысить обоснованность определения социальных трансфертов, исходя из реальных потребностей и возможностей регионов. 3. Сформировать законодательную базу об общих принципах, критериях и условиях предоставления социальных выплат и льгот, разграничении источников их формирования, адресности стипендиального обеспечения студентов. Вместе с тем главными проблемами в социальной защите граждан Российской Федерации остаются законодательное обеспечение государственных социальных гарантий, которые пока слабы и зачастую не реализуются; приведение в соответствие различного рода социальных выплат, которые гораздо ниже прожиточного минимума соответствующих категорий населения; законодательное закрепление права на ежемесячное пособие на ребенка в семьях со средним доходом на человека, размер которого не превышает величину прожиточного минимума. Актуально обеспечение эффективной законодательной поддержки реализации положения Конституции РФ об обеспечении достойной жизни и свободного развития человека. Необходим научно и законодательно обоснованный переход от проведения реформ за счет социальной сферы к их осуществлению за счет приоритетного развития технологий и иных интенсивных источников экономического развития. Законодательное обеспечение государственной поддержки социально бедствующих людей ‒ также одна из основных проблем социальной защиты граждан. Должно быть принято законодательство о поэтапном повышении минимальных социальных пособий до уровня определенного законом прожиточного минимума для основных социально-демографических групп населения; обеспечено законодательная поддержка благотворительности; законодательно закреплены права, полномочия и ответственность каждого уровня власти за полную реализацию принятых законов по социальной защите различных категорий населения, своевременную и полную выплату всех определенных законом социальных выплат; персональной ответственности как чиновников, так и (в определенных случаях) работодателей (вплоть до уголовной) за несвоевременную или неполную выплату определенных законодательством социальных пособий и выплат. Должна проводиться адресная социальная поддержка малообеспеченных групп населения, а индексация социальных выплат, направленных на 118 поддержку семей и граждан, доходы которых ниже прожиточного минимума, должна дифференцироваться. В пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации до сих пор не найдены механизмы законодательной поддержки реализации конституционной нормы обеспечения пенсионерам достойной жизни, пенсии далеко не дотягивают до реального прожиточного минимума. Таким образом, уровень законодательного обеспечения, основные направления и результаты развития социальной сферы Российской Федерации пока не соответствуют требованиям Конституции РФ и международным документам. Практически все происходящие за последние годы в России преобразования идут за счет социальной сферы, и это вызывает серьезную тревогу российской общественности. В докладе, подготовленном Институтом экономики Российской академии наук «Социальные приоритеты и механизмы экономических преобразований в России», отмечается, что «сейчас должна идти речь не просто о создании условий для реализации социальных целей, повышения перераспределительных отношений, а о превращении социальных факторов в мощный рычаг воздействия на экономические преобразования. По существу должна быть разработана качественно новая модель, адекватная как внутренним историко-культурным традициям, так и мировым тенденциям. В новой модели социальная составляющая должна выступать и как цель, и как главный фактор экономических преобразований». На решение этой сложнейшей задачи должно быть нацелено законодательное обеспечение социальной сферы. 2.1.3.2. Законодательная поддержка повышения уровня жизни населения В результате финансового кризиса упали реальные денежные доходы населения, возросли темпы роста безработицы, важнейшим его следствием стало практически одномоментное увеличение масштабов бедности. Численность населения с доходами ниже прожиточного минимума увеличилась. Наиболее нуждающиеся слои ‒ прежде всего, семьи с высокой иждивенческой нагрузкой, одинокие пенсионеры, инвалиды, сироты ‒ оказались в крайне сложном материальном положении. Кризис еще больше обнажил недостатки в управлении сложными социальными процессами, показал недостаточную эффективность современной социальной политики. На наш взгляд, в ней присутствует бессистемное соединение централизованных и рыночных элементов управления. Очевидно, что без кардинального улучшения ситуации в экономике невозможно добиться значительных успехов в проведении социальной политики. В то же время социальная политика государства может быть гораздо более результативной при правильно выстроенной системе приоритетов, более совершенной законодательной базе, повышении эффективности использования ресурсов, направляемых на социальные нужды. В этой связи первосте119 пенное значение имеет объективный и взвешенный анализ определяющих показателей уровня жизни населения нашей страны. О денежных доходах населения Затяжной экономический кризис 1990-х годов и финансовый кризис последних лет обусловили резкое расслоение общества по уровню материального достатка. К тому же значительно уменьшилась роль государства в регулировании доходов населения. В результате соотношение доходов 10% наиболее и наименее обеспеченного населения, составлявшего в 1991 году 4,5 раза, увеличилось до 13,4 раза. Причем на долю 10% наиболее обеспеченных приходилось около 33% всего объема доходов населения, а на долю 10% низко доходных групп населения ‒ всего 2,4%. Дифференциация доходов в высокоразвитых капиталистических странах до определенных пределов ‒ благоприятный фактор экономического развития, так как увеличивает накопления отдельных групп населения, которые вкладывают их значительную часть в экономику страны и тем самым оживляют инвестиционную деятельность. В России сегодня эта экономическая модель не работает. Так называемые «новые русские» стремятся вывезти свои капиталы за рубеж или использовать на личное потребление. Это люди с крайне низкой социальной ответственностью. В условиях концентрации почти половины всего объема доходов у 20% населения возникла проблема гарантированности остальному большинству населения определенного минимального уровня потребления. Существенной чертой процессов, происходивших в последние годы в России, явилось резкое изменение структуры доходов населения. Структура его общего объема в настоящее время характеризуется значительным увеличением доли доходов от предпринимательской деятельности, доходов от собственности и адекватным снижением удельного веса доходов в виде оплаты труда. В СССР оплата труда на государственных предприятиях и организациях устойчиво составляла 70‒75% общего объема денежных доходов населения, в настоящее время ‒ менее половины. При оценке этого явления следует иметь в виду, что увеличение доходов от предпринимательской деятельности не коснулось основной массы населения, основной источник доходов которого заработная плата. В условиях резкого, почти двукратного повышения цен на основные потребительские товары покупательная способность денежных доходов населения, прежде всего заработной платы и пенсий, также уменьшилась вдвое практически по всем видам товаров и услуг. Уровень заработной платы в нашей стране самый низкий среди всех экономически развитых стран мира. На один доллар заработной платы российский рабочий производит в три раза больше продукции, чем специалист той же квалификации в США. При таких соотношениях минимальная заработная плата не может обеспечить не только простое воспроизводство рабочей силы, но и биологи120 ческое выживание человека. В качестве социальной нормы она утратила свой социально-экономический смысл и может рассматриваться лишь как некая расчетная величина для уровня социальных выплат, налогов, пошлин и штрафов. Вместе с тем минимальная заработная плата оказывает большое влияние на уровень жизни низкодоходных слоев населения, особенно в России, где к ней «привязаны» различные социальные льготы и пособия. Более того, опыт ряда бывших социалистических стран показывает, что введение минимальной заработной платы на уровне прожиточного минимума сопровождается постоянным снижением масштабов бедности и, вопреки опасениям некоторых экономистов, не вызывает ни инфляции; ни роста безработицы. Высокие доходы населения на Западе выгодны экономике. С ростом благосостояния граждан меняется структура потребления, появляются отрасли, которые эти новые потребности обслуживают. В США средний класс зарабатывает много не потому, что американское правительство доброе, ‒ считает президент Союза предпринимателей и арендаторов России Андрей Бунич, ‒ просто экономически выгодно, чтобы у людей были деньги, чтобы они покупали по ипотеке дома, ходили в фитнесцентры, занимались туризмом и спортом, обращались к юристам и психоаналитикам. В конечном итоге это и позволяет построить экономически развитую страну. Если же за работу платят гроши, экономика не развивается. Деньги сосредотачиваются в руках небольшой прослойки людей, которая в силу малой численности не создает массового спроса. Грубо говоря, даже если каждый из них купит еще по одной яхте и самолету, экономику это не оживит. В России достаточно хорошо зарабатывают не более 10 процентов граждан. Остальным можно было бы выдавать вместо денег расчетные чеки ‒ на оплату газа, электричества, квартплаты и продуктового набора. На большее у них денег все равно нет. Как, спрашивается, в таких условиях работать экономике? Чтобы развить малый и средний бизнес, нужно первым делом резко повысить зарплату, уверен Андрей Бунич. Сделать это нетрудно. Есть огромный сектор экономики, где государство само всем распоряжается. Это госслужба, силовые структуры, предприятия оборонки. Если резко поднять зарплаты здесь, автоматически вырастут зарплаты в других отраслях. Однако руководство России неумолимо следует рецепту не повышать резко зарплату, опасаясь роста инфляции. Именно эта перестраховка сводит на нет возможные плюсы для экономики от повышения зарплаты. О занятости и безработице В последнее десятилетие продолжалось снижение численности населения, занятого в российской экономике. Существенным последствием кризиса для российского рынка труда стало значительное по масштабам и устойчивое по времени сокращение спроса на рабочую силу. 121 По-прежнему сохранилось повышение численности выбывающих с предприятий и организаций работников над численностью принятых. Еще более чувствительным к изменению экономической ситуации оказался малый и средний бизнес. Основное сокращение персонала (30%) приходится на секторы малого и среднего бизнеса, связанные с торговопосредническими операциями, обслуживанием рынка недвижимости, финансовыми операциями, страхованием, туризмом, строительством и ремонтом. И поскольку в малом и среднем бизнесе трудовые отношения носят более неформальный характер, чем на крупных предприятиях, сокращение шло ускоренными темпами. В наиболее кризисной ситуации на регулируемом рынке труда находились регионы России, где увеличение безработицы проявилось наиболее сильно, а уровень регистрируемой безработицы превысил среднероссийский в два и более раза. Это прежде всего территории Северного Кавказа, республики Карелия и Коми, а также Архангельская, Мурманская и Псковская области. Наиболее благоприятное положение на рынке труда отмечалось в регионах, где уровень регистрируемой безработицы был ниже среднероссийского в 1,3‒3,8 раза. Наименьший уровень безработицы (менее 1%) зарегистрирован в Смоленской и Оренбургской областях. На остальной территории России стабильным положение можно назвать в регионах России, где госуровень регистрируемой безработицы в пределах 2,1‒2,7%, а особую озабоченность вызывали регионы, где уровень регистрируемой безработицы составляет до 10%. О прожиточном минимуме и структуре бедности Как известно, в Российской Федерации как пороговое значение уровня бедности используется показатель прожиточного минимума. Установлено, что стоимость продуктовой корзины должна составлять около 70% величины прожиточного минимума, а остальные 30% ‒ это расходы на приобретение непродовольственных товаров и услуг. Наборы непродовольственных товаров и услуг не разрабатывались, так как ни один даже самый скудный набор не укладывался в эту сумму. При обсуждении и принятии этой методики особо подчеркивалось, что она предназначена для использования в самый тяжелый, кризисный для страны период, который должен продлиться год-полтора. Предполагалось, что в это время граждане могут, используя старые запасы, обойтись без покупки обуви, одежды, посуды и других товаров, а в дальнейшем планка прожиточного минимума будет поднята за счет увеличения доли расходов на непродовольственные товары и услуги. Несмотря на то что у населения давно уже кончились запасы непродовольственных товаров, а цены на услуги резко возросли (прежде всего, на транспорт и жилищно-коммунальные услуги), методика расчета прожиточного минимума действует и в настоящее время. 122 В результате рассчитываемая Росстатом величина прожиточного минимума уже давно не соответствует представлениям о его действительной величине, поскольку она не обеспечивает элементарного выживания населения. Расчет по новой методике, разработанной Правительством России, повышает величину прожиточного минимума не менее чем на 20‒25%. Для оценки масштабов бедности используется показатель доли населения с доходами ниже прожиточного минимума. Если использовать в качестве «черты бедности» величину прожиточного минимума, рассчитанную по новой методике, то в числе бедных окажется не менее 60% населения России. Тем не менее даже официальный уровень бедности остается недопустимо высоким. Специфика нынешней ситуации в России заключается в том, что помимо традиционных социальных групп населения (многодетные, инвалиды, неполные семьи), в категорию бедных попадают новые большие группы населения ‒ работающие в бюджетной сфере, военнослужащие, безработные. Это категории экономически активного населения, которые способны и должны своим трудом обеспечивать необходимый уровень благосостояния себе и своим семьям. Треть безработных ‒ это молодежь в возрасте от 16 до 29 лет, 65% всех безработных ‒ женщины. Исследование регионального среза бедности в Российской Федерации показывает, что наиболее значительные группы беднейшего населения сконцентрированы в регионах с низким уровнем экономического развития, слабыми возможностями обеспечения за счет собственных ресурсов приемлемого уровня развития социальной сферы. Одно из наиболее острых последствий массовой бедности ‒ изменение рациона питания среднестатистического жителя России. Потребление мясных и молочных продуктов, рыбы и рыбопродуктов опустилось до уровня пятидесятых годов, а необходимая для нормальной жизнедеятельности людей калорийность в последние годы обеспечивалась в основном за счет потребления хлебных продуктов, картофеля и сахара. Изменение рациона питания еще больше увеличило разрыв в уровнях потребления ценных продуктов питания населением России и развитых стран. Россияне наполовину меньше, чем в США, Франции и Германии, и на треть меньше, чем в Великобритании, потребляют мяса и мясопродуктов, а потребление фруктов и ягод составляет лишь одну треть от соответствующего показателя США, Великобритании и Франции, немногим более одной пятой от Германии, потребление овощей и бахчевых ‒ две трети от уровня их потребления в США и Франции. Ухудшение качества рациона питания (по количеству и составу) ‒ одна из причин ухудшения здоровья россиян. Все более распространенным становится ослабление иммунной системы, дефицит веса у молодежи, рост числа заболеваний желудочно-кишечного тракта, пищевых отравлений, анемии у рожениц и молодых матерей. 123 Для сокращения масштабов бедности пока не создано ни экономических, ни социальных предпосылок, причем бедность приобретает застойный характер, она локализуется в отдельных группах и регионах, что порождает необратимые изменения в образе жизни людей и психологии. Это чрезвычайно опасно для общества в целом. О стабилизации уровня жизни населения Стабилизация уровня жизни большинства населения требует принятия экстренных правовых, административных и организационных мер, которые способны в той или иной степени улучшить ситуацию. В области оплаты труда основной задачей необходимо считать восстановление покупательной способности минимальной заработной платы. Представляется, что на законодательном уровне необходимо установить ее на уровне величины прожиточного минимума. Необходимо также навести порядок в оплате труда руководителей государственных предприятий, госкорпораций и акционерных обществ с пакетом акций в федеральной собственности. Размер заработной платы руководителей, как наемных работников, необходимо установить в зависимости от результатов работы предприятия и сложившегося уровня заработной платы работников, предусмотрев снижение уровня дифференциации в оплате труда руководителей и работников предприятий и организаций. Не должно быть такой ситуации, когда руководитель акционерной компании получает заработную плату в сотни раз больше, чем у Президента России, министров и других федеральных служащих. Особенно плохо, когда директор государственного предприятия устанавливает себе зарплату, во многом превышающую зарплату сотрудников. Президент Казахстана уже навел порядок в этих вопросах. Конечно, для радикального решения этой проблемы необходимы меры общеэкономического характера, направленные на финансовую стабилизацию и укрепление банковской системы. Тем не менее уже сейчас необходимо провести ряд правовых и организационных мероприятий, которые будут направлены на установление системы приоритетов финансирования бюджетных расходов, важнейшими среди которых будут прямые обязательства бюджетов всех уровней по выплате заработной платы и своевременные расчеты за выполненные государственные заказы; оптимизацию сети и численности работников бюджетных организаций и инвентаризации оплаты их труда и контроль над целевым использованием бюджетополучателями средств, предназначенных на заработную плату. К таким мерам относится и усиление административной и материальной ответственности руководителей и других должностных лиц предприятий за несвоевременную выплату заработной платы, а также введение уголовной ответственности за незаконные задержки ее выплаты и усиление контроля над использованием непосредственно в организациях денежных средств (особенно бюджетных), нельзя допускать их расходования на цели, не свя124 занные с выплатой заработной платы и другими первоочередными производственными нуждами. В области пенсионного обеспечения особое значение приобретают вопросы повышения уровня пенсий и усиления адресности социальной поддержки населения. Представляется целесообразным законодательно утвердить принципы, критерии и условия предоставления социальных льгот и выплат, разграничить источники их финансирования. При этом нужно установить, что государственная помощь будет предоставляться только семьям, чей средний доход на человека ниже регионального прожиточного минимума. Помощь должна оказываться на заявительной основе и носить временный характер. Необходимо также разработать порядок исчисления среднедушевого дохода семьи, дающего право на оказание адресной социальной поддержки малоимущим, порядок учета и исчисления величины среднего дохода на душу населения, дающего право на получение ежемесячного пособия на ребенка. Представляется, что эти, а также некоторые другие меры при минимальных затратах бюджетных средств (а в ряде случаев даже их экономии) позволят восстановить воспроизводственную и стимулирующую роль заработной платы в России, усилить защиту трудовых прав работников и не допустить дальнейшего падения уровня жизни беднейших слоев населения. 2.1.3.3. Здоровье населения ‒ важнейший фактор обеспечения экономической и национальной безопасности В стране разразился глубокий кризис в состоянии здоровья населения. Основным проявлением кризиса стало беспрецедентное в мирное время уменьшение численности населения. За последние годы значительно выросла смертность во всех возрастных группах населения. Число умерших превышает число родившихся в 1,6 раза. В общем числе умерших третью часть составляют лица трудоспособного возраста. Остаются высокими младенческая и материнская смертности. Показатели средней продолжительности жизни в России снизились до 64 лет (у мужчин ‒ до 58). Смертность в возрасте 20‒30 лет увеличилась на 61%. Смертность мужчин в рабочих возрастах в 4 раза превышает смертность женщин этих же возрастов. Уровень рождаемости не обеспечивает простого воспроизводства населения, суммарный коэффициент рождаемости составляет 1,3 родившихся на 1 женщину, в то время как для простого воспроизводства населения необходимо, чтобы он был равен 2,1‒2,2. По многим показателям Российская Федерация значительно отстала от большинства развитых и развивающихся стран. Сложившиеся тенденции и долгосрочные прогнозы свидетельствуют о депопуляции и кризисном состоянии здоровья населения в России, которые угрожают экономической и национальной безопасности страны. 125 Заболеваемость населения России свидетельствует о неблагополучии, которое может привести к непредсказуемым последствиям. За последние годы заболеваемость болезнями крови и кроветворных органов выросла в 2,1 раза, болезнями мочеполовой системы, эндокринных органов ‒ в 1,5 раза, болезнями кожи и подкожной клетчатки ‒ в 1,4 раза, инфекционными и паразитарными болезнями ‒ на 35%, болезнями органов пищеварения ‒ на 33%, болезнями нервной системы и органов чувств ‒ на 27%. В связи с высокой заболеваемостью подростков (только 10% школьников признаются здоровыми) все труднее комплектовать армию. Отмечается рост ряда социально значимых заболеваний, ранее находившихся под контролем. За 5 последних лет заболеваемость туберкулезом возросла в 1,7 раза, сифилисом ‒ в 40 раз, наркоманией ‒ в 5 раз, продолжается рост ВИЧ-инфицированных. Отмечается устойчивый рост психических нарушений, самоубийств, убийств и наркотической зависимости. Происходит рост числа инвалидов, в том числе среди молодых людей ‒ всего инвалидов более 6 млн человек. Впервые признано инвалидами 1,3 млн человек, в том числе 500 тыс. человек ‒ в трудоспособном возрасте. Все это происходит на фоне очевидного ослабления государственной политики в этой сфере, утраты контроля над ситуацией, системного кризиса отечественного здравоохранения, следствиями которого стали снижение доступности медицинской помощи для большинства населения, растущее недовольство населения качеством оказания медико-санитарной помощи и ростом числа платных услуг; ухудшение санитарно-эпидемиологической обстановки и резкое ослабление профилактической работы, рост массовых заболеваний, растущие зоны экологических бедствий. Следствие всего происходящего в медицине ‒ упадок медицинской и фармацевтической промышленности, дефицит отечественных и дороговизна импортных лекарств и медицинской техники; сокращение объемов и снижение уровня научных исследований; падение престижа труда врачей, других работников здравоохранения и исключение их из процесса реформирования отрасли, а также отсутствие должного уровня информированности населения в вопросах охраны здоровья граждан. Ресурсное обеспечение здравоохранения, медицинской науки, медицинской и фармацевтической промышленности не только не соответствует потребностям населения, но и ведет систему здравоохранения к нарастанию кризиса и окончательному развалу отрасли. Здравоохранение не может обеспечить уровень медико-социальной помощи населению, достигнутый к концу 1980-х годов. Обязательное медицинское страхование не смогло повлиять на улучшение оказания медицинской помощи. Развитие рыночных механизмов в условиях несоответствия финансовых ресурсов поставленным задачам всеобщности страхования не остановило стремительного расширения платного здравоохранения. Дальнейшее продолжение обязательного медицинского страхования в настоящем виде ‒ тупиковый путь, он требует корректировки из-за возможного негативного влияния на обеспечение и поддержание прин126 ципа справедливости в области здоровья и ограничения распространения страхования только на работающее население. Ухудшение здоровья населения в России ‒ следствие глубокой деструкции социальной сферы и системы жизнеобеспечения (здравоохранение, образование, наука и культура, этика и нравственность, социальное обеспечение). В стране отсутствует объективная информация об увеличении потребления населением алкоголя и табака и их влиянии на здоровье человека, хотя исследованиями доказана связь увеличения их потребления и ухудшения состояния здоровья и повышения показателей смертности. Продажа алкогольных напитков в абсолютном выражении возросла почти на 25%, а потребление в расчете на душу населения ‒ в 1,5 раза. Это диктует необходимость самым серьезным образом рассмотреть возможность изменения налоговой политики в области производства, закупки, продажи алкоголя и табака, введения ограничений на их рекламу и продажу, а также изменений в стандартах качества и системе контроля над соблюдением этих стандартов. В Российской Федерации нарастает кризис лекарственного обеспечения. За последние десять лет резко снизилось производство отечественных лекарственных препаратов и дезинфицирующих средств, доля которых на фармацевтическом рынке упала до 25%, прекращено производство около ста наименований лекарств и субстанций. Производство субстанций снизилось более чем в 3 раза в натуральном выражении, а по номенклатуре ‒ в 15 раз. Резко снизилось производство иммунобиологических препаратов, иммунодепрессивных средств, средств для лечения онкологических больных, больных сахарным диабетом. Доля отечественной медицинской техники в учреждениях здравоохранения снизилась с 70 до 10%, при этом в 4‒6 раз вырос импорт медицинской техники и лекарств. В настоящее время в России зарегистрировано 70% импортных лекарственных средств и лишь 30% отечественных. По дезинфицирующим средствам ситуация еще хуже. Социально-экономическое положение работников здравоохранения продолжает неуклонно ухудшаться. Средняя заработная плата в здравоохранении ‒ одна из самых низких: ставки, по которым оплачивается до 98% работников отрасли, не достигают прожиточного минимума. Создавшееся положение ‒ следствие сложившейся государственной политики, не учитывающей приоритета здоровья нации и приводящей к дальнейшему сокращению финансирования социальных программ, отказу государства от выполнения обязательств по защите и укреплению здоровья населения, а также к устранению от ответственности за бездействие в области охраны здоровья граждан. Кардинальному изменению ситуации в области здоровья населения России могло бы способствовать принятие конституционного закона о пересмотре статьи 41 Конституции Российской Федерации с целью закрепления ответственности государства за здоровье граждан и установления конституционных гарантий в оказании им бесплатной медицинской помощи, формирование в Конституции положения о единой системе здравоохранения 127 в условиях многоукладности экономики, принятие федерального закона, направленного на создание надежной системы финансирования и позволяющего на устойчивой основе обеспечивать государственные минимальные стандарты медицинского обслуживания граждан и ускорить принятие приоритетных федеральных законов в этой области. Следовало бы также разработать и принять законодательные акты в поддержку стратегии Всемирной организации здравоохранения «Здоровье для всех», которые могут способствовать объединению действий всех органов власти и широких слоев общественности во имя укрепления здоровья населения как источника национального достояния и важнейшего фактора обеспечения безопасности страны. В Налоговом кодексе Российской Федерации следовало бы предусмотреть изменение порядка и условий взимания налогов с учреждений здравоохранения (установление льготного налогообложения), отмену налога на добавленную стоимость при экспорте лекарственных средств и медицинского оборудования в страны Содружества Независимых Государств, а также на сырье и материалы для производств лекарственных средств и изделий медицинской техники. Целесообразно разработать и принять на государственном уровне нормативно-правовые документы, регулирующие демографическую политику государства и систему гарантий по оказанию медицинской помощи. Нужна государственная поддержка учреждений и предприятий, занятых производством лекарственных средств, медицинской техники и медицинской информацией, предусмотрев при этом принятие соответствующих целевых федеральных программ, выделение бюджетной ссуды на пополнение оборотных средств предприятий медицинской промышленности. Должен быть сформирован государственный социальный заказ на производство жизненно необходимых лекарственных и дезинфицирующих средств и субстанций, медицинской техники и оборудования. Следовало бы законодательно изменить порядок и условия финансирования здравоохранения, а также увеличить объем выделяемых на здравоохранение средств до 5% от валового внутреннего продукта, предусмотрев при перечислении трансфертов субъектам Российской Федерации на здравоохранение не менее 10% от объема трансферта, увеличить до 5% тарифы страховых взносов на обязательное медицинское страхование работающего населения. Особую тревогу вызывает законодательное и инструктивное обеспечение важнейшей стратегической отрасли ‒ отечественного производства дезинфекционных средств. Сейчас на рынке, который практически государством не контролируется, присутствуют и импортные, и отечественные препараты. Негативные тенденции развития этого рынка вызывают угрозу не только безопасности и здоровью населения страны, но и препятствуют развитию отечественной промышленности в этой области, непосредственно связанной со здоровьем населения. Чтобы преодолеть негативные тенденции, надо в первую очередь незамедлительно все зарегистрированные и разрешенные к 128 применению на территории России дезинфицирующие средства, и отечественные, и зарубежные, исследовать на вирулицидную активность в отношении вирусных гепатитов и других вирусов. Присутствие и применение такого рода препаратов может способствовать заражению населения парентеральным путем и распространению инфекционных заболеваний. Необходимо также принятие Федерального закона «О дезинфекционных, дезинсекционных и дератизационных средствах», регулирующего разработку, государственную регистрацию, производство и реализацию дезинфекционных средств, обеспечивающего их обращение на рынке. Было бы целесообразно незамедлительно провести инвентаризацию и утвердить Перечень отечественных предприятий и организаций, разрабатывающих, производящих и реализующих дезинфектанты, определить приоритетные предприятия, производящие современные импортозамещающие высокоэффективные многофункциональные и безопасные отечественные препараты и дезинфицирующие субстанции. Необходимо разработать и утвердить систему мер государственной поддержки приоритетных отечественных производств таких средств, в том числе обеспечение государственными заказами на тендерной основе; разработку эффективной системы ценообразования на эти средства в оптовой и розничной торговле и разработку оптимальной системы распределения и создания современной структуры сбытовой сети для отечественных производителей. Следует ввести таможенное регулирование ввоза импортных средств. Срочно необходимо разработать оптимальные модели закупок для льготного обеспечения отдельных лечебно-профилактических учреждений (родильные дома, реанимации), детских школьных и дошкольных учреждений (детские дома, интернаты). Необходимо разработать и утвердить перечень первоочередных отечественных дезинфекционных средств как приоритетных при обеспечении ими лечебно-профилактических учреждений и населения. Следует освободить предприятия, вошедшие в этот перечень отечественных производителей дезинфекционных средств, от налога на прибыль, полученную при их производстве, и снизить для отечественных производств тарифы на отпускаемую электрическую и тепловую энергию, услуги водоснабжения и железнодорожные перевозки. Следовало бы запретить ввоз на территорию России иностранных дезинфекционных средств без лицензии на внешнеторговую деятельность. Ввоз таких средств зарубежного производства надо разрешать только при условии регистрации в стране-производителе, использования препарата в определенной сфере и наличия сертификата у предприятия-производителя в соответствии с государственным стандартом качества. 129 2.1.4. Проблемы законодательной поддержки малого и среднего предпринимательства 2.1.4.1. Анализ действующего законодательства в области малого и среднего предпринимательства По мнению автора, необходимы серьезные шаги по становлению предпринимательского права в качестве самостоятельной области правового регулирования. Такой подход позволит создать правовые условия для развития малого и среднего предпринимательства, четко и всесторонне определить в законодательстве правовые принципы, нормы и институты предпринимательской деятельности. Анализ действующих основополагающих законодательных актов, регулирующих деятельность малого предпринимательства, показывает, что Гражданский и Налоговый кодексы, хотя и создают рыночные правовые условия развития малого предпринимательства, явно недостаточны. Во-первых, нормы Гражданского кодекса относятся не ко всем, а только к горизонтальным отношениям, в которые вступают предприниматели между собой. Отношения же по вертикали, складывающиеся между предпринимателями и государственными органами, этим законом не охватываются. Таким образом, за его пределами остаются положения о государственном регулировании предпринимательской деятельности, приобретающие сейчас особенно важное значение. Во-вторых, деятельность субъектов предпринимательства в Гражданском кодексе рассматривается на основе общих принципов гражданского законодательства. Однако целый ряд аспектов деятельности предпринимателей не укладываются в рамки отношений, регулируемых Гражданским кодексом. Например, нельзя признать правильным приравнивание гражданпредпринимателей к юридическим лицам (п. 3 ст. 23 части первой Гражданского кодекса). Индивидуальные предприниматели составляют самостоятельный вид субъектов предпринимательского права, их правовое положение должно регулироваться самостоятельно. В-третьих, при принятии Гражданского кодекса был признан утратившим силу Закон о предприятиях и предпринимательской деятельности, который являлся основополагающим законом правового регулирования предпринимательства, содержавшим некоторые общие положения о предпринимательской деятельности, не перекрытые Гражданским кодексом. Правовое регулирование льгот для малого бизнеса в реальной практике осуществляется с целым рядом отступлений от действующего законодательства и требует безотлагательного вмешательства. Так, практически дезавуированы Минфином льготы по упрощенному порядку предоставления малыми предприятиями статистической и бухгалтерской отчетности. Модернизирована также льгота в отношении ускоренной амортизации. Субъекты малого предпринимательства вправе применять ускоренную амортизацию основных производственных фондов с отнесением затрат на издержки производства в 130 размере, в два раза превышающем нормы, установленные для соответствующих видов основных фондов. Наряду с применением механизма ускоренной амортизации малые предприятия могут списывать дополнительно как амортизационные отчисления до 50% первоначальной стоимости основных фондов со сроком службы более трех лет. В отношении ряда льгот налогового характера предприятиями малого и среднего предпринимательства используется налоговое законодательство. Очень важную норму Федерального закона «О государственной поддержке малого и среднего бизнеса», закрепляющую положение о том, что если изменения налогового законодательства создают менее благоприятные условия для малых предприятий по сравнению с ранее действовавшими условиями, то в течение первых четырех лет своей деятельности указанные предприятия подлежат налогообложению в том же порядке, который действовал на момент их государственной регистрации, налоговые органы практически не признают или толкуют по-своему. Таким образом, многие льготы и меры поддержки малого предпринимательства зависят уже не от действующего законодательства, а от решений Правительства или министерств и ведомств. Существуют серьезные возражения многих предпринимателей по отдельным принципиальным механизмам реализации Закона о едином налоге на вмененный доход. Этот закон имеет выраженную фискальную направленность. При этом идея снижения налогового бремени полностью забыта. Из расчетов Минэкономики следует, что вмененный налог увеличивает базу налогообложения предприятий в 10 раз, а налоговая нагрузка возрастает в 3‒ 5 раз. Платить единый налог предпринимателям очень невыгодно, поскольку он рассчитывается исходя не из реального, а вмененного, то есть предполагаемого дохода предприятия. «Предполагать» же будут местные законодатели, исходя из рекомендаций федерального правительства. Уже сейчас понятно, что вмененный доход, рассчитанный чиновниками, будет очень далек от фактического дохода предприятия. В идее вмененного налога беспокоит прежде всего именно точность оценки предполагаемой доходности. В России еще не проводилось серьезных аналитических исследований влияния различных факторов на доходность бизнеса. А достоверные сведения о стоимости земли, зданий, сооружений и точные методики оценки бизнеса вообще отсутствуют. Это означает, что при определении вмененного дохода неизбежны ошибки, которые могут стоить жизни многим предприятиям. Основным оператором по вмененному налогу являются налоговые органы, а для предприятия ‒ налоговый инспектор, который фактически по собственному усмотрению рассчитывает вмененный налог. А это значит, что практика частных договоренностей между контролирующими органами и налогоплательщиками, или попросту говоря ‒ коррупция, расцветает пышным цветом. 131 Еще одним ударом по налогоплательщикам вмененного налога станет необходимость платить всю сумму налога авансом ежемесячно. То есть, даже не начав работу, предприятие уже окажется должно государству. И вряд ли найдется такой банк, который даст кредит на уплату налога еще не работающему предприятию. А ведь помимо единого налога на вмененный доход налогоплательщикам придется платить государственные и таможенные пошлины, лицензионные и регистрационные сборы, налоги на приобретение и на владельцев транспортных средств, а предприниматели без образования юридического лица будут обязаны платить еще и подоходный налог. Кроме того, согласно закону, предпринимателям, осуществляющим деятельность помимо предусмотренной в законе о вмененном налоге (например, минипекарни, которая продает и производит хлеб), придется вести «двойную» бухгалтерию. Одну ‒ по производству (с традиционным налогообложением), другую ‒ по продажам (с вмененным налогом). По-прежнему остается открытым вопрос о зачете НДС контрагентами плательщиков единого налога. Закон также не рассматривает вопросов, посвященных уплате налога с вмененного дохода в случае ликвидации или реорганизации предприятия. Для упорядочения системы многочисленных проверок малых предприятий необходимо принять на федеральном уровне нормативный акт, определяющий порядок проведения проверок предпринимательских структур контролирующими организациями, обязательно обеспечить комиссионность проверок с одновременным представительством всех контролирующих организаций (торгинспекция, санэпидстанция, госпожнадзор, УВД, общество защиты прав потребителей и других структур), обновление состава проверяющей комиссии при каждой проверке и периодичность проверок. Необходимо также ввести дифференцированную оплату лицензионного сбора в зависимости от вида деятельности и убрать административно-финансовые барьеры при регистрации предпринимательских структур. На упрощенной правовой основе надо построить процедуру регистрации предпринимательских структур, она должна представлять собой запись необходимых данных в единый реестр юридических лиц и носить уведомительный характер. Повысить ответственность предпринимателей за достоверность предоставляемой информации. Установить сроки оформления согласующих подписей в течение дня обращения в соответствующую организацию. Предусмотреть возможность для предпринимательских структур формировать уставный фонд в течение от 1 до 3-х лет, в том числе путем направления в него части полученной прибыли. 2.1.4.2. Особенности нового Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» Как показано в разделе 2.1.4.1, в настоящее время вопросы развития малого предпринимательства в Российской Федерации регулируются Феде132 ральным законом от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации», нормы которого в значительной мере устарели, в связи с изменениями как условий функционирования российской экономики, так и современным состоянием российского законодательства. Более того, с 1 января 2005 года из закона был исключен целый ряд его статей, в результате чего закон стал практически недееспособным. Все это накладывает существенные ограничения на развитие такого важного для экономики сектора, как малое предпринимательство. Кроме того, действующий закон регулирует только сферу развития малого предпринимательства. Однако мировой, в том числе европейский опыт, показывает, что не менее важное значение для эффективного развития экономики имеет среднее предпринимательство. Все это предопределило необходимость принятия нового закона, который регулировал бы сферу развития не только малого, но и среднего предпринимательства. Предметом правового регулирования принятого в июле 2007 года Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» являются отношения, возникающие между юридическими лицами, физическими лицами, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам развития субъектов малого и среднего предпринимательства (далее ‒ субъекты МСП). Тем самым, впервые в российское законодательство вводится понятие «среднее предпринимательство». Законом устанавливается, что развитие субъектов МСП в Российской Федерации осуществляется посредством формирования и реализации государственной политики как составной части социально-экономической политики государства и совокупности мер, которые осуществляются органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для реализации целей и принципов, установленных настоящим Федеральным законом. Согласно закону основными целями государственной политики по развитию субъектов МСП в Российской Федерации являются развитие самозанятости населения, увеличение количества субъектов МСП, создание для них благоприятных условий деятельности, обеспечение их конкурентоспособности, увеличение доли производимых ими товаров, работ и услуг в валовом внутреннем продукте Российской Федерации и валовом региональном продукте субъектов Российской Федерации, а также в налоговых доходах федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Законом устанавливаются два критерия отнесения предприятий к субъектам МСП. Первый критерий ‒ средняя численность работников, в соответствии с которым выделяются три вида субъектов МСП: микропредприятия с численностью занятых не более 15 человек, малые предприятия ‒ от 16 до 100 человек, средние предприятия ‒ от 101 до 250 человек. Применение такого критерия позволит обеспечить сопоставимость законодательства Рос133 сийской Федерации и стран Европейского союза в области развития субъектов МСП. Второй критерий ‒ выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость и (или) балансовая стоимость активов за календарный год, которая не превышает предельные значения, устанавливаемые Правительством РФ для каждой категории субъектов МСП. Делегирование Правительству РФ данного права связано со сложностью законодательного установления реальных размеров годовой выручки и (или) стоимости основных средств в силу их значительных колебаний. Применение устанавливаемых дифференцированных критериев отнесения предприятий к субъектам МСП позволит формировать самостоятельные, специализированные программы для каждого вида субъекта МСП Важнейшим принципом государственной политики по развитию МСП является распределение полномочий по осуществлению поддержки субъектов МСП между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. При этом в целях эффективной реализации данных полномочий предлагается создание на различных уровнях советов по развитию субъектов МСП из их представителей ‒ общественных объединений предпринимателей, иных некоммерческих организаций предпринимателей, в том числе торговопромышленных палат и объединений работодателей. Такие советы, решения которых имеют рекомендательный характер, наделяются правом принимать участие в выработке государственной политики по развитию субъектов МСП, разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов РФ и правовых актов органов местного самоуправления, государственных и муниципальных программ по вопросам развития субъектов МСП. Важное гарантийное значение для субъектов МСП имеет предлагаемая законом норма о нераспространении на субъекты МСП в течение первых четырех лет изменений в законодательстве, ведущих к увеличению у них совокупной налоговой нагрузки («дедушкина оговорка»). Устанавливаются также некоторые особенности правового регулирования субъектов МСП, а именно специальные налоговые режимы, упрощенные правила ведения налогового учета, налоговые декларации по упрощенной форме по отдельным налогам и сборам; упрощенные способы ведения бухгалтерского учета и составления отчетности; упрошенный порядок составления статистической отчетности; особенности приватизации государственного и муниципального имущества; формы участия в процедурах размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд; меры по обеспечению прав и законных интересов при осуществлении государственного контроля (надзора); меры финансовой поддержки; меры для развития инфраструктуры поддержки; иные меры, обеспечивающие реализацию целей настоящего Федерального закона. Законом установлены основные принципы поддержки субъектов МСП, включающие заявительный порядок обращения субъектов МСП за поддерж134 кой; доступность инфраструктуры их поддержки для всех субъектов МСП; равный доступ субъектов МСП, соответствующих критериям, предусмотренным в федеральных, региональных и муниципальных программах поддержки, к участию в соответствующих программах; предоставление поддержки с соблюдением требований, установленных Федеральным законом «О защите конкуренции»; открытость процедур предоставления поддержки. При этом установлен закрытый перечень видов деятельности, по которым не может осуществляться поддержка за счет средств бюджетов всех уровней. Такая поддержка не может осуществляться, в частности, в отношении субъектов МСП, являющихся кредитными, страховыми организациями (за исключением потребительских кооперативов), инвестиционными фондами, фондами профессиональными участниками рынка ценных бумаг; участниками соглашений о разделе продукции; игорными предприятиями; нерезидентами Российской Федерации (за исключением случаев, установленных международными договорами). К объектам инфраструктуры поддержки субъектов МСП федеральный закон относит создаваемые или действующие в рамках реализации государственных и муниципальных программ по их развитию и поддержке организаций, обеспечивающих общие их условия функционирования и развития, в частности, центры и агентства по развитию предпринимательства, государственные и муниципальные фонды поддержки предпринимательства, технопарки, иные организации, созданные в рамках реализации указанных программ. Законом устанавливаются следующие виды поддержки субъектов МСП со стороны органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе финансовая и имущественная поддержки, информационная поддержка; поддержка внешнеэкономической деятельности; поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров; поддержка субъектов МСП, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность. Финансовая поддержка субъектов МСП и организаций инфраструктуры их поддержки со стороны органов государственной власти и местного самоуправления за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов может осуществляться в виде предоставления субвенции и субсидий для компенсации расходов субъектов МСП, государственных и муниципальных гарантий и поручительств по их обязательствам, бюджетных кредитов; принятия программ кредитования; развития финансовой аренды (лизинга), а также иных видов финансовой поддержки, не запрещенных законодательством РФ. Имущественная поддержка субъектов МСП и организаций инфраструктуры их поддержки со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления может осуществляться в виде формирования особенностей приватизации государственного и муниципального имущества субъектами МСП, предоставления во владение и (или) пользование государственного и муниципального имущества, в том числе оборудования и техно135 логий, субъектам МСП, организациям инфраструктуры их поддержки. Для оказания имущественной поддержки субъектам МСП и организациям инфраструктуры их поддержки органы государственной власти и органы местного самоуправления наделяются полномочиями предоставления принадлежащего им имущества (земельные участки, здания, нежилые помещения; оборудование и пр.) в пользование субъектам МСП на праве аренды с возможностью установления пониженной арендной платы. При этом устанавливается запрет на продажу, переуступку прав пользования, передачу прав пользования в залог и внесение прав пользования в уставный капитал любых других субъектов хозяйственной деятельности данного имущества. Законом устанавливается, что субъекты РФ вправе применять дополнительные виды и формы государственной поддержки субъектов МСП за счет средств собственных бюджетов, а органы государственной власти субъектов РФ ‒ устанавливать дополнительные условия, дающие субъектам МСП право на приоритетную поддержку за счет средств бюджетов субъектов РФ. Принятие нового федерального закона позволило многие изложенные в разделе 2.1.4.1. недостатки действующего законодательства устранить. Однако в целом еще много осталось пробелов, связанных с выпуском подзаконных актов, как правило, исключающих действие многих положительных норм, регламентирующих развитие малого и среднего предпринимательства. При этом закон предусматривает переходный период для организаций, осуществляющих свою деятельность в качестве субъектов малого предпринимательства, но не отвечающие критериям отнесения к субъектам малого предпринимательства, установленным настоящим Федеральным законом. Такие организации сохраняют право на ранее предоставленные льготы, преференции и поддержку за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Следовало бы также поддержать предложения, высказанные на съезде предпринимателей малого и среднего бизнеса, о подготовке проекта федерального закона «О государственной защите прав предпринимателей», обеспечивающего необходимый правовой уровень экономической и административной безопасности в сфере малого и среднего бизнеса, а также социальной и личной защищенности владельцев, менеджеров и работников малых предприятий. При этом необходимо законодательно закрепить комплекс мер по преодолению административно-бюрократических барьеров в деятельности малого и среднего бизнеса, определить предельный перечень организаций, допущенных к осуществлению контрольных функций, регламентировать комплексность и периодичность контрольных проверок, исключив все формы оплаты этих работ для государственных организаций. В целях упорядочения регистрации, лицензирования, налогообложения, бухгалтерского учета, предоставления производственных помещений, финансово-кредитных и инвестиционных механизмов при создании и функционировании малых и средних предприятий считать целесообразным в воз136 можно короткие сроки внести изменения и дополнения в действующее законодательство о лицензировании, об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства, в Налоговый, Таможенный и Гражданский кодексы Российской Федерации, федеральные законы «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» и «О налоге на прибыль предприятий и организации». Приведенные в разделе 2.1.4. меры по нормативно-правовой поддержке малого и среднего бизнеса позволят усилить влияние государства на его становление как наиболее мобильной составляющей рыночной экономики. Анализ принятых для поддержки малого и среднего бизнеса за последнее время мер, сделанный вместе с экспертами из Национального института системных исследований проблем предпринимательства (НИСИПП) и общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», показывает следующее. Самым полезным для бизнеса, по общему мнению, оказался закон, отменивший внепроцессуальные права органов внутренних дел. Это когда приходят и изымают документы и все, что заблагорассудится, безо всяких на то оснований. Действовать подобным образом позволял пункт 25 статьи 11 Закона «О милиции», который теперь упразднен. Есть серьезные основания полагать, что сокращение прав органов милиции вне установленных процедур осуществлять контроль и надзор за предпринимательской деятельностью может сыграть решающую роль в облегчении давления на малый бизнес. Еще один президентский закон, вступивший в силу с 1 января 2009 г., ‒ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля». Предыдущий вариант был принят еще в 2001 году в рамках первой волны дебюрократизации. Новый закон закрепляет единые принципы контроля и надзора, действующие и на муниципальном уровне. Последнее особенно важно, потому что, как показывает практика, нет ничего страшнее, по признанию предпринимателя, чем муниципальный чиновник-контролер: на государственного служащего распространяются нормы о государственной и гражданской службе, из-за чего к нему приковано пристальное внимание, муниципальный ‒ сам по себе. Закон сокращает количество плановых проверок до одного раза в три года. Но это не главное ‒ наиболее важно, что ограничения наложены и на внеплановые «вторжения»: получить разрешение на их проведение можно будет только после согласования с органами прокуратуры. По мнению предпринимателей, до настоящего момента выездные проверки были настоящим бичом малого бизнеса, причем их количество увеличивалось пропорционально сокращению количества плановых. Повод всегда находился, основывались на сообщениях и граждан, и СМИ. Ни для кого не секрет, что при органах надзора специально заводили «жалобщиков». Эта норма принципиально новая, и это заставит контрольный орган еще раз задуматься, прежде чем идти и проверять. Закон помимо прочего ограничивает еще и суммарное время проверок: 15 часов для микропредприятий, 40 ‒ для малых. 137 Третий документ касается изменений в сфере сертификации. Система обязательной сертификации, необходимая для производства 89% товарных групп (в то время как в Европе только для 4% ‒ самой опасной продукции), была введена в качестве временной меры для защиты потребителей еще в 1993 г. Почему-то она действует до сих пор. А сказывается это в первую очередь на малом предпринимателе: стоимость сертификации одинакова для всех при разных финансовых возможностях. Наибольший урон при этом наносится по наукоемким технологиям, ведь сертифицировать необходимо все комплектующие отдельно. То есть сертификация прямо мешает технологической модернизации страны. К сожалению, закон о замене обязательной сертификации декларированием соответствия, призванный разрушить годами сложившийся административный барьер, ситуацию кардинально не изменил. Новая норма в 19 федеральных законах слова «Обязательная сертификация» заменяет на «подтверждение соответствия», которое осуществляется в двух формах: либо в виде декларирования соответствия, либо в виде той самой обязательной сертификации. Требование президента о переходе от сертификации всего и вся к декларированию соответствия продукции не исполняется. Мероприятия, вытекающие из Указа Президента РФ «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности», о внесении поправок в закон о лицензировании отдельных видов деятельности, которое президент в ряде случаев предложил заменить обязательным страхованием, пока не работают. Суть в том, что фирма несет имущественную ответственность за тот ущерб, который может нанести своим покупателям. Контроль за качеством продукции и услуг ложится в этом случае на самого предпринимателя, а оценивает его дефакто страховая компания. Чиновник же, который обычно не выдает, а продает лицензию, никакой ответственности не несет. В целом же пакет по поддержке малого бизнеса может эффективно работать только при условии реализации других реформ: судебной и антикоррупционной и не объявленной пока административной. Ведь речь идет, по сути, о создании современной структуры управления государством взамен средневековой системы больших и малых «кормлений». 2.1.5. Актуальные проблемы законодательного обеспечения защиты российского потребительского рынка от контрафактной продукции 2.1.5.1. Анализ современной зарубежной практики государственной защиты национальных потребительских рынков от фальсифицированной, недоброкачественной, опасной и «теневой» продукции В последние годы проблема производства и сбыта фальсифицированной, опасной и некачественной продукции приобрела особую актуальность и остроту. 138 Под влиянием неуклонного расширения конечного спроса, в том числе и в первую очередь на товары и услуги потребительского ассортимента, либерализации международной торговли и вовлечения в мировой обмен все большего числа поставщиков из развивающихся и бывших социалистических стран наряду с увеличением легального производства, отмечается бурный рост «теневой» экономики, оперирующей с фальсифицированной, недоброкачественной и просто опасной продукцией. При этом современные технические средства позволяют минимизировать затраты на подделке легальных товаров и услуг, включая элементы их идентификации и защиты. Наличие емкого мирового рынка в условиях высокой внешней аутентичности фальсифицированной продукции изделиям законных изготовителей при значительно меньших издержках на ее производства делают контрафактный бизнес чрезвычайно выгодным и эффективным. В зарубежном законодательстве различают контрафактные товары, продаваемые под товарным знаком или на основе патента другой фирмы без ее разрешения, и «пиратские», скопированные с оригинальной продукции, также без соответствующего разрешения владельца прав на интеллектуальную собственность. В наибольшей степени от контрафакции и «пиратства» на мировом уровне страдают такие отрасли промышленности, как информатика (35%), производство аудио-визуальной техники (25%), парфюмерная, фармацевтическая и часовая промышленность. По данным Международной федерации фонографической промышленности, суммарные продажи «пиратских» музыкальных записей достигли 5 млрд долларов и продолжают увеличиваться высокими темпами, в секторе программного обеспечения «пиратская» торговля в странах Евросоюза достигает почти 50%. Торговля поддельными товарами (услугами) наносит серьезный ущерб не только владельцам законных прав на объекты интеллектуальной собственности, но и экономике страны в целом. В частности, по оценкам Комиссии ЕС, в результате торговли контрафактной продукцией в государствах региона ежегодно теряется порядка 100 тыс. рабочих мест. Масштабы и пагубное влияние контрафактного бизнеса на национальное хозяйство особенно велики в странах догоняющего развития, включая новые индустриальные государства и страны с переходной экономикой. Проблема заключается в том, что основная масса потребителей, располагающих низкими финансовыми возможностями, отдает предпочтение ценовым характеристикам изделий и в значительно меньшей степени руководствуется торговой маркой, символизирующей их качество и надежность. Поэтому нередки случаи, когда контрафактная продукция фактически занимает доминирующее положение на рынке, вытесняя легальные товары (услуги). По данным Китайской коалиции по борьбе с фальсификацией продукции, в конце 90-х годов в некоторых городах КНР на местных рынках до 90% реализуемых товаров являлись поддельными. Острота и масштабы проблемы контрафактного бизнеса побудили правительства зарубежных стран к принятию комплекса законодательных и ад139 министративно-технических мер по борьбе с фальсифицированной продукцией. В частности, Комиссия ЕС выпустила Зеленую книгу, содержащую анализ современного положения и предложения о мерах по усилению противодействия торговле фальсифицированными товарами, включая поддержку Сообществом мер, предпринимаемых частным сектором; усовершенствование технических средств и идентификации фальсифицированными товаров; усиление санкций и других способов принуждения соблюдать права интеллектуальной собственности. Кроме того, для контроля за опасной продукцией в странах ЕС введена химическая полиция. В США принят закон «О защите потребителей от контрафактной продукции», согласно которому усиливаются уголовные наказания за подделки прав интеллектуальной собственности, а сами подобные нарушения переводятся в разряд организованной преступности с соответствующим увеличением сроков тюремного заключения, ужесточением санкций и конфискацией имущества лиц, замешанных в контрафактном бизнесе. В странах с переходной экономикой законодательство в сфере защиты прав интеллектуальной собственности также непрерывно совершенствуется, в том числе в Венгрии принят закон «О защите товарной марки», в Чехии вступил в силу закон «О праве промышленной собственности». Одновременно в бывших социалистических государствах Европы для борьбы с «пиратской» продукцией созданы и успешно функционируют общественные организации, такие как объединение марочных продуктов «Промарка», Венгерский Общественный фонд по защите авторских прав на аудиовизуальную продукцию. Во многих странах, прежде всего из числа новых индустриальных государств, организуются массовые компании по борьбе с контрафактной продукцией. В частности, Государственное управление контроля за качеством и технологиями Китая усилило борьбу с производством и торговлей поддельными и низкокачественными товарами. За последние годы было раскрыто 225 тыс. правонарушений в этой области, закрыто более 8 тыс. предприятий, изготовлявших или продававших фальшивые и низкопробные товары, наведен должный порядок более чем на 11 тыс. рынках. Увеличение торговли на мировом рынке поддельными товарами привело к разработке членами ВТО по результатам Уругвайского раунда переговоров принципиально нового документа ‒ соглашения по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности (ТРИПС). Оно содержит, в частности, комплекс взаимосвязанных требований законодательного, правоприменительного и организационного характера, направленных на прекращение производства и сбыта таких товаров. Особенность соглашения состоит в том, что в нем, в отличие от ранее заключенных аналогичных многосторонних документов, например Бернской или Парижской конвенций, большое внимание обращается на обеспечение выполнения этих требований. В соответствии с Соглашением от членов ВТО требуется принятие законодательства по охране 140 прав интеллектуальной собственности, позволяющего прибегать к эффективным действиям против любых нарушений этих прав, включая срочные меры для предотвращения нарушений и противодействия дальнейшим нарушениям прав. В соглашении имеется специальная статья 61 ‒ «Уголовные процедуры», где говорится, что члены ВТО предусматривают уголовные процедуры и штрафы, которые применяются в случаях намеренной подделки товарных знаков или нарушений авторского права, совершаемых в коммерческих масштабах. Меры пресечения включают тюремное заключение, денежные штрафы, достаточные по сравнению с другими преступлениями подобной тяжести, чтобы предотвратить нарушение прав. В надлежащих случаях меры пресечения включают наложение ареста, конфискацию или уничтожение контрафактных товаров и любых материалов и орудий производства, которые использовались при совершении правонарушений. Совершенствование технических средств идентификации фальсифицированных товаров развивается в направлении все более широкого использования защитной голографической маркировки продукции. Современные технологии изготовления голографических марок позволяют применять материалы, которые затрудняют их имитирование, предотвращать повторное использование голограммы, помещать в них информацию, которая однозначно идентифицирует сам товар и реквизиты владельца легальных прав на товар. Первоначальные затраты на изготовление матрицы значительны, тогда как расходы на тиражирование невелики. На сегодняшний день голограммная идентификация продукции в наилучшей степени сочетает в себе функцию товарной марки как доказательства права собственности на легальный товар с функцией инструмента административного контроля за его распространением в цепочке оптовой и розничной торговли. Проблемы расширения производства и сбыта контрафактной продукции самым непосредственным образом затрагивают и Россию. В процессе осуществления рыночных преобразований страна столкнулась с лавинообразным увеличением масштабов теневой экономики. Нормы коммерческой этики фактически не соблюдаются, тогда как малопритязательный и слабо организованный внутренний рынок не может эффективно защитить себя от фальсифицированной и некачественной продукции. В то же время объемы производства и сбыта поддельного алкоголя, табачных изделий и многих других товаров ведут к много миллиардным потерям для страны, создают реальные угрозы национальной и экономической безопасности. Помимо огромного материального ущерба, контрафактное производство наносит значительный моральный ущерб репутации России как торгового и делового партнера. Тем самым ставится под сомнение возможность страны следовать общепринятым мировым нормам и правилам в этой области. Глубину и остроту проблемы отражает тот факт, что Администрация США занесла Россию в список 10 самых злостных нарушителей авторского права. 141 С одной стороны, на сегодняшний день Россия располагает достаточно развитым нормативно-правовым аппаратом обеспечения защиты прав интеллектуальной и промышленной собственности. Соответствующие вопросы отражены в Гражданском кодексе Российской Федерации, федеральных законах о товарных знаках, об авторских и связанных с ними правах, о патентах, о правовой защите компьютерных программ и баз данных и ряде других документов. С другой стороны, многие положения вышеупомянутых законов в значительной степени не отражают реалии современного этапа экономического развития страны и ее интеграции в систему мирового хозяйства. Крайне неэффективным является правоприменение в рассматриваемой области. Таким образом, к настоящему моменту в стране назрела потребность в радикальном улучшении функционирования своей системы защиты прав интеллектуальной и промышленной собственности, приведения национальной практики противодействия контрафактному бизнесу в строгое соответствие с существующими международными нормами. 2.1.5.2. Проблемы защиты российского рынка от недоброкачественной и поддельной продукции Все прошедшее десятилетие экономических реформ российское общество фактически бесстрастно взирало на то, как все больше и больше насыщается потребительский рынок контрафактной продукцией. Сегодня следует констатировать, что наводнившая отечественный рынок фальсифицированная, некачественная и опасная для здоровья и жизни населения продукция представляет серьезную угрозу экономической безопасности России. Интернационал фальсификаторов буквально вытесняет добросовестных товаропроизводителей с потребительского рынка. Их доля в общем объеме реализации товаров народного потребления, будь они иностранного или отечественного производства, достигла уже почти 30%, а по некоторым наименованиям и группам товаров существенно выше. Объем фальсифицированной одежды и обуви ‒ около 40%, парфюмерии, косметики и синтетических моющих средств ‒ 50, рыбных и мясных консервов ‒ 35, масла сливочного, маргарина ‒ 40‒45, вино-водочных изделий ‒ до 60%. По оценкам независимых экспертов, прямые убытки только ведущих российских и зарубежных производителей ‒ владельцев товарных знаков превышают 15 млрд долларов США в год. За счет нарушения прав владельцев товарных знаков и уклонения от уплаты налогов теневой сектор экономики получает прибыль, сопоставимую с доходами бюджета крупного субъекта РФ. Но в первую очередь страдают российские граждане. В том, что население Российской Федерации за последние десять лет значительно уменьши142 лось ‒ виноваты и те, кто под видом маркированных продуктов предлагает суррогаты и отраву. Такое положение стало возможным вследствие того, что система мер по реализации контрольных и надзорных функций со стороны государственных органов оказалась недейственной; в стране отсутствует надлежащая правовая база по защите потребительского рынка от поступления фальсифицированной продукции; юридическая и экономическая ответственность лиц за незаконное производство и реализацию является слабой и приниженной; права владельцев товарных знаков недостаточно защищены. Как показал всероссийский опрос, проведенный ВЦИОМ, 67% опрошенных россиян согласны с тем, что им все чаще приходится сталкиваться с некачественными товарами как на рынке продовольственных, так и непродовольственных товаров. Около 85% жителей России свои надежды по улучшению ситуации связывают с усилением роли государства в защите рынка от фальсифицированной продукции, что повысит доверие народа к органам государственной власти. При этом по мнению большинства опрошенных инициатива в решении данной проблемы должна принадлежать органам законодательной и исполнительной власти. Свыше 63% опрошенных граждан считают возможным понести дополнительные затраты, связанные с маркированием товаров и другими мерами, способными защитить потребителя от фальсифицированной продукции. Опыт зарубежных индустриально развитых стран по защите потребительского рынка от контрафактной продукции показывает, что здесь нет универсальных, одномоментных решений этой проблемы. В Европейском союзе, например, потребовалось порядка 40 лет, прежде чем были созданы условия, существенно ограждающие рынок ЕС от фальсифицированной продукции. И тем не менее проблема контрафакта не утратила свойств глобального характера. По данным Международной торговой палаты, объем выручки от продаж поддельной продукции составляет от 5 до 7% мировой торговли. В отрасли производства компьютерных программ доля пиратских продуктов достигает 46% от мирового выпуска, компакт-дисков ‒ 14, аудиокассет ‒ 25%. Без взаимодействия государства с предпринимательским сообществом и заинтересованными общественными организациями общенациональная система защиты потребительского рынка от контрафакта, основные элементы которой, кстати, вполне соответствуют зарубежным, никогда не избавится от присущих ей пороков невосприимчивости к вызовам времени, неразвитости, несовершенства и неэффективности. Цивилизованное, социально ответственное предпринимательство России, как никто другой, осознает объективную потребность в наличии и соблюдении как национальных, так и международных стандартов, учитывающих процессы глобальной интеграции мирохозяйственных связей. Именно технические регламенты и стандарты стоят на защите безопасности и благо143 получия. Из практически более двух тысяч за последние пять лет в России принято меньше десятка технических регламентов. Проблема защиты потребительского рынка от поддельных и недоброкачественных товаров в России вышла из-под контроля и приобрела огромные масштабы. В результате сформировался мощный сектор теневой экономики, оказывающий активное противодействие усилиям государства по формированию цивилизованного рынка. Помимо прямого ущерба экономике страны и незаконного обогащения теневых структур, наносится прямой урон международному престижу России, ограничивающий приток в экономику страны иностранных инвестиций, становится препятствием для вступления России во Всемирную Торговую организацию. Таким образом, необходимость ускорения разработки и принятия законодательных и нормативных актов по защите потребительского рынка вызвана масштабами и серьезностью проблемы. Особенно это важно сейчас, когда российские товаропроизводители за последнее время сумели сделать заметные шаги в плане импортозамещения, повышения качества и конкурентоспособности своей продукции и тем самым начали отвоевывать внутренний рынок. Именно в этих условиях важно поддержать и защитить предприятия, стремящиеся работать открыто и честно, укрепить их позиции на внутреннем и внешнем рынке. Необходимо объединить усилия общественных организаций и предпринимательского сообщества, заинтересованных в создании законодательной базы по защите потребительского рынка, для решения задач по радикальному улучшению функционирования всей системы защиты потребительского рынка от контрафактной и нелегитимной продукции, защиты прав интеллектуальной и промышленной собственности, приведение национальной практики противодействия контрафактному бизнесу в строгое соответствие с существующими международными нормами. 2.1.6. О мерах нормативно-правового регулирования антикоррупционной деятельности в интересах решения задач экономической безопасности Современная коррупционная преступность в России воспринимается как объект повышенного государственного и общественного контроля, предмет мультидисциплинарных научных исследований. Размах коррупции общеизвестен. Немного найдется общенациональных проблем, привлекающих столь пристальное внимание власти, правоохранительных органов, деятелей науки, средств массовой информации и общественности. Коррупция справедливо рассматривается как универсальное свойство, присущее любому государству, свойство потенциальное, которое в определенных условиях социального бытия может привести к появлению проблем, ставящих под сомнение само существование государства. Ни одно общество в моровой истории не смогло избежать этого зла. Однако при этом новейшая история показывает примеры стран, которые на стадии модернизации пережили всплеск 144 коррупции, но смогли его побороть целенаправленными усилиями. И напротив, были и есть страны, в которых проводимые реформы вызвали увеличение коррупции, а отсутствие целенаправленного и комплексного противодействия привело к еѐ укоренению. В современной России ситуация с коррупцией, как неизбежным спутником организованной преступности, достигла столь критического значения, что тезис о возможности перерождения демократического государства в государство, управляемое теневым «криминальным правительством», не так уж утопичен при том уровне криминального контроля за экономической надстройкой. По ряду экспертных оценок, преступные группировки контролируют до 60% государственных и до 50% частных предприятий различных форм собственности. Как тут не вспомнить бессмертное «политика есть концентрированная экономика». Коррупция в ее сегодняшнем виде представляет одну из главнейших угроз национальной и экономической безопасности России, тормозит ее экономическое развитие, подрывает международный авторитет, углубляет разрыв между гражданским обществом и государством ‒ вот лейтмотив большинства серьезных криминологических, политологических, экономических исследований, выступлений политических деятелей, публикаций в прессе. Ежегодные потери от коррупции по оценке российского Совета по внешней и оборонной политике достигают 20 млрд долларов. Причины чрезвычайно широкой пораженности современного российского общества коррупционными проявлениями лежат на поверхности. Криминологами установлена прямая закономерность: любое социальноэкономическое неблагополучие порождает бурное, иногда в геометрической прогрессии, увеличение количества преступлений. Непосредственное и быстрое влияние при этом в первую очередь оказывается на рост экономической преступности и собственно коррупции, являющейся своеобразным посредником при экспансии криминала в экономику. Сегодня в сфере экономической деятельности регистрируется около четверти миллиона преступлений, общий ущерб от которых равен половине валового внутреннего продукта России. К наиболее криминогенным управленческим ошибкам прошедшего десятилетия относят прежде всего отсутствие четкой концепции экономических реформ; стремительность реформирования собственности ‒ еще до создания необходимых концептуальных, психологических, правовых и иных общественных предпосылок; наделение широкими полномочиями должностных лиц, иных служащих государственного управления при приватизации собственности, регулировании иных видов экономической «реформаторской» деятельности. Дополнить этот список необходимо, по нашему мнению, таким фактором, как прорыв представителей криминалитета в политическую власть. Пресловутый «разгул демократии» ‒ именно разгул, а не нормальный порядок становления ‒ выплеснул наверх, в круг политической элиты, лиц, которые в любой демократической стране, имеющей так называемый ценз благонадежности, не имели бы легальной возможности для реализации политических и особенно корыстных интересов. Представители криминалитета за счет капи145 талов, нажитых преступным путем, и различных способов незаконного воздействия на электорат и избиркомы всех уровней весьма преуспевают в предвыборных кампаниях последних лет. А далее все идет по проверенной схеме «деньги ‒ власть ‒ большие деньги». Анализ деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией свидетельствует, что ежегодно должностные лица, используя свое служебное положение, совершают более 55 тыс. преступлений, при этом более 1300 ‒ в составе организованных групп и преступных сообществ. Наиболее часто совершаемые преступления в этом массиве ‒ получение и дача взятки, присвоение или растрата, служебный подлог, злоупотребление должностными полномочиями и их превышение. Ежегодно в стране выявляется 2 тыс. взяток (по крайней мере, столько заводится уголовных дел, а это только видимая часть айсберга). Показателен пример распределения коррупционности (в некоторых криминологических исследованиях предлагается использовать более подходящее русское слово «продажность») по ведомствам. К примеру, наибольшее число лиц, привлеченных к ответственности за коррупционные преступления, составляют работники министерств, ведомств и их структур на местах (41,1%). На втором месте находятся сотрудники правоохранительных органов (26,5%), затем работники кредитно-финансовой системы (11,7%), работники контролирующих органов (8,9%), таможенной службы (3,2%), депутаты (0,8%) и прочие (7,8%). При этом необходимо помнить, что уровень латентности коррупционных преступлений чрезвычайно велик. Характерно, что по данным исследований, проведенных ВНИИ МВД России в сфере противодействия организованной преступности, почти все из разоблаченных преступных группировок имели коррумпированные связи: в органах власти и управления (23%), в кредитно-финансовых аппаратах (16%), в правоохранительных органах (15%). Коррупция есть важнейшее условие существования организованной преступности. Одна из целей организованной преступности ‒ дискредитация государственного аппарата, подрыв его авторитета, создание предпосылок для сращивания части государственных чиновников с криминальными структурами. Это дает их представителям возможность беспрепятственно проникать в политику и иные сферы деятельности государства с целью установления контроля над наиболее прибыльными отраслями экономики России, а также неограниченные возможности быстрого получения сверхприбылей, легализации преступно полученных доходов. Наиболее лаконичное и емкое, на наш взгляд, определение коррупции принадлежит Н. Макиавелли ‒ «использование публичных возможностей в частных интересах». Истоки происхождения термина лежат в римском судопроизводстве, где «corumpire» понималось как противоправное деяние, целью которого являлась «порча», «повреждение» первоначально нормального хода судебного процесса, а в дальнейшем ‒ процесса управления делами общества. Довольно злободневно звучит такое наполнение термина в наших условиях, когда коррупция выступает главным разрушительным фактором для государственного механизма. 146 Современные международные нормы и национальные законодательства по-разному определяют это понятие. Так, в документах междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы дается довольно широкая трактовка ‒ «коррупция представляет собой взятничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя или других». В отечественном, строго юридическом, уголовно-правовом понимании этого термина «коррупция есть несанкционированное получение на систематической основе должностными лицами, а при определенных условиях ‒ лицами, выполняющими управленческие функции, в связи с выполняемыми ими полномочиями, любой имущественной выгоды от кого бы то ни было, в ущерб государственным, общественным или личным интересам, если совершение названными лицами деяния образуют составы каких-либо преступлений». В то же время в перечне коррупционных правонарушений, помимо тех, ответственность за которыми прямо предусмотрена российским уголовным законом, на доктринальном уровне дополнительно выделяют признаки таких деяний, как использование служебного положения для «перекачки» государственных средств в коммерческие структуры с последующим их обналичиваем, «лоббирование» при принятии нормативных актов в интересах заинтересованных лиц и групп, различного рода злоупотребления (уголовно не наказуемые) служебным положением в процессе приватизации и иных форм перераспределения собственности, при лицензировании и квотировании. Как замечено в аналитическом докладе Г. Сатарова и С. Пархоменко «Разнообразие стран и разнообразие коррупции (анализ сравнительных исследований)», подготовленном для Регионального общественного фонда «Информатика для демократии ‒ ИНДЕМ», конец XX века ознаменовался не только повышенным интересом к коррупции, но и лавинообразным ростом научных исследований в этой сфере, и можно говорить о зарождении новой науки, которая, возможно, скоро получит свое собственное имя, скажем ‒ «коррупциология». Сфера интересов этой науки весьма перспективна ‒ от математических моделей коррупции до разработки практических рекомендаций по противоборству этому злу. Новейшие криминологические и уголовно-правовые исследования поднимают вопрос о расширении толкования понятия коррупции в более адекватном виде. В этой связи необходимо согласиться с мнением о рассмотрении коррупционной преступности в широком смысле ‒ как совокупности преступлений, которые должностные лица или лица, выполняющие управленческие функции, совершают в условиях и под влиянием подкупа безотносительно к выполняемым полномочиям. Совершенно справедливо определение этой совокупности преступлений как «криминогенной», общественная опасность которых состоит, помимо собственных вредоносных свойств, в создании условий для совершения новых преступлений. Думается, такое сущностное наполнение правового понятия даст более истинную картину исто147 ков коррупции, сфер ее распространения, палитры проявлений и, в конечном итоге, поможет выбрать более верную стратегию и тактические подходы к противодействию. Вопрос о сферах охвата коррупционными проявлениями довольно подробно освещен в ряде работ научного и публицистического характера, остановимся лишь на некоторых, наиболее интересных на наш взгляд, идеях. Так, в вышеупомянутом докладе Г. Сатарова и С. Пархоменко отмечено появление нового, чрезвычайно опасного и многопрофильного вида коррупционных деликтов, определяемого термином «захват государства», а также предсказывается появление такой разновидности, которую авторы предлагают определить как «захват бизнеса». Под «захватом государства» подразумевается широкий круг действий индивидов, групп и частных или общественных организаций, направленные на осуществление воздействия на формирование законов и подзаконных нормативных актов, определяющих государственную политику, путем противозаконного и неподконтрольного предоставления личных благ официальным лицам и государственным служащим. Эта форма коррупции отличается от законных методов политического влияния ‒ информирования и убеждения. Захват всегда ведется через незаконные, скрытые, зависящие от личных предпочтений каналы. В большинстве случаев он подменяет частично или полностью законные и открытые каналы воздействия групп интересов на официальных лиц, ограничивая тем самым политическую конкуренцию. В данном аспекте захват представляет угрозу демократическим механизмам осуществления власти. Предложенная к изучению еще одна разновидность коррупции «захват бизнеса» состоит в совокупности стратегий и тактик власти, с помощью которых власть в лице своих представителей или даже организаций стремится обеспечивать теневой контроль над бизнесом с целью извлечения административной ренты. Это выражается в разнообразных практиках, таких как борьба представителей органов власти за блокирующие или контрольные пакеты акций; участие чиновников в управлении кампаниями с долями в федеральной, областной или муниципальной собственности; создание налоговых и подобных им льгот «своим» фирмам; участие органов власти в искусственных банкротствах для перехвата собственности в пользу «своих» фирм; создание искусственных монополий для «своих» фирм; навязывание чиновникам своих людей на работу в руководство фирмами; протекционизм «своим» или подконтрольным фирмам; расстановка на руководящие посты в частных фирмах «своих» чиновников или родственников (эта форма очень распространена в СНГ); давление со стороны чиновников с целью заставить выбрать «нужных» поставщиков или заказчиков продукции. По сути, налицо реализация давно прогнозируемого экспертамикриминологами формирования слоя криминальной бюрократической буржуазии. Речь идет о «государственном рэкете» и других деяниях, участниками которых могут быть государственные и частнопредпринимательские структуры. Показателен высокий уровень организованности действий, который, в совокупности с налаживанием связей с представителями властных структур и 148 правоохранительных органов, позволит преступным сообществом нейтрализовать некоторые формы социального контроля. Затрагивая в рамках данной публикации сферы лишь наиболее значимых, в нашем понимании, объектов пораженности коррупционными проявлениями, можно сделать некоторые обобщения о последствиях сохранения существующей ситуации в противодействии коррупции имеющимися правовыми и, особенно, организационными мерами. Прежде всего, коррупция вызывает отрицательное или, по меньшей мере, апатичное отношение значительной доли населения к реформистской деятельности правительства. Сдерживается становление «среднего класса» ‒ основы любого демократического рыночного государства. Повышается «цена государственного управления» для налогоплательщика. Коррупционные действия развращают управленческий аппарат всех уровней, появляется возможность для дискредитации честных чиновников и политиков. Ослабевает контроль за ценовой политикой (в стоимость товаров и услуг неизбежно включены «накладные» коррупционные расходы). Кроме того, приоритет в разрешении криминальных проблем населения отдается криминальным же средствам вследствие недоверия к представителям правоохранительной сферы. Растет стремление населения (особенно молодежи) к противоправным и быстрым формам обогащения вследствие очевидной безнаказанности процветающих коррупционеров. Бесспорно, что в числе приоритетных мер для искоренения этого зла должны находиться правовые меры. Необходимы доработки действующих федеральных законов и скорейшее принятие федеральных законов «О борьбе с коррупцией», «О борьбе с организованной преступностью», «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», «О порядке проверки сведений в отношении лиц, поступающих на государственную службу, а также при решении вопроса о назначении госслужащих на высшие государственные должности федеральной государственной службы». Само понятие коррупции нуждается в нормативном закреплении. Требуется провести законоположения о круге лиц, обладающих иммунитетом против проведения в отношении них оперативно-розыскных мероприятий, в соответствие с существующими реалиями. Не секрет, что антикоррупционное законотворчество испытывает мощное противодействие тех субъектов, против которых направлено. При этом криминологи отмечают такое явление, как коррупциогенность самих правовых норм. Попытка «растаскивания» по ведомствам всех проявлений, якобы составляющих полное содержание коррупции, для их ликвидации по отдельности, на наш взгляд, бесперспективна. Эта деятельность бессистемна, носит закрытый характер, трудно управляема и контролируема государственными и общественными институтами. Коррупция, по аналогии с большинством болезней, смертельно опасных для человеческого организма, чрезвычайно устойчива к «попыткам лечения». Это постоянно видоизменяющейся и мимикрирующий «вирус в теле государства», весьма оперативно и адекватно реагирующий на любые изменения политической и социально149 экономической обстановки, на все угрозы в свой адрес. С другой стороны, государственные и общественные объединения, изучающие коррупцию в ее комплексном виде, как правило, не обладают реальными возможностями для реализации разрабатываемых ими мер. Авторский коллектив считает, что важнейшим элементом реализации государственной антикоррупционной программы должно стать создание постоянно действующего исполнительного органа ‒ Агентства по борьбе с коррупцией, идея создания и основные задачи которого изложены в аналитическом докладе Г. Сатарова «Россия и коррупция: кто кого?». Среди задач Агентства, заявленных в докладе проекта, являются разработка конкретных проектов в рамках антикоррупционной программы; представительство в органах власти, осуществляющих реализацию внутренних антикоррупционных программ; сбор и анализ данных о коррупции в стране, изучение деятельности органов власти и административных процедур с точки зрения их коррупционности; экспертиза нормативных актов на их коррупциогенность; принятие и рассмотрение жалоб, касающихся предполагаемых коррупционных действий, консультирование граждан и организаций по методам противодействия и ограничения коррупции; ведение расследований по всем приписываемым или предполагаемым коррупционным нарушениям, случаям вымогательства и шантажа, злоупотребления служебным положением в корыстных целях, в соответствии с нормами и процедурами, установленными законодательством; участие в работе комплексных бригад по расследованию наиболее важных случаев коррупции; создание службы юридической защиты жертв коррупции, включающей постоянно действующие «горячие линии»; информирование общественности о ходе реализации антикоррупционной программы; организация взаимодействия с институтами гражданского общества в сфере борьбы с коррупцией. Как следует из перечисленных задач, работа предложенного в докладе Г.Сатарова органа должна носить в основном информационноконсультативный и просветительский характер. По нашему мнению, антикоррупционная деятельность в сложившихся критических условиях должна осуществляться на высшем уровне политического руководства страны при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества. Настало время формирования реалистичной, эффективной и понятной обществу государственной функции государства, реализация которой координируется из одного центра высшего управленческого уровня. Очевидно, что любые разумные затраты в этом направлении (и речь идет не только о финансах) обеспечат быструю отдачу, при условии, что эта деятельность будет строиться в рамках единой государственной стратегии, основывающийся на научном подходе, опыте отечественной и зарубежной правоохранительной практики, консолидации усилий государственных и общественных организаций. Считаем необходимым развить идею о создании единого антикоррупционного органа по следующим направлениям. 150 Вновь создаваемый орган целесообразно институциировать как Федеральное агентство реализации антикоррупционных инициатив Президента Российской Федерации, осуществляющее функции государственного заказчика-координатора работ по правовому и информационному обеспечению государственной антикоррупционной политики. Создаваемый государственный орган должен быть максимально независим, административно не подчинен другим министерствам и ведомствам при осуществлении межведомственной координации в сфере поддержки антикоррупционных инициатив. Агентство должен возглавить руководитель (Генеральный директор), назначаемый и освобождаемый от должности Президентом РФ. Генеральный директор определяет структуру Агентства, представляет на утверждение Положение об Агентстве, определяющее его статус, задачи и функции. На работников Агентства и его территориальных отделений распространяется статус государственных служащих. На Агентство также необходимо возложить выполнение функций, связанных с поддержкой антикоррупционных инициатив российского общества и содействие открытости деловой практики; участием в разработке проектов антикоррупционных программ; обеспечением мониторинга структуры и динамики коррупции в Российской Федерации; организацией экспертиз ведомственных антикоррупционных программ. При выполнении этих функций Агентство могло бы участвовать в формировании сегмента нормативно-правовой базы Российской Федерации, направленного на обеспечение открытости и добропорядочности деловой практики, устранение условий, способствующих коррупции, а также организовывать и проводить экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, федеральных целевых программ и их проектов в целях выявления в них условий, препятствующих открытости и способствующих коррупции. В рамках обеспечения своей деятельности Агентство организует и проводит научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в сфере поддержки антикоррупционных инициатив; а также научно-организационное сопровождение международных программ и проектов в сфере поддержки антикоррупционных инициатив и информационного обеспечения государственной антикоррупционной политики. Важным элементом в работе Агентства должно быть активное привлечение институтов гражданского общества к деятельности по противодействию коррупции, обеспечению прозрачности, открытости и честности в государственном управлении; формирование антикоррупционного мировоззрения у граждан; государственная поддержка создания сети субъектов гражданского общества, вовлеченных в антикоррупционную деятельность; привлечение СМИ к формированию антикоррупционного мировоззрения и популяризации принципов открытости и добропорядочности в деловой практике. Эффективность работы Агентства, разработка и реализация более реальных средств и методов борьбы с коррупцией позволят задействовать все 151 антикоррупционные механизмы на законодательном уровне и обеспечить экономическую безопасность России. В статье Президента РФ «Россия, вперед!» говорится о коррупции как одной из ключевых проблем России. За последние 10 лет уровень коррупции в России в лучшем случае не снизился (а по некоторым данным, и существенно вырос). В то же время все восточноевропейские страны добились огромных успехов в борьбе с коррупцией. Вполне понятно, что трудно бороться с коррупцией без политической конкуренции, подотчетности правительства и повышения прозрачности правительства. Можно предпринимать некоторые технократические меры ‒ заставлять чиновников публиковать декларации о доходах, установить камеры в машинах ГИБДД и в судебных залах. Но в отсутствие свободных СМИ, политической оппозиции в парламенте и подотчетности исполнительной власти законодательной коррупционеры не будут бояться того, что данными из деклараций и записями камер кто-то заинтересуется всерьез. По крайней мере, в последние 5 лет никакие технократические средства борьбы с коррупцией не принесли результатов. За это время коррупция лишь выросла ‒ вследствие сокращения прозрачности и подотчетности власти и политической централизации. Таким образом, современная коррупционная преступность в России воспринимается как объект повышенного государственного и общественного контроля, предмет мультидисциплинарных научных исследований. Коррупция в ее сегодняшнем виде представляет одну из главных угроз национальной и экономической безопасности России, тормозит ее экономическое развитие, подрывает международный авторитет, углубляет разрыв между гражданским обществом и государством. Отсюда необходимость наряду с задействованием уже принятых законодательных и нормативно-правовых антикоррупционных мер проведения серьезных криминологических, политологических, информационнопсихологических и экономических исследований по формированию антикоррупционного мировоззрения у российских граждан и созданию в стране системы общегосударственной честности и добропорядочности в деловой практике. Важным звеном в этой системе является научно-методическое и информационно-психологическое обеспечение интенсивного, непрерывного воспитания на всех этапах образования и общественно-полезной деятельности устойчивого антикоррупционного мировоззрения. Цель и задачи системы Целью системы является полное обеспечение процесса формирования антикоррупционного мировоззрения у российских граждан с использованием элементов информационно-психологического и физикоматематического моделирования. 152 Научно-методические и организационные задачи: 1. Мониторинг структуры и динамики коррупции в России и развитых странах за рубежом. Сбор, систематизация научных и статистических данных и анализ опыта деятельности имеющихся в мировом сообществе систем общегосударственной честности и добропорядочности. 2. Разработка, адаптация и экспертиза технологий, методов и средств, предлагаемых для использования в системе. Разработка и внедрение стандартов процесса формирования антикоррупционного мировоззрения у российских граждан. 3. Создание специальных учебных пособий, включая мультимедийные версии и программные продукты для персональных компьютеров и учебных видеофильмов. Научно-практические задачи: 1. Разработка и внедрение системы информационно-психологической поддержки образовательной и общественно-полезной деятельности в интересах формирования у российских граждан антикоррупционного мировоззрения, в том числе в случае возникновения ситуаций, требующих немедленного реагирования. 2. Координация деятельности научных, общеобразовательных и общественных структур по разработке и внедрению методов и технологий формирования антикоррупционного мировоззрения у российских граждан. Организационно-управленческое ядро системы В рамках предлагаемой программы необходимо исходить из того, что при создании системы должны сочетаться следующие принципы: 1. Централизованного научно-методического управления системой с использованием единых стандартов информационно-психологической подготовки и требований к профессиональной квалификации и моральнопсихологическим качествам российских граждан. 2. Максимального использования научно-практического потенциала существующих организаций (университетов, институтов, кафедр, лабораторий, общественных организаций) в интересах деятельности создаваемой системы. Исходя из этих принципов, национальный уровень этой системы может быть представлен Национальным научно-методическим центром. В качестве базовой организации этого центра может выступить Академия изучения проблем национальной безопасности, имеющая в своем составе многопрофильные научные школы для реализации в России такой системы. Национальный научно-методический центр организует выполнение научно-исследовательских, экспертных и образовательных работ, в том числе с использованием наиболее авторитетных научных, учебных и общественных организаций. 153 Основные мероприятия по созданию системы 1. Проведение комплекса научно-исследовательских, информационнопсихологических и криминологических работ по разработке научнометодологической и учебной базы, эффективных технологий и программного обеспечения для формирования антикоррупционного мировоззрения у российских граждан и создания в России системы общегосударственной честности и добропорядочности в деловой практике. 2. Организация и проведение международных общероссийских и региональных научно-практических семинаров, «круглых столов» и конференций по проблемам формирования антикоррупционного мировоззрения у российских граждан. 3. Разработка нормативно-правовых документов, включая проекты изменений и дополнений в действующие законодательные акты, предусматривающих создание в России системы общегосударственной честности и добропорядочности в деловой практике. 4. Научно-практические и организационные мероприятия по становлению системы формирования у российских граждан антикоррупционного мировоззрения и созданию в России системы общегосударственной честности и добропорядочности в деловой практике, в том числе: а) налаживание на базе Академии изучения проблем национальной безопасности системы мониторинга и информационного взаимодействия в сфере сбора, систематизации и анализа научной и статистической информации по вопросам структуры и динамики коррупции в России и развитых странах за рубежом, а также опыта деятельности в мировом сообществ; систем общегосударственной честности и добропорядочности; б) разработка предложений по созданию в России системы общегосударственной честности и добропорядочности в дедовой практике, включая формирование Национального научно-методического центра и соответствующих региональных и муниципальных структур, организацию системы воспитания и формирования у российских граждан устойчивого антикоррупционного мировоззрения, а также информационно-психологического сопровождения общественно-полезной деятельности; в) развертывание на базе создаваемого Академией лечебнореабилитационного, психолого-психотерапевтического медицинского центра «Ковчег» научно-экспериментального комплекса адаптации и экспертизы информационно-психологических и психолого-психотерапевтических технологий, методов и средств, предлагаемых для использования в системе общегосударственной честности и добропорядочности в деловой практике. Становление и развитие системы общегосударственной честности и добропорядочности во всех сферах государственной, коммерческой и общественной деятельности позволит осуществить значительное снижение уровня коррупции, обеспечить защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства от угроз, воздействия и последствий коррупции, а также создать условия для непрерывного интенсивного воспитания у российских 154 граждан устойчивого антикоррупционного сознания и навыков антикоррупционного поведения. 2.1.7. Антикризисная программа России и план Обамы В плане решения задач обеспечения экономической безопасности, модернизации экономики и стабилизации социальной сферы России вызывает интерес план Обамы от 15 января 2009 года, нацеленный на возрождение США и реинвестирование. В России такого системного документа с оценкой эффективности каждого мероприятия пока не принято. Российский антикризисный План (не путать с предвыборной агитацией) был принят в ноябре 2008 года и с тех пор практически не редактировался. Для сравнения ‒ в США план Обамы принят, несмотря на то, что предшествующий ему план Полсона реализован далеко не до конца. Отечественная антикризисная программа содержит 55 пунктов, в том числе четыре мероприятия в сфере поддержки рынка труда и социальной поддержки граждан. К ним относятся: еженедельный мониторинг увольнения работников, организацию предувольнительных консультаций, издание буклетов и брошюр назвать антикризисными мерами язык не поворачивается ‒ скорее, это императивные функции Минздравсоцразвития. Оказывается, эти меры до сих пор не входили в приоритеты политики министерства в области занятости; увеличение финансирования региональных мероприятий обеспечения занятости, основные параметры которого натолкнулись на непрофессионализм чиновников на местах. И только к концу 2009 года региональные программы были утверждены; единственным мероприятием Плана, не требующим иституциональной проработки, а потому реализуемым без особых проблем, стало увеличение пособия по безработице. Однако у любого человека, мало-мальски знакомого с основами социальной политики, возникает риторический вопрос: зачем в 2001 году нужно было упразднять Государственный фонд занятости, страховые взносы в который сегодня могли бы существенно уменьшить нагрузку на бюджет. В правительственном плане не значатся мероприятия по поддержке медицины, образования, науки, помощи социально незащищенным слоям населения. Практически нулевая эффективность немногих социальных действий правительства иллюстрируется преодолением годовой планки зарегистрированных безработных в 1,8 млн человек уже в середине февраля 2009 года, а также перенесением сроков ввода 14 высокотехнологичных центров медпомощи, каждый из которых обойдется бюджету всего в 1,2 млрд рублей. Если сравнить российские антикризисные мероприятия с планом Обамы, то приходится констатировать, что российский план выглядит менее убедительным по сравнению с американским. В подтверждение проведем анализ лишь некоторых пунктов антикризисных действий в США с указанием размеров финансирования. 155 Так, помощь безработным предполагает увеличение выплат по безработице и затрат на переподготовку работников ($43 млрд), предоставление грантов для повышения трудовой мобильности и создания 1 млн рабочих мест для молодежи в летний период ($4 млрд), помощь в поиске работы 24 тыс. пожилых американцев с низкими доходами ($ 120 млн). В области здравоохранения намечено совершенствование информационных технологий для предотвращения медицинских ошибок и увеличение расходов на профилактику заболеваний ($24,1 млрд), обновление клиник ($1 млрд), обучение врачей, стоматологов, медсестер, оплата труда студентов-медиков в медучреждениях ($1 млрд). В области образования предполагается реконструкция, техническое переоснащение и энергосбережение общеобразовательных учреждений ($14 млрд), а также учреждений высшей школы ($6 млрд), образовательные гранты детям-инвалидам ($13 млрд), обеспечение школьников бесплатными обедами ($726 млн). Поддержка социально незащищенных слоев населения включает прямую продовольственную помощь ($20 млрд), финансирование оплаты счетов малоимущих за электроэнергию ($1 млрд), организация передвижных столовых ($200 млн). Борьба с жилищным кризисом предусматривает ремонт и модернизацию государственного жилищного фонда ($5 млрд), помощь малоимущим в строительстве с использованием новых технологий ($1,5 млрд), удаление крайне опасных красок, изготовленных на основе свинца и используемых в дешевых домах ($100 млн). Все перечисленные мероприятия будут сопровождаться усилением контроля и ответственности, в том числе распределение средств по конкурсам, контрактам и грантам станет публичным, губернаторы и мэры будут лично гарантировать соблюдение законности при выделении инвестиций, а лица, сообщившие о коррупции, будут обеспечены защитой. В экспертном сообществе бытует мнение, что российское правительство во многом повторяет антикризисные действия западных коллег. Если это действительно так ‒ может, стоит взять на вооружение американскую программу поддержки социальной сферы. Опираясь на публикацию плана Обамы в российских СМИ [49], проведем его анализ с позиций использования в интересах модернизации реального сектора экономики и выстраивания эффективной социальной политики в России. Пакет мероприятий в плане Обамы предусматривает целенаправленные усилия в следующих областях: чистая эффективная энергетика; преобразование экономики с помощью науки и технологий; модернизация дорог, мостов, магистралей и водных путей сообщения; образование для XXI века; 156 сокращение налогов для создания рабочих мест и обеспечения оплачиваемой работы; снижение стоимости услуг здравоохранения; помощь работникам, пострадавшим от кризиса; сохранение рабочих мест в государственном секторе и защита жизненно важных сфер деятельности. Рассмотрим эти мероприятия в рамках достижения конечных результатов в каждой из приведенных областей. Например, в области эффективной энергетики предлагается снизить зависимость США от иностранной нефти за счет производства возобновляемой энергии ($8 млрд) и реконструкции зданий ($6,7 млрд) с целью повышения их энергосберегающих качеств, а также $6,2 млрд на герметизацию домов. Такие мероприятия в российской программе в явном виде и с таким финансированием пока не просматриваются. В целях дальнейшего развития науки, разработки новых технологий и работы над новыми открытиями выделяются значительные средства (более $10 млрд), в том числе Национальному научному фонду в объеме $3 млрд для фундаментальных исследований в области загрязнения окружающей среды, повышения конкурентоспособности в глобальном масштабе, а также на строительство и модернизацию научных центров и лабораторий. Гранты на беспроводной и широкополосный доступ в Интернет составят $6 млрд для укрепления экономики и обеспечения деловой активности во всех районах Америки с предоставлением льгот электронной коммерции, образования и здравоохранения. По оценкам специалистов, каждый инвестируемый в широкополосный доступ доллар дает экономике десятикратный доход. Кредитование малого бизнеса, в том числе по программе Агентства по малому бизнесу, предусматривается в объеме почти $2 млрд, включаются сельский бизнес, услуги в сфере промышленных инвестиционных технологий, преодоление долгосрочного экономического спада в промышленных центрах и сельских областях. У нас кредитование малого бизнеса в таком объеме практически никогда еще не предполагалось, а получение кредитов в России связано с огромными трудностями и без откатов более 50% не может быть осуществлено. В интересах создания экономики XXI века и интенсивного роста рабочих мест намечена огромная программа модернизации аэропортов, дорог, мостов, магистралей, транзитных и водных путей, в том числе повышения их безопасности с финансированием в объеме более $45 млрд. Строительство дорог в России по меткому заявлению Президента выливается в коррупцию высшей степени, строительство одного километра дороги в России на порядок дороже, чем в западных странах. Обеспечение населения чистой водой, улучшение системы утилизации сточных вод, защита от наводнений, надежное водоснабжение сельских и западных районов Америки, уничтожение токсичных отходов, утилизация ядерных отходов, расчистка бывших промышленных и коммерческих объек157 тов, борьба с угрозой лесных пожаров предусматривает финансирование более $20 млрд. У нас программы чистой воды стали партийными и ориентированы на неподтвержденное испытаниями изобретение Грызлова-Петрика, но пока без должного эффекта. В отличие от закрытия и разорения госпиталей и военной медицины в России в целом помощь ветеранам, строительство новых госпиталей и хирургических центров, медицинское обслуживание военнослужащих и их семей не осталось без внимания в плане Обамы, на эти нужды выделяется более $6 млрд. В плане Обамы раздел образование XXI века ‒ самый насыщенный программами, планами и реальными действиями в интересах строительства школ, лабораторий и библиотек с тем, чтобы дети Америки могли конкурировать с любым ребенком в мире. При этом на строительство классов и школ XXI века выделяется $20 млрд (из них $6 млрд на высшую школу). Развитие высшего образования рассматривается как наивысший вклад в экономическую мощь страны и на него предусматривается затратить свыше $30 млрд, включая различные виды грантов, помощь работающим студентам, увеличение лимита студенческого займа, специальное образование. Не забыта помощь в образовании детей-инвалидов ($13 млрд), бездомных детей и молодежи ($66 млн). На дошкольное воспитание будет затрачено более $5 млрд, включая оказание помощи детям из бедных семей, оказание помощи детям, отстающим в развитии, а также нуждающимся в успешной учебе. Что касается науки и образования в российской программе, то объемы их финансирования несравнимо ниже, а в бюджете на 2010 год даже значительно сокращены. Поэтому непонятно, как лозунги об инновациях, модернизации экономики могут быть реализованы, если материально они не подкреплены уже десятилетие. В России самое важное в бюджете – это обслуживание внешнего долга, вливания в банковскую систему как «прожорливую бочку» и пожертвования так называемым «эффективным» собственникам. Компьютеризация системы здравоохранения для сокращения бюрократизации, предотвращения медицинских ошибок, сокращения затрат на медицинское обслуживание и в конечном итоге спасения человеческих жизней потребует затратить почти $30 млрд, включая внедрение информационных технологий, профилактику хронических заболеваний, исследования эффективности различных медикаментов, модернизацию и обновление клиник, обучение медработников. Предусматривается также огромная помощь (порядка $110 млрд) работникам, пострадавшим от финансового кризиса, в том числе помощь в поиске работы, страхование при безработице ($37 млрд), помощь голодающим ($21 млрд), борьба с жилищным кризисом ($7 млрд). В России, по оценкам экспертов, в том числе Института современного развития, антикризисная политика в связи с отсутствием системного доку158 мента преимущественно сводится к пожаротушению и ориентирована исключительно на тактические, а не стратегические решения. Масштабная государственная поддержка в недалекой перспективе может обернуться дальнейшим ограничением конкуренции в пользу неэффективных, преимущественно государственных предприятий, что означает продолжение деградации отечественной экономики, грозящее приобрести необратимый характер. 2.1.8. Возможные результаты реализации основных направлений обеспечения экономической безопасности Реализация предлагаемых в разделе 2 мероприятий должна обеспечить выход России на качественно новый уровень развития, характеризующийся устойчиво растущей экономикой, эффективным государством, наличием самостоятельного среднего класса, стабильным социальным и политическими отношениями. В результате осуществления этих мер повысится роль рыночных механизмов в регулировании деятельности экономических агентов. Снижение экономических препятствий для выхода на рынок и создание равных конкурентных условий повысит уровень рыночной конкуренции, благоприятно отразится на качестве и условиях продажи продукции, даст толчок развитию малого и среднего бизнеса, позволит рыночными методами перераспределять ресурсы с неэффективных предприятий в более эффективные и востребованные секторы экономики. Снижение рисков работы в российской экономике позволит значительно расширить круг инвесторов всех типов. В результате снижения риска хозяйственных операций и инвестиционных проектов, развития институтов рыночной инфраструктуры снизятся трансакционные издержки и стоимость привлечения внешнего финансирования. Российская экономика перестанет быть закрытой на вход и открытой на выход для капитала и других ресурсов. Возникает возможность взаимовыгодной в долгосрочном плане интеграции с мировой экономикой. Создание конкурентоспособных на мировом рынке капитала условий для инвестиций будет способствовать притоку современных управленческих и производственных технологий в реальный сектор. В ходе улучшения инвестиционного климата спекулятивные инвесторы будут в значительной мере замещены более консервативными инвесторами, в большей мере ориентирующимися на надежность инструмента, чем на доходность. В дальнейшем, с получением Россией инвестиционного кредитного рейтинга, произойдет кардинальное увеличение инвестиций в долговые обязательства Российской Федерации со стороны крупнейших пенсионных фондов и консервативных инвестиционных фондов. При создании необходимых предпосылок для привлечения производственными предприятиями ресурсов на финансовых рынках через выпуск ими облигаций следует ожидать существенного снижения дефицита оборотных средств. Развитие финансовых институтов, нацеленных на инвестиционные проекты с различным периодом, позволят расширить рамки отечественной финансовой системы, увеличив 159 объем инвестиционных ресурсов. Создание полноценной инструментарной структуры рынка ценных бумаг предоставит агентам рынка необходимые возможности для управления финансовыми рисками. Предложенные в этом разделе меры приведут к росту капитализации банковской системы. Это, в свою очередь, создаст необходимые предпосылки к росту реального сектора, повышению скорости расчетов в экономике, перераспределению заемных финансовых ресурсов между секторами экономики. Ограничения на спекулятивные операции коммерческих банков позволят повысить стабильность банковской системы и ограничить возможные злоупотребления банковского менеджмента. Укрепление доверия к банковским и финансовым институтам позволит восстановить механизмы превращения сбережений в инвестиции, что увеличит объем кредитных ресурсов для российской экономики. При реализации предлагаемых мер в области внешнеэкономической политики и валютного регулирования увеличится объем иностранных инвестиций, прежде всего прямых. Уменьшится эффективность использования оффшорных технологий, что приведет к сокращению оттока капитала, а также к более активному возвращению ранее вывезенного капитала. Произойдет существенное увеличение объема инвестиций крупнейшими транснациональными корпорациями и инвестиционными банками. Можно также ожидать увеличение инвестиций в интеллектуальную собственность, что приведет в долгосрочной перспективе к улучшению структуры российской экономики за счет доли высоких технологий. При реализации мер, предлагаемых в области защиты прав собственности, государство получит возможность эффективно воздействовать на менеджеров предприятий, в капитале которых участвует государство, а также на неэффективных собственников, в том числе полностью частных компаний. Одной из количественных характеристик последствий реализация данных мер станет ожидаемое увеличение рентабельности предприятий, расширения базы для налога на прибыль, повышение инвестиционной привлекательности акций за счет увеличения дивидендных платежей. Вследствие реализации комплекса мер, предлагаемых в области государственной политики, существенно снизится негативный фактор, связанный с действиями субфедеральных и местных властей. Объем инвестиций будет существенно более равномерно распределяться между регионами страны, что приведет к выравниванию уровня жизни и повышению конкуренции. Повысится надежность субъектов Федерации как заемщиков, в результате чего они получат возможность привлечения финансовых ресурсов в более крупных объемах. В результате реализации мер в области налогообложения произойдет существенное изменение соотношения между «официальной» и «теневой» экономикой. Значительное количество технологий по уходу от налогообложения станет неэффективным, вследствие чего увеличится налогооблагаемая база, прежде всего по налогу на прибыль и подоходному налогу. Реализация мер в области администрирования налоговой сферы позволит снизить из160 держки экономических агентов по своевременному и правильному выполнению фискальных требований и повысит конкурентоспособность российских условий по сравнению с условиями, предлагаемыми инвесторам в других экономиках. Развитие рыночных механизмов по регулированию экономики будет препятствовать развитию коррупции в государственных органах. Гармонизация законодательства, устранение пропусков и неясностей сократят возможности для произвольного толкования со стороны государственных контролирующих органов. Создание механизмов, поддерживающих согласованность действий разных ветвей власти и уровней исполнительной власти, позволит повысить эффективность проведения государственной политики и снизить возможности для проявления произвола и коррупции среди чиновников. При реализации мер по борьбе с коррупцией, дополненных мерами по укреплению институтов государственной власти, можно ожидать существенного сокращения общего уровня коррупции в стране, что благоприятно отразится на инвестиционном климате, прежде всего за счет сокращения издержек инвесторов и повышения предсказуемости в области инвестиций. Однако доведение уровня коррупции до уровня развитых стран в ближайшие десять лет маловероятно без создания в России системы общегосударственной честности и добропорядочности в деловой практике. Финансирование экономического роста в значительной мере будет обусловлено сокращением масштабов оттока капиталов. В последние годы объем вывезенного капитала несколько сократился по отношению к предыдущим годам, однако в процентном отношении к ВВП масштабы вывоза капитала возросли вследствие сокращения после девальвации долларового объема ВВП. Объем оттока капитала, который в отдельные годы превысил 10% ВВП, и есть тот внутренний потенциал роста, причем преимущественно инвестиционного. Сокращение масштабов вывоза капитала вдвое могло бы позволить увеличить инвестиции примерно на одну треть, в случае, если бы эти ресурсы оставались в стране и были направлены на инвестиции. За годы реформ в России сложилась весьма неравномерная структура распределения доходов. Основные финансовые ресурсы аккумулируются в руках относительно узкой группы собственников, и эти ресурсы могли бы пойти преимущественно на инвестиции, а не на потребление, как это имеет место сейчас. Реализация изложенных основных направлений позволит добиться постепенного преодоления деформаций в структуре распределения доходов населения, и помимо общего увеличения реальных располагаемых доходов позволит увеличить суммарную долю доходов среднедоходных групп населения. Тем самым будет создана основа для устойчивого массового внутреннего спроса и перехода к качественно иной траектории роста, когда динамика потребления начнет обгонять динамику инвестиций. В результате предлагаемых мер Россия может существенно увеличить традиционно слабый для страны сектор экономики ‒ экспортно161 ориентированные услуги, объем которых может вырасти не менее чем на 60%. Таким образом, проведенный в монографии анализ экономических, социальных и финансовых аспектов экономической безопасности позволил предложить некоторые скоординированные направления экономического курса России, удовлетворяющего требованиям национальной безопасности. 2.2. Первоочередные проблемы развития российского ВПК Оборонный потенциал наглядно и в самом концентрированном виде отражает истинную способность государства следовать своим национальным интересам и отстаивать свои ценности. Военно-промышленный комплекс России оказался неготовым к функционированию в новых экономических условиях. Переход этой иерархически сложной, многопрофильной, кооперационно развитой, жестко централизованной, безотказно и всеобъемлюще бюджетно финансируемой государственной системы в рыночную экономику требовал ответственного, заинтересованного и, более того, научно-обоснованного подхода со стороны государства. Такой подход, базируясь на системных принципах, должен был исходить из незамедлительной разработки и принятия пакета базовых директивных документов на законодательном и исполнительном государственном уровне. Однако многократные шараханья в части структуры государственного управления этим комплексом, «надергивание» разнохарактерных и порой противоречивых законодательных актов, постановлений и распоряжений правительства, федеральных целевых программ (в том числе конверсионной) с предопределенным их невыполнением в части финансово-экономического подкрепления, естественно, не могли привести к позитивным результатам. Фактически неуправляемый процесс приватизации и акционирования предприятий оборонного комплекса, спонтанная организация в его рамках фирм, корпораций, концернов, акционерных обществ, промышленнофинансовых групп, совместных фирм (в том числе и с участием зарубежных партнеров) несколько сдемпфировали процесс глубокого кризиса, но, естественно, не смогли его полностью предотвратить. Потеряны целые пятилетки, которые могли бы стать ключевыми для реструктуризации военно-промышленного комплекса не только в интересах обеспечения военной безопасности России, но превращения его в одно из главных звеньев общего механизма преодоления экономического кризиса и создания потенциала, необходимого для последующего подъема национальной экономики. Однако самое удивительное, не знающее прецедента в мировой практике, состоит в феномене жизнестойкости отечественно ВПК. Вопреки обстоятельствам, когда гособоронзаказ сократился в десять и более раз, когда принудительно на сложившейся за многие годы системной кооперации было 162 «вычленено» более тысячи предприятий, оказавшихся вне России, когда на протяжении восьми лет государством не осуществлялись платежи за выполненные работы по гособоронзаказу и в условиях основательно разрушенной инфраструктуры, ВПК сохранил главные компоненты для последующего развития ‒ кадры, базовые технологии и экспортный потенциал. Созданный талантом выдающихся государственных деятелей Д.Ф. Устинова, А.Н. Косыгина, Л.В. Смирнова, ученых, инженеров и рабочих запас прочности ВПК оказался намного выше разрушительных тенденций последних лет. Несмотря на огромные потери, сегодня с уверенностью можно сказать, что сохранившийся потенциал в интеллектуальной, технологической и кадровой сферах вполне еще позволяет ставить задачу о возрождении ВПК на качественно новом уровне, соответствующем современным знаниям и современным угрозам национальной безопасности. Принятые в последние годы меры организационного и поддерживающего характера, касающиеся военно-промышленного комплекса, позволили значительно улучшить положение российских оборонных предприятий, сделать серьезный шаг к сохранению и развитию военно-промышленного потенциала России. Приняты конкретные решения по большинству аспектов повседневной деятельности НИИ, КБ и предприятий оборонного комплекса, снижению налогового бремени, отмене выплат в различные фонды и погашению накопленных предприятиями долгов. Серьезную потенциальную значимость имеет создание Военнопромышленной Комиссии. Это должно усилить роль российского ВПК и открыть более широкие возможности в проведении сильной государственной военно-технической политики. Формирование облика российского ВПК должно исходить прежде всего из по-новому осмысленных задач военного строительства, международных договоров и обязательств России. Анализ проведенных в последние годы крупномасштабных операций на Ближнем Востоке, в Афганистане и Югославии наглядно демонстрирует значительные изменения в организации боевых действий, составе и характере применения вооружения и военной техники, а также осуществлении широкого спектра вспомогательных операций в обеспечение базового замысла. Стало совершенно ясно, что исход вооруженной борьбы сегодня определяет не численность личного состава и не количество кораблей, самолетов, танков, артиллерии и другого вооружения, а уровень искусственного интеллекта, заложенного в образцы вооружения и военной техники, оснащенность ими личного состава, обученность и боевая выучка личного состава, эффективность и непрерывность управления в бою. Именно эти качественные изменения форм и способов ведения боевых действий требуют масштабного перевооружения российской армии и оснащения войск принципиально новыми системами и комплексами вооружений с использованием современных информационных технологий, а также последних достижений в области опто- и наноэлектроники, сверхпроводимо163 сти, биоинженерии, материалов с программируемыми свойствами и мультимедийных интерактивных информационных систем. Формирование нового облика российского ВПК, который способствовал бы требованиям национальной обороны и перспективным потребностям Вооруженных Сил России, обусловливает необходимость его целенаправленного реформирования и создания условий для обеспечения устойчивого развития ВПК на основе серьезного переосмысления эффективности законодательной базы и принятия целого комплекса новых нормативно-правовых актов, регламентирующих законодательное утверждение и подотчетность программ создания вооружения и военной техники Федеральному Собранию Российской Федерации, вопросы создания интегрированных структур, льготного налогообложения, особенности приватизации и банкротства оборонных предприятий, возвращения ряда предприятий промышленности в оборонную кооперацию, диверсификации оборонных производств, охрану прав на результаты интеллектуальной деятельности в сфере оборонного заказа. 2.2.1. Приоритеты военно-технического обеспечения национальной безопасности Приоритетные направления военно-технической политики России вытекают из задач обеспечения обороноспособности, сформулированных в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, в дальнейшем Стратегии национальной безопасности, и Военной доктрине Российской Федерации. Содержание и структура Военной доктрины определяют военнополитические и военно-технические обеспечения безопасности государства от угрозы извне и способами, избранными для их реализации. Поставленные цели могут быть достигнуты либо предотвращением войны, либо вооруженной защитой страны, если войну предотвратить не удается. В основу политического аспекта доктрины положены концепции «предотвращения войны» и «пресечения агрессии». Ключевые положения первой из них состоят в том, что любая крупномасштабная война, и особенно ядерная, может привести к катастрофическим последствиям. Учитывая это, Россия в своей военной политике исходит из необходимости сохранения мира как приоритетной цели. Вместе с тем Военная доктрина России учитывает, что источники военной опасности сохраняются. До сих пор не устранены противоречия между государствами в экономической, политической, территориальной, этнической, религиозной и других сферах. Остаются реальностью наличие мощных, развернутых в мирное время военных группировок, остаются претензии отдельных государств на доминирующее положение в глобальном или региональном масштабах и их попытки обеспечить себе такое положение любыми, в том числе силовыми, методами. В этих условиях политические усилия по предотвращению войны могут быть эффективными лишь в том случае, если они опираются на доста164 точную для обороны военную мощь. И если на Россию или на одно из государств СНГ будет совершено вооруженное нападение, их объединенные Вооруженные Силы должны, согласно доктрине, дать агрессору решительный отпор. Главная цель России в развязанной против нее войне будет состоять в защите суверенитета, территориальной целостности и конституционного строя государства, а также в выполнении своих союзнических обязательств по отношении к другим государствам. На этих положениях базируется концепция «пресечения агрессии». Таким образом, две взаимосвязанные задачи ‒ предотвращение войны и готовность дать отпор агрессору ‒ составляют суть и содержание политического аспекта Военной доктрины России. Военно-технический аспект Военной доктрины полностью соответствует политическим установкам. Составляющие его концепции «оборонной достаточности», «комплектования Вооруженных Сил», и «обороны по всем азимутам» не только определяют основы оборонного строительства, но и учитывают приоритетность требований о предотвращении войны. В оценке стратегического характера возможной войны доктрина России исходит из того, что угроза мировой ядерной войны сведена к минимуму. Однако до тех пор, пока ядерные арсеналы не уничтожены всеми государствами, возможность ее развязывания нельзя не учитывать. Приобретает устойчивость тенденция к снижению вероятности развязывания крупномасштабной обычной войны. Но на передний план выдвигается опасность возникновения локальных войн и военных конфликтов. Основными задачами обеспечения обороноспособности России являются: - в мирное время ‒ поддержание совместно с другими государствами Содружества военного потенциала на уровне, достаточном для их коллективной обороны; обеспечение неприкосновенности сухопутных, морских границ и воздушного пространства; пресечение возможных провокаций и посягательств на суверенитет и территориальную целостность России; - с началом войны ‒ отражение агрессии, нанесение поражения противнику и создание условий для скорейшего прекращения войны и восстановления справедливого и прочного мира. При этом основные усилия в военном строительстве должны быть сконцентрированы на двух главных направлениях обеспечения военной безопасности России: - поддержании Стратегических ядерных сил на уровне, обеспечивающем решение задач сдерживания от развязывания против России и ее союзников широкомасштабных обычной и ядерной войн; - создании Мобильных сил для пресечения вооруженных конфликтов и иных действий как на границах, так и внутри Российской Федерации, угрожающих ее конституционному строю и государственной целостности. Формирование приоритетных программ военно-технической оснащенности указанных группировок войск потребует внесения в законодательные акты новых процедур постатейного рассмотрения военных расходов, введения соответствующих нормативов их финансирования в зависимости от 165 вклада в оборону, более глубокого раскрытия содержания и сбалансированности каждой программы по всем статьям расходов, включая закупки, строительство и социальную сферу. Исходя из выделенных ранее главных направлений обеспечения безопасности страны, а также учитывая ограниченные ресурсы на нужды обороны, ключевыми программами, требующими целевого финансирования в достаточном объеме через защищенные статьи оборонного бюджета, должны стать взаимоувязанные и сбалансированные программы поддержания в боеготовном состоянии всего комплекса вооружений СЯС и создания систем высокоточного оружия Мобильных сил. В рамках Стратегических ядерных сил приоритет должен быть отдан развитию ракетно-ядерной группировки Ракетных войск стратегического назначения, так как эта группировка наиболее экономична (не более 5% от общих оборонных расходов), вносит наибольший вклад в устойчивость триады и способна обеспечивать эффективное сдерживание в условиях глубоких преобразований военной организации Российской Федерации. Руководство этими программами целесообразно осуществлять специально создаваемыми Директоратами, подотчетными в части распределения бюджетных средств Федеральному Собранию Российской Федерации. Придание развитию Стратегических ядерных сил высшего приоритета имеет для России принципиальное значение и обусловливается рядом важных обстоятельств. Ядерное оружие для России и в дальнейшем будет оставаться основным (если не единственным) средством сдерживания от развязывания агрессии и наиболее значимым фактором, способным не допустить возврата к силовому противостоянию и политическому давлению со стороны Запада и прежде всего США. Поэтому баланс Стратегических ядерных сил России и США на прогнозируемую перспективу остается главным условием обеспечения стратегической стабильности в мире. В новой стратегии США ядерное оружие в обозримом будущем также является наиболее эффективным и убедительным средством в международной политике. Более того, новая ядерная стратегия США предусматривает возможности быстрого восстановления ядерного потенциала даже после проведения глубоких сокращений стратегических наступательных вооружений. Практически однозначно США взят курс на создание противоракетной обороны театров военных действий, а в последующем и стратегической противоракетной обороны. В то же время в переговорах США настойчиво проводят линию по необратимому сокращению и слому исторически сложившейся структуры Стратегических ядерных сил России. Геополитическое положение России и в будущем предопределяет сохранение ассиметричного варианта развития структуры Стратегических ядерных сил. Имеющиеся в определенных кругах предложения приблизить структуру СЯС России к американской по оценкам НИИ Минобороны при166 ведут к снижению потенциала сдерживания в лучшем случае в два-три раза, а реально ‒ значительно больше. В связи с этим в ближайшее десятилетие необходимо делать выбор в развитии компонент Стратегических ядерных сил исходя из главных приоритетов «эффективность ‒ стоимость ‒ реализуемость». Россия не может себе позволить вкладывать финансовые средства в те компоненты Стратегических ядерных сил, боевая эффективность которых незначительна. Основным направлением дальнейшего совершенствования структуры Стратегических ядерных сил России должно быть интегрирование родственных видов и родов войск по задачам, сферам боевого применения и средствам вооруженной борьбы. Оценка различных вариантов интеграции Стратегических ядерных сил в интересах решения задачи ядерного сдерживания показала, что наиболее рациональным являются интеграции ударных стратегических сил и обеспечивающих их применение систем. Высший приоритет создания Мобильных сил и высокоточного оружия обусловливается опытом боевых операций, проведенных в рамках локальных вооруженных конфликтов и крупномасштабных боевых действий на Ближнем Востоке. В ходе этих операций главными целями избирательных и строго дозированных ударов для войск становятся объекты, от функционирования которых зависит способность противника к организованному сопротивлению, так называемые нервные центры. К ним относятся: системы управления войсками и оружием (штабы различного уровня, командные пункты); системы оперативной и стратегической связи (узлы связи, передающие и приемные радиоцентры, релейные линии); районы развертывания и стартовые позиции ракет тактического и оперативно-тактического назначения, системы ПВО (РЛС обнаружения воздушных целей и наведения, стартовые и технические позиции ЗРК); военная инфраструктура, транспортная сеть (транспортные узлы, мосты), аэродромная сеть, базы хранения вооружения и военной техники для мобилизационного развертывания войск и иные объекты с аналогичной значимостью. Для обеспечения высокой эффективности боевых операций применяются принципиально новые виды вооружения, основанные на современных информационных технологиях, в том числе: - высокоточное оружие в виде крылатых ракет авиационного и корабельного базирования, управляемых авиабомб, управляемых артиллерийских снарядов и мин крупного калибра, реактивных систем залпового огня с самонаводящимися субснарядами; - оборонительные системы для прикрытия войск от воздушных ракетных и авиационных ударов, ультрасовременные средства поражения в виде вакуумных и проникающих бомб, оружия на новых физических принципах, в том числе и с нелетальной формой поражения (лазерное оружие для поражения органов зрения); - сложные информационные системы, особенно разведывательные для вскрытия системы обороны противника и отслеживания проходящих в ней 167 изменений; выявления объектов, подлежащих первоочередному поражению и подготовке для этого необходимого целеуказания; выявления частот работающих РЛС, радиоцентров, средств оперативной радиосвязи для организации радиоэлектронного противодействия; фиксирования с помощью космических средств запусков ракет тактического и оперативно-тактического назначения и выдачи целеуказания средствам перехвата, а также системы информационного противоборства для психологической обработки противника; - управляющие системы (автоматизированные системы выработки оптимальных тактических решений и передачи команд, спутниковые системы непрерывной связи до уровня отдельных подразделений; системы оперативного и точного определения своего местоположения); - новейшая индивидуальная экипировка и боевое оснащение личного состава (оружие уменьшенного калибра и весогабаритных параметров с большим боезапасом, универсальным для дневных и ночных условий оптическим прицелом; средства индивидуальной связи и защиты, оптимальное для соответствующих условий обмундирование). Произошедшие коренные изменения в технологии современной войны являются результатом целенаправленных научных и технологических «прорывов» в различных областях науки и техники и их незамедлительного использования в военной сфере. Этот процесс должен иметь серьезную государственную поддержку и предусматривать «увязку» в единый комплекс поисковых, фундаментальных и прикладных работ, формирование по их результатам комплекса НИР и ОКР конкретной военной тематики и перехода к серийному производству образцов вооружения и военной техники. Обеспечение технического уровня и уровня боеготовности российских Вооруженных Сил должны являться одним из главных приоритетов государственной военно-технической политики. Официальная концепция реформирования армии предполагает в ближайшие годы осуществление ограниченных закупок вооружения и военной техники, так как в армии идет структурная перестройка. То есть серийный госзаказ пока не может в ближайшие годы быть основой развития оборонных отраслей промышленности. Поэтому отсутствуют объективные предпосылки для развития производства вооружения и военной техники. Рассчитывать на самостоятельное выживание могут только экспортно ориентированные производства вооружения и военной техники. Концепция реформирования Вооруженных Сил России подразумевает в перспективе оснащение новейшими системами вооружений. В России должен быть в сжатые сроки создан новый промышленный потенциал, способный обеспечивать реформируемую армию новейшими системами вооружений в условиях достаточно жестких финансовых ограничений. Разрешение этого противоречия между резко суженным внутренним рынком вооружений и необходимостью создания новых вооружений не может быть найдено на чисто рыночной основе и должно являться следствием 168 государственной военно-технической политики и государственной поддержки. При этом практикой уже проверено, что инициативная разработка единичных образцов перспективной техники в принципе не может быть рентабельной для отдельных предприятий. Тем не менее в настоящее время распространена точка зрения, что предприятия должны самостоятельно из внутренних резервов решать вопросы создания новой техники, а государство будет на тендерной основе проводить закупки лучших образцов. На практике это приведет к закупкам западной военной техники. Создание конкурентоспособных вооружения и военной техники невозможно без наличия собственной научно-технической базы. Опережающий научно-технической уровень по ключевым направлениям позволяет с использованием всех мировых достижений и с участием в международном военно-техническом сотрудничестве создать конкурентоспособные вооружение и военную технику. Ошибочным и заведомо бесперспективным является попытка достичь по всем направлениям вчерашнего мирового уровня. Наука не может быть отсталой. Поэтому поддержание науки в полуживом состоянии и распыление средств только дискредитирует науку в целом. Ошибочным также является желание, усердно лоббируемое западными компаниями, вообще избавиться от научно-технического прогресса и ограничиться импортом высоких технологий. На этой базе вообще бессмысленно создание системы безопасности государства с российским геостратегическим положением. Более того, необходимо помнить, что США ‒ основной держатель высоких технологий, рассматривает развитие технологий других стран как прямую угрозу своей национальной безопасности. Научно-технический потенциал, содержащийся в недрах российского ВПК, является наиболее дорогим, тающим на глазах достоянием страны. Однако он сосредоточен не в земле и зданиях под оборонными предприятиями, за которые собственно и идет борьба новообразованных олигархических структур, и не в устаревших производственных линиях, а в людях ‒ носителях высоких технологий, с приданными им стендами, макетами, конструкторской документацией, научными отчетами, архивами экспериментальных данных и другими элементами технической инфраструктуры. Этот потенциал в основном и создавался под конкретных людей с их научно-техническими идеями и технологическими цепочками. В настоящее время это ядро носителей высоких технологий находится в наиболее угнетенном состоянии, так как сейчас выживают только прямые экспортеры разработанных еще 10‒15 лет назад вооружений. В последние годы ядро не пополнялось молодыми кадрами. Бесследно исчезает, в том числе и безвозмездно переходит к западным фирмам, огромное число уникальных технологий. Для создания точек роста высоких технологий можно опираться только на эту прослойку носителей высоких технологий. Более того, реформирова169 ние предприятий надо делать не под вывеску, а под конкретные идеи, научно-технические заделы и конкретных творческих личностей. Надо отметить, что роль именно человеческого фактора и персонификация научно-технического прогресса являются в настоящее время одним из новых ключевых подходов в США к управлению научно-технологическим комплексом. В определенной степени этот подход имеет корни в принятой в СССР системе главных конструкторов и персональной ответственности разработчиков. Безответственной является точка зрения о том, что свежеиспеченные олигархи и банкиры, нажившие состояние на сомнительных операциях, будут развивать высокие технологии и оборонные отрасли промышленности вообще. Опыт прошедшего десятилетия решительно опровергает эту точку зрения. Поэтому следовало бы и в России выделить носителей высоких технологий из теряющих значимость оборонных производств в отдельные структуры (группы, отделы, малые фирмы). Формы собственности в этой ситуации не столь важны, можно было бы использовать все возможности при полном государственном контроле. Главное состоит в том, чтобы обеспечивать эти группы возможностью напряженной работы с целью достижения превосходящего мировой уровень научно-технического задела на критических направлениях. Необходимо оградить группы высоких технологий от поглощения их так называемыми эффективными собственниками, цель которых, как показал конкретный опыт последних лет, состоит только в приобретении за бесценок производственных помещений с последующим избавлением от ученых и переводом помещения под офисы. При исключении крупных промышленных предприятий из структуры предприятий ВПК следовало бы исходить из того, что в ВПК действовала развитая кооперация и эти предприятия также имеют отдельные группы, владеющие ключевыми оборонными технологиями. Целесообразно этот научный потенциал сохранить и включить его в группы высоких технологий. С целью интеграции научных сил целесообразно развернуть несколько глобальных проектов, направленных на демонстрацию потенциальных возможностей России. Эти проекты надо проводить силами именно этих высокотехнологичных групп. Следует отметить, что сохранение и развитие групп высоких технологий возможно только в процессе совместного решения ими крупных наукоемких проектов. В свое время такими интегрирующими проектами были ядерный и космический проекты. Можно предложить и сейчас ряд таких глобальных проектов, но с качественно более скромными затратами. Проекты могут быть двойного назначения, и под гарантию государства к их реализации можно было бы привлечь и инвестиционные ресурсы. Однако иллюзией является предложение, что такие проекты могут быть организованы самостоятельно группами или предприятиями без организующей и поддерживающей роли государства. Этого не происходит нигде в мире. Опасными является и то, что 170 в последние годы приостановлена реализация НИР в «железе» и ведутся, в основном, «бумажные» работы на старом научном материале. Уже известно, как это ведет к ускоренной деградации научного потенциала. Россия есть и будет индустриальной державой. Поэтому именно возрождение оборонной промышленности на основе высоких технологий станет определяющим фактором ее положения в геополитической конкуренции XXI века. В то же время нет и не может быть эффективной, базирующейся на новейших научно-технических достижениях социально-ориентированной рыночной экономики без активной регулирующей роли государства. Поэтому для реализации приоритетов военно-технического обеспечения национальной безопасности и перехода России к устойчивому экономическому росту на базе наукоемких технологий оборонной промышленности необходимо прежде всего создать рыночно ориентированную систему государственной поддержки и регулирования оборонного комплекса, а также обеспечить благоприятные макроэкономические условия для реализации политики экономического роста военно-промышленного комплекса. 2.2.2. Основные направления реструктуризации российского ВПК Основные задачи российского ВПК исходят из необходимости безусловного обеспечения Вооруженных Сил необходимыми системами и комплексами вооружения и высокого уровня мобилизационной готовности. Но для этого, как показано в разделе 2.2.1., необходимы серьезные преобразования комплекса. Надо сказать, что в этом направлении в последнее время предпринимается немало усилий. Прежде всего, в рамках Программы модернизации экономики на период до 2010 года принята общая концепция развития ВПК. Концепцией предусмотрено поддержание рационального баланса между производством перспективных вооружений и конкурентоспособной высокотехнологичной гражданской продукции, расширение военно-технического сотрудничества. По итогам реформирования должны быть созданы такие организационные, экономические и производственно-технологические условия, которые позволяли бы создавать современные вооружения и военную технику (В и ВТ) и обеспечивать потребность в них Вооруженных Сил. Программой предусматривается концентрация ресурсов для реализации приоритетных проектов, а также порядок осуществления финансирования проекта через ключевые научные организации и системообразующие интегрированные структуры. Формирование нового облика ВПК должно осуществляться на базе целенаправленного реформирования в соответствии с задачами военного строительства и с учетом основных параметров Государственной программы вооружения. 171 Основными направлениями реформирования и развития ВПК являются его организационно-институциональные и производственно-технологические преобразования. Повышение эффективности и устойчивости работы ВПК для разработки и производства конкурентоспособной на внутреннем и внешнем рынках высокотехнологичной продукции военного и гражданского назначения предусматривает решение следующих основных задач. Прежде всего это нормативно-правовое и законодательное обеспечение процесса реформирования и развития ВПК путем осуществления комплекса общесистемных мероприятий по разработке и принятию необходимых нормативно-правовых и законодательных актов, в том числе регламентирующих вопросы создания системообразующих и функционирования интегрированных структур (организационно-правовых, имущественных, налоговых и иных отношений между организациями, входящими в их состав и расположенными в разных субъектах РФ), их различную организационно-правовую форму для повышения инвестиционной привлекательности и привлечения дополнительных внебюджетных источников для дальнейшего развития. Второе ‒ оптимизация состава инфраструктуры ВПК путем его разумного сокращения и приведения в соответствие с реальными объемами производства В и ВТ. Это позволит повысить уровень загрузки научнопроизводственных мощностей ВПК, обеспечить ритмичную работу предприятий и, как следствие, снизить себестоимость разработки и серийного производства В и ВТ и соответственно расходы федерального бюджета по их закупкам. Формирование «ядра» ВПК должно осуществляться из ограниченного числа системообразующих интегрированных структур (научнопроизводственных комплексов) и ключевых предприятий, выполняющих весь цикл работ по разработке, производству, продаже и сопровождению в эксплуатации вооружения и военной техники. Создание интегрированных структур, являющихся основными исполнителями государственного оборонного заказа и экспортных контрактов в сфере военно-технического сотрудничества, будет осуществляться путем передачи головным компаниям корпораций прав по управлению входящими в их состав предприятий. Такой подход обеспечит устойчивость работы интегрированных структур, концентрацию производства В и ВТ соответствующим повышением загрузки мощностей, снижение внутренних и внешних трансакционных издержек каждой из корпораций. Третье ‒ обеспечение устойчивого развития научно-производственного потенциала ВПК и кооперационных связей, предполагая наряду с изменениями состава и структуры ВПК концентрацию производства В и ВТ на ограниченном числе создаваемых корпораций, перераспределение производственных функций внутри корпораций, трансформацию системы кооперационных связей, а также выполнение комплекса крупномасштабных НИОКР по разработке сопряженных технологий, единых норм и стандартов производства и технологическое дооснащение предприятий ВПК. Аналогичные меры 172 должны быть предприняты и для обеспечения минимальной диверсификации структуры производства создаваемых корпораций в целях устойчивости их деятельности и наращивания объемов выпуска высокотехнологичной гражданской продукции. При этом в случае вывода предприятий из состава ВПК или их ликвидации необходимо осуществить экономически целесообразную и технически возможную передислокацию их уникального оборудования на предприятия, сохраняемые в составе ВПК, либо организационно-правовое обособление соответствующих производственных подразделений с последующим включением в состав создаваемых корпораций. В отношении НИИ и КБ, выводимых из состава ВПК, аналогичные меры должны осуществляться согласно результатам (отчеты и иная научно-техническая документация) ранее выполненных НИОКР по созданию военной и гражданской высокотехнологичной продукции. Четвертое ‒ усиление участия государства в управлении предприятиями ВПК должно осуществляться в определении стратегии их развития, контроле за использованием финансовых потоков, обеспечении приоритета развития военной составляющей разработок и производства, коммерциализации технологий двойного назначения. В то же время эти цели должны быть достигнуты при минимальном использовании бюджетных средств, что подразумевает увеличение доли участия государства в капитале предприятий ВПК за счет максимального использования прав государства на созданные ранее результаты интеллектуальной деятельности и конвертации задолженности предприятий по обязательным платежам в пакеты их акций. Необходима также разработка механизмов и нормативных правовых актов, обеспечивающих улучшение инвестиционного климата в ВПК, стимулирующих и регламентирующих привлечение внебюджетных средств потенциальных отечественных и зарубежных инвесторов. Пятое ‒ решение вопросов социальной защиты должно идти по пути предоставления предприятиям и организациям ВПК гарантированной государственной поддержки мероприятий, включая выплату достойной заработной платы, обеспечение жильем, освобождение от службы в армии, внутрипроизводственное обучение, переподготовку кадров, создание дополнительных рабочих мест для высококвалифицированных специалистов и другие меры по закреплению квалифицированных работников, в том числе молодых специалистов, в военном производстве. Как показывает опыт реализации программных мероприятий, заложенная в Программе отраслевая модель интеграции оборонной промышленности оказалась нежизнеспособной в рыночных условиях и не обеспечивает целенаправленной оптимизации оборонно-ориентированных мощностей, а это в свою очередь не позволило создать условия для формирования нового облика ВПК и его развития при реально сформировавшихся экономических ограничениях. Формирование предметно-видовой организационно-технологической структуры ВПК на базе создания межотраслевых и межвидовых (земля‒ 173 воздух‒море) системообразующих корпораций и концернов, схожей со структурами ВПК развитых стран и позволяющей осуществить радикальную реструктуризацию оборонных мощностей, практически невозможно без реформирования заказывающего блока Минобороны России и изменения организационной структуры государственного регулирования деятельности ВПК. Действующее законодательство в области ВПК не содержит норм и механизмов инициирования интеграции государством и обеспечения эффективного централизованного управления интегрируемыми предприятиями. В этой связи требуются внятные решения ряда проблемных вопросов, в том числе поднятых в статье Н.В. Михайлова [50], от разрешения которых в большей мере будет зависеть степень достижения целей реформирования ВПК. В стране должен быть существенно повышен статус решений, принимаемых в области ВПК. В частности, сферой исключительных полномочий Президента РФ должны стать решения в области стратегии формирования нового облика ВПК путем его целенаправленного реформирования в соответствии с задачами военного строительства. В числе исключительных полномочий Президента должно находится утверждение государственных программ вооружения и военной техники, гособоронзаказа и, что особенно важно, принятие решений по созданию условий для их реализации, включая правовое и финансовое обеспечение. Давно назревший вопрос о создании Комиссии по военнопромышленным вопросам наконец-то был разрешен. Однако задачи Комиссии оказались значительно трансформированы. На наш взгляд, Комиссия должна стать ответственной за обеспечение функций единого исполнителя гособоронзаказа для всех силовых министерств и ведомств, организацию и осуществление разработки мобилизационных планов экономики страны и создание необходимых мобилизационных мощностей. Она должна организовывать и обеспечивать (через соответствующие министерства и ведомства) исполнение работ, предусмотренных государственной программой вооружения и военной техники и гособоронзаказом, и осуществлять реформирование ВПК. С учетом абсолютно исключительного положения, сложившегося в ВПК, и в целях обеспечения гарантированной национальной безопасности, Комиссию должен возглавлять Председатель Правительства РФ и она должна находиться в прямом подчинении Президенту РФ. Необходимо принять давно созревшее решение о наделении Министерства обороны функциями единого государственного заказчика в интересах не только Вооруженных Сил, но и иных силовых ведомств, с непременным учетом их специфики. Именно этому ведомству должна вменяться в обязанность разработка единой государственной программы вооружения на 10 лет, единых тактико-технических требований и характеристик на вновь создаваемые вооружения и военную технику или на их модернизацию, формирование и контроль за исполнением единого государственного заказа, оперативное сопровождение разработки, поставок, испытаний, модернизации и ремонта В и 174 ВТ посредством единой системы военных представительств. Это ведомство должно быть наделено правами и ответственностью за осуществление единой ценовой политики при осуществлении гособоронзаказа, за проведение конкурсов и тендеров по определению исполнителей работ. Высказывания о том, что Министерству обороны эти функции несвойственны, по меньшей мере некорректны. Для предотвращения развивающегося кризиса в ВПК, сопровождающегося ликвидацией ряда научных школ, уникальных производств и технологий, полигонов и комплексных стендов, необходимо существенно повысить степень вовлеченности Министерства обороны и Генерального штаба в принятие решений, касающихся реформирования ВПК. Сегодня роль этих органов в данном вопросе либо принижена, либо игнорируется вовсе. Особенно это проявилось в ходе организованной по всей стране кампании «искусственных» банкротств предприятий оборонного комплекса, резко усиливших процесс разрушения инфраструктуры, организационной разобщенности и дезинтеграции технологически связанных производств и научноисследовательских организаций. Намеченное масштабное перевооружение российской армии должно сопровождаться созданием качественно новых систем и комплексов вооружения, включая исследования, разработку, испытания, изготовление единичных образцов и «установочных партий» новых видов вооружения по техническим заданиям Минобороны России. И, что крайне важно, в этот же срок должно быть осуществлено технологическое переоснащение научных и промышленных предприятий, то есть по существу необходимо сформировать качественно новый облик ВПК. Совершенно ясно, что если Россия намерена не только демонстрировать обладание единичными образцами современных (на тот период) В и ВТ, но и иметь реальную возможность оснащать ими Вооруженные Силы, то в условиях, когда инфраструктура «прежнего» технологического поколения уже изношена на 75%, цена вопроса составит для страны никак не меньше нескольких десятков миллиардов долларов США. Принятые на сегодняшний день решения, да и состояние самого ВПК, не только не снимают, а, напротив, усиливают фундаментальное противоречие между необходимостью осуществления радикального структурнотехнологического перевооружения предприятий ВПК и вынужденной ориентацией Минобороны на использование лишь имеющегося в его распоряжении «старого» вооружения и военной техники путем продления их технического ресурса, а в отдельных случаях модернизации. Дело в том, что любая модернизация всегда менее «чувствительна» к поколению применяемых для ее осуществления технологий, материалов и комплектующих изделий по сравнению с требованиями, обусловливаемыми переходом на новое поколение вооружения и военной техники. По этой причине вынужденное отсутствие серийных заказов нового поколения В и ВТ вряд ли в принципе сможет стимулировать прогресс в технологическом перевооружении предприятий. В свою очередь, отсутствие прогресса в этой обла175 сти может иметь необратимые последствия и привести страну к полной технологической зависимости от импорта. Уже сегодня страна вынуждена, например, осуществлять закупку только электронных комплектующих изделий на сумму, превышающую 1 млрд долларов США. Сохранение и развитие оборонного и научно-технического потенциала потребует создание благоприятных организационно-экономических условий, предусматривающих формирование реальных предпосылок для конкуренции НИИ и КБ, в том числе относящихся к различным отраслям оборонного комплекса, за счет внедрения в практику размещения государственного оборонного заказа; стимулирование и поддержку экспортных усилий научноисследовательских и разрабатывающих организаций в виде реализации совместных проектов, учреждения совместных предприятий, экспорта научнотехнической продукции «know-how»; переход к новым принципам ценообразования на НИОКР с отказом от действующей до сих пор затратной схемы расчета цены через фактические затраты и переходом к ценообразованию на базе конечной эффективности разработки; исключение налога на имущество предприятий, особенно предприятий с уникальными экспериментальными установками; включение оплаты по контрактам на НИОКР в число инвестиций, выводимых из-под налога на прибыль предприятия; снятие экспортных пошлин на экспортируемые результаты НИОКР при обязательном сохранении лицензирования экспорта. Следовало бы на государственном уровне принять решения, направленные на создание преимущественных условий для отечественных товаропроизводителей при проведении тендеров на закупку высокотехнологичных товаров народного потребления или продукции общепромышленного назначения. В качестве таких мер, кстати, абсолютно цивилизованных, должно стать формулирование для иностранных участников тендеров ряда обязательных условий. К числу таких условий должны быть отнесены требования о непременном участии российских предприятий в изготовлении приобретаемой продукции (на условиях кооперации) и в техническом обслуживании продукции в пределах всего жизненного цикла ее на всей территории России. Уровень и объем такой кооперации должны определяться либо как определенная доля цены конечного продукта, либо как доля от общей трудоемкости его изготовления. В этом случае реально создавались бы условия для более полного использования производственных мощностей предприятий (и, прежде всего, оборонных) и создавались бы предпосылки для их переоснащения. Инвестиционную политику в ВПК целесообразно проводить с учетом следующих предпосылок, связанных с созданием новых производств из-за изменения серийности выпуска военной техники и перехода на массовое производство наукоемкой гражданской продукции и товаров народного потребления, что не было характерно для оборонных отраслей в прежние годы; восстановления и укрепления собственной станкостроительной базы, ориентированной, в первую очередь, на создание специального высокопроизводительного оборудования, обеспечивающего реализацию характерных для про176 изводства оборонной техники особо сложных технологических процессов прецизионной точности. Стимулирование исполнителей государственного оборонного заказа должно иметь специальные экономические механизмы, включающие индексацию государственных бюджетных ассигнований, выделяемых на оплату оборонного заказа, в связи с инфляционными процессами в России; приоритетное выделение кредитов и установление более низких процентных ставок по выделяемым кредитам для выполнения государственного оборонного заказа; снижение или отмену части налогов для предприятий и организаций, выполняющих ГОЗ, на часть прибыли, на земельные участки предприятий и организаций, на имущество; введение государственной гарантии долгосрочности и стабильности оборонных заказов при обеспечении их своевременного и качественного выполнения; компенсацию возможных убытков и издержек, в том числе создание необходимого научно-технического задела и незавершенное производство, связанных с выполнением ГОЗ, например, при незапланированном прекращении заказчиком действия контракта (или любой его части); установление повышенного по сравнению с общефедеральным среднего уровня оплаты труда исполнителей ГОЗ. Основные льготы исполнителям государственного оборонного заказа целесообразно устанавливать в законодательном порядке при утверждении федерального бюджета, что сделает государственный оборонный заказ привлекательным для его исполнителей, позволит осуществить конкурсность за право выполнения ГОЗ между разработчиками, поставщиками и исполнителями работ, независимо от их организационно-правовой формы, типа собственности и ведомственной подчиненности. 2.2.3. Нормативно-правовое обеспечение оборонно-промышленной безопасности Решение проблем оснащения Вооруженных Сил и силовых структур новыми видами вооружения и военной техники, создания новой организационно-технологической структуры и развития российского ВПК возможно только на основе более акцентированного блока законодательных актов. Наиболее важным в этом блоке законопроектов должен стать Федеральный закон «О государственной программе вооружения и военной техники», принятие и реализация которого позволит завершить реорганизацию ВПК и заложить основы дальнейшего стабильного развития предприятий оборонной промышленности. Проект Федерального закона о государственной программе вооружения должен предусматривать определение приоритетов в государственном оборонном заказе на разработку и производство военной продукции и значительное сокращение типов вооружений и военной техники, исходя из решения, в первую очередь, задач сдерживания и оперативного пресечения локальных конфликтов. 177 В нем должно быть предусмотрено опережающее развитие фундаментальных и прикладных исследований, опытно-конструкторских разработок, позволяющих эффективно и своевременно реагировать на возникающие военные угрозы и технологические прорывы. Основные направления структурной перестройки оборонной промышленности должны быть заложены без реальных потерь требуемых военных производств в условиях приватизации и банкротства, особенно тех, которые обеспечивают военно-техническую и экономическую независимость России на базе широкого использования передовых технологий, в том числе двойного назначения. Кроме того, в законопроекте следовало бы предусмотреть механизмы исполнения программы вооружения, включая разработку, изготовление, принятие на вооружение, эксплуатацию и утилизацию с определением ответственных директоратов программ и их отчетности перед Федеральным Собранием Российской Федерации. Реализация задач, поставленных государственной концепцией развития ВПК до 2010 года и дальнейшую перспективу, сдерживается отсутствием законодательного обеспечения интеграции оборонного комплекса, что не дает возможности осуществления эффективной реструктуризации оборонной промышленности. Действующее законодательство практически не содержит необходимых норм, обеспечивающих деятельность уже сложившихся и вновь образуемых интегрированных структур в ВПК, и поэтому не позволяет крупным оборонным объединениям и вновь созданным корпорациям полностью реализовывать заложенный в них финансовый, производственный и научный потенциал. Создание и обеспечение эффективной деятельности интегрированных структур требует разработки и принятия нового Федерального закона «Об интегрированных структурах», а также внесения изменений и дополнений в ряд действующих федеральных законов, прежде всего в федеральные законы об акционерных обществах, о лицензировании, о налогообложении, о банкротстве, о государственных унитарных предприятиях, о финансовопромышленных группах, о некоммерческих организациях, о государственном оборонном заказе, о военно-техническом сотрудничестве, о науке и научнотехническом политике, в Гражданский кодекс, в таможенное и антимонопольное законодательство. Проблемы государственной поддержки промышленного комплекса высоких технологий сохранения и развития интеллектуального потенциала, фундаментальных и прикладных научных исследований на уровне, необходимом для обеспечения национальной безопасности, в том числе недопущение критического научно-технического отставания, а также создание системы экономических, социальных и правовых гарантий поддержания престижа профессиональной деятельности работников организаций промышленного комплекса высоких технологий, следовало бы рассмотреть в специальном законопроекте «О государственной поддержке промышленного комплекса высоких технологий». 178 Законопроект должен обеспечить сохранение и развитие на требуемом уровне базовых технологий в области создания авиационной, ракетнокосмической, электронной техники, радиотехники, вооружения и военной техники, систем управления, оптики, ядерных технологий, биотехнологий, судостроения, специального транспорта, связи информатики, медицины, спецхимии, экологической безопасности, а также проведение научных исследований и подготовку кадров по указанным направлениям. К объектам промышленного комплекса высоких технологий также относятся уникальные научные, экспериментальные и промышленные объекты и установки, имеющие для Российской Федерации большое научное, промышленное, экономическое и оборонное значение. В интересах реализации этого законопроекта ежегодно при формировании проекта федерального бюджета должно предусматриваться создание целевого фонда государственной поддержки промышленного комплекса высоких технологий, порядок формирования и использования которого устанавливается законодательством Российской Федерации. В целях ускорения разработки и освоения наукоемких технологий и технологий двойного назначения, а также для обеспечения адресной государственной поддержки организаций промышленного комплекса высоких технологий законопроектом должно быть предусмотрено создание центров интеграции образования, науки и промышленности федерального и регионального значения. Необходимо принятие законопроекта «О консорциумах», который позволял бы, не разрушая оборонные, мобилизационные, научные и другие необходимые государству производства, задействовать их свободную инфраструктуру в интересах изготовления гражданской продукции. Этот законопроект позволял бы предприятиям с различной формой собственности передавать свою собственность во временное управление консорциуму, что осуществлялось бы в форме договора, предусматривающего условия передачи собственности, время ее нахождения в управлении консорциума, а также объемы и условия выплаты дивидендов консорциумом владельцу собственности как в период нахождения собственности в управлении консорциума, так и при получении прибыли, полученной в результате операций, проведенных консорциумом с использованием полученного права на временное управление этой собственностью. При этом консорциум использовал бы предоставленное ему право временного управления собственностью для осуществления финансовоторговых или иных операций в соответствии с уставом и действующим законодательством в интересах консорциума и входящих в него участников. Создание нормативно-правовых условий для обеспечения устойчивого развития и реформирования ВПК требует принятия пакета законопроектов. К ним относятся следующие законопроекты: «О государственном регулировании деятельности по структурному реформированию оборонного промышленного комплекса Российской Федерации». В этом законопроекте должны быть закреплены механизмы 179 государственного регулирования структурного реформирования оборонного промышленного комплекса Российской Федерации, что позволит в полной мере обеспечить реализацию государственной политики в указанной сфере. «Об особенностях доверительного управления ценными бумагами». Этот законопроект должен предусматривать систематизацию доверительного управления госпакетами акций оборонных предприятий с созданием двух систем управления: - для целей предпродажной подготовки; - для целей отработки качественного управления и последующей интеграции. «О национализации». В этом законопроекте должны быть отрегулированы правила обращения в государственную собственность имущества, в том числе стратегического, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, включая выкуп, обращение взыскания на имущество по обязательствам, конфискацию и другие правила. «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях». Законопроект должен выработать в соответствии с Гражданским кодексом РФ правовое положение государственного и муниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственника его имущества, порядок создания, реорганизация и ликвидация унитарного предприятия. «О несостоятельности (банкротстве) предприятий ВПК». Законопроект должен быть направлен на предотвращение нанесения неприемлемого ущерба государственным интересам при реализации процедур несостоятельности (банкротства) в отношении организаций, имеющих стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности страны, а также в нем должны быть предусмотрены для федеральных органов исполнительной власти, принимающих механизмы нормативно-правового регулирования, процессы финансового оздоровления предприятий оборонного комплекса. Необходим также пакет федеральных законов, направленных на совершенствование правового регулирования в области охраны прав на объекты интеллектуальной собственности и иных результатов интеллектуальной деятельности, получаемых при выполнении оборонного заказа. 2.2.3.1. Нормативно-правовое обеспечение качества вооружения и военной техники Первоочередные меры в области нормативно-правового обеспечения качества ВВТ должны быть направлены на обеспечение полноты, согласованности и эффективности законодательных и нормативных правовых актов в сфере государственного оборонного заказа и смежных с ним сферах. Правовые основы в сфере создания и поставок ВВТ определены федеральными законами «О государственном оборонном заказе» № 213-ФЗ, «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» № 114-ФЗ, «О конкурсах на размещение заказов на поставки 180 товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных нужд» № 60-ФЗ. Данные законы решили только самую общую задачу ‒ правового закрепления перехода от административной системы к контрактной форме взаимоотношений участников создания ВВТ. В целях создания условий для реализации первоочередных, среднесрочных и долгосрочных мер по повышению качества ВВТ и эффективности выполнения государственного оборонного заказа и других задач функционирования ВПК как высокотехнологичного сектора экономики необходимо обеспечить системность, полноту и согласованность законодательных и нормативных правовых актов в сфере государственного оборонного заказа и смежных с ним сферах. Для достижения этих целей следовало бы подготовить пакет специальных законопроектов и взаимоувязанных с ним проектов правовых актов Правительства РФ. Прежде всего, законопроект о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственном оборонном заказе», в котором предусматривается уточнение функций государственных заказчиков и исполнителей в части обеспечения качества ВВТ, эффективные механизмы ценообразования, выделения кредитов и использования внебюджетных средств для финансирования работ с длительным циклом разработки и производства и увеличение размеров авансирования работ на величину размера налога на добавленную стоимость, а также дополнительные требования, предъявляемые к головному исполнителю (исполнителю) государственного оборонного заказа, в том числе по наличию эффективно действующей системы качества, подтвержденной сертификатами соответствия при размещении оборонного заказа на конкурсной основе; недопустимость необоснованного перепрофилирования или ликвидации производств, имеющих стратегическое значение для выпуска вооружения и военной техники, требуемого технического уровня и качества, а также вопросы осуществления головным исполнителем (исполнителем) постгарантийного и сервисного обслуживания и их включения в состав комплекса работ, входящих в государственный контракт. В законопроекте должны быть отражены дополнительные полномочия и ответственность государственных заказчиков и исполнителей в части формирования и анализа требований к продукции, обеспечения развития критических технологий, необходимых для реализации государственной программы вооружения, ведения и эффективного применения сводного реестра организаций ВПК, формирования программ обеспечения качества и надежности создаваемой продукции, наличия системы качества, отвечающей установленным требованиям и осуществления каталогизации разрабатываемой и поставляемой продукции. Состав основных требований, предъявляемых к головному исполнителю (исполнителю) государственного оборонного заказа, необходимо дополнить требованиями, предусматривающими в случае, когда производительные мощности и оборудование предполагаемых исполнителей не в полной мере 181 обеспечивают производство продукции требуемого качества в установленных объемах и в установленные сроки, то в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, должна приниматься программа дооснащения исполнителя государственного оборонного контракта. При этом программа дооснащения может включать в себя выделение ассигнований из федерального бюджета, включение в государственный контракт условий использования внебюджетных средств и кредитов, возмещаемых государственным заказчиком в рамках оплаты работ по государственному оборонному заказу. Проекты правовых актов, обеспечивающих реализацию изложенных дополнений к Федеральному закону «О государственном оборонном заказе», должны быть нацелены на реализацию следующих мероприятий: - о внесении дополнений в постановление Правительства Российской Федерации от 23 января 2004 г. № 41 «Об утверждении примерных государственных контрактов на выполнение научно-исследовательских и опытноконструкторских работ по государственному оборонному заказу», предусмотрев дополнительно требования к контрактам по поставке серийной продукции, ремонт и техническое обслуживание, а также конкретизацию типовых требований контракта к качеству продукции и процессов; - об установлении уровня рентабельности производства продукции, поставляемой по оборонному заказу, и порядка ценообразования, обеспечивающего уровни заработной платы и амортизации отчислений, сопоставимые со средними уровнями по промышленности, а также предусматривающего включение в себестоимость расходов на страхование имущественной ответственности исполнителей государственного оборонного заказа; - о порядке ежеквартальной индексации цены работ, выполняемых по государственному оборонному заказу. Законопроект о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих» должен предусматривать материальную ответственность должностных лиц военных представительств и эксплуатирующих воинских частей за ущерб, причиненный ненадлежащим исполнением (уклонением от исполнения) обязанностей по контролю качества и приемке продукции, в том числе повлекших неприменение к поставщику предусмотренных законодательством и контрактом требований о неустойке и (или) возмещении убытков в случае несоответствия продукции требованиям государственного контракта, а также за нарушение установленного порядка предъявления и удовлетворения рекламаций. Законопроект о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» должен предусматривать ответственность: - федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих военно-техническое сопровождение поставок продукции военного назначения, за контроль качества при разработке, производстве и поставках в целях предотвращения ущерба экономическим интересам Российской Федерации от поставок продукции ненадлежащего качества; 182 - руководителей организаций-производителей и разработчиков продукции военного назначения за эффективное функционирование системы качества, отвечающей установленным требованиям, руководителей субъектов военно-технического сотрудничества за формирование взаимоувязанной системы качества организаций, участвующих в поставке продукции военного назначения; - организаций поставщиков продукции военного назначения за качество работ, выполняемых соисполнителями и поставщиками комплектующих и материалов, а также за заключение договора с организацией-разработчиком на проведение авторского надзора; - военных представительств за выполнение функций по контролю качества продукции военного назначения, поставляемой по экспортным контрактам (включая статус военных представительств в системе военнотехнического сопровождения экспортных контрактов, порядок оплаты услуг военных представительств субъектами военно-технического сотрудничества, а также ответственности за результаты приемки продукции). Предложения в разрабатываемый проект Федерального закона «Об обеспечении единства измерений» должны быть направлены: - на исключение необоснованных издержек предприятий; - оптимизацию порядка метрологического обеспечения разработки и производства ВВТ; - усиление ответственности руководителей предприятий за составление метрологического обеспечения. Совершенствование и развитие законодательной базы должно быть поддержано обеспечением надлежащего правоприменения, согласованности и эффективности государственного регулирования в целях создания ВВТ требуемого качества. Совокупность мер по государственной поддержке, включая материально-техническое обеспечение оборонного заказа и экономическое стимулирование выполнения оборонного заказа, хотя и предусмотрена в Федеральном законе «О государственном оборонном заказе», но не реализуется вследствие изменений в сфере налогового и таможенного законодательства. Неэффективность правоприменения характерна для целого ряда других законодательных актов, в частности отсутствует надлежащее применение норм законодательства об ответственности за поставки продукции, несоответствующей нормам государственного контракта. Ряд принципиально важных мер по материально-техническому обеспечению и экономическому стимулированию выполнения государственного оборонного заказа в реальной деятельности оборонных предприятий не реализуются. К ним относятся прежде всего такие меры, как: - установление квот обязательных поставок по важнейшим видам материально-технических ресурсов для выполнения оборонного заказа; - выделение ассигнований за счет федерального бюджета на строительство и реконструкцию организаций, оснащение их современным оборудованием, освоение новой техники, технологий и материалов; 183 - гарантирование при выполнении государственного оборонного заказа фиксированного уровня рентабельности по видам продукции (работ, услуг), обеспечивающего создание устойчивой финансовой базы для производственного, научно-технического и социального развития организацийголовных исполнителей (исполнителей) посредством использования механизма формирования цены продукции (работ, услуг); - ежеквартальная индексация ассигнований, выделяемых на оплату государственного оборонного заказа за счет федерального бюджета, в связи с инфляционными процессами; - поквартальное или поэтапное авансирование работ по выполнению государственного оборонного заказа в размере не менее 40% их стоимости за счет средств федерального бюджета на финансирование государственного оборонного заказа; - освобождение головного исполнителя (исполнителя) государственного заказа от уплаты таможенной пошлины на оборудование и другую продукцию, не производимые отечественной промышленностью и ввозимые для технического переоснащения организаций, выполняющих оборонный заказ; - освобождение от уплаты налога на часть прибыли, получаемой от выполнения государственного оборонного заказа и направляемой на техническое перевооружение, реконструкцию и (или) расширение производства; - освобождение от уплаты земельного налога на земельные участки, на которых размещены производственные и научно-исследовательские комплексы, объекты мобилизационного назначения, в том числе испытательные комплексы, полигоны и склады для хранения государственного и мобилизационного резервов; - освобождение от уплаты налога на имущество объектов мобилизационного назначения, в том числе испытательных комплексов, полигонов и складов для хранения государственного и мобилизационного резервов. Пути и способы стимулирования и государственной поддержки выполнения государственного оборонного заказа, включая адекватные льготы взамен льгот, нереализуемых в связи с изменениями основных принципов налогового и таможенного законодательства, должны быть определены на основе согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, ответственных за выработку государственной политики в финансовоэкономической сфере (налоговой и таможенной деятельности, формирования федеральных целевых программ, мобилизационной подготовки экономики Российской Федерации, формирование государственного оборонного заказа), и федеральных органов исполнительной власти, ответственных за выработку государственной военно-технической политики и политики в сфере оборонно-промышленного комплекса. В этой связи должны быть подготовлены и приняты законопроекты о внесении взаимосогласованных изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации и Федеральные законы «О государственном оборонном заказе» и «О несостоятельности (банкротстве)», а также проекты правовых актов по ме184 рам, направленным на предотвращение необоснованного завышения цен (установления монопольно высоких цен) поставщиками материальнотехнических ресурсов для выполнения оборонного заказа, занимающими доминирующее положение на рынке, и упрощение процедур перемещения через границу Российской Федерации запасных частей и другого имущества для поддержки эксплуатации и ремонта продукции военного назначения, поставленной иностранными заказчиками. В целях гарантированности системного подхода к формированию, взаимной увязке, финансово-экономической и научно-технической реализации государственной политики в области обеспечения требуемого качества ВВТ, выполнения программы вооружения, планов военно-технического сотрудничества и федеральных целевых программ должны быть подготовлены и приняты правовые акты с отражением следующих принципиально важных вопросов: - определение порядка установления в государственных контрактах ответственности за поставку оборонной продукции надлежащего качества, включая уплату штрафов и неустойки при необоснованном уклонении поставщика от заключения государственного контракта на поставку продукции или недопоставки продукции, а также возмещение понесенных покупателем убытков от невыполнения обязательств по государственному контракту сверх уплаты неустойки; - информирование интегрированных структур ВПК и иных головных исполнителей государственного оборонного заказа о перспективах разработки (поставки) вооружения и военной техники не менее чем на десятилетний период, а также учет их предложений при формировании государственного оборонного заказа; - учет технически обоснованных минимально допустимых уровней технологической загрузки оборудования при формировании номенклатуры и количества подлежащей поставкам продукции и установлении сроков ее поставок; - формирование перечня работ по техническому перевооружению объектов, предназначенных для нужд обороны и безопасности Российской Федерации, в том числе для утилизации и уничтожения выводимых из эксплуатации вооружения и военной техники, необходимых для реализации государственного оборонного заказа; - формирование перечня работ по метрологическому обеспечению, включая вопросы обеспечения поверки средств измерений на всех стадиях жизненного цикла продукции; - внедрение в организациях-исполнителях государственного оборонного заказа информационных технологий в области проектирования и управления качеством. Кроме того, в целях обеспечения выработки и реализации согласованной государственной политики в области технического регулирования в сфере разработки, производства и эксплуатации ВВТ необходимо разработать 185 концепцию развития стандартизации и других направлений технического регулирования в сфере ВПК, в том числе по следующим вопросам: - развитие стандартизации продукции (в том числе технологического оборудования, средств контроля и испытаний, средств технологического оснащения, материалов) и процессов ее разработки и постановки на производство, включая вопросы статуса стандартов отраслей; оптимизации, актуализации, гармонизации и сохранности фонда стандартов на продукцию, а также обеспечения организаций ВПК документами по стандартизации, включая официальные переводы международных и зарубежных стандартов, необходимых для повышения эффективности военно-технического сотрудничества; - создание в рамках федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов системы обеспечения предприятий ВПК нормативными документами на основе применения информационных технологий и электронных средств связи, включая электронную базу данных, полных текстов нормативных документов, систему поиска и обмена документами, применяемыми в отраслях (международными, общеевропейскими, НАТО и отечественными стандартами); - гармонизация отечественной практики работ по каталогизации с международными нормами и правилами; - осуществление государственного надзора (контроля) в сфере ВПК с учетом требований по защите государственной тайны; - оптимизация форм оценки соответствия продукции требованиям технических регламентов, с учетом наличия приемки продукции военными представительствами (исключение необоснованного и избыточного введения обязательной сертификации на вооружение и военную технику). Одной из центральных причин снижения качества ВВТ является моральное и физическое старение основных производственных фондов предприятий, в том числе лабораторий и испытательной базы, устаревшие технологии производства ВВТ, низкие темпы внедрения современного станочного и лабораторно-испытательного оборудования. Затраты, необходимые на полное техническое перевооружение ВПК, оцениваются в размере порядка 500 млрд рублей [51]. В соответствии с Военной доктриной Российской Федерации государственная поддержка предприятий и организаций, определяющих военно-техническую и технологическую устойчивость оборонного промышленного комплекса, должна соответствовать ресурсным возможностям государства. В условиях ограниченных ресурсов особую значимость имеет координация работ по техническому и технологическому перевооружению, осуществляемых на государственном, межведомственном и отраслевом уровне, а также на уровне конкретных организаций ВПК. Для достижения указанных задач необходимо на регулярной основе: - организовать разработку планов технического и технологического перевооружения ВПК и осуществить работы по модернизации станочного парка с числовым программным управлением предприятий ВПК; 186 - обеспечить внедрение методов испытаний ВВТ, адаптированных к условиям ограниченности объемов производства, и организовать централизованные закупки изделий электронной техники, комплектующих и материалов для обеспечения комплектных поставок для конкретных систем и комплексов ВВТ, в том числе по импорту; - обеспечить создание и развитие производства современных материалов, электронной компонентной базы и других комплектующих изделий требуемого качества, в том числе: создание отечественных технологий и производства полупроводниковых материалов для перспективной высоконадежной элементной базы; разработку технологии проектирования и производства специальных СБИС и ССИС, в том числе СФ-блоков и СБИС типа «система на кристалле»; организацию работ по обеспечению качества ЭКБ военного и специального назначения, поставляемой Вооруженным Силам Российской Федерации, другим войскам и воинским формированиям; разработку и систематизацию методов оценки показателей надежности ЭКБ, предназначенной для комплектации аппаратуры объектов ВВТ в условиях единичного и мелкосерийного производства; совершенствование методов сбора и анализа данных и оценки надежности РЭС и ЭКБ, в том числе иностранного производства, на основе современных информационных технологий; создание единой централизованной автоматизированной системы сбора, обработки и обмена данными о причинах и механизмах отказов ЭКБ на всех стадиях их жизненного цикла; разработку системы надежностно-ориентированного проектирования ЭКБ на базе существующих и вновь разрабатываемых физикоматематических моделей; создание высокоэффективных методов физико-технического анализа для выявления потенциально ненадежной ЭКБ военного назначения нового поколения, а также методов оценки качества и характеристик материалов для экстремальной электроники; комплексную разработку новых методов обеспечения надежности перспективной ЭКБ – субмикронной электроники, нано- и акустоэлектроники, оптоэлектроники, твердотельных СВЧ-изделий, применяемых в важнейших образцах РЭА; разработку и совершенствование методов анализа, контроля и испытаний, обеспечивающих выбор оптимальных конструктивнотехнологических решений на этапах проектирования высоконадежной ЭКБ и отработки опытных образцов, а также методов оценки физико-технического состояния и определения остаточного ресурса ЭКБ в аппаратуре различного назначения; разработку методов испытаний на воздействие внешних факторов и контроля качества ЭКБ нового поколения (в том числе субмикронной и нано- 187 технологии, акустоэлектроники, оптоэлектроники, твердотельных СВЧизделий), критериев технического анализа и неразрушающего контроля; модернизацию парка испытательного оборудования, включая разработку современных аппаратно-программных средств, испытательного и контрольно-измерительного оборудования для ЭКБ и РЭА; - осуществить государственную поддержку уникальной стендовой, испытательной, полигонной и производственной базы, необходимой для выполнения государственного оборонного заказа и экспорта ВВТ; - создать условия для внедрения лизинга в целях приобретения организациями ВПК технологического оборудования для технического перевооружения производственной, научно-технической и испытательной базы; - организовать решение межотраслевых проблем метрологического обеспечения создания перспективных образцов ВВТ, в том числе вопросов целевого финансирования разработки новых эталонов и средств измерений для метрологического обеспечения создания и эксплуатации перспективных образцов высокоточного оружия. При этом необходимо учесть следующие важнейшие направления: радиотехнические системы миллиметрового диапазона длин волн; прецизионное машиностроение (средства измерений параметров формы деталей для особо точных станков и оборудования); навигация (стандарты частоты и времени, имитаторы навигационных сигналов); микро- и наноэлектроника (средства измерений наноразмеров и контроля свойств поверхностей); оптические средства обнаружения и наведения для УФ, видимого и ИК-диапазонов (лазерные и тепловизионные приборы, приборы наблюдения и пеленгации); средства контроля параметров волоконно-оптических линий связи и управления; средства контроля систем цифровой связи (приборы для измерения параметров сигналов); - осуществить меры по утверждению и реализации подпрограммы «Развитие технологий создания электронной компонентной базы» федеральной целевой программы «Национальная технологическая база»; - организовать работы по созданию средств измерений, необходимых для выполнения государственного оборонного заказа; - внедрить современные технологии информационной интеграции и системной поддержки жизненного цикла продукции ИПИ-технологий (GALS-, САД-САМ-технологий), позволяющие отслеживать дефекты элементов, деталей, комплектующих изделий. В рамках первоочередных мер в области внедрения современных технологий информационной интеграции и системной поддержки жизненного цикла продукции необходимо: 188 - определить головные организации в области развития и внедрения ИПИ-технологий в ВПК с возложением и распределением задач координации и методологического обеспечения работ по формированию, развитию и совершенствованию нормативной базы и внедрению современных ИПИтехнологий на предприятиях ВПК; - обеспечить официальный перевод на русский язык международных стандартов в области ИПИ-технологий и обеспечить их доступность для организации ВПК в целях адекватной оценки требований с иностранными заказчиками; - актуализировать программу стандартизации в области ИПИтехнологий и обеспечить ее реализацию. При этом необходимо осуществить разработку и внедрение на предприятиях ВПК комплекса взаимоувязанных стандартов и других нормативных документов по стандартизации, необходимых для управления всем жизненным циклом изделия, в том числе устанавливающих и обеспечивающих: - основные положения по разработке и применению электронной документации, средств обмена и защиты электронных документов и данных в процессах проектирования, производства и эксплуатации ВВТ; - требования по интегрированной логистической поддержке и управлению конфигурацией образцов ВВТ и документации на них; - требования к информационным технологиям представления конструкторско-технологических и производственных данных; - требования к информационным технологиям представления конструкторско-технологических и производственных данных; - требования к информационным технологиям разработки и использования эксплуатационной и ремонтной документации на образцы ВВТ различных типов; - требования к компьютерным системам управления качеством создания образцов ВВТ на основе функциональных стандартов (профилей); - гармонизацию требований стандартов систем конструкторскотехнологической документации и стандартов ИПИ-технологий; - взаимосвязь и гармонизацию требований стандартов на ИПИтехнологии и требований системы каталогизации продукции; - порядок обращения документов в электронно-цифровой форме (взамен ГОСТ 28388-89). Назрела острая необходимость провести инвентаризацию созданных и применяемых в организациях ВПК программно-технических решений и аппаратных средств в области интегрированной логистической поддержки образцов ВВТ в процессах проектирования и на послепроизводственных стадиях жизненного цикла образцов ВВТ (логистический анализ процессов проектирования, закупки, поставки, ввода в действие, эксплуатации, обслуживания, поставки запасных частей, ремонта и утилизации), включая: - организацию производственной деятельности на предприятиях ВПК на основе компьютерных систем организации и управления производством (ERP); 189 - электронное представление конструкторских данных об образцах ВВТ различного назначения для электронного представления данных о технологии изготовления образцов ВВТ, для электронного описания изделий в ходе производства и эксплуатации, представления данных о производственной и эксплуатационной среде; - создание электронной конструкторско-технологической документации, передаваемой заказчику; - организация обмена технической информацией в ходе жизненного цикла образцов ВВТ; - компьютерная система управления качеством образцов ВВТ, соответствующих требованиям стандартов ИСО серии 9000. Было бы также крайне важно организовать разработку нормативных актов и документов о стандартизации по вопросам порядка применения ИПИ-технологий при разработке, производстве и эксплуатации ВВТ, поставляемых в рамках государственного оборонного заказа и на экспорт, в том числе: - внедрение и применение механизма признания электронной подписи в разрабатываемой документации; - формирование и реализацию пилотных проектов в области ИПИтехнологий (критерии отбора проектов, основные принципы их выполнения, организации и управления, механизмы финансирования). Кадровое обеспечение качества ВВТ, создание системы эффективной подготовки, переподготовки и повышения квалификации руководящего состава и работников основных специальностей предприятий и организаций ВПК является одной из важнейших задач его развития. Актуальной задачей также является привлечение в организации ВПК молодых специалистов, выпускников ВУЗов и техникумов, включая планирование их подготовки по государственному заказу на основе заявок организаций, подкрепляемых соответствующими договорами с выпускниками. В рамках первоочередных мер в области кадрового обеспечения необходимо разработать предложения по организационному и правовому обеспечению подготовки и стимулированию привлечения молодых специалистов в организации ВПК, в том числе: - введение и формирование государственного заказа на обучение в высших, средних и специальных учебных заведениях специалистов для конкретных организаций ВПК (на основе соответствующих заявок); - установление порядка обязательного распределения выпускников в конкретные организации ВПК, обучавшихся за счет государственных образовательных субсидий и кредитов или по договорам с организациями ВПК (в том числе по включению соответствующих положений в разрабатываемый проект Федерального закона «Об образовательном кредите»); - внесение изменений в Федеральный закон «О военной обязанности и военной службе» в целях привлечения и закрепления в организациях ВПК молодых специалистов в части распространения права на отсрочку от военной службы на работников, поступивших на работу по специальности 190 непосредственно по окончании образовательного учреждения высшего профессионального образования на условиях полного рабочего дня в государственные организации и организации иных форм собственности, включенные в Сводный реестр организаций ВПК, сохранив условие, что конкретный перечень организаций устанавливается Правительством РФ; - уточнение перечня предприятий и организаций ВПК (независимо от форм собственности), имеющих право на отсрочку. Следовало бы также подготовить предложения по созданию и развитию системы подтверждения квалификации руководителей и специалистов организаций ВПК и государственных заказчиков, а также соответствующей системы переподготовки и повышения их квалификации с участием государственных и негосударственных образовательных организаций, включая: - формирование и функционирование взаимосогласованной системы обязательной многоуровневой подготовки и переподготовки персонала военных представительств, служб управления качеством и ОТК; - разработку соответствующих квалификационных требований (минимумов) и тестов; - формирование программ обучения, включая государственные образовательные стандарты для высших и средних специальных учебных заведений, а также программ и пособий для подготовки и переподготовки специалистов непосредственно в организациях ВПК; - актуализацию Положения о сертификации на право управления предприятиями и организациями, осуществляющими разработку и/или производство вооружения, военной техники, боеприпасов, а также их основных составных частей, комплектующих изделий и материалов (постановление Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 194) и Положения о проведении аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий (постановление Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 г. № 234); - разработку типового положения об аттестации специалистов предприятий и организаций ВПК. Важное значение имеет разработка методического материала по ответственности руководителей ВПК в социальной сфере (социальная ответственность) и подготовка предложений о включении требований по социальной ответственности, гармонизированных со стандартами SA 8000. * * * Проведенный в разделе 2.2. анализ проблем и перспектив развития российского ВПК подтверждает, что оборонно-промышленный комплекс уже не может быть локомотивом России. Высказанные позиции о том, что Россия еще может продавать на внешнем рынке отдельные виды оружия, но лишь благодаря тому, что во все эти системы вооружения были вложены многие миллиарды рублей в 1960‒ 1970-е годы, достаточно обоснованы. В настоящее же время деятельность 191 многих компаний сводится к хаотичному процессу выживания любыми способами, что в итоге приводит к дальнейшей деградации оставшихся оборонных предприятий. Совершенно очевидно, что проблемы российского ВПК невозможно решить без наличия государственной стратегии в области внешней и внутренней оборонной политики. По мнению автора, необходимо принятие безотлагательных мер, направленных на обеспечение высокого оборонного потенциала России ‒ гаранта ее суверенитета и безопасности. Прежде всего ‒ это принятие в срочном порядке пакета качественно новых законодательных актов (а не ведомственных документов), определяющих приоритеты военно-технического обеспечения национальной безопасности, важнейшие направления реструктуризации и развития ВПК в XXI веке, а также меры государственной поддержки высоких технологий ВПК. Принятие государственной Программы вооружения должно осуществляться только на основе широкого парламентского обсуждения (как это делается во всех развитых странах) специальным федеральным законом. Отчетность по реализации Программы должна быть ежегодной перед парламентом при принятии федерального бюджета. Во-вторых, государство должно в срочном порядке восстановить управление оборонной промышленностью, чтобы не потерять способность разрабатывать и выпускать такие сложные современные вооружения, как современные авиационные комплексы, ракетные системы и боевые корабли. Для создания истребителя или военного корабля в XXI веке требуется до 10 лет совместной кооперации сотен предприятий, и неправомерно думать, что рынок все сам отрегулирует. Положительный результат может дать только грамотное сочетание частной инициативы с государственным управлением. Создание объединенных авиационной и судостроительной корпораций положило начало этому сложному этапу развития ВПК. Однако без эффективной законодательной базы в области интегрированных структур эти процессы не смогут привести к положительным результатам. В-третьих, необходимо срочно решить проблему технологического отставания. Только не формальная, а реализуемая инновационная политика государства способна обеспечить преодоление спада в ВПК, его структурную перестройку и расширить оружейный рынок за счет конкурентоспособной продукции. Здесь должна быть выработана четкая промышленная политика, оформленная специальным федеральным законом. Необходима энергичная мобилизация всех внутренних ресурсов и управленческих механизмов для подъема экономики через развитие высокотехнологичных отраслей промышленности. В-четвертых, следовало бы решить проблему реального финансирования ВПК. Для этого необходимо прежде всего законодательно формализовать правило авансирования гособоронзаказа в объеме не менее 50% от общей его суммы и ежеквартальной индексации ассигнований для покрытия ущерба от инфляции. 192 Безотлагательная реализация в сжатые сроки приведенного в монографии комплекса мер пока еще сможет позволить обеспечить поддержание военно-экономического потенциала ВПК на уровне, необходимом для обороноспособности и безопасности России в соответствии с еѐ национальными интересами. 2.3. Наука ‒ важнейший ресурс экономического и духовного обновления России К концу XX века человечество пришло с большими научными и технологическими достижениями, коренным образом изменившими уклад жизни. Именно в этом веке освоены источники энергии, сопоставимые по мощности с природными явлениями, созданы вычислительные машины, позволяющие расширить возможности человеческого мышления, осуществлено искусственное мультиплицирование биологических особей, созданы системы связи и транспорта, сблизившие людей и континенты, начато освоение внеземного пространства. Новые технологические возможности уже реально влияют на ход эволюционного развития Земли. Это накладывает на человечество огромную ответственность, связанную с опасностью усиления негативного антропогенного воздействия на природу. Однако данное обстоятельство не способно остановить или замедлить научно-технический прогресс ‒ наука стала мощной производительной силой и научный продукт определяет конкурентоспособность стран на мировом рынке. Сложились качественно новые политические, социальные и экономические механизмы, стимулирующие поступательное развитие общества, повышающие его демократические устои, прогнозируемость, качество человеческих отношений и жизни населения. Именно поэтому эффективное и целенаправленное использование научных разработок является важнейшим фактором достижения необходимого компромисса между политическими и экономическими устремлениями и гармонией устойчивого развития человечества в третьем тысячелетии. Тем самым на повестке дня ‒ разработка и реализация курса на превращение отечественной науки в действенный национальный ресурс обновления и развития России, укрепления и наращивания ее интеллектуального, социально-экономического потенциала, обеспечения национальной безопасности. Обладая исключительно высокой экономической результативностью, современные научные исследования сами по себе становятся все более дорогими. И это объективный процесс, так как уровень и сложность решаемых научных проблем постоянно повышаются. Высокая цена научных исследований заставляет все индустриальные страны самым внимательным образом относиться к выбору научных приоритетов и механизмов их реализации. С одной стороны, в области фундаментальных наук быстро расширяется международная кооперация, а с другой ‒ прикладные разработки становятся 193 все более закрытыми и их результаты рассматриваются как национальное достояние, имеющее стратегическое значение В советское время наука занимала весьма привилегированное положение. Она была масштабной и сравнительно хорошо финансировавшейся сферой. В целях обеспечения военной и технологической безопасности страны исследования велись по всему фронту фундаментальных и прикладных наук и дали немало выдающихся открытий. Вместе с тем такая научнотехническая политика привела к определенным издержкам в формировании научной сферы. Стремление сохранить паритет с другими странами по всем направлениям научно-технического развития реализовывалось путем образования большого числа научных учреждений, не имевших зачастую нужного кадрового и технического потенциала и в силу этого не достигших мирового уровня исследований. Недостаточное внимание к использованию лучших научных достижений в гражданских областях и неразработанность механизма продвижения технологий в практику привели к тому, что, имея мощный научнообразовательный потенциал, СССР в последнее время утратил передовые позиции по ряду принципиальных для развития страны направлений. В России реформирование научной сферы пришлось на исключительно сложный период перехода к рыночной экономике. Наука оказалась одной из тех областей деятельности, для которых последствия перехода к рынку носили наиболее деструктивный характер. Значительное уменьшение объемов финансирования науки создало ситуацию, при которой реформирование постоянно сочеталось с решением проблем выживания и сохранения активной части научно-технического потенциала страны. В этой сложной ситуации предпринятые органами управления меры позволили в определенной степени сдемпфировать последствия кризиса, сохранить существенную часть накопленного научно-технического потенциала, а также передовые позиции по ряду важных направлений развития современной науки и техники. Следует признать, что кризисные явления в научно-технической сфере весьма остры, хотя налицо первые успешные примеры адаптации научных учреждений к новым условиям хозяйствования. Российская наука стала более открытой и демократичной, значительно расширилось участие российских ученых и организаций в различных международных программах и проектах, исчезли нелепые идеологические и административные приемы контроля и воздействия. Естественным шагом явилось развитие в России ряда механизмов функционирования научной сферы, характерных для условий рыночной экономики. К ним относятся прежде всего новые формы финансирования исследований и разработок на конкурсной основе через бюджетные и внебюджетные фонды и программы. С учетом исторической специфики российской науки были предприняты меры по сохранению ведущих научных школ и преодолению разобщенности науки, образования и производства. 194 Однако научно-техническая сфера до сих пор не стала базовым элементом социально-экономического прогресса российского общества Формирование мобильного, динамично развивающегося научнотехнического потенциала, отвечающего современным требованиям и ресурсным возможностям страны, повышение эффективности его использования в целях обеспечения духовного и физического здоровья нации, конкурентоспособности экономики, реформирования научно-технического и оборонно-промышленного комплекса, создания технологической и законодательной базы для перехода экономики России на путь инновационного развития являются стратегической целью обеспечения интеллектуальной безопасности России. Интеллектуальная безопасность (далее ‒ ИБ) является одной из основополагающих составляющих национальной безопасности, что обусловлено рядом объективных причин. Во-первых, ИБ определяет научное обеспечение и реализацию всех других видов национальной безопасности. Во-вторых, сложившаяся сегодня в России ситуация дает основание говорить о проблемах ИБ как о важнейшей государственной, экономической, социальной и политической проблеме. В-третьих, по своим последствиям интеллектуальный кризис может оказаться куда более опасным, чем, например, политический или военный, экономический или информационный, а его преодоление потребует нескольких десятилетий, а может быть, и столетий. В-четвертых, многоаспектность, сложность, масштабность и глубина проблем развития и сохранения интеллекта выводят обеспечение ИБ страны (наряду с экологическими проблемами) в разряд самых актуальных проблем современности. В отечественных научных разработках интеллектуальная безопасность рассматривается с различных позиций. В одних источниках интеллектуальная безопасность представляется как защита продуктов умственной деятельности. В других ‒ ставится знак равенства между интеллектуальной безопасностью и интеллектуальной собственностью. В третьих источниках понятие «интеллектуальная безопасность» включает в себя не только защищенность продуктов умственного труда, но и рациональное использование, воспроизводство и повышение качества умственных способностей людей, определяющих их деятельность. В ряде работ исследуются генетические корни ИБ. Отмечается, что генетика и интеллектуальная безопасность взаимосвязаны: с одной стороны, нарушение ИБ страны приводит к генетическим последствиям для народа, результаты которых трудно представить, с другой ‒ состояние и изменение генофонда общества оказывают прямое влияние на ИБ государства. Авторы статьи в журнале «Ростехнадзор. Наш регион» (апрель, 2006 г.) И.Р. Дубровин и Е.Р. Дубровин с позиций системного подхода рассматривают интеллектуальную безопасность в виде сложной многоуровневой системы, включающей в себя, по крайней мере, подсистемы более высокого уров195 ня и составные части более низкого порядка. В своей основе ИБ, как и национальная безопасность, имеет такие базовые понятия, как «интеллектуальные интересы», «интеллектуальные угрозы» и «интеллектуальная защита». Интеллектуальные интересы Российской Федерации являются жизненно важными и долгосрочными. Суть интеллектуальных интересов в конечном счете сводится к эффективному использованию и воспроизводству интеллектуальных возможностей нашего народа, а также к развитию, сохранению и накоплению интеллектуального потенциала и интеллектуальных ресурсов государства. Особая роль в системе интеллектуальных интересов принадлежит научному интеллекту, поскольку именно он определяет уровень развития, подлинную независимость, авторитет и мощь любого государства. Угрозы интеллектуальной безопасности России исходят как изнутри, так и извне. Внутри страны ‒ от отдельных физических и юридических лиц (и государства в целом), деятельность которых значительно снижает, а в отдельных случаях исключает эффективное использование учеными своего научного интеллекта. Извне ‒ деятельность других государств, с одной стороны, «переманивающих» высококвалифицированных специалистов, подготовленных нашей страной, а с другой ‒ умышленно занижающих или дискредитирующих достижения российского научного интеллекта в мировом сообществе. Интеллектуальная защита предполагает создание системы мер, направленных на обеспечение ИБ страны. Очевидно, это меры, связанные с предупреждением угроз интеллектуальным интересам, а также меры, направленные на ограничение и ликвидацию последствий от ущерба интеллектуальным интересам. В этом разделе монографии рассматриваются важнейшие составляющие интеллектуальной безопасности России, связанные с формированием современной стратегии научно-технической и инновационной политики, соответствующей новым социально-экономическим условиям развития страны, и практической реализацией интеллектуальных возможностей личности, общества и государства, совершенствованием и развитием законодательной и нормативно-правовой базы, стимулирующей развитие инновационной деятельности и формирование отечественного рынка наукоемкой продукции, а также защищающей интеллектуальные интересы страны, интеллектуальную собственность, носителей интеллектуальной собственности и продукты их умственного труда с учетом вступления России в ВТО. 2.3.1. Научно-технический и технологический облик России Анализ статистических данных состояния научно-технического потенциала России и его сопоставление с научно-техническим потенциалом высокоразвитых стран позволяют оценить существующие позиции России в мировом научно-техническом пространстве и дать прогноз развития этого сектора наукоемкой продукции экономики России на период до 2020 года. 196 Сложившийся технологический облик России может быть охарактеризован рядом принципиально важных научно-технических показателей [52]. За 1990-е годы объем ВВП России сократился почти в 2 раза. По совокупному размеру ВВП Россия уступает США в 10 раз, Китаю ‒ в 5 раз. Если экономику страны рассматривать как большую систему (рис. 1), то применительно к России на входе имеются прекрасные предпосылки ‒ 10‒ 12% ученых мира работают в России, 28% основных минеральных ресурсов мира принадлежит России, на 75‒90% завершены все институциональные преобразования экономики для перевода ее на рыночные механизмы. На выходе этой системы в качестве итогов складывается поразительная картина ‒ выпуск наукоемкой продукции в России находится на уровне 0,3% от мирового, производительность труда в России составляет 8‒12% от производительности труда в развитых странах и 10‒15% ВВП приходится в России на душу населения в сравнении с показателями стран «большой восьмерки». Россия в мировом научно-техническом пространстве Минеральные ресурсы 28 % Ученые 10-12 % ВВП на душу населения 10-15 % Экономика Наукоемкая продукция 0,3 % России Готовность рыночных механизмов 75-90 % Производительность труда 8-12 % Рис. 1 Причины такого парадокса могут быть выявлены при анализе макроэкономических показателей России в сравнении с промышленно развитыми странами. За последние годы существенно изменилась структура российской экономики. Ключевые позиции стал занимать сырьевой сектор экономики, включающий топливную промышленность, электроэнергетику, черную и цветную металлургию. Доля этих отраслей промышленности в общем объеме промышленной продукции уже составила более 50%, а в объеме экспорта ‒ до 70%. И как следствие, отечественный сектор наукоемкой продукции практически не развивается, обладая слабой конкурентоспособностью на мировом рынке наукоемкой продукции, а экономика России стала значительно отставать в технологическом развитии от развитых государств мира. 197 Анализ эффективности различных моделей мировых экономик по стоимости одного килограмма продукции однозначно складывается в пользу инновационного типа экономики, основанного на широком использовании современных наукоемких технологий, созданных на базе последних достижений фундаментальной науки (табл. 1). Таблица 1 Эффективность моделей мировых экономик (по стоимости продукции) № п/п 1 2 3 Тип модели Сырьевая модель Технологическая модель Инновационная модель (высокие технологии) Виды продукции Стоимость 1 кг ($) Сырая нефть, газ 0,1 Древесина необработанная 0,1 Древесина обработанная 1 Легковые автомобили 15‒30 Компьютеры 100‒500 Электронная техника 500‒2000 Микропроцессоры 10‒20 тыс. Авиационная техника 1‒20 тыс. Космическая техника 150‒200 тыс. Новые лекарственные средства и медицинская техника Искусственные материалы 1‒50 тыс. 1 млн Сопоставляя приведенные в табл. 1 показатели, можно убедиться, что различия в эффективности сырьевой, технологической и инновационной экономик измеряются десятичными порядками. В особенности это относится к такой продукции, как микроэлектроника, новые лекарственные препараты и средства медицинской техники, авиационная и аэрокосмическая техника, искусственные материалы. В отличие от промышленно развитых стран мира в России освоение новых наукоемких технологий имеет крайне замедленные темпы. Как показывает анализ статистических данных, на долю новых технологий в развитых государствах мира приходится до 85% прироста ВВП. Объем мирового рынка наукоемкой продукции превысил 1 трлн долларов США. До 20% этого объема в денежном выражении приходится на США, 11% ‒ на Японию, 8,5% ‒ на Германию, доля России ‒ лишь 0,3%. В ходе экономических реформ научно-технический задел в России был омертвлен и не использован для развития экономики страны. По данным Минэкономразвития России, использование объектов новой техники, в том 198 числе содержащих объекты интеллектуальной собственности, в период проведения реформ сократилось почти в 20 раз. В общем объеме российского экспорта удельный вес наукоемкой продукции не превышает 1,5‒2% (в 1990 г. ‒ 23%). Доля инновационной продукции в общем объеме промышленной продукции снизилась до 4,8%. Число инновационно-активных предприятий в России не превышает 10% (в конце 1980-х гг. ‒ 60‒70%). Удельный вес затрат на технологические инновации в общем объеме промышленной продукции не превышает 1,5%. До 50% используемых в производстве технологий имеют возраст более 20 лет. Объем выпуска в денежном выражении наиболее наукоемкой авиационной, судостроительной и станкостроительной техники снизился в России более чем в 10 раз и составил по воздушным судам 2,5% от мирового уровня, по дедвейту ‒ 0,6% и станкам с ЧПУ ‒ 0,25%. Как показывает анализ, возросшие в последние годы проблемы с финансированием отраслей промышленности и отраслевой науки способствовали увеличению отставания отечественной техники и технологии от передовых зарубежных на 15‒20 и более лет. И это отставание продолжает увеличиваться, в определенной мере создавая предпосылки для увеличения импорта техники и технологий. Более детальный анализ отраслевой структуры промышленности показывает ряд структурных диспропорций по отношению к промышленно развитым странам. В промышленно развитых странах мира машиностроение и металлообработка составляют 40‒50% от всего объема промышленности, а вместе с ключевыми отраслями (химической, нефтяной, лесной, деревообрабатывающей) объемы доходят до 70%. В России эти базовые отрасли составляют около 30%, хотя имеют прочную сырьевую и производственную базу, а доля машиностроения составляет всего лишь 18%. Россия пока еще обладает значительным научно-техническим потенциалом. До настоящего времени существует несколько тысяч НИИ и КБ, в оборонной промышленности насчитывается более полутора тысяч крупных предприятий и почти столько же ‒ в машиностроении. В России также создана инфраструктура, не уступающая по составу атрибутов промышленно развитым странам, в том числе кадры, минеральные ресурсы, производственные мощности, законодательная база. Практически в условиях рыночной экономики в этой сфере сложился рынок капитала. Однако значительные отличия от развитых стран имеются в самой технологической среде, которая характеризует уровень имеющегося производственного потенциала. Технологическая среда пока не отвечает современным требованиям: физически и морально устаревшее оборудование, недостаточный парк ПЭВМ, практическое отсутствие телекоммуникационных сетей и другие технологические издержки, связанные с уровнем электронного управления производством (ERP), электронного проектирования (PDM, ЭОИ), систем качества (ТQМ) и наличием безбумажных технологий (СIМ). 199 Процесс слияния производственных мощностей в монополии и холдинги, характерный для промышленно развитых стран, в России находится в зачаточном состоянии. На мировом рынке в сфере авиакосмоса функционируют всего 9 фирмлидеров, имеющих доход в размере 150‒160 млрд долларов США, в России существует более 500 авиакосмических предприятий и организаций, имеющих доход всего 3‒4 млрд долларов США. В последние годы на мировом рынке высокотехнологичной продукции конкурируют в основном межнациональные промышленные корпорации (МПК), действующие в глобальном масштабе. Они имеют научнотехнические и производственные филиалы в нескольких странах и сбытовую сеть в мировом масштабе. МПК обеспечивают себе конкурентные преимущества на мировом рынке в основном за счет эффективного использования научно-технического потенциала (продукции сферы НИОКР), закупок патентов и ноу-хау, не стремясь увеличивать численность ученых и разработчиков. Параллельно с концентрацией и информатизацией производств в мировом пространстве наблюдается тенденция создания интеллектуальных производственных систем и оборудования, совместимых с современными САD/САМ системами и ЭОИ. Эти тенденции в эволюции технологической среды в ХXI веке связаны прежде всего c развитием: - технологий GALS, CIМ, ЭОИ, RPM и КИМП; - технологий интеллектуального производства; - технологий строительства обрабатывающих центров с ЧПУ и искусственным интеллектом; - технологий сверхскоростного резания; - технологий TQM, ИАСУ, КС и АСЕ. Кроме того, на базе последних достижений фундаментальной науки будут разработаны технологии для создания: - виртуальных мировых производственных систем; - безбумажного и безлюдного производства; - выращивания деталей; - высокоинтеллектуальных информационных систем и средств производства. Россия обладает мощной материально-технической базой, но парк оборудования не соответствует мировому уровню. Прежде всего, он морально и физически изношен. По существу, в последние десятилетия не проводилось технологическое перевооружение ведущих отраслей промышленности. Базой для технологического перевооружения всегда являлось станкостроение. Однако выпуск станков в России, как уже упоминалось, резко снизился и, что особенно следует отметить, неблагоприятно меняется структура парка. Только 14% всех станков можно отнести к прогрессивным, а станки с ЧПУ и прецизионные станки составляют 1,1 и 3,3% соответственно. Анализ вклада макротехнологий показывает, что применение ПЭВМ и 200 информационных технологий в процессах производства, управления и проектирования имеет наибольший эффект на мировых рынках промышленно развитых стран. Российский же рынок информационных технологий в настоящее время не насыщен и поглощает практически все продукты (в том числе и явно устаревшие), которые предлагают дилеры крупнейших компаний. Отечественный рынок компьютерных технологий отличается бессистемностью, плохой структурированностью и слабым рекламно-методическим обеспечением. Отсутствует необходимая в условиях России общегосударственная, структурированная по отраслям хозяйства программа закупок и оснащения отечественных производителей необходимыми программноаппаратными средствами. Таким образом, за рассматриваемый период российский экспорт наукоемкой продукции практически не развивался и имел тенденцию к уменьшению. Товарная структура экспорта характеризуется сырьевой направленностью с преобладанием в ней энергоносителей. Исходя из проведенного в pазделе 2.3.1. анализа следует отметить, что негативные тенденции в развитии экспорта наукоемкой продукции в России обусловлены рядом принципиальных факторов: - низкой конкурентоспособностью промышленной продукции из-за отсталой технологии; - низким уровнем технологической оснащенности предприятий, изношенностью производственных фондов, отсутствием у предприятий финансовых средств для внедрения научных разработок; - недостатком средств для сертификации экспортной продукции в зарубежных фирмах и недостаточное развитие отечественной системы сертификации; - введением валютного коридора, элементами дискриминации российских экспортеров, низким международным рейтингом надежности России для кредитов и инвестиций; - разрывом традиционных связей с традиционными партнерами в странах СНГ; - недостатком опыта и знаний в сфере экспорта у предприятий при отмене государственной монополии на внешнюю торговлю и незначительной ролью государственных организаций как посредников. Отсюда следует, что в основу стратегии России в завоевании международного рынка должно быть положено освоение рынка наукоемкой продукции. Ключевым элементом этой стратегии будут конкурентное качество, конкурентная цена, соответствующее сервисное обеспечение продукта и услуг. При реализации этой стратегии будет обеспечен социальный спрос на науку и образование. Благодаря росту доли наукоемкой продукции увеличится доля оплаты труда и стоимости товара, что повысит платежеспособный спрос внутри страны и создаст конъюнктуру для других отраслей промышленности. 201 2.3.2. Основные положения стратегии формирования в России рынка наукоемкой продукции. Прогнозные оценки перехода экономики России на инновационный путь развития В материалах «круглого стола», проведенного под руководством С.М. Миронова, и заседания президиума Академии изучения проблем национальной безопасности отмечено, что основой научно-технической политики России в ближайшие 15‒25 лет должна стать программа гармонизации российской экономики, и в первую очередь промышленности, с экономикой развитых cтран. В области законодательной политики, финансов и банковской деятельности такая работа уже начата и есть первые результаты, пока, может быть, и не столь внушительные. Но в целом можно считать вполне реальным завершение этой работы в ближайшие годы. Сложнее обстоит дело с интеграцией российской промышленности в технологическое пространство развитых стран. За последние 10‒15 лет страны «золотого миллиарда» в основном завершили четвертую «технологическую» революцию, связанную с интеллектуализацией производств, приступили к созданию нового типа информационного общества. Стратегической задачей России является необходимость прохождения этого этапа формирования основ постиндустриального общества за более короткий период, чтобы к 2015‒2020 годам войти на условиях равноправных партнеров в сообщество высокоразвитых стран «золотого миллиарда». Основой такого развития России должно стать прежде всего формирование приоритетов (7‒8 макротехнологий), по которым Россия должна занимать передовые позиции в мире и быть конкурентна на мировом рынке наукоемкой продукции. Прогнозные оценки мирового рынка наукоемких технологий показывают, что в период до 2020 года только внешний рынок наукоемкой продукции составит около 3,5 трлн долларов в год, из которых 1,2 трлн долларов могут приходиться на информационные услуги. Россия может и должна иметь на этом рынке 8‒12% или 250‒360 млрд долларов США в год. Это и есть стратегическая национальная идея и задача. Поиск чисто «русской» национальной идеи и поиск нетрадиционных чисто российских путей развития экономики только отдаляют Россию от мирового прогресса и приведут к самоизоляции. К основным макротехнологиям, по нашим оценкам, следует отнести авиакосмос, судостроение, ядерную энергетику, спецхимию и металлургию, биотехнологию, спецмашиностроение, телекоммуникации и связь, автомобилестроение, микроэлектронику. По этим направлениям Россия обладает собственной научной школой и в целом уровень имеющейся базы знаний для выхода на конкурентный уровень можно оценить в 70‒80% от мирового, в автомобилестроении и микроэлектронике 40‒50%. Для преодоления отставания по ряду технологий нужны фундаментальные исследования. Вторым важным аспектом инновационного развития России является 202 гармонизация технологической среды России с развитыми странами. Вопервых, необходима организация систем менеджмента, инжиниринга, систем обеспечения качества и сертификации, телекоммуникаций, а также обеспечение технологической совместимости. Во-вторых, подготовка кадров, и, втретьих, технологическое перевооружение базовых (пилотных) корпораций по основным приоритетным направлениям. Программа гармонизации должна затронуть на первом этапе 20‒30 ведущих компаний России. Это даст возможность выйти на 40‒50 млрд долларов США экспорта в год уже к 2020 году. Дальнейшее развитие должно исходить из того, что завоевание на внешнем рынке 1 млрд долларов США требует потратить, как минимум, 7‒8% так называемых невосполнимых затрат, связанных с созданием и продвижением на рынок наукоемкой продукции. Так, консорциум «Аэрбас Индастри» (АI) для того, чтобы захватить 50% рынка сверхтяжелых пассажирских самолетов, что составляет 120‒ 150 млрд долларов мирового рынка самолетов, спланировал затраты на программу подготовки и сертификации первых АЗХХ порядка 11‒12 млрд долларов. Таким образом, чтобы Россия вышла на уровень 250‒360 млрд долларов США в год наукоемкой продукции, за 10 лет необходимо потратить около 25‒30 млрд долларов США на подготовку и выпуск конкурентной продукции, то есть 3‒5 млрд долларов США в год. Эти средства можно изыскать в стабилизационном фонде, через специальные займы развития, путем создания международных холдингов, формирования лизингов и ипотечных структур для активизации платежеспособного спроса внутри страны. Следует иметь в виду, что 30‒40% наукоемкой продукции потребляют сами производители, а остальная часть идет на экспорт. Начальным этапом в этой работе должна быть интеграция с лучшими зарубежными компаниями. На первом этапе необходимо добиться условий быть поставщиками отдельных комплектующих узлов и деталей для крупных транснациональных корпораций. Затем постепенно надо переходить к сотрудничеству на условиях партнерства. В тех областях высоких технологий, где Россия создает конкурентную финальную продукцию, следует приглашать к себе партнеров от западных компаний. По существу, страны «золотого миллиарда» так и работают. Понятия национальных границ там не существует. Однако такое тесное переплетение аспектов деятельности подразумевает наличие полной гармонизации всех процессов компаний ‒ участников международного разделения труда. Учитывая, что за последние годы в развитии экономики страны наметился некоторый прогресс, целесообразно придать вопросам гармонизации статус государственной политики так же, как это делается в законодательной и финансово-денежной сферах. Так, например, для гармонизации российской авиационной промышленности с концерном «Аэрбас Индастри» (АI) в России создан Авиационный евро-российский консорциум (АЕРК). Совместно с AI разработана концепция этой гармонизации, включающая создание единых систем менедж203 мента, инжиниринга, систем качества и сертификации, телекоммуникаций, квалификации персонала, технологической среды. Близкую по смыслу работу ведет корпорация «Боинг» с АК им. Ильюшина и ряд других ведущих мировых компаний. Успех России на мировых рынках высоких технологий может быть достигнут только за счет интеграции российских предприятий, НИИ и КБ, связанных одной технологической нишей, в крупные корпорации, желательно транснациональные. При активной поддержке государства и частных компаний возможно за 15‒20 лет создать 50‒60 крупных корпораций, гармонизированных и интегрированных в мировое научно-технологическое пространство развитых стран. В дальнейшем эти корпорации послужат ядром для создания вокруг них сети малых предприятий, обеспечивающих инновационную деятельность в сфере наукоемкого бизнеса. Таким образом, основными тенденциями промышленного развития стран мира в XXI веке будут производство наукоемкой продукции, развитие сферы сервиса и услуг. Предполагается увеличение доли наукоемкой продукции в объеме ВВП с 20 до 30‒35%. Среди наукоемких отраслей промышленности наибольшее развитие получат: информатика, телекоммуникации, биотехнологии, авиакосмическое машиностроение, станкостроение, судостроение, спецэнергетика и спецхимия. Для России в XXI веке основной задачей должна стать интеграция в мировые хозяйственные структуры, развитие тех отраслей промышленности, которые базируются на высоких технологиях и производят наукоемкую продукцию. В случае реализации таких стратегий можно прогнозировать рост наукоемкой продукции России с 0,3 до 10‒12%, в том числе по авиационной отрасли возможно увеличение до 12‒15%, по автомобильной ‒ до 5‒7%, по станкостроению до 8‒12%, по судостроению ‒ до 10‒12%, информатике до 5‒7%. Доход России за счет такого освоения внутреннего рынка может увеличиться с 11 до 61%, при этом ВВП возрастет в 3‒4 раза. Основой для выполнения этой задачи является развитие технологической среды, способной обеспечить выпуск конкурентоспособной продукции. Технологическая среда должна быть приближена к технологической среде промышленно развитых стран с устранением имеющейся диспропорции. Совершенствование ее должно идти по инновационному пути развития науки и техники, создания систем управления интегрированными производственными структурами на основе информационных технологий, доведения технологического оснащения до мирового уровня, внедрения систем качества, соответствующих международным требованиям, сохранения и укрепления кадрового состава. Как и в промышленно развитых странах мира, в России должен идти процесс концентрации производственных мощностей в крупные корпорации и холдинги путем слияния КБ, НИИ и заводов-производителей. Курс на развитие наукоемких производств и выход на мировой рынок является приоритетным направлением российской промышленной политики. Для его реализации необходимо разработать систему механизмов различного 204 уровня и назначения. Основными положениями стратегии России по формированию конкурентного технологического облика России и рынка наукоемкой продукции должны стать следующие. 1. Россия имеет хорошие предпосылки для формирования конкурентоспособной технологической среды, так как имеет в наличии фундаментальную и прикладную науку, высокий уровень образования, наличие минеральных ресурсов, наличие крупной промышленности. Россия пропустила четвертую «технологическую» революцию ‒ интеллектуализацию производства и создание основ информационного постиндустриального общества. Страны «золотого миллиарда» политически, технологически и информационно интегрированы, что, по существу, привело к монополизации прав и возможностей на выпуск наукоемкой продукции. 2. Единственная возможность для России стать по-настоящему высокоразвитой страной ‒ это интеграция России в мировой рынок наукоемкой продукции, то есть интеграция с высокоразвитыми странами и построение постиндустриального общества в России. Необходимым условием интеграции является гармонизация технологической среды России и высокоразвитых стран. Необходимо сузить поле конкурентной борьбы до 7‒10 макротехнологий и определить приоритеты России по этим технологиям. 3. В области выбранных приоритетов необходимо создать крупные интегрированные корпорации (50‒70 корпораций на страну). Например, в авиационной промышленности из 356 организаций, в том числе 117 НИИ и КБ, нужно иметь максимум 7‒10 крупных концернов, в станкостроении из 130 организаций следовало бы организовать 5‒7 крупных компаний и аналогично в других отраслях промышленности. При этом каждая крупная организация осуществляет свою программу гармонизации. 4. При поддержке Правительства Российской Федерации создаются первые международные транснациональные корпорации на основе принципов разделенного риска партнеров. Это ‒ первый шаг к мировому разделению труда в наукоемком бизнесе и частичная интеграция в технологическую среду развитых стран. 5. Гармонизация и технологическое перевооружение крупных корпораций ведется на принципах инновационного пути развития с опорой на российские научные школы, ориентированные на конечный результат. Это дает экономию средств (около 700 млрд долларов США), а также поднимает уровень науки и дает стимул для собственного производства современных программно-инструментальных средств реновации активной части фондов страны. 6. Наличие интегрированных структур и программ по гармонизации снимет основные ограничения для западных инвесторов в наукоемком бизнесе, так как бизнес-процессы корпораций становятся прозрачными и управляемыми, а технологическая среда гармонизирована и сертифицируема по западным стандартам. Важнейшим условием реализации эффективной государственной науч205 но-технической политики является концентрация научного потенциала, финансовых и материально-технических ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и техники. Под приоритетными направлениями развития науки и техники понимаются основные области исследований и разработок, реализация которых должна обеспечить значительный вклад в социальное, научно-техническое и промышленное развитие страны и в достижение за счет этого текущих и долгосрочных социально-экономических целей. В ранг приоритетных может быть включено сравнительно небольшое число научно-технических областей, развитию которых государство уделяет особое внимание. В каждом из приоритетных направлений развития науки и техники можно выделить некоторую совокупность конкретных технологий (критических технологий), использование которых приводит к появлению в народном хозяйстве принципиально новых поколений материалов, машин, оборудования, услуг и другой наукоемкой продукции. Опыт СССР, США, Японии и Западной Европы показывает, что в тех случаях, когда необходимы крупные прорывные решения, единственным способом их реализации становится программно-целевой подход и концентрация научно-технических и фундаментальных разработок на приоритетных межотраслевых технологиях федерального уровня (табл. 2). Подобный подход к вхождению в международный рынок наукоемкой продукции позволит России защитить внутренний рынок от его оккупации западными фирмами и сохранить остатки интеллектуального и производственного потенциала. Таблица 2 Перечень межотраслевых критических технологий федерального уровня № п/п 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Информационные технологии и электроника Многопроцессорные ЭВМ с параллельной структурой Вычислительные системы на базе нейрокомпьютеров, транспьютeров и оптических ЭВМ Системы распознавания и синтеза речи, текста и изображений Системы искусственного интеллекта и виртуальной реальности Информационно-телекоммуникационные системы Системы математического моделирования Микросистемная техника и микросенсорика Сверхбольшие интегральные схемы и наноэлектроника Опто- и акустоэлектроника Криоэлектроника Производственные технологии 206 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Лазерные технологии Прецизионные и мехатронные технологии Робототехнические системы и микромашины Электронно, ионно-плазменные технологии Гибкие производственные системы Интеллектуальные системы автоматизированного проектирования и управления Технологии ускоренной оценки и комплексного освоения стратегически важного горнорудного (алмазы, золото, платина) и техногенного сырья Технологии глубокой переработки горнорудного и техногенного сырья с использованием нетрадиционных методов Модульные технологии производства массовой металлопродукции с новым уровнем свойств Новые материалы и химические продукты 20 Материалы для микро- и наноэлектроники 21 Композиты 22 Полимеры 23 Керамические материалы и нанокерамика 24 Материалы и сплавы со специальными свойствами 25 Cвepхтвердые материалы 26 Биосовместимые материалы 27 Катализаторы 28 Мембраны 29 Дизайн химических продуктов и материалов с заданными свойствами Технологии живых систем 30 31 32 33 34 Биополимеры клетки Генодиагностика и генотерапия Биотехнологии на основе биоинженерии Технологии иммунокоррекции Химический и биологический синтез лекарственных средств и пищевых веществ Системы жизнеобеспечения и защиты человека в экстремальных условиях Белковые препараты и композиты с заданными функциональными 35 36 207 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 свойствами Трансгенные формы растений и животных Рекомбинантные вакцины Биологические средства питания и защиты растений и животных Биотехнологические процессы производства и перера6отки сельскохозяйственного сырья Технологии хранения продовольствия Технологии искусственного выращивания ценных объектов аквакультуры Технологии, обеспечивающие безопасность пищевых продуктов фvнкционального назначения Транспорт Авиационная и космическая техника с использованием новых технических решений, включая нетрадиционные компоновочные схемы и двигатели Транспортные средства на альтернативных видах топлива Высокоскоростной наземный транспорт на новых принципах движения Навигационные системы Системы обеспечения безопасности движения Топливо и энергетика Технологии изучения недр, прогнозирования, поиска, разведки запасов полезных ископаемых и урана Технологии разрушения горных пород, проходки горных выработок и бурения нефтяных и газовых скважин Технологии воздействия на нефтегазовые пласты Нетрадиционные технологии добычи и переработки твердого топлива и урана Технологии освоения углеводородов континентального шельфа Технология углубленной переработки нефти, газа и конденсата Атомная энергетика Процессы трансформации твердого топлива в электрическую и тепловую энергию Парогазовые и газотурбинные процессы трансформации природного газа в электрическую и тепловую энергию Технологии регенерации отработавшего ядерного топлива, утилизации и захоронения радиоактивных отходов Технологии освоения нетрадиционных возобновляемых источников энергии (солнца, ветра, биомассы и др.), а также вторичных 208 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 энергоресурсов Технологии электронного переноса энергии Трубопроводный транспорт угольной суспензии Водородная энергетика Топливные элементы Энергосберегающие технологии межотраслевого применения Экология и рациональное природопользование Технология мониторинга природно-техногенной сферы Технологии неистощительного природопользования Технологии прогнозирования развития климатических, экосистемных, горногеологических и ресурсных изменений Технологии обеспечения безопасности продукции, производств и объектов Технологии реабилитации окружающей среды от техногенных воздействий Технологии минимизации экологических последствий трансграничных воздействий Проведение такого комплекса фундаментальных, поисковых и прикладных разработок возможно только в рамках крупных федеральных целевых комплексных программ (далее ‒ ФЦКП). Программы должны быть объектно ориентированы на создание технологий мирового уровня с указанием затрат, программ выпуска и объемов продаж наукоемкой продукции на рынке. Для реализации ФЦКП необходима гармонизация систем менеджмента, инжиниринга, систем обеспечения качества и сертификации, телекоммуникаций, обеспечение технологической совместимости, подготовка кадров, технологическое перевооружение базовых (пилотных) корпораций по основным приоритетным направлениям. В рамках ФЦКП должна быть заложена реализация основных требований к современным предприятиям, наиболее важными из которых являются: - наличие современных информационных технологий телекоммуникационной связи, электронного документооборота, электронного проектирования, электронного управления проектом и производственными данными, электронного управления производством, электронного управления корпорацией, параллельного выполнения всех производственных функций на всех этапах жизненного цикла изделия; - наличие и функционирование системы управления качеством в соответствии с международными требованиями ISO 9000, ISO 1000; - наличие современных средств производства, в том числе интеллектуальных производственных систем и оборудования; - наличие квалифицированных кадров, обладающих знаниями как в 209 области промышленных, так и в области информационных технологий. Ключевым моментом является переход крупнейших компаний мира от дискретного описания изделий к электронному определению изделия (далее ‒ ЭОИ). ЭОИ обеспечивает непрерывную информационную поддержку изделия в течение всего жизненного цикла. Основой ЭОИ является безбумажное представление информационной модели изделия, включающее все данные о нем с учетом международных стандартов. Технология ЭОИ позволяет связать в единую систему все службы предприятия, участвующие в проектировании и создании нового изделия, технологической подготовке и его производстве, а также снабжение, поставку продукта и его сервисную поддержку. Особенно важно, что при этом создается информационная инфраструктура управления базами данных, позволяющая при включении в нее международных (Step) стандартов реализовать технологию CALS, которая является основной для международной кооперации. Основными компонентами ЭОИ является: - инструментальный комплекс интегрированных программных средств для автоматизированного проектирования изделий (Computer Aided Design ‒ CAD); - технология автоматизированного параллельного проектирования в режиме группового использования данных (Concurrent Engineering ‒ АСЕ); - система автоматизации технологической подготовки производства (Computer Aided Manufacturing ‒ САМ); - система управления проектными и инженерными данными (Product Data Management ‒ РDМ); - система визуализации и разработки документации; - система управления базами данных. Базой данных ЭОИ является электронная мастер-модель (например, самолета, автомобиля или других изделий). Все службы работают в параллельном режиме, в рамках параллельного проектирования. Это существенно сокращает срок разработки и подготовки производства, а также количество рассогласований и изменений, что повышает качество проекта. Переход на корпоративную информационную модель вызывает потребность в актуализации, оценке и управлении большим объемом разнородной информации о процессах на всем жизненном цикле изделия. Поэтому все крупные компании используют комплексное программное обеспечение для управления предприятием и интегрированную автоматизированную систему управления (ИАСУ). Ряд зарубежных систем ‒ РТ-З, BAAN‒IV и др. ‒ получил широкое распространение. Появление компьютеризированных интегрированных производств (Computer lntegro Manufacturing ‒ CIМ), многофункциональных обрабатывающих центров с элементами искусственного интеллекта позволяет реализовать «безбумажную» технологию. Впервые в России эта технология была разработана Национальным институтом авиационных технологий и Машиностроительным заводом им. Туполева при производстве космического корабля «Буран» с учетом создания 210 единой системы управления КИМП и требований совместимости программного продукта с оборудованием ЧПУ и последующим объединением его с помощью волоконно-оптических систем в единую гибкую производственную ячейку и компьютеризированное производство. Основным системообразующим звеном электронной поддержки производственной деятельности предприятия может служить Базовая интегрированная производственная система технологического назначения (далее ‒ БИПС-Т). БИПС-Т строится на основе системного подхода к автоматизируемым объектам, использования современных вычислительных платформ и применения объектно-проектируемой методологии программного обеспечения. При создании БИПС-Т используется концепция гетерогенных корпоративных вычислительных сетей и интеграции программно-аппаратных средств, обслуживающих различные стадии цикла разработки, подготовки производства и изготовления изделий. Перечисленные особенности существенно отличают БИПС-Т от систем предыдущих поколений и позволяют перейти от очаговой автоматизации отдельных этапов и участков производства к сквозной компьютеризированной производственной системе с единой информационной средой, включая единую технологическую базу данных. Основой БИПС-Т является многоуровневая СAD/САМ система, охватывающая весь производственный цикл ‒ от идеи создания нового продукта до его изготовления. Особое значение в связи с компьютеризацией сложных производств приобретает необходимость формирования корпоративных сетей и линий связи. Предлагаемая концепция опирается на обобщенное понятие корпоративной сети как базовой несущей конструкции современной организации. Концепция ориентирована на крупномасштабные организации, имеющие распределенную инфраструктуру, вне зависимости от того, является ли данная организация коммерческой или относится к государственному сектору. Разработку информационной системы целесообразно начинать с построения компьютерной инфраструктуры (корпоративной сети) как наиболее важной (фундаментальной) системообразующей составляющей, опирающейся на апробированные промышленные технологии и гарантированно реализуемой в разумные сроки в силу высокой степени определенности как в постановке задач, так и в предлагаемых решениях. Тенденции преобразования рынка продавца в рынок, ориентированный в первую очередь на покупателя, требуют интегрированного логистического обеспечения (ILS, Integrated Logistic Support) ‒ систематизированной совокупности действий, направленных на оптимизацию стоимости жизненного цикла изделия. Деятельность в рамках ILS концентрируется на снижении стоимости владения закупленным продуктом через специальные приемы проектирования, обеспечивающие его максимальную ремонтопригодность и удобство в обслуживании, а также через создание интегрированной системы поддержки, в которой все необходимые ресурсы четко определены, вовремя приобретаются и поставляются потребителю. 211 Одной из важнейших задач изготовителя является создание такой системы послепродажной поддержки изделий, которая, с одной стороны, обеспечивала бы уверенность покупателя в минимизации своих эксплуатационных издержек, а с другой , давала бы изготовителю возможность заработать дополнительные средства на этом процессе. Информационное перевооружение российских предприятий, объединений требует государственной поддержки. В настоящее время выбор технических платформ для внедрения информационных систем производится субъективно. В ряде случаев в пределах одной отрасли и даже одной корпорации существуют различные технические платформы, что не дает возможности для работы в режиме параллельного инжиниринга. Финансовых и кадровых ресурсов для проведения квалифицированного маркетинга в рамках отдельных корпораций недостаточно. Кроме того, при закупках информационных, программных и технических средств процент скидок минимален в связи с малыми партиями (от 10 до 100 рабочих мест), что приводит к денежным потерям. По финансовому состоянию при существующей системе предприятие или объединение способно провести обучение 5‒10 специалистов при потребности в 100‒500. В связи с этим необходимо создание межотраслевых и отраслевых специализированных компаний по управлению процессом внедрения и развития систем CALS. Основными задачами этих компаний должны являться: - маркетинговые исследования и определение потребности корпораций в программно-технических средствах; - разработка ограничительного перечня программно-технических, сетевых и телекоммуникационных средств для создания отраслевой технологической базы CALS; - определение поставщиков и заключение крупномасштабных соглашений на поставки (временные лицензии) с учетом наличия сети поддержки поставляемого продукта; - распределение и продажа информационных, программных и технических средств; - управление системой обучения специалистов; - стандартизация и гармонизация согласно международным стандартам; - юридическое обеспечение. Централизованная закупка программно-технических средств позволит сэкономить до 40% на реинжиниринг пилотных корпораций, усовершенствует систему сопровождения новых информационных технологий, даст возможность интегрировать часть российского программного продукта, имеющегося в институтах РАН и отраслевых НИИ. Таким образом, курс на развитие наукоемких производств и выход на мировой рынок является основным направлением промышленной политики России. Для достижения необходимых показателей необходимо произвести затраты на реновацию и технологическое перевооружение предприятий, на 212 разработку критических технологий и НИОКР. В мировой практике принято, что для получения прибыли в размере 100 млрд долларов необходимо вложить 10‒11 млрд долларов, в том числе 1 млрд долларов на разработку идей и критических технологий и 10 млрд долларов на подготовку производства. Россия могла бы поставить задачу о приоритетах развития по 12‒16 макротехнологиям на период до 2025 года. Причем до 2020 года основными макротехнологиями могли бы быть 7‒8. Если нам удастся 7‒8 макротехнологий сделать конкурентными, то это означает, что Россия может освоить 10‒ 12% рынка наукоемкой продукции. Переход экономики России на инновационный путь развития и формирование рынка наукоемкой продукции потребуют реализации целого ряда безотлагательных мероприятий, основными из которых являются: - разработка федеральных целевых комплексных программ по разработке приоритетных критических технологий, необходимых для создания наукоемкой продукции; - создание серии пилотных корпораций с внедрением в них интегрированных корпоративных систем управления; - техническое перевооружение пилотных корпораций; - организация консалтингового центра для консультаций и обучения специалистов; - создание государственных специализированных компаний по управлению процессом внедрения и развития систем CALS, централизованной закупки информационных, программных и технических средств; - подготовка комплексных мероприятий по государственной поддержке предприятий, производителей и экспортеров наукоемкой продукции, включая налоговые льготы, льготные тарифы, таможенные льготы на ввоз комплектующих, информационных, программных и технических средств, льготирование по налогообложению 50% прибыли, направленной на развитие производства; - подготовка и реализация государственных программ со странами ЕС и США в области гармонизации и интеграции в мировой рынок наукоемкой продукции. Немаловажным элементом в формировании рынка наукоемкой продукции должно стать эффективное встраивание высокотехнологичных и наукоемких производств оборонно-промышленного комплекса в современную экономику России для решения задач инновационной стратегии развития страны. 2.3.3. Развитие высокотехнологичных и наукоемких производств ‒ основа инновационной стратегии России Переход к инновационной стратегии научно-промышленного развития страны, как было отмечено в Послании Президента РФ, представляется сегодня безальтернативным решением для сохранения России в числе развитых государств. Сегодня стало очевидным, что положенный в основу реформиро213 вания страны антикоммунизм не мог и не может служить ни идеологической основой общественных преобразований, ни методом технологической модернизации страны. Истинный смысл новой экономики, как свидетельствует мировой опыт и исследования, приведенные в материалах статей В.А. Рубанова и С.В. Чемезова, заключается не в самоцельной приватизации и не во внедрении рыночных отношений в «тело» каждой производственной операции, а в смене технологического уклада, развитии наукоемкого производства и информатизации общества [53, 54]. К началу экономических реформ 1990-х годов Россия была не неразвивающейся аграрной страной, для которой были составлены программы МВФ, а промышленно развитой державой, достаточно успешно решившей задачу индустриализации еще в середине минувшего столетия. Но в последней четверти ХХ века страна не смогла найти достойного ответа на исторический вызов новой экономики ‒ экономики знаний. Поэтому жестко организованная и иерархически выстроенная индустриальная модель социализма проиграла не классическому капитализму, а набирающему силу интеллектуальному капиталу постиндустриальных обществ. Из этого следует, что целями социально-экономических преобразований в нашей стране может и должна быть технологическая модернизация России с переходом к постиндустриальным формам хозяйственной деятельности. Рыночные же механизмы играют инструментальную роль в достижении названных содержательных целей, которые напрямую не связаны ни с идеологиями, ни с социально-политическими формами организации общества. Историческая судьба России сложилась так, что ее самый качественный интеллектуально-кадровый потенциал сконцентрировался в обороннопромышленном комплексе (далее ‒ ОПК). Характер чрезмерно милитаризированной советской экономики объективно выдвинул крупномасштабную конверсию на роль ведущего направления экономического реформирования страны. Однако идея талантливого отечественного экономиста Ю. Яременко о трансформации военно-промышленной мощи России в источник ее экономического развития не была реализована, что привело страну в структурную ловушку. Примитивное же «освобождение» от государственного контроля низкокачественного в технологическом и интеллектуально-кадровом отношении гражданского сектора с постановкой рыночных идей на службу интересам новых собственников, не отягощенных производственнотехнологическим опытом, привело к формированию примитивной экономической среды. Без ввода в действие качественных ресурсов ОПК другого результата трудно было бы ожидать. Приватизация значительной части государственных предприятий не привела к инвестированию развития технологий и не способствовала повышению рыночного спроса на НИОКР и появлению альтернативных государству источников финансирования. Новые бизнес-сообщества не поддержали ни одного нового крупного научно-технического проекта. Оружейный экспорт поддерживался на созданном ранее технологическом заделе и государ214 ственных инвестициях. Анализ складывающейся в России ситуации не позволяет воспринимать происходящие сегодня отдельные улучшения экономических показателей в качестве доказательства правильности научно-промышленной политики государства. Угрожающими темпами разрушается созданная прежними поколениями промышленная база, инфраструктура экономики страны и жизнедеятельности населения. Россия, по данным Мирового банка, скатилась на 58 место (из списка 75 оцениваемых стран) по показателю текущей конкурентоспособности и в дальнейшем может остаться в числе «устойчивых» аутсайдеров. Непосредственно связанные с высокотехнологичным оборонным производством специалисты видят основную проблему нынешнего ОПК не только и не столько в плачевном состоянии его производственных мощностей, сколько в резком ослаблении кадрового и интеллектуального потенциала. Ведь для строительства корпусов и приобретения новых технологий достаточно простого привлечения финансовых ресурсов, а для формирования корпуса квалифицированных кадров необходимы долгосрочные инвестиции в образование и десятилетия на их «выращивание». К сожалению, и сейчас не принимается серьезных шагов по преодолению деградации научно-промышленного и оборонного комплекса России. Слабо регламентированный институт интеллектуальной собственности стал использоваться в качестве дополнительного средства передела материальной собственности. Реальные же проблемы ОПК и задачи коммерческой реализации ценных знаний не решаются, в полной мере дискредитируется сам институт интеллектуальной собственности, являющийся важным инструментом обеспечения перехода страны на инновационный путь развития. Многие государственные институты и конструкторские бюро влачат сегодня жалкое существование, и это ‒ прямое следствие неквалифицированного менеджмента при отсутствии внятной политики государства, являющегося их главным собственником. Рациональным единственным действием рачительного собственника в данной ситуации было бы не проведение инвентаризации результатов НИОКР с фискальной направленностью, а осуществление технологического аудита, предусматривающего комплексную оценку интеллектуальных ресурсов НИИ и КБ с капитализацией их коммерческого потенциала и оказанием содействия по рыночной реализации ценных бумаг. Эта проблема сложная и долгая, но другого пути эффективного участия государства в решении проблемы активизации интеллектуального потенциала пока не просматривается. Сегодня становится все более очевидным, что проводившийся ранее и продолжающийся поныне путь экономического развития за счет форсированного потребления массовых низкоуровневых ресурсов ведет страну в тупик с неизбежным финалом ‒ углублением экономического, сырьевого, экологического и социального кризиса. Альтернативой является переход к инновационной стратегии развития. 215 Роль научно-технического прогресса для современных экономик сегодня не вызывает сомнений, его вклад в экономический рост наиболее развитых стран составляет до 90%. Ставка на развитие высокотехнологичных производств может обеспечить значительный рост экономики страны за счет повышения национальной конкурентоспособности и стимулирования нового качества роста. Но интересы экспортно-сырьевого бизнеса России воспроизводятся на политическом уровне в виде форсирования потребления низкоуровневых (по технологической шкале) ресурсов России и блокирования развития производительных сил новой экономики. Поэтому президентский импульс по переходу на инновационный путь развития страны оказался погашенным в полном соответствии с классическим пониманием социально-политической сущности правительства как управляющего делами господствующего класса. Ведь переход к активной научно-промышленной политике aктуaлизирует необходимость поиска финансовых ресурсов для инвестирования в технологическую модернизацию национальной экономики. А это требует нарушения статус-кво, что чревато серьезным конфликтом государственного руководства с нынешними бизнес-элитами. Поскольку весьма слабые сегодня силы «новой экономики» могут оказать правительству только морально-политическую поддержку в вопросе создания механизма привлечения финансовых ресурсов в развитие высокотехнологичных и наукоемких производств, то и его роль в сфере высоких технологий носит пока малозаметный характер. Отсюда ‒ двойственность позиции государства по отношению к проблеме разработки и реализации научнопромышленной политики. Проекты документов по этой проблеме еще только разрабатываются, а сомнения в необходимости такой политики и целесообразности государственной поддержки наукоемкого сектора экономики уже тиражируются в экономической литературе. Вновь пускаются в ход аргументы о всемогуществе «невидимой руки» рынка и нецелесообразности нарушения естественного хода экономической жизни. Позиция государства как главного предъявителя спроса на высокие технологии и единственного социального института, способного изменить положение дел с развитием научно-технической сферы страны, имеет особое значение в решении проблемы эффективного встраивания ОПК в нынешнюю социально-экономическую реальность. Но этого пока не происходит. После того, как произошла приватизация двух третей национального богатства, государство уповает на «патриотическую сознательность» новых собственников. Крупный национальный капитал, сформировавшийся на «залоговых аукционах» и технологически низкой сырьевой промышленности, не способствует решению проблем инновационного развития России. Становится все более очевидным, что эффективное использование потенциала ОПК путем перехода к инновационной стратегии развития при дальнейшей «неприкасаемости» политических и экономических элит практически невозможно. И тем не менее промышленная политика, несмотря на столь неблаго216 приятную для ее разработки и реализации социально-экономическую и политическую ситуацию, остается императивом прогрессивного развития российского общества. Переориентация экономического курса на стимулирование инноваций невозможна без соответствующей социальной политики, обеспечивающей формирование продуктивно-творческого человеческого потенциала как главного ресурса современной экономики. Такая переориентация должна сопровождаться масштабными программами образования и государственными капиталовложениями в информационно-технологическую инфраструктуру. В конечном же счете от экономических реформ не следует ждать чудес до тех пор, пока результаты преобразований не воплотятся в изменения социальной структуры российского общества и выведение на верхние ступени иерархии его самых достойных созидательно-творческих сил. Только эти силы в состоянии сформировать прогрессивный вектор развития страны и увлечь за собой своей активностью российское общество. Таким образом, стремление государства к постепенному переходу в качественно новое состояние, с доминированием «новой экономики», должно сопровождаться прежде всего активной государственной политикой, направленной на использование нашего основного и наиболее перспективного потенциала для развития научных знаний. Именно от того, насколько нам удастся обратить на пользу этот потенциал, и будет зависеть ответ на вопрос о том, какое же место займет Россия в быстро меняющемся и противоречивом мире. Кризис и его последствия предоставляют нам уникальную возможность для радикального совершенствования основополагающей законодательной базы, регламентирующей отношения «труд ‒ общество» с целью восстановления труда как приоритетной ценности и основного источника экономического развития государства. Для обеспечения выпуска конкурентной на мировом рынке продукции необходимо радикальное переоснащение основных отраслей промышленности и развитие их инфраструктуры. Учитывая огромную капиталоемкость современных технологий, решение этой задачи в ближайшие 10‒15 лет вряд ли возможно в принципе. Отсюда следует необходимость концентрации ограниченных ресурсов на главных направлениях. Такими направлениями, безусловно, являются сфера науки и оборонно-промышленный комплекс, в котором сосредоточен основной научный и технологический потенциал, являющийся необходимым условием для экономического развития страны. Эффективное применение развиваемых в мире «общих» технологий 5 и 6-го поколений весьма жестко связано с необходимостью использования современных информационных технологий во всех «иных» сферах деятельности, включая исследования, разработку, производство товаров, маркетинг, их использование и утилизацию. В свою очередь, это предполагает необходимость создания и развития современных систем управления и повышения доверия к используемой информации и в полной мере касается необходимости формирования и исполь217 зования баз знаний и применения современных методов доступа к ним, а также использования современных методов принятия решений, опирающихся на базы знаний, как на государственном, так и на корпоративном уровнях управления. Принятие на государственном уровне комплекса мер по эффективной реализации научно-технической и промышленной политики стало бы реальным свидетельством стремления властных структур содействовать развитию наукоемкого сектора реальной экономики на инновационных принципах. И это вполне отвечало бы национальным интересам России. 2.3.4. Первоочередные меры формирования инфраструктуры национального рынка инноваций Эффективная инновационная политики государства способна обеспечить преодоление спада в промышленном комплексе России, его структурную перестройку и развитие, расширить возможности предприятий по выходу на мировой рынок за счет создания конкурентоспособной продукции. Поддержка этой политики финансовыми структурами страны и создание развитой инновационной инфраструктуры способны предотвратить превращение нашей страны в сырьевой придаток Запада. В качестве основной цели инновационной политики предлагается создание такой системы, которая позволит в кратчайшие сроки и с высокой эффективностью использовать в производстве интеллектуальный и научнотехнический потенциалы. Достижение этой цели возможно на основе реализации комплекса мероприятий, обеспечивающих инновационное развитие России. Прежде всего, это создание условий для развития инфраструктуры инновационной деятельности, основными элементами которой должны стать выставочно-маркетинговые, консалтинговые, информационные и инновационно-технологические центры, венчурные фонды и технопарки. В создаваемой системе на одно из первых мест необходимо поставить проведение маркетинговых исследований рынка, изучение спроса и отбора действительно конкурентоспособных проектов, выявление и подбор для них потенциальных инвесторов и партнеров, использование современных информационных технологий управления инвестиционными проектами, разработку реального финансового плана организации производства и сбыта продукции. Незнание текущих потребностей мирового рынка не дает возможности оперативной ориентации на эти потребности разработчиков и производителей инноваций. В результате на рынке высоких технологий Россия часто действует интуитивно, представляя покупателям то, что есть, а не то, что востребовано сегодня. При этом специалисты сферы прикладных, фундаментальных и поисковых исследований вынуждены ориентироваться в большей степени на научно-техническую ценность разработок, нежели на потребительскую. 218 Отсюда актуальным становится реализация государственной научнотехнической политики в интересах создания эффективной инновационной инфраструктуры, которая наряду с организациями, создающими и осваивающими производство новой или усовершенствованной продукции, должна содержать маркетинговые подразделения, профессионально занимающиеся инновационной деятельностью. Эффективность такого подхода можно проследить на примере США, где при федеральной и региональной поддержке действуют более 300 инновационно-технологических центров; в ФРГ их более 160; в Китае, где уже более 10 лет реализуется программа инновационно-технологического развития страны, функционируют 52 технопарка, в каждом из которых от одного до трех инновационных центров. Немаловажным элементом инновационно-технологической системы является создание базы данных наиболее перспективных технологий и проектов, поскольку важно знать, какими интеллектуальными (нематериальными) активами располагает Россия и как они используются. Организация системного процесса коммерциализации научной продукции на профессиональном уровне требует подготовки кадров в области стоимостной оценки ОИС, перевода их в нематериальные активы и коммерциализации РИД. Теория решения изобретательских задач разработана советским ученым Т.С. Альтшуллером, создавшим ее основы, инструментарий и систему решения изобретательских задач в различных областях жизнедеятельности. Сейчас его ближайшие ученики успешно работают в США и консультируют ведущие американские концерны: «Дженерал моторс», «Дженерал электрик» и «Боинг». Положительный эффект может принести создание демонстрационных инновационных структyp на основе организационного объединения ключевых государственных субъектов инновационной деятельности. Такими инновационными структурами могут стать исследовательские консорциумы, объединяющие на акционерной основе исследовательские организации, крупные производственные и внедренческие фирмы. Основными вкладчиками могут быть крупные производственные предприятия, ориентированные на высокие технологии. В консорциум могли бы входить исследовательские организации с высоким уровнем концентрируемого ими научно-технического и технологического потенциалов (наиболее эффективные государственные научные центры, вузы, исследовательские институты, лаборатории и другие научные организации). Основной целью консорциума должно стать генерирование инновационных разработок и содействие трансферу создаваемых инноваций в предприятия-вкладчики. За счет создания такой организационной формы достигался бы позитивный комплексный эффект стимулирования инновационного процесса. Вопервых, путем образования инвестиционного пула средств компанийвкладчиков достигалась бы задача мобилизации и концентрации значитель219 ных средств для инновационного инвестирования. В то же время каждый участник рисковал бы в случае неудачи инновационных проектов, осуществляемых консорциумом, только в пределах своего вклада в консорциум. Таким образом, осуществляется своеобразное страхование инновационных вложений. Во-вторых, все участники в случае успеха инновационного проекта имеют возможность получить разработки, стоимость которых во много раз превосходит затраты каждого отдельного участника на эти исследования. В-третьих, за счет значительного сокращения индивидуальных фирменных затрат на разработки, исследования в рамках такого консорциума не приводят к значительному росту цены на новую продукцию (технологию), что делает ее более доступной для местного рынка. В-четвертых, объединение крупных производственных предприятий, располагающих значительными средствами, создаст предпосылки для ускоренного внедрения разрабатываемых инноваций в производство в отличие от сектора малого бизнеса, которому для этого потребуются дополнительные средства. В-пятых, отработка такой формы соединения исследовательской и производственной деятельности создаст положительный демонстрационный эффект для всей экономики. К тому времени, когда результаты от создания такого консорциума станут очевидны для частного предпринимательского сектора, появится значительное число инновационно-активных фирм, заинтересованных в повышении конкурентоспособности своей продукции за счет наращивания научно-технического потенциала. Целесообразно также параллельно стимулировать появление инвестиционных институтов, играющих ключевую роль в активизации инновационного процесса. Одним из таких институтов является венчурное инвестирование. Однако возникновение венчурного капитала в таких формах, в каких он существует, например, в США, в современной российской экономике представляется маловероятным, поскольку данный процесс предполагает развитую финансовую систему, представленную мощным банковским сектором, пенсионными, страховыми организациями, взаимными фондами и другими структурами, аккумулирующими огромные средства, которые могут позволить отвлечь некоторую их часть на рисковые проекты. В условиях российской экономики, не располагающей достаточными средствами даже для замены выбывающих основных фондов, возникновение таких форм инвестирования инновационного процесса со стороны частного сектора заранее представляется нереальным. В то же время важность венчурного инвестирования для инновационного бизнеса трудно переоценить. Отсюда возникает необходимость первоначального формирования структур венчурного капитала на базе государственного сектора, а также за счет создания льготных условий функционирования для подобных иностранных структур. Возможно, имеет смысл сотрудничество в этой области с Банком реконструкции и развития, который уже создал венчурный фонд в российской экономике, а также совершенствование практики привлечения различных источников финансиро220 вания в рамках программы TACIS. К проблемным вопросам, требующим разрешения в ходе формирования венчурной индустрии в России, следует отнести следующие: - прежде всего, необходимо предусмотреть и осуществить меры, которые предотвратили бы превращение замысла о создании высокотехнологичной венчурной индустрии в его прямую противоположность ‒ в разветвленную систему торгово-посреднических компаний под вывеской «венчурное предприятие»; - опыт наиболее развитых стран однозначно показывает, что самым серьезным импульсом к развитию венчурной индустрии служит обращение к ней пенсионных и страховых фондов. И уж если и требуется государственная поддержка, то прежде всего в «продвижении» именно этих источников капитала; - сегодня оставлены «за скобками» вопросы, связанные с таможенным и налоговым регулированием венчурной индустрии. Здесь прежде всего речь должна идти об уточнении законодательства в части единого социального налога, о мерах, стимулирующих наращивание оборотов высокотехнологичных компаний, защите интеллектуальной собственности и, возможно, о некоторых преференциях, стимулирующих особо актуальные и наукоемкие направления деятельности; - необходимо сделать серьезные выводы не только из положительного опыта функционирования венчурной индустрии в развитых странах, но и из отрицательного. В частности, необходимы заблаговременные меры по формированию иммунитета к широко распространенной «псевдовенчурной» деятельности ‒ масштабной системе «выкачивания» огромных средств как из государственных, так и из частных источников под различного рода абсурдные или авантюрные проекты, которые заканчиваются ничем. Эффективной мерой по предотвращению развития в таком направлении должна стать обязательность серьезной научной экспертизы проектов, которые полностью или частично финансируются из государственных источников. При этом в обязательном порядке должна фиксироваться персональная ответственность каждого из экспертов. Венчурная индустрия в сочетании с научным потенциалом содержат в себе гигантский потенциал развития. Похоже, что мы пока еще не в полной мере смогли осмыслить его. Сейчас, когда в силу различных причин и обстоятельств происходит огромная трансформация всей научно-производственной инфраструктуры страны, имеются уникальные возможности для трансферта знаний в реальную экономику. Принципиально важно осмыслить роль наукоградов, крупных научных центров и производств высоких технологий с их потенциалом в реализации инновационной стратегии развития России. Необходимо активизировать механизмы, заложенные в Федеральном законе «О статусе наукограда Российской Федерации», для развития инновационной системы и повысить роль наукоградов как реальных точек роста экономики России. 221 Положительное продвижение этого вопроса сконцентрирует интеллектуальный и научно-технический потенциал для становления инновационных процессов в экономике России. В организационном плане было бы целесообразно создать Российский общественный центр инновационной деятельности, обеспечивающий организацию взаимодействия на уровне административных структур, хозяйствующих субъектов, ученых и правообладателей интеллектуальной собственности. Основными целями создания такого Центра могли бы стать: - проведение инвентаризации и создание банка инновационных проектов в масштабе Российской Федерации; - оценка и учет интеллектуальной собственности в процессе приватизации предприятий России; - содействие реализации инноваций путем организации и использования многоуровневого информационного пространства (муниципального, регионального, федерального и международного); - развертывание рынка заказов и сбыта достижений науки и производства; - создание научно-технических коллективов на предприятиях и производствах по разработке и освоению новшеств; - организация подготовки кадров, способных решать на профессиональном уровне изобретательские задачи, проводить функциональностоимостный анализ и осуществлять оценку и защиту интеллектуальной собственности. Реализация этого предложения может быть осуществлена с привлечением инвестиционных ресурсов крупных научных центров и ассоциации «Высокие технологии». Инновационное развитие России в XXI веке в значительной степени будет зависеть от мощи и направленности интеллектуального российского потенциала и в конечном итоге от состояния отечественного образования в целом и высшего образования в частности. Одним из целесообразных путей решения этой задачи является создание в России института исследовательских университетов, а в плане инженерно-технического образования ‒ исследовательских технических университетов. Так, опыт Гарвардского университета как современного исследовательского университета США подтверждает возможность интеграции образования с эффективными исследовательскими школами, осуществляющими фундаментальные исследования и подготовку научных кадров, а также с профессиональными школами, ведущими прикладные исследования и подготовку специалистов-практиков. Ежегодный экономический эффект от внедрения изобретений и новых технологий, разработанных в таких университетах, достигает десятков миллиардов долларов. Количество исследовательских университетов, как правило, ограничено. В тех же США, например, из более чем 3300 высших учебных заведений 222 элитными считаются лишь 104, или 3,1%. На их долю приходится более 80% федеральных ассигнований на научные исследования, осуществляемые в вузах. В рамках новой экономики России роль исследовательских университетов резко возрастает. Теперь это не только общенациональная научноисследовательская лаборатория, но и механизм, обеспечивающий прирост «человеческого капитала страны» ‒ фактора, наиболее важного для сохранения глобальной конкурентоспособности. То есть необходима такая эволюция системы образования, которая привела бы ее в соответствие с современными требованиями инновационной экономики и создала условия для интеграции вузовской и академической науки, реализации междисциплинарного подхода к подготовке специалистов, мобилизации всех общественных сил на восстановление престижа образования и интеллектуального труда. Таким образом, стабильное инновационное развитие страны (без которого немыслимо будущее России в XXI веке) возможно обеспечить лишь в том случае, если будут созданы адекватные рыночным условиям способы и инфраструктура соединения науки с производством, сформирована и отлажена институциональная среда, позволяющая генерировать новые идеи и разработки, быстро и эффективно внедрять их в промышленное производство. 2.3.5. Проблемы законодательного обеспечения интеллектуальной безопасности В последние десятилетия многие государства сформировали эффективно работающие инновационные системы. Анализ зарубежного опыта подтверждает, что введение результатов научно-технической деятельности в хозяйственный оборот должно иметь особый режим правового регулирования. Индустрия создания и использования инструментальной собственности за рубежом одна из наиболее прибыльных. Так, только реализация авторских прав в США обеспечивает около 7% ВВП. Доля нематериальных активов в составе имущества крупнейших корпораций в последнее время достигла 50% [55]. 2.3.5.1. Зарубежный опыт законодательной поддержки инновационной деятельности В настоящее время в США, занимающих ведущее положение в мире по мощи научно-технического потенциала, помимо Патентного закона и Закона о товарных знаках, касающегося правовой охраны объектов интеллектуальной собственности, насчитывается более 20 законов и актов Президента США, определяющих, наряду с мерами жесткого государственного регулирования, процедуры стимулирования передачи и коммерциализации технологий. 223 Основополагающими в этой сфере являются два законодательных акта ‒ так называемые законы Бай-Доула и Стивенсона-Уайдлера, принятые в 1980 году. Действие законов направлено на стимулирование коммерциализации результатов научных разработок, финансируемых федеральным правительством [56]. Закон Бай-Доула действует в сфере исключительных прав на запатентованные результаты НИОКР, полученные в неправительственных организациях (университетах, исследовательских центрах, лабораториях, предприятиях малого бизнеса). Закон установил универсальные правила, реализующие цели государственных агентов (заказчиков) в сфере управления технологиями путем получения неправительственными организациями финансовой помощи от федерального правительства с сохранением за ними исключительных прав на изобретение и изготовление исключительных лицензий. Организации получили возможность выбора в отношении патентообладания. В случае их отказа от патентования исключительные права могли быть оформлены на федеральное правительство при условии, что финансирующее государственное агентство оформит и подаст заявку на патент. При этом управление государством процессами коммерциализации обеспечивается уже на начальном этапе, когда решается вопрос о запрещении перехода исключительных прав представителю частного сектора по ряду формальных признаков. Второй механизм управления процессом коммерциализации технологий относится к заключаемым контрактам, где частная организация, принимая финансовую помощь и сохраняя за собой право патентообладателя, обязуется предоставлять Правительству США в случае необходимости льготные лицензии. В договор о финансовой помощи включалось право правительства на выдачу принудительной лицензии. При этом подрядчик или получатель гранта должны попытаться реализовать или коммерциализировать данное изобретение. Если подрядчик или получатель гранта являются некоммерческими организациями, то они должны при лицензировании отдавать приоритет предприятиям малого бизнеса, а при исключительной лицензии изобретение должно реализовываться в США. Закон Бай-Доула фундаментальным образом изменил взаимодействие между государством, университетами и частным бизнесом в части передачи прав на объекты интеллектуальной собственности и поощрения введения в экономический оборот изобретений, созданных за бюджетные средства, на основе предоставления лицензий частным лицам. Закон Бай-Доула явился значительным стимулом и остается существенной составляющей правительственной политики в области коммерциализации инноваций Закон о технологических инновациях Стивенсона-Уайдлера регулирует отношения обладателей исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности, созданные в ходе совместных исследований правительственных и неправительственных научных организаций. Его основной целью явилось стимулирование эффективного использования финансируе224 мых государством технологических разработок. Закон предусматривает создание государственных центров по сбору и передаче принадлежащих государству технологий, которые могут быть внедрены в производство. Этот закон предоставил широкие полномочия Министерству торговли США по повышению роли технологических инноваций для коммерческих и государственных целей, поддержке трансферта технологий на национальном уровне. Учитывая то, что федеральные лаборатории имеют значительное количество коммерчески ценных технологий, которые могли бы содействовать повышению конкурентности фирм США, закон потребовал от каждой федеральной лаборатории создания офиса по выявлению таких технологий и их последующему трансферту частному сектору Заложенная в основе Закона Стивенсона-Уайдлера политика «передачи технологий» концептуально совладала с положениями Закона Бай-Доула. Оба закона направлены на повышение эффективности процессов использования частным сектором результатов научных исследований и разработок, полученных при поддержке федерального правительства, либо посредством финансовой помощи (Бай-Доул), либо в форме инвестиций в национальные лаборатории, их персонал и инфраструктуру (Стивенсон-Уайдлер). Дополнительно в 1990-е годы в США принят ряд законов, определивших политику государства в сфере передачи технологий и инновационной деятельности, в том числе: - Закон о процедурах патентования в университетах и малом бизнесе, нацеленный на реформирование государственной патентной политики, - Закон о развитии инноваций в малом бизнесе, направленный на формирование правовых норм партнерства государственного и частного бизнеса; - Закон о национальном трансферте технологий и достижений, давший возможность доступа всем заинтересованным фирмам к научнотехнологическим ресурсам федеральных лабораторий. Закон о процедурах патентования в университетах и малом бизнесе давал организациям, заключившим контракт с федеральным ведомством на проведение НИОКР за счет бюджетных средств, право самим патентовать изобретения, полученные в рамках выполнения этих работ. Он также давал право федеральному ведомству предоставлять частным фирмам исключительную лицензию в качестве гранта на «свою технологию». Закон требовал, чтобы конечный продукт с использованием таких технологий производился и продавался только в США. Закон о развитии инноваций в малом бизнесе стал важным этапом в формировании правовых норм партнерства государственного и частного сектора. На основе этого закона была принята программа SBIR. Закон обязывал федеральные агентства США выделять малому бизнесу ассигнования на НИОКР. Сейчас эти ассигнования превышают 1 млрд долларов США в год. Одним из последних законов, направленных на активизацию инновационной деятельности, является Закон о национальном трансферте технологий и достижений, установивший, что выход с новыми технологиями и 225 промышленными инновациями на рынок является основой для экономического и социального благополучия народа США, а федеральное правительство обязано оказывать поддержку частному сектору при коммерциализации новых технологий и промышленных инноваций. Большое значение применительно к передаче технологий и инновационной деятельности имели антитрестовские законы США, отражающие приверженность государства принципам рыночной экономики. Основополагающим элементом организационной структуры передачи технологий в США является Федеральная служба промышленной технологии, созданная при Министерстве торговли США, определяющая ключевые технологические проблемы и оценивающая влияние политических и экономических факторов на мировой рынок технологий. Созданные в соответствии с Законом о технологических инновациях Стивенсона-Уайдлера при федеральных лабораториях центры по выявлению коммерчески ценных технологий и их последующей передаче частному сектору фактически образуют разветвленную инновационную инфраструктуру. Огромное значение при создании национальной инновационной системы в США имели программы государственной поддержки малого бизнеса в научно-технической сфере, утверждаемые Конгрессом США. Национальная программа SBIR была призвана обеспечить начальным капиталом и помочь малому бизнесу участвовать в НИОКР, проводимых федеральными агентствами. В поддержке этой программы принимают участие 11 федеральных агентств (государственных заказчиков). Общие затраты бюджета на финансирование программы составляют более 1 млрд долларов в год. Организационная структура отражает фактор, связанный с высокими рисками продвижения нового товара на рынок, при этом государство выступает как венчурный финансист. В соответствии с законодательством программа обеспечивает поддержку только предприятий и компаний малого бизнеса. Программа регламентирует время выхода разработок на стадию промышленной инновации (2‒3 года), причем финансирование на этом этапе должно производиться в основном из средств частного сектора. Программа поддержки малого бизнеса STTR в отличие от национальной программы SBIR предоставляет государственную финансовую поддержку предприятиям малого бизнеса при проведении ими НИОКР совместно с некоммерческими организациями, в основном с университетами. Условия финансирования программы STTR аналогичны программе SBIR. В программе STTR сохраняются те же требования к малому предприятию, как и в программе SBIR, ‒ независимая коммерческая компания с собственным капиталом, оперирующая на территории США, управляемая американским гражданином и имеющая до 500 служащих. Инновационная деятельность в университетах проводится на основе действующего законодательства США. Университеты, в составе которых имеются научно-исследовательские подразделения, являются своего рода национальными интеллектуальными центрами, в которых фундаментальные и прикладные исследовательские работы тесно связаны с программами под226 готовки специалистов. Объем государственной помощи вузам в США значительно превышает масштабы государственного финансирования высшего образования в большинстве других стран. Финансирование научно-исследовательских работ в университетах осуществляется как за счет грантов, так и на основе контрактов и дотаций. При этом, как правило, за университетами сохраняются права на все созданные изобретения. При университетах созданы инновационные предприятия, задачей которых является создание фондов поддержки инноваций, в том числе венчурных. При этом предусматривается распределение доходов от данной деятельности между изобретателем, университетом, лабораторией или другой структурной единицей, в которой работает изобретатель, а также выделение средств на научноисследовательские работы изобретателя и на поддержку фондов содействия инновациям. Программы содействия бизнесу, осуществляемые частными компаниями, в том числе и на территории университетов, обеспечивают доступ к бизнесу и техническую помощь, предусматривают предоставление помещений для исследований или производства, а также общее офисное оборудование, включая копировальную и факсимильную технику. Они содействуют росту новых фирм, передаче технологий, экономическому развитию и многообразию инновационной деятельности. Таким образом, законодательство США, устанавливающее механизмы передачи технологий, является основой национальной инновационной системы и базой созданных организационных структур, обеспечивающих процесс коммерциализации инноваций. По экспертной оценке директора офиса передачи технологий, экономические последствия Закона Бай-Доула состоят в образовании рынков с объемом продаж 9‒13 млрд долларов, появлении от 50 до 100 тысяч новых рабочих мест и более чем в 2 млрд долларов дохода от налогов в местные и федеральный бюджет ежегодно. 2.3.5.2. Нормативно-правовое регулирование инновационной деятельности в России В этом разделе монографии делается попытка ответить на самые злободневные вопросы правового регулирования инновационной деятельности в России, в том числе насколько адекватно действующее в России законодательство об интеллектуальной собственности, чьи интересы оно защищает, соответствует ли оно реалиям сегодняшнего дня, а также почему создаваемые продукты интеллектуального труда не находят спроса в России и за рубежом. Анализ имеющейся законодательной базы с этих позиций показывает, что при формировании законодательства об интеллектуальной собственности основной акцент был сделан на развитие его защитной функции. И действительно, в этой части действующее законодательство, будучи заимствованным у развитых стран, отвечает современным требованиям свободы творчества, 227 охраны интеллектуальной собственности и реализации демократических начал в этой сфере. Однако в период создания законодательства об интеллектуальной собственности законодателями не было учтено то, что в России в этот момент интеллектуальные ресурсы были омертвлены, инновационная деятельность практически не велась, быстрыми темпами деградировало интеллектуальное производство и, соответственно, не существовало никакого рынка наукоемкой продукции. А следовательно, и потребность в защите интеллектуальных продуктов ввиду их отсутствия была весьма эфемерной. В то же время в действующем законодательстве были упущены функции и нормы, стимулирующие развитие инновационных процессов, вовлечение в хозяйственный оборот результатов научно-технической инновационной деятельности (научных разработок, перспективных технологий, изобретений и открытий) и их коммерциализацию. Принятый Государственной Думой в 1999 году Федеральный закон «Об инновационной деятельности», разработка которого была предусмотрена Концепцией инновационной политики Российской Федерации на 1998‒ 2000 годы, в январе 2000 года был отклонен Президентом Российской Федерации, несмотря на то, что все поправки Правительства РФ и Президента РФ при подготовке законопроекта ко второму чтению были учтены. В этом законе, разработанном высокопрофессиональным научным коллективом юристов, ученых и специалистов заинтересованных ведомств, НИИ, промышленности, коммерческих и общественных структур, впервые в России были предложены оригинальные разработки и нормы, регламентирующие правовые условия создания и использования интеллектуальных продуктов, осуществления инновационной деятельности, формирования и реализации государственной инновационной политики, в том числе посредством разработки ее приоритетов, и реализации федеральных инновационных программ. По-видимому, в связи с отклонением федерального закона Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998‒2000 годы, нацеленная на значительное увеличение ВВП страны за счет освоения производства принципиально новых видов продукции и технологий, формирования инфраструктуры инновационной деятельности и принятия неординарных мер в области государственных инвестиций, кредитной и налоговой политики, осталась полностью нереализованной. Поэтому в настоящее время вопросы правового регулирования инновационной деятельности всего лишь затронуты, а точнее, упомянуты в федеральных законах: - «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» (от 14.06.1995 № 88-ФЗ; п. 2 ст. 7); - «О науке и государственной научно-технической политике» (от 23.08.1996 № 127-ФЗ; ст. 11, 12); - «О статусе наукограда Российской Федерации» (от 07.04.1999 № 70ФЗ; ст. 1,3,7,10); 228 - «Об охране окружающей среды» (от 10.01.2002 № 7-ФЗ; ст. 14); - «Бюджетный кодекс Российской Федерации» (от 31.07.1998 № 145ФЗ; ст. 67); - «Налоговый кодекс Российской Федерации» (часть I, от 31.07.1998 № 14-ФЗ; ст. 67). Сущность этих упоминаний сводится к некоторым приведенным ниже положениям, касающимся инновационной деятельности. Федеральным законом «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» в статье 7 установлено, что государственные и муниципальные программы поддержки малого предпринимательства включают в себя меры по обеспечению передачи субъектам малого предпринимательства результатов научно-исследовательских, опытноконструкторских и технологических работ, а также инновационных программ. Бюджетным кодексом Российской Федерации в статье 67 установлено, что «капитальные расходы бюджетов ‒ часть расходов бюджетов, обеспечивающих инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации». Налоговый кодекс Российской Федерации в части первой декларирует, что «инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен организации, являющийся налогоплательщиком соответствующего налога, при наличии хотя бы одного из следующих оснований, а именно: - осуществление этой организацией внедренческой или инновационной деятельности, в том числе создание новых или совершенствование применяемых технологий, создание новых видов сырья или материалов». Федеральный закон «О статусе наукограда Российской Федерации» в статье 1 устанавливает, что «научно-производственный комплекс наукограда ‒ совокупность организаций, осуществляющих научную, научнотехническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники». В статье 3 этого закона указывается, что «при присвоении муниципальному образованию статуса наукограда Президент Российской Федерации утверждает определенные Правительством Российской Федерации приоритетные для данного наукограда направления научной, научно-технической, 229 инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также представленную Правительством Российской Федерации программу развития наукограда, в которой определены меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики» В статьях 7 и 10 этого закона упоминается о финансировании инновационной деятельности наукоградов. Федеральным законом «Об охране окружающей среды» в статье 14 к методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды отнесена поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. Федеральным законом «О науке и государственной научнотехнической политике» в статье 11 установлено, что «государственная научно-техническая политика осуществляется исходя из следующих основных принципов: - стимулирование научной, научно-технической и инновационной деятельности через систему экономических и иных льгот; - развитие научной, научно-технической и инновационной деятельности посредством создания системы государственных научных центров и других структур; - стимулирование научной деятельности субъектов Российской Федерации и интеграция их научно-технического потенциала». В статье 12 этого закона установлено, что: - к ведению органов государственной власти Российской Федерации относится содействие развитию научной, научно-технической и инновационной деятельности субъектов Российской Федерации; - к совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов субъектов Российской Федерации относятся размещение объектов научно-технического потенциала и создание инфраструктуры научно-технической и инновационной деятельности; - по вопросам совместного ведения органы государственной власти Российской Федерации при осуществлении своих полномочий взаимодействуют с соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации в форме подготовки совместных предложений о совершенствовании организационно-экономического механизма научной и инновационной деятельности. Законодательство, регулирующее в какой-то степени отношения в области инновационной деятельности и интеллектуальной собственности в России, в том числе Патентный закон, законы об авторском праве, о науке и научно-технической политике и о товарных знаках, в последние годы практически не изменялось. Президент РФ и Правительство РФ обращались к этой теме в своих нормативно-правовых документах, в частности, были приняты: Указ Президента Российской Федерации «О правовой защите результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских работ военного, 230 специального и двойного назначения», постановление Правительства Российской Федерации «Об использовании результатов научно-технической деятельности» и распоряжение Правительства Российской Федерации, утвердившее «Основные направления реализации государственной политики по вовлечению в хозяйственный оборот результатов научно-технической деятельности». В этом распоряжении впервые был сформулирован разумный подход к коммерциализации результатов исследований и разработок, но это не было подтверждено конкретными механизмами реализации. Более того, активная федерально-региональная инновационная научнотехническая деятельность практически была приостановлена, так как поправки, внесенные в законодательство Российской Федерации Федеральным законом «О монетизации льгот» (№ 122-ФЗ, 2004 г.), практически лишили субъекты РФ и федеральные ведомства возможности финансировать совместные исследования и разработки в интересах развития регионов. В этой связи весьма актуальной остается необходимость разработки специального федерального закона, нацеленного на формирование и развитие национальной инновационной системы и предусматривающего: - дополнительное регулирование отношений участников инновационного процесса, включая организацию взаимодействия государственных научных организаций и высших учебных заведений с промышленными предприятиями в целях продвижения новых технологий в производство, повышения квалификации производственного персонала; - принципы действенной экономической политики в отношении участников инновационного процесса; - стимулирование внебюджетного финансирования, а также создание институциональных и правовых условий для развития венчурного инвестирования в наукоемкие проекты; - правовые механизмы создания и развития инновационнотехнологических центров, технопарков и других объектов инновационной инфраструктуры, сети организаций по оказанию консалтинговых услуг в области инновационной деятельности, а также механизмы содействия созданию и развитию в научно-технической сфере малых инновационных предприятий, специальных бирж интеллектуальной собственности и научно-технических услуг. В рамках этого закона необходимо также особое место отвести научнотехнической, опытно-конструкторской и образовательной деятельности. В частности, к инновационной деятельности должен быть отнесен процесс разработки новых технологий, новых видов продукции, новых процессов, подготовки специалистов, обеспечивающих инновационную деятельность. Затягивание с разработкой и принятием такого федерального закона не позволяет сформировать в экономике России среду, экономически заинтересованную в потреблении результатов интеллектуальной деятельности и внедрении инноваций, что делает перевод России на инновационный путь развития крайне проблематичным. 231 Принятый Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» установил особый режим осуществления предпринимательской деятельности с предоставлением льгот в налоговой и таможенной сферах. Этот закон может сыграть положительную роль в активизации инновационной деятельности, но для его реализации опять же необходим пакет подзаконных нормативных правовых актов, принятие которых в сложной иерархии исполнительных структур может быть растянуто на очень длительный период, что может погубить и это весьма полезное направление развития инновационного рынка России. Совершенствование налоговой политики в области инновационной деятельности Одной из приоритетных проблем, требующих неотложного решения в законодательном порядке, является создание системы налогообложения, позволяющей обеспечить эффективную научно-техническую и инновационную деятельность. Мировой опыт показывает, что налоговые льготы являются одним из наиболее эффективных механизмов стимулирования технологических нововведений. В развитых странах накоплен значительный положительный опыт решения этих проблем. Основные налоговые льготы для текущих расходов на НИОКР и амортизацию научного оборудования, используемые в развитых странах, включают в себя ускоренную амортизацию оборудования и возможность списания 100% затрат на НИОКР. Например, в США, Германии, Японии, Франции, Швеции, Бельгии срок полной амортизации для оборудования установлен 3 года (или 30% ежегодно), для зданий и сооружений ‒ от 15 до 25 лет. В ряде других стран (Великобритания, Испания, Дания) предприятиям предоставлено право списывать в год до 100% стоимости оборудования для НИОКР. Кроме того, если предприятие расходует средства на НИОКР и приобретение оборудования, но не имеет достаточного объема прибыли для того, чтобы в полном объеме использовать предоставляемые льготы, в законодательстве ряда стран предусмотрена возможность переноса такого права на будущее. Период, в течение которого действуют такие отложенные льготы, составляет от 1 года до 10 лет в зависимости от характера инвестиций, Следует отметить, что этот налоговый кредит для НИОКР принципиально отличается от инвестиционного налогового кредита, установленного первой частью Налогового кодекса Российской Федерации, тем, что не предусматривает поэтапной уплаты государству полученной суммы кредита и процентов по нему. Платой за кредит является повышение конкурентоспособности продукции предприятия, его оборота и в итоге ‒ доходов и налоговых платежей в будущем. О стимулирующем эффекте этих мер свидетельствует следующий пример. В Великобритании во второй половине 1990-х годов налог на прибыль для стартующих инновационных компаний был снижен с 20 до 1%, а «пото232 лок» не облагаемых налогом инвестиций в новую технику и технологии поднят на 50% ‒ 150 тыс. фунтов стерлингов. Кроме того, был снижен налог на прирост капитала от долгосрочных инвестиций в стартующие инновационные компании и снят налог на реинвестирование в такие компании, В результате объем инвестиций в высокотехнологичные компании вырос до 300 млн фунтов стерлингов, а число инвестируемых компаний достигло 700. Российское законодательство в этом отношении значительно уступает законодательству развитых стран и, что самое главное, уже длительное время тормозит развитие инновационных процессов в России. Все подзаконные акты финансовых органов, регулирующие формирование себестоимости наукоемкой продукции и исчисление налогооблагаемой прибыли, являются устаревшими, созданными на уровне бухгалтерского учета и не учитывают целый ряд видов затрат по созданию перспективных технологий, обеспечению высокого качества продукции и проведению НИОКР. Не предусматривается отнесение на себестоимость затрат на работы по наладке оборудования, которые предшествуют индивидуальному апробированию отдельных видов машин и оборудования и комплексному апробированию (вхолостую) всех видов оборудования и технических установок с целью проверки их монтажа. В этом проявляется непоследовательность подхода государства в правовом регулировании инновационных процессов, так как если хозяйствующий субъект самостоятельно создает новые технологии или материалы, то соответствующие расходы не снижают налогооблагаемой прибыли и должны производиться из чистой прибыли. Значительный сдерживающий эффект оказывает налогообложение деградирующих структур в науке и научном обслуживании косвенными налогами, вместе с начислениями на заработную плату достигающими свыше 60%, а также НДС. Кроме того, основная часть НДС (до 90%) изымается на конечной стадии научно-инновационного цикла ‒ в сфере внедрения НИОКР, что еще более отталкивает реальный сектор экономики от предоставления заказов науке, а в результате усиливается невостребованность новшеств производством. Зарубежный опыт показывает, что отказ от применения НДС на всех стадиях нововнедренческого цикла соответствует косвенному финансированию науки и научного обслуживания в пределах примерно 0,2‒0,3% ВВП. При этом ожидаемый эффект может достигать 2‒3% прироста ВВП. В инновационной сфере рационально было бы также отказаться от взимания налога на прибыль в пределах среднеотраслевой рентабельности фондов до 40%. Это послужило бы стимулом для создания новых высокоэффективных технологий, машин и оборудования на всех стадиях инновационного цикла. Целесообразно и широкое использование таких хорошо зарекомендовавших себя в зарубежной практике мер стимулирования инновационной деятельности, как регулирование ускоренного воспроизводства на основе вве233 дения ускоренной амортизации (в 3‒5 раз), предоставление налогового инвестиционного кредита на финансирование инноваций и других мер. Реализация этих мер по совершенствованию налогообложения в инновационной деятельности потребует внесения изменений и дополнений в федеральные законы: - «О налоге на прибыль предприятий и организаций» с целью распространения режима льготного налогообложения прибыли, направляемой на капитальные вложения в научные организации организациями сферы материального производства, - «О налоге на добавленную стоимость» с целью отмены взимания налога на добавленную стоимость с научно-исследовательских и опытноконструкторских работ независимо от источников их финансирования; - «О таможенном тарифе» и в Таможенный кодекс Российской Федерации в целях освобождения от таможенных пошлин ввозимой инновационной продукции; - «О налоге на имущество предприятий» в части уточнения критериев освобождения научных организаций от налога на имущество. О необходимости разработки Кодекса интеллектуальной собственности По итогам проведенного анализа можно утверждать, что целостная нормативно-правовая база инновационной деятельности в России не сформирована, политика в этой сфере фрагментарна, роль государства в инновационных процессах не определена, не сформированы эффективные правовые механизмы взаимодействия государства с коммерческими структурами. Обеспечение правовой защиты интересов государства в процессах хозяйственного оборота результатов интеллектуальной деятельности в гражданской сфере до настоящего времени нормативно не урегулировано. Правовая основа государственной поддержки российских негосударственных инновационных организаций, реально действующих на рынке интеллектуальной собственности и способствующих продвижению и финансированию венчурных научно-технических проектов, отсутствует. Не создан правовой механизм передачи организациям-разработчикам либо иным хозяйствующим субъектам прав государства на результаты интеллектуальной деятельности для введения их в хозяйственный оборот. Контроль за использованием прав Российской Федерации на результаты интеллектуальной деятельности, вовлекаемые в хозяйственный оборот, нормативно не обеспечен. Организационный и правовой механизм системы контроля не сформирован. Система экономических стимулов, обеспечивающих заинтересованность в создании и вовлечении в хозяйственный оборот результатов интеллектуальной деятельности, отсутствует. Главным образом по этой причине продолжает оставаться значительное отставание российского рынка интеллектуальной собственности от аналогичных рынков не только зарубежных стран (США, Германия, Япония, Китай), но и стран, бывших в составе СССР (Белоруссия, Казахстан, Узбеки234 стан). Отставание состоит в ограниченности использования нововведений и в скорости их реализации, степени доведения до потребителей. Наукоемкая продукция России пока с трудом пробивается на западный рынок. Изменить такое положение можно только за счет принятия комплекса достаточно кардинальных мер, в первую очередь, в законодательной сфере. Необходим единый Кодекс интеллектуальной собственности или Интеллектуальный кодекс, способный систематизировать действующие и предполагающиеся к принятию нормативные акты. Следует предусмотреть налоговые и другие экономические стимулы для развития наукоемких производств, срочно разработать пакет документов, позволяющих предприятиям полноценно использовать активы интеллектуальной собственности в своей хозяйственной деятельности. Правоприменительную практику по ней следует привести в соответствие с законодательством. При разработке Кодекса следовало бы иметь в виду, что в проведении инвентаризации, стоимости оценки и вовлечения интеллектуальной собственности в хозяйственный оборот имеется два принципиально разных подхода. Один из них является фискальным и нацелен на пополнение федерального бюджета за счет изъятия вложенных бюджетных средств из сферы науки и наукоемкой промышленности. Этот подход ведет к снижению творческой активности, бюрократизации научно-технической деятельности и резкому сокращению объемов использования ее результатов. В технологически развитых странах реализуется главным образом инвестиционный подход, ориентированный на стимулирование производства и использование ценных знаний и технологий, а также максимально возможное привлечение дополнительных средств в наукоемкий сектор экономики, включая уменьшение налогов и сборов. Ситуация с созданием и использованием интеллектуальной собственности во многом предопределяется позицией большинства министерств и федеральных агентств, которая сводится к фискальному варианту. Качественный анализ результатов деятельности государственных структур свидетельствует скорее об ущербе, причиненном российской промышленности, чем о доходах государственного бюджета за счет ее использования. В стране до настоящего времени интеллектуальная собственность и нематериальные активы практически не учитывались при проведении приватизации и реструктуризации предприятий. Те органы, которые работают на интеллектуальном рынке, явно не справляются с поставленными задачами. Отсутствуют взаимодействие и координация деятельности соответствующих государственных органов, ученых, хозяйствующих субъектов, правообладателей интеллектуальной собственности как на федеральном, так и региональном уровнях. Организационной формой такого взаимодействия мог бы стать Всероссийский общественный центр или Фонд. Основными целями его создания можно было бы определить защиту прав на интеллектуальную собственность, мобилизацию государственных и частных финансовых ресурсов на поддержку инноваций предприятий и граждан, содействие в их реализации 235 путем организации и использования многоуровневого информационного пространства (муниципального, регионального, федерального и международного), развертывание рынков заказов и сбыта достижений науки и производства, создание временных творческих коллективов на предприятиях и производствах в регионах по разработке и освоению новшеств. Источниками финансирования этого Центра могли бы стать учет интеллектуальной собственности в процессе приватизации и адресное предоставление научно-технической информации, формирующейся в Центре и оцениваемой им совместно с авторами и потребителями. О необходимости создания механизмов обеспечения интеллектуальной безопасности при выполнении оборонного заказа В последние годы крупнейшие мировые производители вооружений ведут беспрецедентную в международной практике работу по юридическому закреплению за собой прав на изобретения российских авторов, полученные в процессе выполнения государственного оборонного заказа. Анализ фонда патентной информации показывает, что только в США зарегистрировано несколько сотен патентов на технологии военного и двойного назначения, где авторами являются российские изобретатели, а обладателями патентов ‒ американские фирмы или сами США в лице министра торговли США. Можно отметить практику блокирования наиболее перспективных направлений развития авиационной техники в России патентами, оформленными на неизвестные оффшорные компании, а также на иностранных физических лиц, например арабского происхождения, как характерное явление в данной сфере. Сохранение данной ситуации создает реальную угрозу обороноспособности страны и технологической независимости государства. Блокирование отмеченными выше патентами производства вооружения и военной техники в России становится особенно актуальным после присоединения нашей страны к процедурам разрешения споров по интеллектуальной собственности, принятым во Всемирной торговой организации. Таким образом, созданный механизм, при котором государственные заказчики оказываются отстраненными от защиты интеллектуальной собственности, создаваемой при выполнении оборонного заказа, не отвечает интересам обеспечения интеллектуальной и национальной безопасности Российской Федерации. Крайне целесообразно подготовить законодательные предложения о создании целостного государственного механизма, обеспечивающего проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области защиты прав на интеллектуальную собственность, создаваемую при выполнении государственного оборонного заказа. 236 2.3.5.3. Проблемы правового регулирования защиты интеллектуальной собственности Конституцией Российской Федерации (ст. 44, 71) установлено, что интеллектуальная собственность охраняется законом, а ее правовое регулирование отнесено к ведению Российской Федерации и регламентируется федеральными законами. Порядок осуществления исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности в соответствии с п. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации регулируется гражданским законодательством. Законодательство в этой сфере развивалось опережающими темпами по сравнению с нормативной правовой базой в области инновационной деятельности, но все же не в полной мере обеспечивало единство подхода к решению комплекса задач, связанных с учетом и закреплением за Российской Федерацией исключительных прав и эффективным вовлечением в экономический оборот результатов интеллектуальной деятельности. Опыт правоприменительной практики и тенденции к развитию рыночных экономических отношений позволяют предложить наиболее существенные направления дальнейшего совершенствования нормативной правовой базы в сферах, представляющих область интеллектуальной собственности. Прежде всего, требуется незамедлительное урегулирование вопросов о правах Российской Федерации на объекты интеллектуальной собственности и особенно промышленной собственности, создаваемые за счет государственных средств, и обеспечение с учетом этого баланса прав и законных интересов участников правоотношений в указанной области, а также в области создания и использования объектов интеллектуальной собственности и других результатов интеллектуальной деятельности. Эта проблема является главной проблемой, до сих пор не решенной в российском законодательстве. Исполнительные органы власти и законодатели прекрасно знают основные положения американского Закона Бай-Доула в этой части, внимательно изучали зарубежный опыт, но принятие нормативных актов по этой проблеме, несмотря на ряд поручений, затягивается уже длительное время. Без этих норм практически невозможно осуществлять коммерциализацию результатов исследований и разработок. Разработанный и проходящий сложный этап согласования с заинтересованными органами власти проект Положения о закреплении и передаче хозяйствующим субъектам прав на результаты научно-технической деятельности, полученные за счет федерального бюджета, содержит механизмы распределения прав на результаты НИОКР, в том числе вне рамок государственного контракта. В нем также предусмотрено введение в Российской Федерации механизма возмездной передачи прав на использование результатов интеллектуальной деятельности, созданных за счет средств федерального бюджета, в том числе при передаче их за рубеж. Принципиально важно сейчас осуществить на уровне законодательных актов достаточные организационные, правовые и экономические условия для 237 стимулирования творческой, изобретательской и инновационной деятельности главным образом в научно-технической среде и тем самым обеспечить использование результатов интеллектуальной деятельности в различных отраслях экономики. Как уже упоминалось, для решения этой задачи крайне необходимо принятие Федерального закона «Об инновационной деятельности», а также незамедлительное приведение бюджетной, налоговой, тарифной и таможенной политики в соответствие с требованиями инновационного рынка. Надо признать, что отклонение этого закона в 2000 году было ошибкой и уже почти десятилетие серьезных законодательных инициатив в этой сфере не предпринимается. Необходимо также дальнейшее совершенствование государственного регулирования правоотношений и упорядочение действий государственных органов в сфере авторского права и смежных прав, в том числе по обеспечению охраны объектов авторского права, охраны интересов исполнителей и производителей. Несмотря на внесенные в Патентный закон Российской Федерации изменения и дополнения (февраль 2003 г. и январь 2004 г.), целый ряд вопросов авторского права остался неурегулированным. Например, не ясно, как государственные заказчики смогут получить патент, если средства для оплаты патентной пошлины законодательным или иным способом не предусмотрены. Не решены вопросы выплаты вознаграждения авторам изобретений и лицам, содействовавшим в освоении их производства. Авторы разработок юридически не защищены от последующего использования их изобретений. Поэтому они вынуждены не раскрывать содержание своих разработок и тем самым тормозят их внедрение и сдерживают эффективность инновационных процессов. Существующее законодательство ставит вне юридической защиты практически половину интеллектуальных ресурсов страны. Так, по Патентному закону выдаются патенты на способы и устройства, а в соответствии с законом «Об авторском праве и смежных правах» авторское право на способы (почти 50% патентов) не распространяется. Кроме того, по законодательству патент ‒ это исключительные права, а опубликованные научные результаты, открытия ‒ это неисключительные права. Таким образом, на сегодняшний день российским законодательством интеллектуальные ресурсы общества не защищаются. Не в полной мере урегулированы правоотношения в области секретных изобретений, а также вопросы о снятии грифа «ДСП» с описаний изобретений, на которые были выданы авторские свидетельства СССР. С точки зрения новизны, применимости и результативности эти изобретения представляют большую ценность, но законодательно не решен вопрос оформления их патентами. Не упорядочены вопросы патентования российских изобретений и других объектов промышленной собственности за рубежом и ответственности за нарушение порядка их патентования, требуется также совер238 шенствование правовой базы, регулирующей передачу российских технологий за рубеж. До сих пор законодательно не регламентирована деятельность по оценке стоимости объектов интеллектуальной, в первую очередь промышленной, собственности, ее лицензирования и учета при проведении приватизации, акционирования и реструктуризации предприятий, НИИ и научных центров. Этим самым можно было бы сформировать условия для эффективного контроля государства за процессом передачи прав на объекты промышленной собственности, созданные за счет государственных средств. Для обеспечения высокой эффективности защиты объектов интеллектуальной собственности и усиления ответственности за нарушение исключительных прав на эти объекты требуется законодательно установить размеры крупного ущерба, усилить меры борьбы с нарушениями при пересечении таможенной границы, эффективно пресекать недобросовестную конкуренцию при приобретении и осуществлении исключительных прав на товарные знаки и фирменные наименования. Подготовленные и принятые в рамках совершенствования законодательной базы в области интеллектуальной собственности предложения по третьей части раздела V Гражданского кодекса Российской Федерации «Исключительные права (интеллектуальная собственность)» содержат положения, позволяющие осуществить полноценное упорядочение законодательства в сфере интеллектуальной собственности, устранить имеющиеся издержки в действующем законодательстве и подойти к решению задач кодификации законодательства об исключительных правах. Принятие этих нормативных актов хотя и крайне затянулось, но это позволит исключить несовершенство действующего законодательства и даст возможность ослабить хищнический вывоз за рубеж результатов творческой деятельности. России крайне нужен Интеллектуальный кодекс. Патентным законом Российской Федерации предусмотрено создание Высшей патентной палаты Российской Федерации, которая должна рассматривать прежде всего апелляции на решения государственных патентных ведомств по вопросам выдачи или аннулирования охранных документов на объекты промышленной собственности. Основными условиями, необходимыми для нормального функционирования этого специального судебного органа, являются его независимость от Патентного ведомства и других структур исполнительной власти, правильное и единообразное толкование законодательства в области охраны интеллектуальной и промышленной собственности, доступность и демократичность процедуры рассмотрения дел и окончательность принимаемых решений. Подготовленный законопроект «О Патентной палате Российской Федерации» уже длительное время не находит поддержки в исполнительных и законодательных органах власти. Особенно важно наличие такой Палаты в связи с возможным вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию и выпол239 нением важных международных договоров, по которым Россия обязалась обеспечить реальную охрану интеллектуальной собственности. * * * Обеспечение интеллектуальной безопасности России является одним из важнейших аспектов общей проблемы повышения национальной безопасности и направлено на усиление роли науки в современном обществе. Проведенное в монографии рассмотрение этой проблемы позволяет сформулировать и обсудить необходимые законодательные инициативы, привлечь представителей всех ветвей власти к сохранению и развитию научнотехнического потенциала нашей страны в интересах выполнения требований Президента Российской Федерации о переходе экономики России на инновационный путь развития. Инновационное предпринимательство может существовать только в условиях инвестиционного подъема и развития высокотехнологической промышленности. Для России жизненно необходимо, чтобы финансовые вложения направлялись в высокотехнологичные производства. Однако в настоящее время большая часть инвестиций направляется в топливно-энергетический комплекс и проекты, связанные с торговлей. Сохранение такой ситуации будет препятствовать реструктуризации экономики и повышению ее технологического уровня. Отсюда возникает необходимость создания специальной системы управления инновационным процессом, обеспечивающим эффективное взаимодействие промышленных предприятий и научных организаций Экономический опыт развитых стран свидетельствует о том, что активная политика в сфере интеллектуальной безопасности обеспечивается путем принятия эффективного законодательства, федеральных программ развития, создания крупных корпораций, специальных государственных структур и фондов поддержки. Низкая эффективность практически недееспособных, сложившихся в настоящее время в России инновационных структур, отсутствие целостной системы взаимосвязанных правовых и организационно-экономических нормативов, направленных на активизацию разработок и передачу их в производство, не позволяет России занять передовые позиции на мировом рынке наукоемкой продукции. Первоочередными задачами обеспечения интеллектуальной безопасности России являются незамедлительное приятие Кодекса интеллектуальной собственности или Интеллектуального кодекса и формирование целостной и эффективной национальной инновационной системы, включающей систему правовых, экономических и организационных мер на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, направленных на стимулирование и повышение экономической эффективности инновационной деятельности. 240 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВОЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Геополитические факторы, определявшие жизненно важные интересы России в прошлом, не теряют своей значимости и сегодня. Масштабы страны, ее политический и экономический потенциалы, уникальное геостратегическое положение на евразийском континенте, а также наличие практически всех видов сырья и ресурсов объективно делают Россию одним из важнейших мировых геополитических центров. Снижение глобального военного противостояния не обеспечило безопасность и стабильность как в отдельных регионах, так и мире в целом. Идет напряженный поиск решений по урегулированию возникающих в мире конфликтных ситуаций. Сегодня сложная и противоречивая военно-политическая обстановка характеризуется возникновением новых очагов напряженности и потенциальной опасности эскалации развязывания военных конфликтов. События последнего времени свидетельствуют о том, что на почве национализма, сепаратизма, религиозной нетерпимости и территориальных притязаний возникают новые противоречия, очаги напряженности и вооруженные конфликты, в том числе у российских границ. Наличие явных и скрытых угроз национальной безопасности и территориальной целостности России как изнутри, так и извне, неоформленность в международно-договорном отношении и прозрачность Государственной границы на некоторых направлениях, тревожная демографическая ситуация дают все основания характеризовать нынешнее геополитическое положение страны как достаточно сложное. По-прежнему продолжает оставаться сложной обстановка внутри страны. Угрозы внутренней безопасности Российской Федерации становятся реальными. Растет организованная преступность с использованием вооруженного насилия. Серьезной угрозой явилась противоправная деятельность незаконных вооруженных формирований в Чеченской республике, направленная на дестабилизацию внутренней обстановки в Российской Федерации, нарушение ее территориальной целостности. Вызывает серьезную озабоченность возрастающая угроза чрезвычайных ситуаций на территории России. Количество и масштабы стихийных бедствий, аварий и катастроф не снижаются. Чрезвычайные ситуации сопровождаются значительными потерями, огромными размерами материального и духовного ущерба, колоссальными затратами на их ликвидацию и восстановление безопасности в зонах бедствия. Заблаговременно не решаются проблемы гражданской защиты в условиях применения военной силы. Обстановка на Государственной границе Российской Федерации развивается в условиях нарастания угроз стабильности и безопасности России, а также расширения подрывной деятельности иностранных спецслужб. Все это обусловливает потенциальную военную опасность для России, которая при 241 соответствующих условиях может перерасти в непосредственную военную угрозу. В этих условиях Вооруженные Силы и другие войска должны стать гарантом обеспечения военной безопасности России и быть способны защищать ее жизненно важные интересы и обеспечить сохранение территориальной целостности. Принципы политики Российской Федерации в области военной безопасности, направления и решаемые государством задачи для обеспечения военной безопасности определены основными положениями Военной доктрины Российской Федерации. Военная безопасность, являясь составной частью национальной безопасности страны, представляет собой систему экономических, политических, социальных, информационных, военных и иных факторов, обеспечивающих благоприятное развитие личности, общества, государства, их жизни и деятельности, а также гарантирующих способность и возможность государства нейтрализовать и предотвращать внешние и внутренние угрозы (в том числе и военные) и пресекать военную агрессию, либо любые формы посягательства на суверенитет, территориальную целостность, экономическую, политическую и информационную независимость государства в соответствии с его национально-государственными интересами и целями. Представленное для обсуждения понятие системы военной безопасности подтверждает, что эта система формируется под воздействием национальных интересов государства, целей государственной политики в области национальной безопасности и возможных угроз национальной безопасности. Взаимодействие этих элементов, а также анализ факторов и условий, влияющих на систему военной безопасности Российской Федерации, позволяет заключить, что причины возникновения и существования системы военной безопасности России носят объективный характер. В настоящее время у ведущих государственных и политических деятелей России и в целом в обществе практически нет разногласий о том, что такой целью должно быть: «Остаться одной из мировых великих держав в прямом значении этого слова». Такая формулировка в ряде случае расходится с формулировками зарубежных политиков, которыми в лучшем случае за Россией признается роль регионального лидера. По нашему мнению, сформулированная выше цель базируется на трех основных принципах: - самодостаточность; - державность; - идентификация интересов субъектов Федерации и государства в целом. Самодостаточность. В соответствии с этим принципом Российская Федерация представляет собой такое государственное образование, которое способно существовать и прогрессивно развиваться, опираясь целиком на собственные силы, свои материальные и духовные ресурсы, быть в этом от242 ношении полностью независимым от других субъектов геополитики. Объективным основанием для реализации это принципа являются население, территория, экономика, сырьевая база и военная мощь. Самодостаточность Росси крайне необходима, поскольку такая страна, как Россия, не может рассчитывать на то, что кто-то ее сможет «содержать». Державность. Этот принцип означает, что Российская Федерация является полностью независимым государством, способным проводить действенную политику на международной арене в соответствии со своими национальными интересами. В свое время Столыпин достаточно четко сформулировал этот принцип державности, сказав, что «по мнению русских юристов, в международном праве нет такого закона, который бы запрещал России поступать так, как она предполагает». Принцип державности по существу и по форме означает наличие экономической и военной базы, международного престижа (признание статуса великой державы) и поддержки союзников. Идентификация интересов субъектов Федерации и интересов государства в целом. Этот принцип обусловлен спецификой федеративного устройства России. Он предполагает тесную национальную сплоченность, внутреннюю стабильность страны и на этой основе укрепление могущества государства в целом. Из анализа этих принципов следует, что система военной безопасности России является фундаментальным элементом обеспечения национальной безопасности страны. Законодательное обеспечение военной безопасности представляет собой один из важных компонентов этой системы и в этой области требуется незамедлительное принятие согласованных мер. В данной монографии предлагаются некоторые оценки военнополитической обстановки в мире, подходы и механизмы по проблемам перспективного военного строительства и формированию системного правового поля в области военной безопасности, реализация которого может позволить стабилизировать ситуацию в военной сфере и наметить скоординированные действия силовых структур в вопросах военного строительства. 3.1. Современная военно-политическая обстановка и основные тенденции в изменении спектра угроз военной безопасности Российской Федерации Мировая цивилизация в начале XXI века после распада системы социализма и окончания эпохи «холодной войны» переживает процесс радикального изменения сложившегося баланса сил и сфер влияния в мире, практически неуправляемого распада многонациональных государств, пересмотра установившихся границ, трансформации системы социальных ценностей. На мировой политической арене появились мощные, разнонаправленные по своему характеру силы. Процессы стремительного развития национализма и социальной активности в качестве движущих сил политической жизни (прежде всего вновь образовавшихся государств) и болезненного сепара243 тизма совпали с устремлением к интеграции государств различных континентов в региональные сообщества с национальными органами управления. Сохранение на мировой арене одного общемирового лидера ‒ США, по инерции стремящегося доминировать в различных сферах международной жизни, сопровождается нарастающими усилиями региональных лидеров к созданию местных центров силы, склонных к сверхвооруженности и проведению экспансионистской политики. Отмирание классово-идеологического противостояния двух мировых систем и стремление развитых государств мира к утверждению нового мирового порядка в межгосударственных отношениях сопровождаются накоплением межцивилизационных (культурноисторических, социальных, религиозных, национальных) противоречий, что особенно характерно для оси «Север-Юг». Усилия ведущих ядерных держав (ранее СССР, а теперь России и США) по снижению ядерной опасности наталкиваются на встречный процесс культивирования допустимости распространения ядерного оружия в мире, а значит, и появления новых ядерных государств, причем в нестабильных, конфликтогенных регионах мира. Разрешение ряда военно-политических кризисов (центрально-европейского, ближневосточного и др.), традиционных для биполярного противостояния, сменилось новыми взрывоопасными военно-политическими кризисами, характерными для переходного периода глубокими изменениями в устоявшемся балансе мировых и региональных сил, сходными с процессами, предшествующими возникающим мировым войнам. Происходящие события показывают, что мировое сообщество, оказавшись перед лицом «забытой» политической стихии, иррациональной и трудноуправляемой, в лице своих наднациональных организаций (ООН, ОБСЕ, ЕС, НАТО и др.), созданных во время холодной войны, практически не справляется с проблемой урегулирования кризисных ситуаций, приобретающих инерцию саморазвития. 3.1.1. Тенденции развития военно-политической обстановки в регионах «дальнего зарубежья» Динамизм изменений глобальной и региональной военно-политической и военно-стратегической обстановки, экономические и социальные трудности, испытываемые Россией, сложности процессов реформирования Вооруженных Сил и оборонно-промышленного комплекса, незавершенности организации системы коллективной безопасности Содружества независимых государств ‒ все это обусловливает сохраняющуюся значимость и актуальность проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Одним из базовых ее элементов является военная безопасность, определяемая характером угроз и состоянием военного строительства Вооруженных Сил РФ и преобразования оборонно-промышленного комплекса. Угрозы безопасности России ‒ это объективная реальность, сформированная действующими геополитическими, геостратегическими, договорно244 правовыми, военно-техническими, финансово-производственными и концептуально-стратегическими факторами. После распада СССР наряду с существовавшими ранее традиционными внешними угрозами возникли дополнительные угрозы от бывших соцстран, в прошлые годы наших союзников по Варшавскому Договору, и от бывших союзных республик, ставших независимыми государствами. Появились и неведомые ранее внутренние угрозы, исходящие от вооруженных конфликтов возникших на территории России стараниями государственных, коммерческих и криминальных структур проявлениями крайнего национализма и экстремизма. 3.1.1.1. Анализ военно-политической обстановки на Западном стратегическом направлении Военно-политическую ситуацию на Западном направлении определяют Организация североатлантического договора (НАТО), усилившаяся после воссоединения и претендующая на особую роль в решении европейских проблем Германия; формально не входящая в военные структуры НАТО ‒ Франция, а также государства Центральной и Восточной Европы, резко изменившие свою политическую и военную ориентацию. НАТО не только не утратила военной значимости после упразднения Организации Варшавского Договора (ОВД), а наоборот, значительно расширила сферу своих интересов и зону «ответственности», сохранив (при проявляющемся противодействии «европейских» членов блока) главенствующую роль Соединенных Штатов Америки. Скорректировав свою стратегическую концепцию применительно к новой геополитической обстановке в Европе, определив тактическому ядерному оружию роль связующего звена между силами общего назначения и стратегическими ядерными силами членов НАТО (США и Великобритании), проведя реорганизацию Объединенных вооруженных сил блока с приданием приоритета силам быстрого развертывания и специальному вновь организованному контингенту войск – силами немедленного реагирования, НАТО создала инструмент, в полной мере отвечающей требованиям обеспечения надежного контроля военно-политической ситуации в Европе. Этим целям способствует и значительное военное преимущество, полученное НАТО в результате нарушения баланса сил, определенного многосторонним Договором об обычных вооруженных силах в Европе, в связи с распадом Объединенных вооруженных сил Варшавского Договора. Все это породило угрожающие, теперь уже воплощаемые в жизнь, тенденции возведения НАТО в ранг органа европейской коллективной безопасности фактически взамен специально созданной для этих целей Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Придатком НАТО становится и Западно-Европейский Союз ‒ военная организация только европейского сообщества (без участия США и Канады), активно формирующейся Германией и Францией в противовес НАТО. Новая роль НАТО при явной поддержке 245 Организации Объединенных Наций продемонстрирована в Балканах в виде широкомасштабного вооруженного вмешательства в региональный военный конфликт. НАТО стала прямым участником конфликта, предопределив, по существу, его исход в интересах основных членов блока – США и Германии. Этими действиями как со стороны ООН, так и со стороны НАТО создан прецедент, чреватый весьма серьезными опасностями и последствиями из-за возможной непредсказуемой и неадекватной их реакции на изменения военно-политической ситуации в европейском регионе. Перспективы развития блока НАТО на сегодня определены однозначно. Предстоит его расширение не только за счет уже вступивших в НАТО стран Центральной, Восточной Европы и Балтии, но и за счет некоторых государств Содружества ‒ Грузии, Украины, Азербайджана. Такая необходимость не подкрепляется сколько-нибудь открытой и реалистичной аргументацией со стороны руководства НАТО. Заявления о ненаправленности расширения блока против России ‒ неубедительны. Главная, но тщательно скрываемая цель состоит в закреплении Западом геополитических приобретений в результате победы в «холодной войне» и лишении России возможностей восстановления здесь в будущем своего заметного влияния в любой сфере межгосударственных отношений. Скрытые цели заложены и в существо претенциозной, разработанной США и принятой НАТО программы «Партнерство во имя мира». Декларированные в ней положения стали основой для подготовки стран к вступлению в НАТО по индивидуальным программам. Проводимые совместные учения воинских контингентов США, государств НАТО и стран, принявших программу, прикрытые легендой «миротворчества», преследуют другие цели ‒ первоначального военного слаживания и выработки взаимодействия. На сегодня почти однозначно можно утверждать, что перспективы развития военно-политической ситуации в Европейском направлении в главном будут определяться характером взаимоотношений России и НАТО. Россия после резких демаршей из-за несогласия с планами расширения блока вынуждена изменить свою позицию и стать участником программы. Это продиктовано прежде всего крайне неблагоприятной для нее военнополитической обстановкой на европейском направлении, которая вызвана утратой всех бывших союзников СССР в лице стран Центральной и Восточной Европы, отсутствием поддержки инициативы по развитию общеевропейского сотрудничества в Европе, нереальностью предотвращения расширения НАТО и получения права наложения «вето» на прием в НАТО конкретных стран, а также грозящей изоляцией и устранением России от процесса формирования новой системы европейской безопасности. Пока статус России в ее взаимоотношениях с НАТО не получил четкого определения. Это служит поводом для резких реакций с ее стороны в связи с игнорированием российской позиции в отношении проводимых блоком мероприятий военного характера, затрагивающих интересы и национальную безопасность России. Следует учитывать, что на современном этапе развития мировых отношений 246 не в интересах России возрождение конфронтационных отношений, а тем более противостояния с НАТО. Возможные последствия расширения НАТО на Восток Современная военно-политическая обстановка характеризуется сложностью и противоречивостью взаимных интересов государств мирового сообщества. Военные угрозы для России не исчезли, а только видоизменились, переместившись с глобального уровня на преимущественно региональный. Наиболее вероятным представляется проявление в начале XXI века новых консолидированных центров силы на Дальнем Востоке, в ЮгоВосточной Азии и на Ближнем Востоке. Наличие этих центров силы создают определенные угрозы прежде всего европейскому сообществу, людские и материальные ресурсы которого не идут в сравнение с ресурсами в названных центрах. В этих условиях США уже не смогут проводить моноцентристскую политику, к которой они стремятся с момента разрушения двоецентрия (СШАСССР), и вынуждены будут смириться с полицентрическим разделением мира. Не исключено, что США сохранят и разовьют свою гегемонию в Новом свете. На американском континенте может быть создан свой «Общий рынок», опирающийся на североамериканские технологии, человеческие и материальные ресурсы других участников. Для лидерства в таком рынке США придется преодолеть и ряд внутренних противоречий, а также сохранить свои лидирующие позиции в экономике и военной области. Известно, что США уже сейчас заморозили добычу нефти из значительного числа скважин, которые являются стратегическим резервом. И здесь интересы частного капитала и государства не вошли в противоречие, а наоборот, сцементировали государственную политику. Таким образом, усиленно эксплуатируя ресурсы так называемого Старого света и экономя свои, США сохраняют для себя потенциал для влияния на мироустройство в третьем тысячелетии. После прекращения существования мировой системы социализма США получили возможность монополизации мировой политики, так как процесс перестройки международных отношений, перераспределения сфер политического влияния, зон национально-государственных интересов между США, странами Западной Европы и Японией не закончился и новые центры силы еще не сформировались. Эйфория от быстрой победы демократии в России прошла. Несмотря на необратимость демократических преобразований и рыночных отношений, прекращение идеологической вражды и конфронтационного противостояния, установления равноправного партнерства и искренней дружбы с Россией не произошло. Отношение к России как к великой державе меняется на отношение как к третьеразрядной стране, которая не может и не должна далее влиять на мировую политику. Однако в США со времен А. Даллеса хорошо различают текущую, среднесрочную и долгосрочную политическую перспективу. И если в текущей политике никаких угроз от России, как резко ослабленной в военном и экономическом отношении страны, для США и Европы не исходит, то воз247 никает закономерный вопрос о роли США и необходимости НАТО в Европейской политике. Нужны ли они в Европе в ситуации, когда ни СССР, ни соцлагеря, ни Варшавского Договора более не существует? Оказывается, нужны. И прежде всего для США, так как они хотят как можно эффективнее использовать в своих интересах сложившуюся в Европе ситуацию по следующим основным обстоятельствам. 1) Сейчас имеются все возможности поэксплуатировать ресурсы Старой Европы, расширить зону национальных интересов США на базе проверенного инструмента ‒ НАТО. Расширение НАТО на Восток, включение в него стран ближнего зарубежья, как предполагают в США, привнесет якобы новые функции в постсоциалистическом пространстве. В частности, позволит США беспрепятственно участвовать в предотвращении вооруженных конфликтов, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и доставке гуманитарной помощи. Немаловажным для США и НАТО в этой связи представляется и возможность ослабления влияния и активности ООН, так как НАТО является действенной военной структурой с уже полученным опытом действий в «горячих точках». США также не могут не понимать, что расширение НАТО нарушает стратегические интересы России, которая будет вынуждена какимлибо образом реагировать на этот процесс. При этом какие бы действия ни были приняты российской стороной в качестве ответных мер, они в любом случае будут истолкованы как негативные и как угроза миру в Европе. В этой связи найдет подтверждение позиция США и НАТО о необходимости и важности сохранения военной структуры НАТО и попыток устранения России с мировой арены. Расширение НАТО, включая страны ближнего зарубежья, должно создать своего рода «санитарный кордон» вокруг России, изолировать ее в военно-политическом плане, лишить российскую экономику и ВПК рынков сбыта, сорвать создание экономических и военных союзов, замкнуть экономику страны вовнутрь, а экономику соседей ‒ на Запад. Так как унификация и модернизация армий и вооружения новых членов НАТО потребует от них колоссальных финансовых издержек, экономика восточноевропейских стран такой нагрузки может не выдержать, что позволит через систему займов еще теснее привязать их к Западу. Все это время США и НАТО будут разыгрывать вариант неизбежной российской угрозы. Интерпретация, скорее всего, примет югославский вариант: развал экономики, политическая нестабильность, опасность вооруженных конфликтов, национальные проблемы, коммунисты в парламенте, дезорганизация армии и бесконтрольность ядерной кнопки ‒ какие еще угрозы со стороны России нужны мировой общественности? В такой ситуации вполне логично наращивать проведение миротворческих и превентивных охранных операций на территории России, с мандатом ООН или без него, например, для охраны атомных АЭС от террористов, и другие функции. Конечной целью данного этапа для США станет установление контроля за важнейшими элементами инфраструктуры ‒ ресурсами, экономикой, влияние на политику для расчленения России на ряд малых государств, укрепление собственных 248 позиций в Европе и Азии в преддверии новых конфликтных ситуаций с развивающимися новыми центрами силы. Определенным подтверждением этому сценарию является тот факт, что в американских футурологических прогнозах для России уже нет места на мировой арене, а в реальной жизни под маской поддержки демократических преобразований идет вытеснение России из мировой политики и экономики. Уступки России носят временный, маскирующий характер. Помимо этого будет достигнута еще одна цель ‒ сохранение и расширение НАТО как бы снимают с повестки дня необходимость создания своей европейской системы коллективной безопасности и выключает Россию из этого процесса. Сохраняется также зависимость Европы от США. 2) В сложившейся ситуации США и НАТО понимают, что открытая конфронтация даже с ослабленной Россией им не выгодна и чревата серьезными осложнениями. Россия сегодня самостоятельно превращается в сырьевой придаток Запада и Востока, в рынок сбыта сомнительных, залежалых третьесортных товаров. В стране происходит распад экономики, армии, других важных государственных институтов, утрачиваются рынки сбыта, даже внутри страны, идет практически бесконтрольный вывоз капитала, стратегических материалов. Больная экономика России в реальности в значительной мере работает на экономику Запада. Ему же не нужна сильная российская экономика, не нужна сильная Россия; ее ресурсы и громадная неухоженная территория, где можно закопать отходы и мусор со всего мира ‒ вот это представляет интерес. Реализация этого интереса осуществляется «мирным» путем, путем проведения тщательно спланированной, долгосрочной, учитывающей перспективные главные и второстепенные цели, широкомасштабной, глобальной информационно-психологической операции с использованием всех имеющихся и вновь создаваемых экономических и военно-политических инструментов. Эта операция может иметь краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные цели, реализация которых позволит соответствующим образом сформировать международную ситуацию в интересах США. Текущая тема расширения НАТО ‒ одна из краткосрочных задач, позволяющая силами самой Восточной Европы усилить ее зависимость от США и подготовить базу для реализации других средне- и долгосрочных геополитических целей США. 3) США и НАТО удалось убедить правительства восточноевропейских стран в наличии угроз со стороны России и в стремлении НАТО защитить эти государства от возможной российской экспансии. Через вступление в НАТО эти страны, так же как и НАТО, будут стремиться удовлетворить за счет России свои национально-государственные интересы (политические, территориальные, экономические, информационные, экологические, духовные и др.). России в вопросе расширения НАТО навязана пассивнонаблюдательная роль. Активное противодействие России было связано обе249 щаниями особого статуса, особых договоров, что, в случае согласия России с этим подходом, станет фактическим признанием натовского статус-кво в новой Европе. США и НАТО ведут активную обработку общественного мнения и политического руководства не только восточноевропейских и прибалтийских государств, но и возможных потенциальных союзников и партнеров России. Особое внимание со стороны стран НАТО оказывается недопустимости экономической и военной интеграции в рамках СНГ и с бывшими республиками СССР. Для этого используются такие приемы, как вовлечение этих стран в экономические проекты, которые заведомо наносят ущерб интересам России. В частности, попытка устранить Россию от участия в концерне по разработке нефтяных месторождений в Азербайджане, проекты о строительстве нефтепроводов в обход территории России, а также включение бывших республик СССР в военно-политическое сотрудничество, миротворческие операции, обучение военных специалистов. В этом контексте понятна также информационная война против президента Белоруссии, как активного сторонника интеграционных процессов. В военной области США и НАТО является недопущение образования на территории бывшего Советского Союза нового соперника, представляющего угрозу аналогичной той, что исходила от СССР. Включение европейских государств и республик ближнего зарубежья в НАТО создаст для России новые военные опасности, кардинально изменит подходы к решению межгосударственных проблем со стороны этих стран в отношении России. Намеренное обострение отношений России с этими государствами может стать элементом текущей политики США и НАТО с целью воздействовать на Россию или отвлечь ее от других мировых проблем. Еще более сложным может стать геополитическое положение России в ее неотъемлемой части ‒ Калининградской области. Даже несмотря на возможные уступки по размещению отдельных видов вооружения или военных объектов на территории новых членов НАТО, военно-стратегическое положение России станет предельно уязвимым. США и НАТО активно и довольно успешно ведут информационное обеспечение необходимости расширения НАТО. Для этой деятельности используется не только СМИ, но и трибуны всех международных и национальных организаций, различные фонды, политические организации, любые формы и способы влияния внутри России и СНГ. К лоббированию идей НАТО привлекаются общественные и деловые организации и структуры, в особенности уже имеющие опыт политического и делового лоббирования в России. Специально для координации различной информационной деятельности по пропаганде идей НАТО в России создаются всевозможные структуры. Инициативы обеспечения Европейской безопасности. Роль России в этом процессе В качестве наполнения реальным содержанием Основополагающего акта Россия-НАТО представляется целесообразным поиск адекватных отве250 тов на сложившиеся угрозы, формирование нестандартных направлений российской политики, развитие которых могло бы способствовать выработке единой комплексной позиции и активному противодействию расширению НАТО на Восток. Прежде всего, необходима новая внешнеполитическая позиция по отношению ко всем действительным и, в особенности, потенциальным членам НАТО. Здесь задача состоит в том, чтобы разъяснить те экономические и политические издержки, которые будут неизбежны в связи со вступлением в НАТО, перевести полемику от обсуждения технологий и временного графика расширения к альтернативным решениям. Порядок выполнения этой задачи мог бы быть следующий: не меняя резко официальную политическую линию, сделать основной упор на экономических проблемах, активно работать через различные исследовательские и общественные организации, СМИ и представительства. Главными альтернативными предложениями по противодействию расширения НАТО на Восток могли бы стать: 1. Создание Европейской системы безопасности с участием России позволило бы устранить угрозы с ее стороны, избавить участников от необходимости непомерных экономических затрат. Инициатива о создании Европейской системы безопасности (на основе ОБСЕ, ЕС или любой другой имеющейся или вновь создаваемой европейской основе) должна исходить от России, как альтернатива НАТО с одновременным раскрытием геополитических устремлений США. Стимулы альтернативы для Европы состоят в следующем: - возможность противодействия угрозам для Европы со стороны формирующихся центров силы, а также получение большей независимости от США; - возможность более тесного сотрудничества с Россией и СНГ ‒ база ресурсного бесконфликтного развития Европы в XXI веке; - союз европейских технологий и безграничного российского рынка ‒ залог эффективного развития экономики; - возможность реализации пан-европейских настроений в целях конкурентной борьбы со стороны АТР; - привязка России к Европе позволит избежать создания азиатскороссийских блоков противостояния Европе; - усиление за счет России экономического и военно-политического потенциала Европы усилит ее позиции по отношению к США и геостратегические возможности в XXI веке; - снижаются угрозы военного противостояния в Европе, усиливаются интеграционные процессы, растет политическая стабильность, усиливается экономический рост; - мирные интеграционные процессы и экономический рост позволят перейти к решению социальных и экологических проблем. 2. Россия должна предложить глубокую экономическая интеграцию для Европы, как составляющую часть системы европейской безопасности. Европа должна быть уверена, что преобразования в России приняли необратимый 251 характер, Россия понимает проблемы XXI века и готова взамен технологий, инвестиций, поднятия производства, совместного использования ресурсов быть ресурсным донором Европы. Европейское общество также ищет и нуждается в новых идеях и подходах. Тема XXI века и нового европейского устройства при соответствующем информационном обеспечении может стать более значимой, чем текущая ‒ расширение НАТО. Необходимо использовать любые информационные поводы для пропаганды новых российских пан-европейских инициатив. 3. Одновременно с этим в отношении азиатских государств должна вестись разъяснительная кампания: Россия ищет новые подходы для устранения угрозы с Запада, как евроазиатская страна, она никогда не будет угрозой для Азии. Для новых азиатских государств Россия сможет стать новым качественным партнером. Участие России в европейской системе безопасности гарантирует эти страны от бесконтрольного использования Россией вооруженных сил, распространения вооружений. На опыте России как наиболее интегрированной в европейские процессы страны будет отработана модель евроазиатской континентальной системы безопасности. 4. Россия может предложить передать определенный, достаточно большой контингент своих Вооруженных Сил под объединенное европейское командование. Помимо этого более выгодным с экономической точки зрения, прежде всего для восточноевропейских стран, могло бы быть обеспечение их Вооруженных Сил и контингентов, выделенных в объединенные Вооруженные Силы, запасными частями и сервисом для состоящей на вооружении боевой техники советского производства, а также обеспечение современной боевой техникой. Эти предложения должны быть представлены широкой общественности восточноевропейских стран, так как в них еще существует значительное количество действующей военной техники, а также заводов по ремонту и производству отдельных систем вооружения. Имеется значительное количество людей, имеющих опыт эксплуатации советской военной техники, людей, ранее занятых в ВПК. Важным моментом является проведение унификации и совершенствования оперативно-тактических требований вооружений, создание межнациональных частей, совместное использование элементов инфраструктуры и предоставление своих полигонов и учебных полей для проведения совместных учений. Последний элемент имеет особый экономический и экологический аспект. Европа перенаселена, крупных полигонов не хватает, на территорию России же достаточно малонаселенных и пригодных к проведению крупномасштабных учений и боевых стрельб мест. Такие районы рано или поздно требуют рекультивации и реализации совместных экологических программ. Немаловажным элементом безопасности будет также и снижение рисков от использования военной техники для гражданского населения в густонаселенных районах. Передача российского военного контингента не войдет в противоречие с военной доктриной, так как по опыту деятельности союзнических ОВС НАТО в их состав передавались наиболее подготовленные, боеготовые, 252 укомплектованные до полных штатов мирного времени части и соединения. При этом текущая боевая подготовка и управление оставалось в национальном ведении. России же в любом случае необходимо иметь полностью боеготовые части и соединения, сформированные на смешанном принципе (кадровый и контрактный). Таким образом, Россия без лишних обвинений в наращивании вооружений сможет подготовить не менее 10‒12 дивизий (количество дивизий бундесвера, ранее переданных в НАТО) полной комплектности с новыми штатами и вооружением. Опыт передачи национальных контингентов в оперативное подчинение объединенным союзным командованиям хорошо известен и понятен военно-политическому руководству западноевропейских стран на примере НАТО. Важнейшим элементом может стать готовность России предоставить Европе ядерный зонтик в виде средств оперативно-тактического назначения, выделяемых в оперативное руководство, а также готовность перенацелить свои стратегические ракеты и в условиях глобальной кризисной ситуации использовать угрозу их применения в интересах объединенного Европейского командования. На наш взгляд, выдвижение Россией этих предложений по обеспечению Европейской безопасности даст позитивный толчок к пониманию ее роли в этом процессе. Принятие европейским сообществом такого плана укрепления Европейской безопасности позволит России снять ряд проблем в связи с расширением НАТО на Восток, связанных с военно-политическими и экономическими угрозами для России. Практически исключается необходимость военно-политического противостояния, появляются новые возможности укрепления границ, сохранения Балтийского военно-морского флота и системы ПВО, облегчаются условия выживания Калининградской области, обеспечения транзита грузов через Балтийские порты, судоходства и рыболовства на Балтике, разработки балтийского нефтяного шельфа. Аналогичный перечень проблем не станет конфликтным для стран Восточной Европы и Прибалтики. В рамках подобной системы Европейской безопасности и военнополитического взаимодействия понятным становится включение в этот процесс восточноевропейских и прибалтийских государств. Для них исчезает российская угроза, они смогут найти свое место в системе Европейской безопасности и интеграции, что для многих из них важно с экономической точки зрения. Восстановление в необходимом объеме экономических отношений с Россией, снижение затрат на военные расходы, на перевооружение позволит им скорее интегрироваться в европейскую экономику и, следовательно, скорее решить свои внутренние проблемы. В такой ситуации отпадает необходимость расширения НАТО. Новая система Европейской коллективной безопасности не имеет блокового характера и не направлена против какого-либо государства. Система открыта и 253 позволяет не только военно-политическое, но и экономическое сотрудничество. 5. Возникает вопрос, готова ли Европа отказаться от НАТО. Может быть, проще России вступить в НАТО? Конечно, можно добиваться приема России в НАТО в приоритетном порядке, т.е. стать просителем и играть по чужим правилам. С геостратегической точки зрения это было бы еще и потерей активной позиции и некоторых долгосрочных исторических перспектив. В любом случае вступление России в НАТО не снимает всех угроз и опасностей. В то же время при определенных условиях может рассматриваться в качестве промежуточного варианта. Однако сейчас в Европе не наблюдается особого желания видеть Россию в НАТО, тем более нет его в долгосрочной политике у США. Поэтому именно сейчас было бы стратегически правильно предложить новый кардинальный, конструктивный подход к проблемам Европейской безопасности. Чрезвычайно важно для каждой страны Европы разработать отдельные конкретные планы по разъяснению новых российских инициатив, по дискредитации идей расширения НАТО и глобальных устремлений США. Не вставать в обиженную позу, а, уважая политическую волю национальных государств, на их языке разъяснить все преимущества и недостатки, а также возможные последствия происходящего. При этом должны использоваться исторический опыт взаимоотношений стран друг с другом, экономические факторы, разъяснение опасностей и угроз. Например, можно показать, что для Польши и Литвы вступление в НАТО не будет гарантией территориальной целостности, так как само расширение НАТО не снимает проблемы Калининградской области. Здесь в противоречие вступают интересы России, Германии, Польши и Литвы. Германия, как более мощная в экономическом и военном отношении страна, имеет большие шансы на успех по сравнению с Польшей и Литвой. Однако это создаст угрозу для потери Польшей северных областей, а Литвой ‒ Клайпедского (Мемельского) края, ранее входивших в состав Восточной Пруссии. И с точки зрения общественного мнения они очень даже способны воздействовать на руководство этих стран. Особое положение российского анклава ‒ Калининградской области требует особой политики по отношению к этому российскому региону. В связи с планами НАТО уже сейчас целесообразно поднять вопросы жизнеобеспечивающих коридоров для этой области. В Западной Европе еще не забыли о проблемах Западного Берлина. Этот город ‒ анклав, до 1990 года де-факто являвшийся 12-й землей ФРГ, наша дипломатия называла особым политическим самообразованием на территории ГДР, а западные ученые-международники немало постарались для обоснования особых условий обеспечения жизнедеятельности этого образования. До слияния ФРГ и ГДР сообщение Западного Берлина с ФРГ (формально даже с территорией другого государства) подтверждалось через территорию независимого суверенного государства ‒ ГДР по воздушному, автомобильному и железнодорожному коридорам. Примечательно, что в Запад254 ном Берлине находились значительные контингенты союзнических войск, которые активно пользовались сообщением с ФРГ. Необходимо добиваться открытия и международного признания таких коридоров для Калининградской области. Наличие таких коридоров позволит также снять экономические проблемы с Калининградских, единственных у России на Балтике, незамерзающих портов, поднять грузооборот. Сегодня стоимость перевозок через Литву делает транспортные схемы через Калининград экономически невыгодными ‒ грузы уходят в порты Литвы, Латвии и Эстонии и реально питают экономику этих стран, нанося ущерб России в миллиарды долларов в год. Россия должна выдвинуть предложение о совместной модернизации и совместном использовании выделенных коридоров, которые, очевидно, пройдут по уже имеющимся магистралям. Определенной дополнительной компенсацией может стать предложение о частичном перераспределении российских грузов в литовские порты. В переговорах с Литвой следует искать возможные компромиссы с целью поставить ее в привилегированное по сравнению с другими прибалтийскими государствами положение. Дополнительным стимулом могло бы стать подписание с Белоруссией и Литвой трехстороннего договора об использовании российских коридоров для осуществления прав субъекта международных отношений на доступ к морским портам. Каким образом Белоруссия будет реализовывать свое право, через Калининград или через Клайпеду ‒ это дело суверенного государства, но экономически Калининград предпочтительнее по многим причинам. В ситуации, когда отдельные государства предъявляют к России территориальные претензии в европейской части, могут, например, возникнуть вопросы возвращения Белоруссии Вильнюсского края и г. Вильно (Вильнюс), границы которых не были закреплены в Хельсинских документах, и другие вопросы границ. Тот факт, что Россия не поднимает этих вопросов на международном уровне, на Западе воспринимается совсем не как акт доброй воли, а как однозначное проявление слабости внешней политики, что дает основание не считаться с мнением России даже ее ближайшим соседям. России целесообразно перейти от оправдательной к наступательной, жесткой, сбалансированной, опирающейся на общеевропейские ценности политике безусловной защиты национальных интересов и прав своих граждан. Подобных аспектов у этой чрезвычайно важной проблемы имеется множество, что должно стать темой отдельных специальных переговоров. В настоящее время, когда мировое сообщество ожидает от России жесткой реакции на расширение НАТО, было бы правильным и своевременным, в качестве превентивных мер, поднять все эти вопросы и сделать их предметом международного обсуждения. Может быть, это позволит остудить некоторые горячие головы, создаст темы для общественного мнения, вызовет реакцию и вскроет контраргументацию. Эти темы должны подниматься только совместно с альтернативными инициативами в политической и экономической обла255 стях. России не нужны потрясения, она вынуждена идти на экстраординарные шаги, но готова играть по честным правилам и, более того, включаться в интеграционные процессы, которые сделают европейское мироустройство безопасным и стабильным. Весь комплекс европейских мероприятий ни в коей мере не должен быть прямо направлен на конфронтацию с США. Необходимо разъяснить США, что создание Европейской системы безопасности позволит им иметь в Европе стабильного, прогнозируемого союзника сегодня и в перспективе. Что в полицентрическом мире ось Россия ‒ США ‒ Европа без потрясений будет играть геостратегическую роль, поэтому в среднесрочной и долгосрочной политике тема отношений Россия ‒ США ‒ Европа требует особенно тщательной проработки. Выполнение всего комплекса перечисленных мероприятий потребует глубокой, всесторонней проработки и координации деятельности различных органов исполнительной и законодательной власти. Особенно важным в этой связи является преодоление конформистских подходов к текущей политике, преодоление недопонимания серьезности происходящих в мире процессов и роли России в этих процессах. Разумные государственные политические инициативы позволят сплотить российское общество, показать перспективы и цели и подготовить его к реализации этих инициатив, преодолеть неверие и недоверие к власти. Внешнеэкономические, политические инициативы, наряду с внутренними преобразованиями, должны создать образ новой, партнерской, неопасной европейской России и дать толчок к реальному политическому, экономическому и военному сотрудничеству. 3.1.1.2. Геополитические и геостратегические аспекты обстановки в Черноморском бассейне с позиций военной безопасности Черное море с прилегающими к нему территориями, на которых размещены многие государства и проживают десятки народов, давно и прочно вошло в историю России, стало частью русской государственности, культуры, русского самосознания и духа. На протяжении длительного исторического периода Россия добивалась сначала выхода к Черному морю, затем утверждала себя в качестве ведущего причерноморского государства, оказавшего огромное стабилизирующее воздействие на геополитическую и военностратегическую обстановку в этом важном и уязвимом регионе мира. При оценке военно-стратегической ситуации в Черноморской зоне необходимо также учитывать то, что произошел раздел Черноморского флота между Россией и Украиной, который значительно понизил оборонный потенциал России на Юге. Уменьшение количества боевых кораблей и авиации Черноморского флота России и общее снижение их боеготовности при существенном ухудшении условий их базирования, а также фланговые ограничения, налагаемые на Российскую Федерацию по Договору об обычных вооруженных силах в Европе, привели к нарушению баланса сил между Россией и 256 странами НАТО на южном фланге и снижению влияния России не только в данном районе, но и в Средиземноморье. Все это, а также наметившиеся негативные для России тенденции дальнейшего развития военно-политической и военно-стратегической обстановки на Юго-Западном и Западном направлениях в связи с расширением блока НАТО на Восток, углубляющимся военным и экономическим сотрудничеством стран СНГ с НАТО и отдельными западными странами, наличием в этом регионе потенциально кризисных зон ставят Россию перед необходимостью всесторонней оценки геополитической ситуации на черноморском направлении и поиска адекватных ответов на новые вызовы ее долгосрочным национальным интересам в зоне Черного моря и Причерноморья. Ослабление позиций России в Черноморской зоне проявилось в сокращении российских территорий и изменений конфигураций российских границ в Причерноморье; утрате Россией большинства создававшихся ею на протяжении почти двухсот лет черноморских военно-морских баз, портов, аэродромов и других жизненно важных элементов инфраструктуры; ослаблении (по сравнению с СССР) экономического и политического влияния России на государства Черноморского бассейна; быстром нарастании геополитических амбиций новых причерноморских независимых государств, предъявивших претензии на свое влияние в зоне Черного моря и снижении уровня реального российского военного и, главным образом, военно-морского присутствия в регионе. В рамках современных геополитических представлений этот регион многими специалистами и политиками рассматривается довольно широко – это Черное море и все причерноморские государства, северное Средиземноморье, Балканы и придунайские страны, Закавказье, Северный Кавказ и Каспий. В последнее время все более употребительным становится термин «черноморско-каспийский регион». В один геополитический узел завязываются Турция, Центральная и Восточная Европа, европейские, центральноазиатские и закавказские страны СНГ и в некоторой степени Средиземноморье. При таком подходе Черноморский геополитический регион, несмотря на свою, казалось бы, компактность, географическую и политическую заданность, но при плотной взаимозависимости политических, более того – конфронтирующих интересов не только отдельных государств, но и крупных региональных военно-политических группировок, имеет важное военностратегическое значение. С распадом СССР и ослаблением позиций России в Черноморской зоне появились проблемы нового соперничества, связанные прежде всего с попытками Румынии выдвинуть претензии на некоторые находившиеся ранее под юрисдикцией СССР и принадлежавшие в настоящее время Украине участки акватории и шельфа Черного моря. Кроме того, обострились противоречия в крымском узле, где сталкиваются интересы, по меньшей мере, трех государств ‒ Украины, России и Турции, возрастает интенсивность борьбы между причерноморскими государствами вокруг вопроса о маршрутах экс257 порта каспийской нефти. Попытки Турции в одностороннем порядке навязать другим странам изменения в конвенции о статусе черноморских проливов ставит в невыгодное положение другие причерноморские государства, и особенно Россию. Неурегулированность и потенциальную взрывоопасность представляет ситуация в треугольнике «Кишинев-Тирасполь-Бухарест», так как любое обострение обстановки в нем докатится до Черного моря и потребует принятия адекватных решений в Москве, Киеве и других столицах. В плане реализации изложенных направлений соперничества идет быстрое заполнение ведущими западными странами образовавшихся после распада СССР геополитических и геостратегических пустот в регионе, закрепление этого исторического факта посредством активного включения Черноморской зоны в систему международных организаций, договоров и соглашений, дальнейшее вытеснение России из Причерноморского региона с одновременным противодействием объединительным тенденциям на постсоветском геополитическом пространстве. В странах региона активно формируются структуры и институты, соответствующие западным стандартам, осуществляется поддержка прозападно настроенных лидеров новых независимых государств и вовлечение бывших советских республик в орбиту влияния Запада. Решаются задачи обеспечения политического и возможного военного присутствия Запада на постсоветском пространстве от Центральной Азии до западных границ Украины, ослабление уровня военного влияния России в этих регионах. Не исключается также содействие усилиям радикальных исламских сил и организаций, включая фундаменталистские, по созданию предпосылок возникновения в рассматриваемых зонах новых очагов напряженности и военных конфликтов. В экономическом аспекте идет процесс расширения рынков для западных товаров, получения доступа к местным источникам стратегического сырья ‒ нефти, руды, металлов и передовым технологиям, создания новых стратегических транспортных коммуникаций по маршруту Восток-Запад в обход России. Организуется новое информационное поле, система подготовки кадров, отражающие нормы демократических государств и способствующие последовательному проведению в странах региона социально-экономических преобразований свободного рыночного типа. Для этих целей Западом используется довольно широкий набор мер политико-дипломатического, идеологического, информационного и военного характера. Особую активность в Черноморском регионе проявляет Турция. Деятельность турецкой стороны в Черноморском регионе имеет комплексный и целенаправленный характер. Ее новая политика в регионе рассчитана на относительно длинную перспективу и нацелена на решение нескольких главных задач: во-первых, это максимально быстрое и эффективное освоение появившихся возможностей по налаживанию и всестороннему развитию торго258 во-экономических и научно-технических связей Турции с новыми независимыми государствами на выгодных для Анкары условиях. Во-вторых, создание в Черноморской зоне региональной системы экономического сотрудничества, которая обеспечивала бы Турции в этом отношении некоторое лидерство и ограничивала бы подобную активность в этой зоне других вероятных конкурентов. В-третьих, это обеспечение максимально возможного политического и духовно-культурного влияния на новые независимые государства с мусульманским населением и мусульмано-тюркские общины на территории, в частности Азербайджана, стран Центральной Азии, крымских татар, гагаузов Молдавии, мусульманских народов российского Поволжья и Северного Кавказа. Для этого предпринимаются попытки формирования единого тюркского информационного пространства, а также создания позиций влияния через инвестирование средств в сферу образования этих стран и совместную подготовку кадров, внедрение турецких специалистов для работы в инвестиционных фондах и на рынке ценных бумаг, участие их в корректировке законодательных актов некоторых стран Закавказья и Центральной Азии. В-четвертых, формирование в интересах обеспечения своих экономических и политических интересов в регионе соответствующей системы политического сотрудничества с последующим приданием ей функции военнополитической структуры. В-пятых, использование произошедших изменений геополитической и геостратегической обстановки в регионе для усиления военных позиций Турции в зоне Черного моря и ее влияния на общую ситуацию в этом районе. В виду ослабления позиций России в Черноморской зоне и в целом на Юге турецкое руководство сочло возможным включить в повестку дня своей внешней политики вопрос о реализации важнейшей геополитической задачи ‒ превращении Турции в связующий элемент между восточной и западной цивилизациями, устройстве второго «шелкового» (реально ‒ нефтяного) пути из Азии в Европу и отключением России от выполнения ею этой геополитической функции. Рассматривая проблемы Черноморского региона, следует особо отметить ряд насущных геополитических и военно-стратегических интересов России с позиции военной безопасности. Прежде всего, сегодня существует особая потребность в том, чтобы совершенно точно очертить области первоочередных, средне- и долгосрочных геополитических и геостратегических интересов России в Черноморском регионе и найти приемлемые механизмы их реализации. В этом вопросе, как нам представляется, необходимо определить достаточно четко, чтобы, например, знать, от чего Россия может здесь безболезненно или вынужденно отказаться, а на чем стоять до последнего. России никак нельзя спешить отдавать или уступать кому-либо то, что было приобретено ценой огромных усилий и утрат ее народов. Возникла также необходимость блокировать или хотя бы существенно затормозить дальнейшее развитие неблагоприятных для нее тенденций в Черноморской зоне, не допустив того, чтобы их последствия стали необра259 тимыми. Для этого, видимо, потребуется разработка и реализация комплексного плана мероприятий главным образом политического и экономического характера. Существует острая необходимость в защите так называемых оспариваемых территорий, то есть территорий, на контроль которых по историческим, религиозным, политико-правовым или этническим основаниям претендуют другие этносы или государства. К таким территориям относится практически весь Северный Кавказ и акватория Каспийского моря. В связи с изменившимися для России условиями существует явная потребность в сохранении статус-кво в правах пользования акваториями Черного моря, портами, черноморскими проливами (Босфор и Дарданеллы) для выхода в Средиземноморье. Борьба за такой контроль ‒ это обычная международная практика разделения сфер влияния. Россия сейчас испытывает острую потребность в отыскании какихлибо новых аргументов и способов подтверждения своей особой роли в Черном море и демонстрации своей готовности жестко реагировать на любые попытки других стран посягнуть на ее исторические интересы в этой зоне. По общему мнению, уровень обеспечения геополитических интересов России в Черноморской зоне в настоящее время существенно ниже, чем был прежде. С позиций военной безопасности зона Черного моря всегда будет играть для России важную роль в обеспечении ее безопасности и национальных интересов на Юге, даже с учетом выхода из-под российского контроля большинства объектов военной инфраструктуры, оказавшихся сейчас под юрисдикцией Грузии и Украины. Представляется, что сохранение российского Черноморского флота в его новом формате, поддержание его в требуемой степени боеготовности и обеспечении нормальных условий для его базирования и боевой подготовки является серьезным аргументом России в отстаивании своих интересов в Черном море и Причерноморье. 3.1.1.3. Тенденции развития военно-политической ситуации на Южном стратегическом направлении Непосредственно на Южном стратегическом направлении сохраняются неблагоприятные тенденции в развитии ситуации для Российской Федерации. Это связано в наличием ряда внешних негативных факторов, в числе которых можно отметить, в первую очередь, нестабильность обстановки в Закавказье, а также стремление стран Запада, прежде всего США, и ряда государств Южного региона к вовлечению в орбиту своей политики бывших советских республик. Все это, в комплексе с внутренними проблемами, непосредственно затрагивает национальную безопасность России. Характерной чертой развития обстановки является активизация деятельности государств Южного региона, направленной на расширение присутствия на Кавказе и в Центральной Азии. Причем основная ставка делается на исламский фактор. 260 Стремление большинства государств Южного региона решать спорные проблемы преимущественно силовыми методами стимулирует наращивание технической оснащенности их вооруженных сил. В результате сохраняется опасная тенденция к обладанию оружием массового поражения и средствами его доставки ‒ Иран, Пакистан, Индия, Саудовская Аравия, Израиль. Наиболее опасным является продолжающееся распространение ракетно-ядерной и химической технологий ‒ Иран, Пакистан, Израиль и увеличение запасов наступательных вооружений. Особо важными на Южном стратегическом направлении являются Ближне-Восточный и Средне-Азиатский регионы. В Ближне-Восточном регионе (Израиль, Ирак, Сирия, арабские государства) Россия оказывает весьма слабое влияние на ситуацию. Практически утрачено прежнее взаимодействие с Сирией, попытки России в ООН предотвратить иракский конфликт не получили поддержки других государств, сближение России с Израилем строго дозируется как с израильской, так и с американской стороны. Дипломатическая активность России в отношениях с Кувейтом и государствами Персидского залива, стремление выйти на военное сотрудничество с ними, в том числе и за счет продажи современного вооружения, не создали фундаментальной основы для усиления российского влияния ‒ здесь продолжает стойко сохраняться прозападная ориентация. Военно-политическая ситуация в этом регионе не вызывает опасностей и угроз для России, которая не имеет здесь обязательств, могущих втянуть ее в военные конфликты, отсутствуют и серьезные расхождения между США и Россией в подходах к обеспечению региональной стабильности. Ближневосточный узел противоречий определяется сложным переплетением противоборствующих интересов большого количества стран этого региона (Израиля, Ирака, Ливана, Сирии, Иордании, Ирана, Кувейта, государств Персидского залива, Саудовской Аравии, Египта, Турции), а также стран, непосредственно граничащих с ним (России, Пакистана, республик Закавказья и Средней Азии) и находящихся на значительных расстояниях от него (США, государств Европейского Союза, Японии и Китая). Основной причиной напряженности на Ближнем Востоке является борьба различных сил за главный источник топливно-энергетических ресурсов ‒ нефть. США принимает меры к обеспечению безраздельного контроля американских транснациональных корпораций на рынке энергоносителей. В рамках этих мер: • осуществляется поддержка основного военно-политического союзника США ‒ Израиля (в последнее время значение его несколько упало в связи с тем, что в результате усилий США позиция Египта по отношению к политике США на Ближнем Востоке стала более терпимой); • в целях борьбы с терроризмом и регулирования цен на нефть осуществляется военное присутствие США в Ираке при жестком контроле организации поставок нефти; 261 • в целях недопущения объединения арабов под мусульманскими знаменами Ирана ‒ ярого противника политики глобализации США ‒ осуществляется беспрерывное политическое и экономическое давление на Иран. Конфликт между Израилем и Палестиной с каждым днем становится все острее. Несмотря на противоречивость заявлений российских политиков, Россия делает все, чтобы Ближний Восток вновь не запылал. Мирный процесс на Ближнем Востоке отброшен на десятилетия назад. Арабские страны, в той или иной степени поддерживая национально-освободительное движение палестинцев, оказывают этим сопротивление американской политике глобализации. Дипломатия, надеясь, что процесс еще не упущен, пытается реанимировать переговоры и предотвратить новую войну на Ближнем Востоке. Запад, толкая Израиль к односторонним пактам с арабскими соседями, создавал патовую ситуацию, выход из которой ‒ в новом пакете предложений о комплексной системе безопасности в регионе. Израиль теряет надежду на мирное сосуществование со своими соседями, Палестина ‒ на признание ее независимости, Запад ‒ на стабильность региона и цен на нефть. Единственная выигрывающая сторона ‒ радикальные исламисты. В связи с этим заслуживает внимания предложения экспертов о создании организации по безопасности и сотрудничеству на Ближнем Востоке по аналогии с ОБСЕ, в которую войдут не только Израиль и арабские государства, но и Турция, Иран и заинтересованные «сверхдержавы» США, Россия и Европейский Союз. Первый шаг к этому ‒ создание совместной комиссии по разрешению нынешнего кризиса. В нее должны войти США, Норвегия, Франция, Египет и Россия. Есть надежда, что работа подобной широкой комиссии заставит палестинцев прекратить насилие и занять более конструктивную позицию. Средне-Азиатский регион имеет ряд специфических моментов, определяющих геополитическую ситуацию в этом регионе. Во-первых – Турция, Иран и Афганистан являются приграничными странами для Содружества независимых государств; во-вторых ‒ Турция состоит членом Организации Североатлантического договора (НАТО); в-третьих ‒ Иран и Афганистан служат опорой исламскому экстремизму. Турция как член НАТО следует в фарватере политики, проводимой этим блоком. В отношении Содружества независимых государств Турция сосредотачивает усилия на поддержке (в том числе и демонстративно военной) Азербайджана в войне с Арменией из-за Нагорного Карабаха, на всестороннем развитии сотрудничества с государствами Средней Азии и вовлечении их в сферу своего влияния, опираясь при этом на свои достоинства как советского государства и на объединяющие идеи пантюркизма. Иран в представлении западных государств является опорой исламского экстремизма. Такая характеристика порождена революционным свержением монархии и резким изменением внешнеполитического курса на антиамериканскую и антиизраильскую направленность. Известное воздействие Иран 262 оказывает и на внутреннюю обстановку в Афганистане. В отношении Содружества независимых государств внимание Ирана сосредоточено на армяно-азербайджанском конфликте (предпочтение отдано Армении) и государствах Средней Азии, где мощное противодействие со стороны Турции ограничивает возможности достижения им конкретных результатов. Россия в рамках заключенных еще в СССР соглашений и новых договоров завершает поставки Ирану вооружения и военной техники и уже по собственной инициативе оказывает содействие в становлении его атомной энергетики. Оба эти направления российско-иранского сотрудничества вызывают резкую реакцию со стороны США. Несмотря на политическое давление со стороны США и Евросоюза на Иран, его руководство намерено возобновить работы по получению обогащенного урана в мирных целях. Парламент Исламской Республики Иран ратифицировал законопроект о строительстве в стране двадцати новых атомных электростанций общей мощностью 20 тысяч мегаватт. По мнению США и Израиля, Иран может стать обладателем ядерного оружия уже в ближайшие годы. В связи с этим сохраняется высокая вероятность применения в отношении Тегерана политических, экономических и военных санкций, по примеру операции в Югославии и Ираке. Несмотря на разногласия по каспийской проблеме, сегодня позиции России и Ирана по многим другим принципиальным вопросам полностью совпадают. Иран и Россия вступают в новую фазу стратегических отношений. Ключевая позиция России по Каспию – разделить лишь дно Каспия, а водную поверхность оставить в общем пользовании. А если линия раздела пройдет по месторождению нефти ‒ разрабатывать сообща, либо на основе выкупа соответствующей доли у компаньона одной из заинтересованных сторон. С такой позицией практически согласны Азербайджан и Казахстан, однако Иран и Турцию это не устраивает. Эти страны за раздел Каспия по принципу: 20% ‒ каждой прикаспийской стране, что значительно увеличило бы иранскую зону. Россия свои стратегические разногласия с Ираном по вопросу статуса Каспия намерена компенсировать тесным военным сотрудничеством с этой страной. Афганистан длительное время не может обрести политической и государственной стабильности. Гражданская война, незатухающая с момента вывода с его территории ограниченного контингента советских войск, привела к фактической дезинтеграции государства, его распаду на обособленные регионы, управляемые этническими лидерами. Принадлежность этих лидеров к титульным национальностям сопредельных с Афганистаном государств Содружества, их враждебность к установленной там власти и проводимой ими политике служат первопричиной для организации на афганской территории подготовки и концентрации оппозиционных сил, периодической переброски их через границу для усиления внутренней оппозиции в государствах Содружества, ее вооружения и организации антигосударственных переворотов. В этом истоки существующей напряженной военно-политической ситуации 263 на афганском направлении, вытекающих из нее опасностей и прямых угроз для Содружества независимых государств. Попытки НАТО стабилизировать ситуацию в Афганистане пока к положительным результатам не привели. Проведенная США и Великобританией антитеррористическая операция в Афганистане, по заявлению Министра Обороны США Д. Рамсфильда, позволила продемонстрировать лидерам Талибана и всем тем, кто их поддерживает, что укрывание террористов неприемлемо и дорого им обойдется. В ходе операции собраны разведывательные данные для ускорения будущих операций против «Аль-Каеды» и режима Талибана; установлены отношения с группами в Афганистане, выступающими против режима Талибан и иностранных террористов; крайне затруднены для террористов условия свободного использования территорий Афганистана в качестве базы для своих операций. Кроме того, удалось значительно изменить военный баланс, в результате чего Талибан лишен возможности использовать наступательные системы, которые препятствуют развитию различных оппозиционных сил, а также обеспечена доставка гуманитарной помощи Афганистану, население которого живет в тяжелейших условиях. Участие России в военной операции на территории Афганистана не предусматривалось. Руководство России решительно заявило о неучастии российских войск в наземных операциях на территории Афганистана. Россией было дано согласие на предоставление разведданных, а также поддержку Северного альянса поставками вооружений, амуниции и военнотехническими консультациями. Перспективы дальнейшего развития военно-политической ситуации в Средне-Азиатском регионе не однозначны. Позитивное, при посредничестве России, разрешение армяно-азербайджанского военного конфликта устранило бы повод для вмешательства в него со стороны Турции и Ирана. В противном случае не исключено вовлечение в этот конфликт всех региональных сил, в том числе России, связанной с Арменией договором о коллективной безопасности, и НАТО для оказания военной помощи члену блока ‒ Турции. Итоговым результатом может стать прямая конфронтация России и НАТО. Перспективы российско-иранских отношений, их военно-политический аспект во многом определится степенью устойчивости принятого Россией курса на сотрудничество с Ираном. Сохранится курс ‒ сохранится и благоприятная для России ориентированность Ирана; при полярном изменении курса под внешним давлением на Россию удержать Иран от переориентации и перехода к резкому наращиванию давления исламского экстремизма в СреднеАзиатских государств Содружества и в мусульманских республиках собственно России не удастся. Стабилизация внутриполитической ситуации в Афганистане, если это и произойдет, вряд ли снимет противостояние на южной границе Содружества. Разрешение политического кризиса в Таджикистане на приемлемых для всех конфликтующих сторон условиях стало хорошей основой для оздоровления военно-политической ситуации в этом регионе. Продолжение кризиса опасно 264 отказом среднеазиатских государств от совместного поддержания здесь стабильности, возложением этих задач только на Россию, весьма реальной возможностью отторжения от республики территорий в ее горной части. 3.1.1.4. Военно-политическая ситуация на Юго-Восточном стратегическом направлении Текущая военно-политическая ситуация на этом направлении, условно подразделяемом на Азиатский (Пакистан, Индия) и Тихоокеанский (Китай, Япония, КНДР, Республика Корея) регионы, не осложнена серьезными вооруженными конфликтами. Спорадические военные столкновения и эксцессы не перерастают в хронические, затухая в своей первоначальной стадии. Во многом сдерживающими факторами служат уникальность расположенных здесь государств по численности народонаселения, обладание главными из них ядерным оружием, желательность для них сохранения мирных условий для продолжения наращивания экономической мощи. В перспективе не исключено проявление новых факторов и возникновение условий, могущих нарушить сложившееся равновесие и изменить ограниченно или радикальным образом геополитическую и геостратегическую обстановку в отдельных регионах этой части мира. Индия исторически дружеская Россия страна. Осуществленная ранее большая помощь СССР в экономическом развитии Индии и, особенно, в становлении и современной оснащенности ее вооруженных сил создали условия для предпочтительной ориентированности Индии в российском направлении. Начинает восстанавливаться поколебленная событиями распада СССР ориентированность Индии в благоприятном к России отношении в условиях, когда прикладываются большие усилия, особенно со стороны США, к подрыву традиционных русско-индийских отношений, ограничению сфер взаимодействия и вытеснению России из этого региона. Пакистан длительное время оставался опорой США в Азиатском регионе. Утратив американскую поддержку, Пакистан вышел на уровень весьма тесного сотрудничества с Китаем, в том числе и в военно-технической сфере, определенной совместной разработкой перспективных систем и поставкой со стороны Китая ракетного оружия тактического и оперативного назначения. Пакистан во многом определяет развитие обстановки в соседнем Афганистане, ведя подготовку и оснащая действующие там вооруженные формирования. Российско-пакистанские отношения, оставаясь в цивилизованных рамках, не отличаются особой развитостью и обе стороны не испытывают стремления к их усилению. Напряженность военно-политической ситуации в Азиатском регионе, потенциальные опасности и военные угрозы вызывают сегодня неурегулированность между Индией и Пакистаном территориальной проблемы. Притязания Пакистана на северную часть индийской территории сопровождается здесь резкими всплесками терроризма и религиозного фанатизма, вооруженными столкновениями на пакистано-индийской границе. Мирное разрешение 265 этой проблемы в ближайшем будущем маловероятно. Отторжение территории вооруженным путем станет серьезным поворотом в направлении широкомасштабного регионального конфликта, особо опасного из-за наличия ядерного оружия у обеих конфликтующих сторон. Россия не связана военными обязательствами с Индией и Пакистаном. Еѐ невмешательство устраняет прямые военные угрозы для нее, которые могут исходить от ядерного оружия этих государств. Аналогичная позиция пока исключается и для Китая. Конфликт скорее всего ограничится двусторонним индийско-пакистанским столкновением. Россия и Китай при таком развитии ситуации могли бы возложить на себя роль посредников в прекращении конфликта на его ранней стадии в целях недопущения перехода к применению ядерного оружия, а также стать гарантом сохранения в дальнейшем стабильной ситуации в этом регионе. Стремительное выдвижение находящихся в Тихоокеанском регионе государств на передовые мировые позиции, неурегулированость межгосударственных и национальных проблем, порожденных Второй мировой войной, ‒ характерные особенности этого региона. Китай ‒ один из важнейших представителей стран этого региона, крупнейшее мировое государство, сосредоточившее в своих границах пятую часть всего населения планеты и экономический потенциал, уступающий только США и Японии. За последние годы реформ Китай осуществил крутой скачок по пути построения социализма с китайской спецификой. Сохранение достигнутых темпов экономического развития на ближайшее десятилетие выводит Китай на передовые позиции в мире и создает в его лице «гигантского дракона», возможную силу которого мировое сообщество пока еще не склонно осознавать. Нарастающее экономическое могущество Китая подкрепляется мощью его Вооруженных Сил. КНР ‒ одна из четырех стран мира, имеющая в составе своих Стратегических ракетных сил полную «триаду» ядерных вооружений. Программам создания и модернизации ракетно-ядерного оружия придан государственный приоритет, сделан акцент на развитии морской составляющей «триады», подвижных комплексов наземного базирования, мобильных неядерных баллистических ракет средней дальности и поставлена задача выйти на качественно новый уровень ракетной техники, не уступающий достигнутому передовыми мировыми державами. Одновременно проводится структурная перестройка армии Китая, направленная на повышение ее боеспособности и боеготовности, наращивание наступательных возможностей, в том числе и за счет оснащения Китайской армии новейшими российскими системами оружия, тактическим и оперативно-тактическим ядерным оружием. На международном уровне Китай обладает высоким рангом постоянного члена Совета безопасности ООН с правом решающего голоса («вето»), что позволяет ему реально влиять на разрешение региональных и глобальных проблем. В китайской внешней политике приоритеты отданы развитию сотрудничества со странами социалистической ориентации и их всесторонней 266 поддержке (КНДР, Вьетнам, Куба), наращиванию лидерства в АзиатскоТихоокеанском регионе и Юго-Восточной Азии, поддержанию благоприятствующих строительству социализма цивилизованных отношений с ведущими мировыми державами. В российско-китайских отношениях присутствует заметный динамизм, установлены личные контакты между руководителями государств, осуществлены меры доверия вдоль государственной границы, приданы импульсы развитию взаимовыгодного экономического сотрудничества, расширяются до уровня поставок современных вооружений области военно-технического взаимодействия, декларируются дружеские отношения. И все же подспудно проявляют себя серьезные сдерживающие факторы, такие как различия политических, идеологических систем и методов проводимых в странах преобразований. В них может быть заложен потенциал для будущих российскокитайских противоречий. На данный момент выделяются два очага напряженности. Главный из них – противостояние Китая с Тайванем, и второй ‒ проблема принадлежности островов архипелага Спратли. Япония как стратегический союзник используется в военных планах США для реализации концепции передового базирования, а японские силы самообороны ‒ в совместных или самостоятельных операциях на прилегающих морских и океанских акваториях. Российско-японские отношения отягощены отсутствием мирного договора между двумя странами (юридически не прекращено состояние войны между государствами по прошествии полувека после ее окончания) и нерешенностью проблемы «северных территорий» (четырех островов Курильской гряды). Это главные и взаимосвязанные факторы, которые определяют негативную реакцию японцев на ставшие уже хроническими проблемы, создают известную недоброжелательность и заметные трения в межгосударственных отношениях, сдерживают их вывод на более высокий уровень. Для России важность так называемых северных территорий, на которые претендует Япония, определяется их стратегической значимостью в плане обеспечения безопасного базирования и беспрепятственного развертывания сил Военно-морского флота (в том числе и подводных ракетно-ядерных) в Тихом и Индийском океанах. Не исключено, что могут возникнуть обстоятельства, благоприятные для японо-американского сговора и попытки силового отторжения этих территорий. В этом сегодня главная опасность для России. Сложившаяся ситуация на Корейском полуострове во многом аналогична бывшей германской проблеме в Европе ‒ послевоенная разделенность ранее единой нации, вызванная образованием двух государств – КНДР и Южной Кореи; принципиальные различия в их политическом и экономическом строе, идеологических концепциях; неудавшиеся попытки с обеих сторон силового воссоединения; «корейская стена», возведенная на границе двух государств. Все это поддерживает напряженность во взаимоотношениях двух корейских государств, создает приграничные конфликты, вызывает необходимость наличия мощных военных потенциалов в обоих государствах и размещения американских воинских контингентов на юге полуострова. Пе267 реговорный процесс по мирному воссоединению сопровождается периодическими срывами и носит, по существу, демонстрационный характер. Смещение акцентов в российской политике в этом регионе в сторону активизации отношений с Республикой Кореей и резкое снижение уровня взаимоотношений с КНДР вплоть до отказа от военных обязательств, предусмотренных ранее советско-корейским договором, не подняли роль России в этом граничном с ней и важном регионе. Россия оказалась вытесненной с северокорейского рынка как поставщик передовых атомных технологий. Есть большие основания ожидать усиления американской активности в дальнейшем продвижении процесса сближения государств Корейского полуострова в соответствующем интересам США направлении с дальнейшим отторжением России от разрешения этой проблемы. Подходя интегрально, можно констатировать наличие в текущий момент определенной стабильности военно-политической ситуации в Тихоокеанском регионе и отсутствии весомых причин для ее обострения в ближайшее время. Государства этого региона не заинтересованы в ее обострении, полагая возможным разрешение существующих напряженностей эволюционным несиловым путем и достижением консенсуса заинтересованных сторон. Иная военно-политическая и военно-стратегическая обстановка может сложиться в последующие десятилетия XXI века. В главном ‒ это возможность возникновения реальной «китайской угрозы» в случае обеспечения Китаем политических, экономических и военных условий для своего постепенного перерастания из регионального полюса в полюс глобальной значимости. Корейский полуостров может стать зоной пересечения интересов США, Китая и возможно России (как их противника или союзника). Эти государства, связанные договорными обязательствами с корейскими республиками, имеют противоположные интересы и конечные цели в их воссоединении. Попытки поглощения одной республики другой и ликвидации существующих государственных образований грозят всплеском открытой конфронтации (особо опасной при наличии у государств ядерного оружия) и развалом стратегической стабильности в этом регионе. Нельзя исключить и возможность возникновения «китайской угрозы» на российском направлении. Все будет зависеть от положения России, ее политической ориентированности и способности удерживать российско-китайские отношения на принципах партнерства, добрососедства и взаимной заинтересованности. Появление конфронтационности, а тем более противостояния крайне нежелательно для России ‒ создать в Дальневосточном регионе требуемый военный противовес Китаю для России будет крайне затруднительно. Российско-американское направление будет оставаться определяющим как для региональной, так и для геополитической обстановки в целом. Американская сторона весьма осмотрительно подходит к регулированию отношений с Россией, избегая, по крайней мере на официальном уровне, неоправданного их обострения. Добившись, не прибегая к силовым методам, главных целей в дезинтеграции СССР, США определили для себя рубеж, пе268 реход которого не отвечал бы американским интересам. В основе этих интересов ‒ сохранение, по крайней мере, политической стабильности в России, обладающей одноразмерным с США ядерным потенциалом; понижение на договорной основе и при американской помощи опасностей и угроз, исходящих для США от этого потенциала путем снижения его уровня; сохранение курса России на перевод экономики на рыночные условия, а государства в целом ‒ на капиталистический путь дальнейшего развития. Пока равноправные партнерские отношения по многим направлениям геополитики складываются с большим трудом. Экономическая и военная мощь США, определяющие их роль как мирового лидера, представляют им возможность действовать, исходя главным образом из своих национальных интересов. В то же время российско-американское военное равновесие, поддерживаемое за счет Стратегических ядерных сил, сохраняет стратегическую стабильность, не позволяет США вообще игнорировать Россию и переходить в отношениях с ней к жесткому политическому диктату. Это равновесие оказывает сдерживающий эффект и на военные структуры НАТО, где главенствующая роль также принадлежит США. Военная опасность для России со стороны США станет реальной угрозой в случае утраты военного равновесия и возможностей ядерного сдерживания. Такая ситуация может сложиться изза несвоевременной стабилизации оборонно-промышленного комплекса, нарушения или обхода со стороны США фундаментальных договоренностей в сфере стратегических наступательных вооружений и противоракетной обороны. 3.1.2. Тенденции развития военно-политической ситуации в регионах «ближнего зарубежья» За прошедшие годы самостоятельного развития государствам Содружества не удалось избежать возникновения внутренних и межгосударственных вооруженных конфликтов и войн. Они имели место в Молдавии, Грузии, Закавказье и Средней Азии. Военно-политическая ситуация в СНГ относительно стабилизировалась во многом благодаря миротворческим усилиям со стороны России. В то же время причины, послужившие толчком к таким событиям, не устранены. Политическими методами не удается разрешить сложные внутри- и межгосударственные проблемы. Стали проявлять себя и новые факторы, негативным образом отражающиеся на взаимоотношениях государств Содружества. Экономическая зависимость Белоруссии от России и этническая близость двух славянских народов, а также позиция Президента Белоруссии определили практические действия по интеграции путем создания Сообщества двух государств, что по существу сорвало попытки использовать Белоруссию в качестве буфера против России. Белоруссия в значительной степени сумела сохранить военную инфраструктуру бывшего СССР на своей территории, достигнуть полного согласия с Россией в отношении порядка и сроков вывода на российскую территорию ядерного оружия для подтверждения 269 своего статуса безъядерного государства в соответствии с подписанным Договором о нераспространении ядерного оружия. В отношении к проблеме европейской безопасности Белоруссия заняла четкую резко отрицательную позицию к расширению НАТО за счет государств Центральной и Восточной Европы вплоть до демонстративного прекращения ликвидации обычных вооружений, предписанной ей по Договору ОБСЕ. По существу, Белоруссия на сегодня единственная из бывших союзных республик, однозначно выражающая свое стремление к немедленному объединению с Российской Федерацией. Создается впечатление, что ее усилия блокируются в значительной степени российской стороной и Россия может потерять благоприятный исторический момент. Сегодня объединение Российской Федерации и Белоруссии могло бы быть катализатором и наглядным примером для других бывших сограждан, но еще немного промедления, и Запад при активном содействии некоторых российских сил вобьет тем или иным способом клин между Россией и Белоруссией, что сейчас и намечается в связи с последними событиями по газовым и нефтяным проблемам. Оказавшись после распада СССР Черноморской державой, Украина демонстрирует особые взгляды на развитие межгосударственных отношений как в рамках Содружества независимых государств, так и на региональном и мировом уровнях. Стремление Украины стать противовесом влиянию России, способствовать ее геополитической изоляции приводит к столкновению российско-украинских интересов. Серьезный дестабилизирующий потенциал для российско-украинских отношений заключен в проблемах Крыма и Севастополя, раздела Черноморского Флота и базирования российской его части, двойного гражданства русскоязычного населения в восточных регионах Украины, межконфессиональных противоречий. Нарастание открытого национализма и антирусских настроений (особенно в западных украинских областях), реализация обширного индивидуального плана сотрудничества с НАТО по программе «Партнерство во имя мира», демонстративные визиты натовских боевых кораблей в украинские порты и, наконец, откровенный дрейф Украины в направлении максимального сближения с Западом ‒ все это уже сегодня вносит большой элемент напряженности в российско-украинские отношения. Курс Украины на обретение статуса одного из ведущих европейских государств обусловливает негативное еѐ отношение к военно-политическому сотрудничеству с Россией, определяет еѐ попытки вытеснить Россию из Черноморского региона. Существующие возможности усиления перечисленных факторов, а также явные замыслы Запада создать в лице Украины эффективный противовес России чреваты переводом российско-украинских взаимоотношений на уровень «холодного мира», а возможно, и к более радикальным действиям, не исключая реализации Украиной своих намерений о вступлении в НАТО. Противостояние Молдавии и Приднестровской Республики, ставшее причиной вооруженного конфликта в этом регионе, по-видимому, в ближайшем будущем может получить приемлемое для обеих сторон разрешение. В 270 то же время вывод российской армии из этого региона может обострить военно-политическую ситуацию из-за претензий местных структур на подлежащие вывозу вооружение, военную технику и иное имущество. Негативные последствия от наличия больших количеств оружия в регионах уже продемонстрированы событиями в Чечне. Разумный выход был бы в достижении соглашения об организации военной базы России на территории Молдавии, что могло бы снять эти опасности. Одновременно наличие такой базы явилось бы сдерживающим фактором для румыно-молдавского объединения и создания Великой Румынии. Кавказский регион стал сосредоточием наиболее интенсивных военных конфликтов, сохраняющих высокую возможность своей интернационализации. В армяно-азербайджанской войне до сих пор не разрешена проблема статуса Карабаха, входившего в состав Азербайджана на правах автономной области, в грузино-южно-осетинском и грузино-абхазском конфликтах ‒ статуса Абхазии и Южной Осетии. Военно-политическая ситуация и сегодня здесь сохраняется достаточно напряженной. Негативная реакция на эти конфликты демонстрируется со стороны сопредельных государств. Россия выступает как посредник в примирении враждующих сторон, содействуя их переговорам и осуществляя разграничение противостоящих военных группировок с помощью своих миротворческих сил, как это происходит в Грузии. Для ослабления влияния России на Кавказе и в Центральной Азии НАТО использует тактику отрыва стран этих регионов от сотрудничества с Российской Федерацией в рамках СНГ и Договора о коллективной безопасности за счет втягивания их в программу «Партнерство ради мира». Целями США является наращивание военного присутствия, обеспечение безопасности районов добычи и маршрутов транспортировки каспийской нефти, а также транзит военнослужащих НАТО и военных грузов на Ближний Восток и в Центральную Азию. Объявив Закавказье зоной своих стратегических интересов, американская администрация пытается закрепить финансово-экономическую зависимость государств Закавказья от стран Запада. Руководство Грузии и Азербайджана, в свою очередь, придерживается курса на развитие сотрудничества с западными странами, прежде всего с государствами-членами НАТО. Грузия стала первой из стран-партнеров альянса, для которой индивидуально определены мероприятия по развитию сотрудничества. США и другие страны оказывают финансовую и практическую помощь в приведении грузинских вооруженных сил к стандартам НАТО. В свою очередь, грузинское правительство приняло решение об упразднении визового режима для граждан США, Канады, Японии и стран Евросоюза. Отношение между Грузией и Российской Федерацией остаются сложными. Вывод российских военных баз является одним из необходимых условий для вступления Грузии в блок НАТО. Война с Южной Осетией еще больше осложнила эти отношения. 271 В распоряжение Североатлантического альянса Грузией будет предоставлен бывший советский военный аэродром в Марнеули. Европейское командование вооруженных сил США планирует передать Грузии большую партию стрелкового оружия, выстрелов и минометных мин из ряда стран НАТО в Восточной Европе ‒ Венгрии, Чехии и Румынии, которые могут быть использованы в боевых действиях в зонах конфликтов. Азербайджан развивает сотрудничество с западными странами и международными организациями, оказывающими помощь в проведении экономических и политических реформ. Несмотря на то что Баку и Вашингтон категорически отрицают наличие планов по развертыванию американских военных баз на азербайджанской территории, такие планы уже начали реализовываться под предлогом временного размещения неких мобильных сил безопасности. Одной из стратегических целей НАТО является создание «военнотехнического пояса» от Черноморского побережья до Средней Азии по линии южных границ России и получение удобных плацдармов для проведения возможных силовых акций против Ирана. Даже Армения, оставаясь союзником России в Закавказье, стремится к активизации своего сотрудничества с НАТО. Арменией разработана и передана программа индивидуального партнерства НАТО и Армении. В условиях, когда прямая военная конфронтация с НАТО маловероятна, серьезную опасность для России представляет вероятность втягивания ее в региональный конфликт, что сможет привести к риску возникновения кризисной ситуации или военного конфликта непосредственно между Россией и Западом. К очагам напряженности в ближнем зарубежье относятся: армяноазербайджанский, грузино-абхазский и грузино-югоосетинский конфликты, которые вновь могут перейти в стадию вооруженного противоборства. Сценарии подобных действий отрабатываются в ходе мероприятий оперативной и боевой подготовки НАТО. Основной целью военно-политического руководства Грузии остается восстановление своей юрисдикции над самопровозглашенными республиками Абхазия и Южная Осетия. За последние три-четыре года роль важного фактора геополитической обстановки стали играть топливные и другие стратегические ресурсы каспийского региона и центрально-азиатской зоны. Сложный характер носит проблема раздела континентального шельфа и экономических зон на Каспии. Учитывая отсутствие единого подхода в позициях сторон (Россия, Азербайджан, Казахстан, Туркменистан и Иран) и возможное вмешательство третьих стран (США, Турция, страны Западной Европы), она вряд ли будет окончательно урегулирована и продолжит создавать напряженность. Реальную угрозу территориальной целостности России создает деятельность радикальных международных исламских группировок, избравших Северный Кавказ в качестве объекта военно-политических экспансий. 272 Средне-Азиатский регион выделяется военно-политической ситуацией в Таджикистане, который стал региональным центром хронически напряженной военно-политической ситуации и пробным камнем на пути распространения исламского экстремизма. Собственными силами противостоять внутренней оппозиции и вооруженным действиям со стороны сопредельного государства Таджикистану крайне сложно. Впервые в рамках СНГ для контроля над ситуацией и удержания обстановки на относительно стабильном уровне созданы и размещены здесь коллективные миротворческие силы в составе подразделений войск России, Казахстана, Узбекистана и Киргизии. Исход таджикского противостояния имеет ключевое значение не только для среднеазиатских республик, но в не меньшей степени и для самой России. Слабость национальных вооруженных сил государств СНГ, «прозрачность» внутренних границ и неразвитость их оборонительной инфраструктуры не смогут в случае утраты контроля в Таджикистане предотвратить выход воинствующего ислама на государственную границу непосредственно России. Государства Балтии ‒ Латвия, Литва и Эстония практически решили проблему своей региональной интеграции. Согласованная и единая линия проводится этими государствами на международной арене, при создании в государствах политических и социальных структур западноевропейского образца, совместными усилиями разрешаются экономические проблемы и формируются объединенные воинские контингенты для обеспечения национальной безопасности. Пока в их политике не исключена антироссийская направленность и дискриминационные установки в отношении русскоязычного меньшинства, не сняты территориальные претензии. Текущая военнополитическая ситуация в этом регионе пока относительно стабильная. В перспективе обострение военно-политической ситуации могут вызвать вступление стран Балтии в НАТО, присоединение к требованиям Запада о демилитаризации Калининградской области и реально запретительные меры по предотвращению транспортировки предназначенных ей военных грузов. Потенциальная опасность может перерасти в серьезную военную угрозу в связи с вступлением стран Балтии в НАТО и использованием натовскими силами военной инфраструктуры, оставшейся после вывода российских войск, для размещения воинских контингентов блока. К сожалению, создание реальной системы коллективной безопасности Содружества независимых государств в виде действенного военнополитического союза продвигается крайне медленно, хотя на высшем государственном уровне приняты основополагающие документы, определяющие взаимодействие в этой сфере, образованы и необходимые руководящие органы. За последние годы пока достигнуто только согласие части государств на совместное обеспечение защиты внешних границ Содружества. Коллективная реакция на произошедшие инциденты и вооруженные конфликты организуется с большим опозданием. Вопрос о создании объединенных (коалиционных) Вооруженных сил Содружества крайне затягивается. Последняя попытка со стороны России организовать коллективную систему контроля и 273 защиты воздушного пространства СНГ, поддержанная с большими оговорками лишь несколькими государствами, только подтвердила это. Главная причина такого нерасторопного продвижения в важнейшей сфере безопасности заключается в отсутствии для большинства государств СНГ реальных внешних опасностей и прямых угроз, которые бы остро ставили вопрос об объединении усилий в оборонительной сфере. Не последнюю роль здесь играют и сохраняющиеся у государств СНГ тенденции к суверенности и независимости, а также усилия НАТО по распространению своих гарантий на Восток и поочередному «выдергиванию» государств СНГ из числа потенциальных партнеров России по обеспечению стратегической безопасности на коллективной основе. Заявление России о своих жизненно важных интересах на пространстве государств СНГ и ее военная активность здесь вызывают негативную реакцию со стороны Запада. Россия обвиняется в отсутствии международного мандата на проведение операций по поддержанию мира на территории СНГ, противопоставлении своих усилий деятельности ООН и других международных организаций, проявлениях предвзятости при разграничении противоборствующих сторон, опоре на основные контингенты российских войск. Действительные причины заключаются в другом: в развертывающемся между Западом и Россией геополитическом соперничестве за ориентацию Украины, государств Закавказья, Средней Азии и в незаинтересованности Запада в сильной России, даже в региональном (в пределах СНГ) масштабе. 3.1.3. Военно-стратегические интересы России в Мировом океане На современном этапе своего развития мировое сообщество переживает период становления новой системы международных отношений. В новой системе международных отношений Россия по-прежнему занимает место одной из великих держав, что обусловливается ее запасами ресурсов, обширной территорией, геостратегическим и геополитическим положением. Произошедшее значительное смещение приоритетов во внешней и внутренней политике, в том числе в области применения военной силы, обусловливает необходимость по-новому взглянуть на место Военно-Морского Флота в системе государственных институтов России, его роль по обеспечению национальных интересов государства. В новом миропорядке Военно-Морской Флот может и должен содействовать формированию благоприятных для развития России внешних условий, ее функционированию в новой системе международных отношений на правах великой морской державы, обеспечивать интересы России вне ее государственной территории, способствовать достижению национальных целей страны и надежно обеспечивать ее военную безопасность на океанских и морских направлениях. Существенное расширение экономической деятельности мирового сообщества на океанские и морские акватории, связанные с разделом не только прилегающей морской зоны, но и дна океана, может привести к возникнове274 нию противоречий и споров, урегулирование которых во многом определяется реальной морской мощью государства. Не менее важным фактором, свидетельствующим в пользу обладания современным и сильным военным флотом, становится потребность государства в расширении возможностей своего транспортного флота, без которого невозможно нормальное развитие экономических отношений, а также необходимость его защиты на океанских и морских коммуникациях. Государственная политика обеспечения интересов России и ее национальной безопасности на океанских (морских) акваториях становится в нынешних условиях важной составной частью общегосударственной политики России и одним из основополагающих факторов, определяющих сохранение за Россией статуса великой державы. Следовательно, для России ВМФ ‒ объективная и исторически оправданная необходимость, одно из непременных условий обеспечения ее национальных интересов в Мировом океане, достижения государственных целей, военной безопасности и международного авторитета. При этом необходимо учитывать, что национальным интересам России в Мировом океане соответствует ряд благоприятных условий, частично или полностью закрепленных международным и морским правом, в том числе: - отсутствие враждебных сил и намерений для военного вторжения со стороны моря, представляющих угрозу свободам и жизни людей, территориальной целостности страны и государственному суверенитету; - безопасность судоходства, промысловой, производственной, научноисследовательской и иной деятельности от преднамеренных враждебных действий; - квотированная промысловая деятельность всех субъектов мирового сообщества с выполнением работ для естественного и искусственного восстановления процессов в морской биосфере; - беспрепятственный доступ к ресурсам, не находящихся под признанной мировым сообществом юрисдикцией других стран; - производственное использование ресурсов, промысловая и иная деятельность в своих и свободных экономических зонах с выгодой для отечественной экономики; - свобода судоходства; - океанографическая, научно-исследовательская и иная интеллектуальная деятельность, обеспечивающая экономические выгоды использования ресурсов Мирового океана в настоящем и будущем; - использование зон морского побережья, благоприятных в климатическом отношении для укрепления физического и духовного здоровья нации (и ее индивидов). В обобщенном виде интересы России в различных районах Мирового океана, определяющие цели и задачи применения Военно-морского флота, могут быть представлены в политической, экономической и военностратегической сферах. 275 В политической сфере интересы России в Мировом океане нацелены главным образом на урегулирование вопросов, связанных с разделом экономической зоны бывшего СССР, территориальных претензий на выгодных для России условиях. При этом должно быть обеспечено поддержание региональной стабильности, развитие переговорного процесса со странами балтийского региона по созданию системы мер доверия и сотрудничества; урегулирование международно-правовых норм Черного, Каспийского, Азовского морей и Керченского пролива. Важно также обеспечить противодействие экспансии НАТО в регион Черного моря, попыткам Турции ужесточить режим Черноморских проливов; поддержание дружественных отношений со странами Причерноморья, Средиземного и Каспийского регионов; урегулирование вопросов по спорным морским пространством в Баренцевом море, а также противодействие попыткам превращения Северного морского пути в международную магистраль. Политическое урегулирование проблемы Южных Курил и территориальных претензий Китая следует решить на выгодных для России условиях; а также обеспечить поддержание и укрепление партнерских отношений со странами АТР. Противодействие попыткам Японии создать военно-политическое объединение, ориентированное против России, обеспечение демилитаризации региона Индийского океана и превращение его в зону мира, сохранение и укрепление партнерских отношений со странами этого региона должны стать важными политическими интересами России в Мировом океане. В сферу экономических интересов России в Мировом океане входит развитие сети портов на побережье Финского залива (ежегодно Россия выплачивает странам Балтии 200 млн долларов за транзит и обработку грузов) и налаживание широких экономических связей со странами региона Балтики. При этом разработка морских ресурсов, освоение кратчайших коммуникаций к странам Африки, Ближнего и Среднего Востока, северных стран Средиземноморья, незамерзающих глубоководных портов, а также развитие в России глубоководных портов, единственного варианта открытого выхода в Атлантику и разработки крупных морских месторождений нефти, угля, железной руды и полиметаллов являются важнейшими интересами России в Мировом океане. Северный морской путь, как самый короткий путь на Дальний Восток, на 80% обеспечивает потребности этого региона и позволяет осуществить освоение огромных запасов пресной воды, рыбы и морепродуктов, разработку богатых ресурсами морепродуктов, морского зверя и полезных ископаемых на континентальном шельфе. Глубоководные порты южных Курил дают возможности расширения экономического сотрудничества со странами АТР (Япония, Китай, Малайзия, Сингапур и др.); вести освоение регионов Тихого и Индийского океанов с огромными запасами морских минеральных ресурсов, добычей до 70% золота, 60 олова, 40 хрома и сурьмы, 30 марганца, 25% никеля и свинца. 276 В военно-стратегической сфере интересы России в Мировом океане в сочетании с обеспечением безопасности судоходства и экономической деятельности в океанских и морских пространствах нацелены главным образом на расширение военного сотрудничества с ВМС стран Балтийского региона; развитие системы наблюдения и контроля за процессом освоения постоянными соединениями ОВМС НАТО, ВМБ стран Балтии, за развертыванием системы складирования вооружения НАТО. Расширение инфраструктуры базирования сил БФ, совершенствование оргструктуры Калининградского особого региона; сохранение запретов на деятельность флотов нечерноморских государств в бассейне Черного моря (конвенция Монтре ‒ 1936 г.) дает все основания для поддержания морской безопасности России в этих регионах. Военно-стратегические интересы России в Мировом океане тесно связаны с созданием Новороссийского военно-морского района, развитием системы хранения запасов оружия, адекватным реагированием на потенциальную ракетно-авиационную угрозу, исходящую от кораблей 6 флота ВМФ США, восстановлением присутствия ВМФ России в Средиземном море для ограничения военно-морской деятельности США, размещением ракетноядерного потенциала ВМФ России и возможностями межфлотского маневра силами Северного и Тихоокеанских флотов, а также свободным доступом в океан Камчатки и сохранением пункта базирования сил ТОФ в Камрани. Развитие военно-морского сотрудничества в АТР для борьбы с терроризмом и пиратством, необходимость нейтрализации ракетной угрозы из районов северной части Аравийского моря для объектов Урала и Западной Сибири позволит изыскать новые возможности обеспечения интересов России в Мировом океане. 3.1.4. Основные выводы из оценки военно-политической обстановки в мире Из проведенного анализа военно-политической обстановки вытекает, что сдерживание угроз в современных условиях с учетом обеспечения высокого статуса России и ее национальных интересов следует искать на пути взаимоприемлемых и совместных решений по формированию коллективной системы европейской безопасности; перевода на договорную основу российско-натовского партнерства; максимально возможного замедления процесса расширения НАТО, в том числе и за счет предоставления двухсторонних гарантий безопасности (со стороны НАТО и России) странам ‒ потенциальным членам блока; договорного или согласованного решения «фланговой проблемы», возникшей для России в области ограничений на размещение обычных видов вооружений. В целях обеспечения необходимого страхования от возможных неудач в реализации главных направлений продвижения европейской безопасности и сохранения стабильности военно-политической ситуации России следовало бы начать поиск контактов и возможного взаимодействия, особенно в воен277 ной сфере, с ведущими европейскими государствами – Германией, Францией, Великобританией и с Западноевропейским союзом в целом, а также со странами этого региона, негативно относящимся к концепции расширения блока. Россия не может безучастно относиться к тому, что происходит на территории бывших союзных республик, а ныне независимых государств, тем более что их так называемая «независимость» иллюзорна и в значительной мере носит чисто декларированной характер. Вопрос состоит в том, что или Россия сможет экономическими, политическими или иными методами удержать эти государства в определенной степени зависимости от России, то есть в сфере своего влияния, или, если она не проявит должной настойчивости и снизит уровень влияния, то эти республики неизбежно попадут в сферу влияния враждебных нам государств или коалиций и создадут новые угрозы военной безопасности России. Основой политики России в отношении Украины и Белоруссии должно стать восстановление геополитического единства славянских государств на путях совместной выработки и целенаправленного проведения в жизнь взаимовыгодных экономических, военных и политических мероприятий, что не только во многом разрешило бы наиболее острые разногласия, существующие в настоящее время между ними, но и устранило бы причины для их появления в будущем. Достижение этой цели открывало бы широкие возможности для оздоровления военно-политической ситуации как на двустороннем уровне, так и на уровне Содружества в целом. Происходящие изменения в глобальном балансе сил будут оказывать определяющее влияние на военно-политическую обстановку в мире. В политической сфере в Западной Европе продолжает развиваться процесс политической интеграции европейских государств. В ближайшей перспективе неизбежен рост противоречий между наиболее крупными из них (Германия, Великобритания, Франция) за лидирующую роль на континенте с одновременным стремлением ослабить влияние США на европейскую политику. В Центральной и Восточной Европе идут серьезные геополитические перемены. Эти процессы выражаются в распаде федеративных многонациональных образований (Чехословацкая Федеративная Республика, Социалистическая Федеративная Республика Югославия), стремление к воссоединению этносов (албанцев Косово с Албанией, венгров Воеводины, Трансильвании и Словакии с Венгрией) и к созданию новых государств («Великая Румыния»), в которых господствующие позиции занимает какой-либо один этнос, в возможных территориальных претензиях и попытках перекройки послевоенных границ. При этом стремление некоторых государств обеспечить национальную безопасность в рамках таких военно-политических организаций, как НАТО, может со временем приобрести антироссийскую направленность. В Азиатском регионе наиболее важную роль играет Китай, направивший все свои усилия на модернизацию экономики и приобретение статуса 278 великой державы. От успеха реформ в Китае во многом зависит стабильность и в Азии, и в мире в целом. Вместе с тем Китай как ядерная страна с громадным людским потенциалом, экономическими ресурсами и традиционной независимостью в политике объективно можно назвать зоной повышенного внимания России в области безопасности. Укрепление позиций Японии как одного из основных центров силы, а с ней и таких государств, как Южная Корея, Сингапур и другие страны Юговосточной Азии, имеет особое значение для политики России в АзиатскоТихоокеанском регионе. На Ближнем и Среднем Востоке, в Южной Азии основные тенденции развития политической обстановки будут определяться, в первую очередь, усилением влияния так называемого исламского фактора, в сферу которого вовлекаются бывшие среднеазиатские союзные республики и Азербайджан. Это может привести к расширению зоны конфликтности на Ближнем и Среднем Востоке вплоть до южных границ России, что вполне реально с учетом глубоких противоречий в исламском мире и «третьем мире» в целом. Большое влияние на развитие этих процессов будет оказывать также неоднозначный характер политической активности Соединенных Штатов Америки и их союзников. В Южной Азии признанный региональный центр силы ‒ Индия, с которой Россия способна поддерживать сбалансированные отношения. У юговосточных границ России в Азиатско-Тихоокеанском регионе политическая обстановка характеризуется, с одной стороны, активизацией процессов, способствующих повышению стабильности региона, а с другой ‒ повышением противоборства ведущих стран мира за лидирующую роль. Это происходит на фоне общего ослабления позиций России, оказавшейся в своеобразном вакууме после отхода от опоры на своих бывших идеологических сателлитов (Северная Корея, Вьетнам) и имеющей слабое влияние на развитые (Япония) и быстроразвивающиеся страны (Южная Корея, Сингапур). Таким образом, современная военно-политическая обстановка характеризуется сложным комплексом противоречий исторического, политического, экономического и социального характера, что дополняется противоречиями в военной области. Нельзя исключить, что для их разрешения и достижения своих военно-политических целей ведущие государства мира (США и другие страны НАТО) могут применить военную силу. Этот тезис подтверждается длительными бомбардировками Югославии, войной в Ираке и приготовлениями к бомбардировкам Ирана. В мировой экономике ситуацию также можно назвать противоречивой. Роль признанного лидера, с которым России необходимо строить партнерские отношения, по-прежнему принадлежит США. Заключение Маастрихтского договора создает реальную возможность для слияния экономических структур Европейского сообщества и последующего расширения этой экономической зоны за счет вступления других европейских государств, благодаря чему Европа может в ближайшем будущем как коллективный экономический лидер потеснить США. Экономическая ситуация на континенте ха279 рактеризуется также социально-экономической нестабильностью в восточноевропейских странах и одновременным их стремлением интегрироваться в общеевропейские структуры. На Ближнем Востоке и в Южной Азии экономическая ситуация характеризуется углублением процессов социально-экономической дифференциации стран региона, стремлением группы бедных стран (Судан, Йемен, Мавритания) укрепить экономические связи с влиятельной группой нефтедобывающих стран (Саудовская Аравия, Кувейт, Объединенные Арабские Эмираты). Экономическая обстановка в Азиатско-Тихоокеанском регионе определяется лидирующей ролью Японии. Ситуация в Африке и Латинской Америке едва ли будет затрагивать непосредственные интересы России. Наметившиеся тенденции позволяют говорить о возможном создании в первые десятилетия XXI века конкурирующих между собой торговоэкономических зон, возглавляемых США, Японией и Германией. Что касается России, то для нее серьезной проблемой остаются воздвигаемые барьеры, отделяющие ее от единого экономического пространства, а также блокирование российских попыток выйти на мировой рынок высоких технологий. В военной сфере безусловный лидер ‒ США, удерживающий первенство не только по боеготовности своих вооруженных сил, но и в разработке новейших военных технологий. Это означает, что и в будущем эта страна вряд ли уступит свои позиции. На Европейском континенте соотношение сил после роспуска Организации Варшавского Договора и распада СССР сложилось в пользу НАТО, где главенствующую роль также играют США. В последнее время НАТО пытается поставить под контроль развитие обстановки в регионах, формально не входящих в зону ее ответственности, в том числе и на территории бывшего Советского Союза. В XXI веке в сферу деятельности блока будут включены практически все страны Центральной и Восточной Европы, страны Балтии и возможно некоторые страны Содружества независимых государств. Одновременно в Европе формируется важный по военно-политическому значению Западноевропейский союз, который со временем может потеснить НАТО. Проведенная реорганизация НАТО при наличии в Европе американского тактического ядерного оружия и эффективного высокоточного оружия позволяет НАТО контролировать военно-политическую ситуацию в Европе. Этому также способствует военное преимущество по обычным вооружениям, полученное НАТО из-за реализации Договора об обычных вооружениях, распада Варшавского Договора и Вооруженных Сил СССР. Вступление в НАТО стран Восточной Европы повышает реальность силового разрешения противоречий и вызывает необходимость принятия мер, соответствующих возникающим реальным угрозам военной безопасности России. Взаимные договоренности по сокращению вооруженных сил и вооружений эти государства, в отличие от нас, выполняют с одновременным повышением эффективности новых видов оружия. Сокращение стратегических 280 ядерных вооружений России и США не снижает роли ракетно-ядерного потенциала в обеспечении военной безопасности. Достаточно высокий ядерный потенциал еще сохранили ведущие страны НАТО и Китай, процессы расширения членства в ядерном клубе также пока не остановлены. Возможные технические прорывы в создании новых видов вооружений (современные системы противоракетной обороны, высокоточного оружия, управления и разведки) могут породить обстановку подозрительности и недоверия в отношениях между государствами. На Ближнем Востоке и Южной Азии серьезную угрозу национальным интересам и безопасности России в ближайшем будущем представляет возрастающая роль исламского фундаментализма, а следовательно, постоянно возникающие вооруженные конфликты. Лидер этого направления ‒ теократическое руководство Ирана. Однако и Турция быстро расширяет свое влияние в регионе. Помимо обширных зон конфликтности на Ближнем и Среднем Востоке один из наиболее опасных для России очаг напряженности ‒ война в Афганистане в непосредственной близости от российских границ. В перспективе возможно возрастание опасности распространения ядерного оружия в странах этого региона, не исключено также создание запасов химического и бактериологического оружия. В Азиатско-Тихоокеанском регионе военная обстановка будет характеризоваться стремлением Японии стать полноценной великой державой, а следовательно, наращиванием необходимой военной мощи. Угрозу безопасности в регионе может представлять появление ядерного оружия в Северной Корее. 3.1.5. Российское законодательство в области военной безопасности Законодательное обеспечение военной безопасности является основным компонентом системы военной безопасности. Российское законодательство в области военной безопасности в целом решает задачи правового регулирования обеспечения обороны страны и жизнедеятельности Вооруженных Сил. Оно включает принятые в соответствии с Конституцией РФ федеральные законы, регулирующие деятельность Вооруженных Сил, Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, Военную доктрину Российской Федерации и ряд нормативных правовых актов в области военной политики, военного строительства и оборонной промышленности. 3.1.5.1. Анализ действующего военного законодательства Базовым законом в пакете военного законодательства является Федеральный закон «Об обороне» (№ 61-ФЗ от 31.05.1996 г.). Закон определяет основы и организацию обороны Российской Федерации, полномочия органов государственной власти России, функции органов власти субъектов Российской Федерации, организаций и их должностных лиц, права и обязанности 281 граждан РФ в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, а также ответственность за нарушения законодательства Российской Федерации в области обороны. Закон устанавливает воинскую обязанность граждан Российской Федерации. В соответствии с Законом в целях обороны создаются Вооруженные Силы, составляющие основу обороны Российской Федерации, к обороне привлекаются другие войске (Пограничные, внутренние войска МВД, железнодорожные войска, войска ФАПСИ и гражданской обороны). Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти (инженернотехнические и дорожно-строительные), а также СВР, органы ФСБ, пограничные службы, правительственной связи и информации, государственной охраны, обеспечение мобилизационной подготовки. Закон запрещает создание и существование формирований, имеющих военную организацию или вооружение и военную технику, либо предусматривающих прохождение военной службы, не предусмотренной федеральными законами. Конституция Российской Федерации использует только одно понятие «вооруженные силы». Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. К сожалению, при принятии Федерального закона «Об обороне» было сужено понятие «вооруженные силы» до относящихся к Министерству обороны Российской Федерации войск и формирований и введено новое понятие «другие войска и воинские формирования». Статья 1 этого Федерального закона предусматривает создание в целях обороны Вооруженных Сил Российской Федерации. К обороне привлекаются Пограничные войска Российской Федерации, внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, Железнодорожные войска Российской Федерации, войска Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, войска гражданской обороны (далее ‒ другие войска). Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженерно-технические и дорожностроительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти (далее ‒ воинские формирования). Таким образом, в Федеральном законе «Об обороне» (видимо исходя из ведомственных предпосылок, других оснований быть не может, так как это явное противоречие Конституции) законодательно закреплено выделение Пограничных войск, Железнодорожных войск, войск Федерального агентства правительственной связи и информации, войск гражданской обороны и воинских формирований из состава Вооруженных Сил РФ. Более того, закон определил, что оборона является не главным их предназначением, к обороне они всего лишь привлекаются. Указанное противоречие в законе далеко не единственное. Так, в пункте 7 статьи 1 Федерального закона установлено, что участие других войск и воинских формирований в решении вопросов обороны определяется Планом 282 применения Вооруженных Сил Российской Федерации. Логичнее было бы план называть Планом применения Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований в интересах обороны. В Законе также введена недостаточно четкая трактовка понятий «воинская обязанность и воинская служба». Если воинская обязанность устанавливается с целью обороны, то почему в войсках и формированиях, для которых оборона не является главной и приоритетной задачей, граждане проходят военную службу. В конечном итоге такой подход размывает понятие «военнослужащий» и, как следствие, приводит к растаскиванию связанных со статусом военнослужащего льгот и социальных гарантий. Обращает внимание в тексте Закона соотношение понятий «оборона» и «отдельные задачи в области обороны». Под обороной понимается «система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории». Если понимать под «обороной» только комплекс указанных мер в целом, то логично было бы записать, что Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска и воинские формирования привлекаются для выполнения отдельных задач обороны. Очевидно, что Вооруженные Силы ни самостоятельно, ни вместе со всеми войсками и воинскими формированиями не в состоянии реализовать указанные меры в полном объеме. Для решения задач обороны привлекаются все институты государства. Если же весь комплекс мер, как и каждая мера самостоятельно, есть оборона, то необходимо было бы отметить в Законе, что с целью обороны создаются Вооруженные Силы, другие войска и воинские формирования. Одним из серьезных противоречий Федерального закона «Об обороне» следует признать установленную им под давлением ведомств норму, предполагающую принятие федеральных законов, регулирующих положение войск и воинских формирований. В результате в незамедлительном темпе был принят пакет федеральных законов, которые раздробили правовое поле в области военного строительства на большое число ведомственных законодательных актов. Содержательная часть указанных федеральных законов в большинстве случаев представляет собой набор норм, имеющихся в Конституции РФ, федеральных законах «Об обороне», «О воинской обязанности и военной службе», а также норм из положений об указанных войсках и воинских формирований. К глубокому сожалению, Федеральный закон «О Вооруженных Силах», разработка которого предусмотрена пунктом 5 статьи 10 Федерального закона «Об обороне», так и не был в течение целого десятилетия принят. В самом же Федеральном законе «Об обороне» Вооруженным Силам посвящены три статьи. Федеральные законы о других войсках значительно объемнее, в них усматривается стремление закрепить особый статус этих войск, заложить основы для наращивания сил. В частности, когда при рассмотрении законопроекта «О гражданской обороне» возник вопрос о правомерности создания войск гражданской обороны Российской Федерации, то одним из аргументов МЧС России была ссылка на Федеральный закон «Об обороне», в 283 котором в числе прочих указаны и войска гражданской обороны. При этом международное законодательство предполагает наличие всего лишь воинских подразделений, входящих в гражданские организации гражданской обороны. В связи с этим в Конституции РФ было бы целесообразно четко определить, что под Вооруженными Силами Российской Федерации понимаются все войска, воинские формирования и воинские подразделения, созданные и действующие в соответствии с законодательством РФ. Это изначально предполагало бы единство их предназначения и управления и соответствовало бы нормам международного права. При этом в определенных условиях отдельные войска, воинские формирования, воинские подразделения и военнослужащие Вооруженных Сил России могут назначаться для решения задач, не связанных с обороной, в том числе для поддерживания правопорядка, борьбы с терроризмом, ликвидации последствий аварий и стихийных бедствий, строительства федеральных автомобильных и железных дорог, имеющих оборонное значение, и других специальных задач. В целях оперативности управления при решении указанных задач они могут передаваться в состав соответствующих министерств и ведомств. Однако в военное время войска и воинские формирования и входящие в их состав подразделения незамедлительно привлекаются к обороне в составе Вооруженных Сил Российской Федерации. Следует также законодательно определить, что Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации является органом управления Вооруженными Силами Российской Федерации, а начальник Генерального штаба ‒ заместителем Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации. Федеральные законы «О статусе военнослужащих» (№ 76-ФЗ от 27.05.1998 г.), «О воинской обязанности и военной службе» (№ 53-ФЗ от 28.03.1998 г.), «О материальной ответственности военнослужащих» (№ 161ФЗ от 12.07.1999 г.), «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов налоговой полиции» (№ 52-ФЗ от 28.03.1998 г.) в соответствии с Конституцией РФ определили права и свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, а также основы государственной политики в области правовой и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также порядок прохождения воинской службы и материальной ответственности военнослужащих. К сожалению, впоследствии практически все льготы и права военнослужащих были ликвидированы так называемыми социальными законами и законами о монетизации льгот. Федеральный закон «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (№ 31-ФЗ от 26.02.1997 г.) устанавливает права, обязанности и ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также организаций независимого от форм соб284 ственности и их должностных лиц, граждан Российской Федерации в этой области. Правовые основы проведения комплекса работ по уничтожению химического оружия, хранящегося на территории Российской Федерации, и по обеспечению безопасности граждан и защиты окружающей среды при проведении указанных работ закреплены принятым Федеральным законом «Об уничтожении химического оружия» (№ 76-ФЗ от 02.05.1997 г.). Федеральный закон «О гражданской обороне» (№ 28-ФЗ от 12.02.1998 г.) устанавливает систему общегосударственных мероприятий, реализуемых в целях защиты населения, материальных и культурных ценностей, территории страны от опасностей, возникающих в чрезвычайных ситуациях, в том числе и при военных действиях и вследствие этих действий. Федеральные законы «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации» (№ 40-ФЗ от 03.04.1995 г.), «О железнодорожных войсках Российской Федерации» (№ 126-ФЗ от 05.08.1995 г.), «О внешней разведке» (№ 5-ФЗ от 10.01.1996 г.), «О государственной охране» (№ 57-Ф3 от 27.05.1996 г.), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (№ 27-ФЗ от 06.02.1997 г.) и других военных ведомствах, принятые в соответствии с Федеральным законом «Об обороне», обеспечивают правовое регулирование деятельности этих ведомств. Ряд федеральных законов, имеющих важное значение для обеспечения различных аспектов военной безопасности, отклонены Президентом Российской Федерации, в том числе «О военной реформе», «О прекращении раздела Черноморского флота», «О создании, эксплуатации, ликвидации и обеспечения безопасности ядерного оружия», «О социальной защите непосредственных участников деятельности в области ядерного оружия – граждан из подразделений особого риска». Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» (от 30.05.2001 № 3-ФКЗ) направлен на более полное обеспечение в период чрезвычайного положения конституционных гарантий прав граждан и юридических лиц. Устанавливается, в частности, что все предусмотренные законом меры и временные ограничения могут применяться только по указу Президента, утвержденному Советом Федерации. Вводится новая норма о том, что при объявлении чрезвычайного положения на всей территории России Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода чрезвычайного положения. Предусматривается возможность отмены чрезвычайного положения раннее установленного срока, если будут устранены обстоятельства его введения. Сокращен с 30 до 3 суток срок задержания граждан для выяснения их личности с возможностью продления этого срока судом до 10 суток. При этом срок задержания лиц, подозреваемых в принадлежности к вооруженным бандам и террористическим группам, по решению компетентного органа может быть продлен на весь срок действия чрезвычайного положения, но не более чем на 3 месяца. Конкретизированы пределы применения в режиме чрезвычайного положения силы, ответ285 ственность за превышение этих пределов, порядок осуществления судопроизводства, возмещение нанесенного ущерба. Другая группа норм направлена на уточнение оснований для введения чрезвычайного положения, перечня мер и ограничений, усовершенствование механизма применения этих мер. Более детально прописан порядок создания и деятельности органов особого управления на территории, где введено чрезвычайное положение, правомочие лиц, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Шире изложен вопрос финансирования мер по устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, и их последствий. Предусматривается использование для этих целей полевых учреждений Банка России. Законопроект дополнен перечнем законодательных актов, которые утрачивают силу в связи с принятием данного закона. Федеральный конституционный закон «О военном положении» (от 30.01.2002), принятие которого предусмотрено статьей 87 Конституции Российской Федерации, содержит правовые нормы, регламентирующие условия, порядок и основания введения и отмены военного положения, содержание режима военного положения, полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных федеральных органов власти и органов военного управления для обеспечения режима военного положения. В законе дается понятие правового режима военного положения, предусматривается перечень мер, которые применяются с введением режима военного положения, в том числе перевод Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск и воинских формирований на организацию и состав, предусмотренные для военного времени, перевод органов государственной власти и иных государственных органов, органов самоуправления на работу в условиях военного положения, перевод экономики государства на работу в условиях военного положения с целью обеспечения условий для производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных Сил, а также нужд населения в условиях военного положения. В соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации законом предусматриваются определенные ограничения прав и свобод граждан. В частности, вводится положение об ограничении или приостановлении деятельности политических партий и общественных объединений в условиях непосредственной угрозы агрессии, запрете и ограничениях на выбор места пребывания и места жительства на определенных территориях, на движение транспортных средств, на появление граждан и других лиц на улицах после определенного времени. Законом предусматривается введение военной цензуры на почтовые отправления, сообщения, передаваемые с помощью телекоммуникационных систем, запрещение перемещения иностранных граждан и другие ограничения. В условиях режима военного положения предусматривается также ряд ограничений на осуществление экономической деятельности, свободное перемещение товаров и услуг, финансовых средств. Деятельность всех органов 286 государственной власти, органов местного самоуправления в режиме военного положения осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов РФ. Они полностью осуществляют возложенные на них полномочия. Кроме того, согласно закону на них возлагается ряд дополнительных полномочий по обеспечению режима военного положения. Судебная система и прокуратура функционирует в обычном режиме, создание чрезвычайных судов или прокуратур не допускается. Федеральный закон «Об альтернативной гражданской службе» (от 27.07.2002) устанавливает, что гражданин имеет право на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой в следующих случаях: - если его убеждения или вероисповедания противоречат несению военной службы; - если он относится к коренным малочисленным народам, ведущим традиционный образ жизни, осуществляющим традиционное хозяйствование и занимающимся традиционными промыслами. При этом закон предусматривает заявительно-доказательный принцип направления на альтернативную гражданскую службу, когда граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, которые не пребывают в запасе, лично подают заявления в военный комиссариат о желании заменить военную службу по призыву альтернативной гражданской службой и в отношении которых призывной комиссией принято соответствующее решение. Законом закрепляется, что граждане проходят альтернативную гражданскую службу на территории, где они постоянно проживают, либо за ее пределами индивидуально, а также в составе групп или формирований: - на предприятиях и в организациях, подведомственных федеральным органам исполнительной власти; - на предприятиях и в организациях, подведомственных органам исполнительной власти субъектов РФ; - в качестве гражданского персонала на предприятиях и в организациях Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований; - граждане, относящиеся к коренным малочисленным народам, направляются для прохождения альтернативной гражданской службы на предприятия и в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов. Организация альтернативной гражданской службы осуществляется специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, определяемыми Президентом РФ и Правительством РФ. Российское законодательство в области военной безопасности содержит значительный объем ратификационных законов, нацеленных на законодательное закрепление достигнутых межгосударственных договоренностей в сфере военного сотрудничества. При этом значительная их часть подытожила взаимные договоренности Российской Федерации с государствами СНГ по военному сотрудничеству, включая вопросы взаимной безопасности, раздела и порядка эксплуатации боевой техники и военных объектов и полигонов, 287 оставшихся на территориях стран СНГ, размещение российских воинских формирований и баз на территориях бывших республик СССР, а также сотрудничества и регулирования пограничных вопросов. Следует особо отметить, что своевременная ратификация соглашений между Российской Федерации и Украиной о статусе и условиях пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины, о параметрах раздела и о взаиморасчетах, связанных с разделом и пребыванием флота России на территории Украины, во многом предопределило принятие закона о ратификации Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве между Российской Федерацией и Украиной. Целый ряд ратифицированных соглашений по военному сотрудничеству России и Белоруссии также заложили основы для реального наполнения содержанием Союза Белоруссии и России. Важное место в выработке взаимного доверия государств мирового сообщества занимает принятый депутатами закон о ратификации Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении. Анализ российского военного законодательства показывает, что несмотря на серьезные сдвиги в законодательном обеспечении обороны страны, пакет «военных» законов, регламентирующих это важнейшее направление деятельности государства, еще далек от совершенства. Пока не удалось выстроить законодательное обеспечение военной безопасности государства в целостную систему. Скоординированность действий президентских и правительственных структур, силовых министерств и ведомств, профильных комитетов палат Федерального Собрания в решении этой проблемы еще недостаточно. Разработка правовых основ, регламентирующих деятельность министерств и ведомств, вовлеченных в процесс военного строительства, включая силовые структуры, носило в значительной мере ведомственный характер. В результате этого количество нормативных документов частного характера увеличилось, а общие проблемы военного строительства не получили необходимого нормативно-правового разрешения. К таким проблемам прежде всего относятся сбалансированность развития силовых структур и оборонно-промышленного потенциала страны, подготовка населения и территории страны к обороне, рациональное распределение задач и ресурсов в интересах обороны, вопросы применения вооруженных формирований различной ведомственной принадлежности. Пока не в полной мере законодательно определены функции, права, обязанности и ответственность органов государственного управления, министерств и ведомств, участвующих в военном строительстве и применении имеющихся в их распоряжении сил и средств. Расплывчатый характер носит законодательная основа для целевого финансирования основных мероприятий военного строительства, строительства Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов. Имеющиеся законодательные проработки этих проблем, которые будут приведены в разделе 3.1.5.2., позволяют перевести в практическую плоскость создание системы законодательного обеспечения 288 военной безопасности, военного строительства и финансово-экономической деятельности военной организации России. 3.1.5.2. Приоритетные направления развития законодательства в области военной безопасности Комплексный анализ эффективности наработанного массива законодательных актов в военной сфере позволяет наметить некоторые направления дальнейшего совершенствования военного законодательства и высказать ряд рекомендаций в этой области. Принятие федерального закона, регламентирующего весь процесс военного строительства как единого целого, связующего между собой различные, в том числе правовые, административные, экономические аспекты взаимоотношений субъектов военного строительства, приобретает с позиций обеспечения национальной безопасности государственное значение. Целесообразно поставить вопрос о разработке проекта Федерального закона «О военном строительстве в Российской Федерации», объединяющего положения Федерального закона «Об обороне», законопроекта «О военной реформе» и Концепции государственной политики по военному строительству. В этом законопроекте можно было бы определить основные приоритеты военного строительства, инфраструктуру военной организации России, рациональные уровни финансирования задач военной безопасности. Такой подход отвечает опыту других стран. Так, в США задачи законодательного обеспечения военного строительства детально регламентированы в специальном законе Николса – Голдуотера, принятом в 1986 году. Закон, регламентирующий единый процесс военного строительства, определяющий общие основы, принципы и направления военного строительства в Российской Федерации, формы и способы его осуществления, должен иметь статус кодификационного акта, что подчеркивало бы его приоритет над другими законами и нормативными актами «военного пакета». Особую важность сегодня приобретают совершенствование нормативно-правовой базы финансово-экономического обеспечения военного строительства. Существующий в настоящее время порядок разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля за ходом исполнения оборонного бюджета далеко не в полной мере соответствуют проблемам развития Вооруженных Сил и действующему законодательству в области обороны и безопасности. Особого внимания заслуживает вопрос о совершенствование структуры оборонного бюджета, что можно бы было реализовать в законе «О военном бюджете». В системе правового обеспечения военного строительства важную роль играет правовое регулирование комплекса мер по обеспечению социальной защиты военнослужащих, повышению престижа военной службы, что особенно важно при переходе к комплектованию Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований на контрактной основе. Основными задачами в данной сфере являются правовое регулирование механизма реализации 289 прав и льгот военнослужащих, ранее установленных действующим законодательством, в частности Федеральным законом «О статусе военнослужащих». Принятые законодательные акты, регулирующие льготы военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей, в дальнейшем были практически дезавуированы и соответствующее финансирование для этого не предусматривается. Невозможность реализации ранее продекларированных прав и льгот нагнетает социальную напряженность среди военнослужащих. В этом плане серьезной проблемой, требующей законодательных решений, является социальная защита военнослужащих, подлежащих увольнению в связи с сокращением численности Вооруженных Сил и других войск. Следовало бы рассмотреть возможность получения финансовых средств не только за счет оборонного бюджета, но и из внебюджетных источников финансирования, например, за счет реализации военного имущества, техники и вооружения, а также продуктов их утилизации; средств от экономической деятельности органов военного управления – подрядных работ, аренды, других договоров, связанных с недвижимостью; возвращение другим странам долгов за поставленное СССР оружие, военное снаряжение и технику; международных программ гуманитарного сотрудничества; ценных бумаг, выпущенных для замены денежных средств, полагающихся военнослужащим при увольнении в запас в качестве разовых пособий. Механизмы привлечения внебюджетных средств целесообразно отработать и принять специальным федеральным законом «О социальной защите военнослужащих». Принципиально важно, чтобы на базе таких основополагающих государственных документов, как Концепция национальной безопасности и Военная доктрина, формировался весь пакет «военных» законов. Зарубежный опыт подтверждает эту позицию. В США закон «О национальной безопасности» действует с 1947 года. Законопроект о доктрине национальной безопасности Российской Федерации может быть сформирован на базе новой редакции Концепции национальной безопасности. В рамках этого закона могут быть утверждены первоочередные федеральные и региональные программы, определяющие бюджетную политику России в области национальной безопасности. Они могли бы стать основными критериями формирования оборонного бюджета. Проект федерального закона «О военной доктрине Российской Федерации» может развить механизмы реализации Военной доктрины. В этом законопроекте можно было бы уточнить положения принятых федеральных законов, предусматривающих создание других войск, воинских формирований и военных органов, и привести их в полное соответствие со статьей 87 Конституции РФ. При этом необходимо дополнить пакет военных законов федеральным законом «О Вооруженных Силах», разработка которого предусмотрена пунктом 5 статьи 10 Федерального закона «Об обороне». В рамках законодательного обеспечения международных аспектов военной безопасности качественно новое международно-правовое оформление 290 могло бы получить создание всеобъемлющих структур безопасности, перевод на договорную основу партнерства России и НАТО, замедление процесса расширения НАТО за счет предоставления двухсторонних гарантий безопасности странам Восточной Европы и Балтии. При этом с позиции решения первостепенных задач военной безопасности России целесообразно в сжатые сроки выработать и ратифицировать широкомасштабное соглашение (договор) с НАТО, предусматривающий адаптацию НАТО к новым геополитическим условиям, превращение этого блока в организацию, ориентированную на предотвращение и урегулирование кризисов, коллективное миротворчество строго по мандату Совета Безопасности ООН и ОБСЕ, развитие сотрудничества с Россией в военно-технической сфере, включая использование российских стандартов вооружений. В рамках этого соглашения при необходимости в последующем можно было бы внести ряд уточнений в действующие договорные и нормативные акты, в том числе в договоры о сокращении стратегических наступательных вооружений и об обычных вооружениях в Европе, а также Заявление о выводе тактического ядерного оружия. Приоритетным направлением законодательного обеспечения военной безопасности в современной геополитической обстановке является обязательное развитие согласованных законодательных и нормативноправовых механизмов функционирования системы коллективной безопасности и военно-интеграционных процессов России со странами СНГ на основе Договора о коллективной безопасности и двусторонних соглашений. Было бы крайне важно рассмотреть вопрос о подготовке и ратификации всеобъемлющего соглашения со странами Черноморского бассейна, отражающего национальные интересы России и этих государств, обеспечение решения задач военной безопасности Российской Федерации на базе имеющихся сил и средств Черноморского флота, а также пакета законопроектов об обеспечении пограничной безопасности в Российской Федерации с отражением правовых вопросов участия российских войск в охране границ СНГ, с проработкой принципов охраны границ и приграничного пространства на основе интеграции сил и средств, имеющихся в России и странах СНГ, привлечение для решения этих задач нетрадиционных воинских формирований (казачество, национальные дивизии, легионы) и определение статуса российских военных баз на территории стран СНГ. Особое место в законодательном обеспечении военной безопасности должно занять законодательство в области ядерной безопасности. Первые шаги в данном направлении сделаны, однако эта работа еще далека до завершения. Следовало бы в сжатые сроки разработать новый закон о социальной защите граждан, осуществляющих деятельность в области ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, проживающих в районах их расположения и оказавшихся в районах ядерных аварий. Требуется разработка законов «О возмещении ядерного ущерба и ядерном страховании» и «О декларировании объектов ядерной энергетики». Эти законодательные акты позволяют сформировать государственную систему мер обеспечения ядерной безопасности России. 291 Необходимо законодательно закрепить возможность гражданского контроля, включая парламентский контроль, деятельности военной организации государства, эффективности расходования средств, выделяемых на национальную оборону, контроля процесса реформирования военной организации и результатов ее формирования, общего состояния обеспечения обороны страны. По мнению автора, при конструктивном сотрудничестве всех ветвей государственной власти вполне возможно в сжатые сроки создать боле эффективную законодательную базу в области военной безопасности Российской Федерации. Имеющийся положительный опыт согласованной работы экспертов государственных и общественных организаций позволяет начать практическую деятельность по совершенствованию пакета военных законопроектов. 3.1.5.3. Некоторые аспекты совершенствования конституционного законодательства в военной сфере и уточнения Военной доктрины В связи с происшедшими изменениями в военной сфере возникает необходимость внесения некоторых изменений и уточнений в Конституцию Российской Федерации и соответственно в Конституционные законы. В частности, в ведении Российской Федерации должно находиться установление основ военной политики и формирование федеральных программ военного строительства, диверсификации оборонной промышленности, ликвидация вооружения и военной техники. Полномочия Президента РФ должны охватывать также руководство проведением военной реформы Российской Федерации, объявление состояния войны в случае военного нападения на Российскую Федерацию или в случае необходимости выполнения международных договорных обязательств по взаимной обороне от агрессии, а в случае ядерного нападения на Российскую Федерацию или ее союзников принятие решения на применение ядерного оружия. Процедура выработки решения на применение ядерного оружия должна определяться федеральным конституционным законом. К ведению Совета Федерации должно также относиться утверждение Указа Президента Российской Федерации об объявлении состояния войны. Новая редакция Военной доктрины Российской Федерации должна впитать в себя основополагающие положения принятых в последние годы федеральных законов в области военной безопасности и нормативных документов высших органов государственной власти по вопросам военной и оборонно-промышленной политики, военного строительства и военнотехнического сотрудничества. В политических основах новой редакции Военной доктрины Российской Федерации следовало бы сохранить положение о приоритетности в предотвращении войн и вооруженных конфликтов политикодипломатическими, международными, экономическими и другими не воен292 ными средствами, а также коллективных действий мирового сообщества в отношении угроз миру, нарушении мира и актов агрессии. Принципиально важным в современной обстановке является необходимость подтвердить в Военной доктрине, что военная опасность от расширения военных блоков и союзов перерастает в непосредственную военную угрозу Российской Федерации в случае расширения НАТО до границ государств-членов СНГ и непосредственно России. В основных направлениях обеспечения военной безопасности было бы целесообразно акцентировать большее внимание на придании особого приоритета развитию сотрудничества в военной области с государствамиучастниками СНГ как на основе двусторонних соглашений, так и поэтапного формирования системы коллективной безопасности. Одним из главных направлений обеспечения военной безопасности следовало бы в новой редакции Военной доктрины определить широкомасштабное совершенствование всей военной организации государства как целостного организма при определяющей роли Вооруженных Сил, включающих в себя все имеющиеся в России войска и воинские формирования, в целях приведения военной организации Российской Федерации в соответствии с принципиально новыми внутренними, политическими, экономическими, социальными и другими условиями, а также важными для России изменениями в военно-политической и военно-стратегической обстановке. В военных основах новой редакции Военной доктрины следовало бы не исключать в полной мере угрозу мировой войны (как ядерной, так и обычной) и исходить из реальной опасности для стабильности мира локальных войн и вооруженных конфликтов и возможного их перерастания в крупномасштабную войну. В этой части Военной доктрины можно было бы также конкретизировать постановку ключевых задач Вооруженным Силам, исходя из необходимости предотвращения войн и вооруженных конфликтов и обеспечения сдерживания потенциальных агрессоров от их развязывания. Как и прежде, базовая роль в этом должна отводиться Стратегическим ядерным силам и обеспечиваться путем поддержания их состава и состояния на уровне, обеспечивающем гарантированное нанесение заданного ущерба агрессору в любых условиях обстановки. Одним из важных моментов в новой редакции Военной доктрины должно стать определение роли и места ядерной составляющей в системе военной безопасности, так как значимость этой составляющей в обозримой перспективе будет существенно возрастать. Известные политические подходы к применению ядерного оружия следовало бы подкрепить положениями, конкретизирующими военные условия и цели использования ядерных сил и средств поражения. Принятую Военной доктриной цель применения Вооруженных Сил в ядерной войне ‒ гарантированное нанесение заданного ущерба агрессору в любых условиях обстановки ‒ следует рассматривать как способ достижения цели применения ядерных сил. 293 Целями же применения Вооруженных Сил в мировой (региональной) как ядерной, так и неядерной войне должны стать защита независимости и суверенитета, территориальной целостности Российской Федерации и ее союзников, отражение и пресечение агрессии, нанесение поражения агрессору, принуждение его к прекращению военных действий на условиях, отвечающих интересам Российской Федерации и ее союзников. Отнесение этих целей только к неядерной войне нельзя признать корректным. В связи с этим представляется целесообразным в новой редакции Военной доктрины иметь специальный раздел, касающийся условий и целей применения ядерных сил. В частности, условиями применения ядерного оружия для отражения (пресечения) агрессии против Российской Федерации и ее союзников являются: - применение противником оружия массового поражения или достоверно вскрытая непосредственная подготовка к этому; - воздействие противника с использованием обычных средств поражения по военным, экономическим и другим объектам, а также по крупным населенным пунктам Российской Федерации и ее союзников; - неприемлемо высокий уровень понесенных или ожидаемых потерь Российской Федерации и ее союзников в людских и экономических ресурсах, территории, боевых и обеспечивающих средствах при отражении (пресечение) агрессии Вооруженными Силами без применения ядерного оружия. Целями применения ядерного оружия в зависимости от условий обстановки могут быть: - демонстрация решимости и готовности к дальнейшему применению ядерного оружия в масштабах, необходимых для отражения (пресечения) агрессии против Российской Федерации и ее союзников; - деэскалация агрессивных действий противника; - согласованное с действиями неядерных сил выполнение поставленных перед ядерными силами задач во всех видах стратегических операций путем гарантированного нанесения агрессору в любых условиях обстановки ущерба, обеспечивающего достижение цели этих операций. В целях снижения потерь мирного населения государств, участвующих в агрессии, может проводиться оповещение через СМИ о районах, из которых целесообразна эвакуация населения, и о рекомендуемых сроках такой эвакуации. С целью снижения вероятности перехода к массированному применению ядерного оружия до руководства ядерных государств, участвующих в агрессии, может доводиться предупреждение о нанесении Вооруженными Силами ограниченных ядерных ударов. К важнейшим вопросам руководства обеспечением военной безопасности России относится заблаговременная подготовка к переходу высших органов государственного и военного управления на режим функционирования военного времени. Исторический опыт показывает, что недостаточное внимание к этой проблеме стоит большой крови и материальных потерь. Поэтому в новой редакции Военной доктрины принципиально важно на базе при294 нятых законодательных нормативных правовых актов отразить вопросы организации руководства обеспечением военной безопасности в условиях военного времени. В военно-технических и экономических основах новой редакции Военной доктрины следовало бы в качестве приоритетов военно-технического обеспечения военной безопасности определить опережающее развитие фундаментальных и прикладных исследований и опытно-конструкторских разработок, позволяющих своевременно реагировать на возникающие военные угрозы и военно-технические прорывы, а также поддержание всего комплекса стратегических вооружений на уровне, обеспечивающем военную безопасность Российской Федерации и ее союзников, стратегическую стабильность, сдерживание ядерной и обычной войн. В этой части Военной доктрины можно было бы отразить целесообразность перехода к программно-целевому методу планирования военного строительства, оптимизации процесса этого строительства на основе разрабатываемых комплексных межвидовых и целевых программ, обеспечивающих рациональное развитие Вооруженных Сил и других войск в целом в интересах решения задач, стоящих перед ними. Программно-целевой метод планирования военного строительства позволит на основе совместного определения задач, единых целевых установок, исходных данных и общей концепции военного строительства тесно увязать стратегическое планирование и организационное строительство Вооруженных Сил и других войск с развитием вооружения и военной техники и федеральным бюджетом, выделяемым на национальную оборону, и бюджетом силовых структур, ведомств. В этом случае возможно более эффективное распределение ресурсов в интересах развития не только видов Вооруженных Сил, родов войск и воинских формирований, но и оперативно-стратегических группировок, более сбалансированное формирование структуры и состава Вооруженных Сил и других войск с поставленными задачами и реальными экономическими возможностями страны. Внедрение программно-целевого метода планирования должно стать практической задачей Генерального штаба Вооруженных Сил на основе единой методологии и системы комплексных межвидовых и целевых программ военного строительства Вооруженных Сил и других войск. Именно Генеральный штаб по своему функциональному предназначению и занимаемому в стране положению способен оценить, уточнить и преобразовать систему военных опасностей, военную доктрину, военные задачи в конкретные показатели боевых возможностей войск и сил флота. На наш взгляд, следовало бы также активизировать работы по совершенствованию существующей и созданию новой нормативно-правовой базы, которая бы закрепила статус России как морской державы и способствовала бы повышению престижности деятельности людей, связанных с морем и российским флотом. Крайне важно обеспечить реализацию Морской доктрины России. Принятие такого документа позволит в корне изменить ведомственный под295 ход к решению проблем морского потенциала России и обеспечит устойчивое развитие каждой ее составляющей. Такая доктрина, даже в условиях ограниченного финансирования, станет действенным инструментом общегосударственной системы регулирования и управления морской деятельностью государства и во многом будет способствовать достижению общесистемного экономического эффекта, реализации национальных интересов России в целом, а также содействовать укреплению международного авторитета России как великой морской державы. Было бы полезно законодательно создать Высший совет по морской деятельности. Главными задачами такого органа должно стать согласование деятельности государственных структур и хозяйственных объектов, сочетание и использование рыночных механизмов с мерами государственной поддержки (политическими, экономическими, международно-правовыми) субъектов морской деятельности (транспортный, промысловый, пассажирский, речной, военный, научно-исследовательский и другие флоты) с учетом все возрастающей международной конкуренции за ресурсы пространства Мирового океана. Необходимо также подготовить законопроекты о государственной морской политике России и единой судостроительной и корабельной программе России на длительный период. В целях поощрения деятельности, направленной на поддержание и развитие всех составляющих морской мощи Российского государства, представляется целесообразным учредить специальный Морской орден Российской Федерации с достаточно высоким статусом. Таким образом, законодательное обеспечение военной безопасности, создание единой целостной системы военного законодательства должно стать общегосударственной задачей, решение которой будет способствовать достижению важнейшей цели ‒ укреплению оборонной способности страны и усилению военной мощи России. * * * Анализ тенденций развития военно-политической обстановки в начале XXI века, проведенный в монографии, свидетельствует о том, что спектр вызовов военной безопасности России не сужается, а неопределенность нарастает. Прежде всего, это связано с настойчивостью проводимой США политикой расширения НАТО на Восток, нестабильностью на Кавказе, в ряде центральноазиатских и ближневосточных государств, а также распространением оружия массового уничтожения, ростом религиозного и политического экстремизма, в том числе его крайней формы ‒ терроризма. В документе «Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации», впервые опубликованном Министерством обороны Российской Федерации, показано, что вопреки многим оценкам, господствовавшим в первой половине 1990-х годов, значение военной силы в постбиполярном мире не уменьшилось. Более того, в начале XXI века обозначились про296 цессы повышения роли военной силы для обеспечения политических и экономических интересов государств мира, тогда как целый ряд политических институтов в сфере международной безопасности вступил в полосу жесткого кризиса. Это ставит на повестку дня задачу переосмысления всего комплекса вопросов, связанных как с основными аспектами международной безопасности, так и с принципами обеспечения военной безопасности Российской Федерации. В последнее время именно международный терроризм часто упоминается в качестве главной угрозы, противодействие которой предполагает радикальную корректировку Военной доктрины и задач Вооруженных Сил. Терроризм, однако, представляется лишь одним из фрагментов складывающейся системы угроз. На наш взгляд, в «Белой книге» приведен адекватный перечень внешних, внутренних и трансграничных угроз, нейтрализация которых является в той или иной степени функцией Вооруженных Сил Российской Федерации. По мнению автора, надо сразу решить, что в условиях существующих ресурсных ограничений или укреплять и модернизировать существующие Вооруженные Силы в условиях невысокого уровня явных военных угроз, или пойти на разумный риск ради получения действительно современных, принципиально иного качества Вооруженных Сил, обладающих потенциалом своевременного и успешного реагирования на самые неожиданные вызовы и опасности. В строительстве вооруженных сил Запад уже начал ориентироваться не столько на существующие угрозы, сколько на создание возможностей для отражения труднопредсказуемых будущих угроз. Например, министр обороны США Д. Рамсфельд еще в сентябре 2001 года в предисловии к «Четырехлетнему обзору по вопросам обороны» поставил задачи перевести оборонное планирование с «модели угроз», ориентирующейся на конкретные угрозы (threat-based model), доминировавшей в прошлом, на «модель возможностей», ориентирующуюся на создание возможностей отражения труднопредсказуемых будущих угроз (capabilities-based model). Эта модель возможностей уделяет больше внимания тому, как противник будет воевать, без уточнения, кто этот противник или где может вспыхнуть война. По оценке американских военных экспертов, это означает отказ от стратегии ведения одновременно двух обычных войн и создание взамен потенциала для быстрого наращивания силы, достаточно мощной, чтобы выиграть в любом конфликте и в любой части мира. Как показывает проведенный анализ, российская Военная доктрина также признает растущее значение «факторов неопределенности». В частности, в документе Министерства обороны «Актуальные задачи развития Вооруженных Сил Российской Федерации» отмечается, что под фактором неопределенности понимается ситуация, конфликт или процесс политического или военно-политического свойства, развитие которого может существенно изменить геополитическую обстановку в приоритетном для интересов России регионе или создать прямую угрозу военной безопасности России. 297 В качестве наиболее значимых факторов неопределенности в российском военном планировании выделяются такие, как развитие внутренней ситуации в ключевых странах мира; развитие ситуации в странах СНГ; ситуация в приграничных с СНГ регионах; возможность возвращения ядерному оружию свойств реального военного инструмента. В целом, на наш взгляд, России нужна армия, которая коренным образом отличалась бы от той, что имеется сейчас. Прежде всего, гораздо лучше подготовленная и технически оснащенная, обладающая высоким моральным духом, обеспечивающая достойный материальный уровень и социальный статус военнослужащих. Такая армия должна быть способна эффективно выполнить разумно и четко поставленные военные задачи как на ближайшую, так и на отдаленную перспективу, а также эффективно взаимодействовать с вооруженными силами других стран в рамках борьбы с общими угрозами. Главное ‒ от нынешней все еще громоздкой и негибкой армии, построенной под конкретные задачи и угрозы, в первую очередь со стороны НАТО, новая армия должна отличаться высокой скоростью реагирования на изменения характера угроз, высокой морально-психологической готовностью высшего командного и всего офицерского состава к неожиданным принципиальным переменам. Наконец, важнейшей целью и одновременно средством трансформации Вооруженных Сил должно стать повышение социального статуса воинской службы. Проблемы создания новой армии требуют тщательного обсуждения, детальной проработки. В любом случае России придется еще долгие годы опираться на унаследованные от СССР Вооруженные Силы при всех их очевидных или все еще скрытых недостатках. Задачи глубокого качественного преобразования российской армии тем более своевременны, что большинство ведущих стран мира еще в конце XX века пришли к выводу о том, что существующие структуры их вооруженных сил не соответствуют вызовам и угрозам XXI века, и уже приступили к созданию качественно новых армий взамен существующих. В соответствии с рекомендациями независимой правительственной комиссии новый Бундесвер должен быть создан в течение 10‒15 лет и обеспечить в новых условиях реализацию германской оборонной политики. В частности в США перед военной организацией страны поставлены задачи трансформации всех ее элементов. Каждому виду вооруженных сил США предписано ежегодно предоставлять министру обороны обновленную «дорожную карту трансформации». Сухопутные силы США уже приступили к трансформации по трѐм осям – поддержание существующих сил (the Legacy Force), развитие промежуточных сил (the Interim Force) и создание армии будущего (the Objective Force). При этом конкретный срок создания армии будущего ‒ 2010 год. Поставленная Президентом РФ задача глубокого преобразования (трансформации) Вооруженных Сил и военной организации в целом, то есть создания качественно новой армии, не противоречит выдвинутой им же общенациональной задачи их модернизации. Речь идет, на наш взгляд, о двух 298 хотя и разных, но взаимосвязанных процессах. Результатом модернизации должно стать прежде всего оснащение существующей армии новым оружием. Последний раз такая задача ставилась в конце 1940-х ‒ начале 1950-х годов, когда стало ясно, что армия нуждается в радикальном перевооружении. Создание же качественно новой российской армии, то есть трансформация вооруженных сил и военной организации, хотя и включает в себя модернизацию вооружения, означает в первую очередь изменение взглядов на весь спектр военных вопросов ‒ структуру вооруженных сил; характер военных и иных опасностей, к противодействию которым должны готовиться; способы их применения; боевую подготовку; военное образование; кадровую политику; комплектование; мобилизационную подготовку вооруженных сил и экономики. По нашему мнению, военно-промышленная политика России требует радикального изменения. Пора признать, что Россия не в состоянии загрузить заказами, а значит ‒ содержать непомерную для сегодняшних масштабов своей экономики специализированную военную промышленность, унаследованную от СССР. По числу занятых (2 млн человек) она не уступает военной промышленности США и в несколько раз превосходит все страны Европы вместе взятые. США во второй половине 1980-х годов при наличии столь грозного противника, как СССР, перестали рассматривать специализированную (кадровую) военную промышленность в качестве основы своей военной мощи и решительно отказались от нее в пользу радикальной реформы своего оборонного комплекса. Была сделана ставка на необходимость сближения гражданского и военного секторов промышленности и активного привлечения гражданских фирм к выполнению оборонных заказов, на решение задач интеграции военных гражданских технологий как в области НИОКР, так и в области производства. России также необходима решительная деспециализация военной промышленности и ее интеграция с гражданским сектором промышленности как основной мобилизационной базой для производства вооружения. В тех случаях, когда подобная деспециализация и интеграция невозможны (например, в производстве стратегических ракет, артиллерийских систем, боеприпасов), должна осуществляться передача соответствующих предприятий в собственность и на полное финансирование Министерства обороны (по типу армейских арсеналов, заводов по производству танков и боеприпасов США). Все остальные предприятия оборонной промышленности (имеющие отношение к авиакосмической технике, средствам связи, радиоэлектроники и другим высокотехнологичным отраслям) должны функционировать в соответствии с законами рыночной экономики без директивного вмешательства со стороны государства. Основой для отношений государства с промышленностью должен стать государственный оборонный заказ с циклом планирования два-три года и более. В современных условиях традиционное мобилизационное развертывание промышленности может просто не понадобится. Период такого развертывания, равно как и сроки производства сложнейших современных образцов 299 вооружений ‒ ракет, самолетов, космических систем, не говоря уже о кораблях и подводных лодках, как правило, значительно превышает вероятную продолжительность даже широкомасштабной обычной войны. Следовательно, нужна принципиально новая система мобилизационной подготовки экономики. Она должна ориентироваться на способность гражданской промышленности выпускать в случае необходимости новые системы оружия, которые не требуют длительных сроков изготовления и содержания в мирное время специальных мобилизационных мощностей по производству вооружения и военной техники с длительными производственными циклами. Всякое участие в такой системе негосударственных предприятий и компаний должно быть добровольным и финансироваться (в случае согласия предприятий на участие в ней) из бюджета Минобороны. Государственные унитарные предприятия по-прежнему обязаны выполнять все мобилизационные предписания правительства. В условиях растущей сырьевой специализации России и отсутствия национальной промышленной политики есть лишь одна реальная сила, объективно заинтересованная в развитии технологий, – Вооруженные Силы. Поэтому контроль за состоянием и развитием ОПК, а также все финансовые ресурсы, выделяемые на оборону (включая средства, выделяемые на мобилизационную подготовку, развитие военно-технической базы, НИОКР и др.), должны быть переданы в полное распоряжение Министерства обороны, как это принято во всем мире. Безусловно, при условии радикального изменения его структуры, функций и задач. Возложение прямой ответственности за состояние всего ОПК на военное ведомство вынудит руководство страны создать, наконец, полноценное гражданское министерство обороны. В целях подготовки гражданских специалистов для Министерства обороны России следует создать специализированные учебно-исследовательские учреждения Минобороны типа военнопромышленных институтов и академий оборонного менеджмента, давно уже существующих в основных развитых странах. На наш взгляд, чрезвычайно важно создать систему сдержек и противовесов ведомственным интересам в российском военном строительстве с тем, чтобы избежать опасных для безопасности страны ошибок, чрезмерных затрат и тупиковых путей развития. Сделать это крайне сложно в условиях отсутствия в стране развитого, авторитетного и независимого экспертного сообщества по вопросам обороны. Из-за этого в ходе военной реформы в стране была подтверждена низкая эффективность ряда подзаконных нормативных правовых актов, относящихся к обеспечению военной безопасности. В частности, нередко принимались противоречивые решения по принципиальным вопросам военного строительства. В начале провели упразднение Главного командования Сухопутных войск, а затем его восстановление. Недостаточно продуманным было объединение Военно-космических сил и войск ПРО с Ракетными войсками стратегического назначения, а затем их разъединение. 300 Анализ, проведенный в монографии, показал, что создание полной законодательной базы по проведению основных мероприятий обеспечения военной безопасности позволит более эффективно использовать выделяемые ресурсы, избежать ошибок. Прежде всего, необходимо принятие закона, регламентирующего весь процесс военного строительства как единого целого, связующего между собой различные, в том числе правовые, административные, экономические аспекты взаимоотношений субъектов военного строительства. Таким законом мог бы стать Федеральный конституционный закон «О военном строительстве в Российской Федерации». Сложность приведения военной организации в соответствие с решаемыми ею задачами определяет тот факт, что в России, наряду с Вооруженными Силами, существуют войска, подчиненные другим ведомствам. При этом в отличие от Вооруженных Сил каждое из ведомств, в которых законодательством предусмотрена военная служба, имеет свой статус, закрепленный законом. Единственная «силовая» структура, деятельность которой отдельным законом не регламентирована, ‒ это Вооруженные Силы Российской Федерации. Выходом из создавшегося положения может стать принятие федерального закона «О Вооруженных Силах Российской Федерации», в котором целесообразно законодательно определить механизм формирования военной политики государства, состав и структуру, перспективные планы развития, закрепить ответственность органов государственного и военного управления за развитие Вооруженных Сил России. Анализ мирового опыта военного строительства подтверждает, что практически во всех современных армиях мира имеются в вооруженных силах в мирное время структуры, объединяющие разнородные силы и средства, и соответствующие органы управления, необходимые при ведении военных и антитеррористических действий. В СССР и России такие структуры создавались только с началом боевых действий, что всегда приводило к длительной потере управления и неоправданным потерям личного состава, вооружения и военной техники, большему времени для отработки в условиях ведения боевых действий взаимодействия и рациональных способов переброски войск. Так, например, ходом любых операций, которые проводят США и НАТО, управляет командование объединенной группировки наземных, воздушных и морских сил и средств. Объединенные группировки создаются и проходят боевую подготовку в мирное время и давно уже существуют во всех развитых странах. Только такие группировки, объединяющие разнородные силы и средства, способны вести боевые действия в современных войнах. Отдельные виды, рода войск и военные округа для этого не приспособлены. В России сохраняется архаичная структура Вооруженных Сил, при этом Генеральный штаб предполагает единоличное планирование и руководство, не желая делегировать свои функции и полномочия другим структурам. Весь опыт строительства Вооруженных Сил в СССР и России, включая и опыт Второй мировой войны, убедительно свидетельствует, что военные округа не способны сколько-нибудь эффективно выполнять функции объединенных группировок войск под руководством соответствующих командо301 ваний. На них возложен значительный объем административных функций. Командования же объединенными группировками выполняют только функции оперативного руководства, в мирное время их главная задача заключается в проведении всесторонней боевой подготовки, включая подготовку органов управления. Такое командование в России стало создаваться только после начала боевых действий в Чеченской Республике. Однако оно периодически передавалось из одного ведомства в другое, что вело к неустойчивости управления и неоправданным потерям личного состава. Необходимо также создать командование стратегических и оперативно-тактических перебросок, в задачи которого должно входить оперативное управление и контроль всех военных транспортных средств воздушного, наземного и морского базирования, а также учет всех аналогичных средств гражданского назначения. Таким образом, военное строительство предполагает проведение мероприятий не только в Вооруженных Силах Российской Федерации, но и во всей военной системе, включающей войска силовых ведомств, органы государственного и военного управления, а также в системе мобилизационной подготовки государства и оборонно-промышленном комплексе. В ходе военного строительства должны в полной мере реализовываться конституционный принцип – человек является высшей ценностью. Обязанность государства ‒ создать военную систему и иметь военно-техническую политику, которые направлены на максимальное сохранение жизни граждан России, в том числе военнослужащих, в мирное время и минимизировать потерь личного состава в ходе боевых действий. Военная организация России, включающая в себя различные войска (Вооруженные Силы, войска Гражданской обороны, войска ФПС, внутренние войска МВД и другие воинские формирования), должна быть основана на единой системе управления, заказов вооружения и подготовки военных кадров, воспитания личного состава войск, его социально-экономической защиты. Инфраструктура войск, включая систему тылового и финансового обеспечения, должна быть максимально унифицирована и централизована. Должен быть создан приоритет технических средств в решении боевых задач и условия для максимально возможного жизнеобеспечения личного состава войск, а также соответствующего пересмотра основ боевого применения войск. Необходимо обеспечить высокий уровень материального обеспечения и повышения престижности службы военнослужащих, гуманизации военного образования офицерских кадров на основе традиций российской армии и мировой культуры. Следует незамедлительно провести оптимизацию структуры систем оружия, ранжирование средств вооруженной борьбы, видов Вооруженных Сил и родов войск по их вкладу в обеспечение военной безопасности, увеличить долю НИОКР и перспективных образцов оружия, прекратить производство устаревших образцов и ‒ в результате ‒ установить соответствующие приоритеты финансирования разработки и производства и образцов систем оружия. Всемерно внедрить программно-целевые методы не только для пла302 нирования развития систем вооружения, но и для развития всей военной организации государства. Реализацию приведенных мероприятий военного строительства и обеспечение военной безопасности следовало бы проводить только на базе своевременно принятого пакета военных законов. 3.2. Актуальные проблемы обеспечения региональной безопасности Основополагающим принципом региональной политики в Российской Федерации и ее главной стратегической целью является обеспечение приоритета общенациональных интересов при безусловном учете разнообразия и специфики российских регионов. Как показывает исторический опыт, региональная стратегия субъектов Федерации никогда не поднимается выше локальных интересов территории. Собственно, она и не предназначена для общефедерального уровня. Отсюда важнейшая задача ‒ избежать по возможности непредсказуемых ситуаций при решении проблем сбалансированности федеральной региональной политики с приоритетами общенациональных интересов и политики субъектов Федерации с приоритетами интересов своей территории. Среди особенностей и тенденций современной территориальной организации России и государственной стратегии регионального развития следует выделить следующие аспекты. Прежде всего, пока еще имеющиеся несоответствия социальноэкономического развития отдельных административно-территориальных делений (регионов) новым геополитическим и экономическим реалиям. В первую очередь, это касается северных территорий и Северного Кавказа, Приморья (включая Сахалин и Курилы), Калининградской области, играющих важную роль в обеспечении стратегических интересов Российской Федерации. Север и приравненные к нему районы занимают 60% территории России. Именно здесь наиболее масштабно проявились социальные издержки проводимых реформ. Главная проблема этих регионов корнями уходит в прежнюю плановую политику размещения производительных сил и организованного набора рабочих. Экономический кризис поставил население северных регионов на грань борьбы за выживание, в условиях острой нехватки рабочих мест при отсутствии средств на выезд и обустройство в обжитых регионах. Появившиеся в этих своеобразных «анклавах» тенденции изолироваться от российской политики несут потенциальную угрозу национальным интересам России, вплоть до проблем ее территориальной целостности. Наиболее ярким примером подобных тенденций является чеченский кризис. Из-за политической нестабильности в ряде северо-кавказских республик, имеющихся территориальных вопросов, склонности некоторых сил к конфронта303 ции при решении спорных вопросов Северный Кавказ превратился в особую зону. Кроме того, все еще сохраняется нерациональное развитие межбюджетных финансовых взаимоотношений центра и регионов Российской Федерации, что также сказывается на становлении дееспособного федерализма. Поскольку понятная для всех сторон формализация финансовых отношений не закреплена в законодательном порядке, поэтому сохраняется перераспределительный во многом субъективный принцип отчислений в бюджеты разного уровня. Имеют место неувязки экономических отношений с политической конъюнктурой, многоканальность распределяемых трансфертов с использованием коммерческих банков с сомнительной репутацией. Наконец, отмечается малопродуктивность федеральных программ, неподконтрольность выделяемых средств на программы. То есть практика межбюджетных отношений в сложившихся новых условиях повторяет механизмы, свойственные старой системе управления и структуры власти. Проблемы собственности при решении вопросов разграничения конституционных полномочий центра и регионов становятся первостепенными, прежде всего в вопросах владения и пользования землей, недрами, водными и другими ресурсами. Если не изыскать пути разрешения в законодательном порядке этих и других проблем, то федерация как принцип устройства государства будет постоянно испытываться на прочность и сохранять потенциальную возможность конфликтности в ключевых сферах жизнедеятельности государства и общества. Принятые основные положения региональной политики в Российской Федерации впервые систематизировали цели и задачи региональной политики, в них совершенно справедливо отдается приоритет разработке единых основ разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ. Правомерность такой постановки следует из того, что решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы, землепользование, бюджетное устройство и налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан, не должно осуществляться на индивидуальной основе. От практики заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами законодатель перешел к регулированию данного вопроса на уровне закона, что позволяет избежать эскалации конфронтации и конфликтности между субъектами Федерации и федеральной властью. В то же время путь создания так называемой договорной Федерации без принятия общих принципов разграничения полномочий таит в себе множество противоречий, которые мешают выработке и принятию общих для всех субъектов Федерации принципов разграничения полномочий и опасность скатывания на позиции конфедерации. 304 Таким образом, внутриполитическое и социально-экономическое положение в Российской Федерации требует продуманного комплекса государственных мер для поэтапного вывода страны из сложившихся кризисных ситуаций. В специальной литературе под региональной безопасностью понимается система целей органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны и механизмами их реализации. Основные принципы обеспечения региональной безопасности включают обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание основ единого федеративного устройства и экономического пространства; обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, и приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение. В монографии рассматриваются отдельные аспекты нормативноправовой поддержки реализации изложенных принципов обеспечения региональной безопасности. 3.2.1. Приоритетные направления обеспечения региональной безопасности Сохранение и укрепление единства и правового пространства российского государства во многом зависит от успешного формирования федеративных отношений, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Преобразование российской государственности предполагает последовательную реформу федеративного устройства страны, реализацию в полном объеме его конституционных основ, защиту и обеспечение интересов Российской Федерации в целом, сохранение единства и территориальной целостности российского государства. Меры экономического, административного и правового характера должны быть нацелены на обеспечение самостоятельности регионов и сочетанием государственной поддержки отдельных регионов с государственным стимулированием экономической активности на всей территории страны. Чрезвычайно важно соответствие норм конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Для достижения этого необходимо определить порядок экспертизы и приведения действующих и вновь принимаемых регионами законодательных актов в соответствие с Конституцией РФ. Его механизмом должна стать действующая независимая судебная власть, способная оперативно и непредвзято рассматривать споры между федеральными и региональными органами государственной власти. Особая роль здесь 305 принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, для повышения эффективности работы которого следует законодательно определить порядок реализации его решений. Основная задача органов местного самоуправления – обеспечение комплексного решения вопросов обслуживания населения, а следовательно, достижение политической и социальной стабильности в регионе путем согласованных действий органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Определение компетенции местного самоуправления должно исходить из принципа дополнительности, предусматривающего возложение субъектом РФ и Российской Федерацией на эти органы такого количества полномочий, которое они в состоянии выполнить. При этом только действительно самостоятельные, независимые в организационном и финансовом отношении местные органы способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения. Провозглашенное Конституцией Российской Федерации многообразие форм собственности, новое геополитическое положение России радикально изменили критерии рациональности территориальной организации производства, специализации регионов, размещения отдельных предприятий. Повышение уровня самостоятельности регионов требует совершенствования экономических и прежде всего бюджетных взаимоотношений с федеральным центром. Одной из важных форм реализации региональной политики сейчас и в будущем должна быть разработка и осуществление федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов. Разумно, что перечни таких программ определяются при подготовке общероссийских концепций и программ на ближайшее и отдаленное будущее и входят в состав этих документов. Региональная политика в области национальных отношений должна обеспечивать формирование модели единого федеративного устройства, отвечающей социально-экономическим и политическим условиям и историческому опыту России и направленной на сохранение территориальной целостности государства. Эта политика должна предусматривать создание на федеральном и региональном уровне механизмов предупреждения межнациональных конфликтов. Такая политика должна объединять усилия всех звеньев системы власти, гражданского общества, политиков и религиозных деятелей для достижения межнационального согласия, решительной борьбы с проявлениями агрессивного национализма. Главным должно стать сохранение исторического наследия русской культуры, создание в обществе атмосферы уважения к ее достижениям, дальнейшее развитие многовековых традиций культурного взаимодействия, в частности, межславянских связей, а также связей славянской, тюркской, кав306 казской, финно-угорской, монгольской и других культур в рамках общего евразийского этнокультурного пространства. Политика в этой области должна учитывать религиозные и конфессиональные особенности народов, следить за соблюдением равного статуса вероисповеданий, признавать важную роль традиционной религии в воспитании чувства уважения и доверия между народами, не забывать о веротерпимости, поддерживать миротворческие усилия духовенства, деятельность, направленную на укрепление межнационального согласия и сохранение целостности российского государства. Основными направлениями законодательного обеспечения безопасности в этнонациональной сфере должны стать следующие. Принятие федерального закона о государственной этнонациональной политике и региональном развитии Российской Федерации, определяющего единые принципы и механизмы разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Подготовка проектов законодательных актов в интересах стабилизации межнациональных и межэтнических отношений в регионах России и восстановления исторической справедливости, реального равноправного развития всех народов и народностей, проживающих на территории России, а также полной реабилитации репрессированных народов. Обязательное активное участие России в законодательном, дипломатическом и миротворческом урегулировании межнациональных конфликтов, защите интересов русскоязычного населения в государствах Содружества и странах Балтии. Подписание с этими государствами соглашений по вопросам, затрагивающим интересы русскоязычного населения в этих республиках, а со странами Содружества ‒ соглашений о предоставлении двойного гражданства лицам ‒ гражданам России по рождению ‒ неотъемлемая часть политики России. В случае необходимости следует применить экономические санкции в отношении стран, где нарушаются гражданские права русскоязычного населения, а государствам, где такие права не ущемляются, предоставлять льготы. Законотворческий процесс в сфере региональной безопасности должен быть направлен на гармонизацию отношений федерального центра и субъектов Российской Федерации, а приоритет в этой сфере – разработка единых основ разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, поскольку решение таких вопросов, как разграничение государственной собственности на природные ресурсы, землепользование, бюджетное устройство и налоговое регулирование, обеспечение социально-экономических прав граждан не должно осуществляться на индивидуальной основе. В целом система нормативных правовых актов должна быть нацелена на то, чтобы: - ликвидировать существующие проблемы в правовом регулировании 307 эффективных отношений на законодательном уровне; - отладить механизмы эффективной реализации законодательства в области региональной и этнонациональной безопасности с помощью правовых, организационных и экономических способов воздействия на участников федеративных отношений; - четко разграничить сферы правового регулирования эффективных отношений и полномочий между федеральными и региональными субъектами права; - провести работу по стабилизации и согласованному развитию законодательства в области региональной безопасности с законодательством других государств участников СНГ и приграничных зарубежных стран. Таким образом, речь должна идти о проведении широкого комплекса законодательных действий на федеральном и региональном уровнях. 3.2.2. Системный анализ проблем безопасности и развития регионов В данном разделе монографии проведем обсуждение принципиально новых подходов к системе безопасности России и ее регионов с использованием концепции центров силы. Разработка данной проблемы позволяет создать теоретико-методологической и прикладной комплекс, обеспечивающий постоянный мониторинг социально-экономической, политической, оперативной ситуации в регионах России, выявление в них реальных центров силы и оптимизации на этой основе системы обеспечения национальной безопасности. 3.2.2.1. О концепции центров силы Сущность и содержание нового подхода к системе безопасности регионов России с использованием концепции центров силы вытекает из следующих обстоятельств. Система безопасности России складывается из безопасности ее регионов. В настоящее время она строится на следующих концептуальных подходах: - первый подход ‒ можно назвать реактивным. Суть его в том, что существующая система безопасности регионов работает, как правило, в режиме оперативного реагирования на появление каких-либо угроз; - второй подход ‒ прогностический. Он связан с проектированием новых систем управления регионами, позволяющих предвидеть появление новых угроз безопасности; - третий подход ‒ синергетический подход, который соединяет в себе достоинства первых двух. Он позволяет не только прогнозировать изменения в спектре угроз безопасности и оперативно реагировать на них, но и принципиально по-новому подходить к построению всей системы безопасности регионов. При этом деятельность по обеспечению безопасности строится на 308 основе научно-обоснованного выделения центров силы в регионах и мониторинга их смещения относительно базового вектора развития региона. Центр силы региона ‒ это социальная группа, реально обладающая основными ресурсами региона и через использование системы формальных и неформальных связей реализующая определенные общественные или групповые цели. Центр силы имеет вектор развития, который может соответствовать объективным потребностям конкретного региона или противоречить им. Центр силы как социальный феномен имеет свое конкретное содержание, которое у каждого региона отличается. Однако есть принципиально общие явления для любого региона и идентичные механизмы их функционирования в социокультурном пространстве, что дает возможность создания методологического комплекса по оперативному выявлению этих центров, определению векторов их развития и смещения в ходе реализации групповых задач. Основными проблемными вопросами, требующими разрешения на концептуальном уровне, являются следующие: - первое ‒ проработка устойчивого механизма информационного обеспечения с задействованием аналитических органов на уровне регионов, федеральных министерств и ведомств, обеспечение высокой степени достоверности, полноты и своевременности предоставления информации с принятием необходимых мер информационной безопасности; - второе ‒ обоснование методологической и программноинструментальной базы на основе новых информационных технологий для многовариантного моделирования политических, социально-экономических процессов в регионах и России в целом, формирование самоорганизующихся региональных структур прогнозирования, различных сценариев и механизмов развития регионов; - третье ‒ разработка технологий оценки возможного противодействия реализации этой концепции со стороны криминально ориентированных структур, поиск методов активного влияния на социально-экономическую и политическую обстановку в регионах на микро- и макроуровнях в государственных интересах; - четвертое ‒ анализ законодательной и нормативно-правовой базы в области национальной и региональной безопасности и разработка на концептуальном уровне пакета первоочередных законодательных актов, способствующих реализации концепции «центров силы»; - пятое ‒ проработка принципов организации обучения специалистов по проблемам инвариантного моделирования и новым информационным технологиям для эксплуатации экспериментального комплекса. Решение этих проблемных вопросов потребует объединения усилий органов государственной власти и научных кругов, занимающихся разработкой проблем обеспечения национальной безопасности России, включая использование концепции «центров силы». В этой связи представляется целесообразным проведение работ по созданию рабочей концепции «центров силы» в регионах России с отражением в ней путей разрешения изложенных проблемных вопросов. 309 В целях проработки на региональном уровне предлагаемых концептуальных подходов обеспечения региональной безопасности целесообразно провести рабочую проработку этой концепции в Северо-Кавказском регионе, как в регионе с наиболее сложной оперативной обстановкой, с участием представителей административных и законодательных органов. На этой базе можно было бы сформировать проект научно-исследовательской программы, определить головного заказчика, ведущую организацию и потребные объемы ассигнований на выполнение данной программы для решения следующих задач: - на первом этапе ‒ разработку проекта рабочей концепции «центров силы» в регионах России и перечня первоочередных законодательных актов, способствующих реализации указанной концепции; - разработку методов (методик) комплексного информационноаналитического обеспечения системы постоянного мониторинга оперативной обстановки в регионах России в условиях ее постоянной трансформации и блока проектов нормативных документов, обеспечивающих реализацию этих методов; - на втором этапе ‒ создание первой очереди экспериментального программно-инструментального комплекса аналитической обработки данных, позволяющего осуществить моделирование краткосрочных и долгосрочных прогнозов развития социально-политической обстановки в регионах в контексте их влияния на обеспечение национальной безопасности и прогнозирование различных сценариев управляющих воздействий. В качестве практических результатов реализации этой научной программы можно ожидать прежде всего развитие теории гиперкомплексных динамических систем, теории статистического равновесия и самодвижения сложных систем с переменной структурной организацией и создание методологической базы моделирования социально-экономических процессов в регионах и прогнозирования различных сценариев управляющих воздействий в условиях ускоренных трансформационных социально-политических структур и перехода на новый этап экономических преобразований. Вполне реально в ходе выполнения работ выработать Концепцию оптимизации взаимодействия, кооперации и координации информационноаналитических центров и баз данных различной подчиненности с разработкой блока необходимых нормативных документов в условиях динамических изменений объектов, форм и методов деятельности иностранных спецслужб. На этой базе можно будет осуществлять краткосрочные и долговременные прогнозы развития социально-политической обстановки в регионах в контексте их влияния на сферу обеспечения национальной безопасности с использованием мониторинга реальных центров силы и динамики их смещения относительно основного вектора развития, а также обеспечить визуализацию социально-экономической, политической и оперативной информации с возможностью выдачи результатов в картографической, табличной и графической форме. 310 3.2.2.2. Системный подход к анализу развития и безопасности регионов России Системный анализ направлен на разработку концепции устойчивого развития регионов, которая предусматривает: - формулировку определяющей цели деятельности; - конкретизацию основных задач для достижения поставленной цели; - комплексную увязку программ деятельности по аспектам права и управления, экономическому, социальному, инженерно-техническому, экологическому, охранному; - анализ соответствия имеющихся ресурсов и требуемых для решения выделенных первоочередных задач с учетом специфики сложившихся условий. Результаты системного анализа базируются на количественных оценках показателей эффективности и безопасности развития региона. Методическая основа анализа базируется на более чем 30-летнем опыте системных исследований сложных систем оборонного назначения. Концепция устойчивого развития региона предусматривает: - формирование полной совокупности направлений деятельности по всем аспектам с отражением вносимого вклада каждого направления в эффективность развития; - детализацию направлений деятельности на конкретные задачи, решение которых обеспечивает достижение определяющей цели; - анализ располагаемых ресурсов и возможностей для решения основных задач; - разработку и комплексную увязку программ реализации концепции, включающих систему мероприятий, обеспечивающих решение задач, конкретных исполнителей, сроки выполнения и выделяемые средства. Разработка программ выполняется на основе составления соответствующих бизнеспланов, которые увязываются в рамках единого стратегического плана; - сравнение вариантов развития региона на основе сопоставления количественных показателей эффективности и безопасности прогнозируемого результата развития; - выработку мер управления процессом достижения цели по результатам сравнения, которые предполагают проведение коррекции программ, уточнение концептуальных задач и приоритетности направлений деятельности. Концепция устойчивого развития региона включает решение проблем безопасности по аспектам: - право и управление представляют совокупность задач в рамках данного аспекта, которая может быть представлена следующими направлениями, связанными с совершенствованием законодательно-правовой основы в плане взаимодействия с вышестоящими и нижестоящими структурами на федеральном, региональном и местном уровнях; развитием исполнительно311 правовых отношений субъектов региона; разработкой основ исполнительного механизма реализации принципов самоуправления; - экономические аспекты включают такие направления деятельности, как создание условий для развития производства и предпринимательской деятельности, соблюдение налоговой дисциплины, обоснование приоритетов при распределении ресурсов; - социальные направления деятельности нацелены на обеспечение решения вопросов трудоустройства населения, жилья и медицинского обслуживания, развития системы образования, социальной защиты малоимущих слоев населения, реализации культурных и духовных потребностей; - научно-технические аспекты предполагают обеспечение региона энергоносителями, ремонт энергосетей, сооружение коммуникаций, развитие наукоемких технологий, обеспечение транспортного сообщения, информационное обеспечение, ремонт жилья и развитие инфраструктуры; - экологические направления обеспечивают защиту воздушного и водного бассейнов, защиту территории, защиту населения от вредных физических воздействий, защиту населения в условиях чрезвычайных ситуаций; - охранные аспекты включают соблюдение гражданского и уголовного кодексов, защиту населения от криминогенных и террористических угроз, правовую и экономическую защищенность населения. Реализация изложенных в этом разделе направлений деятельности охватывает полный спектр ресурсов ‒ людских, вещественных, информационных, энергетических и финансовых. Задачи – средства ‒ механизмы устойчивого развития региона определяются по количественным оценкам эффективности ‒ как меры риска проявления опасностей на основе конверсии методов, разработанных в военнопромышленном комплексе при создании сложных систем вооружений. Разработка концепции представляет собой первый этап подготовки программы устойчивого развития, реализуемой в дальнейшем субъектами регионов в ходе их практической деятельности. Системный анализ может быть организован и проведен учеными и специалистами Академии изучения проблем национальной безопасности, Российской Академией наук, Российской академией естественных наук, Академией технологических наук, Международной академией информационных процессов и технологий. Системный анализ проблем развития региона позволит: - сформулировать определяющую роль развития региона в современных условиях; - определить основные задачи, средства и механизм достижения сформулированной цели; - сформировать первоочередные мероприятия по полной совокупности системных аспектов ‒ права и управления, экономического, социального, научно-технического, экологического и охранного; - обеспечить рациональное использование людских, вещественных, информационных, энергетических и финансовых ресурсов региона; 312 - реализовать интеграционный механизм взаимодействия субъектов, обеспечивающий эффективное достижение определяющей цели в интересах региона и России в целом. Проведение системного анализа проблем безопасности и разработка концепции развития региона в интересах формирования долгосрочных программ его деятельности должно осуществляться поэтапно. Основное содержание этапов включает ряд принципиально важных мероприятий. Первый этап ‒ системный анализ проблем развития региона с позиции региональной и национальной безопасности. На этом этапе системный анализ проблем развития региона проводится по всем аспектам жизнедеятельности: права и управления, экономическому, социальному, научнотехническому, экологическому и безопасности. По результатам системного анализа формируется совокупность возможных опасных факторов, сопровождающих развитие региона по всем аспектам деятельности, осуществляется разработка системы мер парирования опасных факторов, исходя из особенностей геополитического положения, располагаемых ресурсов и возможностей региона. Количественные оценки эффективности и развития региона определяются с учетом вносимого вклада решаемых задач по каждому направлению деятельности на базе методики количественной оценки, учитывающей возможности перераспределения располагаемых ресурсов. Второй этап ‒ разработка предложений по концепции и формирование приоритетных задач развития региона, исходя из обеспечения региональной и национальной безопасности. На этом этапе проводится анализ исходных данных по полной совокупности направлений деятельности региона, выделяются конкретные концептуальные задачи, решение которых обеспечивает достижение определяющей цели развития региона. По результатам анализа осуществляются ранжирование приоритетности и комплексная увязка концептуальных задач развития региона на основе проведения экспертноаналитических оценок. Этот этап завершается разработкой механизма реализации концептуальных направлений и приоритетных задач развития региона, проведением количественных оценок критериев эффективности и безопасности возможных вариантов развития с учетом полной совокупности направлений деятельности. Итоговым результатом является разработка предложений по концепции развития региона с выделением и обоснованием совокупности первоочередных задач. На основе изложенного подхода были сформированы предложения по проведению системного анализа развития и безопасности Ставропольского края, Волгоградской и Псковской областей. Реализация этого подхода в широком плане даст возможность регионам планировать социальноэкономическое развитие и обеспечение безопасности на современной научно-методической основе. 313 3.2.2.3. О стратегии устойчивого развития мегаполисов и крупных городов Комплекс мер по поддержке развития мегаполисов и крупных городов должен быть ориентирован на обеспечение качества жизни для каждого жителя от младенца до глубокого старика за счет создания эффективных правовых механизмов по использованию и включению в оборот всех потенциальных, а порой уникальных возможностей каждого города. Устойчивое развитие городов является фундаментом социального и экономического развития современного общества. Этой проблеме в последние годы уделяется исключительное внимание. Такие проблемы поставлены, в частности, Конференцией ООН (Рио-де-Жанейро, 1992), где принята Декларация по окружающей среде и промышленному развитию и так называемая Повестка дня на XXI век, Конференцией ООН по населенным пунктам (Хабитат-II), Международным конгрессом, проведенным в рамках Всемирного дня окружающей среды (Москва, 1998), Международным конгрессом по урбанизации окружающей среды «Человек в большом городе XXI века», Программой ООН «Устойчивое развитие городов». Этими документами очерчены проблемы обеспечения устойчивого развития городов и регионов, ориентированного на сохранение и рациональное использование ресурсов Планеты в интересах обеспечения социально-экономического прогресса. Важное место в решении указанных проблем занимают фундаментальные исследования по обоснованию рациональных путей устойчивого развития мегаполисов и крупных городов, исходя из основополагающего принципа, декларированного Конференцией Хабитат-II: «превращение городов, поселков и поселений в здоровые, безопасные, равноправные и устойчивые места обитания». В современном мире по-прежнему ухудшается состояние городской среды, что не только негативно влияет на здоровье и качество жизни горожан, но и снижает способность городов быть двигателями экономического роста. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию органично увязывается с устойчивым развитием крупных городов, составляющих базис любого государства. В этой Концепции под устойчивым развитием понимается «стабильное социально-экономическое развитие, не разрушающее своей природной основы». Далее это определение разъясняется: «улучшение качества жизни людей должно обеспечиваться в тех пределах хозяйственной емкости биосферы, превышение которых приводит к разрушению естественного биотического механизма регуляции окружающей среды и ее глобальным изменениям». Стратегия устойчивого развития направлена на достижение гармонии между людьми, обществом и природой. При этом следует учитывать экономические, социальные, экологические и другие аспекты развития общества и территорий, что должно способствовать социально-экономическому развитию крупных городов путем повышения экономической эффективности и справедливости в использовании природных ре314 сурсов, снижении экологических рисков, обеспечении социального равенства, совершенствовании методов планирования и управления для создания благоприятной городской среды, роста экологического сознания горожан. Совершенно очевидно, что в стратегии развития любого государства и особенно крупных городов на первое место выходит решение проблем здравоохранения, экологии, образования, культуры и науки. Сегодня мир крайне обеспокоен возникновением новых, смертельно опасных вирусов, увеличением масштабов эпидемии СПИДа, туберкулеза, вирусных гепатитов. При этом надо исходить из того, что жизнь человека – это абсолютная ценность и ее сохранение, создание достойных условий для каждого человека должны стать главной задачей государства. Проведена научно-практическая железнодорожная экспедиция «Иммунитет – защита жизни», в которой приняли участие ведущие российские и зарубежные ученые, включая директора Института иммунологии в Цюрихе, лауреата Нобелевской премии профессора Рольфа Цинкернагеля и председателя Уральского отделения Российской Академии наук академика Валерия Черешнева, которая подтвердила крайнюю необходимость решения проблем здоровья, экологии и качества жизни. В городах по маршруту следования поезда (Екатеринбург ‒ Новосибирск ‒ Иркутск ‒ Владивосток) были проведены научные семинары и конференции. Безусловно, все эти практические наработки в области профилактики наркомании, молодежного спорта, мониторинга окружающей среды должны стать основой соответствующего международного признанного пакета законодательных актов. К ним можно отнести законопроекты об основах социальной политики государства, приоритетности социальных индикативных показателей при составлении среднесрочных и долгосрочных государственных программ социально-экономического развития, демографической политики, о государственных беспроцентных ссудах для приобретения жилья в собственность или строительства собственного дома для работников сферы образования и здравоохранения и для молодых семей, целевом использовании на нужды здравоохранения и молодых семей доходов от продажи табака и алкоголя и другие законопроекты. В ряде крупных российских городов сегодня неблагополучная либо экономическая ситуация, связанная с падением производства, безработицей, низким уровнем жизни, критическим состоянием жилищно-коммунального хозяйства, ухудшением социально-демографической обстановки, либо экологическая, при которой города находятся в зоне чрезвычайной экологической ситуации или в зоне экологического бедствия, и даже конфликтная ситуация при расположении городов в зонах нестабильности и вооруженных конфликтов. Совершенно очевидно, что устойчивое развитие таких городов требует адресной государственной поддержки. Основу такой поддержки должна составить сформированная с системных позиций программа развития города, нацеленная на обеспечение жизненных интересов Человека. Программы развития таких городов, сбалансированные по срокам и ре315 сурсам, нацеленные на создание инновационной инфраструктуры, увеличение производства товаров и услуг, улучшение состояния жилого фонда, развитие инженерно-технических коммуникаций, улучшение экологической обстановки, решение проблем здравоохранения, образования, снижение риска аварийных ситуаций, рациональное использование имеющихся ресурсов и других факторов жизнедеятельности городов, крайне целесообразно утверждать на законодательном уровне. При решении этих задач необходима крайне активная позиция администраций, законодательных собраний (местных парламентов) и органов самоуправления. Нужно признать, что сегодня специфические проблемы развития крупных городов законодательно не определены. В качестве общего рецепта можно использовать Московский проект ООН по устойчивому развитию городов. В нем выделен ряд основных направлений деятельности по обеспечению устойчивого развития городов, связанных с совершенствованием технической экспертизы и получения экологической информации; совершенствованием экологических стратегий и процесса принятия решений; созданием институциональной базы экологического планирования и управления; более эффективным использованием ресурсов. Для реализации этих направлений можно использовать привлечение широкого спектра общественных и частных, формальных и неформальных заинтересованных лиц. При этом очевидно, что главным условием устойчивого развития по всем указанным направлениям является создание в каждом городе мощного экономического базиса. Следует согласиться с позициями специалистов, что крупным городам с их высоким научным и производственным потенциалом необходим прорыв на международный рынок наукоемкой продукции. Обязательным условием такого прорыва является интеграция технической среды крупных городов с высокоразвитыми странами. При этом следовало бы сузить поле конкурентной борьбы до минимального, но специфичного для каждого города числа макротехнологий и определить приоритеты по этим направлениям. В области выбранных приоритетов необходимо образовать крупные интегрированные корпорации с использованием соответствующего потенциала нескольких городов. Например, центром судостроения мог бы стать Санкт-Петербург, авиастроения и электроники ‒ Москва с участием крупных городов России и стран СНГ. Можно идти и дальше ‒ на образование при поддержке правительства международных транснациональных корпораций на основе принципов разделенного риска партнеров. Этими действиями будет сделан значительный шаг к участию крупных городов России и стран СНГ в мировом разделении труда в наукоемком бизнесе и частичная интеграция в технологическую среду развитых стран. Интеграция и технологическое перевооружение крупных корпораций должны идти на принципах инновационного развития с опорой на ведущие научные школы, сосредоточенные главным образом в крупных городах. Наличие интегрированных структур и программ по гармонизации снимут основные ограничения для западных инвесторов в наукоемком бизнесе, 316 так как бизнес-процессы корпораций становятся прозрачными и управляемыми, а технологическая среда гармонизирована и сертифицируема по западным стандартам. В этом плане потребуется серьезная доработка действующего законодательства и доктринальных положений по регулированию научнотехнической политики России. В современном мире стремление людей жить в крупных городах – естественное и закономерное явление. В городах достигается более высокий уровень жизни и общения между людьми. Несмотря на высокую плотность населения в городах, человек имеет больше личной свободы и возможностей для самореализации. Именно жизнь в городах определяет уровень современной цивилизации. Поэтому постановка этого вопроса в данном исследовании весьма актуальна и своевременна, а внимание к этим проблемам со стороны государства и общества должно быть приоритетным и результативным. 3.2.2.4. О концепции развития малых городов Малые города имеют важное геополитическое значение для страны, обеспечения территориального и социально-экономического единства и целостность России, ее национальную безопасность. Кроме того, малые города самоценны как хранители исторических корней России, исконной культуры, самобытности и традиций населяющих ее людей. Комплекс мер по поддержке развития малых городов должен быть ориентирован на обеспечение качества жизни населения на основе создания эффективных правовых механизмов по использованию и включению в оборот потенциальных, а порой уникальных возможностей этих городов. Исторически сложилось так, что сегодня малые города имеют производственный, культурный и туристический потенциалы, в значительной степени определяющие развитие экономики России в целом. Среди малых городов около 70 являются потенциальными наукоградами. В Российской Федерации количество малых городов с населением порядка 50 тыс. человек составляет 700, с ними связано в той или иной степени почти 30% населения России. При этом число так называемых монопрофильных городов, для каждого из которых характерен особый вид занятости, составляет не менее 500. Наукограды ‒ это города с градообразующими научнопроизводственными предприятиями и комплексами государственного значения, в которых сосредоточены научно-технический и технологический потенциалы. В наукоградах сформировались основные научные, конструкторские, управленческие и профессиональные кадры страны, которые вместе с учеными и специалистами Академии наук, Высшей школы, научных и производственных центров крупных городов представляют собой основу интеллектуального потенциала России. Социально-экономическая инфраструктура наукоградов сформировалась вокруг градообразующих предприятий и ком317 плексов и обеспечивается на основе бюджетного финансирования этих предприятий. Безусловно, что имеющиеся ростки правовых механизмов развития наукоградов и отработка на их основе программ устойчивого развития могли бы быть распространены на обеспечение жизнедеятельности и социального развития малых городов, не претендующих на статус наукоградов. Рассматривая современное состояние малых городов России, условно можно выделить две группы городов. Первая группа ‒ это более или менее благополучные города, которые за счет использования своих уникальных собственных возможностей смогли вписаться в новые экономические условия. Как правило, это города, связанные с добывающими отраслями промышленности и металлургией. К сожалению, таких городов очень мало. Вторая группа представляет собой большинство малых городов, находящихся в кризисном состоянии. В этих городах сегодня неблагополучная либо экономическая ситуация, связанная с падением производства, безработицей, низким уровнем жизни, критическим состоянием жилищнокоммунального хозяйства, ухудшением социально-демографической обстановки, либо экологическая, при которой города находятся в зоне чрезвычайной экологической ситуации или в зоне экологического бедствия. По оценкам Союза малых городов, сегодня большинство таких городов с населением около 38 миллионов человек имеют тенденцию к сокращению числа жителей. Особенно активно этот процесс идет на Дальнем Востоке, на Севере, в Заполярье, то есть на тех окраинах России, где проживает незначительная доля населения страны. Как считают специалисты, такая тенденция может привести к катастрофическим геополитическим последствиям. При этом продолжает обостряться противоречие по уровню доходов, социальным, культурным и другим показателям между крупными и малыми городами, а четких мер, которые бы позволили приостановить эти процессы, на федеральном уровне пока не выработано. На наш взгляд, в отношении малых городов следовало бы начать проводить научно обоснованную градостроительную политику, в том числе оптимизировать города по численности населения и возрасту их жителей, осуществить диверсификацию производства, ориентируясь не только на предприятия сырьевой направленности, но и внедряя наукоемкие производства, развивать малый бизнес. Безусловно, для развития этих городов потребуется различный уровень государственной адресной поддержки. Основу такой поддержки должна составить сформированная с системных позиций программа развития города, нацеленная на обеспечение жизненных интересов Человека. Программы развития малых городов, сбалансированные по срокам и ресурсам, нацеленные на создание инновационной инфраструктуры, производства товаров и услуг, улучшение состояния жилого фонда, развитие инженерно-технических коммуникаций, улучшение экологической обстановки, 318 снижение риска аварийных ситуаций, рациональное использование имеющихся ресурсов и других факторов жизнедеятельности городов, крайне целесообразно утверждать на законодательном уровне. При решении этих задач необходима крайне активная позиция администраций, законодательных собраний субъектов Федерации и органов самоуправления малых городов. Следует признать, что сегодня специфические проблемы развития малых городов законодательно не определены. Попытки законодательных органов определить статус отдельных городов, в основном курортных, не доведены до логического завершения. У большинства депутатов сложилось впечатление, что за этим кроется лоббирование неких интересов. Поэтому важно строить государственную политику развития малых городов на основе системных позиций. Видимо в первоочередном порядке потребуется разработка и принятие базового федерального закона, который бы определил организационные и инфраструктурные элементы координации, интеграции, управления процессами планирования и реализации планов развития в условиях самоуправления городов и без ущемления экономической самостоятельности предприятий и предоставления им льготных условий для становления и развития. Опыт процедуры получения статуса наукограда показывает, что самым узким местом в этом процессе является согласование и утверждение программ развития наукоградов. Поэтому новый базовый закон по развитию малых городов должен обязательно содержать положения прямого действия о порядке разработки, согласования и утверждения этих программ с тем, чтобы максимально уйти из-под пресса чиновников. Принятие Федерального закона «О статусе наукограда Российской Федерации» явилось положительным итогом в реализации научно-технической политики государства. Важнейшим условием развития наукоградов и реализации эффективной государственной научно-технической политики является концентрация научного потенциала, финансовых и материально-технических ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и техники. Приоритетными направлениями развития науки и техники должны быть такие области исследований и разработок, реализация которых обеспечивает значительный вклад в социальное, научно-техническое и промышленное развитие страны и в достижение за счет этого текущих и долгосрочных социально-экономических целей в обеспечении достойной жизни Человека. Первоочередными мероприятиями, как предложено в Программе действий ООН (Рио-де-Жанейро, 1992) при реализации изложенных в этом разделе задач, связанных с развитием малых городов, должны быть местные «Повестки дня на XXI век», нацеленные на формирование Концепции и программ устойчивого развития городов России. Следует отметить, что многие государства выполнили эти рекомендации ООН и уже более 2 тыс. городов мира разработали и приняли собственную «Повестку дня на XXI век». К сожалению, в их число не входит ни один российский город. При разработке местной «Повестки дня на XXI век» надо исходить из того, что развитие малого города должно позволить: 319 - создать благополучные условия жизни людей, а именно достойную работу, благоустроенное жилье, охрану здоровья, благоприятную экологию; - создать условия для ликвидации очагов опасности, включая перенаселенность, техногенность, криминогенность; - создать необходимые условия для размещения и трудоустройства населения, в том числе увольняемых военнослужащих, переселенцев, беженцев; - полностью раскрыть возможности самоуправления с укреплением государственности при развитии взаимовыгодных отношений с местными, региональными, федеральными и зарубежными городами и организациями; - сохранить национальную сущность государства, включая историческое наследие, национальную культуру и народные традиции. Проблемы устойчивого развития России должны решаться совместными усилиями региональных и федеральных структур на основе формирования концепций развития малых городов. Концепция развития малого города должна охватывать системную совокупность взаимоувязанных аспектов жизнедеятельности, в том числе: - право и управление, включая законодательно-правовые условия, правопорядок и исполнительно-правовые отношения, организацию самоуправления и взаимодействия на всех уровнях, создание правовых условий для решения приоритетных задач; - экономические аспекты, объединяющие товарнопроизводственный и финансовый потенциал субъектов и объектов всех форм собственности города (частной, муниципальной, федеральной и прочих форм), создание условий для развития производства, предпринимательства и занятости горожан; - социальные аспекты, включая трудоустройство населения, создание рабочих мест, жилищное обеспечение, социальную защиту жителей (детей, молодежи, инвалидов, беженцев), охрану здоровья, медицинское обеспечение, организацию отдыха, образование, культуру, духовную среду; - научно-технические аспекты, связанные с привлечением новых технологий и науки для развития, ресурсным, инженерно-техническим, ремонтным обеспечением, транспортным обеспечением, дорожным строительством, коммуникациями, информационным обеспечением в быту и во всех сферах деятельности, телекоммуникационным обслуживанием; - безопасность города обеспечивается защитой от криминогенности и терроризма, соблюдением гражданского и уголовного кодексов, экологической защитой объектов, территорий, водного и воздушного бассейнов, предупреждением и защитой от вредных физических и чрезвычайных факторов. Разработка концепции развития малого города должна предполагать: - формализацию цели ‒ с отображением требуемого (желаемого) результата гармоничного развития города по всей совокупности аспектов его жизнедеятельности: права и управления, экономического, социального, научно-технического, охранного на основе системного анализа города; 320 - разработку механизма реализации цели, включая выделение задач, определяющих максимальный вклад в достижение поставленной цели развития города; - определение средств, обеспечивающих решение выделенных задач на основе рационального использования располагаемого спектра ресурсов в сложившихся условиях с учетом их коррекции на основе самоуправления; - количественные оценки эффективности и безопасности для сравнения возможных вариантов развития города, определения рационального варианта в конкретных условиях, коррекции задач и программ на основе сопоставления достигаемого и требуемого результата. Системный анализ города, как правило, включает рассмотрение города как сложной системы по системотехническим аспектам: - компонентному ‒ выделению объектов города по аспектам жизнедеятельности, право и управление, экономика, социальная сфера, инженернотехническое хозяйство, охранный аспект; - структурному ‒ определение связей информационных (телефон, телеграф, почта, СМИ), материальных (транспорт, торговая сеть, финансовая сеть), инженерно-технических (электросеть, газовая сеть, коммуникации); - функциональному ‒ определение механизма управления и создание условий работы объектов муниципального, регионального и федерального подчинения; - интегративному ‒ задание компонент градообразующего механизма и факторов роста города (выделение крупных предприятий, городских ресурсов, транспортных артерий); - коммуникативному ‒ анализ взаимодействия города с ближайшими городами, регионами и федеральными структурами; - историческому ‒ анализ динамики развития города (демографическое состояние, изменение территории и статуса города). Выделение задач, определяющих максимальный вклад в достижение поставленной цели развития города, предполагает: - формирование полной совокупности ключевых направлений развития с отражением вклада каждого направления в достижение поставленной цели по каждому из аспектов жизнедеятельности ‒ права и управления, экономического, социального, научно-технического, охранного; - детализация основных направлений на конкретные задачи концепции с отражением вклада каждой задачи в реализацию ключевых направлений и достижением цели по каждому из аспектов жизнедеятельности; - выделение приоритетных задач концепции, решение которых обеспечивает максимальный вклад в достижение поставленной цели в специфических условиях приоритетов и ресурсов конкретного города в каждом аспекте жизнедеятельности с учетом рационального баланса эффективности (экономического эквивалента деятельности) и безопасности (необходимых условий жизни). Определение средств, обеспечивающих решение поставленных задач, включая системный анализ полного спектра потребных и располагаемых ре321 сурсов: - людских ‒ специалисты для всех направлений и аспектов жизнедеятельности с учетом структурных и общественных организаций; - вещественных ‒ территории, сооружения, оборудование, природные ресурсы, продукция; - энергетических ‒ электроэнергия, газ, тепло, соответствующая инфраструктура; - информационных ‒ связь, информационное обеспечение, передовые технологии, СМИ; - финансовых ‒ реальные и потенциальные источники бюджета города. На этой основе проводится разработка и комплексная увязка программ реализации концепции, включающих систему мероприятий, обеспечивающих решение задач; конкретных исполнителей; сроки выполнения на выделенные средства и ресурсы. Разработка программ реализации осуществляется на основе составления соответствующих бизнес-планов, которые увязываются в рамках единого стратегического плана развития города. Количественные оценки проводятся по показателям эффективности и безопасности развития. Обобщенный показатель эффективности отражает экономический эквивалент деятельности ‒ совокупную стоимость товаров и услуг, производимых в городе с учетом прогнозируемого вклада каждой задачи в достижение цели по каждому аспекту: права и управления, экономическому, социальному, научно-техническому, охранному. Обобщенный показатель безопасности отражает уровень удовлетворения принятых требований по обеспечению условий жизни в городе, с учетом влияния решаемых задач на обеспеченность жителя города в каждом аспекте: права и управления, экономическом, социальном, научно-техническом, охранном. Количественные оценки позволяют принимать упреждающие взвешенные решения и осуществлять управление развитием города. Методологической основой разработки концепции развития малого города являются методы системной безопасности. Современные условия развития мирового сообщества характеризуются непрерывным ростом народонаселения, истощением всех видов природных ресурсов, сложностью взаимоотношений между людьми, возможностью техногенных и природных катастроф. Эти условия ставят на повестку дня проблемы обеспечения безопасности Человека как индивидуума, члена общества, гражданина государства, жителя планеты. В настоящее время в рамках конверсии системных методов, сформировавшихся при создании широкого класса систем оборонного комплекса, разработаны основы научного направления «системная безопасность», предусматривающие: обеспечение баланса полезности и безопасности деятельности; учет полного спектра возможных опасных факторов; рассмотрение ис322 черпывающей системы мер по парировании; учет взаимоувязанной совокупности системных аспектов (политического, экономического, социального, оборонного, научно-технического). Особая роль отводится количественным оценкам степени риска опасных факторов и эффективности мер их парирования. В качестве основных групп полного спектра опасных факторов рассматриваются конфликтные ситуации в области отношений между людьми; опасности, сопровождающие производственную деятельность; опасности природного характера. Использование методологии системной безопасности позволяет разработать ситуационные модели, концепции и программы развития малых городов. Безусловно, эти задачи необходимо решать в правовом поле. Видимо, потребуется новая редакция федеральных законов о наукоградах, науке и научно-технической политике, принятия базового федерального закона об устойчивом развитии малых городов, внесение в закон о федеральном бюджете соответствующей статьи расходов на реализацию программ развития малых городов, при этом финансирование должно быть адресным. Потребуется принятие новых законов, предусматривающих действенные нормативные механизмы в области создания и функционирования интегрированных структур, активизации инновационной деятельности, вовлечения в хозяйственный оборот интеллектуальной деятельности, в том числе государственные меры поддержки экспорта программных продуктов. Также требуется проработать возможности придания более широкому классу малых городов режима экономического благоприятствования (особых экономических зон) с соответствующим законодательным оформлением. 3.2.3. Проблемы обеспечения региональной безопасности на Северном Кавказе В этом регионе реально присутствует угроза национальной безопасности Российской Федерации, ее целостности и суверенитету. Здесь проявляется феномен массового выхода части населения из правового пространства, возник район вооруженного сепаратизма, слабо контролируемый российскими властями. Здесь радикальный этнический национализм и религиозный экстремизм обрели насильственные и варварские формы, бросив вызов не только государству, но и общественным устоям местного населения. Северный Кавказ ‒ территория с особыми местными обычаями и традициями. Процесс «национального возрождения» здесь сопровождается реанимацией тейповых, джамаатских и других связей, главными становятся представители коррумпированных властей, банковско-коммерческих структур, образующие кланы, контролирующие власть и ресурсы. Авторитарность и этническая закрытость таких структур ‒ одна из причин ущемления прав представителей «нетитульного» населения. 323 Смещение основного источника угроз безопасности России в южном направлении можно считать окончательно сформировавшимся фактом. Угроза национальной безопасности России на юге вполне реальна. Политическая, экономическая и социальная нестабильность на Северном Кавказе происходит из-за размывания единого правового пространства России; продолжения падения уровня жизни населения; осложнения внутриполитической обстановки в ряде республик Северного Кавказа; усиления влияния идей исламского фундаментализма; формирования структур, способных составить опасную конкуренцию федеральным и местным государственным органам и расшатать общее с Российской Федераций политическое, экономическое и территориальное пространство. Особую тревогу вызывает деятельность экстремистских исламских группировок (так называемых исламистов), пропагандирующих идею выхода республик Северного Кавказа из состава Российской Федерации и объединения их в единое исламское государство. Наибольшему влиянию исламистов подвержена Республика Дагестан. Серьезную угрозу представляет фундаментализм (ваххабизм) экстремистских мусульманских кругов, усиление позиций воинствующего ислама и его влияние на формирование общественно-политических настроений в ряде южных регионов России. За последние годы этот экстремизм вырос в реальную проблему, опасность которой недопонимают многие руководители государственного аппарата. Экспортируемый из-за рубежа ваххабизм – религиозно-идеологическое оформление далеко идущих действий ведущих западных и исламских государств, направлен на развал Российской Федерации, исключение ее влияния на экономические и политические процессы, происходящие на Кавказе, в том числе на участие в распределении ресурсов региона. Кроме того, в политике Запада отчетливо просматривается стремление столкнуть Россию с исламским миром. Есть опасность распространения на юге России идей пантюркизма и панисламизма. 3.2.3.1. Особенности современной ситуации на Северном Кавказе Угроза интересам и безопасности России в первую очередь исходит от опасной нестабильности военно-политической обстановки на российском Северном Кавказе и в Закавказье. Существующие здесь межэтнические (осетино-грузинские, грузино-абхазские) и межгосударственные (армяноазербайджанские) конфликты приобрели затяжной характер. Эти конфликты поддерживают в регионе устойчивые очаги напряженности, создают прямые угрозы военной безопасности России. На Северном Кавказе существуют глубинные предпосылки для споров, противоречий, стычек на межрелигиозной основе или же с использованием конфессионального фактора в политических схватках. Национальные особенности населения тесно связаны с географическими и этнографическими факторами, а также образом жизни. 324 Существующая региональная нестабильность не дает возможности в полной мере использовать существующие ресурсы Северного Кавказа. Развитие этих ресурсов без притока капиталов практически невозможно, а при сохранении нестабильности приток капиталов маловероятен. Возникновение интенсивного миграционного процесса, возрастание притока беженцев, нарушение привычного уклада жизни, обострение социально-политической, экономической и межнациональной ситуации в регионе и многие другие факторы стали долгосрочными. Криминальные явления глубоко проникли в экономику Юга России. Бюджеты субъектов Южного федерального округа теряют десятки миллиардов рублей налоговых доходов. Теневой сектор экономики достигает 40‒ 60%. По самым приближенным данным, в «теневом» секторе экономики занято около 2,5 миллионов человек ‒ почти треть трудоспособного населения Юга России. Теневыми лидерами являются республики Северного Кавказа, где удельный вес скрытой экономики в валовом региональном продукте порой превышает 40%. Наиболее «теневыми» отраслями экономики Юга России являются торговля, сельское хозяйство и строительство. В Калмыкии, Ингушетии и Чечне процветают нелегальный нефтепромысел и нефтепереработка. В прикаспийских регионах, на Дону и Азовском море промышленные обороты приобрел браконьерский промысел осетровых и судака. На черноморском побережье и в Кавминводах основной источник теневых доходов – туризм. На Дону и Кубани, помимо перечисленного, замешано с тенью и сельское хозяйство. Условий для легитимного ведения бизнеса на Юге меньше, чем где бы то ни было. Существуют огромные проблемы с регистрацией предприятий. К тому же в Южном федеральном округе недобросовестная конкуренция ‒ много «приближенных к власти» предприятий, в справедливость судебной системы, согласно опросам, верит менее 15% бизнесменов. Самая «теневая» из всех отраслей экономики Юга России ‒ торговля. В ней трудится до 60% от всех «неформалов». Следом идет сельское хозяйство ‒ до 50%. И это при том, что аграрный сектор, в отличие от остальной России, занимает в экономике Южного федерального округа лидирующие позиции. В строительстве неформально трудится каждый третий южный рабочий. Туристический бизнес на Юге России находится почти весь в тени. Многоэтажные частные гостиницы в Сочи и на побережье (по последним данным их количество более двух тысяч) оформляются как простые частные дома. Соответственно, не платятся и налоги. Республика Дагестан, занимающая последнее место в округе по среднедушевому доходу, выбилась в лидеры России по объему совершаемых физическими лицами валютнообменных операций. Специалисты оценивают экономику любой территории по суммарной валовой добавочной стоимости входящих в нее регионов. В Южном федеральном округе показатель от легальной экономики превышает триллион рублей в год. «Теневая» экономика составляет как минимум треть, а значит, порядка 300 млрд рублей. Это как раз те самые неучтенные доходы, которые 325 делают регионы Юга России дотационными. При этом число выявленных преступлений по «антиотмывочным» статьям составило всего лишь один процент от общего количества экономических преступлений. Сохраняются особенно характерные для Южного федерального округа криминальные тенденции сплочения в организованные преступные группировки на земляческой, национальной, иной основе и формирования значительного криминального капитала, установления контроля за высокодоходными секторами и отдельными объектами экономики, разработки новых способов уклонения от уплаты налогов и другие преступления. Комплекс нерешенных проблем социально-экономического, политического и межнационального характера оказывает негативное влияние на развитие ситуации в регионе, порождает криминальный бизнес и коррупцию. Объективной реальностью социально-экономических процессов на территории округа стал расцвет коррупции в органах власти. Важным социальным показателем является уровень безработицы. Самый высокий уровень безработицы в Чеченской республике, Ингушетии и Дагестане. Проблема занятости населения здесь стоит настолько остро, что может быть решена только на федеральном уровне. Кроме того, здесь самая высокая дотационность республиканских бюджетов. В регионах Южного федерального округа прожиточный минимум ниже, чем в целом по стране. Тем не менее во всех без исключения южнороссийских территориях уровень бедности (доля малоимущего населения) выше, чем в среднем по России. Северный Кавказ выделяется и в плане миграционных процессов. Реальность такова, что в центральных районах России проживает от четверти до трети совокупного коренного населения республик Северного Кавказа. Противоречия и конфликты мигрантов с местными жителями стимулируют объединение тех и других по национальному, земляческому и иным признакам, что способствует межгрупповым конфликтам, возникновению специфических криминальных формирований, разного рода конфликтам, разрешаемым в преступных формах. Вызывает тревогу национальное самочувствие русского народа. Сокращается общая численность русских, а их удельный вес среди других национальностей неуклонно падает. Особую тревогу вызывает выезд русских из пределов национальных образований в связи с обострением социальноэкономической обстановки, отсутствием рабочих мест на этих территориях. Сегодняшнее положение русского населения в республиках Северного Кавказа гораздо сложнее, чем это представляется на первый взгляд и чем об этом говорят республиканские власти и пишут СМИ. Одной из самых актуальных и приоритетных проблем на сегодняшний день остается борьба с терроризмом и экстремизмом. Принятые меры позволили в целом сохранить контроль над оперативной обстановкой. Тем не менее она остается крайне сложной и напряженной. Нельзя не признать, что экстремистские настроения стали долговременным фактором современной политической жизни региона, которая сего326 дня, по сути, сконцентрировала в себе все крайние формы существующих в стране проблем и противоречий. Анализ политико-экономических, социальных, криминальных, демографических, экологических и иных процессов, происходящих в мире, позволяет сделать вывод о том, что террор в ближайшее десятилетие не пойдет на убыль, а будет развиваться, принимая все новые и новые формы. Практическая деятельность местных органов исполнительной власти, местного самоуправления, общественных объединений, призванных в соответствии с законом оказывать содействие субъектам антитеррористической деятельности, остается малоэффективной, а выработанные рекомендации научными центрами остаются часто нереализованными не только по причине их низкой эффективности, но и из-за отсутствия материальных и иных ресурсов. На сегодня наиболее острыми и сложными региональными проблемами для России являются проблемы Чеченской республики, Ингушетии и Южного Дагестана. По существу, они определяют ближайшее и более отдаленное будущее всего Северного Кавказа и, в определенном смысле, Российской Федерации в целом. Несмотря на противодействие со стороны незаконных вооруженных формирований, процесс установления конституционного порядка в Чеченской Республике, восстановления ее экономики и социальной сферы приобрел положительную тенденцию. Последовательно принимаются меры по снижению уровня преступности и в Ингушетии. В Республике Дагестан по уровню нестабильности, возможной взрывоопасности, обилию экономических, политических, социальных, этнических и прочих проблем, Южный Дагестан, непосредственно граничащий с Азербайджаном, не только на республиканском пространстве, но и на Северном Кавказе – один из наиболее трудных и горячих участков. Еще один виток напряженности порожден муниципальной реформой. Еѐ пытаются проводить без учета местной специфики. На Северном Кавказе земельный передел вступает в противоречие с существующей практикой этнической собственности на землю. Достаточно вспомнить актуализацию осетино-ингушского конфликта вокруг Пригородного района, конфликты вокруг Кизлярского района в Дагестане. Всколыхнулось сейчас и балкарское движение. Систему местного самоуправления нельзя строить унифицированно. Таким образом, проблемы безопасности на Юге России переросли в проблемы общегосударственной безопасности и целостности. Тлеющие очаги конфликтов на Северном Кавказе способны активизироваться в любой момент и взорвать обстановку на Юге и в России в целом. Только конкретная и последовательная реализация законодательной, политической, социально-экономической программы возрождения региона позволит добиться долгожданного перелома на Северном Кавказе, обеспечить мир, безопасность и согласие между народами. Необратимость мирного развития процессов урегулирования конфликтов на Северном Кавказе может быть обеспечена главным образом на основе 327 развития интеграционных процессов создания и активизации деятельности межнациональных объединений специалистов, ученых, творческих союзов, работников культуры и сельского хозяйства, развитие экономических и культурных связей между субъектами и соседними народами региона. Например, следовало бы в интересах реального преодоления этнонациональных противоречий и недопонимания организовать работу по интересам среди различных профессионалов вне зависимости от национальных ограничений. Северный Кавказ ‒ это регион, где интенсивно развито земледелие. Нынешнее состояние этой отрасли сельского хозяйства, по меньшей мере, критическое, если не полностью загублено. Есть крайняя нужда собрать специалистов ‒ Дагестана, Калмыкии, Кубани, Ставропольского края, и обсудить чрезвычайно острые проблемы орошения и выработать предложения для исполнительной и законодательной власти. В Ростовской области активно работает Ассоциация «Высокие технологии», но она не распространяет свою деятельность на национальные и административные районы республик Северного Кавказа. Высокие технологии достаточно развиты в Дагестане (гг. Каспийск, Ботлих), Карачаево-Черкесии (г. Учкикент), Кабардино-Балкарии (г. Нальчик) и ряде других городах Краснодарского и Ставропольского краев. Поэтому было бы крайне важно объединить и этих специалистов в рамках Ростовской ассоциации и сосредоточить их усилия в интересах развития на Северном Кавказе промышленности высоких технологий. В Адыгее находится крупнейший центр в области плодоводства и овощеводства. Почему бы не объединить специалистов в этой области всей зоны так называемых Черкесских садов от Дагестана до Анапы и Новороссийска, рассмотреть болевые проблемы и совместными усилиями выводить эту отрасль сельского хозяйства на интенсивный путь развития. Интеграция специалистов Северного Кавказа вне зависимости от этнонациональных границ, в том числе нефтяников и газовиков, представляется в современных условиях в высшей степени важным мероприятием и должна быть под предельным вниманием администрации всех уровней. Северный Кавказ ‒ это планетарный центр астрофизики, здесь сосредоточены на Эльбрусе исследователи космических лучей, Баксанская нейтринная станция, Бюроканская, Абасуманская и Бирбомыкская астрофизические лаборатории. Это такой серьезный потенциал для объединения интеллигенции Северного Кавказа. С этими предложениями неоднократно выступал бывший председатель Северо-Кавказского научного центра высшей школы, член-корреспондент РАН Ю.А. Жданов, но властями эти предложения, к сожалению, не были поддержаны. Актуальность этих предложений по-прежнему высока и есть острая необходимость в их реализации. В целях стабилизации ситуации на Северном Кавказе целесообразно дальнейшее усиление государственного влияния в этом регионе осуществлять на основе законодательно принятой Федеральной целевой программы 328 экономического и социально-политического развития Северо-Кавказского региона «Юг России». Необходимо обеспечить в необходимых объемах финансирование этой программы и учесть важнейшие особенности Северного Кавказа, в частности, отсутствие достаточных на перспективу запасов энергоносителей и минерального сырья, наличие избыточных трудовых ресурсов, специфику ведения хозяйства и земельных отношений, а также предусмотреть дальнейшее развитие местных производств и промыслов с целью решения проблем занятости населения и подготовки профессиональных кадров (по квотам республик) в крупных научных центрах России. Учитывая чрезвычайное обострение криминогенной обстановки в республиках, краях и областях Северного Кавказа, целесообразно принять экстренные меры по обеспечению безопасности особо важных народнохозяйственных и оборонных объектов, предусмотрев прежде всего: - оснащение в первоочередном порядке комплексными системами безопасности ядерно- и экологически опасных объектов; - завершения оборудования техническими средствами охраны отдельных особо важных участков государственной и административной границы, мест постоянной и временной дислокации правоохранительных структур и воинских подразделений; - оснащение (дооснащение) системами безопасности и охраны важнейших органов государственного управления, объектов железнодорожного и воздушного транспорта, жизнеобеспечения городов и населенных пунктов, а также хранилищ, имеющих стратегическое значение. В целях комплексного информационного и аналитического обеспечения протекающих на Северном Кавказе социально-политических и экономических процессов и формирования в этом регионе единого информационного пространства необходимо поддержать предложение Ассоциации «Северный Кавказ» о создании территориального Центра интеграции образования, науки и производства информационных технологий. Было бы также важно подготовить предложения о формировании при Президенте Российской Федерации постоянно действующего Совета руководителей краев, областей и республик Северо-Кавказского региона с участием старейшин и возложить на него решение следующих задач: - согласование практических шагов федерального Центра по осуществлению кавказской политики России и механизмов использования традиционных институтов влияния, включая национальные и духовные авторитеты, в целях достижения мира и стабильности в регионах Северного Кавказа; - определение приоритетных направлений интеграции экономик северокавказских субъектов РФ в более органичной увязке с хозяйственным механизмом России в целом; - снижение опасности экологического и энергетического кризиса в Северо-Кавказском регионе и обеспечение его устойчивого энергоснабжения. 329 Проблемы законодательного обеспечения региональной безопасности Северного Кавказа остаются настолько серьезными, что требуют мобилизации существенных ресурсов всей страны, ответственной экспертной проработке, последовательных политических и других необходимых действий со стороны государства и консолидации общественных усилий по обеспечению мира. Четкая и недвусмысленная постановка целей и задач государственной политики на Северном Кавказе ‒ необходимое условие ее взвешенности и сбалансированности. Еѐ главными целями должны быть обеспечение территориальной целостности и безопасности; достижение социального преуспевания населения; обеспечение гражданского равноправия; демократическое управление; сохранение и развитие культурного многообразия; предотвращение и разрешение конфликтов. Только согласованные действия исполнительных и законодательных органов субъектов РФ укрепят безопасность на Северном Кавказе и во всей России. 3.2.3.2. Приоритеты обеспечения безопасности государственной границы на Кавказе Безопасность любого самостоятельного и независимого государства ‒ разумеется, если оно в действительности себя таковым считает ‒ начинается именно с безопасности и неприкосновенности его государственных границ. На протяжении последних четырех столетий Россия вела борьбу за расширение сферы своего влияния и упрочение позиций на международной арене. Одним из основных районов внешнеполитической деятельности, непосредственно влияющим на интересы российского государства, являлись выходы к черноморскому побережью Кавказа. Дальновидная, твердая политика России в закавказском регионе позволила достаточно надежно обеспечивать безопасность ее южных рубежей, сохраняя при этом государственность закавказских республик, защиту их интересов своей военной мощью, пресекая тем самым экспансионистские устремления Турции, панисламистское влияние Ирана, Азербайджана и других мусульманских государств. С распадом СССР произошли радикальные изменения в статусе, прохождении и условиях охраны Государственной границы на Кавказе. Из более чем 2175 километров границы, охраняемой войсками пограничного округа, по двум рубежам ‒ 1247,9 км (более 57% сухопутного участка) пришлись на новые, не подготовленные для населения службы и не оформленные в международно-правовом отношении участки границ Российской Федерации с Азербайджаном и Грузией. Развитие обстановки на Кавказе и ее проявление на внешних границах Содружества (Армении, Грузии), а также на государственной границе Российской Федерации с этими странами, показывает о нарастании негативных тенденций, представляющих угрозы национальным интересам России, что 330 требует, на наш взгляд, серьезного изучения, оценки и выработки адекватных мер по обеспечению безопасности России на государственной границе. Охрана государственной границы соединениями и частями Кавказского особого пограничного округа осуществляется в сложных социальнополитических условиях, которые в Северокавказском регионе Российской Федерации развиваются в русле существующих и потенциальных межгосударственных конфликтов и споров, нарастающего социального напряжения. Особенно опасны тенденции, представляющие угрозу государственной целостности России. Прогнозируя развитие обстановки на Государственной границе Российской Федерации и в ее пограничных пространствах на ближайшую перспективу, есть все основания полагать, что острота ситуации на многих ее участках не только сохранится, но и усилится. Это исходит из того, что радикальные перемены в мире в постсоветском пространстве приводят к коренному изменению характера угроз национальной безопасности Российской Федерации. Из области прямого военно-политического противостояния смещаются в сферу осуществления со стороны ряда ведущих держав мира и приграничных с Россией государств постепенной экономической, политической, территориальной, этнической и конфессиональной экспансии, совершаемой преимущественно в скрытых формах. Особенно явно это просматривается в приграничных пространствах России: - в военной области ‒ это прежде всего активизация разведывательной деятельности спецслужб США, Турции, Ирана и ряда других государств по противодействию интеграционным процессам, происходящим в рамках СНГ, и как следствие инициирование ими национального сепаратизма в регионе; - наметившиеся тенденции переориентации ряда государств Закавказья на страны дальнего зарубежья, в том числе структуры НАТО, что не исключает возможности создания на границах России передовых рубежей североатлантического союза, региональных союзов и группировок с последующей геополитической изоляцией России; - наличие в непосредственной близости от границ России потенциально взрывоопасных грузино-абхазского и грузино-южноосетинского конфликтов. При этом следует учитывать, что ослабление по ряду объективных причин группировок Вооруженных Сил на отдаленных стратегически важных направлениях практически оставляет пограничные войска в качестве единственно способной структуры, обеспечивающей войсковое и оперативное прикрытие границы. Практически в одиночестве пограничники остались на морском побережье, во многом лишились поддержки радиотехнических постов Военно-Морского Флота и войск ПВО страны; - в экономической области ‒ наращивание усилий организованной преступности по созданию устойчивых транснациональных каналов незакон331 ной миграции граждан третьих стран, вывоз из России стратегического сырья, промышленной продукции и других материальных ценностей; - дезорганизация российской деловой и торговой деятельности, блокирование выходов России в центры мировой торговли и бизнеса, нарушение пассажиро- и грузооборота России с государствами мира; - в социальной области ‒ политическая неурегулированность ряда национальных проблем создает дополнительные трудности в развитии региона и напряженность на государственной границе; - распространение миграционных процессов в приграничных регионах России способствует росту социальной напряженности в регионе; - в области защиты здоровья нации, экологической и внутренней безопасности ‒ опасность распространения и переноса на территорию Российской Федерации эпидемий и особо опасных инфекционных заболеваний, экологических загрязнений; - развертывание на территории России деятельности международных террористических и преступных каналов, незаконного ввоза на территорию страны оружия, боеприпасов, наркотических веществ. Таким образом, смещение акцентов в угрозах безопасности в Российской Федерации вызывает насущную необходимость принятия комплексных мер со стороны федеральных органов законодательной и исполнительной власти по защите национальных интересов России. Эти меры, на наш взгляд, должны основываться на использовании в большей степени невоенных средств и способов защиты национальных интересов Российской Федерации и ориентироваться на приоритетное развитие специальных служб государства, в том числе ФПС России. Государственная граница ‒ это своеобразный барометр, по которому можно судить об уровне нестабильности общества, состоянии межгосударственных отношений. И ее защита прежде всего направлена на обеспечение жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничных пространствах России. С учетом новой геополитической ситуации начато формирование новой системы охраны границы России на Северном Кавказе. Меняются концептуальные подходы, снимаются стереотипы и представления о том, что граница ‒ это «железный занавес» с колючей проволокой. Цель проводимых мероприятий ‒ это создание на Северном Кавказе качественной пограничной структуры, предназначенной не для борьбы с отдельными нарушителями границы, а способной надежно защищать государственные интересы, успешно противодействовать вооруженным провокациям, терроризму, международному наркобизнесу, незаконной миграции иностранцев. Учитывая, что государственная граница ‒ объект сложный и разнородный, и в его понятие входит не только безопасность границ, но и определенный режим ограничений, обеспечивающих безопасность национальных интересов страны, основу охраны государственной границы составляет решение следующих задач: 332 - обеспечение защиты жизненно важных национальных интересов России в военно-политической, экономической, социально-этнической областях и внутренней безопасности при приоритетном развитии разведывательной и контрразведывательной деятельности, пограничного контроля; - совершенствование форм и способов защиты национальных интересов государства на основе реализации совместно с региональными органами государственной власти Основ пограничной политики Российской Федерации; - дифференцированный подход к организации охраны границы, то есть оптимальное сочетание войсковых и оперативных сил и средств на основе принципа максимальной эффективности, надежности и разумной достаточности; - совершенствование системы комплектования войск и привлечение к охране границы казачества и местного населения; - развитие сотрудничества с пограничными органами государств Содружества по вопросам охраны границ, обеспечение контроля за соблюдением положений международных договоров и соглашений. При реализации изложенных задач укрепления границы на Юге России необходимо исходить из характера угроз национальной безопасности России в пограничной сфере. На Северокавказском направлении эти угрозы обусловлены прежде всего действиями международных террористических организаций, которые стремятся сформировать в приграничье плацдарм для распространения терроризма на российские регионы. В связи с этим пограничная служба России ведет активные мероприятия по обустройству и укреплению государственной границы. На Северном Кавказе, кроме того, проводятся согласованные действия всех федеральных органов исполнительной власти Южного федерального округа по выявлению и перекрытию каналов финансовой и материальной поддержки террористов из-за рубежа. Определены оптимальные варианты современной системы защиты и охраны государственной границы Российской Федерации в СевероКавказском регионе. Ведется капитальное строительство и обустройство пунктов постоянной дислокации подразделений пограничных органов, осуществляющих охрану государственной границы в Российской Федерации в Северо-Кавказском регионе. Осуществляется вооружение авиационных, морских соединений и частей многоцелевыми вертолетами, современными быстроходными кораблями и катерами. Ведутся работы по оснащению пограничных застав комплексами собственной безопасности. Таким образом, реализация комплексного плана усиления охраны и обустройства государственной границы в Северо-Кавказском регионе позволит качественно решать задачи надежной охраны границ Юга России. Следовало бы отметить, что охрана границы на Северном Кавказе в сегодняшней ситуации является одним из важных факторов стабилизации обстановки в регионе и настоятельно диктует необходимость проведения активной, взвешенной и прагматичной пограничной политики, ориентированной прежде всего на защиту интересов России в этом регионе. 333 В плане законодательства необходимо не только существенно дополнить законодательную базу в области пограничной политики Российской Федерации, привести ее в соответствие с потребностями практики государственного строительства, но и заложить основы для создания Пограничного кодекса Российской Федерации, принятие которого обеспечит внутреннюю согласованность, полноту и преемственность правового регулирования отношений в области пограничной политики. 3.2.4. Калининградская область: особый регион России Калининградская область занимает важное геополитическое положение и играет особую роль в обеспечении национальных интересов России в Балтийском регионе и в Европе. Калининградская область ‒ это единственный субъект Российской Федерации, полностью отделенный от остальной территории страны сухопутными границами иностранных государств и международными морскими водами, что обусловливает угрозу хозяйственной и военно-политической изоляции области. Главная цель обеспечения национальных интересов и безопасности Российской Федерации в Калининградской области ‒ создание и поддержание такого экономического, политического, международного и военностратегического ее положения, которое бы создавало условия, исключающие опасность ослабления роли и значения области как неотъемлемой части Российской Федерации. Калининградская область имеет экономически выгодное географическое положение, реализация преимуществ которого в соответствии с принятой Российской Федерацией Стратегией по развитию отношений с Европейским союзом выгодна всей России. Область может стать российским регионом сотрудничества с Европейским союзом в XXI веке, реальным звеном в интеграционном сближения России и объединяющей Европы, продвижением российской продукции в Европу, а современных производств ‒ в новую Россию. Развитие Калининградской области в качестве российского анклава сталкивается с разрешением целого ряда проблем политического, правового и экономического характера. Прежде всего, эта неопределенность перспектив долгосрочных отношений России и ЕС и статуса Калининградской области в этих отношениях. 3.2.4.1. Особенности геополитической и геоэкономической ситуации в Балтийском регионе НАТО и ЕС на протяжении последних десятилетий рассматривали Калининградскую область как проблемный анклав. Область выступает в качестве фактора, способного существенным образом осложнить для этих структур «расширение на Восток» и создать военно-политическое и торговоэкономическое напряжение в отношениях с Россией. 334 В результате предполагавшегося быстрого социально-экономического роста в странах ‒ новых членах ЕС возникла угроза укоренения слишком сильного разрыва в уровне доходов населения анклава и приграничных территорий Евросоюза, что означало высокий риск возникновения неконтролируемой миграции из Калининграда, формирования в регионе зоны так называемой «интернированной деятельности», ухудшения экологии и повышения риска техногенных аварий. По этим причинам Калининградская область испытывает постоянное давление правового и институционального поля ЕС ‒ как с точки зрения тарифных и нетарифных ограничений, так и в более широком экономическом и политическом смысле. Наиболее значимыми последствиями НАТО и ЕС на Балтике для России и Калининградской области могли бы стать такие факторы, как снижение военной безопасности России в регионе, ухудшение транспортной связанности основной территории России и Калининградской области в связи с удорожанием грузового транзита, усложнением процедур оформления грузов, ужесточением правил поездок калининградцев в соседние страны и в основную часть России в связи с введением в странах Балтии визового режима, а также снижением энергетической безопасности области в силу ее большой зависимости от внешних поставок электроэнергии и топлива, до пуска ТЭЦ-2 практически все потребности области в электроэнергии покрывались за счет поставок из Литвы и транзита из России через Литву и Белоруссию. При этом существующая газотранспортная система имеет технические ограничения по объемам поставок транзитного газа в Калининградскую область. Несмотря на то что часть из приведенных опасений оказались частично разрешенными, до последнего времени и у России, и у ЕС отсутствует отчетливая стратегия адаптации Калининградской области к новой геополитической и геоэкономической обстановке в юго-восточном секторе Балтии. В Калининградской области с самого начала были допущены стратегические и тактические ошибки, прежде всего, всю территорию области отнесли к СЭЗ, начали работу без надлежащей правовой базы, то есть не обеспечили при создании Свободной Экономической Зоны (Федеральный закон 1996 г. № 13-ФЗ) нормативного регулирования по таким вопросам, как распоряжение и порядок пользования землей, валютный режим, финансирование зоны, порядок управления ей, система взаимоотношений администрации зоны с центральным органом власти и управления. Как показала практика, решения в 1990‒1991 годах о создании на территории России двенадцати СЭЗ были приняты без тщательного анализа последствий и без учета реальных экономических возможностей государства и регионов. Комплексное обустройство одного квадратного километра зоны экспортного производства (при обычных масштабах зоны, не превышающих трех квадратных километров) в различных странах мира обходится в сумму от 25 до 50 млн долларов США, в КНР ‒ до 70 млн долларов. Предоставлять льготный хозяйственно-правовой режим целым краям и областям, превосходящим по размерам отдельные европейские государства, при таких затратах 335 на обустройство зон было ошибкой. Невозможность осуществления надежного таможенного контроля на границах подобных «суперзон» неизбежно превращает их в гигантские насосы по перекачке товаров из России за рубеж. Как показывает мировая практика, создание небольших по размеру СЭЗ позволяет достичь максимального эффекта в сравнительно короткие сроки. Так, в СЭЗ «Масан» (Республика Корея), площадью всего 0,8 квадратных километра, строительство которой обошлось в 28 млн долларов США, годовой объем экспорта за 1970-е годы возрос до 1 млрд долларов. На микроскопическом по масштабам Китая пространстве шесть СЭЗ, где проживает 0,2% населения, приходится 3,5% ВВП страны, 6,5% внешней торговли, реально привлеченные инвестиции достигли 20% (10 млрд долларов) от их общего объема во всей стране. Эти примеры позволяют сделать вывод о необходимости создания на территории нынешней СЭЗ «Янтарь» нескольких локальных зон экспортного производства и свободных таможенных зон с единой администрацией для координации работы, что может существенно повысить эффективность их функционирования. Изменить сложившуюся ситуацию и устранить правовые пробелы должен новый федеральный закон по формированию в Калининградской области особой экономической зоны, в котором будут учтены особенности зон, их границы с одним или несколькими государствами и выход к морю. Особое место в процессе создания и развития зон должны занять программы социально-экономического развития на территории Российской Федерации. Федеральным законом «Об особой экономической зоне в Калининградской области» (№ 16-ФЗ) был принят новый вариант развития области, основной особенностью которого стал переход от льгот таможенного характера к налоговым и инвестиционным льготам. Если первые только компенсировали анклавное положение Калининградской области по сравнению с другими российскими регионами, то последние, по замыслу разработчиков, призваны интенсифицировать темп экономического развития на долгосрочную перспективу. Однако долгосрочная стратегия развития Калининградской области не может быть сформулирована без ясных перспектив взаимодействия России и ЕС в макрорегионе Балтики. Более того, воспользоваться в полной мере предоставляемыми ОЭЗ возможностями область может только при условии долговременной устойчивости этих отношений, которые окажутся стимулом для прихода «длинных» инвестиций, сближения стандартов технологической культуры, выстраивания транснациональных цепочек добавленной стоимости и другие факторы. Для Калининградской области процесс интеграции в макрорегион Балтики является ключевым. В случае активной позиции России в регионе Балтики, как составной части ее отношений с ЕС, появляется реальная возможность включиться в растущие рынки труда, капитала и технологий на европейском пространстве в интересах всего российского северо-запада. 336 Реализация такой политики России в сочетании с преимуществами режима особой экономической зоны способствуют заключению договора между Российской Федерации и Европейским союзом о развитии Калининградской области как региона взаимного сотрудничества. Этим договором могли бы быть введены международные гарантии стабильности законодательства по режиму особой экономической зоны в Калининградской области; применение на ее территории европейских стандартов для определенных видов деятельности и видов товаров и специальный упрощенный режим оформления документов для посещения области гражданами стран Шенгенского соглашения. 3.2.4.2. Проблемы взаимодействия стран Балтийского региона По нашему мнению, не стоит слишком опасаться иностранного присутствия в Калининградской области, в том числе заселения ее российскими немцами. Ведь число переселенцев из Средней Азии и с Северного Кавказа здесь ежегодно растет, что не соответствует историческим традициям данного региона. Известно, что российские немцы в регионах их компактного проживания всегда показывали пример рачительного хозяйствования. Можно было бы рассмотреть вопрос о строительстве совместных русско-немецких поселений в Калининградской области (такие проекты есть в Ставропольском крае), в которых жители были бы заняты кроме сельхозпроизводства и в перерабатывающей промышленности, а также на расположенных в области дочерних предприятиях Германии со сборочным производством. Конечно, расчет при этом должен быть частично и на немецкое финансирование. Следует, однако, заметить, что наши просьбы о финансовой и другой помощи не должны поощрять никаких территориальных претензий. Хотя российские политики могли бы полнее учитывать тот факт, что Европа интернационализируется, то есть она, в известном смысле, и германизируется. Так что панически бояться германизации какой бы то ни было части Европы ‒ анахронизм. В целях расширения и углубления традиционных контактов в торговоэкономической области между Россией и Германией, обмена культурным наследием между странами, координации в сфере образовательной деятельности для создания необходимых языковых предпосылок и передачи знаний в научной и других областях, организации постоянных контактов между предпринимателями можно было бы открыть в Ростоке с согласия правительства земли Мекленбург ‒ Предпомеранция СЛАВЯНСКИЙ ЦЕНТР (примерная концепция такого центра уже существует), а в Калининграде – НЕМЕЦКИЙ ЦЕНТР с аналогичными задачами. Эти центры могли бы активно способствовать тому, чтобы Калининградский регион стал опытным полигоном России и образцом для всей Восточной Европы по использованию мирового опыта при проведении рыночных реформ на основе не только зару337 бежных инвестиций, но и за счет финансирования различными российскими банками. Калининград может стать базой постоянно действующих ярмарок российских регионов и зарубежных стран, штаб-квартирой экологического сотрудничества государств в регионе Балтийского моря, иметь на своей территории филиалы международных благотворительных организаций. Следовало бы ориентировать дипломатов на эту работу среди общественности стран пребывания. По нашему мнению, углублять контакты Калининградской области с немецкими землями, польскими воеводствами, административными территориями других прибалтийских государств – это путь сохранения сложившихся в этом регионе традиций и соблюдения взаимных интересов. Расширение делового сотрудничества поможет странам-соседям иметь в Калининграде все больше различных представительств, вплоть до открытия своих консульств. Празднование юбилейных дат Победы заставило многих еще раз проанализировать итоги и уроки Второй мировой войны и ее тяжелого материального и морального наследия. Не только в духе Потсдамских соглашений, но и последних договоренностей между Россией и Германией дипломатия России призвана неустанно следовать идеям добрососедства и взаимовыгодного сотрудничества. И в интересах самих немцев регулярно остужать «горячие реваншистские головы», которые пытаются время от времени поднимать вопрос о пересмотре послевоенных границ и статуса Калининградской области. Конечно, могут быть разные подходы, но какая-то дискуссия о будущем европейском устройстве не исключается. Сегодня, например, постоянно присутствует тема демилитаризации Калининградской области. Сколько иметь здесь военных – решает Россия. Но не следует быть глухими к мировому общественному мнению. К мнению, а не к диктату, каким, например, наполнены проекты резолюций Конгресса США по данной тематике. Демилитаризацию области следует увязать с реализацией идеи создания профессиональной армии и сделать это даже раньше, чем на остальной территории России. Такой подход позволит не только сократить численный состав группировки, но и создаст условия для большей открытости в общении с войсками НАТО. Именно в силу быстрого решения задач перевода воинских частей Калининградской области на профессиональную основу здесь может быть создан показательный центр переобучения офицеров и прапорщиков на гражданские специальности, способный влиять на организацию соответствующей инфраструктуры и производств разных форм собственности для создания новых рабочих мест. На первых порах этот центр мог бы финансироваться за счет Федеральной службы занятости, а также различных заинтересованных в демилитаризации Калининградской области международных фондов. Поиск путей решения накопившихся проблем в Калининградской области является на сегодняшний день весьма актуальным и вызывает острую необходимость принятия пакета соответствующих законов. 338 3.2.5. Южные Курилы: проблемы экономики и безопасности Главная особенность геополитического положения Курильских островов состоит в том, что они являются естественным дальневосточным пограничным рубежом России, благодаря которому обеспечивается выход в северо-западную часть Тихого океана и российское военно-стратегическое присутствие в данном регионе. Уже одно это обстоятельство обусловливает необходимость особого и постоянного внимания к островам со стороны государственных органов власти и оказания всемерного, прежде всего финансового, содействия в их развитии. Кроме того, одной из существующих геополитических проблем как для Курильского субрегиона, так и в целом для России является неурегулированность статуса островов Итуруп, Кунашир, Шикотан и группы островов Хабомаи (далее – Южные Курилы), принадлежность которых России оспаривается японской стороной. 3.2.5.1. Геополитическое положение Южных Курил Особенности современного экономического развития Курильских островов во многом обусловлены их географическим положением. Острова расположены на морских путях, связывающих Россию с западным побережьем США и Канады, а также Приморский край с Камчаткой. Здесь органично сочетаются огромные сырьевые богатства (значительные запасы нефти, магния, рения, титана, серы) и красота почти нетронутой природы. Курилы и прилегающие к ним морские акватории представляют собой один из уникальных по биологической продуктивности районов Мирового океана. Они являются местами нереста, обитания и миграции особо ценных промысловых рыб и живых объектов континентального шельфа. В настоящее время в Курильском и Южно-Курильском районах Сахалинской области на площади 5174 кв. км проживает 15,7 тысяч человек, 650 кв. км являются заповедными землями. На континентальном шельфе этих районов ресурсы углеводородов составляют 1,6‒1,8 млрд т условного топлива. Общие ресурсы золота на Курильских островах оцениваются в 1867 т, серебра ‒ 9284 т, титана ‒ 39,6 млн т, железа ‒ 273 млн т. Имеются парогидротермы, залежи полиметаллических руд, 117 млн т серы. На Итурупе ежегодный вынос с газами редкого металла рения, цена которого дороже золота, составляет 36 т, что соответствует его годовому мировому потреблению, в России другой минерально-сырьевой базы рения нет. Совокупно разведанные запасы полезных ископаемых на Южных Курилах по мировым ценам на сегодняшний день оцениваются в 45,8 млрд долларов США. Общие запасы рыбы и других морепродуктов (возобновляемых биологических ресурсов) в Южно-Курильском рыбопромысловом районе составляют более 5 млн т, а ежегодно общедопустимые уловы около 800 тыс. т. Защиту рыбных ресурсов от расхищения в этом районе следует отнести к числу проблем национальной безопасности Российской Федерации. Особую тревогу вызывает контрабандный вывоз в Японию незаконно добытых в двухсот339 мильной исключительной экономической зоне морских биоресурсов, который растет из года в год. Расчеты показывают, что добыча рыбы в районе Курил (в том числе за счет искусственного разведения лососевых и некоторых других пород рыб) может быть увеличена более чем втрое, а стоимость продукции морского промысла может составить около 5 млрд долларов. При этом появится реальная возможность вовлечь в процесс активного освоения ресурсов региона предприятия, расположенные непосредственно на Курильских островах, чья доля в суммарном улове сегодня составляет менее 10%. Если же учесть не только территорию, но и континентальный шельф, а также 200-мильную экономическую зону, то это составит 196 тыс. кв. км богатейшей природной зоны. Огромную ценность представляют лесные ресурсы Южных Курил; наиболее пригодны для строевой древесины леса острова Кунашир. Курильский заповедник имеет природные зоны обитания ценных пушных зверей (норки, соболя), места гнездования уникальных птиц. Одной из главных достопримечательностей этой уникальной природной зоны является Курильский заповедник, охватывающий общую площадь свыше 65 тысяч га и площадь охранных зон (без морских акваторий ‒ около 41,5 тысяч га). Заповедник расположен в Южно-Курильском районе Сахалинской области на острове Кунашир и прилегающих островах Малой Курильской гряды. Если представить, что все эти природные ресурсы перейдут к Японии, то суммарная величина потерь для России, по самым приблизительным оценкам, составит порядка 2,5 трлн долларов. В то же время на фоне изобилия уникальных по своему разнообразию природных ресурсов обращает на себя внимание низкий уровень социальноэкономического развития субрегиона. На протяжении длительного времени район Курильских островов входит в число слаборазвитых. Для него характерны не только общие для России кризисные явления, но и некоторые специфические факторы, обусловленные значительной удаленностью от материковой части России и неурегулированностью «территориальной проблемы». Известно, что на протяжении последних десяти лет Япония активно ведет рыбный промысел в российской экономической зоне как дозволенными, так и не дозволенными (по существу хищническими) способами. Кроме того, Япония применяет запрещенные во всем мире (за исключением только Японии и, кстати, России) дрифтерные сети, губительные для морских птиц и млекопитающих. Из этих сетей выстраиваются многокилометровые «стены смерти», жертвами которых ежегодно становятся десятки тысяч животных и птиц, в том числе и редких видов. В результате уникальной островной фауне ежегодно наносится ущерб на сотни миллионов долларов. 3.2.5.2. Проблемы экономического развития Южных Курил В целях поэтапного выхода Курильских островов из затяжного социально-экономического кризиса и обеспечения геополитических и геоэконо340 мических интересов России в этом регионе, в последние годы, в соответствии с Программой на островах были введены крупные объекты в рыбохозяйственном, теплоэнергетическом, транспортном и социально-бытовом комплексе. В этот период на Южных Курилах построены современные рыбоперерабатывающие предприятия, способные ежесуточно перерабатывать свыше 900 тонн сырца в сутки, в результате чего добыча рыбы и морепродуктов возросла в 3 раза, а выпуск продукции ‒ в 5 раз. Однако выполнение программных мероприятий было значительно осложнено необходимостью ликвидации последствий землетрясений и цунами на Южных Курилах. В результате этих стихийных бедствий было разрушено свыше 150 объектов производственной и социальной инфраструктуры. Развитие экономики Южных Курил также сдерживается из-за низкого уровня финансирования программы (не более 17%). В частности, практически не используются современные экономические механизмы, такие как финансовый лизинг, государственный ресурсный кредит, компенсация процентных ставок по коммерческим кредитам, бюджетные субсидии на промысел слабо освоенных морских биоресурсов. На этом фоне вокруг Южных Курил в постсоветский период складывается двусмысленная ситуация. От России пытаются отторгнуть принадлежащие ей на законных основаниях богатейшие острова. Проводя целенаправленную политику (особенно активно последние 10 лет), Япония постепенно, шаг за шагом принимает настойчивые попытки присвоения российской территории. Через гуманитарную помощь и безвизовые обмены японцы стремятся сделать своими единомышленниками жителей островов, на которых оказывается сильнейшее психологическое давление. В ход идут все средства: от щедрых обещаний до дезинформации. При этом объем реального экономического сотрудничества между Японией и Россией, в том числе уровень хозяйственного взаимодействия в районе Южных Курил, остается крайне низким. В дальнейшем развитии экономики Южных Курил следовало бы исходить из необходимости решения ряда принципиально важных задач, вытекающих из геополитической ситуации вокруг Южных Курил. Прежде всего ‒ это создание условий для устойчивого развития Курильских островов с учетом геостратегических интересов Российской Федерации. Особое значение приобретают задачи по формированию необходимой инфраструктуры и благоприятного инвестиционного климата для развития приоритетных отраслей экономики и стимулирования реализации программ малого и среднего бизнеса, проектов международного сотрудничества на территориях Курильских островов; развитию социальной сферы и достижению экономических и социальных показателей, обеспечивающих стабильное развитие Курильских островов; эффективного использования и обеспечения контроля за территориальным, морским и воздушным пространством Охотского моря и западной части Тихого океана; совершенствования системы охраны, воспроизводства и регулирования использования водных биологических ресурсов и повышения эффективности функционирования рыбохозяй341 ственного комплекса Курильских островов; создания условий для обеспечения занятости и повышения уровня жизни населения. В результате реализации изложенных задач необходимо обеспечить на территории Курильских островов достижение уровня основных макроэкономических показателей и решение проблем финансовой самостоятельности региона за счет устойчивого поступления налоговых отчислений в бюджеты всех уровней. Отсюда вытекает и новая специфическая и возрастающая роль внешнеэкономического сотрудничества как фактора, призванного обеспечить вхождение Дальнего Востока в многостороннюю систему тихоокеанских экономических отношений. Необходимо как можно скорее выводить проблему Южных Курил и Курильских островов в целом из состояния политической неопределенности и «зацикленности» только на двусторонних отношениях с Японией и проблеме возврата ею утраченных территорий. Естественно, что Япония может неодобрительно отнестись к привлечению других стран в сферу совместных с Россией разработок природных ресурсов в районе Южных Курил. Однако если Россия не выйдет из нынешней двусторонней системы политических и экономических координат, это будет восприниматься японцами как очевидная слабость нашей позиции и косвенное признание их права на территориальные претензии. В результате политическое давление на российскую сторону может усилиться. Учитывая всю важность проблемы Южных Курил и достаточно благоприятное отношение к России в странах Азиатско-Тихоокеанского региона, представляется целесообразным определить соответствующие механизмы перевода ее из политической плоскости во внешнеэкономическую. Иными словами ‒ приступить к решению этой политической проблемы экономическими методами на многосторонней основе. Прежде всего, необходимо активно использовать в международных отношениях АТР (в частности, АТЭС) принципы открытого регионализма. Представляется, что в рамках сотрудничества с участием этих международных организаций решение экономических проблем для северной и южной части Курильских островов может быть дифференцированным, учитывающим специфику их геополитического и социально-экономического характера. В конечном счете, если будут учтены серьезные упущения в реализации программных мероприятий по Курилам и заработает механизм многостороннего внешнеэкономического сотрудничества, то Южные Курилы смогут стать значимым участником тихоокеанского экономического сообщества, а Курильские острова в целом ‒ превратиться в субрегион, относящийся к категории активных доноров. Этим самым будет создана необходимая основа для обеспечения бездотационного развития всей Сахалинской области. 342 3.2.5.3. Южные Курилы: территориальный вопрос и безопасность России Как показывает исторический опыт, еще ни одно государство в мире не отказывалось добровольно от собственной территории в пользу другого государства, тем более государство-победитель в пользу государства, потерпевшего поражение. Полным абсурдом выглядела бы ситуация, при которой после поражения России в русско-японской войне 1905 года и вынужденной потери Южного Сахалина царское правительство с такой же настойчивостью, как у нынешних японцев, стало бы всеми доступными способами требовать от японского императора добровольного возвращения страной-победительницей завоеванной ею территории. Однако в отношении России этот подход принято считать вполне приемлемым. По указанию широко известного своими волюнтаристскими решениями территориальных проблем Н.С. Хрущева была заявлена соглашательская позиция советского руководства в Совместной декларации СССР и Японии от 19 октября 1956 года. Однако фактическая передача этих островов Японии будет произведена после заключения мирного договора. Лишь эта оговорка, а также состоявшееся вскоре после этого заключение между Японией и США военного договора, закрепившего создание военных американских баз на ее территории, отодвинули сроки передачи Японии двух островов на неопределенное время. При этом со всей очевидностью проявилась негативная роль США, однозначно поддержавших территориальные претензии японцев к СССР. Их действия объяснить нетрудно: в случае добровольного отказа от ЮжноКурильских островов военно-стратегическое положение СССР на Дальнем Востоке радикально изменилось бы в худшую сторону. Точно так же данная ситуация чревата угрозами и для сегодняшней России. Особенности геостратегической конфигурации данного района характеризуется следующим образом. Южные Курилы представляют собой весьма удобные морские ворота, связывающие Россию с Мировым океаном. Если эти острова перейдут к Японии, то в ее руках окажутся все наиболее важные проливы, соединяющие Охотское море и Тихий океан. Охотское море станет открытым, и через пролив Екатерины смогут проходить любые военные суда и подводные лодки ВМФ Японии и США, причем совершенно бесконтрольно. В этих условиях еще более осложнится проблема геостратегических выходов России в Тихий океан. Ее нынешнее военное присутствие в акватории Курильских островов ‒ это фактор, заставляющий страны АТР считаться с Россией как с центром военной силы. А выдвинутый на восток форпост позволяет держать под ближним прицелом морские маршруты из северных широт к Японским островам и далее на Юг. В 1941 году именно из этого района японское авианосное соединение за считанные дни выдвинулось в район Гавайских островов и разгромило тихоокеанские ВМС США в гавани ПѐрлХарбор. 343 Что касается экономической значимости района, то это уже отмечалось в разделах 3.2.5.1. и 3.2.5.2. Без преувеличения можно утверждать, что акватория Южных Курил стала настоящим морским Клондайком для любителей рыбопродуктов с Японских островов. С учетом реально складывающейся ситуации вокруг Южных Курил возникает ряд проблемных вопросов, связанных с правовым статусом южноКурильских островов. Прежде всего, необходимо понимание того, что любая попытка непосредственной «передачи» (по сути возвращения) другому государству части территорий, де-факто принадлежащей России, может создать крайне опасный международный прецедент, способный вызвать цепную реакцию по аналогичному предъявлению к России разного рода территориальных претензий со стороны других государств ‒ Латвии, Эстонии, Финляндии, Норвегии ‒ по акватории Баренцева моря, Германии по Калининградской области, Китая и других стран. В результате может быть в одночасье разрушен весь каркас послевоенного устройства мира. Аналогом подхода к возможному разрешению проблемы Южных Курил может стать ситуация, сложившаяся в двусторонних китайско-японских отношениях. Исторически Китай претендует на группу островов Сенкаку, находящихся под юрисдикцией Японии. В свое время, анализируя проблему статуса этих островов, китайский лидер Дэн Сяопин сделал заявление следующего характера: «Нынешнее поколение недостаточно мудро для того, чтобы найти решение этой проблемы; следующее будет мудрее». Кроме того, нельзя не учитывать и то, что острота и актуальность заключения «мирного договора» с Японией по существу имели место в течение первоначального послевоенного периода (в пределах 10‒20 лет), в условиях нараставшей международной напряженности и начала «холодной войны». Сейчас же, по истечении более чем 60-летнего периода после окончания Второй мировой войны, эта актуальность, по мнению большинства специалистов, близка к нулю. Не секрет, что и Японской стороне договор нужен только лишь для решения территориальной проблемы, а для Российской Федерации ‒ для того, чтобы иметь определенную свободу маневра на переговорах по данной проблеме. Современная демократическая Россия никаких реальных и потенциальных угроз для Японии не представляет. Именно поэтому между обеими странами, независимо от отсутствия мирного договора, развиваются политические, торгово-экономические и культурные связи. Осуществляется хозяйственная совместная деятельность в районе ЮжноКурильских островов, добыча рыбы и морепродуктов. Последние решения парламента и правительства Японии о признании Южных Курил японскими территориями еще больше обострило эту проблему. Намечавшийся перелом в психологии восприятия японцами новых реалий в многовековом территориальном споре с Россией и появлявшиеся контуры новых подходов к застарелой проблеме одномоментно были перечеркнуты и опять заколебались наиболее приемлемые основы для достижения обеими сторонами оптимального политического компромисса. 344 Вместе с тем было бы безосновательно рассчитывать на то, что политика возможных уступок со стороны России в вопросе о Южных Курилах может вызвать из Японии «дождь инвестиций». Следует иметь в виду, что, во-первых, эти два вопроса между собой никак не связаны, поскольку отсутствие или приток капиталовложений зависят не от политических (в том числе и территориальных) уступок, а от общего экономического и правового климата, который существует в России. Ссылки японской стороны на декларацию 1956 года сейчас являются неправомерными по следующим вновь сложившимся обстоятельствам. Прежде всего ‒ это нарушение Японией в одностороннем порядке первоначальных условий, из которых стороны исходили при заключении Декларации ‒ расширение военного союза между Японией и США на основе направленного против СССР нового японо-американского договора о безопасности 1960 года, выдвижение дополнительных территориальных претензий к Советскому Союзу, проведение других недружественных действий по отношению к нашей стране, что привело к невозможности для Советского Союза выполнения достигнутой договоренности. Невозможность передачи Южных Курил вытекает также из того обстоятельства, что произошли коренные изменения ситуации в районе Малой Курильской гряды, где сейчас созданы принципиально новые условия по сравнению с теми, что существовали в 1956 году ‒ возникла новая демографическая, экономическая и геополитическая обстановка ‒ новое поколение родившихся и выросших на островах российских граждан, для которых эта земля является родиной; стало вполне реальным экономическое освоение островов, создание на них промышленной и транспортной инфраструктуры, введение режимов экономической зоны и континентального шельфа. Кроме того, были допущены серьезные нарушения внутригосударственной процедуры при оформлении Декларации 1956 года, а также неполучение предварительного согласия субъекта союзного (федеративного) государства ‒ РСФСР на изменение своей территории, предусмотренного Конституцией СССР 1936 года и Конституцией РСФСР 1937 года, что является дополнительным существенным аргументом против признания части второй статьи 9 Декларации 1956 года. Гипотетическая потеря Россией Южных Курил в контексте исторических фактов и реалий сегодняшнего дня неизбежно повлечет серьезные негативные последствия. Во-первых, будет стимулировать новые территориальные притязания к Российской Федерации со стороны Японии, поскольку для Токио предмет территориального спора ‒ не только южная часть Курильского архипелага, а также так называемые «северные территории», которые в интерпретации влиятельных в Японии сил включают все остальные Курильские острова и южный Сахалин. Кроме того, это может побудить Японию к инициированию своих притязаний на китайские и корейские острова, что означало бы пересмотр послевоенных границ и дестабилизацию на Дальнем Востоке и в Северо-Восточной Азии. 345 Во-вторых, значительно ослабит безопасность страны и сузит военностратегические возможности ВМФ России в случае каких-либо конфликтов ввиду того, что важнейшие для развертывания противолодочной и ударной группировок Тихоокеанского флота проливы Екатерины и Фриза окажутся «запечатанными», в то время как ВМС США и Японии получат свободный доступ в Охотское море. В-третьих, на фоне преобладающих настроений российской общественности в пользу сохранения суверенитета Российской Федерации над южными Курилами нанесет тяжелый удар по национальному самосознанию и достоинству россиян и окажет деморализующее воздействие на всю внешнеполитическую деятельность России. В-четвертых, будет означать утрату экономической зоны и континентального шельфа площадью 200 тыс. кв. км с богатейшими возобновляемыми ресурсами рыбы и морепродуктов в зоне Южных Курильских островов и частично в Охотском море, а также немалых разведанных запасов высококачественных железных, титано-ванадиевых руд, золота, серебра, других полезных ископаемых. Исходя из юридического, исторического и морального обоснования принадлежности южных Курильских островов Российской Федерации, а также принимая во внимание их исключительную важность с геополитической, военно-стратегической, морально-политической и экономической точек зрения, следовало бы считать, что так называемый территориальный вопрос нашел свое законное и справедливое решение по итогам Второй мировой войны, закрепленное соответствующими международными соглашениями, и в повестке дня российско-японских отношений стоять не должен. Развитие добрососедских отношений и взаимовыгодного сотрудничества с Японией отвечает национальным интересам России и является важным направлением внешней политики на Дальнем Востоке. Более того, поступательное развитие российско-японских отношений и придание им партнерского характера имеет для России стратегическую важность. Вместе с тем есть полная убежденность в том, что мирный договор с Японией ценой территориальных уступок России неприемлем. В контексте современных международных и геополитических реалий, а также с учетом международно-правовых прецедентов необходимости в мирном договоре вообще нет. Отсутствие мирного договора с Японией не является препятствием к сотрудничеству между нашими странами, равно как и отсутствие мирного договора с Германией ‒ преградой для развития российско-немецких отношений. Все основные вопросы, необходимые для развития нормальных отношений между Россией и Японией, решены в Совместной декларации СССР и Японии 1956 года (включая прекращение войны, восстановление мира и дипломатических отношений, отказ от взаимных претензий) и в других двусторонних соглашениях. Необходимо также учесть, что сохранение многочисленных иностранных военных баз на территории Японии вблизи российских границ и нагнетание политики территориальных притязаний к Российской Федерации (осо346 бенно в последние десятилетия) не соответствует духу и букве Совместной декларации 1956 года, не способствует установлению подлинного доверия и взаимопонимания между Россией и Японией. Прошедшие за последние десять лет двусторонние переговоры убедительно подтверждают, что Япония видит в мирном договоре лишь средство для удовлетворения своих территориальных притязаний к Российской Федерации, поскольку в противном случае он ей не нужен. В более широком историческом контексте территориальные претензии Японии к России во многом являются результатом целенаправленной политики США, которые, не желая подлинной нормализации российско-японских отношений, приняли все меры (включая угрозу невозвращения Японии Окинавы в случае заключения с Россией мирного договора на условиях Декларации 1956 года) для того, чтобы подтолкнуть Японию на путь выдвижения к России новых, заведомо не приемлемых требований, консервируя, таким образом, очаг разногласий между Москвой и Токио. Соединенные Штаты и в новых исторических условиях продолжают политику, направленную на сохранение так называемого территориального вопроса в качестве камня преткновения в российско-японских соглашениях. Исходя из положений статей 4 и 5 Конституции Российской Федерации и в рамках принципиальной линии на укрепление национальной безопасности и территориальной целостности российского государства, следовало бы к вопросу о необходимости пересмотра сформировавшегося в российском руководстве подхода о принадлежности южных Курил России больше не возвращаться. Признание наличия территориальной проблемы в отношениях с Японией не может отвечать национальным интересам России. В дальнейшей политике с Японией надо бы ориентироваться на активное продвижение идей заключения комплексного (всеобъемлющего) «Договора о добрососедстве и сотрудничестве» (имея в виду, что мир между Россией и Японией уже восстановлен в 1956 году и дополнительного мирного договора в этой связи не требуется), отражающего современные реалии и потребности развития двусторонних отношений между нашими странами без упоминания «пограничного вопроса». В случае подготовки и обсуждения проекта договора о территориальном размежевании с Японией исходить из того, что в таком договоре может быть зафиксирована только ныне существующая международно-признанная российско-японская граница. Необходимо также ужесточить действующее законодательство, регулирующее вопросы территориальной целостности Российской Федерации, в том числе внести в статью 67 Конституции РФ дополнение, закрепляющее в качестве конституционного принципа положения о неотторжимости территорий Российской Федерации. В экономической политике развития южных Курил и повышения эффективности управления этим регионом следовало бы реализовать ряд принципиально важных мер. В частности, надо предусматривать направление денежных средств, получаемых от продажи лицензий иностранным компаниям, совместным 347 российским предприятиям, а также поступающих по межправительственным соглашениям на право промысла рыбы и морепродуктов в Курильском промысловом районе экономической зоны Российской Федерации, целевым назначением, для воспроизводства морских биологических ресурсов, развития рыбоводных заводов и морехозяйств на территории Курильских островов Сахалинской области, а также для выделения бюджетных субвенций субъектам рыбохозяйственной деятельности, действующим в прибрежной зоне Курильских островов для максимального вовлечения в промысел неиспользуемых морских биоресурсов и их поставки на условиях заключения государственного контракта для береговой переработки. Следовало бы изменить действующий порядок выделения квот на вылов рыбы и других морепродуктов в Курильском промысловом районе, предусмотрев в нем выделение береговым рыбоперерабатывающим предприятиям, имеющим собственный и арендованный флот, рыбных ресурсов прибрежной зоны Курильских островов на условиях государственного долгосрочного кредитования на 3‒5 лет. Крайне важно усилить государственную поддержку, включая ассигнования из федерального бюджета, отсрочку от уплаты налогов и таможенных пошлин, предоставления правительственных гарантий, выделения беспроцентных квот промышленным предприятиям Южных Курил при использовании ими финансового лизинга рыбоперерабатывающего, энергетического, дорожно-строительного оборудования, добывающих и транспортных судов, а также обеспечивать выделение бюджетных средств на возмещение 2/3 процентных ставок по кредитам коммерческих банков, выданным предприятиям Курильского рыбохозяйственного комплекса. В целях снижения затратной части и повышения конкурентной способности производимой продукции необходимо предусмотреть в первоочередном порядке строительство альтернативной энергетики на о. Итуруп, Кунашир, Шикотан. Особое внимание при разработке программ необходимо обратить на объективную оценку состояния водных биоресурсов Курильских островов и комплексное изучение состояния минерально-сырьевой базы Курильских островов, в том числе геотермов, нефти, газа, золота, рения и других редкоземельных металлов. Следовало бы с японской стороной заключить соглашение, касающееся рационального использования и сохранения морских живых ресурсов, контроля за рыболовством и экспортно-импортными операциями с рыбой и морепродуктами, добываемыми рыбаками России и Японии в северо-западной части Тихого океана. В рамках действующих межправительственных соглашений по рыболовству между Россией и Японией уже давно назрела необходимость рассмотреть взаимодействие российских и японских предпринимателей по комплексной переработке живых ресурсов, добываемых в прибрежной зоне Курильских островов, на предприятиях, действующих на их территориях, в создании здесь высокотехнологичных рыборазводных заводов и хозяйств морекультуры. 348 Следовало бы также незамедлительно рассмотреть вопросы об установлении морского международного грузового сезонного пункта пропуска в порт ‒ пункте Мало-Курильское (о. Шикотан) для захода иностранных рыбопромысловых судов в целях сдачи сырья для переработки на предприятиях о. Шикотан, рассмотрения сотрудничества с третьими странами. Все протесты японских властей в этом плане следует расценивать как нарушение статьи 3 Совместной Декларации СССР и Японии от 19 октября 1956 года, то есть нарушение обязательства не вмешиваться прямо или косвенно во внутренние дела друг друга по любым мотивам экономического, политического или идеологического характера. Необходимо также всячески содействовать развитию местного самоуправления на Курильских островах, повышению уровня жизни населения в этом регионе, своевременному разрешению проблем социальноэкономического развития Курильского архипелага, укреплению целостности и территориального суверенитета России на Дальнем Востоке, и в частности, в районе южных Курильских островов. 3.2.6. Основные выводы из анализа проблем региональной безопасности Проведенный в монографии анализ проблем нормативно-правового обеспечения региональной безопасности позволяет сделать определенные выводы. Принцип единства органов государственной власти предполагает наличие элементов централизации, необходимых при осуществлении государственного воздействия и принуждения на нижестоящие региональные государственные органы. Кроме того, национальная безопасность в Российской Федерации неразрывно связана с установлением конституционного порядка в ее субъектах. Специфика системы регионального управления заключается в соотношении и согласовании федерального и регионального законодательств, органическое единство которых должно быть обеспечено на основе базовых принципов федеративных отношений в правовой форме. При этом политикоправовые механизмы осуществления региональной государственной власти характеризуются наличием унифицированных федеральных норм нормативно-правовой регламентации региональных общественных отношений, а также организационно-правовой самостоятельностью региональных органов власти при решении вопросов соответствующего уровня управления. Процесс легализации региональной власти выступает в качестве способа организации деятельности региональных государственных органов, который должен соответствовать основам конституционного строя государства, общим принципам организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов региональной власти, обладать законным характером, обеспечиваться нормативно с позиции федерального и регионального законодательства и предусматривать различные виды юридиче349 ской ответственности на основе приоритетного характера ее конституционной формы. На основе проведенных аналитических исследований и проработок подтверждается тот факт, что региональная безопасность российских регионов и анклавов во многом определяется геополитическим положением, влиянием групп объективных и субъективных геополитических факторов, характером геополитических процессов, особенностями проявления современных форм геополитического противоборства. Геополитическое противоборство, являясь основным источником формирования геополитической структуры мира, оказывает влияние на параметры геополитического пространства российского государства и субъектов Федерации, детерминирует его роль и место в современном мире. Изменение геополитической структуры мира, в свою очередь, способствует возникновению геополитических процессов глобализации, регионализации, фрагментации, территориального и политического сепаратизма. Последние, как правило, оказывают негативное воздействие на систему региональной безопасности России. По мнению автора, современное геостратегическое положение России является результатом борьбы и постоянного изменения структуры региональных и глобальных военно-политических отношений. Неудовлетворенность решением исторических споров в прошлом создает потенциальную опасность предъявления территориальных и иных претензий к России со стороны многочисленных соседей. В регионах Северного Кавказа, Калининградской области и Южных Курил этнические проблемы и активизация этнических движений, их конфликтогенный потенциал составляют одну из основных угроз региональной безопасности. По прогнозам специалистов, на смену идеологическим конфликтам XX столетия пришли конфликты идентичности ценностей, то есть долговременные этнические конфликты. В среднем от 1,6 до 3,9 млн безоружных мирных жителей погибают от рук каких-либо государств в течение любого десятилетия после окончания Второй мировой войны [60]. За последние десятилетия ситуация не только не улучшилась, но стала еще драматичнее, в частности из-за распада Югославии и Советского Союза, дезинтеграционных процессов и жестких конфликтов в бывших союзных республиках и России. В исследовании показано, что этническая принадлежность является одним из сильнейших, наиболее стойких и легитимированных индикаторов различий между людьми в силу целого ряда причин. Прежде всего, крайне сложно сменить соответствующие этнические признаки ‒ язык, групповую солидарность, общую систему ценностей. Этничность дает ощущение психологической безопасности, принадлежности к большой и устойчивой социальной общности. Крушение политического режима и плановой экономики в бывших социалистических странах выдвинуло на первый план общность языка и культуры как главный интегрирующий фактор. Нельзя не учитывать и социальные факторы, связанные с исключительно высокой дифференциацией в доходах, свойственной переходным обществам, причем и горизонтальной (между странами и местностями), и вер350 тикальной (между слоями и классами). Немало важно и то обстоятельство, что последовательные и сознательные этнические группы придерживают мировое сообщество в рамках борьбы за самоопределение, включая возможность создания независимого государства, приобретения коллективных прав, политического представительства или автономии. Совершенно не оправдались надежды на то, что развитие рыночной экономики и политических свобод приведет к формированию национальнокультурной терпимости. Сегодня острое противоборство, разворачивающееся зачастую на основе неочевидных для других народов символов этничности, имеет место в высокоразвитых странах, а его носителями выступают высокообразованные люди. Вместе с тем этничность и этнические конфликты охватывают широкий круг явлений, часто маскируя неравномерное распределение экономической или политической власти, религиозную идентификацию сторон, языковой конфликт, в том числе выбор языка в качестве государственного, контроль над землей и территорией. Данный тип конфликта наиболее фундаментальное явление в истории человечества, он вовлекает в свою орбиту разные пласты социальной реальности. Этническое и политическое измерение зрелого конфликта оказываются тесно связанными друг с другом [61]. Одним из факторов обострения межэтнических взаимодействий является административно-территориальное давление, особенно если оно, как в случае бывшего СССР и нынешней России, основано на модели территориального статуса этнической принадлежности. Границы административнотерриториальных единиц чаще всего не соответствуют этнической географии, что приводит к возникновению конфликтов из-за спорных территорий и их статуса. Если учесть, что в России в середине 90-х годов прошлого столетия таких территорий было 200, а четких институциональных механизмов урегулирования подобного рода конфликтов фактически нет, то борьба за этот ресурс, окрашенная в «этнические цвета», может стать серьезным фактором дестабилизации ситуации в стране. Это подтверждается анализом еще тлеющих конфликтных ситуаций в республиках Северного Кавказа. Поэтому назрела необходимость принятия пакета законодательных актов, регулирующих этнонациональную политику России. Принципиально важным обстоятельством обеспечения региональной безопасности является тот факт, что Россия не имеет озвученной стратегии развития регионов, а это делает страну кораблем «без руля и ветрил» в «бурном геополитическом море» современного мира, когда без такой стратегии не «выжить» в эпоху глобализации и информационной революции. Между тем в США принята новая геополитическая концепция, стратегия которой состоит в установлении полного контроля над всей территорией планеты в рамках масштабной компании всеобщей глобализации. Иными словами, речь идет о превращении Америки в глобальную империю, а в качестве возможных будущих целей американской армии предполагается Россия, Китай и 351 Индия. Об этом еще раз было заявлено в свое время Министром обороны США Р. Гейтсом в Конгрессе при рассмотрении военного бюджета. Поэтому только стратегия развития России как великой державы, сильного социального государства, основанного на возвращении к традициям и моральным ценностям, то есть синтеза советской и досоветской традиций, может обеспечить безопасность регионов России. Блокирование прозападными силами тенденций к возрождению и наращиванию регионами экономического, культурного и политического потенциала, бездоказательное навязывание только частного менеджмента в экономике, якобы более эффективного, чем государственный, лишает российское государство и регионы геоэкономических и геополитических рычагов развития. Противодействие этим тенденциям может быть только на пути создания мощных российских транснациональных монополий. Такие транснациональные монополии на основе новой промышленной революции с ее ключевыми технологиями ‒ микроэлектроникой, телекоммуникациями, компьютерными технологиями, робототехникой, биотехнологиями, нанотехнологиями и др. ‒ могут включиться в производственную систему глобализации посредством таких новых производственных структур, как венчурные фонды, особые экономические зоны, технопарки, кластеры, альянсы и другие структуры, позволят найти эффективные механизмы решения проблем безопасности российской экономики. Аналитические проработки, приведенные в данном исследовании, показали, что нерегулируемая, неупорядоченная миграция из сопредельных стран, прежде всего бывших советских республик (Азербайджана, Грузии, Армении, Таджикистана и др.), когда мигранты «оседают» в благоприятных регионах, таких как Москва и Московская область, Краснодарский и Ставропольский края, Ростовская область, вызывает напряженность в обеспечении региональной безопасности. Необходимо сформулировать четкую государственную политику в сфере миграции, подобную политике США, Канады, Германии и других стран Евросоюза, согласно которой должен осуществляться отбор мигрантов для направления их в определенные регионы и отрасли хозяйства, необходимые для эффективного развития страны. Можно утверждать, что в регионах России ведется настоящая криминальная борьба, потери от которой в тысячи раз превосходят урон от террористических атак, признанных государством проблемой «номер один». В самом деле, за последние десятилетия от терактов в России погибло около 2 тыс. человек. В то же время ежегодно от наркотизации страны гибнет около 70 тыс. человек; от алкоголизации около 48 тыс. человек; жертвами самоубийств становится около 55 тыс. человек; совершается около 40 тыс. убийств. Примерно столько же людей пропадает без вести. Всего более 250 тыс. человек, а за десять лет такой войны погибло более 2 млн человек, таким образом, российские регионы и страна в целом столкнулись с самым катастрофическим и быстрорастущим за всю историю российского государства уровнем преступности. 352 По официальным данным, из России за границу ежемесячно на счета конкретных людей поступает 1,5 млрд долларов, а в год ‒ 0,5 трлн рублей. Можно прямо сказать, что посредством народа, огромная часть которого вынужденно существует далеко за пределами прожиточного минимума, полностью обеспечивается право на обладание сверхбогатством. Единство двух западных идей ‒ «прав человека» и «рыночной экономики» ‒ оказалось для России катастрофическим: права собственников в условиях рыночной экономики стали высшей ценностью, защита которой обеспечивается законодательством и правоохранительной системой. Отсюда закономерным является то, что марксистский взгляд на буржуазное государство, рассматриваемое как инструмент для подавления воли эксплуатируемого класса, и капиталистическое право, которое признавалось им как «возведенная в закон воля господствующего класса», вновь приобрел популярность среди последовательных и критически настроенных политиков и юристов. Под прикрытием либерально-демократических идей происходит уничтожение всего русского. По всем признакам, криминализация российского общества нарастать будет и далее. Россия уже практически приобрела все признаки «банановой республики». Процесс глобализации в уже оформившемся капиталистическом варианте, не учитывающем права народов, будет только способствовать глобальному социальному расслоению, люмпенизации огромных масс населения в различных регионах России и росту преступности, социальные корни которой станут основной проблемой при решении задач обеспечения региональной безопасности. Северный Кавказ не случайно является очагом нестабильности для всего Юга России. Здесь проживают самые незащищенные в социальном отношении народы. Именно социально-экономическое неблагополучие выступает катализатором катастрофического роста преступности, экстремизма и терроризма в этих регионах, а не только работа западных спецслужб, усматривающих в Кавказе зону стратегических интересов крупнейших мировых держав. Геополитический кризис, в котором находится Россия последние десять лет, грозится обернуться катастрофой для ее государственности и культуры. В таких условиях она может выжить лишь как сильное государство, великая держава. Это предполагает новую мобилизационную стратегию дальнейшего государственно-правового развития регионов России, основанную на патриотической идее возрождения российской государственности. Отсюда на первый план должны выйти такие принципы обеспечения региональной безопасности, которые основывались бы на социальном, соборном фундаменте и евразийском солидаризме, способном мобилизовать население для противодействия экономической колонизации регионов России. 3.3. Актуальные проблемы обеспечения безопасности особо опасных производств и объектов На протяжении всей истории человечества между различными общественными структурами (племенами, государствами, союзами государств) 353 ведутся практически беспрерывные войны за обладание природными, людскими и экономическими ресурсами. При этом необходимо отметить, что целью войны, как правило, является не уничтожение государства, а такие изменения политики правительства страны, подвергшейся нападению, которые соответствуют интересам (политическим и экономическим) нападающей стороны. Для достижения указанной цели необходимо разрушить военноэкономический потенциал государства, подавить волю населения к сопротивлению, разобщить население с руководством страны, разобщить группы населения между собой. Инструментом, обеспечивающим нападение и оборону, является оружие. За время существования человечества было создано три вида оружия: • физическое оружие (каменный топор ‒ термоядерная бомба) ‒ уничтожение войск и экономического потенциала; • химическое (биологическое) ‒ уничтожение населения во время боевых действий голодом и массовыми заболеваниями; • психотропное оружие ‒ подавление воли к победе, разобщение населения путем экономического давления (требование выплаты долгов, экономическая блокада, эмбарго, экономические диверсии), угрозы применения силы, антиправительственной пропаганды, агитации в поддержку оппозиционных группировок, финансовая, идеологическая и экономическая поддержка оппозиционных группировок, нарушение систем связи и управления войсками, экономикой и государством с помощью диверсий и террора, осуществляемых как собственно разведывательнодиверсионными группами нападающей стороны, так и лицами, рекрутируемыми из оппозиционных групп населения. Достижение целей войны обеспечивается комплексным применениям всех вышеуказанных видов оружия. На современном этане развития человечества все большее значение начинает приобретать психотропное оружие, как главный инструмент разрушения воли населения атакуемой стороны к самозащите. Результаты применения психотропного оружия демонстрирует война в Югославии. Если в начале войны население вышло в поддержку правительства на защиту значимых объектов, то через несколько месяцев идеологической обработки населения и террористических авианалетов, нанесших незначительный ущерб экономике страны, президент страны был сдан Гаагскому трибуналу «за геноцид албанского меньшинства». В ходе боевых действий военно-экономический потенциал Югославии фактически не пострадал, части югославской армии продолжили борьбу с «албанскими террористами» уже под флагом НАТО. Необходимо иметь в виду, что психотропное оружие применяется в глубокой тайне и большинство исполнителей даже не подозревают, что участвуют в такой операции и тем более не представляют конечных целей. 354 Это, в первую очередь, относится к непосредственным исполнителям террористических актов, рекрутируемым из оппозиционных групп населения. Россия с ее грандиозными природными богатствами представляет огромный интерес для любителей поживиться чужим. По некоторым оценкам, на каждого жителя России приходится ценностей на 1 млн долларов (от пресной воды и чернозема до нефти, газа, никеля). Желание получить доступ к этим богатствам подталкивает ряд стран к оказанию давления на правительство России. При этом в достижении главной цели непримиримые силы объединяются, о чем свидетельствует нескончаемый поток оружия и финансовых средств, поступающих в «горячие точки», размещение террористов на отдых и лечение, политическая «поддержка борцов за свободу» со стороны правительственных структур государств с противоположными интересами. Необходимо иметь в виду, что терроризм ‒ всего лишь элемент вооруженного противостояния государств, и борьба (в том числе «переговоры с умеренными террористами», «поиск политического решения») только с терроризмом не имеет перспектив. Опыт антитеррористической борьбы, накопленный за многие десятилетия противостояния двух сверхдержав, свидетельствует о необходимости ведения боевых действий с использованием всех видов оружия на значительных территориях, причем главная цель боевых действий не сами террористы, а силы, организующие и направляющие действия террористов. Ликвидация басмачества в Средней Азии, «лесных братьев» в Прибалтике, «бендеровцев» в Украине потребовала ликвидации бандформирований, изоляции пособников, ликвидации баз на территории сопредельных государств силами армии, перекрытия каналов снабжения бандгрупп, военнополитического давления на государства, поддерживающие террористические группировки, консолидацию местного населения вокруг действующей власти путем агитации в поддержку действующей власти, пропаганды соответствующего образа жизни, повышения уровня жизни населения. Используя накопленный опыт, Россия имеет все возможности противостоять агрессии со стороны международного терроризма. Вместе с тем решение этой задачи представляется чрезвычайно сложным по следующим основным причинам. Прежде всего, низкий уровень развития экономики, стагнация перерабатывающей промышленности, зависимой от экспорта топливноэнергетических ресурсов и импорта продовольствия, безработица, коррупция в эшелонах власти ограничивают проведение государственной политики в обеспечение национальных интересов. Тяжелое экономическое положение населения дает возможность экстремистским кругам иметь значительную базу для комплектования оппозиционных сил, не имеющие средств для нормальной жизни люди становятся особо восприимчивы к проповедям экстремистов и даже за небольшие деньги соглашаются участвовать в террористических акциях. 355 Экономическая зависимость российских СМИ и преданность «свободе слова» позволяют экстремистским кругам использовать их как элемент психотропного оружия для давления на правительство и разобщения населения. В войне с международным терроризмом, которая, как считают авторы статей в «Парламентской газете» А.С. Куликов и В. Кузнечевский [62, 63], началась 11 сентября 2001 года, пока, к сожалению, каждое государство решает свои собственные задачи в одиночку. И несмотря на то, что в международном сообществе начинает преобладать понимание того, что международный терроризм таким способом не одолеть, общего подхода к тому, как справиться с этим злом, поражающим сегодня десятки государств, выработать не удается. Похоже, цивилизованный мир до сих пор не осознал, с чем на самом деле столкнулся в своем развитии после ухода с международной арены Советского Союза. Между тем мир и отношения в нем менялись неотвратимо, и к XXI веку в мире создалась совершенно новая геополитическая реальность. Определяющей характеристикой этой новой реальности стало слово «терроризм». Насколько международное сообщество оказалось совершенно не готово к такой ситуации, видно из того, что до сегодняшнего дня ни одному государству, ни одной международной общественной организации не удалось сформулировать даже самое общее определение терроризма, которое устраивало бы всех в мире. Например, после титанических усилий международному сообществу удалось остановить конфликт между Израилем и военно-политической группировкой «Хезболла», которая вполне легитимно представлена в законодательных и исполнительных органах власти в Ливане. Однако в ходе разрешения этого конфликта ООН не удалось добиться от международного сообщества общего подхода к определению терроризма. Причина состоит в том, что если понятие «терроризм» определить с позиции Израиля, то «Хезболла» может быть охарактеризована как преступная террористическая организация, а с позиции Ливана действия Израиля подпадают под понятие «международный терроризм». Основным препятствием в решении этой проблемы является несовершенство международно-правовой базы в области борьбы с терроризмом и крайняя медлительность изменения национальных законодательств в этом плане. Фактически тормозом в этом плане является позиция американских законодателей. И в ООН, и на международных встречах американские специалисты и эксперты одну за другой решительно отклоняют все предлагаемые формулировки. Причина этого поведения заключается в том, что после 1991 года США добровольно приняли на свои плечи роль мирового жандарма. Предметом нескончаемых дискуссий в мире являются факты американских бомбардировок в Югославии, интервенция в Ираке и Афганистане, а также военные приготовления к атаке Ирана. Американцы не допускают даже самого мягкого обсуждения этих событий в плане международного терроризма. 356 И это при том, что в сентябре 2005 года высшие руководители всех государств мира на Генеральной Ассамблее ООН фактически описали в принятом документе суть терроризма. «Никакие отстаиваемые интересы или жалобы, какими бы законными они ни были, ‒ записано в этом документе, ‒ не оправдывают действий против мирных жителей и некомбатантов (лица, обслуживающие военных, ‒ медицинские работники, журналисты, священнослужители и др.) и их преднамеренное убийство; любые действия, направленные на то, чтобы сеять смерть или тяжелые увечья среди мирных жителей или некомбатантов, когда цель таких действий в силу их характера или контекста состоит в том, чтобы запугать людей или заставить правительство или международную организацию делать или не делать что-то, представляет собой террористический акт». В России достаточно внятно это понятие определено в Уголовном кодексе, где сказано, что терроризм ‒ это насильственные действия или угроза таковых, влекущие за собой опасность гибели гражданских людей. Под это определение попадают все террористические действия, в том числе и международного характера. В специальной литературе существо этого понятия определено как организованные насильственные действия социальных общностей или групп в отношении гражданского населения с целью воздействия на официальные власти для достижения определенных политических целей, с помощью устрашения добиться нужного поведения от властей или гражданского населения. В последние годы в России проведена интенсивная работа по пересмотру антитеррористического законодательства и созданию основ национальной антитеррористической стратегии, базирующейся на новой концепции современного противостояния терроризму и новых социальнополитических тенденциях в мире. В этом разделе монографии рассматриваются современные проблемы эффективного противодействия терроризму и законодательного обеспечения комплексной безопасности объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения. 3.3.1. О приоритетном комплексе мер предупреждения терроризма на современном этапе Международный терроризм во многом есть обратная сторона политики глобализации США и других стран. Современная глобализация ‒ это ограбление более слабых стран. Глобализация по-американски ‒ это еще и навязывание всему миру своей массовой культуры, способов жизни и мировоззрения. Тогда терроризм может рассматриваться как уродливый ответ на этот процесс. Совершенно ясно, что терроризм ‒ это одна из глобальных проблем человечества, это нарушение нравственности и глобальная угроза жизни. Терроризм это еще и бизнес, он выгоден в мире, где все продается и покупается, 357 даже совесть. Острие международного терроризма повернулось в сторону Российской Федерации. Сегодня проблему терроризма следует рассматривать как явление долговременное, ввиду того, что устранение большинства порождающих его причин не просматривается даже в отдаленной перспективе. Современный размах международного терроризма требует от мирового сообщества принятия комплекса самых решительных мер противодействия. В обобщенном виде шаги мирового сообщества можно разделить на законодательные, организационные, политические и научно-методические. После событий 11 сентября 2001 года в США, Японии, Франции, России, Канаде, Великобритании, некоторых странах Азии и Африки началась интенсивная работа по совершенствованию действующего законодательства на базе новых аспектов борьбы с терроризмом с учетом возникающих тенденций в социально-политическом развитии мировых процессов. В основу законодательных инициатив были положены нормы, регулирующие значительное расширение полномочий правоохранительных органов и спецслужб, включая облегчение процедуры оформления разрешений на прослушивание телефонных разговоров, перлюстрацию почты, просмотр электронных писем и интернет-сообщений, а также ведение наружного наблюдения, ужесточение уголовной ответственности за совершение актов терроризма вплоть до смертной казни, наделение судов экстерриториальными полномочиями по вынесению приговоров террористам, скрывающимся за пределами государства, облегчение процедуры выдачи террористов другим государствам, перекрытие источников и каналов финансирования террористов. На этой базе в США были приняты новые законы о борьбе с терроризмом и биотерроризмом. В Англии проведена оценка эффективности закона о борьбе с терроризмом. Парламентом Канады пересмотрен закон о борьбе с терроризмом. В Германии в дополнение к действующему законодательству по борьбе с терроризмом принят закон «О борьбе с финансированием терроризма». В России проведена ратификация ряда международных конвенций и завершена работа по приведению в соответствии с нормами международного права российских законодательных актов, направленных на борьбу с терроризмом. Принят Федеральный закон «О противодействии терроризму». Этот закон использует концептуальный подход законодательного обеспечения антитеррористической деятельности, рекомендованный Межпарламентской ассамблеей Содружества Независимых Государств. Предлагаемый в законопроекте термин «противодействие» охватывает не только действия спецслужб и правоохранительных органов, но и действия других органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан, направленные, в том числе, и на предупреждение терроризма. Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансировании терроризма» (в редакции 2002 г.) создает в России правовую основу для международного со358 трудничества по выявлению и замораживанию источников финансирования террористов. В качестве организационных мер ведется активная работа по созданию международных комиссий президентского, парламентского и правительственного уровней по координации борьбы с терроризмом. Эта мера осуществляется наряду с формированием субрегиональных антитеррористических центров. Теракты 11 сентября 2001 года заставили США кардинально пересмотреть всю организацию взаимодействия в борьбе с новыми угрозами. Созданы новое министерство национальной безопасности, координирующее деятельность более 23 министерств и ведомств и имеющее годовой бюджет порядка 5 млрд долларов, и новая спецслужба безопасности в киберпространстве. Главной задачей их ведомств стала разработка общенациональной стратегии борьбы с терроризмом с тем, чтобы обеспечить защиту от терроризма и, в конечном счете, нанести ему поражение. Заявленное Президентом США финансирование выполнения антитеррористической программы в объеме 40 млрд долларов реализуется прежде всего на решение внешних задач и обеспечение антитеррористической устойчивости объектов в США. В России в интересах совершенствования государственного управления в области противодействия терроризму созданы Национальный антитеррористический комитет и в его составе федеральный оперативный штаб, а также строгая вертикаль управления антитеррористической деятельностью в субъектах Федерации. Ключевым направлением в области политических мер мировым сообществом признана разработка долгосрочной стратегии борьбы с терроризмом с акцентом на правовое обеспечение этой проблемы и ратификация мировым сообществом универсальных антитеррористических конвенций и протоколов по борьбе с различными проявлениями терроризма на суше, море и в воздухе. Основными из них являются: Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (разработана ИКАО, подписана в Токио 14 сентября 1963 года, стран-участниц 171); Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (разработана ИКАО, подписана в Гааге 16 декабря 1970 года, стран-участниц ‒ 174); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (разработана ИКАО, подписана в Монреале 23 сентября 1971 года, стран-участниц ‒ 175); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (принята Генеральной Ассамблеей ООН, подписана в Нью-Йорке 14 декабря 1973 года, стран-участниц ‒ 107); 359 Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (принята Генеральной Ассамблеей ООН, подписана в Нью-Йорке 18 декабря 1979 года, стран-участниц ‒ 96); Конвенция о физической защите ядерных материалов (разработана МАГАТЭ, подписана в Нью-Йорке в Вене 3 марта 1980 года, стран-участниц ‒ 68); Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию (подписан в Монреале 24 февраля 1988 года, стран-участниц ‒107); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (разработана ИМО, подписана в Риме 10 марта 1988 года, стран-участниц ‒ 52); Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (подписан в Риме 10 марта 1988 года, стран-участниц ‒ 48); Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (разработана ИКАО, подписана в Монреале 1 марта 1991 года, стран-участниц ‒ 67); Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (принята Генеральной Ассамблеей ООН 15 декабря 1997 года, стран-участниц ‒ 26); Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята в Нью-Йорке 9 декабря 1999 года). Именно этими конвенциями и протоколами ограничиваются на сегодняшний день международные юридические инструменты, которые международные силы вправе использовать в борьбе с терроризмом. Кроме того, Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма (1994) и дополнение к этой Декларации (1996). После событий 11 сентября 2001 года Совет Безопасности ООН призвал все государства действовать совместно для скорого наказания преступников (резолюция 1368), а также принял резолюцию 1373, подтверждающую свое безоговорочное осуждение террористических актов в США. Резолюция Совета Безопасности 1373 имеет особое значение для борьбы с терроризмом. Так, в резолюции 1373 Совет Безопасности ООН предлагает ряд конкретных мер по противодействию терроризму. Прежде всего, указывается на необходимость предотвращения и пресечения финансирования террористических актов; введения уголовной ответственности за умышленное предоставление или сбор средств; безотлагательного блокирования средств и других финансовых активов или экономических ресурсов лиц и организаций, замешанных в террористических актах. Совет Безопасности ООН требует также запретить гражданам и организациям на своей территории оказывать содействие террористам; воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки активной или пассивной организациям или лицам, замешанным в террористических актах. 360 Резолюция 1373 призывает мировое сообщество отказывать в убежище тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты или предоставляет убежище, оказывать друг другу всемирное содействие в связи с уголовными расследованиями или уголовным преследованием, которые имеют отношение к финансированию или поддержке террористических актов; предотвращать передвижение террористических групп с помощью эффективного пограничного и иного контроля. Научно-методические усилия мирового сообщества должны быть нацелены на системные исследования по самым различным аспектам борьбы с терроризмом, в том числе научное прогнозирование террористических угроз, проработка эффективной системы предупреждения, управления антитеррористической деятельностью и профилактики терроризма. К проблемным вопросам эффективного противодействия терроризму, требующим разрешения в научно-методическом плане, следовало бы считать необходимость интенсификации международного сотрудничества для определения угроз современного терроризма; формирования на международном уровне моделей воздействия террористических групп на объекты и системы жизнеобеспечения. Необходимы также совместные исследования и оценки уязвимости объектов атомной энергетики, химических производств, топливно-энергетического комплекса, транспортной инфраструктуры, гидротехнических сооружений, жилищно-коммунального хозяйства и других объектов повышенной опасности в условиях возможных угроз и моделей воздействия современного терроризма. При создании эффективных систем противодействия и защиты от террористических актов следует использовать международное разделение труда, включая международные механизмы финансирования, разработку и внедрение перспективных технологий безопасности; координацию деятельности на международном уровне по комплексному обеспечению безопасности стратегически важных объектов и систем жизнеобеспечения, в том числе решение вопросов по созданию эффективных структур государственного управления. 3.3.1.1. Основные направления противодействия терроризму и обеспечения безопасности особо опасных производств и объектов В условиях активизации террористических действий, в том числе международных террористических группировок, антитеррористическое законодательство и обеспечение безопасности особо опасных объектов и производств оборонного и топливно-энергетического комплексов, транспортной инфраструктуры и объектов жизнеобеспечения нуждаются в дальнейшем развитии и совершенствовании. Угроза технологического терроризма в России продолжает оставаться реальной и в современном мире приобрела постоянно действующий характер, а ее наличие создает общенациональную напряженность и ощутимо препятствует успешному осуществлению проводимых социальноэкономических реформ. 361 Существующее российское законодательство в области борьбы с терроризмом представлено рядом нормативных правовых актов, в которых в той или иной степени отражены вопросы противодействия терроризму и безопасности особо опасных производств и объектов, а также жизни, здоровья граждан и сохранения окружающей среды. К ним относятся Федеральные законы Российской Федерации «О противодействия терроризму», «О промышленной безопасности особо опасных производственных объектов», «О радиационной безопасности населения», «Об использовании атомной энергии», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О пожарной безопасности», «О транспортной безопасности», Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения о государственной системе предупреждения, пресечения ядерного терроризма и ликвидации его последствий», Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов», «О мерах по противодействию терроризму» и «Об утверждении Положения об установлении запретных зон и запретных районов при арсеналах, базах и складах Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, войсковых формирований и органов». Однако при всем многообразии существующих нормативных документов, касающихся безопасности и антитеррористической защищенности особо опасных производств и объектов, до сих пор отсутствует самое главное ‒ законодательно закрепленные единые подходы к решению проблемы в масштабах государства. Отсутствуют единые правовые механизмы, обеспечивающие нормирование принципов создания эффективной системы антитеррористической защищенности опасных объектов, а также регулирующие права, обязанности и ответственность организаций всех форм собственности, должностных лиц, персонала и граждан в области обеспечения комплексной безопасности в условиях проявления актов терроризма. Несмотря на принимаемые меры по ужесточению борьбы с терроризмом, система законодательного регулирования и государственного управления, особенно в части комплексного решения проблем антитеррористической защищенности, нуждается в дальнейшем совершенствовании. Образование Национального антитеррористического комитета как политического органа для разработки и реализации скоординированной государственной политики по эффективному противодействию терроризму является принципиально важным шагом в создании системы государственного управления антитеррористической деятельностью всех органов власти на федеральном и региональном уровнях. Следующим элементом системы государственного управления антитеррористической деятельностью должно стать Федеральное агентство по комплексной безопасности и защите особо опасных производств и объектов, осуществляющее реализацию единой технической политики и проведение работ в области комплексной безопасности и антитеррористической защищенности особо опасных производств и объектов. К основным задачам этого Агентства можно было бы отнести: 362 • подготовку проектов законодательных и нормативных правовых актов по вопросам обеспечения комплексной безопасности и антитеррористической защищенности особо опасных производств и объектов; • разработку совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проектов федеральной целевой программы и отраслевых программ обеспечения комплексной безопасности и защиты особо опасных производств и объектов, предусматривающих комплекс организационных, финансовых, кадровых, материально-технических, правовых, методологических, информационных и иных мер, включая общегосударственную систему информационно-аналитического и научного обеспечения безопасности этих объектов; • разработку и координацию совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти выполнения проектов сводных и отраслевых планов проведения научноисследовательских и опытно-конструкторских работ, направленных на создание научно-технической базы, внедрение перспективных технологий и средств обеспечения безопасности действующих, реконструируемых, сооружаемых и проектируемых особо опасных производств и объектов; • выполнение функций генерального заказчика по проектированию, созданию и оснащению особо опасных производств и объектов техническими средствами и системами безопасности; • организацию и проведение совместно с другими федеральными органами исполнительной власти надзора за соблюдением действующих правил, норм и требований к безопасности и защите особо опасных производств и объектов, реализацию мер по повышению надежности систем и средств, обеспечивающих безопасность этих объектов, разработку и проведение мероприятий по совершенствованию системы безопасности; • установление процедур проведения экспертизы безопасности и антитеррористической устойчивости особо опасных производств и объектов, а также сертификации интегрированных систем, комплексов и средств физической защиты; • проведение инспекций, связанных с осуществлением регулирования надзора за обеспечение поднадзорных объектов, применение предусмотренных законодательством санкций при нарушениях требований безопасности; • осуществление международного сотрудничества и внешнеэкономической деятельности по вопросам государственного управления и обеспечения безопасности особо опасных производств и объектов; • консолидацию бюджетных средств, международной помощи, ресурсов предприятий и средств хозяйственной деятельности для 363 обеспечения финансирования оснащения комплексными системами безопасности особо опасных производств и объектов. Реализация изложенных задач Агентства является насущной необходимостью для обеспечения системного и консолидированного управления деятельностью по созданию систем физической защиты и антитеррористической устойчивости особо опасных объектов и производств. Создание Федерального Агентства позволит обеспечить проведение единой технической политики, оптимизацию финансовых ресурсов и концентрацию научно-технических, нормативно-методических и информационно-аналитических ресурсов в интересах создания высокоэффективных систем физической защиты особо опасных производств и объектов. Организацию выполнения работ в рамках скоординированных программ оснащения комплексами защиты особо опасных объектов, организацию проведения независимой экспертизы (аудита безопасности) антитеррористической устойчивости всех особо опасных объектов, категорирование этих объектов, разработку типовых паспортов по каждой категории объектов и организацию сертификации средств и комплексов физической защиты особо опасных производств и объектов целесообразно было бы возложить на специально созданную акционерную Компанию «Росбезопасность». Компания «Росбезопасность» должна осуществлять научнотехническую и нормативно-методическую поддержку оснащения техническими средствами защиты особо опасных объектов и производств. Актуальной также для этой Компании задачей является разработка нормативноправовой базы, определяющей правовые механизмы ответственности предприятий за обеспечение антитеррористической устойчивости особо опасных объектов с учетом разнообразия форм собственности, финансирования мероприятий и программ обеспечения комплексной безопасности, а также регулирования вопросов страхования таких объектов. В плане совершенствования законодательного регулирования противодействия терроризму следовало бы предусмотреть правовые механизмы и нормы практического становления государственной системы антитеррористической защищенности особо опасных производств и объектов в условиях возможных диверсионных и террористических актов для предотвращения крупномасштабных аварий и катастроф на территории Российской Федерации, а также обязательные для выполнения всеми юридическими лицами и предприятиями независимо от форм собственности, федеральными и региональными органами исполнительной власти требования к обеспечению физической защиты и охраны этих объектов, источники финансирования программ оснащения опасных объектов техническими средствами физической защиты. Разработку этих норм можно было бы осуществить в рамках базового федерального закона «О физической защите особо опасных производств и объектов». В законопроекте необходимо заложить принципы системности в организации деятельности органов управления, отвечающих за решение задач по обеспечению физической защиты особо опасных производств и объ364 ектов. Принципиально важно предусмотреть разработку единого перечня объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения в Российской Федерации, требующих защиты от возможных террористических посягательств, правил и порядка категорирования этих объектов, составление Типового паспорта антитеррористической защищенности объекта и проведения независимой экспертизы (аудита безопасности) антитеррористической устойчивости и сертификации технических средств физической защиты объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения. Необходимость разработки и концептуальные положения законопроекта «О физической защите особо опасных производств и объектов» будут изложены в последующих разделах данной монографии. В развитие норм этого базового закона можно было бы подготовить пакет законодательных актов, учитывающих особенности антитеррористической устойчивости опасных объектов различного назначения, а также о внесении в законодательные и другие нормативные правовые акты Российской Федерации изменений и дополнений, обязывающих, согласно компетенции, обеспечивать антитеррористическую безопасность всех объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения. Было бы крайне важно также организовать проведение научных, организационных и практических работ по созданию современных систем физической защиты на основе внедрения перспективных отечественных технологий в рамках федеральной целевой программы по обеспечению антитеррористической защищенности особо опасных объектов Российской Федерации с обеспечением этой программы необходимым бюджетным финансированием и привлечением финансовых средств отраслей, регионов и внебюджетных средств. В программе необходимо предусмотреть: • создание нормативно-правовой базы системы физической защиты особо опасных производств и объектов Российской Федерации; • консолидацию финансовых средств и сокращение затрат бюджетных средств за счет исключения дублирования мероприятий в программах отраслевой и региональной принадлежности; • концентрацию усилий по разработке научно обоснованной государственной стратегии обеспечения физической защиты особо опасных производств и объектов в Российской Федерации на основе современных методов и средств комплексного анализа и прогнозирования; • разработку современных средств физической защиты с использованием перспективных технологий и оснащение ими в приоритетном порядке объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения Российской Федерации; • подготовку на базе Московского инженерно-физического института специалистов, ориентированных на обеспечение антитерро365 ристической устойчивости объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения. Реализация изложенных в этом разделе мер по совершенствованию государственного управления и законодательного регулирования в области эффективного противодействия терроризму позволит выйти на разработку национальной стратегии скоординированной антитеррористической деятельности ответственных структур исполнительной и законодательной власти. 3.3.1.2. Терроризм и его последствия в аспекте психической и психологической безопасности населения Как показано в исследованиях Н.М. Турченко [64], создание системы, противодействующей и санирующей посттравматические медикопсихологические последствия терроризма, ‒ дело первостепенной важности и является единственной возможностью остановить разрушение психического и психологического здоровья нации. Терроризм ‒ это деструктивное явление общества, которое функционирует по всем законам патологических систем, а именно имеет тенденцию к самоподдержанию, развитию и вовлечению в себя все новых и новых элементов общества на всех уровнях. Терроризм проникает внутрь систем жизнеобеспечения, как вирус, заражая их и разлагая изнутри, распространяясь все больше и больше в обществе. Поэтому противодействовать этому явлению может только санирующая функциональная система, которая по силе значительно превышает возможности патологической системы. Терроризм имеет сегодня значительное финансирование, четкую структуру, высоко организованную и успешно работающую за счет привлечения хорошо подготовленных специалистов. В то же время функциональная система, которая призвана противостоять и ликвидировать последствия терроризма, сегодня в нашей стране не отвечает необходимым требованиям ни по одному параметру. Отсутствует адекватное финансирование и адекватная материальнотехническая база. Недостаточное число подготовленных специалистов. Пока не сформирована структура системы противодействия, профилактики и ликвидации последствий (реабилитации), в том числе в области медикопсихологического направления. Принципиально важно рассмотреть реакцию общественной системы на террористический акт. В нем участвуют пострадавшие в самом очаге террористического акта; специалисты-спасатели и ликвидаторы последствий террористического акта; родственники пострадавших и их близкие (коллеги, друзья, знакомые), а также огромное количество населения, узнавшего о трагедии из средств массовой информации. Таким образом, на террористический акт реагирует практически все население страны и даже мира. Именно поэтому все они фактически становятся жертвами террористического акта и нуждаются в помощи в той или иной степени в острый период и в период реабилитации. 366 Терроризм в момент взрыва действует как пояс шахида ‒ разбрасывает на большие расстояния вокруг себя осколки, многократно увеличивая радиус поражения. Помимо физических «осколков» терроризм запускает опасный процесс в виде «психологических осколков», которые проникают в душу людей, многократно увеличивая радиус и глубину поражения. Терроризм порождает и поддерживает терроризм. Эти «психологические осколки» исподволь запускают патологические процессы как на уровне одного индивида, так и на уровне семьи и всего общества в целом. Это происходит не только в одном поколении пострадавших, но несет последствия для будущих поколений. Причем не только на психологическом и социальном уровне, но и на биологическом. И чаще всего эти «психологические осколки» и первая реакция на них, как на уровне индивида, так и на уровне семьи и общества, остаются незамеченными. Они обнаруживаются позже и в виде тяжелых последствий, таких как наркомания, алкоголизм, деформация и разрушения в семье, формирование патологических семейных систем, которые, в свою очередь, порождают бродяг, бездомных, преступников и террористов. Деформированная дисфункциональная семья продуцирует деформированные дисфункциональные личности, которые легче всего адаптируются именно в криминальной среде, а также легко попадаются в религиозные секты и террористические организации. Известно, что бездомные и беспризорные дети часто обладают высокой степенью приспособительных реакций. Но, воспитываясь в среде «аутсайдеров», изначально вне закона и среди асоциальных и аморальных правил и законов, они легко становятся лидерами в криминальных и террористических структурах. Эти же дети легче всего втягиваются в торговлю и употребление наркотиков, в религиозные и культовые организации, что также является прекрасной предиспозицией для втягивания в террористические и криминальные группировки и даже формирования таковых. Этот патологический процесс «психологического и психического поражения» имеет тенденцию развиваться, углубляться и усложняться, вовлекая новые элементы, и самостоятельно никогда не заканчиваться. Такой процесс может оставаться длительно внешне малозаметным, но в какой-то момент проявляется взрывом. Этот взрыв сопровождается посттравматическими стрессовыми расстройствами ‒ типа «вьетнамского синдрома», «афганского синдрома» и «чеченского синдрома». Для решения проблем, связанных с медико-психологическими последствиями терроризма, необходимо разработать долгосрочную комплексную программу поэтапной реабилитации, включающую в себя работу с жертвами террористического акта и их семьями; с участниками ликвидации последствий террористического акта и их семьями и работу с населением. Каждый этап работ Программы требует специфических психологопсихотерапевтических условий и мероприятий, осуществляемых специально подготовленными профессиональными группами, включающими врачейпсихотерапевтов, психологов, консультантов и социологов. 367 Работа с жертвами должна начинаться еще в очаге поражения и направляться на снятие острейших проявлений. На следующем этапе необходимо проведение психологической диагностики всех пострадавших, в том числе и участников ликвидации последствий террористического акта. Это связано с особенностями развития психологического стресса с характерным для него так называемым «светлым промежутком». В этот период последствия перенесенной психотравмы не проявляются клинически, и сам пострадавший часто отрицает необходимость в психологической помощи. Особенно это важно для сотрудников органов правопорядка, принимающих участие в контртеррористических операциях. В связи с тем, что реабилитационная работа ‒ это процесс длительный и дорогостоящий, ее организация требует оснащения современной материально-технической базой, специально созданных условий и что самое главное ‒ наличие высококвалифицированных специалистов. Программа должна строиться на постоянной основе, иметь необходимое финансирование для реализации самых современных эффективных психотерапевтических подходов, в том числе дельфинотерапии и иппотерапии, активно развивающихся в мире, и обеспечивать проведение непрерывного личностного психологического тренинга сотрудников правоохранительных органов и силовых структур, участвующих в контртеррористических операциях. Проведение регулярного личного психологического тренинга для личного состава силовых структур должно осуществляться независимыми реабилитационными центрами, которые не входят в структуру силовых ведомств. Кроме того, психотерапевты и психологи, работающие с пострадавшими в результате террористического акта, а также с участниками ликвидации его последствий, их семьями, должны пройти специальную подготовку и получить глубокие специфические теоретические и практические знания и навыки по специализированным обучающим программам в специализированных «школах». Особое внимание следует обратить на то, что терроризм ‒ явление системное, зарождающееся и развивающееся внутри общества как патологическое образование и результат дисфункции этого общества. Реализация программы позволит на системном уровне организовать реабилитацию и профилактику населения на всех этапах работы с последствиями терроризма. Очевидно, что подобная работа требует адекватных финансовых вложений и объединения усилий многих специалистов. Имеющиеся в России структуры пока не в состоянии справиться с таким глобальным объемом работы. В связи с этим целесообразно привлекать к решению проблем профилактики и реабилитации все заинтересованные профессиональные негосударственные структуры и сообщества. Опыт такой работы имеет Северо-Кавказский НИИ психотерапии и клинической психологии, по инициативе которого в 2002 году был проведен научно-практический декадник по теме «Терроризм и его последствия в аспекте медико-психологических проблем». Результатом декадника явилась всеобъемлющая Программа реабилитации и профилактики медико368 психологических последствий терроризма. Однако до настоящего времени эта программа не нашла поддержки министерств и ведомств. 3.3.2. О системном подходе к повышению эффективности антитеррористической защищенности особо опасных производств и объектов В этом разделе рассмотрим с системных позиций направления повышения эффективности и результативности мер по антитеррористической защищенности объектов особой важности, той категории повышенной опасности и уязвимости, где нерегламентируемое вмешательство в технологические процессы объекта (атомной станции, нефтеперерабатывающего предприятия, гидроэлектростанции, комплексов аэропортов, крупных электроподстанций) приводит к техногенным последствиям и даже катастрофам, нарушающим нормальную жизнедеятельность, в том числе и целых территорий. Технологическая безопасность ‒ это фактически защищенность и устойчивость промышленного объекта от различных видов и масштабов аварий, происходящих на производстве. Методология технологической безопасности ‒ это анализ уязвимости и комплекс взаимосвязанных мер по защищенности и устойчивости объекта от проектных, запроектных и гипотетических аварий. Далее это также еще и целый комплекс из программнотехнических средств и систем, создающих свойства защищенности и устойчивости, разделенных по уровню наличия таких свойств, как надежность, диагностируемость, восстанавливаемость и ремонтопригодность ‒ на соответствующие классы безопасности, на группы устойчивости по ЭМС, информационной защищенности, сейсмостойкости и вибропрочности. Это методология длительное время применяется в атомной отрасли и соответствует международным нормам в данной области. К сожалению, в настоящее время технологическая безопасность и антитеррористическая устойчивость объекта в виде интегрированного комплекса технических средств и систем физической защиты его, за редким исключением, рассматриваются, проектируются и создаются раздельно и не согласованно, что, по нашему мнению, существенным образом понижает уровень антитеррористической защищенности объектов особой важности. В этой связи было бы весьма полезно использование при решении задач комплексной безопасности особо опасных объектов опыта, достигнутого в атомной отрасли по созданию достаточно высокого уровня технологической безопасности производственных процессов на объектах атомной энергетики и промышленности. Существует определенная преемственность в методологии достижения защищенности и устойчивости объектов от актов и случаев проявления терроризма с уже существующим методическим материалом по достижению требуемого уровня комплексной технологической безопасности на ядерноопасных объектах. 369 С нашей точки зрения, многое из уже освоенного и практически понятого в достигнутом уровне культуры технологической безопасности в атомной отрасли может быть применено с предсказуемыми результатами для повышения уровня антитеррористической защищенности и устойчивости объектов особой важности. Совокупность проектных, запроектных и гипотетических террористических угроз или акций, как базовых составных частей безопасности, должна быть обязательно проработана и отражена при проектировании систем и комплексов физической защиты. Интегрированный комплекс программнотехнических средств и систем, создающих свойства антитеррористической защищенности и устойчивости объекта, кроме соответствия действующим обязательным государственным нормативным требованиям по физзащите, должен в обязательном порядке отвечать еще и целому ряду специальных технических требований. Интегрированный комплекс физической защиты изза недостаточности уровня собственных свойств по защищенности и устойчивости в критический момент не должен создавать для объекта угрозу, сравнимую по снижению уровня безопасности и дезорганизации с террористической акцией. В проектную документацию по физической защите объектов особой важности, создающих повышенную потенциальную опасность для жизнедеятельности прилегающих территорий, необходимо вводить аналитические (закрытые) разделы с независимым анализом уязвимости, обоснованием требуемого уровня защищенности и комплексом мер по сохранению устойчивости объектов с уменьшением уровня людских и финансовых потерь после совершения актов террора. Предлагается в законодательном порядке выявить и утвердить перечень таких объектов, соответствующий нормативный и методический материал по созданию требуемого уровня безопасности на них с возложением на компетентные органы функций контроля. При этом в рамках законодательного акта к таким объектам следует отнести объекты, которые имеют значимые для государства потери или последствия в случае прекращения их функционирования или разрушения. Примером значимых потерь могут быть прекращение функционирования ГЭС, ТЭЦ, транспортной магистрали. К значимым разрушениям можно отнести разрушение ядерных реакторов АЭС, химического завода, дамбы и других ядерно, химически и биологически опасных объектов. Ввиду многоаспектности государственной жизнедеятельности (внешняя и внутренняя политика, оборона, социальные и научно-технические аспекты, охрана окружающей среды) значимость объекта также может оцениваться в различных аспектах или по их совокупности. В качестве сводного показателя значимости объекта особой важности в нормативных актах может быть принят объем финансовых затрат на восстановление объекта или устранения последствий его разрушения. Однако финансовая оценка значимости объектов в их политическом, социальном или экологическом значении для государства носит условный характер, так как не раскрывает сути соответ370 ствующих процессов. Таким образом, значимость объектов носит оттенок субъективности и зависит от шкалы ценностей, принятой в государстве. Оценка защищенности особо важных объектов необходима для определения реальных возможностей системы защиты и определения совокупности мер по ее совершенствованию при устаревании техники, появлении новых средств и методов защиты, а также при изменении террористических угроз, модели нарушителя и условий его деятельности. В соответствии с классическим понятием эффективность определяет степень решения поставленных задач. В нашем случае эффективность определяется адекватностью системы защиты существующим угрозам. Это означает, что если задачи защиты особо важных объектов поставлены неверно, то не может быть и речи об эффективной защите даже при наличии высокотехнологичной техники и квалифицированного персонала. В общем случае задачи защиты особо важных объектов должны включать предотвращение подготовки (или угрозы) теракта, пресечение осуществления теракта и, как крайняя, но необходимая задача, парирование последствий теракта. Таким образом, в законодательных актах следует иметь в виду, что построение полной группы необходимых задач, организация надежного функционирования техники и взаимодействия персонала по выполнению каждой из них, а также оптимальное управление в зависимости от складывающихся условий являются необходимыми, но не достаточными факторами эффективной защиты объектов особой важности. Эффективность непосредственной защиты объектов особой важности зависит не только от технических средств и персонала охраны, но и от облика нарушителя; внешних условий, в которых приходится действовать нарушителю; организации заблаговременных и оперативных средств и методов защиты. Террорист ‒ это особый нарушитель, он способен проявляться в особых условиях и требует особой организации борьбы с ним. Он может появиться при условии, что операция проникновения на объект в полной мере подготовлена ‒ от разработки намерений, создания мест базирования, подготовки определенного численного состава, приобретения специфического оснащения, реализации маршрутов следования к объекту, возможности спасения после завершения акции. Поэтому, если нельзя остановить смертника, то нужно остановить процесс, который приводит его к особо важному объекту. Это многоаспектная задача, и важное место в ней занимает организация антитеррора на особо важном объекте. Организация антитеррора включает умение сорвать проведение теракта, то есть выявить и упредить подготовку, предупредить объекты; выдержать нападение, иметь возможность выиграть время для привлечения внешних сил; важно также заранее предусмотреть возможные варианты действий «террориста», построить модель вариантов, выявить каналы проникновения на каждом конкретном объекте и спрогнозировать возможные способы проведения теракта для соответствующей трени371 ровки системы защиты и оперативного управления защитой в зависимости от ситуации; иметь возможности и средства для локализации и парирования негатива в случае осуществления теракта. Информационное обеспечение в рамках организации охраны объектов особой важности должно предполагать создание на законодательном уровне единого контрольного центра и компьютерных центров на каждом из охраняемых объектов. Создание единого контрольного центра необходимо для наглядного отображения возможных ситуаций проникновения вероятных нарушителей на охраняемый объект в интересах решения следующих задач: - отображение полной совокупности компонентов операции ‒ сил реагирования системы физической защиты, вариантов нарушителей и показателей эффективности для рассматриваемых ситуаций; - снабжение информацией о возможных ситуациях различных уровней органов управления системами защиты объектов ‒ федерального, ведомственного, регионального и объектового уровней; - оснащение контрольного центра современным информационновычислительным и индикационным оборудованием; - создание программно-методического обеспечения контрольного центра для вариантов систем защиты и вероятных нарушителей; - подготовка и тренировка персонала, обеспечивающего функционирование контрольного центра и системы физической защиты объектов. Создание на каждом из охраняемых объектов компьютерных центров должно обеспечить определение готовности к нейтрализации нарушителей, тренировку сил реагирования, разработку баз данных и выдачу информации в контрольный центр. Таким образом, обеспечение безопасности особо важных объектов является сложной комплексной задачей и связано с изучением системной совокупности взаимосвязанных аспектов, отображающих функционирование рассматриваемого объекта, в том числе научно-технического, экономического, социального, экологического и других аспектов. Основными проблемами обеспечения заданного уровня безопасности особо важных объектов и требующими решения в рамках федерального законодательства являются: - обеспечение достоверных количественных оценок качества функционирования систем защиты в условиях активных действий нарушителя, необходимых для выбора рационального варианта защиты из множества возможных вариантов; - формирование полного спектра возможных опасностей (конфликтных, техногенных и природных), которые могут действовать на объект защиты; - построение модели нарушителя в условиях высокой степени неопределенности его параметров и его возможных стратегий; - проведение независимого аудита безопасности с оценкой эффективности системы защиты, формализация спектра возможных опасностей и си372 стемы мер их парирования в условиях неопределенности нарушителя; - принятие конкретных решений по обеспечению безопасности защищаемых объектов на базе ситуационного моделирования и сертификации систем, средств и комплексов защиты. Перечисленные проблемы могли бы найти разрешение при формировании проекта федерального закона «О физической защите особо опасных производств и объектов». 3.3.2.1. О независимой оценке уязвимости ‒ аудите безопасности особо опасных производств и объектов В сложившейся обстановке террористических угроз организация работы по антитеррористической и противодиверсионной защите особо опасных объектов и производств, объектов жизнеобеспечения является одной из приоритетных задач органов исполнительной власти, силовых и правоохранительных структур. Состояние безопасности и антитеррористической защищенности целого ряда экологоопасных и экономически значимых объектов, по самым мягким оценкам специалистов, не в полной мере соответствует современным требованиям. Одним из первоочередных мероприятий безусловного обеспечения безопасности особо важных объектов административного, народнохозяйственного и военного назначения является проведение на регулярной основе независимого анализа диверсионной уязвимости и антитеррористической устойчивости особо опасных объектов и сертификации качества и эффективности систем физической защиты, технических средств и комплексов охраны этих объектов. Аудит безопасности предназначен для определения внешних и внутренних угроз в отношении особо опасных объектов, вероятных способов их осуществления, а также оценки эффективности действующих и проектируемых систем физической защиты с целью правильного выбора концептуальных основ создания проектируемых СФЗ и выработки обоснованных рекомендаций по совершенствованию существующих. Проведение независимого аудита безопасности является обязательным при технической модернизации систем физической защиты, а также при создании и совершенствовании СФЗ вновь строящихся и реконструируемых особо опасных объектов на этапе предпроектного обследования и рабочего проекта на оснащение (модернизацию) системами физической защиты особо опасных объектов. Кроме того, независимый аудит безопасности проводится в случае изменения угроз на федеральном и региональном уровнях (по информации органов безопасности); изменения внешних и внутренних угроз на местном уровне; изменения условий эксплуатации, технологических процессов основной деятельности и состояния оборудования особо опасных объектов; выявления новых уязвимых мест в системе физической защиты особо 373 опасных объектов; реконструкции особо опасных объектов (зданий, сооружений, помещений). При проведении независимого аудита безопасности особо опасных объектов должно предусматриваться определение наиболее вероятных маршрутов движения внешних и внутренних нарушителей при совершении акции; определение наиболее вероятных маршрутов и способов хищения охраняемых материалов персоналом особо опасных объектов; выявление уязвимых мест особо опасных объектов; оценка способности сил охраны противостоять нападению нарушителей и выработка предложений по совершенствованию плана охраны и обороны особо опасных объектов; оценка эффективности систем физической защиты особо опасных объектов; выработка рекомендаций в организационно-технические мероприятия по предотвращению несанкционированных действий внешних и внутренних нарушителей. Работы по проведению независимого аудита безопасности планируются органами исполнительной власти, в ведении которых находятся особо опасные объекты, в соответствии с перспективными планами их оснащения. Как правило, аудит безопасности должен проводиться независимыми организациями на регулярной основе с выдачей заключения. Аудит безопасности включает в себя ряд этапов. Предварительный этап включает в себя сбор, обобщение и анализ исходных данных об особо опасном объекте; формирование и анализ угроз и моделей нарушителей; оценку существующей системы физической защиты; подготовку предварительных рекомендаций по совершенствованию СФЗ. Основной этап аудита безопасности включает в себя уточнение и анализ исходных данных об особо опасном объекте; уточнение и анализ угроз и моделей нарушителей; компьютерное моделирование функционирования системы физической защиты; анализ уязвимости каждого жизненно важного места особо опасного объекта и оценку эффективности СФЗ по результатам моделирования; подготовку рекомендаций по совершенствованию СФЗ и составление заключения по результатам проведения аудита безопасности. Сроки проведения аудита безопасности устанавливаются органами исполнительной власти с учетом особенностей каждого особо опасного объекта. При проведении аудита безопасности необходимо в установленном порядке выполнять требования по защите сведений, составляющих государственную тайну, и иной информации с ограниченным доступом. Заключение по результатам аудита безопасности должно содержать общие сведения об особо опасном объекте и СФЗ, характер и виды угроз, способы реализации угроз, вероятностные и временные показатели эффективности существующей СФЗ, предложения по модернизации (созданию) СФЗ, рекомендации по совершенствованию организационных мероприятий, вероятностные и временные показатели эффективности модернизированной (вновь созданной) СФЗ. Заключение по результатам независимого аудита безопасности и сертификации эффективности систем физической защиты непосредственно на 374 объектах позволяет оценить диверсионную уязвимость с учетом специфики каждого объекта, определить при этом наиболее уязвимые позиции в системе физической защиты в условиях возможных угроз ‒ то ли это несовершенная командная система, то ли это устаревший периметр и его технические средства, то ли это изношенные специальные здания и сооружения, включая даже географию объектов. В связи с этим по результатам аудита можно квалифицированно подготовить органам исполнительной власти и руководителям особо опасных объектов и производств предложения о выборе генподрядчика, располагающего наилучшим научно-производственным потенциалом, применительно к особенностям каждого конкретного объекта, для их оснащения (дооснащения) современными соответствующими мировому уровню системами физической защиты. Исходя из требований Федерального закона «О противодействии терроризму» в плане реализации приоритетных мер предупреждения терроризма, указанные работы вполне могут быть организованы и проведены в рамках системы «ТЕСТ-АНТИТЕРРОР», имеющей опыт независимой оценки диверсионной уязвимости и сертификации систем физической защиты на объектах Минобороны России. 3.3.2.2. О создании национальной системы сертификации антитеррористической устойчивости особо опасных производств и объектов Успешное решение проблемы нормативно-правового обеспечения и совершенствования систем физической защиты особо опасных объектов во многом зависит от координации на федеральном уровне деятельности всех министерств и ведомств Российской Федерации. Результаты научных проработок ЦФТИ под руководством С.Ф. Перцева [65] показывают, что в настоящее время существует ряд противоречий в проблеме защищенности и антитеррористической устойчивости особо опасных производств и объектов. Первое ‒ защищенность объектов реализуется на ведомственном уровне, а ответственность (международная, экономическая, социальнополитическая) за возможные последствия терактов ‒ на федеральном уровне. Второе ‒ величина возможного ущерба от теракта может быть снижена за счет сбалансированности применяемых организационных и конструктивно-технических мер. Приоритет, как известно, должен быть отдан конструктивно-техническим решениям. Однако существующая практика защиты объектов реализуется путем организационных мероприятий, так как финансирование работ по созданию современных систем обеспечения безопасности опасных производств и объектов в ряде ведомств, к сожалению, осуществляется по остаточному принципу. Третье ‒ в основе технических систем физической защиты объектов в большинстве случаев положены технические средства пассивного принципа 375 действия или, другими словами, обнаружительного и ограничивающего свободный доступ характера. В то же время имеется достаточно серьезные результаты теоретико-экспериментальных исследований в области создания технических средств активного нелетального воздействия на нарушителя (на основе использования физических полей различной природы для воздействия на биообъекты) до прибытия сил охраны и обороны опасного объекта. Наиболее актуально использование нелетальных активных средств воздействия в системах для нестационарных опасных объектов (морские, железнодорожные и автомобильные перевозки). Однако нормативно-правовой базы на возможность использования нелетальных средств активного воздействия в России не создано. Законодательно должны быть определены критерии и критериальные параметры нелетальности именно для нужд физзащиты опасных объектов. Четвертое ‒ отсутствие единой научно-технической политики в государстве по созданию интегрированных комплексов защиты и оснащению ими опасных объектов и добровольность их сертификации делают гарантии заказчиков систем обеспечения безопасности и антитеррористической устойчивости объектов перед государством весьма неопределенными, а гарантии разработчика (производителя) перед заказчиком и тем более перед государством сугубо косвенными, не говоря о страховых гарантиях персонала особо опасных объектов и населения на случай теракта на объекте. Работа существующих систем сертификации организована по определенным направлениям или отражает интересы конкретных министерств и ведомств, поэтому на данный момент не существует систем сертификации, удовлетворяющих в целом требованиям антитеррористической устойчивости. Создание в рамках международных программ по борьбе с терроризмом российской системы сертификации антитеррористической устойчивости особо опасных объектов и соответствующего федерального органа исполнительной власти, регулирующего все технологии обеспечения антитеррористической устойчивости объектов, имеет политический аспект, так как свидетельствует о реальных шагах, предпринимаемых нашей страной в сфере борьбы с терроризмом. Подавляющая часть средств и систем безопасности, используемая на объектах, является продукцией двойного назначения, рассматривается предприятиями-производителями наравне с остальной продукцией и к ее качеству не предъявляется особых требований. К техническим средствам, используемых на объектах, должны предъявляться особые требования и, в первую очередь: - сохранение работоспособности при целенаправленном (преднамеренном) воздействии поражающих факторов, присущих самым современным техническим средствам и оружию, в том числе нетрадиционным (лазерное, сверхвысокочастотное, световое и акустическое); - сохранение работоспособности в условиях воздействия физических полей природного и техногенного характера при функционировании охраня376 емого объекта; - высокая надежность и отсутствие ложных срабатываний. Разрабатываемые системы защиты объектов включают в себя компоненты, основанные на применении нетрадиционных средств воздействия на нарушителя. Существующие системы сертификации не предусматривают испытания таких средств на соответствие требованиям по предназначению. В данный момент в России идет процесс реорганизации систем стандартизации и сертификации продукции. В этих условиях необходимо создать научно-методическую и организационную (надведомственную) основы для разработки специального технического регламента, которые позволят проводить единую государственную политику, обеспечивая опережающее реагирование на возможные изменения в средствах террора с использованием в том числе методов постоянного мониторинга уязвимости объектов. Причем опережающие меры мониторинга уязвимости объектов должны носить строго конфиденциальный характер и быть обеспечены самыми современными средствами и методами по защите информации. Указанные особенности позволяют выделить специализированные средства и системы обеспечения антитеррористической устойчивости в отдельный класс, либо сформулировать дополнительные требования к существующим (разрабатываемым) системам общего назначения, которые предполагается использовать на объектах. В этих условиях, а также с учетом особых требований по антитеррористической устойчивости целесообразно создать систему сертификации, учитывающую специфику объектов и способную выработать комплексные требования к системам и средствам физической защиты особо опасных производств и объектов. Создаваемая система сертификации должна взаимодействовать с другими системами сертификации на основе соглашений с целью полного охвата области сертификации либо встраиваться в действующие системы и способствовать их совершенствованию. Создание национальной системы сертификации антитеррористической устойчивости особо опасных производств и объектов позволит: - объединить усилия высококвалифицированных специалистов в промышленности на решение проблемы антитеррористической устойчивости наиболее важных государственных объектов; - совершенствовать и развивать методическое обеспечение испытаний и нормативную базу; - повысить качество изделий, поставляемых для обеспечения антитеррористической устойчивости объектов; - повысить гарантии целевого использования финансовой и технической помощи, получаемой в рамках международных соглашений. Опыт такой работы имеется в учреждениях Минобороны России, успешно функционируют испытательные лаборатории в рамках системы «Тест-Антитеррор». 377 Создание системы сертификации потребует вложения материальных средств для закупки необходимого оборудования, подготовки экспертов и разработки научно-методического обеспечения проведения испытаний. По нашему мнению, значительная часть этих средств или оборудования может быть получена от государств-участников антитеррористической коалиции. Развитие научно-методической и испытательной базы сертификационных испытаний требует дальнейшей активизации деятельности в этой области Минобороны, Минэкономразвития, Минтранса, Минэнергетики, МВД России, Росатома, Роскосмоса, ФТС и ФСБ России. 3.3.3. О необходимости разработки проекта базового федерального закона «О физической защите особо опасных производств и объектов» Основные угрозы для особо опасных производств и объектов в условиях активизации международного терроризма могут исходить в случае несанкционированных, неправомерных действий физических лиц (нарушителей) ‒ террористов, диверсантов, преступников, экстремистов различного толка. Результаты их действий непредсказуемы ‒ от хищения радиоактивных материалов, химических отравляющих веществ и иного имущества до создания чрезвычайной ситуации на особо опасных производствах и объектах. Федеральный закон «О противодействии терроризму» является базовым в федеральном законодательстве по борьбе с терроризмом. Этот закон устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним. Дальнейшее развитие федерального законодательства в этой области целесообразно, на наш взгляд, осуществлять в рамках реализации основных принципов противодействия терроризму, изложенных в статье 2 Федерального закона «О противодействии терроризму» и прежде всего в части предупреждения актов терроризма и минимизации его последствий на основе обеспечения безопасности особо опасных производств и объектов от террористических посягательств. Практическое становление системы комплексной безопасности особо опасных объектов и производств, нормирование физической защиты этих объектов на всей территории Российской Федерации, как уже было показано в разделе 3.3.1.1., было бы целесообразно закрепить в специальном федеральном законе «О физической защите особо опасных производств и объектов». Целью предлагаемого к разработке законопроекта является определение правовых основ и обеспечения антитеррористической защищенности особо опасных производств и объектов. Основные задачи разработки законопроекта состоят в следующем: • формирование единой научно-технической политики в области разработки и применения обоснованных мер по достижению требуемого уровня защиты особо опасных производств и объектов; 378 • создание комплексной государственной системы независимой экспертизы (аудита безопасности) охраняемых объектов на требования антитеррористической устойчивости; • устранение имеющихся пробелов в правовом регулировании при осуществлении деятельности в области оснащения охраняемых объектов техническими средствами обеспечения безопасности и их эксплуатации; • создание законодательной основы для разработки и принятия нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность в области физической защиты особо опасных производств и объектов в условиях существования в Российской Федерации правового государства и рыночной экономики. Предметом правового регулирования законопроекта являются общественные отношения, связанные с деятельностью по обеспечению физической защиты особо опасных производств и объектов, включая установление прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и граждан. Действие законопроекта предлагается распространить на высшее руководство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица независимо от их организационно-правовых форм собственности, осуществляющие деятельность в области обеспечения физической защиты особо опасных производств и объектов. Законопроектом предлагается закрепить новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся, государства, юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность в области обеспечения физической защиты особо опасных производств и объектов. Разрабатываемый законопроект должен носить комплексный характер, а включаемые в него нормы должны относиться к различным отраслям законодательства, в том числе к законодательству об обороне и безопасности, гражданскому законодательству и законодательству о хозяйственной деятельности. В основу законопроекта должны быть положены нормативы Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и других системообразующих законов, на реализацию которых он направлен. В частности, определяющее значение имеет статья 71 Конституции РФ, устанавливающая, что в ведении Российской Федерации находится оборона и безопасность, оборонное производство, а также соответствующие статьи Конституции РФ, определяющие полномочия Президента Российской Федерации, Федерального Собрании Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и органов местного самоуправления. В ходе работы над предлагаемым законопроектом и нормативными правовыми актами, подлежащими принятию на его основе, следовало бы кодифицировать, упорядочить, а также с учетом современных реалий перерабо379 тать и дополнить массив правовых принципов и норм, действующих в сфере общественных отношений в области обеспечения физической защиты особо опасных производств и объектов. В настоящее время отдельные отношения, возникающие в сфере деятельности в области обеспечения физической защиты особо опасных производств и объектов, регламентируется рядом законодательных и иных нормативных правовых актов, приведенных в разделе 3.3.1. Однако действующие федеральные законы практически не отражают вопросы обеспечения безопасности при осуществлении потенциально опасной деятельности и не учитывают особенностей деятельности в области обеспечения физической защиты особо опасных производств и объектов. В условиях существования в Российской Федерации рыночной экономики, различных форм собственности и активно проводимых во всех сферах жизни общества реформ прежняя нормативная правовая система не отвечает требованиям и реалиям сегодняшнего дня. Деятельность в сфере физической защиты особо опасных производств и объектов регламентируется в основном ведомственными документами. Общие нормы и правила проведения такой деятельности, утвержденные на федеральном уровне, отсутствуют. Основополагающим документом в области физической защиты особо опасных объектов ядерного комплекса являются принятые Правительством Российской Федерации «Правила физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов». Данный документ определяет вопросы создания, эксплуатации, транспортировки, обеспечения безопасности только в отношении ядерно и радиационно опасных производств и объектов. Вопросы технического оснащения жизненно важных зон особо опасных производств и объектов других ведомств и объектов, находящихся в частной собственности, освещены в существующей нормативной базе в самом общем виде и не отражают текущего состояния и перспектив развития средств физической защиты, в частности остаются нерешенными правовые вопросы применения комплексов средств активного (летального и нелетального) воздействия на нарушителя. Деятельность, осуществляемая в рамках обеспечения антитеррористической защищенности особо опасных производств и объектов, с учетом новых явлений, присущих рыночному укладу экономики, нуждается в законодательном регулировании с учетом следующих факторов: • разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления; • автономность хозяйствующих субъектов и эксплуатирующих организаций в области ядерного оружия; • многообразие форм собственности и видов ресурсов; 380 • требование централизации государственного управления безопасностью особо опасных производств и объектов и контроля их деятельности; • разделение функций и ответственности в сфере осуществления государственного, ведомственного и других видов управления деятельностью особо опасных производств и объектов и государственного и ведомственного надзора и контроля за их безопасностью. Предлагаемый к разработке закон должен стать базовым в нормировании физической защиты объектов особой важности, повышенной опасности и жизнеобеспечения и регламентировать единые для всех ведомств правовые механизмы обеспечения антитеррористической защищенности указанных объектов. В этом законопроекте должны быть установлены отсутствующие в действующем законодательстве нормы, регулирующие вопросы обеспечения безопасности при осуществлении потенциально опасной деятельности в условиях рыночной экономики и возможных проявлений актов терроризма, включающие: - необходимость независимого аудита безопасности и антитеррористической устойчивости особо опасных производств и объектов, мест массового нахождения людей; - единые на федеральном уровне критерии, обеспечивающие категорирование по уровню угроз и ущерба от актов терроризма особо опасных объектов, производств и объектов жизнеобеспечения; - модели угроз и воздействия диверсионных групп на потенциально опасные объекты; - единые требования и уровни физической защиты объектов, включая защиту от нападения с воздуха и моря, порядок обеспечения взаимодействия физической защиты со средствами управления силовых структур и войсковой ПВО; - необходимость формирования зон безопасности в районах размещения атомных электростанций и объектов ядерного оружейного комплекса; - обязательность сертификации интегрированных систем и комплексов физической защиты объектов в рамках системы сертификации средств, систем и комплексов безопасности в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании»; - порядок финансирования на федеральном, отраслевом и региональном уровнях оснащения объектов системами физической защиты, включая бюджетные и внебюджетные средства; - меры государственной поддержки, стимулирующие инновационную и инвестиционную деятельность по обеспечению физической защиты особо опасных объектов и производств; - критериальные параметры нелетальности для нужд физической защиты особо опасных объектов и производств; 381 - необходимость оснащения системами физической защиты особо опасных объектов и производств отраслевой, региональной принадлежности и объектов, находящихся в частной собственности по самостоятельным программам, финансируемым из собственных бюджетов; - порядок государственного управления, контроля и ответственности за обеспечение физической защиты и антитеррористической устойчивости особо опасных объектов, производств и объектов жизнеобеспечения; - необходимость законодательного определения и разграничения ответственности государства и собственника в области обеспечения антитеррористической деятельности; - формирование целостной системы страховой защиты особо опасных объектов и производств с учетом уровня их физической защиты и антитеррористической устойчивости; - консолидацию финансовых средств в рамках международного сотрудничества и развитие межгосударственного взаимодействия при создании эффективных систем физической защиты и внедрении перспективных технологий безопасности. Действие норм предлагаемого проекта федерального закона должны распространяться, в первую очередь, на объекты государственного управления, атомные станции, ядерные реакторы для научных целей, ядернооружейные комплексы, хранилища радиоактивных отходов, пункты базирования списанных судов с ядерными энергетическими установками, склады ядерного, химического, ракетного и обычного оружия, химические и нефтехимические производства, объекты теплоэнергетики, нефте-, газо- и продуктопроводы, объекты инфраструктуры авиационного, железнодорожного и морского транспорта, гидротехнические сооружения и объекты жизнеобеспечения. Террористические воздействия на эти объекты могут привести к огромным материальным потерям, в том числе включающим затраты на эвакуацию, ущерб для окружающей среды и техносферу, гибели и травматизму большого количества людей, сравнимого с применением оружия массового поражения. В соответствии с требованиями, зарегистрированными Минюстом России (регистрационный № 4291), введены классы опасности потенциально опасных объектов. Первый класс ‒ потенциально опасные объекты, аварии на которых могут являться источниками возникновения глобальной или национальной катастроф. К таким объектам относятся: • объекты хранения ядерных боеприпасов, делящихся материалов, предприятия, производящие ядерные боеприпасы, военная техника с ядерными боеприпасами (около 100 объектов); • радиационно опасные объекты, включая атомные станции, хранилища ядерных отходов, суда с ядерными энергетическими установками, исследовательские ядерные реакторы, судоремонтные заводы судов с ядерными энергетическими установками и 382 заводы по производству и переработки ядерных материалов (более 800 объектов); • химические, биологические объекты и производства (более 2500 объектов). Второй класс ‒ потенциально опасные объекты, аварии на которых могут являться источниками региональных катастроф. К ним относятся объекты нефтехимического и газового комплексов, гидротехнические сооружения (около 30 000 объектов). Третий класс ‒ потенциально опасные объекты, аварии на которых могут являться источниками территориальных катастроф. Это объекты инфраструктуры авиационного, железнодорожного и морского транспорта, крупные объекты теплоэнергетического комплекса (около 8000 объектов). Четвертый класс ‒ потенциально опасные объекты, аварии на которых могут являться источниками местных катастроф. Сюда относятся десятки тысяч объектов жизнеобеспечения и телекоммуникаций. Пятый класс ‒ потенциально опасные объекты, аварии на которых могут являться источниками локальных катастроф. В зависимости от степени тяжести последствий террористического воздействия суммарный показатель материального ущерба на объектах первого, второго и третьего классов может составить до 10 трлн рублей. В непосредственной близости от этих объектов проживает более 90 млн человек. При принятии федерального закона «О физической защите особо опасных производств и объектов» в первоочередном порядке потребуется оснастить или модернизировать системы физической защиты примерно на 3000 объектах федерального значения, в том числе 100‒200 объектов в Южном федеральном округе. При этом затраты на оснащение или модернизацию физической защиты порядка 300 объектов в год составят около 30‒50 млрд рублей. Таким образом, затраты на физическую защиту потенциально опасных объектов несравнимо меньше материального ущерба при катастрофе глобального характера на одном объекте. Кроме того, разрабатываемый федеральный закон должен предусмотреть оснащение системами физической защиты объектов отраслевой, региональной принадлежности и объектов, находящихся в частной собственности, по самостоятельным программам,