4 5 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 9 1 Теоретико-методологические основы и история становления политико-территориального строя России 1.1 Теоретические аспекты территориальной организации общества 9 9 1.2 История развития политико-территориального строя России в досоветский период 13 1.3 Особенности политико-территориальной организации в советский период 24 2 Современная политико-территориальная организация России 30 2.1 Становление государственного федерализма в России в 90-е годы XX в. 30 2.2 Политико-территориальная организация России на современном этапе 36 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 46 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 49 6 ВВЕДЕНИЕ Актуальность исследования Политико-территориальная организация общества представляет собой сложную систему территориальной организации власти и общества, центра и периферии, включающую в себя совокупность политико-территориальных единиц (регионов и поселений) и их взаимосвязей. Исследование этого объекта применительно к России предполагает прежде всего анализ этапов и механизмов ее исторического развития, включая изучение трех масштабных реформ политико-территориального деления, которые происходили в XVIII в. (губернские реформы) и в ХХ в., а также анализ тех трансформаций, которые произошли в прошлом столетии в результате распада Российской империи и Советского Союза. При этом особый интерес представляет трансформация советской национальной федерации, субъектами которой являлись лишь национальногосударственные образования, в современную национально-территориальную федерацию, субъектами которой наряду с национальными являются территориально-государственные образования. Следующим аспектом было исследование функционирования современной политико-территориальной организации: взаимоотношений центра и субъектов федерации, внутренней региональной политики, региональных политических систем и процессов, местного самоуправления. Важным аспектом исследований являлся анализ современной геополитики и российской геостратегии. Все эти политико-территориальные структуры и процессы на протяжении последних двух десятилетий находились в процессе совершенствования и изменений, общий смысл которых можно определить как модернизацию. Все это предопределяет особую актуальность их изучения, причем актуальность исследования вышеназванных структур и процессов сохраняется и сегодня. Степень научной изученности темы. Территориальная структура государств и регионов - не главный, но постоянный предмет профессионального интереса ученых и политиков. В трудах историков хронологически описаны как 7 серьезные, так и незначительные изменения в территориальном устройстве мира, отдельных государств и их регионов. Составленные статистиками и картографами справочники административно-территориального деления и карты наглядно демонстрируют огромные различия в потенциале равностатусных единиц территориального деления и прихотливость или, наоборот, нарочитую геометричность государственных, межрегиональных и межмуниципальных границ. Географы фиксируют статику и динамику членения пространства по самым различным основаниям - от физико-географических до электоральных. Теоретики права изучают юридические начала разграничения территорий и установления их статуса. Исследователи государственного и муниципального управления предлагают различные версии принципов территориальной децентрализации власти. Политики чаще всего озабочены разрешением проблем на тех конкретных территориях, которые по тем или иным поводам попали в центр их интересов. И так далее. В последние годы проблематика территориального деления государств и регионов затрагивалась многими исследователями, но среди тех, кто сделал ее предметом специального рассмотрения, можно назвать имена Н. К. Батурина [9], Л. Ф. Болтенкову [10], Р. В. Гаврилова [11], М. В. Гончарова [12], Н. Б. Горяшкиеву [13], Н. С. Грудинина [14], Н. М. Добрынина [15], А. Г. Дружинина [16], А. Ю. Зезюлѐву [18], А. В. Ильиных [19], А. Б. Каменский [20], В. О. Ключевского [21], Ю. В. Ковалева [22], О. А. Коргину [23], Н. Е. Красноштанову [24], А. А. Кузьмину [26], В. Н. Лексина [27], С. Ю. Никонова [28], С. М. Перевезенцева [29], Г. А. Прожилова [30], Ф. Ф. Рыбакова [31], С. Н. Соколова [32], А. Н. Сулимина [34], А. А. Ткаченко [36] и др. Авторы рассматривают вопросы становления и развития федеративного государства в России, а так же пытаются дать оценку перспективам развития федеративных отношений. Рассмотрены особенности, преимущества и слабые стороны государственной территории Древней Руси, влияние этих факторов на единство, целостность и продолжительность существования Древнерусского государства. Исследуют процессы становления и развития российской федератив8 ной государственности в советский период. Рассматривают проблемы и перспективы современных реформ политико-территориального устройства Российской Федерации. Выявляют основные причины реформ, результаты проведения реформ политико-территориального устройства в укрупненных регионах. Объектом исследования является политико-территориальное деление России. Предмет исследования включает понятия, категории и принципы, в совокупности формирующие институт политико-территориального устройства. Цель исследования – проанализировать политико-территориальное деления России. Для достижений поставленной в исследовании цели были сформулированы следующие задачи: - проанализировать теоретические аспекты территориальной организации общества; - рассмотреть историю развития политико-территориального строя России в досоветский период; - определить особенности политико-территориальной организации в советский период; - раскрыть основные этапы становления, проблемы, противоречия, пути дальнейшего развития современной политико-территориальной организации России. Методологическую базу исследования составили общенаучные и специальные приемы и принципы познания, методы структурного и функционального анализа, исторический и формально-юридический методы, системный (комплексный), институциональный и др. Источниковая база исследования. В работе использованы различные источники, в частности: 1) монографии и научные статьи, посвященные теоретическим вопросам понятия «политико-территориальная организация общества», «политико9 территориальный строй» циклы и периоды его [17, 22, 28, 39, 43, 44, 52, 66, 76, 78 и др.]; 2) программные документы и нормативно-правовые акты [92, 93, 94, 95 и др.]; 3) электронные источники и Интернет-издания по теме исследования [23, 51, 63, 68, 73, 80, 87 и др.]. 4) учебные пособия [34]. Практическая значимость. Результаты исследования могут быть использованы в учебно-методической работе по курсам «История государства и права», «Политология», «Региональная политика» и т.д. Научная новизна исследования состоит в систематизации теоретических знаний о понятии «политико-территориальная организация», развитие основных этапов становления, проблемы, противоречия, а также пути дальнейшего развития в социально-политическом анализе политико-территориальной организации на пример Республики Крым и города федерального значения Севастополь. Апробация исследования. Основные результаты, полученные в ходе исследования, были представлены в виде докладов на Всероссийских научных конференциях «XIX научно-практическая конференция молодых ученых, аспирантов и студентов» (Саранск, 2015), «Межэтнические отношения и национальная политика в современной России: стратегии гражданского единства и межнационального согласия» (Саранск, 2015); Структура работы. Бакалаврская работа состоит из введения. двух глав разделенных на параграфы, заключения и списка использованных источников. 10 1 Теоретико-методологические основы и история становления политико-территориального строя России 1.1 Теоретические аспекты территориальной организации общества Территориальная организация общества - пространственная организация жизни людей, сложившаяся на определенном этапе социально-экономического развития. По мнению А. А. Кузьминой понятие «территориальная организация общества» в широком смысле слова охватывает все вопросы, касающиеся территориального разделения труда, размещения производительных сил, расселения людей, взаимоотношения общества и природы, а также проблемы региональной социально-экономической политики. В более узком смысле оно включает такие категории, как административно-территориальную организацию государства, региональное управление производством, формирование территориальных организационно-хозяйственных образований, определение территориальных объектов управления, социально-экономическое районирование [26, с. 122]. М. Д. Шарыгин полагает, что территориальная организация общества нужно рассматривать как: 1) явление - территориальная организация общества реализуется в форме иерархически соподчиненных районов разного ранга; 2) процесс - постоянное движение и пульсация всей социально-экономической жизни населения в пространстве-времени [40]. По мнению С. Н. Соколова, «территориальная организация общества система сопряжения и взаимодействия пространственно-временных воспроизводственных кластеров, ресурсов и населения» [32, с. 32]. Н. Е. Красноштанова считает, что «территориальная организация общества - основной предмет исследования социальной и экономической географии, состоящий в изучении пространственного размещения, сочетания и функционирования систем расселения, хозяйства и природопользования. Территориальная организация подразумевает пространственную (связность) и временную 11 (преемственность) целостность территории, деление ее по разным критериям на взаимосвязанные районы, выделение объектов, их характеристик и разных типов взаимосвязи этих характеристик через географическое пространство и время. От рациональности территориальной организации зависит эффективность развития всех социальных и экономических структур» [24, с. 147]. А. Л. Черкашин полагает, что территориальная организация общества это расслоенное географическое пространство на базе географической среды, процесс и результат освоения внешнего пространства с выходом за пределы географической среды с локальным сохранением контакта с геосредовым окружением [39, с. 24] В. Н. Лексин считает, что территориальную организацию общества следует считать одной из важнейших системных характеристик состояния социальной, экономической и политической жизни страны и степени совершенства (или неразвитости) государственного устройства. Это качество определяют адекватное политической ситуации соотношение централизации и территориальной децентрализации государственной и местной власти, рациональность и согласованность размещения экономических объектов и системы расселения, достаточность инфраструктурных объектов и коммуникаций. Критериями качества территориальной организации общества можно считать пороговые значения территориальной дифференциации уровня и качества жизни, фактические возможности свободного выбора мест проживания и работы, параметры внутренней целостности государства и отсутствие меж- и внутрирегиональных барьеров [27, с. 7]. Факторами спонтанной эволюции территориальной организации российского общества выступают и универсальные по своему характеру аспектно наблюдаемые изменения в технико-технологическом строе и социальноэкономической системе, проявляющиеся в терциаризации, де- и реиндустриализации, частичном переходе к постиндустриальному укладу. Важно, при этом, чѐтко осознавать, что за исключением нескольких крупнейших городов и курортно-рекреационных центров современная российская «постиндустриаль12 ность» (она же, в сельской местности - в существенной мере и «постаграрность») практически лишена инновационной (и позиционной) основы. Представляя собой преимущественно продукт так и не реализованной в должном объѐме реиндустриализации и, соответственно, частичной маргинализации российских городов, деградации сельского хозяйства на средне- и малопродуктивных землях и, казалось бы, парадоксального в ситуации депопуляции аграрного перенаселения, она в территориальном отношении фактически расслаивается на в целом корреспондирующие с «архипелагом» урбанистических метрополий ареалы реальной постиндустриальной активности и обширнейшие «псевдопостиндустриальные» территории с присущей им экономико-технологической многоукладностью (при доминанте отсталых укладов) и выраженным преобладанием в социальной структуре низкооплачивамых служащих, лиц, живущих натуральным хозяйством, мелких торговцев, пенсионеров, маргиналов [16, с. 15]. По мнению А. А. Ткаченко, основные закономерности территориальной организации общества могут быть сведены к следующим положениям: 1. Взаимодополнение мест. Ни одно место (участок земной поверхно- сти) не способно удовлетворять все потребности своего населения, в силу чего возникает необходимость обмена функциями, что лежит в основе большинства пространственных взаимодействий. Следствием этого являются специализация и территориальное разделение труда. 2. Гравитационная закономерность, выражающаяся в том, что сила взаимовлияния и взаимодействия географических объектов при прочих равных условиях пропорциональна их социально-экономическим массам и обратно пропорциональна расстояниям между ними. 3. Пространственная концентрация. Отдельные участки земной поверх- ности в силу своего положения или каких-либо иных своих свойств обладают повышенной привлекательностью и поэтому становятся местами концентрации населения и его деятельности. 4. Концентрическое строение географического пространства. Под воз13 действием мест концентрации, обычно превращающихся в хозяйственнокультурные центры, окружающее их пространство приобретает концентрическую структуру. 5. Иерархическое строение географического пространства. Территори- альные системы жизнедеятельности населения иерархичны в своем строении: системы, возглавляемые менее крупными центрами, входят в состав систем, возглавляемых более крупными центрами. При этом ранг центра определяется набором его функций. 6. Стадиальность территориального (регионального) развития, выра- жающаяся в существовании пространственно-временных закономерностей в духе теоремы эргодичности. 7. Принцип «местного соответствия», отражающий наличие природных и историко-культурных ограничений развития любой территории [36, с. 22]. Территориальная организация общества неразрывно связана с темпами его развития: чем рациональнее эта организация, тем больше возможностей открывается для ускорения развития общества, а чем выше темпы развития народного хозяйства и окупаемости средств, тем большие капиталовложения могут быть выделены для улучшения территориальной организации жизни общества в целом, для защиты и восстановления окружающей среды. Территориальная организация общества направлена на решение как экономических задач (достижение наивысшей эффективности производства максимально возможной в данное время при данных основных фондах и трудовых ресурсах), так и задач развития науки, образования, культуры, а также ставит своей целью сохранение здоровья людей, расширенное воспроизводство здорового населения всей страны. В результате территориальной организации промышленные и сельскохозяйственные предприятия, научные и управленческие организации, учебные заведения, учреждения отдыха и лечения, торговые организации, транспортная сеть и транспортные организации образуют сложные многофункциональные системы, которые можно назвать социально-экономическими комплексами. Оптимизация развития этих комплексов есть путь к управлению ими, т. е. в ко14 нечном счете к управлению всей территориальной организация общества. Территориальная организация общества требует при своем анализе применения перспективного подхода. В частности, при перспективном подходе учитываются сроки истощения разрабатываемых месторождений полезных ископаемых, перспективы концентрации производства в связи с научно-техническим прогрессом, переход на новые виды сырья и энергии и на новые технологии производства и т. д. Все это вызывает новые потребности в территории, изменяет ее функциональное использование, приводит к новым пространственным отношениям различных объектов - населенных пунктов, предприятий и т. д. Таким образом, территориальная организация общества - это территориальная организация хозяйства плюс национально-административное и административно-территориальное устройство страны и вся совокупность социальных отношений, отражающих территориальные различия в образе жизни населения. Территориальная организация общества является соподчиненной системой по отношению к социальной структуре общества, к его социальной организации, социальной жизни. Каков общественный строй, такова и территориальная организация общества. 1.2 История развития политико-территориального строя России в досоветский период Политико-территориальная организация России представляет во многом уникальный исторический феномен как с точки зрения циклов и форм развития, так и особенностей ее структуры на различных этапах. В ее развитии имели место различные формы: стихийная эволюция, реформы сверху, революции. При этом достаточно четко прослеживаются четыре больших исторических цикла или периода: 1) цикл стихийно-эволюционного становления и развития политико-территориальной организации; 2) имперский; 3) советский; 4) современный [17, c. 290]. На формировании государственной территории, да и на всей истории Ру15 си, сильно сказалась и такая особенность: сама природа разделила территорию, на которой расселились славяно-русские племена, на две полосы: степную и лесную. Граница между ними проходила с юго-запада на северо-восток, от устья Десны до устья Оки. К особенностям территории Древней Руси следует отнести и то, что ее территорию пересекали два важных водных пути. И здесь чисто географический фактор органично соединялся с экономическим фактором. Действительно, весьма проблематично было наладить экономические промыслы. Но как известно, первый водный торговый путь был «из варяг в греки». Начинался он от Финского залива по реке Неве, Ладожскому озеру, далее по реке Волхову и озеру Ильмень к верховьям реки Днепр и по Днепру в Черное море. Но также был и второй источник экономической жилки, а именно второй водный торговый путь проходил по реке Волге к Каспийскому морю и далее в Персию и Индию [9, с. 92]. Помимо вышеперечисленных водных путей, были еще два торговых направления, которые вели на Запад: из Киева в Центральную Европу (Моравия, Чехия, Польша, Южная Германия) и из Новгорода и Полоцка через Балтийское море в Скандинавию и Южную Прибалтику. Торговые пути, проходившие через территорию Киевской державы, играли чрезвычайно важную роль в поддержании ее благополучия и развития культуры. Очень важно было сохранить это богатство природы. Но как только произошла «перемена торговых путей», это сразу же привело к упадку торгового и военно-политического значения Киева. Необходимо было защищать и отстаивать свои интересы, ведь они касались всего населения, проживающего в центре самого Киева. Нужно было принимать срочные меры по защите своего государства. Другая особенность территории Древней Руси заключалась в том, что плодородные земли на этой территории располагались преимущественно в степной полосе, к югу и юго-востоку от Оки. К северу и северо-западу их было значительно меньше. К тому же территория лесной полосы Древней Руси, да и 16 всей Восточно-европейской (Русской) равнины, в те далекие времена была покрыта не только непроходимыми лесами, но и болотами, озерами и реками. В этих условиях крестьянину приходилось прилагать немалые усилия, чтобы вести пахотное земледелие. Природный фактор играл не последнюю роль в стремлении восточных славян расширить границы своих сельскохозяйственных земель, что соответствующим образом сказывалось на расширении государственной территории Руси. Следует указать еще на одну особенность: соседство Руси с Азией, с кочевыми народами, что предопределило многовековую борьбу Руси с кочевниками. «Азия, - подчеркивал русский историк С. М. Соловьев, - не перестает высылать хищные орды, которые хотят жить за счет оседлого народонаселения; ясно, что в истории последнего одним из главных явлений будет постоянная борьба со степными варварами» [33, с. 13]. С. М. Соловьев выделил и периоды этой борьбы. В первый период, от середины IX в. до 40-х гг. XIII в., «нет резкого перевеса ни на стороне кочевников, ни на стороне славянских племен». Во второй период, от 40-х гг. XIII в. до исхода XIV в., «берут перевес азиаты в лице монголов», а в третий период, с конца XIV в., «пересиливает Европа в лице России; северо-западная, европейская часть Великой равнины начинает распространяться за счет юго-восточной, азиатской» [33, с. 13-14]. Но соседство Руси с азиатскими кочевниками в домонгольский период не сводится только к военному противостоянию. Часть племен, попавших в сферу притяжения Руси, переходила к оседлому образу жизни и искала у киевских князей защиты от более сильных кочевников. Так, половецкие ханы нередко вступали в союз с Русью и даже шли на службу к киевским князьям. Существовала и обратная связь, выражавшаяся в значительном влиянии степных народов на быт и язык древнерусского населения. Изначально Древнерусское государство не было единым государственным образованием и представляло собой множество самостоятельных земелькняжений, населенных различными племенами с разными системами управле17 ния. Подобная неоднородность исторически осложнила задачу централизации Руси на многие столетия вперѐд, предопределив необходимость разграничения вопросов экономики и управления государственными землями между центральной княжеской властью и местной боярской верхушкой. Во-вторых, рост территории Древнерусского государства неизбежно означал формирование неких властных (или языком сегодняшнего времени - административно-управленческих) центров, ставших своего рода различными и относительно самостоятельными элементами в составе единого Древнерусского государства. По справедливому замечанию И. Н. Данилевского, такими властными центрами на Руси стали «Новгород с его вечевым управлением и сравнительно слабой властью князя, зависимого от выборных лиц; Киев, где достаточно могущественный князь и сильное народное вече ограничивали притязания друг друга; Владимир, в котором в конце концов складываются основы абсолютистской монархии, не ограничиваемой никакими выборными институтами» [8, с. 22]. В-третьих, характерной исторической особенностью российского федерализма становится тот факт, что тенденции централизации и децентрализации в истории России находились в постоянной взаимосвязи, причѐм периоды преобладания тенденций централизации над тенденциями децентрализации и наоборот периодически сменяли друг друга, не отменяя общее правило и суть Российского государства (как бы оно не называлась в различные времена) - единство территории и системы государственного управления при передаче части государственно-административных функций и полномочий на места с целью повышения эффективности их осуществления. Так, С. Ю. Никонов небезосновательно отмечает следующее: «Сегодня нередки споры об исторических корнях российского федерализма. Иногда их усматривают уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в те далекие времена, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, были и добровольные союзы, и спасительные присоединения, но не исключались и завоевательные походы... Однако Россия - и это хо18 телось бы подчеркнуть - создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем чѐтче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы» [28, с. 14]. Данная мысль подтверждается непосредственно самой историей развития государственности в России, процессом становления федеративных отношений внутри государства, а также политикой правителей, в разное время стоявших у власти в стране. Так, продолжая рассматривать историю развития Древнерусского государства, подчеркнѐм, что за процессом централизации страны начался процесс феодальной раздробленности, повлекший за собой не столько федерализацию Древнерусского государства, а фактически обособление различных земель и распад единого государства на отдельные удельные княжения [29, с. 220-230]. Логичным ответом на этот процесс стала политика централизации и собирания русских земель под началом московских князей, начавшаяся в период правления Ивана Калиты и завершившаяся в эпоху Ивана IV Грозного. Так, именно со времѐн Ивана Калиты утверждается новый принцип наследования власти, согласно которому трон наследовал старший сын умершего князя. Таким образом, власть неизбежно сосредотачивалась в едином центре, которым после продолжительной борьбы внутри русских земель стала Москва, а удельные земли просто были вынуждены подчиняться центральной власти, непокорных же ждала участь быть покорѐнными и наказанными. Необходимо особо отметить, что результатом «силового» варианта собирания русских земель под властью Москвы стало становление не только единого и централизованного, но и унитарного государства, в котором вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках Московского князя и его ближайшего окружения в лице Боярской думы. Предметно это выражалось в следующем: - московские князья стали именоваться самодержцами и государями всея Руси; - московские князья получили исключительное право издавать законы, 19 вести переговоры с другими государствами, чеканить монету, объявлять войну и заключать мир; - взимание налогов и таможенных платежей полностью находилось в исключительном ведении князя и государственного казначея; - территория Московского государства делилась на уезды, которые в свою очередь делились на волости и станы. Московский государь присылал в уезды своих управителей - наместников, а в волости и станы - волостелей. Данные должностные лица были лично преданы Московскому государю, собирали налоги, следили за исполнением указов государя, чинили государев суд, могли приговаривать к уголовным наказаниям; - отдельные и разрозненные военные дружины начинают объединяться в московское войско, из которого в будущем вырастет русская армия. Отдельные и наиболее значимые военные походы московского войска возглавлял лично Московский государь, он же определял структуру и численность самого войска [11, с. 38-40]. Сказанное позволяет нам сделать вывод о том, что период феодальной раздробленности сменился периодом собирания и централизации русских земель, закономерным итогом которого стало формирование Московского княжества, ставшего в дальнейшем стержнем Российского государства. Образовавшееся единое Московское государство позволило сохранить суверенную государственность русских земель, однако, с другой стороны, факт централизации государственной власти в руках одного лица предопределил авторитарный порядок управления русскими землями на столетия вперѐд. Он же предопределил такой механизм государственного управления, при котором вся полнота государственной власти была сосредоточена в центре, а на местах проводилась политика, навязываемая центром и шедшая в определѐнных ситуациях в разрез с интересами конкретных регионов страны. К слову, эти же факторы, предопределили разрастание бюрократической системы, коррупцию и произвол государственных служащих в России. Еще в Киевской Руси существовали городовые области, которых насчи20 тывалось 25 (Киев, Изборск, Муром, Новгород, Смоленск и др.). В Новгородской республике существовали пятины, которые, в свою очередь, делились на волости, а последние - на погосты. В XIV-XVIII вв. административнотерриториальное устройство непрерывно совершенствуется. В Соборном уложении 1649 г. территория государства делилась на 12 областей, получивших название города (Замосковская, Поморская, Рязанская, Заоцкая, Вятская, Пермская и др.). Появляются уезды, волости, станы [31, с. 6]. Федеративные отношения могут складываться при наличии определенных условий. Одним из главных условий выступает уровень демократизации общества. Чем он выше, тем полнее проявляются преимущества федеративной формы государственного устройства. Вторым важным условием является уровень зрелости гражданского общества. Именно наличие действенных институтов гражданского общества создает условия, при которых региональные властные элиты попадают под эффективный общественный контроль, исключающий или, по крайней мере, сводящий к минимуму возможность злоупотреблений [13. с. 144]. Эти условия могут предшествовать федерализму, и тогда его преимущества начинают сказываться быстро, но могут развиваться при уже существующих федеративных отношениях, и в этом случае становятся неизбежными многочисленные противоречия, на разрешение которых могут уйти годы и десятилетия [30, с. 464]. Изначально, с момента образования Великого княжества Московского и до конца XX в., Россия представляла собой унитарное централизованное государство с достаточно рано сложившейся и постоянно упрочивающейся административно - командной системой управления. При этом феодальная раздробленность, которую некоторые исследователи считают одной из потенциальных предпосылок российского федерализма, на самом деле никогда не способствовала укреплению единства государства, и вся политика московских князей была направлена на подавление феодальной вольницы, что с точки зрения геополитической ситуации, в которой находилось Российское государство, было вполне 21 оправданным. К тому же власть российского монарха, который руководствовался исключительно личными усмотрениями, была несопоставима по своим масштабам с властью европейских монархов, вынужденных считаться с интересами своих подданных [34, с. 60]. Что касается подавляющего числа населения, то оно было связано прочными общинными традициями, а «воздух города», в отличие от Европы, не «делал человека свободным». Даже самого слова «свобода» мы не обнаружим в российском фольклоре. Это понятие исторически подменено понятием «воля», понимаемым как бесконтрольное самоуправство властей предержащих и спонтанное сопротивление угнетенного населения, лишенного элементарных гражданских прав. В России на протяжении веков так и не сложилось гражданское общество [35, с. 56]. Период централизации русских земель под властью Москвы конца XV начала XVII вв. сменился периодом относительной децентрализации, что было напрямую связано с образованием в начале XVIII в. Российской империи и переходом страны на губернскую систему административно-территориального управления. Как известно, к концу XVII - началу XVIII вв. основной проблемой России стала управляемость увеличившейся территорией государства, содержание чиновников на местах, а также их финансирование. Главной целью губернской реформы 1708 года, инициированной Петром I, было перераспределение военных расходов в государстве таким образом, чтобы каждая статья расходов была приурочена к собственному источнику дохода. Все расходные части государева бюджета были разделены между отдельными территориями, обязанными выполнять возложенные на них функции своими усилиями [15, с. 56]. Ещѐ одним направлением децентрализации системы государственного управления в период царствования Петра I стала реформа городского самоуправления, по которой губернская власть ставилась между двух властных центров - институтом центральной власти и институтом местного самоуправления (в лице магистратов и бурмистров). Таким образом, уже в период царствования Петра I в России формируются базовые основы современного понимания феде22 ративных принципов построения государства: существует центральная власть, отвечающая за решение вопросов государственного значения, войну и мир, государственный бюджет, а также региональная власть, функционирующая на двух уровнях. На первом уровне - уровне губерний (региональном) осуществляется проведение в жизнь решений общегосударственного значения в привязке к интересам и особенностям конкретных территорий. На втором уровне - уровне местного самоуправления реализуется идея народоправства, народовластия, в рамках которых воля народа и местная власть помогает «держать в узде» власть региональную, исключая тем самым еѐ возвышение над центральной властью и обеспечивая подчинение интересами местной власти и непосредственно самого населения, проживающего на местах [20, с. 60-95]. Несмотря на то, что губернская реформа Петра I так и осталась незавершенной, мы не можем недооценивать тот позитивный потенциал, который она придала системе государственного управления. Именно благодаря этой реформе впервые в Российском государстве была достигнута двуединая цель. С одной стороны, центральная власть окончательно и бесповоротно подчинила себе регионы страны, установив полный контроль над ними и создав прочную основу для их содержания и финансирования (централизация системы управления). С другой стороны, передача определѐнных источников финансирования под решение конкретных целей из центра в губернии способствовала выстраиванию стабильно функционирующих экономических связей внутри регионов, а также созданию основ системы местного (городского) самоуправления в условиях административной соподчинѐнности центра и регионов. Продолжает реформирование губернской административно- территориальной системы Екатерина II. Еѐ заслуга состоит в том, что она ввела новое деление Российской империи на губернии, которое стало осуществляться не на основании географических условий или общности истории, а только на основании численности населения. Количество губерний стало привязываться к численности населения: на одну губернию приходилось порядка 300 - 400 ты23 сяч жителей, а внутри губернии образовывались уезды численностью 20 - 30 тысяч жителей. Всего губерний было образовано 50, и в каждой из них образовывалось губернское правление, возглавляемое губернатором или наместником, которые назначались из центра. В его руках находилась вся полнота власти в губернии, а также осуществление исполнительных функций и распоряжений, поступающих из центра [37]. В начале XVIII в. Петром I было осуществлено упомянутое выше административное деление на 8 губерний. С этого времени до 1917 г. количество губерний возросло до 81. К этому следует добавить 18 областей, обладавших особым статусом. Они не имели органов земства и дворянских собраний, формировались, как правило, на окраинах империи. Следовательно, общее количество субъектов российской империи (губерний и областей) составляло 99. Были в России и два края - Туруханский и Усинский в составе Енисейской губернии, Хивинское Ханство, Бухарский эмират, в Астраханской губернии - Киргизская и Калмыцкая орда. Кроме того, особый статус имело Великое княжество Финляндское и Царство Польское. К 1917 г. в составе России имелось 12 казачьих войск (Донское, Оренбургское, Астраханское, Уральское, Сибирское, Семиреченское, Амурское, Уссурийское, Забайкальское, Терское, Кубанское и Казачье население Иркутской и Енисейской губерний. Земли, на которых проживали казаки, имели свой особый статус. Назывались они иначе (земли Всевеликого войска Донского и др.). Ряд городов имел особый порядок управления (Петербург, Кронштадт, Севастополь, Николаев, Одесса, Керчь). Там были отделения градоначальства, а в Кронштадте и Николаеве - военные губернаторы [31, с. 6]. Таким образом, административно-территориальное деление России было достаточно разнообразным и вместе с тем преимущественно губернским. Однако нельзя забывать и о более масштабных территориальных структурах, какими являлись генерал-губернаторства. На начало XX в. в России их было 10: Варшавское (10 губерний Царства Польского); Виленское (Виленская, Гродненская и Ковельская губернии); Иркутское (Иркутская и Енисейская губернии, Якут24 ская область); Кавказское (губернии и области Кавказа, кроме Ставропольской); Киевское (Киевская, Волынская и Подольская губернии); Московское (одна Московская губерния); Приамурское (Амурская и Забайкальская области, остров Сахалин), Степное (Акмолинская и Семипалатинская области); Туркестанское (Семиреченская, Закаспийская, Сыр-Дарьинская, Самаркандская и Ферганская области); Финляндское (8 губерний Великого Княжества Финляндского). Генерал-губернаторства, таким образом, объединяли несколько губерний и областей. Исключение составляло Московское генерал-губернаторство, куда входила лишь одна губерния - Московская. Однако далеко не все губернии являлись подчиненными генерал-губернаторам. В центральной России губернии Тульская, Рязанская, Вологодская и другие ни в одно из генералгубернаторств не входили. Таким образом, на протяжении всего XIX века административнотерриториальная система управления, образованная ещѐ при Петре I и Екатерине II, сохранялась практически в неизменном виде, приобретая лишь несущественные изменения, связанные во многом с присоединением новых территорий к Российской империи. Подчеркнѐм, что как раз в это время в организацию системы государственного управления на территориях, присоединяемых к России, был положен национально-территориальный принцип, в соответствии с которым на присоединяемых территориях, как правило, вводился институт генералгубернаторства, подчинѐнного напрямую центральному правительству. Вместе с тем, каждая вновь присоединяемая территория получала определѐнную степень автономии, объѐм которой напрямую зависел от истории, культуры и еѐ национального состава. Так, наибольшей степенью такой автономии пользовались Польша и Кавказ. 25 1.3 Особенности политико-территориальной организации в советский период Очередной виток развития идеи федерализма в России связан с приходом к власти большевиков и установлением системы Советов. Как известно, непосредственно федеративное устройство России юридически было оформлено решением III Всероссийского съезда Советов в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, где было записано, что «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». При этом особо отметим, что данная Декларация не решала детально проблемы федерализма, еѐ положения были развиты в резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики», принятой этим же Съездом советов. Оба документа затем стали основой для принятия и содержания текста Конституции РСФСР 1918 г. в вопросе государственно-территориального устройства Советской России [38, с. 94]. Большевиками была найдена оригинальная модель построения нового государства - автономизация национально-территориальных образований, входивших ранее в состав Российской империи. Учѐт национальной специфики, предоставление широких прав на самоуправление и организацию внутриполитических процессов внутри таких автономных образований, назначение на руководящие должности коренных жителей достаточно быстро позволил большевикам собрать большую часть территории бывшей Российской империи в новое единое централизованное федеративное государство, получившее название Союз Советских Социалистических Республик. 31 января 1924 года на II Всесоюзном съезде Советов была принята первая Конституция СССР [3]. Высшим органом власти в стране стал Всесоюзный съезд Советов, а в период между съездами - Центральный исполнительный комитет, который состоял из 2 палат - Совета Союза и Совета Национальностей. При этом ключевой особенностью данной Конституции стал тот факт, что в еѐ тексте был подтверждѐн принцип добровольного вхождения республик в состав 26 СССР и закреплено право свободного выхода из состава Союза, просуществовавшее вплоть до распада СССР. Именно это обстоятельство, которое, по мысли большевиков, должно было цементировать новое федеративное образование, стало косвенной причиной, открывшей юридический путь для развала СССР принцип свободы вхождения и выхода из состава СССР послужил миной замедленного действия, поставившей впоследствии крест на СССР как федеративном государстве. Конституция СССР 1936 года [4] объявила высшим органом государственной власти СССР двухпалатный Верховный Совет СССР, которому принадлежала вся полнота законодательной власти в стране. Верховный Совет СССР избирался сроком на 4 года, созывался на сессии Президиумом Верховного Совета СССР 2 раза в год, а обе его палаты - Совет Союза и Совет Национальностей объявлялись равноправными. Новая Конституция впервые в истории отечественной государственности закрепила демократические нормы всеобщего избирательного права (статья 135), равноправия (статьи 136 - 138), ввела прямые выборы (статья 139) и тайное голосование на них (статья 140). Совет Союза избирался по норме 1 депутат на 300 тыс. населения. Совет национальностей избирался по норме: 25 депутатов от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой автономной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и по 1 депутату от каждого национального округа. Конституция СССР 1977 года [5] не внесла существенных изменений в систему Советов. Однако по мере демократизации общественной и политической жизни в стране в середине 80-х гг. XX века система Советов подверглась реформированию. Так, в 1988 году в Конституцию СССР были внесены изменения, согласно которым высшим органом государственной власти СССР стал Съезд народных депутатов СССР, депутаты которого избирались непосредственно населением. Следует отметить, что к исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР относились такие вопросы, как принятие Конституции СССР, внесение в неѐ изменений; принятие решений по вопросам национально-государственного устройства, отнесѐнным к ведению СССР. Так или иначе, опыт построения федеративных отношений в рамках 27 СССР свидетельствует о том, что попытка совместить сильный центр и относительно самостоятельные республики (по сути, национально-территориальные образования) в составе единой федерации потерпела неудачу. На наш взгляд, тому есть немало причин, но одной из основных стало то, что пестрота национального состава СССР не нашла своего оптимального выражения в структурных образованиях внутри самих субъектов (республик), входивших в состав СССР - автономных республиках, областях, округах, а сильная центральная власть стремилась всячески подавлять какие-либо поползновения на местах, идущие в разрез с позицией центра. Необходимо подчеркнуть, что в последние годы существования СССР была предпринята отчаянная попытка нивелировать данные недостатки. Так, 10 апреля 1990 г. в СССР был принят закон «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» [6], а 26 апреля 1990 г. был принят закон «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» [7]. Это был знаменательный документ - автономные республики становились прямыми субъектами СССР, Союзного договора и могли претендовать на суверенитет, как и союзные республики. Однако даже расширение полномочий республик в составе СССР и планировавшееся подписание обновлѐнного Союзного договора не спасли СССР от распада. 8 декабря 1991 года главы трѐх республик, основателей СССР, - Белоруссии, России и Украины, подписали так называемые Беловежские соглашения, которые констатировали факт того, что СССР прекращает своѐ существование. 12 декабря Верховный Совет РСФСР под председательством спикера парламента Р. И. Хасбулатова ратифицировал Беловежское соглашение, а также принял решение о денонсации РСФСР Союзного договора 1922 года, открыв дорогу для становления современной России и очередным государственно-правовым преобразованиям, затрагивающим в том числе и вопросы отношения центра и регионов. Оказавшись в 1991 г. суверенным государством, постсоветская Россия должна была выбрать путь между федеративной и унитарной конституционной конструкцией внутреннего территориального устройства [22, с. 93]. Под28 черкнем, что федеративная форма России (в отличие от федерализма на уровне СССР) не имела под собой достаточной исторической базы. РСФСР - федерация весьма формальная, по сути - никогда и не существовавшая в реалиях (что, однако, полностью отрицалось официальной политикой в советский период). Административно-территориальные образования РСФСР не имели своих конституций и законов, их автономность напоминала скорее унитарную, чем федеративную методологию конституционно-правового регулирования. Несмотря на это, суверенная Россия после распада СССР остановила свой выбор именно на конституционном федерализме. Это нашло юридическое выражение сначала в Федеративном договоре, позднее - в Конституции РФ 1993 г. и последующих нормативных правовых актах, в практике Конституционного Суда РФ, законотворческой деятельности субъектов РФ [11, с. 117]. Указанные преобразования, начавшиеся ещѐ в конце 80-х гг., окончательно были оформлены в декабре 1993 года, когда многонациональный народ России в ходе всенародного голосования поддержал проект Конституции, действующей в настоящее время и утвердившей федеративные основы построения современной России. Конституция РФ 1993 года определяет базовые контуры российского федерализма, которые сводится к тому, что территория России состоит из территорий субъектов Федерации (республик, краѐв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов), представляющих собой ограниченно правоспособные государственные образования, которые обладают определенной учредительной властью, с гарантированными Конституцией 1993 года полномочиями местного самоуправления. В советский период первоначально для управления экономикой создавались губернские и уездные советы народного хозяйства. ВСНХ являлся высшим органом управления, а на местах работали экономические совещания (ЭКОСО). План ГОЭЛРО предусматривал развитие экономики в разрезе 8 крупных экономических районов: Северного, Центрально-промышленного, Приволжского, Уральского, Западно-Сибирского, - Кавказского, Туркестанского и Юж29 ного. Для координации усилий и совершенствования управления губернское деление было упразднено, а взамен создано 8 краев и 6 областей. Эти формирования по своим размерам были приближены к основным районам плана ГОЭЛРО. Именно этот период можно считать тем временем, когда административнотерриториальное деление максимально совпадало с экономическим районированием. Однако, близкая к идеальной, модель просуществовала лишь незначительное время. С 1931 г. началось стремительное разукрупнение краев и областей. Этот процесс совпал со становлением отраслевой системы управления. В 1932 г. ВСНХ был реорганизован в Народный Комиссариат тяжелой промышленности с одновременным созданием народных комиссариатов легкой и лесной промышленности. Таким образом, в 1932 г. начали действовать первые три всесоюзных промышленных наркомата. Их число очень быстро росло. Уже в 1957 г. было более тридцати всесоюзных промышленных министерств (в середине 1940-х годов наркоматы реорганизованы в министерства), а к 1985 г. их стало 39. Только за 6 лет после 1931 г. было создано 42 области, преобразовано и переименовано 9 областей, уточнены границы 6 областей.14 Ленинградская область, например, первоначально (в 1927 г.) по размерам составляла 360 тыс.кв.км, что в четыре раза больше, чем в настоящее время. Она включала территорию нынешних Новгородской, Псковской и частично Вологодской областей (первые две были созданы в 1944 г.) [31, с. 7]. К концу 80-х годов XX в. в состав СССР входило 15 союзных и 20 автономных республик, 114 областей, 6 краев, 8 автономных областей и 6 автономных округов. В начале 1990-х годов Россия включала 21 республику, 49 областей, 6 краев, 1 автономную область, 10 автономных округов и 2 города. Некоторые из бывших автономных республик изменили свои названия, а бывшие автономные области - Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасия стали республиками и вышли из состава краев, в которые ранее входили. Таким образом, административно-территориальное деление в советский период было очень динамичным. При этом не следует забывать, что высшей 30 властью всегда были обкомы и крайкомы партии, республиканские ЦК. Любые экономические решения проводились и утверждались именно там. 31 2 Современная политико-территориальная организация России 2.1 Развитие государственного федерализма в России в 90-е годы XXв. Исследование проблем государственно-территориального устройства, осмысление его роли и перспектив развития являются сегодня одним из важнейших направлений изучения феномена власти в человеческом обществе. Современные достижения в этой области позволяют сказать, что, несмотря на отсутствие единых подходов к вопросам государственного устройства, большинство исследователей склоняются к выводу о возможности посредством совершенствования государственной власти по вертикали обеспечить внутреннюю целостность, стабильности, мир и согласие в государстве. Федеративный договор от 31 марта 1992 года, подписанный в условиях, когда распался Союз ССР и центробежные тенденции грозили перекинуться на Россию, сыграл поистине историческую роль, найдя форму сохранения государственной целостности России. Он подписывался в условиях реальной угрозы разрушения целостности российского государства. Однако процесс распада СССР не оставил руководству России времени для подготовки глубоко продуманных планов дальнейшего самостоятельного государственного строительства суверенной республики. За основу был взят готовый - советский - вариант государственного устройства, адаптированный к сложившемуся за многие десятилетия национально-государственному и административно-территориальному делению России. Повысив статус бывших национальных автономий до уровня национальных республик, удалось остановить процесс разрушения федерации, во многом, как и в СССР, инициируемый растущим национальным самосознанием этнических меньшинств [41, с. 63]. В результате подписания Федеративного договора в Российской Федерации появились совершенно новые виды субъектов - субъекты, образованные по территориальному принципу. Тем самым был совершен отказ от чисто нацио32 нального принципа образования федерации в России, целостность Российской Федерации стала базироваться на национально-территориальной основе. Республики, ставшие по Федеративному договору «суверенными государствами», обладали максимальным объемом полномочий. Края, области, автономные округа и автономная область, города федерального значения оказались в силу объема полученных ими полномочий на низшей ступени по отношению к республикам. В это же время «несуверенные» субъекты также различались объемом предоставленных им прав. Национальные автономии по сравнению с бывшими территориальными административными единицами имели специальное юридически зафиксированное представительство в Совете национальностей Верховного Совета РФ (бывшие административно-территориальные единицы его не имели). В то же время края и области приобрели конституционное право на принятие своих основных законов - уставов, а автономии таких прав не получили. Различия в правах субъектов РФ послужили основанием для деления всех субъектов федерации на три вида или конституционно-правовые формы: национальные республики, национальные автономии (области, округа) и территориальные образования (край, область, города федерального значения) [41, с. 135-136]. Исходя из содержания Федеративного договора и политических реалий этого периода, можно утверждать, что с подписанием Федеративного Договора закладывался этап формирования в России асимметричной федерации, выражающийся в неравенстве правообязанностей субъектов федерации и преимущественным положением республик. Указанные преобразования, начавшиеся ещѐ в конце 80-х гг., окончательно были оформлены в декабре 1993 года, когда многонациональный народ России в ходе всенародного голосования поддержал проект Конституции, действующей в настоящее время и утвердившей федеративные основы построения современной России. Конституция РФ 1993 года определяет базовые контуры российского федерализма, которые сводится к тому, что территория России состоит из территорий субъектов Федерации (республик, краѐв, областей, городов 33 федерального значения, автономной области, автономных округов), представляющих собой ограниченно правоспособные государственные образования, которые обладают определенной учредительной властью, с гарантированными Конституцией 1993 года полномочиями местного самоуправления. В составе Российской Федерации по конституции РФ на 1993 год находились следующие субъекты Российской Федерации: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия - Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика - Чаваш республики; Алтайский край, Краснодарский край, Красноярский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край; Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Белгородская область, Брянская область, Владимирская область, Волгоградская область, Вологодская область, Воронежская область, Ивановская область, Иркутская область, Калининградская область, Калужская область, Камчатская область, Кемеровская область, Кировская область, Костромская область, Курганская область, Курская область, Ленинградская область, Липецкая область, Магаданская область, Московская область, Мурманская область, Нижегородская область, Новгородская область, Новосибирская область, Омская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Пермская область, Псковская область, Ростовская область, Рязанская область, Самарская область, Саратовская область, Сахалинская область, Свердловская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Томская область, Тульская область, Тюменская область, Ульяновская область, Челябинская область, Читинская область, Ярославская область; 34 Москва, Санкт-Петербург - города федерального значения; Еврейская автономная область; Агинский Бурятский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Корякский автономный округ, Ненецкий автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Чукотский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Конституция закрепила статус субъектов федерации за Республиками Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Удмуртской Республикой, а также КомиПермяцким, Ненецким, Таймырским (Долгано-Ненецким), Ханты-Мансийским, Ямало-Ненецким автономными округами. В отличие от Федеративного договора Конституция не рассматривает республики как суверенные, понятие суверенитета относится к Российской Федерации в целом. Конституция установила, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» [1]. Конституция закрепила равноправие субъектов федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, возможность изменения статуса субъекта РФ по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта. Согласно Конституции, республики имеют свою Конституцию и законодательство, а автономные округа - устав и законодательство. Конституция Российской Федерации стала основой для современных Конституций республик и уставов автономных округов. Республиканские Конституции, закрепившие статус субъектов Российской Федерации, были приняты Республиками: Марий Эл - в 1995 г., Мордовия - в 1995 г., Удмуртской - в 1994 г., Карелия - в 2001 г. Автономные округа приняли современные уставы: Ямало-Ненецкий - в 1995 г., Ненецкий - в 1995 г., Ханты-Мансийский - в 1995 г., Таймырский (Долгано-Ненецкий) - в 1998 г. [18, с. 71]. По существу, принятие республиканских Конституций и уставов округов 35 завершило этап становления их как субъектов Российской Федерации и положило начало этапу их современного развития. В 2000-х гг. число субъектов РФ сократилось с 89 до 83. Произошло слияние Пермской области с Коми-Пермяцким автономным округом и образование Пермского края (1 декабря 2005 г.), объединение Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов в Красноярский край (1 января 2007 г.), Камчатской области и Корякского автономного округа в Камчатский край (1 июля 2007 г.), Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в Иркутскую область (1 января 2008 г.), Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа в Забайкальский край (1 марта 2008 г.). Предпринимались также попытки поставить вопрос об объединении Республики Адыгея с Краснодарским краем, Республики Калмыкия с Астраханской областью и др. Они вызвали резко негативную реакцию со стороны республиканских элит [26, с. 215]. Вследствие этнополитических рисков процесс укрупнения регионов приостановился. При рассмотрении процесса совершенствования субъектного состава Российской Федерации неизбежно возникает вопрос: а предусматривает ли Конституция РФ прямо или косвенно иные формы изменения территориального устройства России, возможно ли это сделать, не меняя конституционных норм? По нашему мнению, ответ на него может быть утвердительным. Во-первых, не исключена возможность отказа субъекта РФ от своего статуса и присоединения его к другому субъекту или даже разделения его территории между несколькими субъектами РФ. Это можно осуществить путем принятия федерального конституционного закона «Об изменении статуса субъекта Российской Федерации», предусмотренного ч. 2 ст. 66 Конституции РФ. Во-вторых, изменения статуса субъекта РФ можно достичь путем его преобразования в статус федеральной территории в качестве меры конституционно-правовой ответственности, закрепив эту меру в том же федеральном конституционном законе «Об изменении статуса субъекта Российской Федерации». В законе следует определить полномочия федеральных органов власти по ре36 шению этого вопроса, а также предусмотреть учет мнения населения конкретного субъекта, в отношении которого будет вводиться подобная мера ответственности. Представляется, что одним из обязательных условий применения этой меры ответственности должны быть не факты нерационального использования денежных средств или ошибки в управлении (в этом случае тоже возможно изменение статуса субъекта, но не как меры негативной конституционно-правовой ответственности, а как властно-организационной санкции или меры позитивной ответственности), а прямые систематические нарушения федеральных законов органами власти субъекта РФ. Элементами процедуры здесь могут стать предварительное заключение Конституционного Суда РФ о грубых нарушениях органами власти субъекта Конституции РФ и федеральных законов, создание специальной комиссии с участием представителей Президента и Правительства РФ, Совета Федерации и данного субъекта для поиска выхода из проблемной ситуации и рассмотрения иных вариантов, предоставление определенного срока органам государственной власти субъекта на исправление ситуации в регионе (от 6 месяцев до года). Самое важное - это подробная законодательная регламентация оснований и условий преобразования субъекта РФ в федеральную территорию, а также определение даже самых незначительных элементов процедуры принятия соответствующих решений и сроков по изменению статуса субъекта. В-третьих, механизм изменения территориального устройства может предусматривать устранение асимметричности субъектов РФ путем принятия федерального закона о статусе субъекта РФ и придания универсального смысла конституционным нормам о равноправии учредительных документов субъектов - конституции и устава, указании на то, что все субъекты обладают единым статусом государственного образования, их исполнительные органы имеют единое наименование - высшее должностное лицо (глава) субъекта и правительство. Причем лучше сделать это именно в федеральном законе. Конечно, помимо правовых форм изменения территориального устройства РФ, не затрагивающих «ткань» действующей Конституции, можно обсуж37 дать и проекты, требующие внесения в нее соответствующих поправок. Но в любом случае даже внесение поправок, регламентирующих появление таких наименований субъектов, как «губерния», потребует пересмотра конституционных основ (ст. 5). На данном этапе исторического развития вряд ли это возможно из-за четкой позиции прежде всего федеральных органов государственной власти, отрицающих необходимость даже незначительной по содержанию конституционной реформы. Поэтому более продуктивно заниматься исследованиями возможных контуров легализации правовых основ изменения территориального устройства России в рамках существующих конституционных механизмов, которые, несмотря на всю их пробельность и юридико-техническую слабость, позволяют решать насущные задачи совершенствования государственно-территориальной схемы организации Российской Федерации. Признание в Федеративном договоре и Конституции России 1993 года субъектами федерации национальных республик, национальных автономий, краев, областей и городов федерального значения подтверждает, что Россия перешла к новому для нее типу федерации, в основе которой лежит комплексный принцип построения федерации, основанный не только на национальных и культурных характеристиках населения, но и на экономических, географических, транспортных и иных факторах, который был отвергнут при принятии первой советской конституции России - Конституции РСФСР 1918 года. 2.2 Политико-территориальная организация России на современном этапе В настоящее время в качестве одной из основных форм устройства страны рассматривается федерализм. Российский федерализм имеет свои особенности, которые необходимо изучать для определения путей совершенствования государственной власти в стране. По своему устройству Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из республик, краев, областей, городов 38 федерального значения, автономных округов и автономной области. В России, сложилась ситуация, характеризующаяся объединениям двух суверенитетов в пределах одной государства. Суть этого объединения в том, что суверенитет федеративного государства охватывает, покрывает собой суверенитет республик, которые объявили о своем суверенитете. Это напоминает известную российскую матрешку, внутри которой помещается еще несколько матрешек меньшего размера [21, с. 331]. В настоящее время РФ включает 85 субъектов федерации, образованные по национальному (национально-территориальному) принципу (республики, автономная область, автономные округа) и по территориальному (края, области, города Москва, Санкт- Петербург и Севастополь). Государственное и муниципальное управление в России во многом уникально, как и российский федерализм, влияющий на развитие государственного управления. Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование государственных и муниципальных органов власти и управления осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Страна разделена на административно-территориальные единицы, в которых создаются органы власти и налаживается управление этими территориями. Жизненное пространство тем самым упорядочивается в государственное, муниципальное, экономическое, правовое, информационное и иное пространство. Россия является не только самым большим по территории, но и одним из самых сложноуправляемых государств мира. Это определяется размером государственной территории, числом субъектов федерации, количеством их видов и разницей между ними по численности населения (более чем в 400 раз). Власть народа в РФ реализуется на трех уровнях: федеральном, на уровне субъектов федерации и местного самоуправления. Таким образом, группу «властных» административно-территориальных единиц составляют: 39 1. Федеральные округа (федеральный уровень власти); 2. Субъекты федерации (уровень власти субъектов); 3. Муниципальные образования (власть местного самоуправления). В настоящее время важной проблемой укрепления российской государственности выступает состояние и перспективы развития российского федерализма. Идет сложная работа по его становлению на качественно новой основе, адекватной задачам развития общества. Это предполагает растянутый во времени процесс решения на правовой основе противоречий и конфликтных ситуаций на территории страны, важнейших задач социально-экономического и культурного развития для построения реального федерализма. Как результат, административно-территориальную систему современной России характеризуют три особенности. Первая. Наличие значительных остаточных явлений советской модели федерализма (национально-территориальный принцип построения федерации, федеративная правосубъектность автономных образований и т.п.), хотя в последние годы наблюдается тенденция к их формальному или фактическому устранению. Вторая. Переходность ее состояния, от советской модели к классической. Третья. Усиление позиции федерального центра, имеющего неоднозначные последствия - снижение национального сепаратизма и сокращение региональных инициатив [11, с. 157]. Бурные 1990-е годы, парад суверенитетов, изменение статуса бывших автономий, становление местных элит в конце концов привело к разрушению вертикали власти. Для устранения подобных деформаций в мае 2000 г. были созданы 7 федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный. Некоторые авторы видят в этом слепок с военных округов России, утверждают, что к экономике округа никакого отношения не имеют. Думается, что никакого криминала в этом нет. Военные округа по Указу Президента РФ от 27 июля 1998 г. № 900 являются основной военно-административной единицей России. Их тоже 7. Но 40 из этого вовсе не следует, что здесь скрыты какие-то тайные замыслы. Совпадение военных округов с федеральными (по составу субъектов Федерации) вполне объяснимо. Мобилизационные планы, снабжение и расквартирование войск, организация призыва на действительную службу, многие другие хозяйственные и организационные вопросы легче решать в условиях единого территориального пространства и руководства. Более того, было бы удивительным и непонятным, если бы при создании федеральных округов поступили иначе. Административно-территориальное устройство по своей сути обязано учитывать все вопросы управления территориями, включая и военные. Так было во все времена, хотя критики подчас называли подобное административнополицейским устройством [35, с. 7-8]. Первым изменением количества федеральных округов и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д. А. Медведева 19 января 2010 года. Вторым - образование Крымского федерального округа на присоединѐнных к России в 2014 году территориях. Итак, в начале нового тысячелетия Россия оказалась весьма мозаичной с позиций административно-территориального устройства. Республики и края, области и города, автономная область, федеральные округа - президенты, губернаторы, главы администраций, мэры и вся административная рать, включая муниципальный уровень, выражая в той или иной степени интересы региональных элит, пока не добились четкого и налаженного управления территориальными образованиями. Необходимость его совершенствования назрела. Самые простые предложения здесь сводятся к сокращению числа субъектов Федерации до 30-40. СОПС подготовил рекомендации о создании 28 губерний вместо 89 субъектов. В 2004 г. жители Пермской области и Коми-Пермяцкого национального округа проголосовали на референдуме за объединение двух субъектов в один - Пермский край. Серьезно изучается вопрос и достигнуты определенные результаты и в других регионах. Однако быстрого решения здесь нет. Будущая модель территориального устройства России должна сочетать экономи41 ческое районирование и административно-территориальное деление. В настоящее время в России 11 экономических районов. Эта сетка сохранилась лишь на бумаге. Даже последние статсборники группируют территории не по экономическим районам, а по федеральным округам. Экономические районы ушли в прошлое. Отчасти это объясняется тем, что федеральные округа включили в себя экономические районы, а границы округов часто совпадают с границами одного или двух экономических районов. Например, Северо-Западный федеральный округ территориально совпадает с Северным и Северо-Западным экономическими районами. Центральный федеральный округ повторяет границы Центрального и Центрально-черноземного экономических районов. Изменения имеют место в Уральском федеральном округе, где часть субъектов одноименного экономического района отошла в состав Приволжского федерального округа, а часть территории Западно-Сибирского экономического района вошла в названный округ. Южный федеральный округ интегрировал субъекты ВолгоВятского и Уральского экономических районов. Есть некоторые изменения и в Сибири. Но все же нельзя утверждать, что территориально округа и экономические районы не претерпели изменений. Образование Пермского края - первый опыт укрупнения регионов России. Поэтому важно выяснить, какие нормы и методы эффективны в отношении других субъектов Федерации, а какие недостаточны или являются местной спецификой. Политические условия России таковы, что региональные элиты поддерживают слияние субъектов РФ только в обмен на сохранение ресурсов власти. В случае Пермского края условием успеха стало сохранение за КомиПермяцким округом статуса административно-территориальной единицы внутри края. Статус его определяется Уставом края. Вторая важная проблема - согласительные процедуры. С инициативой начать объединение выступил губернатор Пермской области, обратившись к Законодатель-ному собранию области с просьбой о поддержке. Получив одобрение в форме областного закона, губернатор и председатель Законодательного собрания Пермской области пред42 ложили объединение аналогичным органам власти Коми-Пермяцкого АО. А каковы должны быть политические действия, если хотя бы один из органов власти отвергнет объединение? Вопрос важный, так как есть опыт отказа парламента и президента Республики Адыгея от объединения с Краснодарским краем, Дагестана - от интеграции с Чечней. Согласно ч. 2 ст. 3 ФКЗ от 17 декабря 2001 г., при объединении субъектов РФ должны соблюдаться государственные интересы РФ, принципы федеративного устройства, права и свободы человека. Вопрос объединения должен решаться только при согласии всех органов государственной власти заинтересованных регионов и голосований на референдумах, выраженных с процессуальной законностью. Интеграции могут воспрепятствовать также Государственная дума РФ, Президент РФ и Конституционный суд РФ, то есть важное значение приобретает согласование политических интересов сторон. Третья проблема - ресурсное обеспечение интеграции. Органы власти регионов лоббировали принятие Федеральной целевой программы по ускоренному развитию инфраструктуры Пермского края на период 2006-2015 гг. Может ли федеральный бюджет обеспечить выполнение подобных программ, если слияние субъектов РФ пойдет быстро? Следует дифференцировать случаи укрупнения «регионов-доноров» (Красноярского края) и дотационных территорий (Читинская область и Агинский Бурятский АО), выделять федеральное финансирование только действительно слабым. Опыт Пермского края показал создание в составе нового субъекта Федерации - административно-территориального образования с особым статусом (Коми-Пермяцкого округа). Система государственной власти края стала двухуровневой: органы государственной власти края и территориальные органы государственной власти округа. Однако Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1 не предусматривает возможность создания представительного органа государственной власти в Коми-Пермяцком округе. Это вызывает возражения потому, что должен реализоваться конституционный принцип разделения властей. 43 Наконец, для иных объединяющихся субъектов Федерации очень важен статус. Соглашение между Пермской областью и КПАО от 4 декабря 2003 г. предусматривает статус единого муниципального образования как элемента системы местного самоуправления Пермского края. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» позволил дать Коми-Пермяцкому округу только статус муниципального района; или придется создавать двухуровневую систему власти, считая округ и конституционным, и муниципальным образованием, что абсурдно. Органы власти интернирующихся субъектов РФ должны тщательно определять статус автономий, не допуская путаницы. Особый статус административно-территориальных образований следует закрепить в Федеральном «модельном» законе. Противоречия пермского опыта интеграции учтены в регионах, которые позже приступили к объединению. 17 апреля 2005 г. избиратели Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов (АО) поддержали создание объединѐнного Красноярского края. В октябре 2005 г. успешно прошел референдум об объединении Камчатской области с Корякским АО в Камчатский край, 16 апреля 2006 г. – о слиянии Усть-Ордынского Бурятского АО с Иркутской областью. Избиратели Читинской области и Агинского Бурятского АО проголосовали за создание Забайкальского края. Опыт интеграции позволяет сформулировать нерешенные проблемы. Так, Федеральные конституционные законы об образовании новых субъектов РФ называют бывшие автономные округа «административно-территориальными единицами с особым статусом». Он должен устанавливаться Федеральными законами, уставом и законами объединенного субъекта РФ. Однако Конституция России не содержит понятия «административно-территориальная единица с особым статусом». Федеральные законы не позволяют отнести такую единицу и к видам муниципальных образований. Это рождает проблемы финансирования, определения избирательных округов. Во всех случаях объединения регионов, кроме Красноярского края, участники заключали договоры (соглашения), которые предшествовали Федераль44 ным законам. В Федеральных законах уменьшались экономические льготы для участников объединения. В политическом аспекте важно установить факторы успеха интеграции. Для этого сравним экономические показатели, демографию и этнический состав регионов. Выделим три группы участников объединения: регионы, где процесс идет успешно; где интеграция обсуждается без острых конфликтов; где интеграция отвергнута в итоге политических конфликтов. К первой группе относятся дотационные автономии с небольшим населением и слабой политизацией этничности: Коми-Пермяцкий, Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Корякский, Усть-Ордынский и Агинский Бурятские АО. Для них объединение с близлежащим краем (областью) - вопрос экономического выживания. Вторая группа регионов - экономически сильные автономии Севера (Ханты- Мансийский и Ямало-Ненецкий, Ненецкий, Чукотский АО), среднеразвитые области Центральной России. Для них интеграция не имеет этнополитического значения. Речь идет о балансе затрат и прибыли, об опасениях центра создать слишком сильные укрупненные регионы. Третья группа - дотационные республики Северного Кавказа, Поволжья и Сибири. В них налицо высокий уровень этнополитической мобилизации. Объединение расценивается элитами республик и этнокультурными объединениями как упразднение «суверенной государственности» и унитаризм, провоцирует антирусские на-строения. Элиты могут использовать лозунг укрупнения в своих целях (идеи «Бурят- Монголии», «Кавказской конфедерации», «ИдельУрала»). 18 марта 2014 года произошло важное историческое событие для нашей страны – присоединение Крыма к России, то есть вхождение в состав Российской Федерации территории полуострова Крым (с расположенными на ней Республикой Крым и городом Севастополем), который до этого входил в состав Украины. Присоединение, а вернее – возвращение, этих территорий в состав России было зафиксировано межгосударственным договором, подписанным как раз 18 марта 2014 года в Георгиевском зале Большого Кремлевского дворца 45 в Москве главами России и Республики Крым. Причем, согласно данному документу Республика Крым и город Севастополь были не просто приняты в состав РФ, но и стали ее новыми субъектами. Свои подписи под данным документом поставили президент России Владимир Путин, Председатель Государственного Совета Республики Крым Владимир Константинов, Председатель Совета министров Республики Крым Сергей Аксенов и «народный мэр» Севастополя Алексей Чалый. Договор состоит из преамбулы и десяти статей, в которых изложены положения, касающиеся принятия в состав РФ Республики Крым и образования новых субъектов РФ, включая положения о территориях данных новых субъектов, гражданстве населения, органах государственной власти этих субъектов. Он основывается на свободном, добровольном и практически единогласном волеизъявлении народов Крыма на общекрымском референдуме о статусе Республики. Данный референдум прошел в Автономной Республике Крым и городе Севастополе 16 марта 2014 года, в ходе которого 96,77% пришедших на избирательные участки крымчан проголосовали за присоединение к России. После чего власти Крыма и Севастополя обратились к России с просьбой принять их в состав РФ. Надо отметить, что выход Крыма из состава Украины и последующее его присоединение к России – это одно из последствий политического кризиса на Украине конца 2013 – начала 2014 годов. Напомним, что в 1921 году в составе РСФСР была образована многонациональная Крымская АССР, преобразованная в 1946-м в Крымскую область, которая в 1954 году была передана в состав Украинской ССР (кроме города Севастополя, он с 1948 года являлся городом республиканского подчинения РСФСР). После распада СССР в 1991 году, в Крымской области был проведен референдум по воссозданию Крымской автономии, а в 1992 году была принята крымская конституция, которая установила вхождение Крыма в состав Украины на договорных отношениях. Но в связи с обострением политической ситуации на Украине в конце 2013 года, руководство Крыма придерживалось линии сближения с Россией. А после смены власти в стране в феврале 2014 года, Президиум Верховного Совета Крыма поста46 новил «в условиях рвения к власти групп национал-фашистского толка» инициировать проведение общекрымского опроса о статусе полуострова. К тому же, 27 февраля депутаты верховного совета избрали Сергея Аксѐнова, лидера местной партии «Русское единство», председателем совета министров Республики Крым. Присоединение, а вернее – возвращение, этих территорий в состав России было зафиксировано межгосударственным договором, подписанным главами России и Республики Крым [29]. 11 марта 2014 года Верховный Совет Автономной Республики Крым и Севастопольский городской совет приняли декларацию о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя. А 16 марта прошел Референдум, опираясь на результаты которого, Верховный Совет и провозгласил Крым независимым суверенным государством – Республикой Крым, в которой город Севастополь имеет особый статус. И уже данное независимое государство обратилось к Российской Федерации с предложением о принятии его в состав РФ в качестве нового субъекта. 17 марта, учитывая волеизъявление народов Крыма, президент РФ Владимир Путин подписал указ о признании в качестве суверенного и независимого государства Республики Крым, а на следующий день и был подписан выше обозначенный договор. Он вступил в силу 21 марта – с даты его ратификации Федеральным Собранием. И 11 апреля 2014 года Республика Крым и город федерального значения Севастополь были включены в перечень субъектов РФ в Конституции России. Ещѐ через 2 недели между Крымом и Украиной была установлена государственная граница РФ. И хотя Правительство Украины не признает этот документ, но в нашей стране юридически считается, что два новых субъекта – Республика Крым и город федерального значения Севастополь – вошли в состав России, на их территории действуют российские законодательные акты. И в честь этого важного события в нашей стране установлен праздник – День воссоединения Крыма с Россией. 47 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Итак, на основании вышеизложенного, мы можем прийти к следующим выводам. Территориальная организация общества - это территориальная организация хозяйства плюс национально-административное и административнотерриториальное устройство страны и вся совокупность социальных отношений, отражающих территориальные различия в образе жизни населения. Территориальная организация общества является соподчиненной системой по отношению к социальной структуре общества, к его социальной организации, социальной жизни. Каков общественный строй, такова и территориальная организация общества. В период правления Петра I территориальная организация власти мыслилась на основе губерний как общих и единственных единиц административнотерриториального устройства. Позднее Екатериной II были выделены два подхода к территориальному управлению. Первый из них опирался на институт генерал-губернаторства или наместничества. С помощью этого инструментария осуществлялось управление Москвой и шестью окраинными территориями (Варшавская, Виленская, Киевская, Иркутская, Приамурская и Степная). Остальные территории управлялись непосредственно центральной властью. В целом система административно-территориальных единиц к началу октябрьской революции включала в себя генерал-губернаторства, края, губернии, области, округа, остров Сахалин и так называемые градоначальства, что аналогично современным городам федерального значения (ими были Санкт-Петербург, Одесса, Севастополь и Керчь). Важно подчеркнуть, что в Российской империи отсутствовали территориальные единицы, образованные по национальному признаку. Национальный фактор, разумеется, учитывался в политике царского режима, но в административно-территориальном устройстве он выражения не находил. В период с 1917 по 1922 годы наблюдались сложные процессы становле48 ния молодого советского государства. При ослаблении центральной власти и создании национальных государств, государственное строительство шло по двум параллельным путям. Прежде всего, РСФСР, созданная на части территории бывшей Российской империи, формально позиционировалась в качестве федерации, однако фактически это было унитарное государство с развитой национально-территориальной автономией (автономные республики, автономные области). Кроме того, РСФСР стремилась к сближению с национальными республиками, где в ходе борьбы с буржуазно-национальными режимами была провозглашена советская власть (Украина, Белоруссия, Азербайджан, Армения и Грузия). В конечном итоге в 1922 году был создан федеративный СССР, а понятие «административно-территориальное деление» перешло на более низкий уровень в иерархии территориального устройства. Республики в составе СССР получили статус национально-политических единиц. В таком виде система политико-территориального устройства существовала фактически до 1990 года. Именно устоявшаяся традиция территориальной организации государства, не всегда корректная и с трудом применимая к нынешней российской действительности, стала в значительной мере препятствием к четкому законодательному пониманию административно-территориального устройства и установлению в отечественной науке универсального подхода к определению внутреннего содержания указанного института. Сам институт административнотерриториального устройства функционирует как основа государственной власти, а институт территориального устройства местного самоуправления - как организация муниципальной власти. В научной литературе, авторами отмечается, что нечеткость дефиниций, определяющих административно- территориальное деление субъекта Федерации и территориальное устройство муниципального образования привела к фактическому смешиванию двух различных явлений. Подводя общий итог проведенному анализу федеративного устройства, можно констатировать, что позиция современной российской науки, а также 49 отечественного права в вопросе определения и закрепления соотношения таких элементов территориальной организации федеративного деления, как административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство, не может быть охарактеризована как окончательно определенная и сформированная. Об этом свидетельствуют разноплановые научные концепции, раскрывающие генезис указанных явлений и весьма противоречивая практика правового регулирования территориальной организации, сложившаяся на сегодняшний день в субъектах Федерации. Наряду с этим административнотерриториальное устройство субъектов РФ как один из видов территориальной организации государства представляет собой явление, характеризующееся единой системой составных частей территорий субъектов Федерации, и существует параллельно с делением территории на муниципальные образования. Кроме того, оно является одним из базовых компонентов территориального (федеративного) устройства государства. В свою очередь сам российский федерализм до сих пор переживает сложные и трудные времена, отчего и носит во многом формальный и декларативный характер. Его становление и развитие выступают особо важной теоретической и практической проблемой, от успешного разрешения которой во многом зависит результат преобразований в экономической, социальной, политической и правовых сферах российского общества. 50 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 1 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосова- нием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 № 7-ФКЗ, от 5 декабря 2014 № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 31. – Ст. 4398. 2 О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республи- кой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов: Федеральный закон от 21 марта 2014 г. № 36-ФЗ // Российская газета. – 2014. – 24 марта. 3 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации (Москва, 31 марта 1992 г.) [Электронный ресурс]. – Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс». 4 Конституция СССР: Принятая на II Всесоюзном Съезде Советов 31 января 1924 г. [Электронный ресурс]. – Доступ из справ.-правовой системы «Консультант- Плюс» (утратил силу). 5 Конституция СССР: Принятая на Чрезвычайном VIII Съезде Советов СССР 5 декабря 1936 г. [Электронный ресурс]. – Доступ из справ.-правовой системы «Консультант- Плюс» (утратил силу). 6 Конституция СССР: Принятая Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. [Электронный ресурс]. – Доступ из справ.-правовой системы «Консультант- Плюс» (утратил силу). 7 Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и авто- номных республик: Закон СССР от 10 апреля 1990 г. № 1421-1 [Электронный ресурс]. – Доступ из справ.-правовой системы «Консультант- Плюс» (утратил силу). 8 О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами фе51 дерации: Закон СССР от 26 апреля 1990 г. [Электронный ресурс]. – Доступ из справ.-правовой системы «Консультант- Плюс» (утратил силу). 9 Административно-территориальное устройство России: история и со- временность / Под ред. А. В. Пыжиков и др. – М.: Олма-пресс, 2003. – 318 с. 10 Батурин Н. К. Особенности, преимущества и слабые стороны территориальной организации Древней Руси / Н.К. Батурин // Вестник российского университета кооперации. – 2015 – № 4. – С. 92–96. 11 Бахлов И. В. Исторические основы российского федерализма / И. В. Бахлов // Федерализм. – 2012. – № 3. – С. 149–158. 12 Болтенкова Л. Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и социально-политической практики / Л. Ф. Болтенкова. – М., 2004. – 146 с. 13 Гаврилов Р. В. Исторические предпосылки федеративного устройства современной России / Р. В. Гаврилов // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. – 2016. – № 1. – С. 116–119. 14 Гончаров М. В. Институт территориального устройства государства / М. В. Гончаров // Вопросы российской юстиции. – 2015. № 1 (1). – С. 31–35. 15 Горяшкиева Н. Б. Исторический опыт развития российского федерализма / Н. Б. Горяшкиева, А. С. Баданов, Я. Е. Куранов // Новая наука: От идеи к результату. – 2016. – № 3-2 (72). – С. 144–146. 16 Грудинин Н. С. История развития федерализма в России / Н. С. Грудинин, М. С. Майорова // Научный вестник. – 2015. – № 1 (3). – С. 36–46. 17 Добрынин Н. М. Федерализм. Историко-методологические аспекты / Н. М. Добрынин. – Новосибирск: Наука, 2005. – 368 с. 18 Доленко Д. В. Становление финно-угорских национально- государственных образований в Российской Федерации / Д. В. Доленко, Ж. Д. Кониченко, А. В. Логинов // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. – 2012. – № 6-2. – С. 69–74. 19 Дружинин А. Г. Территориальная организация современного россий52 ского общества: важнейшие тренды и их проявление на Юге России / А. Г. Дружинин // Научная мысль Кавказа. – 2012. – № 1 (69). – С. 1. 20 Зайцева Л. А. Политико-территориальная модернизация России: эволюция и современный период трансформации / Л. А. Зайцева, Ж. Д. Кониченко // Региональная дифференциация и консолидация социального пространства России: реалии и новые вызовы. V Сухаревские чтения: материалы Всероссийской научно-практической конференции. – Саранск, 2015. – С. 289–296. 21 Зезюлѐва А. Ю. Особенности государственно-территориального устройства Российской Федерации / А. Ю. Зезюлѐва // Массовый коммуникации на современном этапе развития мировой цивилизации. Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. – М., 2015. – С. 331–334. 22 Ильиных А. В. Проблемы целостности территориального устройства Российской Федерации: от федерализма к административно-территориальному делению / А. В. Ильиных // Вестник Челябинского государственного университета. – 2015. – № 4. – С. 42–47. 23 Каменский А. Б. Центральное и местное управление и территориальное устройство в контексте реформ XVIII века / А. Б. Каменский // Административно-территориальное устройство России: История и современность. – 2002. – № 1. – С. 58–99. 24 Ключевский В. О. Русская история / В. О. Ключевский. – М.: Эксмо, 2005. – 912 с. 25 Ковалев Ю. В. Единая Россия: федеративное или унитарное государство? / Ю. В. Ковалев // Конституционные чтения. Межвузовский сборник научных трудов. – Саратов: Изд-во Поволж. акад. гос. службы, 2004. – Вып. 5. – С. 93–97. 26 Коломийцев Е. С. Реформы политико-территориального устройства современной России: проблемы и перспективы / Е. С. Коломийцев // Теория и практика общественного развития. – 2013. – № 5. – С. 215–217. 27 Коргина О. А. Исторические особенности административно- территориального устройства в России / О. А. Коргина // Наука и современ53 ность. – 2010. – № 5-3. – С. 305–309. 28 Красноштанова Н. Е. Количественный анализ административнотерриториальной организации Иркутской области / Н. Е. Красноштанова // География и природные ресурсы. – 2012. – № 3. – С. 147–152. 29 Крым вошел в состав России Источник: [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.calend.ru/event/7347/ (дата обращения: 20.05.2016 г.). 30 Кузьмина А. А. Территориальная организация общества / А. А. Кузьмина // Развитие современной науки: теоретические и прикладные аспекты сборник статей студентов, магистрантов, аспирантов, молодых ученых и преподавателей (29 марта 2016 г.). – Пермь, 2016. – С. 122–124. 31 Лексин В. Н. Территориальная организация общества и территориальное устройство государства / В. Н. Лексин // Регион: Экономика и Социология. – 2010. – № 1. – С. 5–21. 32 Никонов С. Ю. Общее и особенное во взаимоотношениях центра с губерниями и другими территориями в России (конец XIX- начало XX вв.) / С. Ю. Никонов // Казанский федералист. – 2005. – № 2-3. – С. 14–15. 33 Перевезенцев С. М. Россия. Великая судьба / С. М. Перевезенцев. – М.: Белый город, 2012. – 704 с. 34 Прожилов Г. А. Российский федерализм: история и перспективы развития / Г. А. Прожилов // Вестник Казанского технологического университета. – 2014. – № 15. – С. 462–467. 35 Рыбаков Ф. Ф. Территориальное устройство России: административный и экономический аспекты / Ф. Ф. Рыбаков // Вестник СанктПетербургского университета. Серия 5. Экономика. – 2005. – № 1. – С. 3–9. 36 Соколов С. Н. Теоретико-методологические основы территориальной организации общества / С. Н. Соколов // Вестник Нижневартовского государственного университета. – 2013. – № 3. – С. 32–42. 37 Соловьев С. М. История России с древнейших времен: в 15 кн. и 29 т. / С. М. Соловьев. – М., 2008. – Кн. 1. Русь изначальная. – 944 с. 38 Сулимин А. Н. Властная традиция в социодинамике современного 54 российского общества / А. Н. Сулимин // Власть. – 2009. – № 12. – С. 58–61. 39 Сулимин А. Н. Роль политических традиций в российском политическом процессе / А. Н. Сулимин. – Челябинск: Метеор - сити, 2013. – 124 с. 40 Ткаченко А. А. Подходы к созданию общей теории территориальной организации общества / А. А. Ткаченко // Вестник МГУ. Серия 5. География. – 2008. – № 1. – С. 21–27. 41 Уханкин В. В. Формирование федеративной государственности России в советский период / В. В. Уханкин // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2015. – № 1. – С. 60–63. 42 Учреждение для управления губерний 7 ноября 1775 года // Российское законодательство Х-ХХ веков: в 9 томах. – М., 1987. – Т. 5: Законодательство периода расцвета абсолютизма. – С. 65–92. 43 Филиппов О. А. Становление и развитие федеративных отношений в России / О. А. Филиппов // Правовое государство: проблемы понимания и реализации. Сборник статей Международной научно-практической конференции, посвященной 10-летию журнала «Правовое государство: теория и практика». – 2015. – С. 132–137. 44 Хакимов Р. С. Российский федерализм: теория и практика. Учебное пособие / Р. С. Хакимов. – Казань: КЦФПП; Институт истории АН РТ, 2011. – 204 с. 45 Черкашин А. К. Модели и методы анализа территориальной организации общества / А. К. Черкашин // Региональные исследования. – 2016. – № 1. – С. 23–36. 46 Шарыгин М. Д. Территориальные общественные системы: (региональный и локальный уровни организации и управления) / М. Д. Шарыгин. – Пермь: Перм. гос. ун-т, 2003. – 259 с. 55
