Современная организация государственных учреждений России ГОСУДАРСТВО И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ Государство как политический институт Государство: понятие и признаки. Государство представляет собой сложное социальное явление. Историки полагают, что как социальный институт государство существует более 5 тыс. лет. Возникнув в глубокой древности, оно проделало значительную эволюцию от первых примитивных государственных образований до современных форм правового и социального государства. В науке нет общепринятого определения государства. В самой общей форме под государством следует понимать политическую организацию общества, обладающую властными полномочиями, аппаратом управления и принуждения, выражающую преимущественно интересы доминирующего социального слоя и выполняющую социально значимые для всего общества задачи. Государство характеризуется рядом признаков, позволяющих отличить его от организации власти и управления в первобытном обществе, а также от иных политических организаций современного общества. К таким признакам относятся: 1) наличие публичной власти, поставленной над обществом и оформленной в особую структуру по управлению его делами — государственный аппарат, состоящий из различных органов и должностных лиц; 2) территориальная организация власти и населения, предполагающая распространение властных полномочий государства на всех людей, населяющих его территорию; 3) государственный суверенитет, т.е. верховенство государственной власти внутри страны и ее независимость в отношениях с другими государствами; 4) организация сбора налогов с населения, которые идут на содержание государственного аппарата, армии, полиции и осуществление функций государства; 5) монополия на правотворчество, подразумевающая исключительное право государства издавать законы и иные акты, обязательные для населения всей страны; 6) монополия на легальное применение физического и иного насилия, включая возможность лишения граждан жизни и свободы. Функции государства. Основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач называются функциями государства. Их принято подразделять на внутренние и внешние. Внутренние функции представляют собой основные направления деятельности государства внутри страны. Они, в свою очередь, подразделяются на охранительные и регулятивные. К охранительным функциям относятся охрана существующего государственного и общественного строя и защита прав и свобод граждан, законности и правопорядка. К регулятивным функциям государства относятся: а) экономическая — разработка экономической политики, установление правовых основ хозяйственной и финансовой деятельности, управление государственными предприятиями и т.д.; б) социально-культурная — определение государственной политики в области здравоохранения, образования, науки, культуры, социальная защита населения, жилищное строительство и т.п. Кроме того, применительно к современному государству правомерно выделять в качестве самостоятельной функции экологическую — деятельность, направленную на охрану окружающей среды, восстановление и улучшение природных условий жизни людей. Внешние функции заключаются в основных направлениях деятельности государства на международной арене. Это в первую очередь оборона страны от внешнего нападения и международное сотрудничество. 1 Современная организация государственных учреждений России Тип государственного устройства. Понятие «государственное устройство» употребляется в отечественной науке в двух значениях — в широком и узком. В широком значении это понятие охватывает большой круг вопросов, связанных с организацией и осуществлением государственной власти. По своей сути оно близко к используемому в юридической науке термину «форма государства» и включает в себя: 1) форму правления; 2) форму государственного устройства (или государственное устройство в узком смысле слова); 3) политический режим. 1. Форма правления характеризует организацию высших органов государственной власти, порядок их формирования и взаимоотношения друг с другом. Известны две основные формы правления: монархия и республика. При монархической форме правления верховная власть полностью или частично принадлежит одному лицу — монарху — и передается, как правило, по наследству. Монархии подразделяются на неограниченные, когда верховная власть всецело и нераздельно принадлежит монарху, и ограниченные, когда монарх вынужден разделять власть с другими государственными органами. Первой формой неограниченной монархии была деспотическая монархия. Она зародилась в странах Древнего Востока (Египет при фараонах, Держава Ахеменидов, Китайская империя и др.) и характеризовалась обожествлением верховного правителя и полным бесправием подданных. Абсолютная монархия появилась в эпоху разложения феодализма и зарождения буржуазных отношений (классический пример — Франция XVII—XVIII вв.) и кое-где сохранилась до настоящего времени. В отличие от деспотической при абсолютной монархии воля монарха связана издаваемыми им законами. Особую форму монархии образует теократическая, в которой монарху принадлежит высшая светская и духовная власть (Арабский халифат, Османская империя, Папское государство — Ватикан). Основными историческими формами ограниченной монархии являются: раннефеодальная монархия, в которой монарх вынужден считаться с институтами власти, доставшимися от родового строя (Франкское государство, Англосаксонское королевство, Древнерусское государство); сословно-представительная монархия, когда монарх делит власть с сословнопредставительными учреждениями (большинство стран средневековой Европы, Московское царство); дуалистическая монархия, где монарх сохраняет в своих руках исполнительную власть, а законодательную разделяет с выборным представительным органом (возникла в переходную эпоху от феодализма к капитализму, существовала в России после 1905 г., сохранилась в некоторых азиатских и африканских государствах); парламентская монархия, при которой монарх лишь формально обладает верховной властью, «царствует, но не правит» (современные Великобритания, Испания, Швеция и др.). Две последние формы — дуалистическую и парламентскую монархию — относят к конституционным монархиям. Подавляющее большинство современных монархий являются конституционными. Хотя монархический принцип правления подразумевает наследование верховной власти, из истории мы знаем о существовании такой нетипичной формы монархии, как выборная (Золотая Орда, Речь Посполитая, современная Малайзия). При республиканской форме правления верховная власть осуществляется выборными органами, избираемыми населением на определенный срок. Хотя данная форма правления встречалась и в древности (греческие полисы, Римская республика) и в 2 Современная организация государственных учреждений России Средневековье (Новгородская республика, Венеция, Генуя), доминирующей в мировом масштабе она становится лишь в XX в. В зависимости от того кто в республике формирует правительство — президент, парламент или оба этих института вместе, современные республики подразделяются на президентские, парламентские и смешанные. В президентской республике президент избирается непосредственно населением и является одновременно и главой государства и главой правительства (там отсутствует должность премьер-министра). Отличительной чертой данной формы республики является наиболее последовательное проведение принципа разделения властей. Парламент в классической президентской республике не может выразить вотум недоверия правительству, так как его возглавляет президент, а президент в свою очередь не может распустить парламент. Президентская республика существует в США, некоторых латиноамериканских странах. В парламентской республике правительство формируется лидером победившей на парламентских выборах партии, т.е. на основе парламентского большинства. Президент избирается на заседании парламента или специальной коллегией и выполняет преимущественно представительные функции. Реальные же рычаги власти находятся у премьер-министра. В качестве примера подобной республики можно указать на такие страны, как Германия или Израиль. Смешанная республика обладает признаками как президентской (избрание президента на всеобщих выборах, сосредоточение в его руках реальной государственной власти), так и парламентской (наличие поста премьер-министра). Вместе с тем надо иметь в виду, что существуют разные модели смешанной республики: парламентскопрезидентская, где при формировании правительства учитывается партийный расклад в парламенте (Франция) и президентско-парламентская, где парламент практически не влияет на процесс формирования правительства (Россия). Роль президента во властных структурах при любой модели смешанной республики достаточно велика, а объем его власти в смешанной республике нередко даже больше, нежели в президентской, так как он наделен полномочиями по роспуску парламента. 2. Государственное устройство — это внутреннее строение государства, то есть его деление на территориальные образования, которые одновременно являются составными частями государства и обладают определенной степенью самостоятельности. Выделяют три основные формы государственного устройства: унитарное государство, федерацию и конфедерацию. Унитарное государство представляет собой единое, целостное образование, которое обладает единой системой законодательной, исполнительной и судебной власти, а также единой финансовой системой и, что наиболее важно, одной конституцией. Примером унитарного государства могут служить такие страны, как Великобритания, Италия, Венгрия и др. Конечно, такие государства обладают административнотерриториальным делением, однако их части не обладают самостоятельностью. Федерация — это объединение государств или государственных образований (например, республик, кантонов, штатов). Так же, как и в унитарном государстве, федеративное государство обладает единой законодательной, исполнительной и судебной властью, имеет законы, которые действуют на его территории и т.д. Однако отличие состоит в том, что каждый в каждом из членов федеративного государства действуют также и свои властные органы, а также существуют свои конституции и другие законы. Российская Федерация является ярким примером федеративного государства. В ее состав входят 85 членов (22 республики, 9 краев, 49 областей, 1 автономная область, 4 3 Современная организация государственных учреждений России автономных округов и 3 города федерального значения), которые, в соответствии с Конституцией, обладают юридическим равноправием. Это равноправие заключается прежде всего в одинаковом характере взаимоотношений каждого из членов Российской Федерадии с федеральной властью. Другими словами, несмотря на то, что все члены федерации в той или иной степени отличаются друг от друга (например, по численности населения, наличию природных ресурсов, развитию производства, национальному составу), все они обладают одинаковыми правами и обязанностями по отношению к федеральной власти. Федерациями являются также такие государства, как США, Австралия, Индия, Канада и др. Конфедерация — это такое объединение государств, при котором государства, сохраняют свою самостоятельность, то есть существуют в соответствии с собственным законодательством и обладают независимой от другого члена конфедерации законодательной, исполнительной и судебной властью. Создаются такие объединения в связи с тем, что перед разными государствами стоят одинаковые экономические, политические, военные или какие-то иные цели. 3. Важнейшая характеристика социальной сущности государства — политический режим (лат. regimen — управление) — способ функционирования политической системы общества и государства, характеризующий реальное распределение политической власти и влияния ее институтов в государстве и обществе. Выделяют три основных типа политических режимов — демократический, авторитарный и тоталитарный. Самая краткая их характеристика: демократический — полная возможность политического выбора в государстве, авторитарный — ограниченный, частичный политический выбор, тоталитарный — отсутствие, выбора, полный контроль государства над всеми сферами жизни общества. ГОСУДАРСТВЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО В 1990—1993 гг. Конституция Российской Федерации и государственный аппарат РСФСР в составе СССР. РСФСР являлась крупнейшей союзной республикой СССР и занимала свыше 3/4 территории страны, в ней проживало более половины ее населения. Как и другие союзные республики, РСФСР имела свою Конституцию (последняя Конституция РСФСР была принята 12 апреля 1978 г.), свои органы государственной власти и управления — Верховный Совет РСФСР, Президиум Верховного Совета РСФСР, Совет министров РСФСР, министерства и ведомства. В то же время государственность РСФСР была в значительной степени номинальной. В отличие от других республик ее государственные структуры не дополняли пирамиду власти и являлись часто лишним звеном, без которого легко можно было обойтись. Поэтому в РСФСР не создавались многие органы, имевшиеся в других союзных республиках. Политические процессы поздней перестройки, децентрализация государственного управления непосредственно затронули РСФСР. Весной 1990 г. в РСФСР были образованы новые органы государственной власти — Съезд народных депутатов РСФСР и постоянно действующий Верховный Совет РСФСР. 12 июня 1990 г. на I Съезде народных депутатов РСФСР большинством голосов принимается Декларация о государственном суверенитете РСФСР. 17 марта 1991 г. на республиканском референдуме большинство россиян высказалось за введение в РСФСР поста президента. 12 июня 1991 г., в годовщину принятия Декларации о государственном суверенитете РСФСР, состоялись первые президентские выборы. Они принесли победу Б.Н. Ельцину. После провала попытки государственного переворота в августе 1991 г. реальные рычаги государственной власти оказались в руках республик, в том числе и РСФСР. Учреждения, предприятия и организации переходили из общесоюзного в республиканское подчинение. Важную роль в упорядочении этого процесса сыграл указ Президента РСФСР «Ореорганизации 4 Современная организация государственных учреждений России центральных органов государственного управления» от 28 ноября 1991 г. В декабре 1991 г., после окончательного распада СССР, РСФСР стала независимым государством и была признана мировым сообществом в качестве правопреемника СССР. В апреле 1992 г. было изменено официальное название республики. Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика переименовывалась в Российскую Федерацию — Россию. Наименования Российская Федерация (РФ) и Россия признавались равнозначными. Федеративный договор 1992 г. Руководство РФ, занятое борьбой с союзным центром, поощряло сепаратистские выступления некоторых лидеров российских автономий, справедливо полагая, что это ослабляет союзный центр. Но после декабря 1991 г. оно само оказалось перед серьезной проблемой сохранения государственного единства Российской Федерации. Возникла реальная угроза распада РФ. Поиск оптимальной модели национально-государственного устройства РФ был сложным. Он велся в острых дискуссиях и спорах с сепаратистски настроенными политическими элитами автономных образований. Главным их итогом стало новое понимание принципа федерализма, которое вышло за сферу национальной политики, приобрело универсальный характер и было распространено на отношения между российским центром и регионами, не являвшимися национальными образованиями. 31 марта 1992 г. состоялось подписание Федеративного договора. Он дал статус субъектов Российской Федерации не только республикам в составе РФ (так стали именоваться бывшие автономные республики и автономные области, кроме Еврейской АО), автономной области и автономным округам, что считалось само собою разумеющимся, но и крупным административно- территориальным единицам — краям и областям, а также Москве и Санкт-Петербургу, получившим впоследствии статус городов федерального значения. Федеративный договор 1992 г. состоял из трех отдельных договоров: «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти суверенных республик в составе РФ»; «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга»; «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе РФ». Под Федеративным договором поставили подписи все национальные и территориальные образования, кроме Татарстана и Чечни. После урегулирования ряда вопросов в двустороннем договоре между РФ и Татарстаном последний присоединился к Федеративному договору (1994 г.). С заключением Федеративного договора удалось избежать повторения сценария с распадом государства, на этот раз России. Окончательно изменилась ее государственноправовая природа как федерации. Во-первых, она стала «полной» федерацией, т.е. все ее территориальные и национальные образования являются ее субъектами. Во-вторых, она превратилась в смешанную федерацию, сочетающую в своем устройстве как национальные, так и территориальные начала. Из 89 субъектов, которые первоначально входили в ее состав, 32 субъекта были образованы по национально-территориальному принципу, 57 — по территориальному. Государственный аппарат РФ в 1991 —1993 гг. Высшим органом власти в России считался Съезд народных депутатов. Он состоял из 1068 депутатов, избиравшихся от 5 Современная организация государственных учреждений России территориальных округов (900), национально-государственных образований (84) и административно-территориальных единиц (84). К компетенции Съезда относилось определение внутренней и внешней политики, принятие и изменение конституции, решение ряда других важных государственных вопросов. На Съезде избирался также Верховный Совет РФ. В целях более быстрого проведения экономических реформ Съезд народных депутатов осенью 1991 г. делегировал часть своих полномочий Президенту РФ. Всего с 1990 по 1993 г. состоялось десять Съездов народных депутатов РФ. Верховный Совет РФ являлся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом. В каждой из двух его палат (Совет республики и Совет национальностей) заседало по 126 депутатов. Предполагалась ежегодная ротация части его членов. Высшим должностным лицом и главой исполнительной власти являлся Президент РФ. Он избирался в паре с вице-президентом на пятилетний срок. Конституция устанавливала определенные требования к кандидатам на обе эти должности: они должны были быть не моложе 35 и не старше 65 лет. Одно и то же лицо не могло занимать должность президента более двух сроков. Президент наделялся значительными полномочиями в сфере исполнительной власти, руководил деятельностью правительства. Новым органом в государственной системе РФ стал Конституционной суд, осуществлявший судебную власть в форме конституционного судопроизводства. С распадом СССР претерпела изменения исполнительно-распорядительная власть. Были упразднены общесоюзные и союзно-республиканские министерства и госкомитеты. Все центральные органы управления РФ стали подчиняться только Президенту или Правительству России. Ряд министерств и ведомств РФ в ходе этой реорганизации получили в свое распоряжение аппарат упраздненных союзных структур. Разработка и принятие Конституции РФ 1993 г. Работа над новым Основным законом началась еще летом 1990 г., когда I Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете и образовал Конституционную комиссию. В нее вошло 102 депутата, возглавил комиссию Б.Н. Ельцин, являвшийся в то время председателем Верховного Совета РСФСР. К осени 1990 г. проект Конституции был опубликован. Учреждение поста Президента России, распад СССР и превращение Российской Федерации в самостоятельное государство, подписание Федеративного договора и другие изменения заставляли постоянно дорабатывать подготовленный Конституционной комиссией проект. Тем не менее до весны 1993 г. он оставался официальным проектом Конституции Российской Федерации. Параллельно с подготовкой новой Конституции вносились различные изменения и поправки в действовавшую Конституцию. В период 1990—1993 гг. было принято свыше 600 поправок. В мае 1993 г. от имени Президента РФ был предложен альтернативный проект Основного закона, ставший отныне официальным проектом Конституции РФ. Он перераспределял властные полномочия в пользу президента. Антиельцинская оппозиция расценила проект как «монархический» и «авторитарный». С целью поиска согласия в июне 1993 г. было созвано Конституционное совещание. Его работа проходила в пяти группах, сформированных из представителей федеральных органов власти, органов власти субъектов, местного самоуправления, а также из представителей политических партий, профсоюзов, иных общественных организаций, религиозных конфессий и предпринимателей. Президентский проект пополнился рядом дополнений, взятых из проекта Конституционной комиссии. Хотя оба проекта имели немало общих положений, таких как приоритет прав человека, разделение властей, плюрализм форм собственности, принцип федерализма, достичь компромисса не удалось. Камнем преткновения оказалась 6 Современная организация государственных учреждений России дилемма: президентская или парламентская республика. Другой спорной проблемой оставалась проблема национально-государственного устройства РФ, лишь частично урегулированная Федеративным договором. Не менее острые споры вызвал также вопрос о способах принятия Конституции. Обсуждалось несколько возможных вариантов: принятие Конституции Съездом народных депутатов (этот вариант не устраивал президента, так как на Съезде была сконцентрирована оппозиция); новым составом парламента; специально созванным для этой цели Конституционным собранием, причем не исключалось наделение Конституционного совещания полномочиями такого собрания; наконец, путем референдума. Противостояние законодательной и исполнительной властей породило острейший конституционный кризис. Инициативу в его разрешении взял на себя Президент РФ. Выйдя за рамки своих конституционных полномочий, Б.Н. Ельцин издал указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в России». Согласно этому указу Съезд народных депутатов и Верховный Совет распускались. Одновременно объявлялись выборы в новый парламент и конституционный референдум. После октября 1993 г. работа над текстом Конституции вступила в завершающую фазу. Проект был доработан Конституционным совещанием с учетом поправок, предложенных субъектами РФ, общественными организациями, а также специалистами. Спорные вопросы, в том числе затрагивающие теорию конституционного права, передавались на рассмотрение Комиссии конституционного арбитража, образованной из высококвалифицированных юристов. Именно на этой стадии доработки проекта Конституции появилась новая формулировка ст. 81, где говорилось, что одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. В ее первоначальной редакции слово подряд отсутствовало и было собственноручно вписано в текст проекта Б.Н.Ельциным. Предусмотренная Конституцией возможность экс-главы государства по прошествии определенного времени вновь претендовать на высший пост в государстве вызвало бурные дискуссии в российском обществе в начале 2000-х гг. В ноябре 1993 г. проект Основного закона был опубликован. В референдуме, состоявшемся 12 декабря 1993 г., приняли участие 54,8 % граждан Российской Федерации, имеющих право голоса. 58,4 % из них проголосовали за новую Конституцию страны. Впервые в истории России Основной закон был принят народом, хотя приходится констатировать, что Конституция фактически была одобрена лишь третью населения страны. Принятие Конституции Российской Федерации завершило процесс оформления новой российской государственности. Конституционные принципы организации органов государственной власти. Конституция РФ 1993 г. установила систему органов государственной власти, строящуюся на принципах демократизма, законности, республиканизма, федерализма и разделения властей. Принцип демократизма означает, что источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Органы государственной власти формируются народом путем выборов или избранными им органами. Согласно принципу законности все государственные органы в РФ создаются в строгом соответствии с Конституцией и законами. Их компетенция также определена соответствующими нормативно-правовыми актами. В своей деятельности органы государственной власти обязаны соблюдать Конституцию и законодательство. Конституция РФ закрепила республиканскую форму правления (принцип республиканизма). Высшая власть в РФ принадлежит выборным органам — Президенту и Парламенту (Федеральному собранию). По формальным признакам 7 Современная организация государственных учреждений России (президент не является главой исполнительной власти, наличие поста премьер-министра, ограниченная ответственность правительства перед парламентом) Российская Федерация относится к смешанным республикам, но фактически является президентской. В соответствии с принципом федерализма государственную власть в Российской Федерации осуществляют федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ, которые являются звеньями единой системы органов государственной власти, действующей на основе разграничения предметов ведения. Третьим уровнем публичной власти в России являются органы местного самоуправления, но они, согласно Конституции, не входят в систему органов государственной власти. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется также на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (принцип разделения властей). При этом все ветви власти в пределах своих полномочий самостоятельны. ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА В РОССИИ Органы и структуры института президентства в Российской Федерации Становление и основные этапы развития института президентской власти. Институт президентской власти существует в России с 1991 г. На референдуме 17 марта 1991 г. большинство россиян высказалось за введение в РСФСР поста президента, а 12 июня 1991 г. в годовщину принятия Декларации о государственном суверенитете состоялись первые президентские выборы. Почти одновременно с введением поста президента в июле 1991 г. появляется Администрация Президента, ключевая структура в институте президентства. Конституция РФ 1993 г. уточнила статус Президента РФ. Из высшего должностного лица и главы исполнительной власти, каковым президент был до ее принятия, он превратился в главу государства. В понятие институт президентства включается помимо собственно Президента РФ и ряд структур, а именно: Администрация Президента РФ, Совет безопасности РФ, полномочные представители Президента РФ в государственных органах и федеральных округах, Государственный совет, различные консультативные и совещательные органы при президенте. В эволюции института президентства в РФ условно можно выделить три этапа. Первый этап — от учреждения должности президента в 1991 г. до принятия Конституции в 1993 г. Это было время становления новой российской государственности, поиска оптимальной модели государственного устройства страны. Должность президента тогда была встроена в уже действовавшие структуры власти и управления, что должно было неизбежно привести и в конечном счете привело к конфликту между ветвями власти, породившему острейший конституционный кризис осени 1993 г. Второй этап — от принятия Конституции в декабре 1993 г. до 2000 г. На базе новой Конституции происходит оформление механизма и способов реализации зафиксированных в ней полномочий президента, начинает выстраиваться правовой алгоритм взаимоотношений с другими ветвями власти. Для этого периода характерен конфликтный характер отношений президентских структур с другими институтами власти как в центре (прежде всего с Государственной думой), так и на местах. Начало третьего этапа в эволюции института президентской власти следует датировать 2000 г. На этом этапе удается преодолеть институциональное противостояние ветвей власти, укрепить исполнительную вертикаль, покончить с губернаторской вольницей. Существенные изменения происходят в системе самого института президентства, он пополняется новыми структурами: появляется институт полномочных представителей президента в федеральных округах, создается Государственный совет. 8 Современная организация государственных учреждений России За время существования института президентства в России эту высшую государственную должность в стране занимало четыре человека. Первым Президентом РФ был Б.Н. Ельцин, замещавший эту должность два срока — с 1991 по 1999 г. После его досрочной отставки 31 декабря 1999 г. исполняющим обязанности президента в соответствии с Конституцией стал глава правительства В.В. Путин. Он также замещал должность президента два срока (2000 — 2008 гг.). Третий Президент РФ Д.А. Медведев (2008-2012). 7 мая 2012 г. был избран четвертый Президент России — В.В. Путин. Кроме того, в ноябре 1996 г. в связи с операцией на сердце у Б.Н. Ельцина, в соответствии с президентским указом временно исполняющим обязанности Президента РФ в течение суток (с 7 часов 5 ноября до 6 часов 6 ноября) был глава правительства В.С. Черномырдин. Администрация Президента РФ. Администрация Президента РФ была образована указом Б.Н. Ельцина № 13 от 19 июля 1991 г. Создавалась она в качестве рабочего аппарата для обеспечения деятельности главы государства. В принятой в 1993 г. Конституции РФ функции Администрации не были определены. В ст. 83 (пункт «и») оговаривалось, что Президент РФ формирует Администрацию Президента РФ. Упоминание об Администрации Президента РФ в Конституции позволяет говорить о ней как о конституционном государственном органе. Основные функции Администрации Президента РФ: организация подготовки законопроектов для внесения их в нижнюю палату парламента в порядке законодательной инициативы; подготовка проектов заключений на законопроект, принятые Государственной думой, рассмотрение предложений о подписании либо использовании вето президентом; подготовка, согласование и представление президенту проектов его указов, распоряжений, поручений и обращений; обеспечение обнародования федеральных законов, выпуск указов и распоряжений президента, других подписанных им документов, обеспечение хранения их официальных текстов; контроль и проверка исполнения законов, президентских указов, распоряжений и поручений президента; подготовка материалов для ежегодных посланий президента Федеральному собранию и других программных выступлений; обеспечение деятельности Совета безопасности, Государственного совета и иных консультативных и совещательных органов при президенте, обеспечение взаимодействия главы государства с другими государственными органами, политическими партиями, общественными и религиозными организациями, профсоюзами, организациями предпринимателей; сбор, обработка и анализ информации о социально-экономических, политических и правовых процессах в стране и за рубежом, учет и анализ обращений граждан, предложений общественных организаций и органов местного самоуправления, предоставление соответствующих докладов президенту; другие функции, связанные с обеспечением деятельности президента. Общее руководство Администрацией осуществляет сам президент, а непосредственно во главе ее стоит руководитель Администрации, назначаемый на должность и смещаемый с должности Президентом. Это должностное лицо представляет Администрацию в органах государственной власти, предлагает президенту кандидатуры для назначения на все ведущие должности в Администрации, распределяет обязанности между своими заместителями, утверждает структуру и штатную численность аппаратов управлений, распоряжается финансовыми средствами Администрации и т.д. За время 9 Современная организация государственных учреждений России существования Администрации сменилось одиннадцать ее руководителей — Ю.В. Петров (1991 — 1993 гг.), С.А. Филатов (1993- 1995 гг.), Н.Д. Егоров (1995- 1996 гг.), А.Б. Чубайс (1996-1997 гг.), В.Б. Юмашев (1997-1998 гг.), Н.Н. Бордюжа (1998—1999 гг.), А.С. Волошин (1999 — 2003 гг.), Д.А. Медведев (2003-2005 гг.), С.С. Собянин (2005-2008 гг.), С.Е. Нарышкин (2008 - 2011), С.Б. Иванов (с декабря 2011 года). В состав Администрации входят заместители руководителя, помощники президента, пресс-секретарь президента, руководитель протокола президента, советники, старшие референты и референты президента. По должности в состав Администрации включаются полномочные представители президента в федеральных округах, палатах Федерального собрания и Конституционном суде, а также секретарь Совета безопасности. Обособленное положение среди структурных подразделений Администрации занимают аппараты Совета безопасности и полномочных представителей президента в федеральных округах, которые, с одной стороны, действуют на правах управлений Администрации, а с другой — обеспечивают функционирование самостоятельных государственных органов, каковыми являются Совет безопасности РФ и институт полпредов президента. Управления и иные структурные подразделения Администрации состоят, как правило, из департаментов. Руководители самостоятельных структурных подразделений Администрации назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом России. Администрация Президента РФ является юридическим лицом, имеет свою печать, расчетные и текущие счета в банках, однако материально-техническим и финансовым обеспечением ее деятельности занимается Управление делами Президента РФ, самостоятельный орган исполнительной власти, действующий на правах федерального агентства. Совет безопасности РФ. Совет безопасности России играет ключевую роль в обеспечении конституционной функции президента по охране суверенитета, независимости и государственной целостности страны. 03 июня 1992 г. Президент подписал указ, которым учреждался Совет безопасности. Конституция РФ 1993 г. уточнила место Совета безопасности в государственном аппарате страны. Согласно ст. 83 (пункт «ж») Конституции формирует и возглавляет Совет безопасности Президент РФ, а статус этого органа определяется федеральным законом. Основным нормативно-правовым актом, регламентирующим деятельность Совета безопасности, является закон «О безопасности» от 05 марта 1992 г. Ныне действующее положение о Совете безопасности (четвертое в его истории) утверждено президентским указом от 07 июня 2004 г. Согласно этим нормативно-правовым актам Совет безопасности имеет статус конституционного органа, осуществляющего подготовку решений президента в области обеспечения безопасности. Он занимается вопросами внутренней и внешней политики России в области обеспечения национальной безопасности, а именно: рассматривает стратегические проблемы государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной и экологической безопасности, разрабатывает важнейшие концептуальные документы в этой сфере. Председателем Совета безопасности является президент. Ему непосредственно подчинен секретарь Совета безопасности. Последний обеспечивает деятельность Совета, руководит его аппаратом, проводит рабочие совещания с членами Совета. Секретарь Совета безопасности назначается на должность и освобождается от должности президентом страны. В состав Совета безопасности входят постоянные и непостоянные члены. Так как Совет безопасности формируется президентом не на должностной, а на персональной основе, то количество постоянных и непостоянных членов не остается неизменным. 10 Современная организация государственных учреждений России Совет безопасности проводит свои заседания не реже одного раза в месяц. Повестку дня и порядок рассмотрения вопросов на заседаниях определяет президент по представлению секретаря Совета. Решения Совета безопасности принимаются на его заседаниях только постоянными членами и вступают в силу после их утверждения председателем Совета, т.е. президентом страны. Решения по основным вопросам оформляются указами президента, иные решения — протоколами. Рабочими органами Совета безопасности являются межведомственные комиссии. Они создаются по функциональному или региональному признаку, на постоянной или временной основе и отвечают за то или иное направление его деятельности. Каждая комиссия действует на основе положения, утвержденного указом президента. Число комиссий непостоянно. Межведомственные комиссии могут возглавляться как членами Совета безопасности, так и лицами, уполномоченными на то Президентом РФ. При Совете безопасности функционирует также научный сонет. Он создается с целью научного обеспечения деятельности Совета безопасности. В его состав включаются представители Российской академии наук, отраслевых академий, руководители научных и образовательных учреждений, авторитетные специалисты в различных областях науки. Председателем научного совета является по должности секретарь Совета безопасности, а его деятельность осуществляется на секционной основе. Как и межведомственные комиссии, научный совет имеет свое собственное положение. Задачи по организационно-техническому и информационному обеспечению деятельности Совета безопасности возложены на его аппарат. Структура и штатное расписание аппарата Совета безопасности, положения о его подразделениях утверждаются президентом, а непосредственное руководство его деятельностью поручено секретарю Совета. Основными структурными подразделениями аппарата Совета безопасности являются департаменты, которые курируют референты аппарата Совета безопасности. Аппарат Совета безопасности является самостоятельным структурным подразделением Администрации Президента РФ и действует на правах управления. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Возникновение института полномочных представителей Президента РФ относится к 1991 г. В конце августа — начале сентября 1991 г. были утверждены временные положения о представителях Президента РФ в регионах России и тогда же появились и первые указы об их назначениях. Конституция РФ 1993 г. узаконила этот институт. В соответствии с ее положениями представители главы государства в регионах стали именоваться полномочными представителями Президента России в субъектах РФ. Полномочные представители президента назначались на должность и освобождались от должности указами главы государства. В июле 1997 г. полномочные представители президента в субъектах были переименованы указом главы государства в полномочных представителей Президента РФ в регионах. В задачи полпредов входило информирование президента о политической и социально-экономической ситуации в регионе, выполнение его поручений, обеспечение реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства на территории соответствующего региона или субъекта РФ. После образования федеральных округов в 2000 г. президентским указом полпреды президента в регионах были заменены его полномочными представителями в федеральных округах. Согласно положению о полномочном представителе президента в федеральном округе полпред является должностным лицом, представляющим главу государства в пределах соответствующего федерального округа, т.е. его юрисдикция распространяется на территорию всех субъектов, входящих в состав федерального округа, независимо от их 11 Современная организация государственных учреждений России вида. Полпред назначается и освобождается от должности указом президента и непосредственно ему подчинен. Для обеспечения реализации конституционных полномочий президента на территории федерального округа перед его полномочными представителями поставлены следующие задачи: проведение в жизнь основных направлений внутренней и внешней политики государства; контроль за выполнением в округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации в округе кадровой политики президента; представление главе государства докладов об обеспечении национальной безопасности в округе, политическом, социальном и экономическом положении. Президентские полпреды организуют взаимодействие федерального центра с органами государственной власти субъектов, органами местного самоуправления, партиями и общественными объединениями, действующими на территории федерального округа; участвуют в разработке программ социально-экономического развития территорий; осуществляют согласование кандидатур на должности государственных служащих; проводят анализ эффективности работы правоохранительных органов на территории округа и направляют соответствующие предложения главе государства; вносят президенту представления о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов, в случае противоречия их федеральному законодательству и международным обязательствам РФ; выполняют иные возложенные на них функции. При полпредах создаются различных консультативные и совещательные органы. Важнейшее место среди них принадлежит Совету при полномочном представителе, учрежденному во всех федеральных округах. Согласно Положению о Совете он имеет статус совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. Членами Совета являются главы исполнительной власти субъектов, входящих в состав федерального округа, представитель Министерства регионального развития, заместитель Генерального прокурора РФ по федеральному округу, иные лица по решению полпреда. Председателем Совета является полномочный представитель Президента РФ. Непосредственное обеспечение задач и функций полномочных представителей возложено на аппараты полпредов. Они являются составной частью Администрации Президента РФ, образуя там самостоятельное управление. Государственный совет. Государственный совет создан указом Президента РФ от 01 сентября 2000 г. Первое заседание Госсовета состоялось 22 ноября 2000 г. Согласно утвержденному тем же указом Положению о Государственном совете он является совещательным органом, содействующим реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. К его основным задачам относятся обсуждение вопросов, имеющих важное государственное значение, в том числе вопросов государственного строительства, федерализма, бюджетной политики, содействие президенту в согласительных процедурах и т.д. В состав Государственного совета входят по должности высшие руководители регионов — президенты республик, губернаторы иных субъектов. Кроме того, по решению президента страны, туда могут быть включены лица, замещавшие должности руководителей регионов два и более срока подряд. Председателем Государственного 12 Современная организация государственных учреждений России совета является президент. Подготовительную работу по созыву Государственного совета осуществляет секретарь, назначаемый президентом из числа заместителей руководителя президентской Администрации. Секретарь Госсовета не входит в его состав, т.е. не обладает правом решающего голоса. Заседания Государственного совета проводятся не реже одного раза в три месяца. Наряду с обычными заседаниями, проходящими в Москве, проводятся выездные заседания. Дата, место проведения и повестка дня заседания определяются распоряжением президента. Решения Государственного совета принимаются путем обсуждения, по любому вопросу повестки дня может быть проведено голосование. Председатель Госсовета вправе также устанавливать порядок принятия решений по вопросам, имеющим важное государственное значение, путем достижения консенсуса. Решения Государственного совета оформляются протоколами, при необходимости — указами и распоряжениями президента. Если решение Государственного совета требует принятия федерального закона, то его проект вносится в Государственную думу президентом в порядке законодательной инициативы. Для решения оперативных вопросов формируется президиум Госсовета. В него входят 8 человек — по одному члену Госсовета от каждого федерального округа. Персональный состав президиума определяется Президентом РФ и подлежит ротации каждые полгода. Президиум рассматривает план работы Госсовета, а также повестку дня его очередного заседания. Заседания президиума проходят не реже одного раза в месяц. Государственный совет и его президиум могут создавать постоянные и временные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагается рассмотреть на заседаниях. Помимо членов Госсовета в них могут привлекаться ученые и специалисты. Государственный совет не имеет собственного аппарата, и обеспечение как его деятельности, так и деятельности его президиума осуществляют Администрация Президента РФ, где для этого создано специализированное управление, и Управление делами Президента РФ, имеющее статус федерального агентства. Консультативные и совещательные органы при Президенте РФ. При Президенте России функционируют консультативные и совещательные органы — комиссии и советы. Они создаются разнообразными целями: содействие реализации полномочий Президента РФ, его информирование о положении дел в той или иной сфере и подготовки для него соответствующих предложений, взаимодействие с государственными и общественными структурами — и охватывают самые разные области деятельности президента. Количественный и персональный состав данных органов определяется президентом. Он же утверждает и положение о комиссии или совете, где прописаны цели, задачи органа, порядок его деятельности. Как правило, во главе комиссии или совета стоит сам Президент РФ или руководитель его администрации. Перечень комиссий и советов при Президенте РФ не постоянен: одни упраздняются, другие появляются. Общее число консультативных и совещательных органов, созданных при главе государства за годы существования института президентства, составляет несколько десятков. В одних комиссиях и советах доминируют государственные чиновники, в других широко представлены ученые, деятели культуры, представители общественности, религиозные лидеры. Решения консультативных и совещательных органов при Президенте РФ носят рекомендательный характер и оформляются обычно протоколом. Обеспечение их деятельности возлагается на структурные подразделения Администрации Президента РФ. 13 Современная организация государственных учреждений России ФЕДЕРАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации Организационное устройство Совета Федерации. Структура Совета Федерации закреплена в его регламенте и является типичной для парламентской палаты. Ее образуют председатель и его заместители, включая первого, секретариаты председателя и его заместителей, Совет палаты, комитеты и комиссии, как постоянные, так и временные, аппарат палаты и аппараты комитетов и комиссий. Отличительной особенностью внутренней организации Совета Федерации является отсутствие в нем партийных фракций, что недвусмысленно запрещено регламентом палаты (регламент — это локальный правовой акт, определяющий и организующий внутреннюю деятельность организации, учреждения). Во главе Совета Федерации стоит председатель. Неофициально он занимает третье место во властных структурах страны после главы государства и главы правительства. Председатель Сонета Федерации избирается членами палаты из ее состава. Срок полномочий председателя определяется сроком его полномочий в качестве члена палаты. Регламент Совета Федерации детально прописывает полномочия председателя палаты. Он созывает и ведет заседания Совета Федерации, подписывает его постановления, приводит к присяге судей Конституционного суда и Генерального прокурора РФ, распределяет обязанности между своими заместителями, организует работу и ведет заседания совета палаты, координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации, направляет в соответствии с законодательством государственным органам и должностным лицам документы, проекты решений и решения Совета Федерации, представляет палату во взаимоотношениях с другими органами власти, назначает полномочных представителей Совета Федерации в органы государственной власти, осуществляет общее руководство аппаратом Совета Федерации и др. Председателем Совета Федерации с 21.09.2011 является Матвиенко Валентина Ивановна. Совет Федерации на своем заседании принимает решение о количестве заместителей председателя палаты. После этого председатель Совета Федерации предлагает кандидатуры на должности первого заместителя и заместителей председателя, которые избираются членами палаты тайным голосованием. Для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации образуется его постоянно действующий орган — Совет палаты. В состав Совета палаты входят председатель Совета Федерации, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий. Совет палаты собирается на свое заседание, как правило, в день, предшествующий дню заседания Совета Федерации. Решения Совета палаты принимаются большинством голосов и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты. Совет Федерации вправе отменить любое решение Совета палаты. Для предварительного рассмотрения законопроектов и решений по вопросам, относящимся к ведению верхней палаты, Советом Федерации образуются комитеты и постоянные комиссии. Все члены Совета Федерации, за исключением председателя и его заместителей, обязаны войти в один из комитетов. Число комитетов и постоянных комиссий меняется. Комитеты и постоянные комиссии создаются постановлением Совета Федерации. Их количественный состав определен регламентом: в состав комитета должно входить не менее 7 и не более 15 членов Совета Федерации, в состав постоянной комиссии — не менее 11 и не более 25. Персональный состав комитетов и комиссий также определяется Советом Федерации. Член Совета Федерации может работать только в одном комитете и не более чем в двух комиссиях. Каждый комитет, каждая комиссия избирают 14 Современная организация государственных учреждений России председателя, его первого заместителя и заместителей. Причем председатель и первый заместитель председателя утверждаются в должности Советом Федерации. Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации по вопросам своего ведения могут образовывать подкомитеты и подкомиссии. Регламентом Совета Федерации предусматривается также создание временных комиссий. Они создаются для решения конкретной задачи и на определенный срок. Организационное обеспечение деятельности Совета Федерации. Аппарат Совета Федерации был сформирован в середине января 1994 г. До этого организационное обеспечение работы Сонвета Федерации возлагалось на объединенный аппарат Федерального собрания. В соответствии с регламентом основной задачей аппарата Совета Федерации является правовое, информационное, организационное, аналитическое, документационное, финансовое, материально-техническое и хозяйственное обеспечение деятельности как Совета Федерации, так и его органов и членов. Аппарат Совета Федерации обладает правами юридического лица, работает на основании положения, утверждаемого Советом палаты. Структура аппарата Совета Федерации утверждается председателем Совета Федерации и состоит из секретариата председателя палаты, секретариатов его заместителей, аппаратов комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, управлений и отделов. Возглавляет аппарат руководитель аппарата, который назначается и смещается с должности распоряжением председателя Совета Федерации, согласованным с Советом палаты: Организационно-правовое и информационно документационное обеспечение деятельности комитетов и постоянных комиссий возлагается на их аппараты, являющиеся структурными подразделениями аппарата Совета Федерации. В отличие от комитетов и постоянных комиссий временные комиссии не имеют своих аппаратов, поэтому обеспечение их деятельности возлагается на аппараты самого Совета Федерации или его постоянных структур. Совет законодателей. Создание Совета законодателей было связано с реформой Совета Федерации. После очередного изменения порядка формирования верхней палаты российского парламента руководители субъектов потеряли возможность непосредственно представлять свои регионы в Совете Федерации. Для президентов республик и губернаторов субъектов — не республик вскоре был образован специальный орган — Государственный совет, вошедший в состав института президентства и ставший для них общегосударственной политической трибуной. С целью предоставить такую же возможность руководителям законодательных собраний субъектов было решено образовать Совет законодателей. Совет законодателей был создан в 2001 г. Его основными задачами объявлены: содействие обеспечению взаимодействия законодательных органов государственной власти субъектов РФ с палатами Федерального собрания; выработка рекомендаций по определению основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов; придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях. По организационным формам работы Совет законодателей близок к Государственному совету. В состав Совета законодателей входят три члена Совета Федерации — председатель, первый заместитель и еще один из заместителей палаты, а также руководители законодательных органов государственной власти всех субъектов РФ. От регионов, где существуют двухпалатные парламенты, в работе Совета законодателей принимают участие руководители обеих палат местного парламента. Председателем Совета законодателей является по должности председатель Совета Федерации. Заседания Совета законодателей проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в три месяца, в Москве или в 15 Современная организация государственных учреждений России одном из других субъектов РФ. Решения Совета законодателей принимаются в форме рекомендаций, предложений, заявлений, обращений. Оно считается принятым, если за него проголосовало большинство от числа присутствующих на заседании участников. Для оперативного решения вопросов, организации и контроля выполнения принятых Советом законодателей решений формируется постоянно действующий рабочий орган — Президиум Совета законодателей. Президиум также возглавляется председателем Совета Федерации, а в его состав входят по одному члену Совета законодателей от каждого из восьми федеральных округов. Ротация состава Президиума Совета законодателей происходит один раз в год. Заседания Президиума Совета законодателей происходят не реже одного раза в месяц. Акты Совета Федерации. Конституции РФ (ст. 102) указано, что Совет Федерации по вопросам, отнесенным к его ведению, принимает постановления это основной правовой акт палаты. Регламент Совета Федерации не содержит специальной статьи с твердым перечнем вопросов, по которым палата принимает постановления. Но во многих статьях регламента содержится указание, что по тому или иному вопросу должно приниматься постановление Совета Федерации. Постановлениями оформляются не только решения по вопросам специальной компетенции Совета Федерации, но и все иные его решения: одобрение федеральных законов, принятие федеральных конституционных законов, обращения и заявления и т.д. Решения по многим внутренним организационным вопросам также оформляются постановлениями: избрание председателя и заместителей председателя палаты, образование комитетов и комиссий, определение их персонального состава, принятие регламента. Решения структурных подразделений Совета Федерации — выписки из протоколов заседаний Совета палаты, заключения комитетов и комиссий — в необходимых случаях тоже могут утверждаться постановлениями. Постановления Совета Федерации принимаются простым большинством голосов. Квалифицированным большинством принимаются постановления Совета Федерации по вопросам, специально оговоренным в Конституции РФ так, например, постановление об отрешении президента от должности принимается большинством в две трети голосов. Все постановления Совета Федерации подписываются председателем Совета Федерации. Другим актом Совета Федерации являются распоряжения председателя Совета Федерации. Они издаются по вопросам, отнесенным к его компетенции. Совет Федерации вправе отменить распоряжение председателя Совета Федерации, если оно противоречит законодательству и регламенту палаты. Порядок опубликования актов Совета Федерации определен федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» от 14 июня 1994 г. Акты публикуются не позднее 10 дней после их принятия. Официальным опубликованием считается первая публикация их полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации», а с ноября 1999 г. еще и в «Парламентской газете». Акты Совета Федерации вступают в силу на всей территории страны по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен иной срок их вступления в силу. Государственная дума Федерального собрания Российской Федерации Структура Государственной думы. Структуру Государственной думы образуют председатель и его заместители, включая первого, секретариаты председателя и его заместителей, Совет Думы, фракции, комитеты и комиссии, как постоянные, так и временные, аппараты палаты, фракций, комитетов и комиссий. 16 Современная организация государственных учреждений России Государственная дума каждого нового созыва избирает своего председателя. Кандидаты на должность председателя Думы выдвигаются фракциями. Для избрания на должность председателя требуется, чтобы за кандидата проголосовало более половины депутатов Думы. Если было выдвинуто несколько кандидатов и ни один из них не набрал необходимого количества голосов, то проводится второй тур голосования, к которому допускаются только два кандидата, набравшие по результатам первого тура наибольшее число голосов. Председатель Государственной думы возглавляет работу палаты. Он в соответствии с регламентом ведет ее заседания, ведает вопросами внутреннего распорядка, организует работу Совета Государственной думы, осуществляет общее руководство деятельностью аппарата Думы, назначает на должность и освобождает от должности руководителя аппарата. Председатель Государственной думы представляет Думу во взаимоотношениях с другими органами власти, направляет в их адрес предусмотренные законодательством документы, подписывает принятые палатой постановления. Государственная дума принимает решение о количестве заместителей председателя думы, включая первых. Кандидаты на эти должности также выдвигаются фракциями, и, как правило, в число заместителей председателя Государственной думы входят представители от каждой фракции Думы. Заместители могут избираться по отдельности или единым списком. Для предварительной подготовки и рассмотрения организационных вопросов деятельности нижней палаты создается Совет Государственной думы. В его состав включено руководство Думы — председатель, его первые заместители и заместители. Кроме того, в работе Совета Думы с правом решающего голоса могут принимать участие руководители фракций. Такое допускается, если в заседании Совета Государственной думы по уважительной причине отсутствует заместитель председателя Государственной думы, представляющий данную фракцию. Заседания Совета Государственной думы происходят накануне пленарных заседаний Думы, т.е. по вторникам и четвергам. Вместе с тем Государственная дума правомочна отменить любое решение Совета. Важнейшая роль в парламентской деятельности принадлежит объединению депутатов — фракциям. Деятельность парламентской фракции партии организуется в соответствии с федеральными законами «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной думы Федерального собрания РФ», «О политических партиях», думским регламентом, а также положением о фракции. Все депутаты, прошедшие в Государственную думу по тому или иному партийному списку, входят в соответствующую фракцию. Выход депутата из фракции влечет за собой расставание с депутатским креслом. Фракция избирает из своего состава руководителя фракции, одного или несколько заместителей, может образовывать руководящий орган фракции. О решениях по вопросам организации своей деятельности фракция информирует председателя Думы, ее Совет и Комитет по регламенту и организации работы Государственной думы. Для предварительного рассмотрения законопроектов, подготовки их к обсуждению на пленарном заседании Думы, а также для решения других вопросов, связанных с думской деятельностью в составе Государственной думы создаются комитеты и комиссии. Все депутаты, за исключением председателя Государственной думы, обязаны войти в один из ее комитетов. Причем депутат может состоять только в одном думском комитете. Комитеты образуются на срок, не превышающий срок полномочий конкретной Думы. Количество комитетов в Государственной думе от созыва к созыву увеличивается. В составе Государственной думы образованы Комиссия по мандатным вопросам и вопросам депутатской этики и Счетная комиссия, действующие на правах комитетов. 17 Современная организация государственных учреждений России Количественный состав каждого комитета определяется Государственной думой, но не может быть, как правило, менее 12 и более 35 депутатов палаты. Каждый комитет возглавляется председателем, избираемым на заседании Думы. Персональный состав каждого комитета формируется на основе принципа пропорционального представительства от фракций и также утверждается Думой. По основным направлениям своей деятельности думский комитет может создавать подкомитеты. Помимо комитетов Государственная дума образует также комиссии. Они создаются, как правило, для решения конкретного вопроса и имеют временный характер. Аппарат Государственной думы. Как уже говорилось выше, Федеральное собрание первоначально имело объединенный аппарат. Самостоятельный аппарат в Государственной думе был сформирован к февралю 1994 г. На него было возложено правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое и социально- бытовое обеспечение деятельности депутатов, фракций, комитетов, комиссий и руководящего состава Государственной думы. Аппарат Государственной думы имеет статус юридического лица. Первоначально его организация и деятельность осуществлялась на основании положения об аппарате, утверждаемого председателем палаты. В 2006 г. этот документ был заменен административным регламентом, который также утверждается председателем Думы. Все остальные документы, организующие работу структурных подразделений аппарата: служебный распорядок аппарата, положения о его управлениях, типовые положения о фракции, комитете, комиссии — утверждаются руководителем аппарата по согласованию с Комитетом по регламенту и организации деятельности Государственной думы. Аппарат Думы состоит из секретариата председателя палаты и обеспечивающих управлений (правовое, государственной службы и кадров, документационного и информационного обеспечения, библиотечных фондов и др.). В состав Аппарата Государственной думы в качестве самостоятельных структурных подразделений включены также аппараты фракций, комитетов и комиссий. Аппарат Государственной думы возглавляет руководитель аппарата, который назначается на должность и освобождается от должности председателем Думы с согласия Совета Думы. Общий контроль за его деятельностью осуществляет Комитет по регламенту и организации деятельности Государственной думы. Акты Государственной думы. Акты, издаваемые Государственной думой, сходны с актами Совета Федерации. В Конституции (ст. 103) сказано, что по вопросам, отнесенным к ее ведению, Дума принимает постановления. В Регламенте палаты (ст. 93) содержится перечень вопросов, по которым Дума принимает постановления: принятие законов, дача согласия президенту на назначение главы правительства, выражение доверия и недоверия правительству, назначение на государственные должности РФ, объявление амнистии, выдвижение обвинения против президента, направление парламентского запроса и запроса в Конституционный суд. Постановлениями оформляются и некоторые другие решения Думы: избрание председателя и заместителей председателя Думы, образование комитетов и комиссий, определение их персонального состава, принятие регламента. Постановления Государственной думы принимаются простым большинством голосов. Квалифицированным большинством принимаются постановления Государственной думы по вопросам, специально оговоренным в Конституции РФ. Все постановления Государственной думы подписываются ее председателем. Другим актом Государственной думы являются распоряжения председателя палаты. Они издаются по вопросам, отнесенным к его компетенции. Государственная дума вправе отменить распоряжение председателя, если оно противоречит законодательству и регламенту палаты. Совет Государственной думы оформляет свои решения в виде выписок из протоколов. Решения Совета также могут быть отменены палатой. 18 Современная организация государственных учреждений России Законодательный процесс в Российской федерации Федеральное собрание РФ принимает три категории законов: федеральные законы, федеральные конституционные законы и законы о поправках в Конституцию. Федеральные законы принимаются в обычном порядке по вопросам, отнесенным Конституцией к исключительной компетенции РФ, а также к совместной компетенции РФ и ее субъектов. Они обладают верховенством по отношению к законам субъектов РФ. Федеральные законы могут приниматься в форме кодексов: трудовой, гражданский, уголовный и т.д. Федеральные законы принимаются Государственной думой и одобряются Советом Федерации. В корпусе законодательных актов такие законы составляют подавляющее большинство. Федеральные конституционные законы относятся к категории законов особой значимости и принимаются по вопросам, специально оговоренным в тексте Конституции РФ. Это законы о государственной символике, о принятии, образовании или изменении статуса субъекта РФ, о референдуме, о чрезвычайном и военном положении, о судебной системе и высших судах РФ, о Правительстве РФ, об уполномоченном по правам человека и о Конституционном собрании. В теории конституционного права такие законы называются органическими. Для них установлен усложненный порядок принятия. Федеральные конституционные законы принимаются обеими палатами российского парламента. В Конституции РФ (ст. 76) специально оговаривается, что федеральные законы не должны противоречить федеральным конституционным законам. Еще одна группа законов — это законы о поправках в Конституцию. Российская Конституция относится к типу жестких конституций, т.е. внесение изменений в нее происходит в порядке усложненной процедуры, даже в сравнении с принятием федерального конституционного закона. Федеральное собрание правомочно вносить поправки только в главы 3 — 8 Конституции. Главы 1, 2 и 9 Конституции могут быть пересмотрены лишь по решению специально созванного Конституционного собрания. С момента принятия Конституции в декабре 1993 г. было много разговоров о необходимости изменения тех или иных положений Конституции, палаты Федерального собрания не один раз обсуждали предложенные поправки в Конституцию. Но за 22 года было принято лишь два закона о поправках в Конституцию: «Об изменении срока полномочий Президента и Государственной думы» и «О контрольных полномочиях Государственной думы в отношении Правительства». Оба закона были подписаны Президентом РФ 30 декабря 2008 г. и вступили в силу с момента их первой публикации в «Российской газете» 31 декабря 2008 г. Законы о поправках в Конституцию получают нумерацию в порядке принятия федеральных конституционных законов. Так, закон «Об изменении срока полномочий Президента и Государственной думы» имел номер ФКЗ-6, а закон «О контрольных полномочиях Государственной думы в отношении Правительства» — ФКЗ-7. Процедура принятия законов, начиная от внесения законопроекта в парламент и заканчивая опубликованием принятого закона и вступлением его в силу, называется законодательным процессом. Он строго регламентирован в Конституции РФ (ст. 104— 108) и состоит из нескольких стадий. Законодательная инициатива. Первая стадия законодательного процесса — это внесение подготовленного закона в Государственную думу. Орган, обладающий таким правом, считается субъектом законодательной инициативы. Конституция РФ наделяет этим правом Президента РФ, Совет Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной думы, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, Конституционный суд, Верховный суд и Высший арбитражный суд. Рассмотрение законопроекта. Рассмотрение законопроекта в Государственной думе 19 Современная организация государственных учреждений России осуществляется в трех чтениях, если применительно к конкретному законопроекту не будет принято иное решение. В первом чтении дается общая оценка концепции законопроекта, решается вопрос о необходимости его принятия и определяется комитет (комитеты), куда будет направлен рассматриваемый законопроект. Ответственный комитет Государственной думы изучает и обобщает поступившие поправки к законопроекту, готовит заключение для второго чтения на пленарном заседании Государственной думы. Принятый во втором чтении законопроект вновь поступает в думский комитет, где при участии Правового управления аппарата Государственной думы устраняются возможные внутренние противоречия законопроекта, устанавливаются правильные взаимосвязи статей, осуществляется редакторская правка. После этого законопроект возвращается в государственную думу для принятия его в качестве закона. Внесение поправок в законопроект в третьем чтении не допускается. Порядок рассмотрения в Государственной думе федерального бюджета определяется принимаемым специально для каждого такого случая федеральным законом «О порядке рассмотрения и утверждения федерального бюджета». Принятие закона. Федеральные законы принимаются Государственной думой, а федеральные конституционные законы — Государственной думой и Советом Федерации. Государственная пума принимает федеральный закон большинством голосов от общего числа депутатов, т.е. при голосовании по законопроекту за него должно высказаться не менее 226 депутатов. В случае принятия федерального закона он в пятидневный срок передается на рассмотрение в Совет Федерации, который должен либо одобрить его, либо отклонить. Федеральный конституционный закон принимается Государственный думой большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов, т.е. не менее 300. Одобренный Государственной думой проект федерального конституционного закона рассматривается Советом Федерации. Он принимает федеральный конституционный закон большинством голосов не менее трех четвертей от общего числа членов верхней палаты. Регламент Совета Федерации допускает проведение голосования его членов в форме опроса с закреплением их имен в подписном листе. Принятый Федеральным собранием федеральный конституционный закон подлежит в двухнедельный срок подписанию Президентом РФ и обнародованию. Одобрение закона. Эта стадия предусмотрена только для федеральных законов, так как федеральные конституционные законы принимаются обеими палатами парламента. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации. Если Совет Федерации в течение 14 дней не рассмотрит принятый Думой федеральный закон, то он также считается одобренным верхней палатой. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной думой федеральные законы: по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования; денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров; статуса и защиты государственной границы; войны и мира. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. После этого федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной думой. Вместе с тем Государственная дума может преодолеть вето Совета Федерации, если при повторном голосовании по федеральному закону она подтвердит свое прежнее решение и проголосует за него в той же редакции большинством не менее двух третей от общего числа депутатов. В таком случае Государственная дума направляет федеральный закон для подписания и обнародования непосредственно президенту страны. 20 Современная организация государственных учреждений России Промульгация закона. Это заключительная стадия законодательного процесса. Она состоит в том, что принятый Федеральным собранием закон направляется Президенту РФ, подписывается им, после чего публикуется и вступает в силу. Федеральной закон должен быть рассмотрен Президентом РФ в течение 14 дней с момента поступления: глава государства или подписывает и обнародует закон, или отклоняет его. В последнем случае закон поступает обратно в Федеральное собрание для повторного рассмотрения. Федеральное собрание может преодолеть президентское вето, если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации. Если Федеральное собрание сумело преодолеть вето президента, глава государства обязан в семидневный срок подписать и обнародовать федеральный закон. В отношении федеральных конституционных законов Президент не имеет права вето. Принятый парламентом федеральный конституционный закон подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию в течение 14 дней. Федеральные конституционные законы и федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Правительство Российской Федерации Организационное устройство и основные формы работы Правительства РФ. В состав Правительства России входят председатель, заместители председателя, включая первых, и федеральные министры. Председатель Правительства РФ наделен широкими полномочиями по организации деятельности кабинета. Он определяет основные направления деятельности правительства и организует его работу, ведет заседания, представляет правительство внутри страны и за рубежом, подписывает принятые от его имени акты. Отставка председателя правительства влечет за собой отставку всего кабинета. Федеральные министры принимают участие в выработке и реализации политики правительства, руководят своими министерствами, координируют и контролируют деятельность федеральных служб и агентств, находящихся в их ведении. При осуществлении своих полномочий министры подотчетны и правительству и президенту. Так как правительство является коллегиальным органом исполнительной власти, то основной формой его деятельности являются заседания. Они проводятся не реже одного раза в месяц под руководством председателя правительства или его заместителя. Конституция страны допускает, что заседания правительства могут проходить под председательством и главы государства. Заместители председателя и федеральные министры принимают участие в заседаниях правительства с правом решающего голоса. В случае невозможности принять участие в заседании правительства, они должны проинформировать об этом главу кабинета. Заседание правительства считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины его членов. В заседании правительства вправе принимать участие представители иных государственных органов: палат Федерального собрания, высших судов, Генеральной прокуратуры, Счетной палаты, Центробанка. Регламент правительства устанавливает порядок их уведомления о заседаниях кабинета. На заседание правительства могут быть приглашены руководители служб и агентств, если обсуждается вопрос, к решению которого они имеют непосредственное отношение. Решения на заседании правительства принимаются 21 Современная организация государственных учреждений России большинством голосов от числа присутствующих членов правительства, а при равенстве голосов решающим является голос председательствующего. Решения, принятые на заседании правительства, оформляются протоколом и подписываются председательствующим. Протоколы заседаний правительства рассылаются всем членам правительства, а также тем органам, организациям и должностным лицам, которые указаны в соответствующем списке, утвержденном руководителем аппарата правительства. Для решения оперативных вопросов может формироваться Президиум правительства. Постановлением правительства от 16 мая 2008 г. был образован Президиум правительства в составе главы кабинета, его заместителей, включая первых, и восьми министров (финансов, экономического развития, здравоохранения и социального развития, сельского хозяйства, регионального развития, внутренних дел, иностранных дел, обороны). Заседания Президиума правительства проводятся по мере необходимости, решения принимаются большинством голосов от общего числа его членов. Правительство РФ правомочно отменить любое решение своего президиума. С целью реализации своих полномочий правительство создает различные координационные и совещательные органы. Координационные органы именуются комиссиями или организационными комитетами, носят межведомственный характер и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти. Если комиссии функционируют как постоянные органы правительства, то оргкомитеты образуются, как правило, для проведения мероприятий общегосударственного значения, после чего упраздняются. Решения комиссий и организационных комитетов являются обязательными для всех представленных в них органов исполнительной власти. Совещательные органы именуются советами и создаются для предварительного рассмотрения вопросов, входящих в компетенцию правительства, а их решения, в отличие от решений комиссий, носят рекомендательный характер. Сами же решения и координационных и совещательных органов оформляются протоколами заседаний. Аппарат Правительства РФ. Обеспечение деятельности Правительства РФ возложено на его аппарат. Как самостоятельное структурное подразделение он был образован в декабре 1992 г. Аппарат Правительства РФ работает под руководством главы правительства и непосредственно возглавляется руководителем аппарата, имеющим ранг федерального министра или заместителя председателя правительства. Структура аппарата утверждается распоряжением Правительства. Основными структурными подразделениями аппарата - департаменты правительства. Во главе департамента стоит директор, который назначается и освобождается от должности правительством и подчиняется руководителю аппарата. Помимо департаментов, общее число которых приближается к двадцати, в составе Аппарата правительства функционируют секретариаты председателя правительства, его заместителей и руководителя аппарата, призванные обеспечивать деятельность соответствующих должностных лиц. Кроме того, в структуру аппарата правительства входят полномочные представители правительства в государственных органах. Акты Правительства РФ. Конституция РФ наделила Правительство РФ правом издания постановлений и распоряжений. В форме постановлений издаются акты правительства, имеющие нормативный характер, а в форме распоряжений — акты по оперативным и другим текущим вопросам. Распоряжения, в отличие от постановлений не имеют нормативного характера. И постановления и распоряжения правительства подписываются главой правительства. Постановления правительства, за исключением тех, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения 22 Современная организация государственных учреждений России конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию. Согласно президентскому указу «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 г., постановления правительства, если они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливают правовой статус федеральных органов исполнительной власти и организаций, публикуются в «Российской газете» и «Собрании законодательства РФ» не позднее 15 дней со дня их принятия. При необходимости незамедлительного широкого их обнародования они доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Постановления правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Все иные постановления правительства вступают в силу со дня их подписания, т.е. даже раньше срока их опубликования. Что же касается распоряжений правительства, то они вступают в силу со дня их подписания. Кроме того, правительство вправе принимать обращения, заявления и иные документы, в которых дается политическая оценка ситуации или разъясняется позиция правительства по различным вопросам внутренней и внешней политики страны. Однако эти акты носят не правовой, а политический характер. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, законам и указам главы государства могут быть отменены Президентом РФ. Система федеральных органов исполнительной власти Понятие системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. Правительство РФ является органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим общее управление в различных сферах жизни общества. Непосредственное руководство отдельными отраслями находится в ведении различных министерств и других органов, подчиняющихся Правительству РФ и образующих вместе с ним систему федеральных органов исполнительной власти. Российское законодательство различает понятия система и структура федеральных органов исполнительной власти. Под системой понимается совокупность организационно-правовых форм органов исполнительной власти, а под структурой — их конкретный перечень. Утверждение и структуры и системы федеральных органов исполнительной власти осуществляется президентом. Система федеральных органов исполнительной власти в сравнении с ее структурой отличается гораздо большей стабильностью. С момента принятия ныне действующей Конституции кардинально она поменялась лишь в марте 2004 г. при проведении административной реформы. Реформа 2004 года. 09 марта 2004 г. был издан указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с этим актом создавалась трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В основе деления федеральных органов исполнительной власти на виды лежали выполняемые ими государственные функции. За министерствами закреплялось принятие нормативноправовых актов, за федеральными службами — контроль и надзор, за федеральными агентствами — функции по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции. Все министерства, службы и агентства в зависимости от подчиненности были разделены на три группы: министерства и подведомственные им службы и агентства, руководство которыми осуществляет президент; 23 Современная организация государственных учреждений России министерства и подведомственные им службы и агентств, руководство которыми осуществляет правительство; службы и агентства, непосредственное руководство которыми осуществляет правительство. В сентябре 2007 г. в систему федеральных органов исполнительной власти был включен еще один вид органов исполнительной власти — государственный комитет. Указом президента от 24 сентября 2007 г. было образовано два государственных комитета: по делам молодежи и по рыболовству. Оба государственных комитета были непосредственно подчинены правительству. За ними закреплялось осуществление функций не только по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, но также функций по контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. Государственные комитеты просуществовали менее года и были упразднены в мае 2008 г. Федеральные министерства. В трехзвенной системе федеральных органов исполнительной власти федеральным министерствам отводится ведущая роль. Лишь руководители министерств — министры — входят в состав правительства и лишь у министерств есть подведомственные органы исполнительной власти — федеральные службы и агентства. Министерство — это федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности. Министерства подразделяются на «президентские», т.е. министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и «правительственные», т.е. министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ. Федеральные службы и федеральные агентства. Важную роль в системе федеральных органов исполнительной власти играют федеральные службы и агентства. Федеральная служба — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральные службы подразделяются на службы, выполняющие преимущественно контрольно-надзорные функции — их подавляющее большинство — и службы, осуществляющие специальные функции. Ко второй группе относятся Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Служба внешней разведки и др. Федеральное агентство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом в установленной сфере деятельности, а также правоприменительные функции. Федеральная служба и федеральное агентство возглавляются директором или руководителем. Установлен следующий порядок назначения руководителя службы или агентства. Если служба или агентство находятся в ведении президента, то ее директор (руководитель) назначается президентом. Если это «правительственное» ведомство, то директор (руководитель) назначается правительством. Правительство также назначает директора (руководителя) службы или агентства, находящегося в непосредственном ведении министерства, но по представлению соответствующего министра. Однако создание, реорганизация и ликвидация служб и агентств независимо от их подчиненности является прерогативой президента. Федеральные службы и агентства в пределах своей компетенции издают индивидуальные правовые акты. Но «президентские» и «правительственные» федеральные службы и агентства нередко наделяются правом нормативно-правового регулирования в своей сфере деятельности, что сближает их с министерствами. 24 Современная организация государственных учреждений России Организационное устройство федеральных органов исполнительной власти. Структура центрального аппарата министерства включает руководство — министра и его заместителей, в том числе первого, помощников и советников министра, структурные подразделения по основным направлениям деятельности — департаменты. Общее количество департаментов в разных министерствах может существенно различаться. Департамент в министерстве возглавляется директором. Департаменты в свою очередь подразделяются на отделы. Центральный аппарат федеральной службы или федерального агентства также включает руководство — директора или руководителя, заместителей руководителя, его помощников и советников, а также структурные подразделения. Таковыми в службах и агентствах являются управления, подразделяющиеся на отделы. Структурные подразделения — управления и отделы — возглавляются начальниками. Общая штатная численность и количество структурных подразделений в центральном аппарате службы и агентства, как правило, гораздо меньше, нежели в аппарате федерального министерства. В «президентских» министерствах, а затем и в других федеральных органах исполнительной власти появилась должность статс-секретаря. Он, являясь заместителем министра либо руководителя службы или агентства, организует взаимодействие федерального органа исполнительной власти с палатами Федерального собрания, т.е. отвечает за организацию законопроектной работы государственного органа. В составе федерального органа исполнительной власти вне зависимости от его организационно-правовой формы может создаваться коллегия, которая имеет статус постоянно действующего совещательного органа при руководителе. Персональный состав коллегии утверждается руководителем государственного органа, но, как правило, в нее включаются его заместители, руководители ключевых структурных подразделений и подведомственных органов. Кроме того, по согласованию с другими государственными органами и учреждениями в состав коллегии могут войти представители этих органов и учреждений. При федеральных органах исполнительной власти могут создаваться совещательные, консультационные, экспертные, координационные органы в виде советов, рабочих групп, комиссий и т.д. По предложению совета Общественной палаты РФ при федеральных органах исполнительной власти с согласия их руководителей могут быть образованы общественные советы. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Территориальные органы министерств и ведомств появились в системе исполнительной власти в 1992 г. Общий порядок создания и организации территориальных органов прописаны в «Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и детализирован в «Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти». Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются в качестве окружных (в границах федерального округа), межрегиональных (действуют на территории нескольких субъектов), региональных (в границах субъекта), межрайонных, городских или районных органов. Финансирование их деятельности осуществляется за счет средств федерального бюджета. Территориальные органы создаются в соответствии со схемой размещения, которая разрабатывается самим федеральным органом и утверждается вышестоящим (правительством для министерства, министерством для службы или агентства). Положение о территориальном органе утверждается федеральным органом исполнительной власти, в систему которого он входит. Руководители территориальных органов федеральных служб и агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются на должность и 25 Современная организация государственных учреждений России освобождаются от должности федеральным министром по представлению руководителя соответствующей службы или агентства, руководители же территориальных органов «президентских» и «правительственных» ведомств назначаются и освобождаются руководителями этих ведомств самостоятельно. В некоторых случаях при назначении руководителей территориальных органов предусмотрена дача согласия со стороны главы субъекта. Но это касается территориальных органов только регионального уровня и то далеко не всех. Федеральный министр до решения вопроса о кандидате на должность руководителя территориального органа согласовывает его кандидатуру с главой субъекта. В случае если глава региона дважды даст отказ при согласовании, министр вправе принять единоличное решение о назначении на должность, уведомив об этом президента или правительство страны. Основными структурными подразделениями территориального органа являются отделы. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти обладают лишь вертикальной подчиненностью, даже региональные органы, т.е. действующие только в границах субъекта, не входят в систему органов исполнительной власти субъекта. Во исполнение своих полномочий территориальные органы федеральных органов исполнительной власти издают индивидуальные правовые акты. Система органов управления экономикой. Ведущую роль в проведении социально-экономической политики и государственном регулировании экономики сохранило за собой Министерство экономического развития, до мая 2008 г. именовавшееся Министерством экономического развития и торговли. Министерство экономического развития является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития страны, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности, имущественных отношений и т.д. В непосредственном ведении этого министерства находятся две федеральные службы — государственной статистики и государственной регистрации, кадастра и картографии и два федеральных агентства — по государственным резервам и по управлению государственным имуществом. Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение бюджетной, налоговой, валютной политики, руководство страховой и банковской деятельностью является Министерство финансов. В системе Министерства финансов функционируют Федеральная налоговая служба, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство. Выработка государственной политики по управлению промышленным, топливноэнергетическим и оборонно-промышленным комплексами входила в функции Министерства промышленности и энергетики. В мае 2008 г. оно было реорганизовано: его функции по управлению топливно-энергетическим комплексом отошли к новообразованному Министерству энергетики, а ему самому были переданы функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере торговли, в связи с чем министерство получило новое название — Министерство промышленности и торговли. Министерство транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере гражданской авиации, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного, городского транспорта и дорожного хозяйства. Реализация государственной транспортной политики возложена на федеральные агентства, 26 Современная организация государственных учреждений России входящие в систему этого министерства: Федеральное агентство воздушного транспорта, Федеральное агентство железнодорожного транспорта, Федеральное агентство морского и речного транспорта, Федеральное дорожное агентство. Агропромышленный комплекс, в том числе животноводство, ветеринария, растениеводство, мелиорация земель, пищевая и перерабатывающая промышленность является сферой управления со стороны Министерства сельского хозяйства. В мае 2008 г. полномочия министерства были расширены: оно стало заниматься нормативно-правовым регулированием в сфере земельных отношений и рыболовства, государственным мониторингом земель сельскохозяйственного назначения. В системе Министерства сельского хозяйства оказались Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство по рыболовству (последние два, правда, вскоре были переподчинены Правительству РФ). Важные функции, направленные на обеспечение нормальной экономической деятельности, выполняют федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ. Федеральная антимонопольная служба наделена полномочиями по контролю и надзору за соблюдением законодательства хозяйствующими субъектами в сфере конкуренции на товарных рынках и рынке финансовых услуг, а также за деятельностью естественных монополий. Федеральная служба по тарифам уполномочена осуществлять контроль в сфере государственного регулирования цен и тарифов на товары и услуги, в том числе цен и тарифов, устанавливаемых естественными монополиями. Федеральной службе по финансовому мониторингу поручено разрабатывать и принимать меры по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем. В ее компетенции находится координация деятельности в этой сфере других федеральных органов исполнительной власти. Федеральная таможенная служба осуществляет таможенный и частично валютный контроль, а также специальные функции по борьбе с контрабандой и другими преступлениями и правонарушениями в экономической сфере. Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка занимается выработкой и реализацией государственной политики, нормативно-правовым регулированием, а также выполняет контрольные функции в такой специфической сфере, как производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Система органов управления социально-культурной сферой. Из четырех министерств, составивших основу системы органов управления социально-культурной сферой — Министерства культуры, Министерства образования и науки, Министерства здравоохранения и социального развития и Министерство спорта, туризма и молодежной политики, — три первых существовали до административной реформы, но в ходе ее реализации были реорганизованы и поменяли свои названия. Министерство культуры стало именоваться Министерством культуры и массовых коммуникаций. Свое традиционное наименование ему вернули лишь в мае 2008 г. Сфера деятельности Министерства культуры — выработка государственной политики и нормативноправовое регулирование в области культуры, искусства, историко-культурного наследия, кинематографии, архивного дела, авторского права. Реализация государственной политики в данных областях была возложена на три агентства, образованных в системе этого министерства — Федеральное архивное агентство, Федеральное агентство по культуре и кинематографии (было упразднено в мае 2008 г.) и Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (в мае 2008 г. передано в ведение нового Министерства связи и массовых коммуникаций). Министерство образования и науки в его современном виде было образовано на базе Министерства образования в марте 2004 г. К нему перешли также функции 27 Современная организация государственных учреждений России упраздненного в ходе реформы Министерства промышленности, науки и технологий по принятию нормативных правовых актов в сфере науки. Министерство определяет государственную политику в области образования и в сфере научной, научно-технической и инновационной деятельности. До марта 2010 г. в систему Министерства образования и науки входили два агентства и две службы. Федеральное агентство по образованию занималось организацией деятельности образовательных учреждений общего, среднего и высшего профессионального образования, повышения квалификации и переподготовки научно-педагогических работников вузов и научных организаций, действующих в системе высшего и послевузовского образования. В сферу деятельности Федерального агентства по науке и инновациям входила реализация государственной научной и научно-технической политики, руководство деятельностью федеральных научных центров. В марте 2010 г. оба этих агентства были упразднены, а их функции переданы непосредственно Министерству образования и науки. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки организует контроль качества образования, проводит лицензирование и государственную аккредитацию образовательных учреждений, рассматривает вопросы о присвоении ученых званий, создании диссертационных советов и т.д. Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам осуществляет функции по правовой охране объектов интеллектуальной собственности, следит за соблюдением законодательства в этой сфере. Министерство здравоохранения и социального развития было образовано в марте 2004 г. в результате слияния двух дореформенных ведомств — Министерства здравоохранения и Министерства труда и социального развития. К основным направлениям его деятельности относятся разработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в области здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, демографической политики, пенсионного обеспечения, социальной защиты населения. Столь широкий диапазон деятельности министерства повлиял на количественный состав подведомственных ему органов, из которых после неоднократных реорганизаций остались Федеральное медико-биологическое агентство и три федеральных службы — по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по труду и занятости. Самое молодое ведомство социально-культурной сферы — Министерство спорта, туризма и молодежной политики. Оно было образовано в мае 2008 г. В его системе функционируют Федеральное агентство по делам молодежи и Федеральное агентство по туризму. Особенностью министерств социально-культурного блока является отсутствие у них территориальных органов. Министерства и департаменты образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты населения, функционирующие в субъектах РФ, являются не территориальными органами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, а частью государственного аппарата субъектов РФ. Органы управления обороной, внешней политикой, охраной общественного порядка и юстиции. Почти все федеральные органы исполнительной власти, относящиеся к этой группе, находятся в непосредственном подчинении Президенту России. Главным органом военного управления является Министерство обороны. Центральный аппарат министерства включает главные и центральные управления, главные командования по видам Вооруженных сил (Сухопутные войска, Военно-воздушные войска, Военно-морской флот), командования по родам войск (Ракетные войска стратегического назначения, Космические войска, Воздушно-десантные войска), управление тыла и др. При Министерстве обороны функционирует Генеральный штаб — основной орган 28 Современная организация государственных учреждений России оперативного управления Вооруженными силами. Начальник Генерального штаба по должности является первым заместителем министра обороны. Ко второму уровню военного управления относятся военные округа и флоты. В июле 2010 г. был подписан указ президента страны, в соответствии с которым предполагается реорганизация всей системы второго уровня военного управления: вместо существующих шести военных округов и четырех флотов будут образованы четыре объединенных стратегических командования. Третий уровень военного управления — военные комиссариаты. Они имеют статус территориальных органов Министерства обороны и создаются на территории субъектов РФ, в городах и районах. Все органы военного управления имеют строго вертикальную подчиненность. В системе Министерства обороны есть подведомственные органы. Это Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральное агентство специального строительства и Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств. Министерство иностранных дел занимается разработкой и реализацией внешнеполитического курса России. В систему МИДа входят центральный аппарат, заграничные учреждения (посольства, консульские учреждения, постоянные представительства при международных организациях), представительства в субъектах РФ, являющиеся его территориальными органами, действующими на территории страны. В мае 2008 г. в составе МИД было создано Федеральное агентство по делам СНГ, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному сотрудничеству. Основными задачами Министерства внутренних дел являются охрана общественного порядка, выявление и раскрытие преступлений, предупреждение и пресечение административных правонарушений, обеспечение безопасности дорожного движения, организация государственного контроля за оборотом оружия и др. Министерство внутренних дел имеет в своем распоряжении полицию и внутренние войска. Под непосредственным руководством МВД действует Федеральная миграционная служба, осуществляющая контроль за соблюдением миграционного законодательства. На Министерство юстиции возложены важные функции по укреплению законности в стране. Оно координирует нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти, регистрирует принимаемые ими нормативно-правовые акты, организует деятельность по государственной регистрации некоммерческих организаций, политических партий, общественных объединений, религиозных организаций, осуществляет контроль и надзор в сфере адвокатуры и нотариата, регистрации актов гражданского состояния. Находящиеся в ведении Министерства юстиции Федеральная служба судебных приставов и Федеральная служба исполнения наказаний призваны исполнять судебные решения. Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) было образовано в 1994 г. Задачи МЧС состоят в обеспечении защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Оно занимается организацией гражданской обороны, пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также осуществляет меры по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе и за пределами России. Специальные функции в области государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, охраны первых лиц государства, глав и правительств иностранных государств, правительственной связи, разведывательной деятельности, 29 Современная организация государственных учреждений России противодействия незаконному обороту наркотиков осуществляют подконтрольные президенту Федеральная служба безопасности, Федеральная служба охраны, Служба внешней разведки и Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков. Акты федеральных органов исполнительной власти. Перечень актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, установлен постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. Согласно этому документу федеральные органы исполнительной власти издают шесть видов актов: постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения. Типовой регламент внутренней организации дополняет этот перечень протоколом, которым оформляются решения принятые на совещании у руководителя органа или на его коллегии. Для Министерства обороны существует расширенный перечень нормативных актов, включающий в себя, помимо перечисленных, директивы, наставления, уставы. Допускается издание федеральными органами исполнительной власти совместных актов. В то же время ни структурные подразделения, ни территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативно-правовые акты. При подготовке проектов актов особое внимание уделяется проведению экспертизы на коррупциогенность, т.е. выявление в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Нормативно-правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию. Государственную регистрацию актов федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции, которое ведет реестр таких актов. Нормативные акты, подлежащие регистрации, в 10-дневный срок направляются в Министерство юстиции, где они должны быть рассмотрены в 15-дневный срок. Зарегистрированные Минюстом акты должны быть опубликованы в течение 10 дней со дня регистрации. Нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти публикуются в «Российской газете» и специальном издании «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» и вступают в силу по истечении 10 дней после дня их первого официального опубликования. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Нормативно-правовая база деятельности и организационное устройство Конституционного суда. Правовой статус Конституционного суда установлен Конституцией РФ 1993 г. (ст. 125) и федеральным конституционным законом «О Конституционном суде РФ» от 21 июля 1994 г. Организационное устройство и порядок деятельности определяется регламентом. Конституционный суд включает 19 судей. Он вправе осуществлять свою деятельность при наличии не менее трех четвертей судей, т.е. 15 судей. Судьи Конституционного суда назначаются Советом Федерации по представлению президента. Порядок формирования корпуса судей Конституционного суда подробно прописан в федеральном конституционном законе «О Конституционном суде РФ». Закон предъявляет к кандидату на должность судьи Конституционного суда следующие требования: возраст не менее 40 лет, наличие высшего юридического образования и стажа работы по юридической специальности не менее 15 лет. Кроме того, судья Конституционного суда должен обладать безупречной репутацией и не может состоять в той или иной политической партии. Каждый судья назначается на должность в индивидуальном порядке. Предложения о кандидатах на должность судей вносятся президенту членами Совета Федерации, депутатами Государственной думы, законодательными органами субъектов РФ, высшими судебными органами, федеральными юридическими ведомствами, 30 Современная организация государственных учреждений России всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями. После внесения президентом кандидатуры на должность судьи Конституционного суда в Совет Федерации, последний в двухнедельный срок обязан рассмотреть представленную кандидатуру. Решение о назначении на должность судьи Конституционного суда принимается простым большинством голосов и оформляется постановлением Совета Федерации. Пребывание в должности судьи Конституционного суда не ограничено сроком, а предельный возраст - до 70 лет. В случае выбытия судьи из состава Конституционного суда представление о назначении другого судьи на открывшуюся вакансию вносится президентом в течение месяца. Конституционный суд состоит из двух равноправных, но не равных по численности палат: в одной из них 10, в другой - 9 судей. Распределение судей по палатам происходит по жребию. Соответственно основными формами работы Конституционного суда являются пленарные заседания и заседания палат. Руководящий состав Конституционного суда - председатель, его заместитель, назначается Советом Федерации по представлению Президента РФ. Председатель Конституционного суда руководит подготовкой пленарных заседаний суда, председательствует на них, определяет повестку дня пленарных заседаний и заседаний палат, представляет Конституционный суд в отношениях с государственными органами и общественными объединениями, осуществляет общее руководство аппаратом Конституционного суда. По предметам своего ведения председатель Конституционного суда издает приказы и распоряжения. Для рассмотрения и решения вопросов внутренней деятельности (организационных, кадровых, финансовых, подготовительная работа по изменению и дополнению регламента и др.) могут проводиться рабочие совещания судей, создаваться временные и постоянные комиссии, также формирующиеся из судей. Обеспечение деятельности Конституционного суда возложено на аппарат. В состав аппарата входят секретариат, состоящий из отраслевых и функциональных структурных подразделений, финансовое управление, отдел кадров и управление делами. Функции секретариата определены на уровне федерального конституционного закона: он рассматривает в предварительном порядке поступающие в суд обращения, осуществляет организационное, научно-аналитическое, информационно-справочное обеспечение деятельности Конституционного суда, изучает и обобщает деятельность государственных органов по исполнению решений Конституционного суда. Задача других подразделений аппарата - материально-техническое и социально-бытовое обеспечение Конституционного суда. В составе аппарата Конституционного суда функционирует судебный пристав. Он подчиняется председательствующему и оказывает ему содействие в поддержании установленного порядка в зале судебных заседаний. Требования пристава по поддержанию порядка обязательны для всех присутствующих. При Конституционном суде действует консультативный орган - Научноконсультативный совет, сформированный из ученых и крупных юристов, основной задачей которого является обсуждение сложных проблем, возникающих перед Судом и дача соответствующих рекомендаций. Основные направления деятельности Конституционного суда. Конституционный суд является органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Особенность Конституционного суда состоит в том, что в своей 31 Современная организация государственных учреждений России деятельности он ограничен так называемой связанной компетенцией, т. е. он лишен возможности рассматривать дела по собственной инициативе и осуществляет свои полномочия только по запросам государственных органов и лиц, указанных в Конституции. Первым направлением его деятельности является проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров. Конституционный суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ: федеральных законов, нормативных актов президента, палат Федерального собрания, правительства; конституций и уставов субъектов, а также законов и иных нормативных актов субъектов (кроме актов, изданных ими по вопросам самостоятельного ведения); договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами власти субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов; не вступивших в силу международных договоров России с другими государствами. Проверка конституционности этих актов осуществляется только по запросам высших государственных органов РФ, депутатов Государственной думы и членов Совета Федерации, а также законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Причем рассмотрение вопроса о соответствии Конституции РФ конституций республик и уставов иных субъектов осуществляется исключительно на пленарных заседаниях Конституционного суда, рассмотрение же вопроса о конституционности других актов может происходить как в пленарном заседании суда, так и в его палатах. Укажем также, что в юрисдикцию Конституционного суда не входит проверка конституционности федеральных конституционных законов. Второе направление деятельности Конституционного суда - это разрешение споров о компетенции. Конституционный суд рассматривает споры между: федеральными органами государственной власти; органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; высшими государственными органами субъектов РФ. Правом на обращение в Конституционный суд с ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из указанных выше и участвующих в конкретном споре органов. Кроме того, таким правом обладает Президент РФ, даже если он не является прямым участником спора о компетенции. В этом случае он реализует предоставленное ему Конституцией право (ст. 85) на обращение в суд, если использованные им до этого согласительные процедуры не помогли разрешить разногласия между спорящими государственными органами. Третье направление деятельности Конституционного суда - проверка конституционности законов, примененных или подлежащих применению в конкретном деле. Предметом рассмотрения в этом случае являются федеральные законы, законы субъектов РФ, включая их конституции и уставы. Проверку конституционности законов Конституционный суд осуществляет по жалобам граждан и по запросам судов. Четвертое направление деятельности Конституционного суда - толкование Конституции РФ. Оно носит официальный характер и осуществляется по запросам президента, правительства, палат парламента и законодательных органов субъектов РФ. Важность этого направления деятельности подчеркивается тем, что толкование Конституции дается судом исключительно в пленарном заседании. Пятое направление деятельности Конституционного суда - дача заключения о соблюдении установленного Конституцией порядка выдвижения обвинения в адрес президента страны при осуществлении процедуры импичмента. Такое заключение 32 Современная организация государственных учреждений России Конституционный суд дает только по запросу Совета Федерации, и соответствующее решение принимается только в пленарном заседании суда. Акты Конституционного суда. Как уже говорилось выше, Конституционный суд рассматривает дела и принимает по ним решения или на пленарных заседаниях, или на заседаниях палат. Вне зависимости от формата обсуждения принятые решения являются решениями Конституционного суда. По предметам своего ведения Конституционный суд принимает итоговые и иные решения, оформляемые актами, виды которых перечислены в федеральном конституционном законе «О Конституционном суде РФ». Подавляющее большинство итоговых решений Конституционного суда оформляются в виде постановлений. Постановления принимаются по существу дел, связанных с разрешением вопроса о соответствии Конституции нормативно-правовых актов государственных органов, о проверке конституционности законов, о спорах по компетенции и о толковании Конституции. Постановление принимается открытым голосованием путем поименного опроса судей. Председательствующий голосует последним. Судья не имеет права воздержаться при голосовании или уклониться от голосования. Постановление считается принятым, если за него высказалось более половины судей. Если при голосовании по вопросу о конституционности закона или иного нормативного акта голоса распределились поровну, решение считается принятым в пользу конституционности оспариваемого акта. Решение о споре по компетенции в любом случае принимается большинством голосов. Решение по вопросу о толковании Конституции принимается большинством в две трети голосов. Постановление принимается от имени Российской Федерации и подписывается всеми судьями, принимавшими участие в голосовании. Судья, не согласный с принятым постановлением, вправе письменно изложить свое особое мнение, которое публикуется одновременно с принятым решением. Отдельным видом итогового решения Конституционного суда является заключение. Оно дается лишь по запросу Совета Федерации при рассмотрении вопроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения в адрес президента при процедуре импичмента. Заключение принимается только на пленарном заседании суда большинством голосов. Все иные решения Конституционного суда, принимаемые в процессе конституционного судопроизводства, называются определениями. По вопросам организации деятельности Конституционный суд принимает решения. Решения Конституционного суда обязательны на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Акты либо их отдельные части, признанные Конституционным судом противоречащими Конституции РФ, утрачивают юридическую силу и не могут применяться. Акты Конституционного суда подлежат опубликованию. Официальным изданием Конституционного суда является «Вестник Конституционного суда РФ». Официальными публикациями актов Конституционного суда считается также их опубликование в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». В последнем издании для них предусмотрен специальный, пятый, раздел. Если предметом рассмотрения Конституционного суда является закон или иной правовой акт субъекта РФ или вопрос рассматривается по запросу государственного органа субъекта, решение Конституционного суда подлежит обязательному опубликованию в официальном издании соответствующего субъекта РФ. ВЕРХОВНЫЙ СУД И СУДЫ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ Верховный суд РФ в судебной системе страны. Согласно Конституции РФ (ст. 33 Современная организация государственных учреждений России 126) Верховный суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции. Полномочия, порядок образования и деятельности Верховного суда должны устанавливаться федеральным конституционным законом. Однако специальный законодательный акт о Верховном суде пока еще не принят, и его деятельность, помимо Конституции, регламентируется федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г., процессуальным законодательством, другими федеральными законами. Из всех высших судов России Верховный суд является старейшим. Он был образован еще в 1922 г. Высшим судебным органом страны он стал после распада СССР в декабре 1991 г., когда решением Президиума Верховного Совета РСФСР Верховный суд России был официально объявлен правопреемником Верховного суда СССР. Верховный суд РФ наделен широкими полномочиями, как судебными, так и иными. Как судебный орган он правомочен рассматривать дела по первой, кассационной и надзорной инстанциям. Круг дел, рассматриваемых Верховным судом в качестве суда первой инстанции, невелик. Из гражданских дел это оспаривание актов президента, правительства и ненормативных актов палат парламента, постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей, обжалование решений Центральной избирательной комиссии, дела о приостановлении деятельности и ликвидации политических партий и общероссийских общественных объединений, переданные Президентом РФ дела о разрешение споров между органами государственной власти. Круг уголовных дел, рассматриваемых Верховным судом по первой инстанции, еще уже. Это дела о преступлениях, совершенных членами Совета Федерации, депутатами Государственной думы, судьями. В качестве кассационной инстанции Верховный суд рассматривает дела по кассационным жалобам и представлениям прокуроров на не вступившие в законную силу решения и приговоры нижестоящих судов, а именно верховных судов республик, судов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, окружных и флотских военных судов. Кроме того, он выступает кассационной инстанцией в отношении решений, принятых его собственными судебными коллегиями, если они рассматривали дела в качестве суда первой инстанции. Возглавляя систему судов общей юрисдикции, Верховный суд РФ является надзорной инстанцией, и это его правомочие распространяется на все без исключения суды общей юрисдикции. Помимо осуществления правосудия Конституция наделяет Верховный суд следующими полномочиями: он дает разъяснения по вопросам судебной практики; дает заключение о наличии в действиях президента признаков преступления в случае выдвижения против него обвинения со стороны Государственной думы; может вносить в Государственную думу законопроекты по вопросам своего ведения; может обращаться в Конституционный суд с запросом о проверке конституционности законов и иных нормативных актов. Верховный суд также занимается организационным обеспечением деятельности судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества, для чего в 1998 г. при нем был образован специальный Судебный департамент. Порядок формирования и структура Верховного суда. В состав судей Верховного суда входят председатель суда, его заместители и члены суда. Численный состав Верховного суда не зафиксирован ни в Конституции, ни в других законах и устанавливается Советом Федерации по представлению президента, основанному на 34 Современная организация государственных учреждений России представлении председателя Верховного суда. В настоящее время в составе Верховного суда России свыше 115 судей. Все судьи Верховного суда назначаются Советом Федерации по представлению президента. Для того чтобы президент внес в Совет Федерации кандидатуру на должность судьи, требуется соответствующее представление председателя Верховного суда и положительное заключение квалификационной коллегии судей. Срок полномочий судьи Верховного суда не ограничен, предельный возраст пребывания в должности - 70 лет. Председатель Верховного суда также назначается Советом Федерации по представлению президента. Срок полномочий председателя Верховного суда - 6 лет. В 2001 г. федеральным законом «О статусе судей в РФ» пребывание на должности председателя Верховного суда было ограничено двумя сроками. С 1989 г. бессменным председателем Верховного суда является В.М. Лебедев. Такое продолжительное пребывание его в этой должности объясняется тем, что поскольку до 2001 г. ограничений по срокам не было, то исчисление сроков нахождения его на должности председателя Верховного суда началось после вступления в силу поправок к закону «О статусе судей в РФ». Поэтому в феврале 2007 г. Совет Федерации, решая вопрос о назначении председателя Верховного суда, юридически назначил В.М. Лебедева, несмотря на многолетнее пребывание его в этой должности, лишь на второй шестилетний срок. Организационное устройство Верховного суда отличается более сложным характером в сравнении с другими высшими судами. В составе Верховного суда действуют подразделения как имеющие, так и не имеющие судебных полномочий. К первой группе относятся Президиум Верховного суда, Кассационная коллегия и три судебные коллегии - Судебная коллегия по гражданским делам, Судебная коллегия по уголовным делам и Военная коллегия. Во вторую группу входят Пленум Верховного суда, Судебная коллегия Верховного суда и функционирующие при Верховном суде Научноконсультативный совет и Судебный департамент. Пленум Верховного суда, как уже говорилось выше, не занимается правосудием. Но ему отводится исключительно важная роль в структуре Верховного суда. Пленум - это общее собрание всех судей Верховного суда. Пленум собирается на свои заседания не реже одного раза в четыре месяца. Помимо судей Верховного суда в его работе принимают участие генеральный прокурор, председатель Высшего арбитражного суда, министр юстиции. Пленум дает судам разъяснения по вопросам судебной практики, утверждает по представлению председателя Верховного суда составы судебных коллегий (кроме Кассационной коллегии), состав Научно-консультативного совета, принимает регламент Верховного суда, решает вопросы о выступлении с законодательной инициативой и об обращении в Конституционный суд. Именно Пленум дает заключение о наличии либо отсутствии признаков преступления в действиях президента во время процедуры импичмента. Решения Пленума принимаются большинством голосов и оформляются постановлениями. Они подлежат обязательному опубликованию в специальном ежемесячном издании «Бюллетень Верховного суда». Основная судебная нагрузка в Верховном суде ложится на судебные коллегии. Они рассматривают дела подсудные Верховному суду в качестве суда первой инстанции и выступают в качестве кассационной инстанции по отношению к нижестоящим гражданским (Судебная коллегия по гражданским делам и Судебная коллегия по уголовным делам) и военным (Военная коллегия) судам. Непосредственной работой этих судебных коллегий руководят их председатели, являющиеся одновременно заместителями председателя Верховного суда. Кассационная коллегия, как ясно из ее названия, выступает в качестве суда второй 35 Современная организация государственных учреждений России инстанции по отношению к вышеназванным трем судебным коллегиям самого Верховного суда. В структуре Верховного суда она появилась в январе 1999 г. Кассационная коллегия состоит из председателя и 12 судей Верховного суда. Персональный состав Кассационной коллегии утверждается Советом Федерации по представлению президента, основанному на представлении председателя Верховного суда. Еще одним судебным подразделением Верховного суда является его Президиум. Он также состоит из председателя и 12 судей. Порядок его формирования аналогичен порядку формирования Кассационной коллегии. Президиум Верховного суда заседает не реже одного раза в месяц и выступает в качестве надзорной инстанции. Полномочия Президиума не ограничиваются осуществлением правосудия в форме надзорного производства. Президиум также рассматривает вопросы о работе судебных коллегий и аппарата Верховного суда, анализирует материалы судебной практики, оказывает помощь судам общей юрисдикции в применении ими законодательства. В декабре 2001 г. в составе Верховного суда была образована еще одна структура Судебная коллегия Верховного суда. В соответствии с положениями федерального закона «О статусе судей» она уполномочена давать заключения по запросам Генерального прокурора РФ о законности возбуждения уголовных дел в отношении конкретных судей, принимать решения о привлечении их к ответственности или заключения под стражу и т.д. Нередко в литературе ее именуют Судебной коллегией по обеспечению статуса судей. Персональный состав этой коллегии подлежит ежегодному обновлению и утверждается Высшей квалификационной коллегией судей России. В качестве совещательного органа при Верховном суде действует Научноконсультативный совет. В его задачи входит разработка научно обоснованных рекомендаций по вопросам судебной практики. В состав совета входят ученые, судьи, работники правоохранительных органов, адвокаты. Персональный состав совета и положение о нем утверждаются Пленумом Верховного суда. Судебный департамент. Реализация принципа самостоятельности судов и независимости судей предполагает создание особых структур, занимающихся обеспечением деятельности судов. Федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» (ст. 30) обеспечение деятельности судов общей юрисдикции было возложено на специальный федеральный орган государственной власти - Судебный департамент при Верховном суде РФ. Сам Судебный департамент был учрежден в 1997 г., в январе 1998 г. президентом был подписан закон о нем. Судебный департамент не имеет судебных полномочий. Его основная задача осуществление кадрового, финансового, материально-технического и иного обеспечения деятельности всех федеральных судов общей юрисдикции, а также органов судейского сообщества. Так, в частности, Судебный департамент разрабатывает и представляет в правительство предложения о финансировании судов, определяет потребности судов в кадрах, разрабатывает научно обоснованные нормативы нагрузки судей и работников аппаратов судов, ведет статистический и персональный учет работников судов, организует делопроизводство и работу архивов судов, принимает решения о строительстве, ремонте и техническом оснащении зданий и помещений судов, организует материальное и социальное обеспечение судей. Компетенция Судебного департамента не распространяется лишь на сам Верховный суд и суды иной юрисдикции. Судебный департамент включает в себя центральный аппарат и систему местных органов. В составе центрального аппарата образуются главные управления и управления: главное управление организационно-правового обеспечения деятельности судов, главное управление обеспечения деятельности военных судов, главное финансово-экономическое 36 Современная организация государственных учреждений России управление, контрольно-ревизионное управление и др. Возглавляет Судебный департамент генеральный директор. На свою должность он назначается председателем Верховного суда с согласия Совета судей России. Он издает приказы, распоряжения и инструкции, обязательные для судов общей юрисдикции в части, касающейся организационного обеспечения их деятельности^ В обязанности генерального директора входит представление ежегодного отчета о деятельности Судебного департамента председателю Верховного суда. При генеральном директоре функционирует совещательный орган коллегия - члены которой назначаются председателем Верховного суда по представлению генерального директора. В каждом субъекте Российской Федерации создается управление или отдел Судебного департамента. Возглавляют их начальники, назначаемые генеральным директором по согласованию с председателями главного суда в субъекте и региональными советами судей. До 2003 г. при назначении начальника управления (отдела) Судебного департамента требовалось также согласование и с органами государственной власти субъекта, но после внесения в ноябре 2003 г. поправок в федеральный закон «О Судебном департаменте при Верховном суде РФ» это условие было отменено, и сама процедура назначения руководителей региональных структур упростилась. Региональные органы Судебного департамента призваны обеспечивать выполнение задач в сфере организационного обеспечения деятельности судов общей юрисдикции на территории конкретного субъекта. Низовым звеном системы органов Судебного департамента являются администраторы судов. Администраторы судов среднего звена назначаются начальником входящего в центральный аппарат Судебного департамента главного управления организационно- правового обеспечения деятельности судов, администраторы районных судов - начальниками региональных управлений (отделов) Судебного департамента по представлению председателей соответствующих судов. Администраторы судов освобождают председателей судов, их заместителей и судей от необходимости выполнять работу по организационному обеспечению судебной деятельности. Фактически администраторы судов находятся в «двойном» подчинении: они выполняют распоряжения председателей своих судов и соответствующих органов Судебного департамента. Другие федеральные суды. Верховный суд РФ возглавляет систему судов общей юрисдикции, в которую помимо него, как уже указывалось выше, входят гражданские суды среднего и основного звена, а также военные суды. Мировые судьи, будучи судами общей юрисдикции, не относятся к судам федерального уровня. В каждом субъекте Российской Федерации есть свой главный суд. В республиках это республиканские верховные суды. В других субъектах - соответствующие суды: в крае - краевой суд, в области - областной суд, в городе федерального значения - городской суд, в автономной области - суд автономной области, в автономном округе - суд автономного округа. Несмотря на различия в названиях, все эти суды одного уровня и относятся к судам среднего звена. Для всех указанных судов вышестоящим судом будет являться Верховный суд РФ, а нижестоящими судами - районные суды, расположенные на территории данного субъекта федерации. Еще одно замечание принципиального характера: несмотря на название этих судов - Верховный суд Республики Татарстан, Московский городской суд, Ставропольский краевой суд и т.д., - все они являются государственными органами судебной власти Российской Федерации, а не ее субъектов. Суды среднего звена создаются и упраздняются федеральным законом. Судьи этих судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению председателя Верховного суда при наличии положительного заключения квалификационной коллегии 37 Современная организация государственных учреждений России судей. До 2001 г. при назначении на должность судей среднего звена требовалось также согласие со стороны законодательного органа власти субъекта, но в декабре 2001 г., после внесения соответствующей поправки в федеральный конституционный закон «О судебной системе РФ», это положение было отменено. Полномочия судьи не ограничены сроком, предельный возраст пребывания в должности - 70 лет. Суды среднего звена рассматривают дела в качестве первой, кассационной и надзорной инстанций. В качестве суда первой инстанции суды среднего звена рассматривают уголовные дела о тяжких преступлениях и значительное число гражданских дел. Как кассационная инстанция они выступают по отношению к районным судам. В составе судов среднего звена действуют две судебные коллегии - по гражданским делам и по уголовным делам. В судах со значительным объемом работы и достаточным количеством судей каждая судебная коллегия подразделяется на судебные составы. Особое место в судах среднего звена занимает президиум. Персональный состав президиума суда назначается в таком же порядке, как и сам суд, т.е. президентом по представлению председателя Верховного суда и при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей. Президиум суда рассматривает дела в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. Кроме того, он наделен правом решать организационные вопросы, связанные с деятельностью суда. Постановления президиумов принимаются большинством голосов и подписываются председателями судов. Руководство судом среднего звена возложено на председателя, который назначается Президентом РФ на шестилетний срок. На такой же срок назначаются и заместители председателя суда. Законом допускается повторное назначение как председателя суда, так и его заместителей. Аппарат судов среднего звена включает администратора, помощников председателя и судей, заведующего секретариатом, руководителей вспомогательных подразделений, секретарей судебных коллегий, секретарей судебных заседаний и других лиц. В некоторых судах среднего звена созданы научно-консультативные советы, призванные вовлекать ученых-юристов в обсуждение вопросов, возникающих в судебной практике. Основным звеном в системе судов общей юрисдикции являются районные суды. Порядок создания и упразднения судов этого уровня, порядок назначения судей в них аналогичен судам среднего звена. Районные суды рассматривают основную массу уголовных, гражданских и административных дел. Они выступают главным образом в качестве суда первой инстанции. В то же время они являются вышестоящими судами для мировых судей, выполняя по отношению к ним апелляционную функцию. Районные суды могут состоять как из одного судьи (он в таком случае будет являться и его председателем), так и из нескольких судей. В отличие от судов среднего звена в районных судах нет ни отдельных судебных коллегий, ни президиумов. Мировые судьи. Институт мировых судей, существовавший еще в дореволюционной России, был возрожден в середине 1990-х гг. Образование этого звена судебной системы предусматривалось федеральным конституционным законом «О судебной системе РФ» 1996 г. В декабре 1998 г. принимается федеральный закон «О мировых судьях в РФ», установивший законодательную основу их деятельности. Мировые судьи были включены в систему судов общей юрисдикции, но при этом в отличие от всех других судов они стали не федеральными органами, а органами судебной власти субъектов. Федеральным законом определены два варианта формирования корпуса мировых судей: назначение их на должность законодательным органом субъекта или избрание 38 Современная организация государственных учреждений России населением соответствующего судебного участка. Субъекты в своих конституциях и уставах закрепляют, как правило, первый вариант. Назначение мирового судьи на должность в таком случае производится законодательным органом по представлению главы субъекта (Башкортостан, Свердловская область), председателя главного суда субъекта (Москва, Смоленская область), главы субъекта и председателя главного суда (Бурятия), управления Судебного департамента, согласованного с главой субъекта (Самарская область). Но в любом случае требуется положительное заключение квалификационной коллегии судей субъекта. Срок полномочий мирового судьи устанавливается субъектом, но при этом он не может быть более пяти лет, если судья назначается (избирается) впервые, и не может быть менее пяти лет, если судья назначается (избирается) на второй или последующие сроки. Финансирование деятельности мировых судей осуществляется как Центром (заработная плата и социальная защита судей), так и субъектами (расходы на аппарат, охрану и эксплуатацию зданий и т.п.). Основная цель создания института мировых судей состояла в том, чтобы разгрузить основное звено системы судов общей юрисдикции — районные суды. Территориальная юрисдикция мирового судьи охватывает судебный участок. Всего в стране образовано около 7 тыс. судебных участков. К подсудности мирового судьи относится большинство дел об административных правонарушениях, гражданские дела, вытекающие из семейных и трудовых отношений, имущественных споров, если цена иска не превышает 500 МРОТ, а также уголовные дела о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы. Оставаясь судами субъектов, мировые судьи выносят решения от имени Российской Федерации. Апелляционной инстанцией по отношению к мировым судьям выступают районные суды. Работу мирового судьи обеспечивает аппарат, работники которого являются государственными служащими субъекта. Военные суды. Военные суды в РФ являются составной частью системы судов общей юрисдикции, образуя в ней отдельную подсистему. В 1999 г. был принят федеральный конституционный закон «О военных судах в РФ». Снизу вверх система военных судов выглядит следующим образом: гарнизонные суды, окружные (флотские) суды, Военная коллегия Верховного суда. Военные суды создаются в местах дислокации воинских частей и учреждений Вооруженных сил РФ. Они не зависимы от военного командования и органов военного управления. Круг дел, подведомственных военным судам, ограничен. Это дела о нарушении прав военнослужащих, дела о преступлениях и административных правонарушениях, совершенных военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы. Гарнизонный военный суд является основным звеном в системе военных судов и действует на территории, где дислоцированы один или несколько военных гарнизонов. Вышестоящим военным судом для него будет являться окружной или флотский военный суд. Как и в гражданских судах среднего звена, в окружных и флотских судах образуются президиумы, могут создаваться судебные коллегии. Венчает всю систему военных судов Военная коллегия Верховного суда. Все военные суды создаются и упраздняются федеральным законом. Судьи военных судов назначаются на должность Президентом Российской Федерации по представлению председателя Верховного суда и при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей из числа лиц, состоящих на военной службе и имеющих офицерское звание. После назначения на должность судьи военного суда действие контракта о прохождении военной службы приостанавливается. При этом за судьей военного суда сохраняется статус военнослужащего. В связи с этим предельный возраст военного судьи не может превышать 65 лет. Председатели военных 39 Современная организация государственных учреждений России судов, как и председатели других федеральных судов, назначаются на шестилетний срок. В военных судах всех уровней образуются аппараты, выполняющие вспомогательные функции. Их штатная численность и структура зависят от количества судей в конкретном суде, объема работы и выполняемых функций. Организационное обеспечение деятельности военных судов обеспечивает Судебный департамент при Верховном суде. Институт присяжных заседателей. Суд с участием присяжных заседателей впервые появился в России еще в 1864 г. в эпоху либеральных реформ Александра II. Но после 1917 г. он был упразднен как элемент буржуазного судопроизводства. Возрождение института присяжных заседателей произошло в начале 1990-х гг. Соответствующая поправка в Конституцию РСФСР 1978 г. была внесена в ноябре 1991 г. Конституция РФ 1993 г. (ст. 123) подтвердила создание такого правового института. Однако реально суды с участием присяжных стали появляться только с 1993 г. и то лишь в нескольких субъектах РФ. Первое судебное заседание с участием присяжных состоялось 15 декабря 1993 г. в Саратовском областном суде. В декабре 2002 г. были внесены поправки в «Уголовнопроцессуальный кодекс», в соответствии с которыми суды присяжных должны были создаваться во всех судах общей юрисдикции среднего звена и на всей территории Российской Федерации. В августе 2004 г. был принят федеральный закон «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в РФ». Суд с участием присяжных заседателей - это форма участия граждан в отправлении правосудия. Присяжные заседатели привлекаются к разбирательству только уголовных дел. Будучи судьями-непрофессионалами, они при рассмотрении уголовных дел выносят вердикт о виновности или невиновности подсудимого, о наличии или отсутствии обстоятельств, смягчающих или отягчающих его вину, о том, заслуживает или не заслуживает он снисхождения. В определении же меры наказания (при вынесении вердикта о виновности) присяжные заседатели участия не принимают. Присяжными заседателями могут быть только граждане РФ, достигшие 25-летнего возраста. Формирование корпуса присяжных заседателей осуществляется на основе списков избирателей методом случайной выборки. В окончательный список присяжных не включаются лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными, находящиеся на учете в наркологических или психоневрологических учреждениях, достигшие 70-летнего возраста. Кроме того, из списка присяжных в соответствии с законом исключаются лица, занимающие определенные должности (судьи, правоохранительные работники) или относящиеся к некоторым профессиям (военнослужащие, священнослужители). Какиелибо иные ограничения на включение граждан в списки присяжных заседателей, связанные с расой, национальностью, полом, вероисповеданием, социальным или имущественным положением не допускаются. Формирование коллегии присяжных для участия в разбирательстве конкретного дела происходит уже в суде. Сначала составляется предварительный список, после отводов сторон и самоотводов кандидатов в присяжные утверждается коллегия из 12 присяжных, отбираются также 2 запасных присяжных. После этого присяжные избирают себе старшину и приводятся к присяге. Решение, принятое присяжными, является обязательным для суда. Если выносится вердикт о невиновности, то председательствующий в судебном заседании объявляет о невиновности подсудимого, если обвинительный вердикт, то суд назначает подсудимому наказание. Вместе с тем необходимо отметить, что институт присяжных заседателей пока остается формирующимся институтом в судебной системе страны. Удельный вес 40 Современная организация государственных учреждений России уголовных дел, рассматриваемых с участием суда присяжных, составляет менее 1 % от общего количества такого рода дел. Органы судейского сообщества. Федеральные судьи и судьи субъектов РФ, будучи носителями судебной власти, образуют корпорацию судей - судейское сообщество. Система органов судейского сообщества закреплена в федеральном законе «Об органах судейского сообщества» от 14 марта 2002 г. В нем к органам судейского сообщества отнесены: Всероссийский съезд судей и Совет судей России; конференции и советы судей субъектов РФ; общие собрания судей судов; Высшая квалификационная коллегия судей РФ; квалификационные коллегии судей субъектов РФ. Среди основных задач органов судейского сообщества значатся: содействие в совершенствовании судебной системы и судопроизводства; защита прав и законных интересов судей; участие в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности; утверждение авторитета судебной власти, обеспечение выполнения судьями требований, предъявляемых кодексом судебной этики. Высшим органом судейского сообщества является Всероссийский съезд судей. По закону 2002 г., он проводится раз в четыре года (до этого - раз в три года) и созывается Советом судей России. Делегаты на съезд избираются от высших судов России (от каждого из трех судов по 10 судей-делегатов), от других судов, как федеральных, так и судов субъектов (по нормам представительства, но не менее 1 судьи-делегата от каждого федерального суда среднего звена, от районных и мировых судей каждого субъекта РФ, от каждого конституционного или уставного суда субъекта РФ). Съезд считается правомочным, если в его работе принимают участие более половины избранных судейделегатов. Съезд утверждает регламент работы, председательствует на Съезде председатель Совета судей России. В новейшей истории России было семь Всероссийских съездов судей, в том числе два (третий в марте 1994 г. и четвертый в декабре 1996 г.) - внеочередные. Первый Всероссийский съезд судей России состоялся еще в октябре 1991 г. На нем рассматривался проект концепции судебной реформы. Последний, VII, съезд был созван в Москве в декабре 2008 г. Всероссийский съезд судей правомочен принимать решения по всем вопросам, относящимся к деятельности органов судейского сообщества, за исключением тех, которые относятся к полномочиям квалификационных коллегий судей. Решения съезда принимаются, как правило, простым большинством голосов. Всероссийский съезд судей по нормам представительства, прописанным в федеральном законе «Об органах судейского сообщества в РФ», избирает Совет судей России, а также утверждает его регламент. Совет судей подотчетен Съезду, срок его полномочий - 4 года. Заседания Совета судей проходят по мере необходимости, но не реже двух раз в год. Рабочим органом Совета судей является его Президиум. Он создается для оперативного коллегиального решения вопросов. Общее руководство деятельностью Совета судей осуществляет его председатель. Он по должности входит в состав президиума, руководит его работой, и, как уже говорилось об этом выше, председательствует на Всероссийском съезде судей. Совет судей России созывает Всероссийский съезд судей, дает согласие на назначение и освобождение от должности генерального директора Судебного департамента при Верховном суде РФ, избирает судей в состав Высшей квалификационной коллегии судей РФ, изучает и обобщает опыт работы 41 Современная организация государственных учреждений России органов судейского сообщества, разрабатывает рекомендации по совершенствованию их деятельности. В субъектах РФ проводятся конференции судей субъектов, избранных от судов всех уровней и видов, действующих на территории субъекта. На этих конференциях формируются советы судей субъектов, основной задачей которых является избрание соответствующих квалификационных коллегий судей субъектов. В судах РФ не реже чем один раз в год могут созываться общие собрания судей. На них обсуждаются вопросы, связанные с совершенствованием работы данного суда, и проводятся выборы судей-делегатов на съезды и конференции судей. Квалификационные коллегии судей РФ. Особое место в системе органов судейского сообщества принадлежит квалификационным коллегиям судей. До принятия в 2002 г. федерального закона «Об органах судейского сообщества в РФ» в стране действовали Высшая квалификационная коллегия судей РФ, квалификационные коллегии судей Верховного суда и судов общей юрисдикции, квалификационные коллегии судей военных судов, квалификационные коллегии судей Высшего арбитражного суда и арбитражных судов. Закон 2002 г. упростил систему квалификационных коллегий судей, оставив в ней коллегии судей двух уровней - Высшую квалификационной коллегию судей РФ и квалификационные коллегии судей субъектов РФ. На эти органы возложена обязанность по профессиональному отбору кандидатов в судьи и контроль за соблюдением судьями требований закона. Высшая квалификационная коллегия судей формируется на 4 года и состоит из 29 членов - 18 судей, 10 представителей общественности и 1 представителя Президента РФ. Судьи избираются в состав Высшей квалификационной коллегии судей тайным голосованием на Всероссийском съезде судей. Представители от общественности назначаются Советом Федерации, представитель Президента РФ - его указом. Высшая квалификационная коллегия судей дает объявления в средствах массовой информации об открытии вакансий на должности судей Верховного суда, Высшего арбитражного суда, федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, окружных и флотских военных судов, председателей и заместителей председателей федеральных судов (кроме районных), дает заключения при назначении судей на вышеперечисленные должности, осуществляет квалификационную аттестацию всех вышеозначенных судей, принимает решение о наложении на них дисциплинарных взысканий, представляет судей к награждению государственными наградами и присвоению им почетных званий РФ. Рабочим органом Высшей квалификационной коллегии судей РФ является ее президиум, состоящий из председателя коллегии и трех его заместителей. Президиум занимается оперативным решением вопросов, связанных с организацией работы коллегии. Квалификационные коллегии судей субъектов РФ избираются на конференциях судей субъектов. В их состав также входят представители общественности, которых назначают законодательные органы субъектов, и представитель Президента РФ. Срок полномочий квалификационных коллегий судей субъектов РФ - 2 года. Они обладают теми же полномочиями, что и Высшая квалификационная коллегия судей, но в отношении судей гражданских судов общей юрисдикции среднего звена, районных судов, мировых судей, гарнизонных военных судов, арбитражных судов субъектов РФ и, если это предусмотрено нормативными актами субъектов, конституционных и уставных судов самих субъектов РФ. В ноябре 2009 г. был принят федеральный конституционный закон о создании 42 Современная организация государственных учреждений России Дисциплинарного судебного присутствия. В его состав вошли по три представителя от Верховного суда и Высшего арбитражного суда. Данный орган правомочен рассматривать жалобы судей на досрочное прекращение их полномочий в связи совершением ими дисциплинарных проступков, а также обращения председателей Верховного и Высшего арбитражного судов в случае отказа Высшей квалификационной коллегии судей или квалификационных коллегий судей субъектов РФ удовлетворить их представления о прекращении полномочий того или иного судьи. Срок полномочий члена Дисциплинарного судебного присутствия - 3 года. Одно и то же лицо не может быть избрано членом Дисциплинарного судебного присутствия более двух раз подряд. Порядок рассмотрения жалоб и обращений судей определяется регламентом Дисциплинарного судебного присутствия, утверждаемым совместным постановлением пленумов Верховного суда и Высшего арбитражного суда. Организационное, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности всех органов судейского сообщества, в том числе содержание их аппаратов, осуществляет Судебный департамент при Верховном суде и его органы в субъектах Российской Федерации. ВЫСШИЙ АРБИТРАЖНЫЙ СУД И СИСТЕМА АРБИТРАЖНЫХ СУДОВ Правовая основа арбитражного судоустройства и судопроизводства. Одновременно со становлением арбитражной системы шло формирование и ее нормативно-правовой основы. В соответствии с Конституцией РФ законодательство об арбитражных судах находится в ведении Российской Федерации. Помимо Конституции полномочия арбитражных судов, порядок их образования и деятельности устанавливается федеральными конституционными законами «Об арбитражных судах в РФ» от 28 апреля 1995 г. и «О судебной системе РФ» от 31 декабря 1996 г. Порядок арбитражного судопроизводства устанавливается также «Административно-процессуальным кодексом РФ» от 24 июля 2002 г. Организационное устройство арбитражных судов - от арбитражного суда субъекта до Высшего арбитражного суда РФ - закреплено Регламентом арбитражных судов, утвержденным постановлением Пленума Высшего арбитражного суда от 5 июня 1996 г. Высший арбитражный суд. Согласно Конституции РФ 1993 г. (ст. 127) Высший арбитражный суд является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Он, как уже говорилось выше, был образован в 1992 г. Председатель, его заместители и судьи Высшего арбитражного суда назначаются на должность Советом Федерации по представлению президента, основанном на положительном заключении Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Высший арбитражный суд РФ осуществляет правосудие в качестве суда первой и надзорной инстанций. В первой инстанции он рассматривает дела об оспаривании нормативных актов президента, правительства и федеральных органов исполнительной власти и дела о признании недействительными ненормативных актов президента, правительства, палат Федерального собрания, нарушающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности. В его компетенции находится также рассмотрение экономических споров между Российской Федерацией и ее субъектами и между самими субъектами РФ. В порядке надзора Высший арбитражный суд правомочен рассматривать вступившие в законную силу судебные акты любого арбитражного суда РФ. Среди других полномочий Высшего арбитражного суда отметим право обращения в 43 Современная организация государственных учреждений России Конституционный суд с запросом о конституционности законов и иных нормативноправовых актов, право законодательной инициативы в Государственной думе по вопросам своего ведения, изучение и обобщение судебной практики, ведение судебной статистики в арбитражном судопроизводстве. Именно на Высший арбитражный суд возложено кадровое, организационное и материально-техническое обеспечение деятельности арбитражных судов, работа по повышению квалификации судей и работников аппаратов, финансирование арбитражных судов. Как орган, возглавляющий арбитражную систему, он принимает Регламент, обязательный для других арбитражных судов. Высший арбитражный суд РФ действует в составе: Пленума Высшего арбитражного суда; Президиума Высшего арбитражного суда; Судебной коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из гражданских и иных правоотношений; Судебной коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административных правоотношений. В состав Пленума входят председатель, его заместители, судьи Высшего арбитражного суда. Количественный состав Высшего арбитражного суда - около 100 судей. Из числа судей по представлению председателя избирается секретарь Пленума. Пленум Высшего арбитражного суда решает важнейшие вопросы, связанные с организацией и деятельностью арбитражных судов. Непосредственным осуществлением правосудия он не занимается. В заседаниях Пленума могут принимать участие члены Совета Федерации и депутаты Государственной думы, председатели Конституционного суда, Верховного суда, арбитражных судов, генеральный прокурор, министр юстиции. Заседания Пленума созываются председателем Высшего арбитражного суда по мере необходимости, но не реже двух раз в год. Решения Пленума принимаются большинством голосов от числа присутствующих на его заседании, оформляются постановлениями, подписываются председателем и секретарем Суда и подлежат опубликованию в специальном издании - «Вестнике Высшего арбитражного суда РФ». Президиум Высшего арбитражного суда является надзорной инстанцией для арбитражных судов и рассматривает отдельные вопросы судебной практики. Его членами являются председатель и заместители председателя Высшего арбитражного суда, председатели судебных составов Высшего арбитражного суда. По решению Пленума в состав Высшего арбитражного суда сроком на два года могут быть введены и некоторые судьи Высшего арбитражного суда. Созывается он председателем Высшего арбитражного суда по мере необходимости. Постановления Президиума принимаются большинством голосов и подписываются председателем Высшего арбитражного суда. Судебные коллегии Высшего арбитражного суда рассматривают дела в качестве суда первой инстанции. Из числа судей, входящих в коллегию, формируются судебные составы. В настоящее время в составе Высшего арбитражного суда действуют две судебные коллегии: одна по рассмотрению споров, вытекающих из гражданских и иных правоотношений, другая по рассмотрению споров, вытекающих из административных правоотношений. В каждой судебной коллегии образованы по три судебных состава. В судебной коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из гражданских и иных правоотношений, действуют судебные составы по корпоративному праву, по вещному праву, по договорному праву; в судебной коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административных правоотношений, - административный, налоговый и экспертный составы. В случае необходимости Пленум Высшего арбитражного суда правомочен создавать и иные судебные коллегии. Судебные коллегии возглавляются председателями, 44 Современная организация государственных учреждений России являющимися по должности заместителями председателя Высшего арбитражного суда. Во главе Высшего арбитражного суда стоит председатель. Он является судьей и осуществляет работу по руководству Судом. Он организует деятельность Высшего арбитражного суда, созывает его Пленум и Президиум, формирует аппарат Суда и осуществляет общее руководство им, распределяет обязанности между своими заместителями, формирует из числа судей судебные составы Высшего арбитражного суда, представляет Суд в отношениях с государственными и общественными органами. Во исполнение своих полномочий председатель Высшего арбитражного суда издает приказы и распоряжения. Председатель Высшего арбитражного суда избирается Советом Федерации по представлению Президента РФ. С 2001 г. федеральным законом «О статусе судей в РФ» пребывание на должности председателя Высшего арбитражного суда ограничено двумя шестилетними сроками. Как и в других высших судах России, организационное обеспечение деятельности Высшего арбитражного суда возложено на его аппарат, возглавляемый руководителем аппарата - администратором Высшего арбитражного суда. Особенность построения аппарата Высшего арбитражного суда состоит в том, что в нем образованы подразделения, призванные осуществлять функцию организационного обеспечения деятельности других судов арбитражной системы. При Высшем арбитражном суде функционируют консультативные и совещательные органы. Для подготовки научно обоснованных рекомендаций по вопросам, связанным с деятельностью арбитражной системы, образован Научно-консультативный совет. Возглавляет его по должности председатель Высшего арбитражного суда. Он же формирует состав и утверждает положение о Совете. В состав научно-консультативного совета входят судьи, ученые, юристы. Совещательный характер носит Совет председателей арбитражных судов. Он рассматривает вопросы организационной, кадровой и финансовой деятельности арбитражных судов. Принятые им решения проводятся в жизнь приказами и распоряжениями председателя Высшего арбитражного суда. Другие арбитражные суды. Как уже говорилось выше, арбитражная система включает в себя четыре вида судов. Это обусловлено тем, что в арбитражном судопроизводстве используются все четыре судебные процедуры: рассмотрение дела в первой инстанции - этим занимаются арбитражные суды субъектов и приравненные к ним суды; апелляция - для этого из арбитражных судов субъектов были выделены арбитражные апелляционные суды; кассация - данную функцию осуществляют арбитражные суды округов; надзор - это исключительная юрисдикция Высшего арбитражного суда. Конечно, приведенная здесь схема не исчерпывает всех судебных полномочий арбитражных судов: так, Высший арбитражный суд помимо надзора рассматривает ограниченный круг дел по первой инстанции, арбитражные суды субъектов в некоторых случаях все еще продолжают повторно рассматривать дела по апелляционной инстанции. Основное звено арбитражной системы - это арбитражные суды субъектов. Они рассматривают в первой инстанции все дела, подведомственные арбитражным судам, за исключением тех, которые отнесены к юрисдикции Высшего арбитражного суда. Как правило, на территории субъекта РФ образуется один суд подобного уровня. Однако законодательство допускает как создание таких судов на территории двух и более субъектов, так и, наоборот, на территории одного субъекта могут функционировать сразу несколько арбитражных судов этого уровня. 45 Современная организация государственных учреждений России Арбитражные суды субъекта первоначально осуществляли также и апелляционную функцию, но она отошла в 2003 - 2005 гг. к специально созданным арбитражным апелляционным судам, и ныне апелляционное судопроизводство скорее исключение, чем обычная для них практика. В судебные полномочия арбитражных судов субъектов входит также пересмотр дел по вновь открывшимся обстоятельствам. Особенностью арбитражного судопроизводства в первой инстанции является то, что законодательство допускает участие в нем судей-непрофессионалов - арбитражных заседателей. Ими могут быть граждане, достигшие 25-летнего возраста, имеющие высшее профессиональное образование и стаж работы в экономической, финансовой, юридической или управленческой сфере не менее пяти лет. Арбитражные заседатели привлекаются к рассмотрению конкретного дела по ходатайству одной из сторон и только в том случае, если дело рассматривается судьей единолично. Арбитражные суды среднего звена, а к ним относятся арбитражные суды округов и арбитражные апелляционные суды, действуют на территории судебных округов. В каждом судебном округе функционируют по одному арбитражному суду округа и по два арбитражных апелляционных суда. Так как арбитражный суд округа является кассационной инстанцией по отношению к арбитражным судам субъектов и арбитражным апелляционным судам, то его еще называют арбитражным кассационным судом. Арбитражный апелляционный суд выступает апелляционной инстанцией по отношению к арбитражным судам субъектов. Организационное устройство арбитражных судов среднего и основного звена строится в соответствии с общим регламентом арбитражных судов и потому характеризуется единообразием. Все эти суды создаются и упраздняются федеральным законом. Действуют они в составе президиумов и двух судебных коллегий: коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из гражданских и иных правоотношений, и коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административных правоотношений. Именно судебные коллегии осуществляют апелляционное и кассационное производство. Возглавляются суды председателями. В отличие от Президиума Высшего арбитражного суда президиумы других арбитражных судов непосредственно правосудие не осуществляют. Они утверждают по представлению председателя суда членов судебных коллегий, председателей судебных составов, рассматривают другие вопросы организации работы суда, вопросы судебной практики. Судьи арбитражных судов основного и среднего звена назначаются на должность президентом страны по представлению председателя Высшего арбитражного суда и при наличии положительного заключения квалификационной коллегии судей. Председатель суда и его заместители также назначаются президентом, но на шестилетний срок. Все арбитражные суды - от суда субъекта до высшего арбитражного суда - являются федеральными органами судебной власти. Обеспечением деятельности конкретного арбитражного суда занимается аппарат, возглавляемый администратором суда, системы арбитражных судов в целом подразделения Высшего арбитражного суда. Акты, принимаемые арбитражными судами по первой инстанции, именуются решениями, по апелляционной и кассационной инстанции - постановлениями и определениями. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ С ОСОБЫМ СТАТУСОМ Контрольные и иные органы Прокуратура РФ. Прокуратура представляет собой самостоятельную систему государственных органов и не входит ни в одну из ветвей классической триады власти. 46 Современная организация государственных учреждений России Нормативно-правовую базу организации и деятельности органов прокуратуры составляют Конституция РФ 1993 г. (ст. 129) и закон РФ «О прокуратуре» от 17 января 1992 г. Все органы прокуратуры относятся к федеральным государственным органам и построены строго централизованно. Основная задача прокуратуры состоит в надзоре за соблюдением Конституции РФ и исполнении законов, действующих на территории страны. Прокурорский надзор, являясь основной функцией органов прокуратуры, подразделяется на общий и специальный. К общему надзору будет относиться надзор за исполнением законов и выделившийся из него надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В качестве объектов общего надзора выступают федеральные органы исполнительной власти (кроме Правительства РФ), органы власти субъектов, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Специальный надзор осуществляется за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу, а также надзор за исполнением законов судебными приставами. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия по надзору за соблюдением законов посредством издания актов прокурорского надзора, носящих индивидуальный характер. К ним относятся: протест на противоречащий закону акт (приносится в орган, издавший данный акт), представление об устранении нарушений закона (вносится в орган, правомочный устранить нарушение закона), постановление о возбуждении производства об административном правонарушении или уголовного дела, предостережение о недопустимости нарушения закона (направляется должностным лицам с целью принятия ими соответствующих мер). Помимо надзорной деятельности прокуратура выполняет ряд других функций, а именно: уголовное преследование, включая предварительное следствие и участие в судебном разбирательстве в качестве государственного обвинителя, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности. С 2007 г. предварительное следствие по уголовным делам находится в ведении специально учрежденного Следственного комитета при Прокуратуре РФ. Система органов прокуратуры носит трехзвенный характер. Высшее звено Генеральная прокуратура РФ и Следственный комитет при прокуратуре, среднее звено прокуратуры субъектов, основное звено - прокуратуры городов и районов. В систему прокуратуры также входят военные и специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции, за исключением Следственного комитета при прокуратуре, относится к прерогативе Генерального прокурора РФ. Генеральная прокуратура РФ призвана выполнять две главные задачи: непосредственное исполнение особо важных и наиболее ответственных функций прокуратуры и общее руководство системой органов прокуратуры. Деятельностью Генеральной прокуратуры РФ руководит Генеральный прокурор РФ. Общий порядок назначения и смещения генерального прокурора определен Конституцией страны: он назначается и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ. Срок полномочий Генерального прокурора РФ - 5 лет. Генеральный прокурор руководит всей системой прокуратуры и несет ответственность за выполнение 47 Современная организация государственных учреждений России задач, возложенных на ее органы. Он издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры, устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры и подчиненных ей органов, определяет полномочия структурных подразделений Генеральной прокуратуры. Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ назначаются на должность и освобождаются от должности также Советом Федерации, но по представлению самого генерального прокурора. Лишь первый заместитель генерального прокурора, занимающий должность председателя Следственного комитета при прокуратуре, назначается на должность аналогично самому генеральному прокурору Советом Федерации по представлению президента страны. Центральный аппарат Генеральной прокуратуры составляют главные управления и управления (некоторые из них имеют в своем составе отделы) по основным направлениям ее деятельности, а также управления по федеральным округам. В Генеральной прокуратуре образуется коллегия, являющаяся совещательным органом, и действует Научноконсультативный совет, положение о котором утверждается генеральным прокурором. При Генеральной прокуратуре функционируют специализированное высшее учебное заведение Академия Генеральной прокуратуры, научно-исследовательский институт, Институт повышения квалификации руководящих кадров, другие учреждения. Определенную автономию в составе Генеральной прокуратуры имеет Главная военная прокуратура, возглавляемая одним из заместителей генерального прокурора. Прокуратуры субъектов и прокуратуры городов и районов являются территориальными органами прокуратуры. Прокуроры субъектов назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами власти субъектов. Причем каждый субъект РФ самостоятельно определяет те органы, которые от его имени участвуют в назначении прокурора субъекта. В большинстве субъектов такое согласование осуществляется и с законодательным органом, и с высшим должностным лицом субъекта. Прокуроры основного звена - прокуроры городов и районов - назначаются генеральным прокурором самостоятельно. Все прокуроры территориальных прокуратур назначаются на пятилетний срок. Военные и специализированные прокуратуры. Военная прокуратура, входящая в общую систему органов прокуратуры, выполняет функции прокуратуры в Вооруженных силах РФ, во внутренних и пограничных войсках. Система органов военной прокуратуры также носит трехзвенный характер. Ее высшее звено - Главная военная прокуратура, являющаяся структурным подразделением Генеральной прокуратуры. Главную военную прокуратуру возглавляет главный военный прокурор, одновременно занимающий должность заместителя генерального прокурора. Он обеспечивает подбор и расстановку кадров, проводит аттестацию военных прокуроров и следователей, издает приказы и указания, обязательные для исполнения всеми военными прокурорами. Главный военный прокурор имеет первого заместителя и заместителей, старших помощников и помощников по особым поручениям. В составе Главной военной прокуратуры создаются управления, отделы, службы. Среднее звено военной прокуратуры - это прокуратуры военных округов, флотов, Федеральной пограничной службы, Ракетных войск стратегического назначения и Московская главная военная прокуратура. В 2003 г. к окружным военным прокуратурам была приравнена военная прокуратура Объединенной группировки войск на Северном Кавказе. Она была образована на базе трех прокуратур гарнизонного звена, расположенных на территории Чеченской республики. Первичное, или гарнизонное, звено военной прокуратуры - прокуратуры гарнизонов, объединений, соединений. Военными 48 Современная организация государственных учреждений России прокурорами назначаются граждане РФ, годные по состоянию здоровья к военной службе и имеющие, как правило, офицерское звание. Все военные прокуроры назначаются генеральным прокурором РФ на пятилетний срок, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Еще одной подсистемой прокуратуры являются специализированные прокуратуры, которые создаются для осуществления функций прокуратуры в определенной сфере или по конкретному направлению прокурорского надзора. К ним относятся транспортные, угольная (горная), природоохранные прокуратуры, прокуратуры по надзору за соблюдением законов на особо режимных объектах и в закрытых административнотерриториальных образованиях, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях. Следственный комитет. Особое место в системе прокуратуры занимает Следственный комитет. Он был учрежден в 2007 г. как Следственный комитет при Прокуратуре РФ. Его основная функция - предварительное следствие по уголовным делам. Цель, преследовавшаяся при создании Следственного комитета, состояла в создании следственного аппарата, отделенного как от прокуратуры, так и от спецслужб. Действительно, будучи органом прокуратуры, Следственный комитет фактически выведен из-под ее контроля. Председатель Следственного комитета, являясь по должности заместителем Генерального прокурора РФ, ему не подчинен и, как и сам генеральный прокурор, назначается на должность Советом Федерации по представлению президента страны. Его заместители назначаются Президентом РФ по представлению председателя Следственного комитета. Члены коллегии Следственного комитета, входящие в ее состав не по должности, также назначаются президентом по представлению председателя Следственного комитета. Даже положение о Следственном комитете при прокуратуре РФ утверждается президентом страны. Сама система органов Следственного комитета имеет такое же централизованное построение, как и система органов прокуратуры: Главное следственное управление Следственного комитета при прокуратуре РФ - следственные управления Следственного комитета при прокуратуре по субъектам - межрайонные следственные отделы. Кроме того, следственные управления и отделы Следственного комитета создаются по военным и специализированным прокуратурам. В конце сентября 2010 г. Президент РФ подписал указ, в соответствии с которым Следственный комитет был окончательно выведен из состава Прокуратуры РФ и превратился в самостоятельную структуру - Следственный комитет РФ. Уполномоченный по правам человека. Парламентский уполномоченный по правам человека, или омбудсмен, призван осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в сфере деятельности исполнительной власти и должностных лиц, а также способствовать восстановлению нарушенных ими прав граждан. Согласно закону должность уполномоченного по правам человека учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами. При осуществлении своих полномочий он независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. На должность уполномоченного может быть назначен гражданин РФ не моложе 35 лет, имеющий познания в области прав и свобод человека и гражданина, а также опыт их защиты. Предложения о кандидатах на должность уполномоченного по правам человека могут вноситься в Государственную думу Президентом РФ, Советом Федерации, депутатами и фракциями Государственной думы. Уполномоченный по правам человека назначается и освобождается от должности Государственной думой. Срок его полномочий - 5 лет. Одно 49 Современная организация государственных учреждений России и то же лицо не может быть назначено на должность уполномоченного более чем на два срока подряд. При вступлении в должность уполномоченный приносит присягу на заседании Государственной думы. С этого момента прекращаются полномочия его предшественника. Закон предъявляет к уполномоченному по правам человека достаточно жесткие требования. Он не может являться членом Совета Федерации, депутатом Государственной думы или законодательного органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо творческой. Он не может также заниматься политической деятельностью и быть членом политической партии. Уполномоченный обладает неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности без согласия Государственной думы. Она же имеет право досрочно прекратить полномочия уполномоченного по правам человека в случае вступления в законную силу в отношении него обвинительного приговора суда, неспособности по состоянию здоровья в течение длительного времени исполнять свои обязанности, а также в случае нарушения им требований о совмещении должностей и членства в политической партии. Основными функциями уполномоченного по правам человека являются: восстановление нарушенных прав; совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина, приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права; развитие международного сотрудничества в области прав человека; просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты. Ключевое место в этом перечне занимает деятельность по восстановлению нарушенных прав. С этой целью уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ, а также иностранных граждан и лиц без гражданства о нарушении их прав государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими. Уполномоченный рассматривает данные жалобы только в том случае, если заявитель ранее уже обжаловал нарушающие его права действия или бездействия государственных органов в судебном или административном порядке, но не согласен с принятым решением. Получив жалобу, уполномоченный может: принять ее к рассмотрению; разъяснить заявителю, какие существуют пути защиты своих прав и свобод; передать жалобу органу или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу; дать мотивированный отказ в принятии жалобы. По результатам рассмотрения жалобы уполномоченный по правам человека вправе обращаться в органы суда и прокуратуры, другие государственные органы, к компетентным должностным лицам с целью принятия необходимых мер по восстановлению нарушенных прав граждан. Кроме того, на основании изучения и анализа информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб уполномоченный по правам человека имеет право направлять государственным органам, органам местного самоуправления свои замечания общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод и совершенствованию соответствующих административных процедур. В конце каждого календарного года уполномоченный по правам человека готовит доклад о своей деятельности, который направляется Президенту России, палатам Федерального собрания, Правительству РФ, высшим судам России, Генеральному прокурору РФ. Доклад уполномоченного по правам человека в РФ подлежит обязательному официальному опубликованию. 50 Современная организация государственных учреждений России Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в РФ» представляет субъектам РФ право учреждать должность уполномоченного по правам человека в субъекте. Подобная должность учреждается самим субъектом, а правовой базой для деятельности регионального уполномоченного служит соответствующий закон субъекта. Назначение на должность уполномоченного по правам человека в субъекте осуществляется законодательным органом субъекта. Кандидатуру на должность регионального уполномоченного выдвигают, как правило, главы регионов, депутаты местных парламентов, представительные органы местного самоуправления, общественные организации и т.д. Но встречаются регионы, где право выдвижения кандидатуры на должность уполномоченного принадлежит только высшему должностному лицу субъекта. Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, хотя и занимаются схожей правозащитной деятельностью, не образуют соподчиненные структуры. Счетная палата РФ. Счетная палата является одним из контрольных органов государства. Нормативную базу ее деятельности составляют Конституция РФ и федеральный закон «О Счетной палате РФ» от 11 января 1995 г. Счетная палата - это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным собранием и подотчетный ему. К основным задачам Счетной палаты относятся: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности, оценка обоснованности доходных и расходных статей проекта бюджета, финансовая экспертиза проектов законов и иных нормативно-правовых актов, анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и др. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и государственные учреждения РФ, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, учреждения, банки, страховые компании вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность. Счетная палата состоит из председателя, его заместителя, 12 аудиторов и аппарата. Согласно Конституции РФ председатель Счетной палаты и половина ее аудиторов назначаются Государственной думой, заместитель председателя и другая половина аудиторов - Советом Федерации. С декабря 2004 г. председатель и заместитель председателя Счетной палаты назначаются палатами Федерального собрания исключительно по представлению президента страны. С апреля 2007 г. аналогичный порядок был установлен и для аудиторов Счетной палаты: их кандидатуры также предлагаются палатам парламента только главой государства. Законом специально оговаривается, что председатель, заместитель председателя, аудиторы Счетной палаты не могут состоять в родственных отношениях с президентом, главой правительства, руководителями палат Федерального собрания, генеральным прокурором, председателями высших судов. Все члены Счетной палаты назначаются на шестилетний срок и обладают неприкосновенностью: они не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты, которая их назначила. Уголовное дело в отношении членов Счетной палаты до 2007 г. мог возбудить только Генеральный прокурор РФ, а с 2007 г. - председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ. Деятельность Счетной палаты строится в соответствии с регламентом. Общее руководство Счетной палатой осуществляет ее председатель. Он организует деятельность 51 Современная организация государственных учреждений России палаты, представляет ее в органах государственной власти и за рубежом, заключает от ее имени хозяйственные и иные договоры, осуществляет прием и увольнение сотрудников аппарата. Во исполнение возложенных на него полномочий он издает приказы и распоряжения. Аудиторы Счетной палаты, будучи ее должностными лицами, отвечают за определенные направления деятельности палаты. Среди этих направлений - деятельность по контролю: за формированием и исполнением доходов федерального бюджета; за приватизацией и управлением государственной собственностью; за государственным долгом, банковской системой, Центробанком; за расходами федерального бюджета в различных областях государственной и общественной жизни. Аудиторы в пределах своей компетенции самостоятельно решают все вопросы организации деятельности возглавляемых ими направлений и несут ответственность за ее результаты. При повторном назначении аудитор не может возглавлять то направление деятельности палаты, которым он руководил ранее. Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты, разработки методологии контрольно-ревизионной деятельности образуется коллегия Счетной палаты, в состав которой входят все ее члены: председатель, заместитель председателя и аудиторы. Коллегия принимает регламент палаты, утверждает содержание направлений ее деятельности. Решения коллегии оформляются постановлениями. Аппарат Счетной палаты состоит из инспекторов и иных штатных сотрудников. В служебные обязанности инспекторов входит непосредственная организация и проведение контроля, при осуществлении которого они имеют право беспрепятственно посещать государственные органы, предприятия, учреждения, организации, банки и иные кредитнофинансовые учреждения независимо от форм собственности. Структурными подразделениями аппарата являются департаменты: административный, финансовый, сводный, правового обеспечения, документационного обеспечения, планирования и контроля и др. В состав аппарата включены также секретариаты аудиторов. По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата направляет органам государственной власти, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений. Представление Счетной палаты должно быть рассмотрено в 20-дневный срок, а сама она должна быть уведомлена о решениях и мерах, принятых по ее представлению. При выявлении на проверяемых объектах нарушений в хозяйственной, финансовой и коммерческой деятельности, наносящих прямой непосредственный ущерб государству, Счетная палата вправе давать администрации этих объектов обязательные для исполнения предписания. Если предписание Счетной палаты адресовано руководителям федеральных государственных органов или государственных органов субъектов, то оно принимается на заседании коллегии и подписывается председателем или заместителем председателя Счетной палаты. По итогам своей работы Счетная палата представляет ежегодный отчет Совету Федерации и Государственной думе, который подлежит обязательному опубликованию. Заключения и отчеты Счетной палаты о проводимых контрольных мероприятиях и другие материалы о ее деятельности публикуются в ежемесячном печатном издании «Бюллетень Счетной палаты РФ», выходящем с ноября 1997 г. Центральная избирательная комиссия. Центральная избирательная комиссия (ЦИК) как постоянно действующий избирательный орган появилась накануне выборов Федерального собрания осенью 1993 г. В 1994 г. был принят федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ», которым был закреплен статус 52 Современная организация государственных учреждений России ЦИК как постоянно действующего государственного органа. Впоследствии новые федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» лишь уточняли отдельные позиции правового положения ЦИК и других избирательных комиссий. Центральная избирательная комиссия состоит из 15 человек. Ее персональный состав формируется президентом страны и обеими палатами Федерального собрания на паритетных началах, т.е. от каждого из упомянутых органов назначается по пять членов ЦИК. Срок полномочий комиссии составлял 5 лет. Председатель Центризбиркома избирается членами комиссии тайным голосованием. Центральная избирательная комиссия возглавляет систему избирательных органов и является вышестоящей комиссией по отношению ко всем другим избирательным комиссиям. Она действует на постоянной основе, т.е. работает как в период избирательных кампаний, так и в межвыборный период. В пределах своей компетенции она независима от органов государственной власти, но при этом она обязана соблюдать Конституцию, федеральные законы, исполнять судебные решения. Финансовое обеспечение деятельности ЦИК производится за счет средств федерального бюджета. К основным задачам ЦИК относятся организация выборов в федеральные органы государственной власти, а также организация и проведение общенациональных референдумов. Центральная избирательная комиссия осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан, обеспечивает реализацию большого комплекса мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов и референдумов, начиная от решения вопросов финансового обеспечения избирательного процесса и распределения эфирного времени между кандидатами и партиями и заканчивая размещением заказов на производство технологического оборудования для участковых избирательных комиссий. Она оказывает правовую, методическую и организационнотехническую помощь нижестоящим избирательным комиссиям, анализирует состояние избирательного законодательства и предлагает меры по совершенствованию избирательной системы в стране. При этом надо иметь в виду, что сама Центральная избирательная комиссия не наделена правом законодательной инициативы в Государственной думе, но на уровне субъектов РФ право внесения законопроектов по вопросам своего ведения в региональные парламенты имеется у многих избирательных комиссий субъектов. ЦИК в пределах своей компетенции издает инструкции, обязательные для всех нижестоящих избирательных комиссий, по вопросам единообразного применения избирательного законодательства. Она вправе давать заключения о соответствии законов и иных актов субъектов федеральному избирательному законодательству, рассматривать жалобы на решения и действия избирательных комиссий в регионах. По предметам своего ведения Центризбирком издает постановления и распоряжения, которые подлежат опубликованию в официальном издании - «Вестнике Центральной избирательной комиссии РФ». Контроль за расходованием бюджетных средств избирательными комиссиями и за соблюдением законодательства при финансировании избирательных кампаний депутатов и политических партий осуществляет контрольно-ревизионная служба. Она формируется Центральной избирательной комиссией и имеет статус постоянно действующего органа финансового контроля при ЦИК. Возглавляется служба одним из заместителей председателя ЦИК. При Центральной избирательной комиссии действуют также различные совещательные и консультативные органы и организации: рабочие группы, создаваемые для выполнения конкретных задач (проверки представляемых документов, рассмотрения обращений, контроля за соблюдением правил предвыборной агитации и т.д.), научно53 Современная организация государственных учреждений России методический и редакционно-издательский советы, занимающиеся соответственно научнометодическим и издательским обеспечением деятельности ЦИК, Федеральный центр информатизации, обслуживающий эксплуатацию государственной автоматизированной системы «Выборы», Российский центр обучения избирательным технологиям и др. Организационное, информационно-аналитическое, документационное, материальнотехническое и социально-бытовое обеспечение деятельности ЦИК осуществляет аппарат, состоящий из управлений и отделов. Работники аппарата ЦИК относятся к федеральным государственным служащим. Центральная избирательная комиссия в исключительных случаях - срыв выборов или референдума, неисполнения судебного решения - может быть расформирована Верховным судом РФ по заявлению группы членов Совета Федерации или депутатов Государственной думы численностью не менее одной трети от состава палаты. Государственные учреждения с управленческими функциями Центральный банк РФ. Центральный банк России был учрежден 13 февраля 1990 г. на базе Российского республиканского банка Государственного банка СССР. В декабре 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял закон «О Центральном банке РСФСР», которым определялись функции банка в области организации денежного обращения, в июне 1991 г. был утвержден его устав. После распада СССР Центральному банку РФ были переданы все активы и пассивы, а также имущество упраздненного Государственного банка СССР. Центральный банк был объявлен единственным на территории России органом государственного денежно-кредитного и валютного регулирования экономики, на него были возложены функции эмиссии и определения курса рубля. Ныне Центральный банк РФ - это главный банк страны, наделенный широкими властными полномочиями в сфере регулирования финансово-кредитных отношений. Уставный капитал и иное его имущество относится к федеральной собственности. Основными задачами Центробанка являются защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Правовой основой его деятельности служат Конституция РФ и федеральный закон «О Центральном банке РФ» от 10 июля 2002 г. Центральный банк не является государственным органом, но его полномочия по своей природе относятся к функциям государственной власти, так как их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Во взаимодействии с правительством Центробанк разрабатывает и проводит единую государственную кредитно-денежную политику. Среди его важнейших функций - монополия на денежную эмиссию, установление правил проведения банковских операций, управление золотовалютными резервами, осуществление банковского надзора, валютного регулирования и валютного контроля, установление официального курса валют по отношению к рублю, анализ и прогнозирование состояния экономики и т.д. Деятельность Центрального банка подотчетна Государственной думе. Согласно Конституции она по представлению Президента РФ назначает на должность и освобождает от должности председателя Центробанка. Федеральным законом «О Центральном банке РФ» срок полномочий председателя Центробанка установлен в 4 года. Причем одно и то же лицо не может занимать должность председателя Центробанка более трех раз подряд. Председатель Центробанка представляет Банк в отношениях с государственными органами, другими организациями и учреждениями, международными организациями, подписывает нормативные акты Банка, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми служащими и организациями Банка, председательствует на заседании совета директоров Банка, несет всю полноту ответственности за деятельность Центробанка. 54 Современная организация государственных учреждений России К руководящим органам Центробанка относятся совет директоров и Национальный банковский совет. В состав совета директоров входят председатель Центробанка (он председательствует на его заседаниях) и 12 членов совета, назначаемых Государственной думой по представлению председателя Центробанка, согласованному с президентом страны. Члены совета директоров не могут работать по совместительству (за исключением преподавательской, научной и творческой деятельности), занимать должности в кредитных и иных организациях, состоять в политических партиях. Срок их полномочий установлен в 4 года. Совет директоров заседает не реже одного раза в месяц. Он разрабатывает и реализует основные направления единой государственной кредитно-денежной политики, осуществляет общее управление Банком, принимает решение о создании, реорганизации и ликвидации организаций Банка, его участии в капиталах организаций и т.д. Решения совета директоров принимаются большинством голосов от числа присутствующих при кворуме в семь человек. Протоколы заседаний совета директоров подписываются председателем Центробанка или лицом, которому он делегировал свои полномочия на время своего отсутствия, а также одним из членов Совета. Национальный банковский совет, являясь коллегиальным органом Центрального банка, определяет его политическую стратегию. В его компетенцию входит рассмотрение вопросов совершенствования банковской системы, проекта основных направлений единой государственной кредитно-денежной политики, годового отчета Банка и т. д. Он регулярно заслушивает информацию совета директоров по основным вопросам деятельности Банка. Национальный банковский совет также состоит из 12 человек. Но в отличие от совета директоров, члены которого работают на постоянной профессиональной основе, в состав Национального банковского совета входят государственные и политические деятели, представляющие высшие государственные органы страны: два члена Совета Федерации, три депутата Государственной Думы, по три назначенца от президента и правительства, а также председатель Центробанка, который состоит в нем по должности. Председатель Национального банковского совета избирается его членами из своего состава. Национальный банковский совет проводит свои заседания не реже одного раза в квартал. Центральный банк России образует собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему Банка входят центральный аппарат, территориальные учреждения, рассчетно-кассовые центры, полевые учреждения и другие структуры. Центральный аппарат состоит из более чем двадцати функциональных и обслуживающих департаментов и главных управлений. Территориальные учреждения национальные банки республик и главные управления Банка России по субъектамнереспубликам - представляют собой обособленные подразделения Центробанка, осуществляющие часть его функций на территории конкретного субъекта РФ. Они, включая национальные банки республик, не имеют статуса юридического лица и не наделены правом принимать решения, носящие нормативный характер. Расчетно-кассовые центры, являясь структурными подразделениями территориальных учреждений Центробанка, создаются по несколько центров на субъект. Основной целью деятельности расчетно-кассовых центров является обеспечение нормального функционирования платежной системы страны. Особый характер имеют полевые учреждения Центробанка. В своей деятельности они руководствуются воинскими уставами, так как предназначены для банковского обслуживания воинских частей, учреждений и организаций Министерства обороны, а также других государственных органов, обеспечивающих безопасность страны. Полевые учреждения создаются в военных округах, на флотах, в группах войск, в местностях с тяжелыми климатическими условиями, на полигонах, космодромах и т.д. Так, например, полевое учреждение 55 Современная организация государственных учреждений России Центробанка, дислоцированное на космодроме Байконур обслуживает организации и учреждения, обеспечивающие жизнедеятельность космодрома, а также администрацию г. Байконур и ее структурные подразделения. Центробанк России в организационном плане не связан с правительством и другими органами исполнительной власти. Он самостоятельно осуществляет полномочия и функции, закрепленные за ним на законодательном уровне. По вопросам, отнесенным к его компетенции, он издает нормативно-правовые акты в форме указаний, положений и инструкций. Они вступают в силу по истечении 10 дней после их опубликования в официальном издании Центробанка - «Вестнике Банка России». Государственные корпорации. Понятие «государственная корпорация» появилось в российском законодательстве в 1999 г., когда в федеральный закон «О некоммерческих организациях» (1996 г.) была внесена соответствующая поправка. Государственной корпорацией признавалась не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная государством для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Для выполнения поставленных задач в собственность ей передавалось необходимое имущество. Фактически в организационно-правовой форме государственной корпорации сливались воедино хозяйствующий субъект и государственный орган, так как наряду с хозяйственной деятельностью государственная корпорация выполняет определенные регулирующие и управленческие функции от имени государства. Особенностью данной организационной структуры является то, что каждая государственная корпорация создается отдельным федеральным законом, в котором указаны цели ее деятельности, органы управления и порядок их формирования, порядок реорганизации и ликвидации. К руководящим органам государственных корпораций относятся: высший орган управления - наблюдательный совет; коллегиальный исполнительный орган - правление; руководитель корпорации - генеральный директор или президент. Члены наблюдательного совета могут назначаются президентом и правительством на паритетных началах либо только правительством. Руководитель корпорации назначается президентом по представлению председателя правительства, единолично президентом, решением правительства. Назначение на должность и освобождение от должности членов правления государственных корпораций производится наблюдательным советом по представлению руководителя госкорпорации. Российская академия наук. Российская академия наук, будучи преемницей Академии наук СССР, была воссоздана указом Президента РСФСР в ноябре 1991 г. Российская академия наук - это высшее научное учреждение в стране. Она является самоуправляемой некоммерческой научной организацией и имеет государственный статус. Действует Академия на основании федерального законодательства и собственного устава. Устав принимается общим собранием Академии и утверждается правительством. Целями Российской академии наук являются организация и проведение научных исследований, укрепление связи между наукой и образованием, повышение общественного престижа научной деятельности, статуса и социальной защищенности работников науки и образования. Российская академия наук наделена правом управления своей деятельностью, а также правом на создание, реорганизацию и ликвидацию подведомственных ей организаций. Российская академия наук строится по научно-отраслевому и территориальному принципам. В ее структуру входят отделения по областям и направлениям науки (таких 56 Современная организация государственных учреждений России отделений 10 - математических наук, физических наук, историко-филологических наук, наук о Земле и т.д.), 3 региональных отделения (Дальневосточное, Сибирское, Уральское) и 15 региональных научных центров (Санкт-Петербургский, Казанский, Карельский, Владикавказский и др.). В составе отделений и центров действуют научноисследовательские институты и другие научные учреждения. Органами управления Академии являются общее собрание, Президиум и президент РАН. Общее собрание - это высший орган управления РАН. Оно созывается по мере надобности, но не реже одного раза в год. О дате его проведения извещается за четыре месяца до его созыва. В работе общего собрания принимают участие действительные члены и члены-корреспонденты РАН, а также научные сотрудники, избранные научными организациями, подведомственными Академии. Иностранные члены РАН принимают участие в общем собрании с правом совещательного голоса. Только общее собрание правомочно принимать устав, избирать в состав Академии новых членов - академиков и членов-корреспондентов, определять основные направления фундаментальных научных исследований, утверждать годовой отчетный доклад президенту и правительству о научных достижениях Академии и ее научно-организаторской работе. Решения общего собрания оформляются постановлениями. Постоянно действующим коллегиальным органом управления Академии является ее Президиум. Часть его членов входит в его состав по должности: это президент и вицепрезиденты РАН, главный ученый секретарь, академики-секретари отделений РАН, председатели региональных отделений и председатель Санкт-Петербургского научного центра РАН. Остальные члены Президиума избираются общим собранием Академии. Срок полномочий членов Президиума - 5 лет. Президиум подотчетен общему собранию, докладывает ему о важнейших решениях принятых им в период между заседаниями общего собрания. В пределах своих полномочий, определенных в уставе Академии, Президиум РАН принимает постановления. Президиум имеет служебный аппарат, состоящий из отделов и управлений. Общее руководство работой Академии и деятельностью ее Президиума осуществляет президент РАН. Президент РАН избирается общим собранием Академии из числа ее действительных членов, т.е. академиков, и утверждается в должности Президентом РФ. По предметам своего ведения президент РАН издает распоряжения. Кроме Российской академии наук статус государственных имеют еще пять отраслевых академий: Российская академия медицинских наук, Российская академия образования, Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия художеств и Российская академия архитектуры и строительных наук. Эти пять научных центров иногда неофициально именуют «малыми» академиями. Порядок их деятельности и организационная структура схожа с «большой» Академией. Общественная палата. Общественная палата Российской Федерации занимает особое место в системе государственных и общественных институтов страны. С одной стороны, она является государственным учреждением, с другой - институтом гражданского общества. Ее предшественницей была Общественная палата при Президенте РФ, созданная в феврале 1994 г. на базе Общественной палаты Конституционного совещания. Председателем первой Общественной палаты являлся сам глава государства, а обеспечением ее деятельности занималась Администрация Президента РФ. Будучи одним из совещательных органов института президентской власти, Общественная палата просуществовала недолго и в июне 1996 г. президентским указом была преобразована в Политический консультативный совет при Президенте РФ. Возрождение Общественной палаты произошло в 2005 г. В апреле 2005 г. был 57 Современная организация государственных учреждений России принят федеральный закон «Об Общественной палате РФ», ставший правовой основой ее создания и деятельности. Во второй половине 2005 г. началось формирование персонального состава палаты. Согласно закону, Общественная палата призвана обеспечивать согласование интересов граждан РФ, с одной стороны, и государственных органов и органов местного самоуправления - с другой, для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, обеспечения национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, конституционного строя и демократических принципов развития гражданского общества в стране. Эти задачи, как прописано в законе, должны решаться путем привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики, выдвижения и поддержки соответствующих гражданских инициатив, проведения общественной экспертизы правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также осуществления контроля за деятельностью правительства и органов исполнительной власти всех уровней. Решения Общественной палаты носят рекомендательный характер и принимаются в форме заключений, предложений и обращений. Ежегодно палата готовит и публикует не имевший ранее аналогов специальный доклад о состоянии гражданского общества в России. Правила внутренней организации, процедуры и порядок деятельности по осуществлению полномочий палаты прописаны в ее регламенте. Общественная палата Российской Федерации в ее нынешней форме представляет собой принципиально новое государственное учреждение, призванное формировать систему обратной связи во взаимоотношениях власти и общества. Федеральный закон установил сложный, трехступенчатый порядок формирования Общественной палаты. На первом этапе Президент после консультаций с общественными организациями назначает 42 члена Общественной палаты. Последние в месячный срок принимают решение о приеме в состав Общественной палаты еще 42 человек, представляющих общероссийские общественные объединения. Наконец, на последнем, третьем, этапе в состав палаты по решению уже вошедших в нее 84 членов включаются еще 42 человека от межрегиональных и региональных общественных объединений. Таким образом, после завершения процесса формирования Общественной палаты в ее состав должны входить 126 человек. Срок полномочий членов Общественной палаты установлен в 3 года. В законе специально оговаривается, что в Общественную палату не могут входить глава государства, парламентарии, министры, судьи, лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе. Естественно, что избрание или назначение на одну из перечисленных выше должностей ведет к прекращению членства в Общественной палате. Из процесса формирования Общественной палаты исключены также политические партии, которые, в отличие от других общественных объединений, не получили права выдвигать в нее своих представителей. Более того, законом предусмотрено положение, что лица, включенные в состав Общественной палаты, обязаны приостанавливать свое членство в политических партиях на время исполнения ими полномочий членов палаты. Поскольку Общественная палата не наделена распорядительными полномочиями, эффективность ее деятельности во многом зависит от степени нравственного влияния ее членов на органы власти, государственных и политических деятелей страны. С целью поддержания высокого морального авторитета членов палаты был разработан и принят в апреле 2006 г. кодекс этики, которым обязаны руководствоваться лица, включенные в состав палаты. Главной формой работы Общественной палаты являются пленарные заседания, которые должны проводиться не реже двух раз год. На первом пленарном заседании 58 Современная организация государственных учреждений России палаты нового созыва избирается постоянно действующий орган - совет Общественной палаты. Совет на регулярной основе (один раз в две недели) проводит свои заседания, в случае необходимости он может созывать внеочередные пленарные заседания. Рабочими органами Общественной палаты являются постоянные комиссии и рабочие группы. Постоянные комиссии создаются по основным направлениям деятельности палаты, и в их состав входят только члены Общественной палаты. Руководители постоянных комиссий, как правило, включаются в состав совета Общественной палаты. В отличие от постоянных комиссий рабочие группы создаются для решения конкретного вопроса или экспертизы общественно значимых законопроектов и к работе в них могут привлекаться представители общественных объединений и граждане, не являющиеся членами палаты. Формой контроля Общественной палаты за деятельностью органов исполнительной власти является участие ее членов в работе общественных советов при федеральных органах исполнительной власти. Такие советы созданы в большинстве министерств, во многих федеральных службах и агентствах, при Генеральной прокуратуре. Общественная палата опирается в своей деятельности на сеть региональных организаций. При этом общественные палаты в субъектах федерации не являются подконтрольными структурами Общественной палаты РФ, действуют на основе соответствующих законов субъектов и образованы далеко не во всех регионах страны. Но общность целей и задач, а также роль, которую они играют в процессе развития гражданского общества в стране, позволяют говорить о формирующейся системе органов Общественной палаты. Важная роль в организации деятельности Общественной палаты отводится ее секретарю. Он избирается на первом пленарном заседании палаты на весь срок ее полномочий, т.е. на 3 года. Секретарь председательствует на заседаниях Общественной палаты, подписывает ее решения, представляет палату во взаимоотношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления и другими организациями, выполняет иные функции, связанные с осуществлением полномочий Общественной палаты. Обеспечение деятельности Общественной палаты осуществляет ее аппарат, являющийся государственным учреждением. Руководитель аппарата Общественной палаты назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ по представлению совета Общественной палаты. Работники аппарата относятся к государственным служащим. Общее руководство деятельностью аппарата возлагается на секретаря Общественной палаты. Для информационного обеспечения деятельности Общественной палаты и ознакомления широких кругов общественности с основными направлениями и результатами ее работы создан и поддерживается сайт Общественной палаты в международной компьютерной сети Интернет, а также выпускается печатный орган информационный бюллетень «Вестник Общественной палаты», освещающий ее деятельность и публикующий ее решения. 59
