Административное право Российской Федерации Под редакцией доктора юридических наук А. Ю. С о к о л о в а Рекомендовано Ассоциацией юридического образования в качестве учебника для обучающихся образовательных организаций по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (уровень бакалавриата) 2 е издание, переработанное и дополненное НОРМА ИНФРА М Москва, 2018 УДК 342.9(075.8) ББК 67.401(2Рос)я73 А31 Рецензенты Авторы Дугенец А. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ. Сергун П. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ. Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, заслужен ный деятель науки РФ. А31 Административное право Российской Федерации : учебник для бакалавров / под ред. А. Ю. Соколова. 2е изд., перераб. и доп. — М. : Норма : ИНФРАМ, 2018. — 352 с. ISBN 978591768 (Норма) ISBN 978516 (ИНФРАМ, print) ISBN 978516 (ИНФРАМ, online) Учебник подготовлен в соответствии с программой курса «Админи стративное право Российской Федерации». Содержит анализ действую щего российского законодательства в области организации государст венного управления и реализации исполнительной власти в основных отраслях и сферах государственного строительства, функционирования государственной службы, осуществления управленческих действий, применения мер административного принуждения, включая админист ративные наказания, обеспечения законности и дисциплины. Соответ ствует федеральному государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования третьего поколения. Для студентов вузов, обучающихся по направлениям и специально стям «Юриспруденция (учитель права)», «Юриспруденция», «Юрис пруденция (бакалавр)», «Правоохранительная деятельность», а также для аспирантов и преподавателей юридических вузов, практических работников. УДК 342.9(075.8) ББК 67.401(2Рос)я73 ISBN 978591768 (Норма) ISBN 978516 (ИНФРАМ, print) ISBN 978516 (ИНФРАМ, online) © Коллектив авторов, 2016 © Коллектив авторов, 2018, © с изменениями Аникин С. Б. — доктор юридических наук, доцент, профессор ка федры административного и муниципального права Саратовской го сударственной юридической академии — гл. 6 (§ 3, 7 совместно с Н. М. Кониным); гл. 19. Ильгова Е. В. — кандидат юридических наук, доцент, доцент ка федры административного и муниципального права Саратовской го сударственной юридической академии — гл. 12 (совместно с Т. А. Смагиной). Ковалева Н. Н. — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии — § 3, 4 гл. 7; гл. 9 (совмест но с А. В. Колесниковым); гл. 13, 14. Колесников А. В. — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии — § 1, 2 гл. 7; гл. 9 (совмест но с Н. Н. Ковалевой). Конин В. Н. — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафед ры публичного права Поволжского кооперативного института (фи лиала) автономной некоммерческой образовательной организации высшего образования Центросоюза РФ «Российский университет кооперации» — § 3—5 гл. 3 (совместно с Н. М. Кониным). Конин Н. М. — доктор юридических наук, профессор, заслужен ный деятель науки РФ, профессор кафедры административного и му ниципального права Саратовской государственной юридической ака демии — гл. 1, 2, § 1, 2 гл. 3 (совместно с А. Ю. Соколовым); § 3—5 гл. 3 (совместно с В. Н. Кониным); § 3, 7 гл. 6 (совместно с С. Б. Ани& киным). Лакаев О. А. — кандидат юридических наук, доцент кафедры ад министративного и муниципального права Саратовской государст венной юридической академии — гл. 8. Маторина Е. И. — кандидат юридических наук, доцент, доцент ка федры административного и муниципального права Саратовской го сударственной юридической академии — гл. 4, 15—17. Мильшин Ю. Н. — кандидат юридических наук, профессор, до цент кафедры административного и муниципального права Саратов 6 Авторы ской государственной юридической академии — § 6, 7 гл. 18; § 4—8 гл. 20. Смагина Т. А. — кандидат юридических наук, доцент кафедры ад министративного и муниципального права Саратовской государст венной юридической академии — гл. 12 (совместно с Е. В. Ильговой). Соболева Ю. В. — кандидат юридических наук, доцент, доцент ка федры административного и муниципального права Саратовской го сударственной юридической академии — гл. 5. Соколов А. Ю. — доктор юридических наук, профессор, заведую щий кафедрой административного и муниципального права Саратов ской государственной юридической академии — гл. 1, 2, § 1, 2 гл. 3 (совместно с Н. М. Кониным); гл. 10, 11. Холодная Е. В. — кандидат юридических наук, доцент кафедры ад министративного и муниципального права Саратовской государст венной юридической академии — § 1—5 гл. 18. Ярош Г. Ф. — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафед ры административного и муниципального права Саратовской госу дарственной юридической академии — § 1—3 гл. 20. Содержание Предисловие .......................................................................................................14 Принятые сокращения .......................................................................................17 I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ Раздел I. Административное право как отрасль российского права ...................21 Глава 1. Государственное управление как вид государственной деятельности и сфера действия норм административного права .........................................................................21 § 1. Понятие управления как сферы применения норм административного права. Виды управления .................................21 § 2. Государственное управление как вид государственной деятельности: понятие, характерные особенности и структура ............................23 § 3. Государственная исполнительная власть и государственное управление: взаимосвязь и соотношение .................................................................................26 Вопросы и задания для самоконтроля ......................................................27 Глава 2. Предмет административного права ......................................................28 § 1. Административное право как отрасль публичного права, наука и учебная дисциплина ........................................................................28 § 2. Предмет административноправового регулирования: содержание и структура .......................................................................................29 § 3. Соотношение административного права и иных отраслей права .....................................................................33 § 4. Методы административноправового регулирования ...................35 Вопросы и задания для самоконтроля ......................................................36 Глава 3. Административно&правовые нормы и административно&правовые отношения. Система и источники административного права ......................................37 § 1. Административная норма: понятие, особенности, виды ...............37 § 2. Административноправовые отношения: понятие, особенности, виды и структура ..............................................................................40 § 3. Способы защиты административных правоотношений ................43 § 4. Основания и виды систематизации норм административного права ................................................................44 § 5. Источники административного права и их классификация .........................................................................45 Вопросы и задания для самоконтроля ......................................................48 8 Содержание Глава 4. Административное право зарубежных стран ........................................49 § 1. Общая характеристика административного права некоторых стран постсоветского пространства ..............................50 § 2. Административное право Китайской Народной Республики ..................................................52 § 3. Особенности административного права континентальных европейских государств: Франции, Германии, Италии ...........................................................................55 § 4. Административное право Великобритании ....................................59 § 5. Административное право Соединенных Штатов Америки ......................................................62 Вопросы и задания для самоконтроля ......................................................64 Раздел II. Субъекты административного права ..................................................65 Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан как субъекты административного права (административно&правовой статус) ........................................................65 § 1. Особенности административноправового статуса гражданина ...65 § 2. Обеспечение нормами административного права прав, свобод, законных интересов и обязанностей граждан ...................................................................69 § 3. Особенности административноправового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства .................................72 § 4. Понятие и виды общественных объединений граждан .................75 § 5. Основы административноправового статуса общественных объединений граждан .............................................82 § 6. Полномочия государства по контролю и надзору за соблюдением норм и правил в процессе организации и деятельности общественных объединений граждан ...................85 Вопросы и задания для самоконтроля ......................................................88 Глава 6. Президент Российской Федерации в системе государственной власти. Административно&правовой статус государственных органов исполнительной власти ...................................89 § 1. Полномочия Президента Российской Федерации в системе государственной власти ..................................................89 § 2. Правовой статус и структура Администрации Президента Российской Федерации ...............................................92 § 3. Понятие государственного органа исполнительной власти (государственного управления), принципы организации и деятельности .................................................................................94 § 4. Правительство Российской Федерации — высший орган государственной исполнительной власти .......................................97 § 5. Система федеральных государственных органов исполнительной власти .....................................................99 § 6. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ................................................102 Содержание 9 § 7. Правовые основы формирования, организационная структура аппарата и штаты государственных органов исполнительной власти ....................................................106 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................109 Глава 7. Административно&правовой статус органов местного самоуправления, предприятий и социально&культурных учреждений .....................................................109 § 1. Органы местного самоуправления в системе публичной власти ...........................................................................110 § 2. Взаимодействие муниципальных образований и их органов с государственными органами исполнительной власти ..............................................................................................113 § 3. Понятие административноправового статуса предприятий и учреждений, их виды ............................................115 § 4. Органы внутреннего управления предприятием, учреждением и внутрихозяйственные отношения ..............................................118 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................118 Глава 8. Административно&правовой статус государственных и негосударственных служащих. Правовые основы государственной службы ........................................................................119 § 1. Служба как специфический вид социальной деятельности. Характерные признаки служащего ...119 § 2. Виды службы и служащих ..............................................................121 § 3. Государственная служба как организационноправовая категория, элемент государственной организации и правовой институт ......124 § 4. Классификация служащих по сферам и видам государственной деятельности и функциональнодолжностным признакам и полномочиям .....126 § 5. Государственная должность. Категории и группы должностей государственной службы. Должностные лица .........................................................................128 § 6. Поступление на службу и способы замещения должностей на государственной службе .......................................132 § 7. Прохождение службы и аттестация государственных служащих ...........................................................136 § 8. Меры поощрения и стимулирования деятельности государственных служащих ...........................................................142 § 9. Ответственность государственных служащих за служебные проступки ................................................................146 § 10. Основания и порядок прекращения служебных отношений .................................................................152 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................154 10 Содержание Раздел III. Формы и методы реализации компетенции субъектами исполнительной власти. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности субъектов административного права .............................155 Глава 9. Формы и методы управленческой деятельности (реализации компетенции субъектов исполнительной власти) .................155 § 1. Понятие и виды форм управленческой деятельности субъектов исполнительной власти .................................................................155 § 2. Правовые акты государственного управления и их виды. Требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления, и последствия их несоблюдения ...158 § 3. Понятие метода управления как элемента управленческого процесса. Классификация методов управления ............................................166 § 4. Содержание и взаимосвязь убеждения, стимулирования, принуждения как всеобщих основных методов управления .......167 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................170 Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды. Административная ответственность .......................................................170 § 1. Понятие и характерные признаки административного принуждения .................................................171 § 2. Виды административного принуждения .......................................173 § 3. Административная ответственность: понятие, характерные признаки и структура ................................181 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................189 Глава 11. Административный процесс и административно&процессуальное право .............................................189 § 1. Понятие и особенности административного процесса ................190 § 2. Структура административного процесса. Виды производств ..........................................................................192 § 3. Административнопроцессуальное право: понятие и предмет ....196 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................197 Глава 12. Правоохранительная деятельность государства. Организационно&правовые способы обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти ..........................................................................197 § 1. Дисциплина и законность как основа правопорядка в обществе и государстве: понятие, виды, соотношение .............198 § 2. Понятие и система правоохранительной деятельности государства .....................................................................................202 § 3. Особенности законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности и административноправового регулирования .............................203 § 4. Основные организационноправовые способы обеспечения законности и государственной дисциплины ..........206 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................218 Содержание 11 ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Раздел IV. Административно&правовое регулирование в области экономики ..............................................................................219 Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования и управления (общая характеристика). Межотраслевое административно&правовое регулирование в области экономики ..........219 § 1. Понятие и система государственного регулирования и управления в области экономики ..............................................219 § 2. Структура и основные направления межотраслевого государственного регулирования и управления экономическими процессами .................................221 § 3. Контрольноразрешительная деятельность государства в экономической области ..............................................................234 § 4. Государственное регулирование организации социальнотрудовой сферы ...........................................................235 § 5. Государственное регулирование в сфере общегосударственного учета и статистики ......................238 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................240 Глава 14. Отраслевое административно&правовое регулирование в хозяйственно&экономических комплексах ...........................................241 § 1. Административноправовое регулирование в промышленном и строительном комплексах ............................241 § 2. Административноправовое регулирование в агропромышленном комплексе ..................................................246 § 3. Административноправовое регулирование в хозяйственнообслуживающем комплексе ................................250 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................259 Раздел V. Административно&правовое регулирование в социально&культурной области ............................................................260 Глава 15. Государственное регулирование образования и науки в Российской Федерации ........................................................................260 § 1. Образование как объект государственного регулирования и управления. Органы управления образованием ........................260 § 2. Система образовательных программ и государственных образовательных стандартов. Правовой статус образовательных учреждений и их система ......264 § 3. Государственное регулирование российской науки .....................266 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................268 Глава 16. Государственное регулирование в сфере культуры ...........................268 § 1. Понятие и виды культурной деятельности, правовой статус организаций культуры ........................................269 § 2. Государственное регулирование библиотечного, музейного, архивного дела .............................................................273 12 Содержание § 3. Государственное регулирование печати, телерадиовещания и иных средств массовой информации .........276 § 4. Государственное регулирование в области молодежной политики, физической культуры, спорта, туризма ...279 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................282 Глава 17. Государственное регулирование здравоохранения, социального обслуживания и социальной защиты населения ................282 § 1. Здравоохранение как объект государственного регулирования и управления. Система органов управления здравоохранением ...282 § 2. Организация государственного санитарноэпидемиологического надзора в Российской Федерации ...............................................................288 § 3. Государственное регулирование организации социального обслуживания и социальной защиты населения ....289 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................292 Раздел VI. Государственное управление в сфере охраны и защиты безопасности личности, общества и государства ...................293 Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения. Государственное управление внешними связями Российской Федерации с иностранными государствами. Правовые основы государственной организации таможенного дела ......293 § 1. Понятие безопасности и ее виды ..................................................293 § 2. Система безопасности Российской Федерации, силы и средства ее обеспечения ....................................................295 § 3. Организационноправовые средства обеспечения безопасности личности, общества и государства .........................298 § 4. Организация государственного управления и регулирования иностранными делами Российской Федерации ...........................305 § 5. Административноправовое регулирование внешних связей в областях внешнеэкономического, научно технического и социальнокультурного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами ............308 § 6. Понятие таможенного дела и правовые основы его организации в Российской Федерации ...................................309 § 7. Органы управления таможенным делом и их компетенция ........311 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................313 Глава 19. Государственное управление обороной Российской Федерации. Правовое регулирование защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. Государственное управление деятельностью разведки, контрразведки и других спецслужб ........................................314 § 1. Понятие обороны и системы военной организации государства ....315 § 2. Система и компетенция органов государственного руководства военной организацией государства Содержание 13 и управление Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями .....................316 § 3. Понятие и содержание защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации как объекта государственного управления ...................................318 § 4. Органы управления защитой и охраной Государственной границы Российской Федерации .....................319 § 5. Основы правовой организации системы спецслужб Российской Федерации .................................................................322 § 6. Система и компетенция органов государственного управления спецслужбами .................................................................................326 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................329 Глава 20. Государственное управление в сфере охраны общественного порядка, общественной безопасности и их защиты в интересах личности, общества и государства. Организация государственного управления в сфере юстиции в Российской Федерации ........................................................................329 § 1. Понятие общественного порядка и общественной безопасности в общей системе государственного порядка .............................................................329 § 2. Министерство внутренних дел Российской Федерации: компетенция, система, структура и основные направления деятельности ........................................331 § 3. Организация деятельности полиции в Российской Федерации ...............................................................333 § 4. Организационноправовой статус войск национальной гвардии ........................................................335 § 5. Сфера юстиции как объект государственного управления ........................................................337 § 6. Система Министерства юстиции Российской Федерации и компетенция органов и учреждений юстиции ..........................343 § 7. Организация службы судебных приставов ...................................344 § 8. Организация службы исполнения наказаний в системе Минюста России ...........................................................347 Вопросы и задания для самоконтроля .....................................................350 Список рекомендуемой литературы ..................................................................351 Предисловие Предисловие Предлагаемый читателю учебник подготовлен в соответствии с программой курса «Административное право Российской Федера ции» и традиционно состоит из двух частей: Общей и Особенной, включающих 6 разделов и 20 глав. Каждая из изложенных глав посвя щена рассмотрению темы вузовской программы. В Общей части дана характеристика общих правовых институтов и положений административного права, являющихся едиными, уни версальными для всех (или для большинства) отраслей, комплексов и сфер государственного управления и регулирования (государственное управление и исполнительная власть; административноправовые нормы и административные правоотношения; граждане и их объеди нения; органы исполнительной власти; государственная служба; ад министративное принуждение, административная ответственность и др.). В Особенной части анализируются положения действующего зако нодательства и подзаконных актов, регулирующих отношения в кон кретных отраслях, комплексах и сферах экономической, социальной и правоохранительной деятельности государства. Авторами не только представлено систематизированное изложе ние современного административного российского права как учеб ной дисциплины, но и предложена научноправовая характеристика основных его понятий, раскрыты механизмы административнопра вового регулирования, даны собственные концептуальные решения по многим дискуссионным вопросам в сфере административного права. В конце каждой главы приведены контрольные вопросы, что должно послужить предпосылкой для более детального и эффектив ного усвоения сути и содержания учебного курса. В процессе освоения учебной дисциплины «Административное право Российской Федерации» обучающиеся должны: знать: понятия, принципы, источники и нормы российского ад министративного права, формы и способы его реализации; содержа ние, формы и способы реализации административного законодатель ства, административноправовые способы, применяемые при защите прав и свобод человека и гражданина; сущность и содержание основ ных понятий, категорий и институтов государственного контроля и надзора как способов обеспечения законности и дисциплины в дея 15 тельности субъектов права; основные положения действующего ад министративного законодательства, сущность юридических фактов, которые выступают необходимыми предпосылками административ ноправовых отношений, их субъектный состав, объекты и содержа ние, а также используемые меры административного принуждения, включая меры административной ответственности, наступающей за совершение административных правонарушений; сущность и содер жание, правила составления юридической и иной документации; ад министративноправовое законодательство; основные теоретические положения дисциплины административного права; уметь: применять нормы административного законодательства в конкретных жизненных обстоятельствах, анализировать администра тивноправовые коллизии и деликты и применять соответствующие способы их разрешения, основываясь на нормах действующего рос сийского законодательства; осуществлять толкование норм и прово дить квалифицированные консультации по вопросам российского административного законодательства; оперировать юридическими понятиями и категориями, выявлять обстоятельства, которые способ ствовали совершению административных правонарушений; анализи ровать, толковать и правильно применять нормы административного права для решения конкретных ситуаций и казусов; способствовать со блюдению прав человека и гражданина при осуществлении профес сиональной деятельности, используя для этих целей свои профессио нальные юридические знания, включая защиту прав человека в меж дународных органах, в частности в Европейском Суде по правам человека; оперировать юридическими понятиями, анализировать юридические факты и возникающие в связи с ними административ ные правоотношения; толковать и анализировать административно правовые нормы законодательных и подзаконных актов; владеть: навыками анализа правоприменительной и правоохрани тельной практики; навыками разрешения административноправо вых конфликтов и деликтов; навыками реализации административ ного законодательства в форме его толкования и применения в соот ветствии с законом; методами познания, которые необходимы при решении задач, возникших в ходе выполнения профессиональных функций; умением принятия необходимых мер защиты прав человека и гражданина; анализом правовых норм, которые необходимы при принятии решений, и методами оформления конкретных юридиче ских документов, навыками отражения результатов профессиональ ной деятельности в юридической и иной документации; приемами и способами толкования различных административноправовых актов 16 Предисловие в целях эффективного осуществления консультаций по конкретным вопросам административного законодательства. Методическое обеспечение преподавания и изучения курса адми нистративного права в Саратовской государственной юридической академии основывается на изданных в последние годы учебниках, учебных и учебнометодических пособиях, учитывающих авторитет ные и многолетние традиции преподавания курса саратовской науч ной школой ученыхадминистративистов. Список рекомендуемой к изучению литературы приводится в конце учебника. Авторский коллектив полагает, что учебник станет полезным ис точником знаний в области административного права как для студен тов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, так и для прак тических работников. Принятые сокращения 1. Законодательные и нормативные правовые акты Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской Фе дерации — Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 95ФЗ ВдК РФ — Водный кодекс Российской Федерации — Федераль ный закон от 3 июня 2006 г. № 74ФЗ ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации (часть пер вая — Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51ФЗ; часть вто рая — Федеральный закон от 26 января 1996 г. № 14ФЗ; часть тре тья — Федеральный закон от 26 ноября 2001 г. № 146ФЗ; часть чет вертая — Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 230ФЗ) ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Фе дерации — Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 138ФЗ ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации — Федераль ный закон от 25 октября 2001 г. № 136ФЗ КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Россий ской Федерации — Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 22ФЗ КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административ ных правонарушениях — Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195ФЗ ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации — Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 200ФЗ ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации — Федераль ный закон от 30 декабря 2001 г. № 197ФЗ УИК РФ — Уголовноисполнительный кодекс Российской Феде рации — Федеральный закон от 8 января 1997 г. № 1ФЗ УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации — Федераль ный закон от 13 июня 1996 г. № 63ФЗ УПК РФ — Уголовнопроцессуальный кодекс Российской Феде рации — Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. № 174ФЗ Регламент Правительства — постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Фе дерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Феде рации» 18 Принятые сокращения 2. Органы власти, их структурные подразделения ГИБДД — Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации ГФС России — Государственная фельдъегерская служба Россий ской Федерации МВД России — Министерство внутренних дел Российской Феде рации МИД России — Министерство иностранных дел Российской Фе дерации Минздрав России — Министерство здравоохранения Российской Федерации Минкультуры России — Министерство культуры Российской Фе дерации Минобороны России — Министерство обороны Российской Феде рации Минобрнауки России — Министерство образования и науки Рос сийской Федерации Минприроды России — Министерство природных ресурсов и эко логии Российской Федерации Минпромторг России — Министерство промышленности и торгов ли Российской Федерации Минкомсвязь России — Министерство связи и массовых коммуни каций Российской Федерации Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Россий ской Федерации Минспорт России — Министерство спорта Российской Федерации Минстрой России — Министерство строительства и жилищно коммунального хозяйства Российской Федерации Минтруд России — Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации Минфин России — Министерство финансов Российской Федера ции Минэкономразвития России — Министерство экономического раз вития Российской Федерации Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации по следствий стихийных бедствий Росавиация — Федеральное агентство воздушного транспорта Росавтодор — Федеральное дорожное агентство Росархив — Федеральное архивное агентство Принятые сокращения 19 Рособрнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере образова ния и науки Росводресурсы — Федеральное агентство водных ресурсов Росздравнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере здраво охранения Росжелдор — Федеральное агентство железнодорожного транспорта Росимущество — Федеральное агентство по управлению государст венным имуществом Роскомнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций Рослесхоз — Федеральное агентство лесного хозяйства Росмолодежь — Федеральное агентство по делам молодежи Росморречфлот — Федеральное агентство морского и речного транспорта Роснедра — Федеральное агентство по недропользованию Роспотребнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере защи ты прав потребителей и благополучия человека Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере при родопользования Росрыболовство — Федеральное агентство по рыболовству Россвязь — Федеральное агентство связи Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному и фи тосанитарному надзору Росстандарт — Федеральное агентство по техническому регулиро ванию и метрологии Росстат — Федеральная служба государственной статистики Ростехнадзор — Федеральная служба по экологическому, техноло гическому и атомному надзору Роструд — Федеральная служба по труду и занятости Ростуризм — Федеральное агентство по туризму СВР России — Служба внешней разведки Российской Федерации СК РФ — Следственный комитет Российской Федерации ФАС России — Федеральная антимонопольная служба ФМБА России — Федеральное медикобиологическое агентство ФНС России — Федеральная налоговая служба ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Фе дерации ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний ФСО России — Федеральная служба охраны Российской Федера ции ФССП России — Федеральная служба судебных приставов ФТС России — Федеральная таможенная служба 20 Принятые сокращения 3. Прочие сокращения Банк России — Центральный банк Российской Федерации (Банк России) ЕАЭС — Евразийский экономический союз ЗАТО — закрытое административнотерриториальное образование РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистиче ская Республика РФ — Российская Федерация СМИ — средства массовой информации СНГ — Содружество Независимых Государств СCCP — Союз Советских Социалистических Республик I. ОБЩАЯ ЧАСТЬ Раздел I. Административное право как отрасль российского права Глава 1. Государственное управление как вид государственной деятельности и сфера действия норм административного права В результате изучения главы 1 студент должен: знать понятие и виды управления как сферы применения норм административного права; характерные признаки государственного управления как вида государственной деятельности и его соотноше ние с государственной исполнительной властью; уметь отграничивать государственное управление от других видов социального управления; выделять признаки сущностной характери стики государственной исполнительной власти; владеть навыками определения характерных особенностей и струк туры государственного управления как вида государственной деятель ности. § 1. Понятие управления как сферы применения норм административного права. Виды управления Административное право как одна из важнейших базовых отрас лей публичного права регулирует отношения в области организации и функционирования публичного управления, т. е. управления, осуще ствляемого от имени общества, государства. Управление по общепризнанному, вошедшему в энциклопедиче ские словари определению является функцией сложных организован ных систем любой природы (технических, биологических, экологиче ских, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внут ренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию управление представляет собой постоян ный целенаправленный процесс воздействия субъекта управления на объекты управления через соответствующий механизм управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. 22 Раздел I. Административное право как отрасль российского права Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), яв ления и процессы (управление процессами), люди (управление людь ми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, рас порядитель, руководитель и т. д.) или коллективное образование — администрация (дирекция, руководство, командование и т. д.). В зависимости от объекта управления выделяются следующие виды управления: 1) техническое (управление технологическими процесса ми, техникой, станками, машинами); 2) биологическое (управление процессами жизнедеятельности биологических особей и популяций животного, растительного и микроорганического мира; 3) социальное (управление общественными процессами в различных социальных общностях). В системе социального управления с учетом положений действую щей Конституции РФ можно выделить несколько разновидностей, обладающих специфическими целями, задачами, функциями, субъ ектами и процедурами управления: 1) общественное управление; 2) му ниципальное управление (местное самоуправление); 3) государственное управление. Общественное управление осуществляется в коммерческих и неком мерческих организациях, общественных объединениях их руководя щими органами, создаваемыми на основе принципа самоуправления в соответствии с учредительными документами. Муниципальное управление выступает в виде местного самоуправле ния, являющегося формой осуществления народом своей власти, обеспечивающей в пределах, установленных законодательством, са мостоятельное и под свою ответственность решение населением не посредственно и (или) через органы местного самоуправления вопро сов местного значения исходя из интересов населения с учетом исто рических и иных местных традиций (ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131ФЗ «Об общих принципах организации мест ного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об организации местного самоуправления)). Государственное управление как форма реализации прерогатив го сударства его органами и должностными лицами в обшей системе со циального публичного управления является основной сферой дейст вия и применения норм административного права. В широком смыс ле под государственным управлением понимается деятельность любых государственных органов всех ветвей государственной власти, поскольку обшей целью и содержанием деятельности как всего госу дарства в целом, так и любых его органов является какаялибо орга низация, определенное упорядочение общественных отношений. В узком смысле под государственным управлением понимают лишь Глава 1. Государственное управление вид государственной деятельности 23 один специфический вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти как одной из ветвей государственной власти, осуществляемой системой специаль ных государственных органов исполнительной власти или органов государственного управления. Государственное управление в узком организационноправовом смысле и является основным объектом ад министративноправового регулирования и сферой действия норм административного права. § 2. Государственное управление как вид государственной деятельности: понятие, характерные особенности и структура Как организационноправовое понятие категория «вид государст венной деятельности» многозначна, поскольку государственная власть реализуется в разнообразных формах многочисленными госу дарственными органами. Все виды государственной деятельности по их месту в системе реа лизации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы. Родовые консолидированные формы государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, ис полнительной и судебной власти, принято именовать ветвями госу дарственной власти. По внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает несколько форм, но лишь одна из них является главной и определяющей. Так, для представительных (законодательных) орга нов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою дея тельность и в иных видах, как, например, импичмент, объявление ам нистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на долж ность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства и т. д. Точно так же для органов исполнительной вла сти основной и определяющий вид деятельности — управленческая исполнительнораспорядительная деятельность, хотя они осуществ ляют и иные виды государственной деятельности: реализуют право за конодательной инициативы в Федеральном Собрании, осуществляют представительские функции за пределами России и др. Видовые специализированные формы государственной деятельности производны от трех родовых ветвей государственной власти. К ним от носится, например, деятельность органов прокуратуры, Счетной па 24 Раздел I. Административное право как отрасль российского права латы, Уполномоченного по правам человека, органов Центризбирко ма РФ и некоторых других звеньев системы государственного аппара та. Осуществляемые этими органами специализированные виды госу дарственной деятельности также предусмотрены в действующей Кон ституции РФ и регулируются отдельными федеральными законами. Функциональные формы государственной деятельности, содержа нием которых являются специфические функции различных право охранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативнорозыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения. Государственное управление как основная определяющая форма реализации исполнительной власти и вид государственной деятель ности имеет ряд признаков. Первый и главный из них, отражающий суть и социальное предназначение государственного управления, за ключается в практически организующем характере этого вида государ ственной деятельности. Сущностное предназначение государствен ного управления — в желании, умении и способности органов испол нительной власти организовать практическое исполнение общих предписаний и норм федеральных и региональных законов, указов Президента РФ, а также актов руководителей субъектов Федерации. Второй признак государственного управления — его непрерывный и циклический характер, что обусловлено непрерывностью обществен ного производства и потребления (в широком смысле). Все другие виды государственной деятельности, связанные с реа лизацией законодательной, судебной, прокурорской и других разно видностей государственной власти, носят прерывистый (дискретный) характер, тогда как государственное управление осуществляется по стоянно, непрерывно. По завершении одного цикла управленческого процесса без какоголибо перерыва начинается, продолжается и за вершается другой. Третьим признаком государственного управления является испол нительнораспорядительный характер этого вида государственной деятельности. Этот признак отражает особенности исполнительской деятельности органов государственного управления и их должност ных лиц по практической реализации общих требований и предписа ний законов и актов президентской власти. Органы государственного управления исполняют требования за конов и других общих предписаний президентской и правительствен ной власти через систему исполнительнораспорядительных управ ленческих действий, выражаемых в принимаемых ими администра Глава 1. Государственное управление вид государственной деятельности 25 тивноправовых актах (постановлениях, приказах, распоряжениях) и организационноисполнительских действиях. Структура государственного управления включает ряд элементов: субъекты, объекты и процесс управления. Субъектами государственного управления являются физические и юридические лица (организации), которые управляют или участвуют в управлении в качестве субъектов управленческих отношений. Гражда не (россияне, иностранцы, лица без гражданства — апатриды) и обще ственные объединения могут выступать в качестве участников и, сле довательно, субъектов управленческих административноправовых отношений с государственными органами исполнительной власти, а государственные органы, их структурные подразделения и служащие как управляющие субъекты в административноправовых отношени ях — друг с другом в любых соотношениях, а также в отношениях с об щественными объединениями и гражданами. Объектами государственного управления и административноправо вого регулирования могут выступать различные стороны администра тивноправового статуса граждан и их общественных объединений (действия, бездействие, права, обязанности, ответственность), а так же различные стороны деятельности социальнокультурных и иных учреждений, предприятий и их объединений (акционерные общества, холдинговые компании, финансовопромышленные группы, естест венные монополии, ЗАТО и др.). Едиными крупными объектами государственного управления не редко выступают отраслевые и межотраслевые комплексы и ассоциа ции предприятий, учреждений и организаций; отрасли и сферы госу дарственного управления; комплексы взаимосвязанных отраслей и целые их области (например, область экономики включает промыш ленный, строительный, агропромышленный комплексы и комплекс обслуживающих отраслей). Отрасль государственного управления представляет собой совокупность предприятий, организаций, учреж дений однородного социальноэкономического или социальнокуль турного профиля, находящихся в ведении, как правило, министерст ва или другого отраслевого ведомства. Например, отрасль образова ния находится под управлением Минобрнауки России. Сфера же государственного управления — это деятельность специальных органов исполнительной власти, осуществляющих функциональное межот раслевое регулирование в масштабе всех или многих отраслей управ ления. Так, государственная статистика находится в ведении Росста та, техническое регулирование и метрология — в ведении Росстандар та и т. д. 26 Раздел I. Административное право как отрасль российского права Процесс государственного управления включает функции управле ния, формы и методы их осуществления, а также стиль управленче ской деятельности. Функции государственного управления — специализированные по своей объектной направленности части единого управленческого про цесса как деятельности, обеспечивающей решение стоящих перед управляющими субъектами целей и задач. Всеобщими функциями го сударственного управления являются прогнозирование и планирова ние, регулирование, распорядительство, координация, учет и контроль. Формы государственного управления представляют собой опреде ленным образом документально закрепленные решения и действия государственных органов и их служащих. Методы государственного управления характеризуют средства и возможности организующего воздействия управляющих субъектов на руководимые объекты и подчиненных лиц (методы убеждения, при нуждения, стимулирования и т. д.). Стиль государственного управления как составная часть содержа тельной характеристики управленческого процесса выражает его лич ностные моменты, отражая социальнокультурные, интеллектуально профессиональные, характерологические и иные черты и особенно сти личности управляющего субъекта. Индивидуальный стиль деятельности каждого служащего пред ставляет собой социальноповеденческую категорию и выражается в действиях руководителя, обусловленных как объективными фактора ми — индивидуальностью выбора наиболее подходящих в конкрет ном случае путей и средств достижения целей, так и субъективны ми — прямой зависимостью данного выбора от социальных качеств и индивидуальных особенностей отдельного руководителя. В идеале руководитель должен из многочисленных вариантов управленческих стилей выбирать наиболее способствующий дости жению целей, признанных в данных обстоятельствах наиболее важ ными и не противоречащими юридическому и нравственному закону. § 3. Государственная исполнительная власть и государственное управление: взаимосвязь и соотношение Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законода тельной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В сущностной характеристике исполнительной власти всегда вы делялись прежде всего два ключевых аспекта: власть и исполнение. Глава 1. Государственное управление вид государственной деятельности 27 При этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого про явления государственной власти, с которым связывают, вопервых, функционирование особых звеньев государственного аппарата — ор ганов государственного управления и, вовторых, направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализа ции (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами пред ставительной, президентской и правительственной власти в целях урегулирования различных сторон общественной жизни. Разграниче ние между устанавливающей общие нормы властью и исполнитель ной властью пролегает в области соотношения решения и исполнения. К определяющим элементам сущностной характеристики государ ственной исполнительной власти можно отнести следующие: 1) соци альное предназначение, состоящее в исполнении общих предписа ний, т. е. решений представительной, президентской и правительст венной власти; 2) реализация исполнительной власти через систему специальных исполнительных органов власти (ранее повсеместно именовавшихся органами государственного управления и сейчас ос тающимися таковыми по сути, иногда и с сохранением данного на именования); 3) выражение волевых импульсов исполнительной вла сти состоит в принятии управленческих решений и организации их исполнения в процессе и в результате осуществления управленческой деятельности как особого и специфического вида государственной деятельности и основной формы реализации исполнительной власти. Управление представляет собой деятельность исполнительной власти, которая осуществляется главным образом в форме управле ния посредством осуществления многочисленных и разнообразных управленческих действий и процедур. Управление — это исполни тельная власть в действии. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Каково содержание понятия «управление»? Выделите его виды в зави симости от объекта управления. 2. Назовите родовые, видовые и функциональные формы государствен ной деятельности. 3. Назовите характерные признаки государственного управления. 4. Какие элементы входят в структуру государственного управления? 5. Раскройте содержание понятий «субъект», «объект», «процесс», «стиль государственного управления». 6. В чем отличие форм и методов государственного управления? 7. Как соотносятся понятия «государственная исполнительная власть» и «государственное управление»? 28 Раздел I. Административное право как отрасль российского права Глава 2. Предмет административного права В результате изучения главы 2 студент должен: знать предмет и метод административноправового регулирова ния; место и роль административного права в системе других отрас лей права; уметь определять предмет административного права (администра тивноправового регулирования — организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государст венного управления), внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности, общегосударственные кон трольноорганизационные отношения, административноюстицион ные организационноохранительные отношения), разграничивать ад министративное право с другими отраслями права; владеть базовыми понятиями административного права. § 1. Административное право как отрасль публичного права, наука и учебная дисциплина Административное право как совокупность действующих админи стративноправовых норм, обладающих особым предметом и мето дом правового регулирования (составляющих самостоятельную от расль права), является объектом изучения науки административного права, а также систематического изложения в курсе учебной дисцип лины «Административное право». Содержание предмета административноправового регулирова ния, в который входит широкий круг вопросов организации управ ленческой деятельности системы органов исполнительной власти, го сударственной службы, обеспечения законности в масштабах всего государства, проведения административного нормоконтроля, позво ляет отнести административное право к отрасли публичного права, обеспечивающей прежде всего общезначимые (публичные) интересы. Основной метод правового регулирования административного права — императивный, метод властиподчинения. Наука административного права берет свое начало в камералисти ке — науке об управлении имуществом государства и публичных сою зов, сформировавшейся в середине XVIII в. С развитием теоретиче ских знаний в XVIII—XIX вв. из камералистики выделяется наука о полиции, положения которой посвящены мерам обеспечения безо пасности и благосостояния. Под термином «полицейская деятель ность» в данный период понимается деятельность государства, на Глава 2. Предмет административного права 29 правленная на защиту общества от опасностей, при этом содействие благосостоянию общества не является делом полиции. В самостоятельную дисциплину наука административного права начала превращаться в конце XIX — начале XX в., когда были прора ботаны основополагающие понятия административного права. В ра ботах ведущих ученых — И. Е. Андреевского, В. Ф. Дерюжинского, А. И. Елистратова, В. В. Ивановского, М. К. Палибина, И. Т. Тарасо ва и др. — вершиной развития административноправовых отноше ний признается уже не полицейское, а правовое (конституционное) государство, где отношения между населением и правящей властью основаны на праве (законе). Содержанием современной науки административного права вы ступает комплекс научных положений, представлений, понятий и по стулатов о нынешнем состоянии и динамическом развитии всей сис темы составляющих эту отрасль норм административного права. Нау ка административного права изучает не только действующие нормы этой отрасли, но также историю и перспективы их развития, выявля ет имеющиеся проблемы в применении и толковании администра тивноправовых норм, разрабатывает новый и совершенствует имею щийся категориальный аппарат. Что касается учебной дисциплины «Административное право Рос сийской Федерации», то она представляет собой важнейший универ ситетский учебный курс, состоящий из двух частей (Общей и Особен ной), включающий изложенные в определенной последовательности основные темы и направленный на изучение базовых положений нау ки административного права и основных административноправовых институтов. С целью углубленного изучения материала в вузах для дополнитель ного изучения вводятся специальные учебные курсы: «Актуальные проблемы административного права», «Административная ответст венность», «Административная юстиция», «Прокурор в производстве по делам об административных правонарушениях», «Административ ный процесс», «Административноюрисдикционная деятельность», «Государственная служба в Российской Федерации» и др. § 2. Предмет административно&правового регулирования: содержание и структура Предмет административного права, как и любой другой отрасли права, составляет круг общественных отношений, регулируемых нор мами данной отрасли. Поскольку круг этот весьма широк и чрезвы чайно подвижен, возникают большие сложности в определении и 30 Раздел I. Административное право как отрасль российского права описании предмета административного права, тем более что легаль ного определения предмета административноправового регулирова ния нет и, видимо, быть не может. К предмету административного права относятся общественные от ношения, возникающие как в сфере государственного управления, реа лизуемого органами исполнительной власти, другими государствен ными органами (их должностными лицами), так и в сфере управления, осуществляемого на негосударственном уровне — в муниципальных об разованиях, других организациях и учреждениях (в случаях, когда го сударство передает часть своих властных полномочий негосударст венным организациям путем принятия соответствующего закона, из дания правового акта управления, заключения административного договора). Административноправовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весьма объ емной, сложной и неоднородной областью административноправо вого регулирования общественных отношений, которые делятся на группы — административноправовые институты. Сфера административноправового регулирования может изме няться государством — сужаться или расширяться за счет других сег ментов, но при этом предмет соответствующей отрасли права не ме няется. Предметнородовая характеристика административноправового регулирования (предметнородовой подход к определению предмета административного права) исходит из того, что это вполне опреде ленный род общественных отношений — организационные отношения, которые, однако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно государственного управления — исполнительно распорядительной деятельности, так и за его пределами, в других ви дах государственной деятельности. Это отношения одного рода, хотя и различных видов, относящихся к разным областям административ ноправового регулирования. Можно выделить четыре группы общественных отношений, еди ных по предметнородовой сущности, но различных по видовой ха рактеристике, являющихся предметом административноправового регулирования: 1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управ ления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях систе мы публичного управления и сферах государственной деятельности; 3) общегосударственные контрольноорганизационные отношения; 4) административноюстиционные организационноохранительные отношения. Глава 2. Предмет административного права 31 Организационные управленческие отношения в сфере реализации ис полнительной власти (государственного управления) составляют ос новной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отноше ний. Они возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предостав ленных полномочий, а также регулирующих управленческих функ ций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и подчи ненных объектов. Последствия этих отношений выходят за пределы аппарата органа исполнительной власти и направлены к объектам управления и административноправового регулирования, поэтому их обоснованно называют внешнеуправленческими организационными отношениями (в отличие от внутриаппаратных). Внешнеуправленческие организационные административнопра вовые отношения складываются главным образом между различными звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализа ции многочисленных и разнообразных функций управления органа ми исполнительной власти и их должностными лицами, между ними и гражданами, общественными и иными негосударственными орга низациями. К указанной группе отношений относятся и отношения, возни кающие в связи с реализацией общественными и иными негосударст венными организациями (включая органы местного самоуправления) специальных государственновластных управленческих полномочий, предоставленных им государством. Разновидностью внешнеуправленческих отношений являются административноюрисдикционные отношения, складывающиеся между многочисленными и разнообразными государственными ор ганами исполнительной власти (их должностными лицами) и фи зическими и юридическими лицами на основе административно процессуальных норм по разрешению индивидуальных администра тивноправовых дел и применению административноправовых мер воздействия. Внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности входят в предмет административноправового регулиро вания, поскольку они являются, по сути, управленческими отноше ниями. Внутриорганизационные отношения опосредуют внутриаппа ратную деятельность по организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными административно правовыми отношениями. Внутриаппаратная внутриорганизацион ная деятельность является обязательным атрибутом осуществления 32 Раздел I. Административное право как отрасль российского права любого вида государственной деятельности. Несмотря на то что она является управленческовспомогательной по отношению к основной деятельности, без ее реализации ни один государственный орган не будет эффективно функционировать. Содержание внутриорганизационной деятельности в аппарате того или иного органа всех ветвей власти и видов государственной деятель ности включает следующие элементы: внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководи телем, его заместителями, помощниками, а также различными струк турными подразделениями аппарата органа; внутриаппаратные пере мещения служащих, утверждение и изменение штатного расписания; установление внутреннего трудового распорядка и поддержание необ ходимого уровня организованности и дисциплины; применение мер поощрения и ответственности к служащим; установление и измене ние порядка и правил внутреннего документооборота и режима рабо ты со служебными документами; информационное, материальнотех ническое, социальнобытовое и иное обеспечение и обслуживание служебной деятельности работников данного органа и т. д. Общегосударственные контрольноорганизационные отношения воз никают в процессе и в результате осуществления контрольной обще государственной деятельности, т. е. общегосударственного контроля. Данный вид контроля отличается от обычного функционального кон троля как всеобщей управленческой функции несколькими особен ностями: он осуществляется в масштабах всего государства, от имени верховных государственных органов и распространяется на деятель ность исполнительной власти и других властей по определенным во просам. Общегосударственные контрольноорганизационные отношения относятся к предмету административноправового регулирования по нескольким основаниям. Вопервых, они являются разновидностью отношений властиподчинения. Вовторых, контрольные органы осуществляют проверочную деятельность с позиции не только закон ности, но и целесообразности (а это исключительная сфера исполни тельнораспорядительной деятельности). Втретьих, к компетенции органов государственного контроля относятся полномочия оператив ноуправленческого порядка (проведение проверок деятельности, пресечение противоправных действий, применение мер принуждения и т. д.). Общегосударственная контрольная деятельность по определен ным вопросам в настоящее время осуществляется Главным контроль ным управлением Президента РФ, Счетной палатой РФ, Уполномо Глава 2. Предмет административного права 33 ченным по правам человека в Российской Федерации1 и некоторыми другими органами. Административноюстиционные организационноохранительные от ношения возникают в процессе и в результате осуществления судебно го контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, а также применени ем последними различного рода административнопринудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях охраны, восстанов ления и защиты правопорядка во всех организационных областях, яв ляющихся предметом административноправового регулирования. Административноюстиционная деятельность государства в соот ветствии со ст. 118 Конституции РФ представляет собой осуществле ние судебной власти посредством административного судопроизвод ства. Суд рассматривает административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административ ные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных или иных публичных полномочий по правилам административного судо производства, руководствуясь нормами КАС РФ. § 3. Соотношение административного права и иных отраслей права Административное право тесно взаимодействует с другими отрас лями права. Рассмотренные выше группы организационных отноше ний позволяют достаточно четко отграничивать административно правовое регулирование от иных видов правового регулирования: конституционного, уголовного, финансового, земельного, граждан ского и др. С конституционным правом взаимосвязь проявляется следующим образом. Нормы конституционного права регулируют общие вопросы формирования и структуры исполнительной власти. Нормы админи стративного права конкретизируют положения конституционного 1 См. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации»; Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1ФКЗ «Об Уполномоченном по пра вам человека в Российской Федерации». 34 Раздел I. Административное право как отрасль российского права права, детально регулируя сферу управленческой исполнительнорас порядительной деятельности государственных органов, и устанавли вают возможность применения конституционноправовых норм. Муниципальное право, так же как и административное, регулирует отношения в сфере публичного управления. Отличительной чертой местного самоуправления, регулируемого муниципальным правом, является его осуществление муниципальным образованием в лице специальных органов и должностных лиц местного самоуправления, обладающих административной правосубъектностью. Вместе с тем государственному управлению и местному самоуправлению присущи общие практические цели и задачи. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права формы и методы управления. К отраслям, смежным с административным правом, относятся так же финансовое и земельное право. Основой разграничения этих отрас лей права с административным служит специфика государственных финансов и государственного земельного фонда как особых объектов государственного управления, охватывающих все области, отрасли и сферы государственной деятельности, а не только деятельность орга нов исполнительной власти. Отношения, связанные с формировани ем и распоряжением государственными финансами и государствен ным земельным фондом, относятся к сфере функционирования как исполнительной власти, так и представительных органов законода тельной власти, что причисляет их к области совместного администра тивноправового и конституционноправового регулирования. Регулируя общественные отношения, основанием возникновения которых является перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу, таможенное право использует методы, прису щие административному праву, и административные (таможенные) процедуры. За нарушение таможенных правил гл. 16 КоАП РФ уста новлена административная ответственность, применение которой осуществляется в том числе и таможенными органами. Административное право тесно соприкасается с трудовым правом в регулировании государственной службы. Организационные адми нистративноправовые отношения в процессе реализации должност ных функций и служебных полномочий — сфера действия норм ад министративного права, правоотношения, складывающиеся по пово ду труда, его оплаты, предоставления отпуска и т. д., — трудового. Нарушение трудового законодательства влечет за собой администра тивную ответственность. Административное и уголовное право регламентируют два вида публичноправовой ответственности — административную и уголов Глава 2. Предмет административного права 35 ную. Эти отрасли права используют один и тот же метод правового регулирования — императивнозапретительный. Субъектом право применения в обоих случаях выступает государство в лице правоохра нительных органов. Составы правонарушений закреплены в кодифи цированных актах (кодексах) — КоАП РФ и УК РФ. Административ ные правонарушения и уголовные преступления имеют много сходного: часто имеют тождественные объект посягательства, спосо бы совершения и др. Административное право взаимодействует с гражданским правом. Эта взаимосвязь проявляется в имущественной сфере. Если осущест вляемое в силу ст. 70 Конституции РФ органами исполнительной власти управление государственной собственностью предполагает лишь государственновластное распоряжение ею, установление пра вовых оснований, условий и порядка ее отчуждения, то нормами гражданского права регулируются имущественные гражданско правовые отношения субъектов, осуществляющих предприниматель скую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли от пользования имуществом. § 4. Методы административно&правового регулирования Метод правового регулирования наряду с его предметом является одним из критериев деления права на отрасли и представляет собой правовые средства, посредством которых государственная власть воз действует на волевые общественные отношения. Обширность и многогранность предмета административноправо вого регулирования предопределяет использование в административ ном праве ряда методов правового регулирования отношений. В качестве основного метода следует назвать метод властиподчи нения (метод субординации и властного приказа), характерными чер тами которого являются строгая подчиненность одних субъектов от ношений другим, обязательность решений вышестоящих участников отношений, исполнительская дисциплина. В административном праве действуют также такие свойственные любому правовому регулированию методы, как дозволение, обязыва ние и запрет. Дозволение проявляется в управомочивающих нормах администра тивного права и предоставляет возможность субъекту действовать (не действовать) по своему усмотрению при наличии определенных усло вий. Например, лицо, обладая правом подачи жалобы на вынесенное постановление по делу об административном правонарушении, само 36 Раздел I. Административное право как отрасль российского права стоятельно определяет возможный вариант своего поведения — по дать ее или воздержаться от подачи. Обязывание представляет собой предписание к совершению опре деленного порядка действий или принятию решений. Так, сотрудни ки полиции обязаны пресекать действия, которыми гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное стра дание. Ярким примером запрета совершения определенных действий под угрозой применения соответствующих административных санкций служат нормы КАС РФ, предусматривающие возможность примене ния к лицам, нарушающим установленные в суде правила и препятст вующим осуществлению административного судопроизводства, мер процессуального принуждения. К административноправовым методам регулирования кроме ука занных выше относятся методы рекомендаций, согласования и равенст ва сторон. Рекомендации субъекта управления имеют характер наставлений, советов по выбору определенного варианта поведения другим участ ником административноправовых отношений и приобретают право вую силу при условии их принятия. Примером использования метода согласования выступает обяза тельное согласование проекта нормативного правового акта с заинте ресованными федеральными органами исполнительной власти, если проект такого акта предусматривает совместную деятельность соот ветствующих органов. Метод равенства реализуется, например, в форме административ ного договора, когда имеет место согласное волеизъявление сторон (соглашение между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о передаче части полномочий). Вопросы и задания для самоконтроля 1. Охарактеризуйте административное право как отрасль права, науку и учебную дисциплину. 2. Выберите из любого источника какуюлибо норму административного права и определите все элементы ее структуры. 3. Чем организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) отличаются от норм конституционного, гражданского, уголовного права? 4. Дайте характеристику внутриорганизационных отношений во всех сфе рах государственной деятельности. Глава 3. Система и источники административного права 37 5. Приведите пример общегосударственных контрольноорганизацион ных отношений. 6. Приведите пример административноюстиционных организационно охранительных отношений. 7. Какие существуют виды методов правового регулирования? Глава 3. Административно&правовые нормы и административно&правовые отношения. Система и источники административного права В результате изучения главы 3 студент должен: знать механизм административноправового регулирования об щественных отношений во всех четырех областях, составляющих предмет административного права; особенности административных правоотношений; иерархию источников административного права; правила вступления в силу норм административного права; уметь сформулировать понятие и знать основные особенности ад министративноправовых норм; определить структуру, особенности и виды административноправовых отношений; отличить материаль ные и корреспондирующие им процессуальные административно правовые нормы; владеть навыками систематизации норм административного пра ва; отнесения нормативных правовых актов к административнопра вовым институтам. § 1. Административная норма: понятие, особенности, виды Административное право состоит из действующих администра тивноправовых норм, регулирующих общественные отношения во всех четырех областях, составляющих предмет административного права. Нормы административного права содержатся в различных за конах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и иных право вых актах. Как и всякая правовая норма, административноправовая норма представляет собой установленное или санкционированное государ ством и охраняемое им правило поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов, рассчитанное на многократ ное применение. Общность административноправовых норм с нор мами других отраслей права обусловлена тем, что административное право — одна из фундаментальных базовых отраслей российского 38 Раздел I. Административное право как отрасль российского права права, а составляющие его нормы отвечают всем общетеоретическим характеристикам и критериям с точки зрения их социальнополити ческой сущности, роли и общественного предназначения. Специфическими особенностями административноправовых норм по сравнению с нормами других отраслей права выступают: 1) собственный предмет регулирования (четыре группы обществен ных отношений, регулируемых нормами административного права); 2) императивный (повелительный) характер административно правовых норм в отличие от гражданскоправовых, отражающих и за крепляющих равенство и автономию воли участников регулируемых отношений. Императивный характер административноправовых норм отнюдь не всегда связан с реализацией государственновласт ных полномочий субъектом исполнительной власти. Императивный (повелительный) характер административноправовых норм нередко заключается в предоставлении гражданам права требовать от власт ных государственных структур должного в интересах данного гражда нина образа действия и поведения; 3) творчески организующая роль административноправовых норм при грамотном и разумном их использовании. Так, с помощью норм уголовного права можно пытаться искоренить зло, но невоз можно укоренить добро в человеке, а в процессе и в результате ис пользования административноправовых норм в налаживании эф фективной организации работы социальнокультурных и образова тельных учреждений это становится возможным; 4) структура административноправовой нормы, как и иных пра вовых норм, всегда включает гипотезу и диспозицию. Санкция же нормы нередко вынесена за рамки содержания нормы и предусмотре на в других административноправовых актах, например в законода тельстве о дисциплинарной ответственности, административной от ветственности и т. д.; 5) огромное по сравнению с нормами других отраслей права коли чество административноправовых норм, а также многочисленность и разнообразие форм их группировки, систематизации и кодифика ции. В зависимости от характера воздействия можно выделить обязы вающие, запрещающие, уполномочивающие и поощрительные адми нистративноправовые нормы. Большинство административноправовых норм являются обязы вающими и предписывают обязанным субъектам постоянно и регу лярно совершать определенные позитивные организационные дейст вия (нормы о компетенции государственных органов и их служащих, Глава 3. Система и источники административного права 39 нормы о порядке формирования органов, о порядке работы с обраще ниями граждан и др.). Запрещающие нормы устанавливают запреты совершения опреде ленных действий (нормы, устанавливающие составы административ ных правонарушений, правила разрешительной системы и т. д.). К уполномочивающим административноправовым нормам отно сятся нормы, предоставляющие определенные права и полномочия органам, должностным лицам и гражданам, и они могут использовать их по своему желанию и усмотрению, а могут и отказаться от их реа лизации (нормы, предусматривающие возможность осуществлять те или иные управленческие действия по усмотрению субъекта, устанав ливающие пределы полномочий, нормы о праве граждан на жалобы и заявления и др.). Особой разновидностью уполномочивающих норм можно считать поощрительные нормы, уполномочивающие соответствующих субъек тов на применение различных мер поощрения. По содержанию выделяются материальные и процессуальные нор мы. Материальные административноправовые нормы определяют права, обязанности и правомочия субъектов административноправо вых отношений, отвечая на вопрос, что может, должен, обязан (или, наоборот, не может, не должен, не обязан) делать участник соответст вующего административноправового отношения. Административно процессуальные нормы отражают динамику реализации этих прав и обязанностей, регламентируя порядок и процесс (процедуру) разре шения конкретных индивидуальных дел в различных областях орга низационной деятельности государства. Процессуальные нормы от вечают на вопрос, как может, должен, обязан действовать участник соответствующего правоотношения, каким образом он может и дол жен реализовывать свои права, обязанности и полномочия, предо ставленные ему или возлагаемые на него материальной правовой нормой. Исходя из пределов действия во времени административноправо вые нормы могут быть срочными (введенными на определенный срок) и бессрочными (действующими без указания сроков до своей офици альной отмены). По масштабам действия различаются нормы федеральные (дейст вующие на территории всего государства), региональные (устанавли ваемые на территории отдельного субъекта РФ), местные (принимае мые муниципальным образованием), территориальные (действующие в пределах определенной территории) и локальные (действующие в пределах отдельного органа исполнительной власти и т. д.). 40 Раздел I. Административное право как отрасль российского права § 2. Административно&правовые отношения: понятие, особенности, виды и структура Административноправовые отношения — это общественные от ношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно правовых норм. Норма административного права — это предпосылка и необходимое условие возникновения административноправового отношения. Без административноправовой нормы не может возник нуть административноправовое отношение, но в то же время адми нистративноправовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до определенного времени возникновения административ ноправового отношения. Например, нормы о чрезвычайном поло жении не применяются и не порождают административноправовых отношений до наступления обстоятельств введения чрезвычайного положения. Административноправовые отношения наряду со всеми прису щими любому правоотношению атрибутами имеют и некоторое свое образие, отражающее их отраслевые особенности. Вопервых, они отличаются от всех других правоотношений своим содержанием. Они опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют своей общей целью должную организацию жиз недеятельности гражданского общества, организационное обеспече ние его нормального функционирования. Вовторых, административноправовые отношения могут сущест вовать только в качестве правовых, что отличает их от семейнобрач ных, товарообменных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет; государство их лишь опосредует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы и формулируя отрасли частно го права. Административного правоотношения без правовой оболоч ки не может быть. Следует отметить чрезвычайное многообразие и всеобъемлющий характер административноправовых отношений. Всякий гражданин становится участником административноправовых отношений бук вально с момента рождения, далее его административная правосубъ ектность постоянно расширяется и углубляется, и даже после смерти гражданина административноправовые нормы и отношения обере гают память о нем в законодательстве о погребении, порядке ликви дации мест захоронения, перезахоронения останков и т. д. Под структурой административноправового отношения понима ется совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных Глава 3. Система и источники административного права 41 элементов. Таковыми являются: субъекты административноправово го отношения; объекты административноправового отношения; пра ва, обязанности и характер связи участников административноправо вого отношения; условия возникновения административноправовых отношений (юридические факты); правовая защита административ ных правоотношений. Субъектами, т. е. участниками, административноправовых отно шений могут выступать в любом соотношении государственные орга ны, их структурные подразделения, должностные лица и другие слу жащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объединения. При этом хотя бы одним из субъектов (участников) любого административноправового отношения обяза тельно является государственный орган, его структурное подразделе ние или государственный служащий, иное лицо, наделенное в уста новленном законом порядке государственновластными полномо чиями. Между двумя или более гражданами, а также общественными объединениями административноправовых отношений существо вать не может. Объектами административноправовых отношений выступает все то, по поводу чего эти отношения возникают, складываются и разви ваются. Объектами административноправовых отношений могут быть действия и поведение лица; государственное, частное, общест венное и личное имущество (регистрация, изъятие, конфискация, приватизация, национализация и т. д.); предметы духовной культуры (в области государственного регулирования культуры, науки и обра зования); вся совокупность прав, свобод и обязанностей, составляю щих административноправовой статус гражданина в его взаимоотно шениях с органами исполнительной власти. У каждого из участников конкретного административноправово го отношения есть субъективные права и юридические обязанности, обеспеченные государственной защитой и возможностью примене ния административных санкций. Весьма разнообразен характер связей между участниками админи стративноправовых отношений, которые выступают различными формами выражения общего императивного метода административ ноправового регулирования. В административноправовых отноше ниях между их участниками могут применяться многие методы: ме тод рекомендаций, при котором тот, кому адресуются рекомендации, может их принять, изменить с учетом своих потребностей и возмож ностей или оставить без последствий; метод согласований, при кото ром участники взаимно согласуют свои позиции; метод взаимной от 42 Раздел I. Административное право как отрасль российского права ветственности субъектов друг перед другом; административнодо говорный метод. Условиями возникновения административноправовых отношений выступают юридические факты, т. е. фактические обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения или прекращения конкретных административноправовых отношений. Администра тивноправовая норма только тогда вступает в действие, когда насту пают предусмотренные правом условия ее реализации в виде каких то событий (рождение, смерть, наступление какихто чрезвычайных обстоятельств) или действий физических и юридических лиц. Разли чия между событиями и действиями в том, что события наступают и развиваются независимо от волеизъявления людей, а действия всегда имеют ясно выраженный направленный характер. Действия могут быть правомерными или неправомерными, но и те и другие порожда ют административноправовые отношения, если законодательство придает им статус юридических фактов. Большинство администра тивноправовых отношений порождается правомерными положи тельными действиями физических и юридических лиц в отличие, на пример, от уголовноправовых отношений. Защита административных правоотношений имеет своей целью обеспечение их развития в точном соответствии с законодательством. Как правило, выделяют три способа защиты административных право отношений — административный, судебный и договорносогласитель ный. Административноправовые отношения можно классифицировать по различным критериям. Так, по своему характеру они могут быть материальными (урегули рованными материальноправовой нормой) и процессуальными. Адми нистративнопроцессуальные правоотношения складываются по по воду разрешения индивидуальноконкретных дел в управленческой сфере. Задача административнопроцессуальных отношений — обес печение реализации предписаний материальной нормы, поэтому ад министративнопроцессуальное правоотношение выступает как сред ство соответствующего материального отношения. Возникновение административнопроцессуального отношения возможно лишь при наличии одновременно материальных и корреспондирующих им про цессуальных административноправовых норм, а также материально го правоотношения, которое в роли юридического факта порождает административнопроцессуальное правоотношение. По характеру взаимоотношений участников этих отношений выде ляются вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненными), горизонтальные Глава 3. Система и источники административного права 43 (между двумя министерствами, структурными подразделениями иных органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами под контрольных объектов). По характеру порождающих их юридических фактов различаются отношения, порождаемые правомерными действиями, и отношения, порождаемые неправомерными действиями (правоотношение, поро ждаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспо зиции правовой нормы, а порождаемое неправомерным действием — на реализацию ее санкции). По продолжительности действия правоотношения могут быть бес срочные, срочные и краткосрочные. По объему и месту в системе административноправового регули рования они подразделяются на общие, отраслевые и межотраслевые административноправовые отношения федерального, регионального и местного уровня. § 3. Способы защиты административных правоотношений Понятие защиты административноправовых отношений означает создание и существование определенных условий и гарантий, кото рые обеспечивали бы развитие тех или иных правоотношений в точ ном соответствии с действующим законодательством. Защите со сто роны государства подлежат не только административноправовые от ношения, возникающие из правомерных актов, но и отношения, возникающие из правонарушений или в связи с правонарушением. В последнем случае защита направлена также на обеспечение прав личности. Административный способ защиты административноправовых от ношений осуществляется в рамках системы исполнительной власти силами и средствами органов государственного управления и их должностных лиц, которые по жалобе соответствующих субъектов или по своему усмотрению проверяют законность и целесообразность решений и действий подчиненных органов и их служащих, принимая соответствующие меры защиты: приостановление или отмену неза конных или нецелесообразных актов управления, принятие к винов ным различных мер дисциплинарного и иного управленческого воз действия и т. д. Судебный способ защиты административноправовых отношений имеет место там, где вопрос о правомерности или неправомерности решений и действий участников данного административноправового 44 Раздел I. Административное право как отрасль российского права отношения решается судом на основании жалобы, заявления, адми нистративного искового заявления, протеста прокурора. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная зашита его прав и свобод; решения и действия (или бездей ствие) органов государственной власти, органов местного самоуправ ления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Договорносогласительный способ защиты административноправо вых отношений реализуется через создание различных согласитель ных органов (согласительные комиссии, комитеты, группы и т. д.) и использование разнообразных согласительных процедур и совеща ний. Так, в соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения раз ногласий между органами государственной власти РФ и органами го сударственной власти субъектов РФ, а также между органами госу дарственной власти этих субъектов РФ. В случае недостижения согла сованного решения разрешение спора может быть передано на рассмотрение соответствующего суда. На основании ст. 44 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2ФКЗ «О Правительстве Российской Федера ции» (далее — Закон о Правительстве РФ) в пределах своих полномо чий Правительство РФ разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и уст ранения разногласий создаются согласительные комиссии из пред ставителей заинтересованных сторон. § 4. Основания и виды систематизации норм административного права Административное право, как и любая отрасль, имеет свою систе му, которая указывает, как, каким образом внутри данной отрасли группируются составляющие ее правовые нормы. По масштабу действия нормы административного права делятся на две большие группы. Одна группа административноправовых норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления и составляет Общую часть отрасли административного права. Нормы этой группы устанавливают общие правовые основа ния, условия и порядок формирования всех органов исполнительной власти; общие правила поступления на государственную службу и ее прохождения; общие основания, условия и порядок привлечения со Глава 3. Система и источники административного права 45 ответствующих субъектов к дисциплинарной или административной ответственности и т. д. Другая группа административноправовых норм действует только в отдельных конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления) и составляет Особенную часть отрасли административного права. Нормы Особенной части устанавливают особые правила поступления на государственную службу в отдельные государственные органы — прокуратуру, таможню, органы внутренних дел и т. д.; регламентируют специфические правила привлечения к административной ответственности особых субъек тов — депутатов, судей, дипломатов, прокурорских работников и др. Как отрасль права административное право подразделяется на адми нистративноправовые институты, т. е. группы норм, которые пред ставляют собой по масштабу действия и объему меньшую совокуп ность, чем отрасль права, и регулируют отдельные группы однородных и взаимосвязанных отношений: институты административноправового статуса граждан и общественных объединений; институты органов ис полнительной власти, государственной службы; институт администра тивной ответственности; институты административноправового регу лирования в промышленном, строительном, агропромышленном ком плексах, образовательном и социальнокультурном комплексах и др. § 5. Источники административного права и их классификация Источниками административного права являются правовые нор мативные акты органов государственной власти и государственного управления, которые содержат нормы административного права. С точки зрения правовых свойств источников административного права они представляют собой стройный иерархический ряд норма тивных актов следующих разновидностей. Законы. Это государственные правовые акты, обладающие среди всех источников административного права высшими юридическими свойствами. Они регулируют наиболее общие и наиболее значитель ные отношения, касающиеся предмета административноправового регулирования. К законам относятся: 1) Конституция РФ (Основной закон); 2) федеральные конституционные законы (принимаются по во просам, прямо упомянутым в Конституции РФ); 3) федеральные законы; 4) конституции, уставы (основные законы) субъектов РФ; 5) законы субъектов РФ. 46 Раздел I. Административное право как отрасль российского права Общепризнанные принципы и нормы международного права и между народные договоры РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и меж дународные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Примером могут служить Всеобщая декла рация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г.1, Междуна родный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 г.2 и др. Указы Президента РФ. По своим правовым свойствам они являют ся подзаконнными актами и должны издаваться на их основе, в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании соответствующих областей и сфер государственной и общественной жизни. Нормативные правовые акты Правительства РФ (постановления, распоряжения и другие акты). Нормативные правовые акты центральных федеральных органов ис полнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ — министерств, ведомств (приказы, постановления, инструкции). Нормативные правовые акты муниципальных органов (действуют в пределах отдельного муниципального образования). Акты судебной власти (решения, постановления Конституционно го и Верховного Судов, изменяющие или отменяющие нормы права). В зависимости от формы источниками административного права являются: конституции, положения, уставы, кодексы, инструкции, правила, регламенты, концепции, реестры. Принимаемые конституции имеют, как правило, стандартную структуру, включающую преамбулу (здесь закрепляются ее цели, ис торические условия принятия, руководящие начала государственной политики), основную часть (содержит нормы об основах конституци онного строя, о правах и свободах человека и гражданина, о системе и структуре государственных органов и органов местного самоуправле ния, о государственной символике, о порядке изменения Конститу ции), заключительные и переходные положения (определяют поря док вступления Конституции в силу). 1 Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812VIII (Ведомости ВС СССР. 1976. № 17. Ст. 291). 2 Пакт ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. № 4812VIII. Вступил в силу для СССР с 3 января 1976 г. (см.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. Вып. XXXII. М., 1978. С. 36). Глава 3. Система и источники административного права 47 Среди положений можно выделить так называемые органические и предметные положения. Первые регламентируют компетенцию орга на государственного управления (положения о конкретных мини стерствах, ведомствах, структурных подразделениях государственных органов), вторые — определенные группы отношений (например, Положение о представлении гражданами, претендующими на заме щение должностей федеральной государственной службы, и феде ральными государственными служащими сведений о доходах, об иму ществе и обязательствах имущественного характера). Уставы представляют собой нормативные акты, регулирующие структуру организации и порядок деятельности субъектов РФ (кроме республик) и юридических лиц (коммерческих и некоммерческих ор ганизаций) либо какуюто отдельную сферу отношений (Устав авто мобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта; Устав внутренней службы Вооруженных Сил РФ; Дисци плинарный устав Вооруженных Сил РФ и т. д.). Среди кодексов можно выделить КоАП РФ и КАС РФ, регламен тирующие отдельные виды административных производств — произ водство по делам об административных правонарушениях и админи стративное судопроизводство, а также кодексы, в которых вместе с административноправовыми отношениями регулируются отноше ния в других отраслях права — ВдК РФ, ЗК РФ, ЛК РФ, ТК РФ и др. Инструкции принимаются в дополнение и для разъяснения от дельного ранее принятого акта и закрепляют порядок и способы его реализации. Нормативные правовые акты в форме правил принимаются с це лью регулирования различных сторон жизни общества. Примерами могут служить Правила дорожного движения, Правила перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским на земным электрическим транспортом, Правила предоставления ком мунальных услуг собственникам и пользователям помещений в мно гоквартирных домах и жилых домов и т. д. Для обобщенной характеристики этой сложной системы источни ков административного права нередко используется понятие «адми нистративное законодательство». В настоящее время существует четыре вида систематизации адми нистративного законодательства: кодификация, инкорпорация, хро нологические издания источников административного права и элек тронные информационноправовые базы данных. Кодификация как высшая форма систематизации административ ного законодательства предполагает сведение норм в кодексы по раз личным административноправовым институтам. В результате такого 48 Раздел I. Административное право как отрасль российского права упорядочения действующего законодательства перерабатываются или отменяются устаревшие и создаются новые правовые нормы. Старые нормативные правовые акты утрачивают силу, и появляется еди ный — кодекс. Инкорпорация административного законодательства представляет собой объединение норм административного права по какимлибо критериям в собрания, своды без изменения содержания существую щих нормативных правовых актов. Формой неофициальной инкорпорации административного зако нодательства является издание сборников нормативных актов по раз личным институтам административного права: государственной и му ниципальной службе, административному принуждению, админист ративной ответственности и др. Хронологическая систематизация административного законода тельства осуществляется в форме официальных периодических изда ний: «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Бюлле тень нормативных актов федеральных органов исполнительной вла сти». Они выходят с определенной периодичностью и публикуют все принимаемые федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств. Кроме того, многие государственные органы и учреждения (Ми нобрнауки России, ФНС России, Банк России и др.) издают свои бюллетени, вестники и другие хронологические издания, публикую щие отраслевые нормативные правовые акты. В субъектах Федерации имеются свои периодические источники публикации региональных нормативных правовых актов. Электронные информационноправовые базы данных («Гарант», «КонсультантПлюс» и др.) содержат все существующие виды право вой информации, включая акты органов власти, судебную практику, комментарии и т. д. Их регулярное пополнение прошедшими юриди ческую обработку документами, высокая поисковая скорость, а также целый ряд аналитических функций делает их незаменимыми в любой юридической работе. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Перечислите особенности и виды административноправовых норм. 2. Приведите пример материальных и корреспондирующих им процессу альных административноправовых норм. 3. Перечислите особенности и виды административноправовых отноше ний. Глава 4. Административное право зарубежных стран 49 4. Каковы основные способы защиты административноправовых отно шений? 5. Назовите примеры административноправовых институтов, составляю щих Общую и Особенную части административного права. 6. Классифицируйте источники административного права по правовым свойствам и форме. 7. Перечислите виды (способы) систематизации административного зако нодательства. Глава 4. Административное право зарубежных стран В результате изучения главы 4 студент должен: знать особенности и источники административного права ряда стран, входящих в СНГ, а также Китайской Народной Республики (КНР), континентальных европейских государств, Соединенных Штатов Америки (США); уметь анализировать общие закономерности становления и разви тия административного права зарубежных стран; владеть навыками анализа развития административного права со временных государств; основных правовых институтов администра тивного права зарубежных стран. Административное право, возникшее в западноевропейских стра нах в период многочисленных революций, оказавших воздействие на государственную управленческую деятельность и на общеправовые нормы, которые были заменены специфическими административно правовыми нормами, стало одной из базовых отраслей права многих стран, роль которого в государстве трудно переоценить, так как его нормы распространяются на хозяйственную, социальную и культур ную сферы, административные и политические отношения. Любые изменения внутреннего общественного устройства, влия ние внешних факторов ведут к необходимости реформирования пра вовой системы государства, которое должно соотноситься с накоп ленным опытом других стран, с изучением тенденций развития права, в том числе и административного, с использованием возможности сравнительноправовых методов. В науке административного права зарубежных стран традиционно выделяются несколько объектов регулирования: административное нормотворчество; административная квазисудебная деятельность; ор ганизация и деятельность административных учреждений; контроль судов над администрацией и др. Изучение правового и правоприменительного опыта зарубежных стран в сфере как административного права, так и других отраслей 50 Раздел I. Административное право как отрасль российского права права, без сомнения, оказывает положительное влияние на развитие и совершенствование внутреннего права и может быть полезным при принятии конструктивных решений в этой области. § 1. Общая характеристика административного права некоторых стран постсоветского пространства После распада СССР образовавшиеся государства стали разраба тывать законодательство, учитывающее новые экономические реа лии. Внутреннее государственное устройство в этих странах развива лось поразному, и административное право претерпело значитель ные изменения. В первую очередь правовые реформы во вновь образованных госу дарствах коснулись гражданского права и экономической сферы, и только когда административные органы и ведомства были посте пенно переориентированы на новые условия хозяйствования, после довала реформа административного права. Особенно четко данная тенденция проявляется в последние три года. Наиболее близким к административному праву РФ является адми нистративное право Республики Беларусь, признаваемое самостоятель ной отраслью права, регулирующей общественные отношения в сфере организации исполнительной власти. Предметом административного права Беларуси рассматриваются общественные отношения, склады вающиеся по поводу организации и деятельности органов исполни тельной власти, включая отношения, которые возникают в процессе выполнения ими административноюрисдикционных полномочий. Законодательству Беларуси, в частности административному зако нодательству, свойственны многие черты, которые присущи странам бывшего социалистического лагеря. Система законодательства в большей части определяется Консти туцией (Основным законом). Закрепляется иерархия нормативных правовых актов: Конституция и конституционные законы; междуна родные договоры; законы Республики Беларусь и декреты Президен та; ряд указов Президента, постановлений Правительства, норматив ных правовых актов министерств и ведомств; нормативные правовые акты местных органов государственной власти. Формой права, специфичной для Беларуси, являются декреты Президента. Палата представителей и Совет Республики вправе деле гировать ему полномочия по изданию декретов, которые равны по юридической силе законам Республики. Президент не вправе декре тами изменять или дополнять Конституцию. В исключительных слу Глава 4. Административное право зарубежных стран 51 чаях, требующих принятия срочных мер, Президент вправе прини мать временные декреты в отсутствие норм о делегировании полно мочий Президенту. В Беларуси действует централизованная система органов испол нительной власти, в которой главой государства и главой исполни тельной власти является Президент. Он уполномочен утверждать структуру правительственных органов, отправлять правительство в отставку, назначать председателей региональных исполнительных ко митетов. Правительство Беларуси — Совет Министров, работой которого руководит Премьерминистр. Состав и структура Совета Министров определяются Президентом. Территориальное управление осуществ ляется областными исполнительными комитетами, которые подот четны и подконтрольны Президенту и Совету Министров. Закон о государственной службе в Республике Беларусь от 14 июня 2003 г. определяет государственную службу как профессиональную деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуще ствляемую в целях непосредственной реализации государственно властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций го сударственных органов. Государственным должностям соответствуют определенные классы государственных служащих (всего существует 12 классов). Закон предусматривает право государственного служаще го обращаться в вышестоящие органы и суд в целях разрешения спо ров, возникающих в связи с прохождением государственной службы. В Кодексе Республики Беларусь об административных правонару шениях (2003 г.) закрепляются составы деяний, которые признаются административными правонарушениями, основания и условия адми нистративной ответственности, перечень административных взыска ний и др. Административное судопроизводство ведется в порядке и по правилам, которые определены Процессуальноисполнительным ко дексом Республики Беларусь об административных правонарушениях. В Республике Казахстан 2 ноября 2000 г. был принят Закон «Об ад министративных процедурах», состоящий из 25 статей, который за последние пять лет был дополнен тремя статьями, содержащими тре бования к порядку рассмотрения и разрешения обращений граждан, оказания государственных услуг (в том числе и электронных). Проведению курса на дальнейшее развитие административно го законодательства способствовало принятие в 2014 г. нового Кодек са Республики Казахстан об административных правонарушениях (КоАП РК), реформировавшего отдельные направления юрисдикци онной деятельности посредством включения ряда новелл. Например, было введено сокращенное производство по делу об административ 52 Раздел I. Административное право как отрасль российского права ном правонарушении, а при определении санкций статей Кодекса за конодателем стала учитываться не только степень общественной опасности, противоправности, виновности, соразмерности, справед ливости, но и практика применения нормы. Развитие администра тивной юстиции обусловило создание в Казахстане специализиро ванных (военных, административных и др.) межрайонных судов, дей ствующих в республике с 2004 г. На административные суды согласно распределению судебных компетенций возложено рассмотрение в ос новном административных правонарушений в соответствии с КоАП РК. Регулирование иных публичноправовых споров осуществляется согласно нормам ГПК РК. Кроме того, в целях совершенствования организации управленческой деятельности, эффективности функ ционирования государственных органов, оперативности в принятии управленческих решений, соблюдения прав и свобод граждан, а так же интересов государства в республике действует Закон «Об админи стративных процедурах». Киргизская Республика в июле 2015 г. в целях оптимизации, унифика ции управленческой и административной деятельности государствен ных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц приняла Закон «Об основах административной деятельности и админи стративных процедурах», заменивший Закон об административных процедурах (2004 г.). Нормами Закона установлены основы админист ративной деятельности публичноправового характера; регулируются правоотношения при осуществлении административных процедур и определяется порядок: обжалования административного акта, дейст вий и бездействия административных органов; исполнения админист ративного акта; взыскания административных расходов; возмещения вреда, причиненного административной процедурой. Приведенные административные законы говорят о том, что ре форма административного права в рассмотренных государствах — членах СНГ не ограничивается слепым копированием российского и зарубежного опыта, а осуществляется с учетом современных тенден ций международного права. Вследствие объективных процессов все общей глобализации, интеграции в общие экономические и полити ческие структуры происходит постепенное сближение национальных правовых систем. § 2. Административное право Китайской Народной Республики Общественные отношения, выступающие в качестве предмета ре гулирования административного права КНР, подверглись серьезным изменениям в части сокращения сферы государственного руковод Глава 4. Административное право зарубежных стран 53 ства, уменьшения степени его централизации. Впервые было законо дательно закреплено верховенство права в 1999 г. с принятием Треть ей поправки к Конституции. В 2004 г. была принята Программа уве ренного развития управления в соответствии с законом. Указанный документ закрепляет шесть основных принципов, основанных на верховенстве права: правомерное государственное управление, разум ное управление, соблюдение законных процедур, эффективность и удобство для народа Китая, честность, сочетание власти и ответствен ности. Основные источники административного права КНР включают Конституцию 1982 г., базирующиеся на ней законы, в которых опре деляются основные принципы организации и деятельности государ ственных органов, а также большое количество нормативных актов органов государственной власти и управления (так называемые госу дарственные административные органы). Конституционными нормами определяются: место государствен ных административных органов в государственном механизме КНР, порядок образования и компетенция этих органов, взаимоотношения между ними и с другими государственными органами. Формирование государственных административных органов на всех уровнях осуще ствляется выборными представительными органами, которым они и подотчетны. К законам, которые содержат административноправовые нормы, можно отнести Закон 1982 г. «Об организации Государственного со вета» (высший орган исполнительной власти КНР), а также законы КНР «Административные наказания» 1996 г., «Об административном контроле» 1999 г. Акты, которые разрабатываются Государственным советом КНР, носят общее название «административноправовые ак ты». Они имеют обязательную силу в масштабах страны и перед утверждением проходят экспертную проверку, осуществляемую Пра вовым управлением Государственного совета КНР. В административном праве Китая имеется ряд особенностей. Так, в КНР отсутствует единый кодифицированный акт об администра тивных правонарушениях, принятый и применяемый в правовых сис темах многих стран мира. Главное внимание китайских законодате лей сосредоточено на административных процедурах, связанных с ад министративной ответственностью (порядок привлечения виновного к административной ответственности, порядок обжалования и опро тестования незаконных действий должностных лиц и т. п.). Среди регламентирующих эту сферу актов следует назвать Административ нопроцессуальный кодекс КНР 1990 г., законодательно закрепив ший виды административных дел, которые рассматриваются народ 54 Раздел I. Административное право как отрасль российского права ными судами, и иные вопросы, законы КНР «Об административном контроле» 1999 г., «О пересмотре административных действий» 1997 г., «Правила наказания и наложения взысканий за противоправ ные действия в финансовой сфере» 2004 г., «Правила наложения взы сканий на работников административных органов» 2007 г. Источниками административного права КНР являются распоря жения, инструкции, положения, которые издаются министерствами, государственными комитетами и иными центральными ведомствами, ряд локальных нормативных актов, издаваемых от имени местных со браний народных представителей либо местных народных прави тельств (например, принятое Постоянным комитетом Совета народ ных представителей Шанхая в 1992 г. Положение об ответственности за нарушения общественного порядка и их предотвращении). Система государственного управления КНР в центре и провинци ях базируется на принципах, которые были характерны для бывших стран социалистической системы. Основу государственного аппарата составляют собрания народных представителей, формирующие цен тральные органы государственного управления. Всекитайское собра ние (съезд) народных представителей — Высший представительный орган КНР, формирующий Центральное народное правительство — Государственный совет. Заседания Государственного совета проводятся в виде пленарных заседаний полного состава или ограничиваются составом Постоянно го бюро (комитета), куда вместе с Премьером, его заместителями и начальником секретариата входят члены Государственного совета: в таких случаях министры и председатели комитетов, которые не явля ются членами Государственного совета, участия в заседаниях не при нимают. В функции Государственного совета входят руководство деятель ностью центральных отраслевых административных органов — мини стерств, государственных комитетов и ведомств; установление кон кретных разграничений полномочий центральных государственных административных органов и соответствующих органов провинций, автономных областей и городов республиканского подчинения; пра вомочия по наделению, изменению или отмене ненадлежащих распо ряжений, инструкций и положений, которые принимаются мини стерствами и государственными комитетами, а также местными госу дарственными административными органами различного уровня. В целях регулирования разрастающегося института гражданской службы в Китае принят Закон о гражданских служащих 2005 г., со гласно которому гражданский служащий должен соответствовать сле дующим критериям: быть гражданином КНР, соблюдать конститу Глава 4. Административное право зарубежных стран 55 цию, иметь хорошую репутацию и хорошее здоровье, быть образован ным и иметь навыки работы, необходимые для служебной позиции. Закон предписывает, что набор на государственную службу происхо дит через справедливые и открытые для доступа экзамены. Законом установлена стабильная система заработной платы, кото рая соответствует уровню экономического развития региона и возрас тает с экономическим ростом. Согласно ст. 82 Закона гражданские служащие могут сложить с себя полномочия по личным или иным причинам; служащие, чьи действия повлекли значительный ущерб или негативное влияние на общество, обязаны принять ответствен ность на себя и покинуть свой пост, в ином случае последует приказ на выполнение таких действий. В КНР проводится активная работа по противодействию корруп ции, в рамках которой осуществляется ротация служащих. Норматив ноправовой базой является Временный приказ о смене позиций сре ди гражданских служащих 1996 г., изданный Министерством управле ния кадрами. Специальная система органов административной юстиции в КНР, как и в России, отсутствует, однако в систему судов общей юрисдик ции введены палаты (коллегии) по административным делам. В 1994 г. принят Закон об ответственности государства, который предусматривает условия компенсации гражданам и юридическим лицам за нарушение их прав государством. Следует отметить, что судебный порядок при рассмотрении жалоб и обвинительных представлений государственных служащих, которые не согласны с кадровыми решениями, затрагивающими их интересы, не предусматривается. Такие жалобы рассматриваются органом, приняв шим такое решения, либо органами кадровой администрации народ ных правительств. Министерство контроля Государственного совета и возглавляемые им административноконтрольные органы полномоч ны рассматривать жалобы на обоснованность наложенных админист ративных взысканий. Судебному пересмотру могут быть подвергнуты только конкретные действия административных органов, что не позво ляет обжаловать принятые органом нормативные правовые акты. § 3. Особенности административного права континентальных европейских государств: Франции, Германии, Италии Административное право Франции. Принято полагать, что админи стративное право зародилось во Франции. Именно там ранее, чем в других странах Запада, сформировался бюрократический аппарат го 56 Раздел I. Административное право как отрасль российского права сударственного управления и, соответственно, массив администра тивного законодательства. Французская система административного права относится к той же правовой системе, что и российская. Основ ным источником административного права Французской Республики являются нормы Конституции 1958 г., регламентирующие деятель ность Президента и Правительства, которые совместно осуществляют исполнительную власть, а также законы и декреты Президента и Пра вительства, обладающих широкими полномочиями в сфере нормо творчества. Значительное количество норм административного права установлено министерствами и ведомствами, а также другими органа ми управления. Особенность французского административного права состоит в том, что к его источникам причисляется и судебная практика. Админи стративные суды, в том числе и высший — Государственный совет, своими решениями по конкретным рассмотренным делам при опре деленных обстоятельствах устанавливают новые нормы права. Систе ма органов исполнительной власти, которая находится в ведении Президента и Правительства, включает министерства и ведомства (в центре), комиссаров республики (в регионах). Во всех администра тивнотерриториальных единицах Франции осуществляют свою дея тельность органы местного самоуправления в виде советов регионов, генеральных советов департаментов, муниципальных Советов ком мун. Исполнительными органами власти в регионах и департаментах являются председатели советов, а в коммунах — мэры. Как и в других странах Европы, во Франции существует система обособленных административных судов — трибуналов, в ведении ко торых находится рассмотрение всевозможных административных споров и проверка законности административных актов. Имеются также специализированные суды (например, рассматривающие во просы социального обеспечения), дисциплинарные суды (для лиц свободных профессий), счетные палаты и т. д. Административное право Франции отличается четкой разработан ностью норм и институтов. Оно регулирует всю сферу организации и деятельности административных учреждений и их должностных лиц. Подбор государственных служащих и определение их статуса — также прерогатива административного права. Действующая Конституция значительно ослабила положение за конодательной власти и усилила роль Президента и Правительства Франции, наделив их полномочием издавать нормативные акты, при чем Национальное собрание может предоставить Президенту право принимать акты, вносить изменения в действующие законы или даже отменять их. Глава 4. Административное право зарубежных стран 57 В административном праве Франции в отличие от гражданского, торгового или уголовного нет кодекса. Также не кодифицированы и отдельные институты административного права. Их регламентацию осуществляют более 30 сборников законов и других актов, которые регулируют управление общинами, распоряжение государственным имуществом, пенсии, градостроительство, городское хозяйство и т. д. Так как административные нормативные акты издают не только центральные органы (Президент, Правительство, министерства и ве домства), но и местные (коммуны (общины) в лице мэров, председа тели советов, как региональных, так и генеральных, префекты и т. д.), их число значительно превышает число законов. Суды, включая административные, своими решениями по кон кретным делам (прежде всего решениями Государственного совета) могут создавать новые нормы права. Суд в случае пробела правового регулирования может сформулировать правило, которое будет приме няться судами в аналогичных случаях и станет нормой права. Нормы права, сформулированные судами, часто находят официальное при знание и получают закрепление в законах и административных актах. Президент и Премьерминистр руководят административным ап паратом государства, издавая нормативные акты и осуществляя соб ственные полномочия в сфере правотворчества; назначают высших должностных лиц государства; координируют деятельность мини стерств и ведомств. Правительство — Совет министров — возглавляет Премьерми нистр, который определяет число и полномочия министров, входя щих в правительство. В то же время решение министра, наделенного высшей административной властью в подведомственной ему сфере, может быть отменено только решением административного суда. Премьерминистр с согласия Президента может добиться отставки министра, а вновь назначенный министр наделен правом отмены ре шения своего предшественника. Представителями государства в департаментах и регионах высту пают префекты, информирующие правительство о состоянии дел на местах, а также руководящие полицией и другими местными служба ми, многие из которых не подведомственны им (например, местные государственные службы в области финансов, армии, юстиции, обра зования, труда). Префекты вправе издавать нормативные и индивиду альные акты, которые подразделяются на два вида: обычные (общи ны, департаменты и регионы) и особые (ИльдеФранс и Корсика, Париж, Марсель, Лион, заморские регионы и территории). Префекты данных образований являются публичными юридическими лицами, их статус устанавливается законами, изменить которые может испол 58 Раздел I. Административное право как отрасль российского права нительная власть. Руководящие органы сообществ выбираются насе лением, осуществляющим надзор за их деятельностью путем опроте стования их актов в административных судах. Осуществление контро ля за финансовой деятельностью этих органов возложено на региональные отделения Национальной счетной палаты. В целях регулирования вопросов службы в 1983 г. принят Общий закон о служащих. Закон разделяет служащих на три группы: государ ственные служащие, служащие территориальных образований и ме дицинские служащие. Государственный совет выработал практику применения законодательства о государственной службе, которая до полнила нормы Закона. Административное право Германии состоит из Общей и Особенной частей. Исходя из федеративного устройства Германии, правом изда ния нормативных правовых актов и административной компетенцией обладают как Федерация, так и ее земли. К высшим органам государственной власти Федеративной Респуб лики Германия относятся: Федеральный президент, Бундестаг, Бун десрат, Федеральный конституционный суд, Федеральный канцлер, Федеральное правительство, федеральные министерства, Федераль ная счетная палата и Федеральный банк. Глава Федерации — Президент — осуществляет преимуществен но представительские функции: заключение международных до говоров и их ратификацию. Федеральное правительство Германии является высшим исполнительным органом и состоит из федераль ных министров и Федерального канцлера, возглавляющего Кабинет министров. Также в систему органов исполнительной власти входят федеральные административные органы и административные орга ны земель. К органам административной юстиции Германии можно отнести Федеральный конституционный суд, Федеральный патентный суд, Федеральный суд по социальным вопросам, Федеральный финансо вый суд, конституционные суды земель, Федеральный администра тивный суд и нижестоящие административные суды. Последние рас сматривают дела о соответствии решений органов исполнительной власти законодательству Германии. Федеральный административный суд компетентен рассматривать все дела, вытекающие из публично правовых отношений, если они не отнесены к компетенции иных су дов, по положению об административных судах он представляет со бой высшую инстанцию административной юрисдикции. Федеральная государственная служба регулируется ст. 73 Основ ного закона Германии и Законом о государственных служащих Гер мании от 5 февраля 2009 г., а также Законом о правовом положении Глава 4. Административное право зарубежных стран 59 чиновников от 31 марта 1999 г., подзаконными актами, например По ложением о порядке прохождении службы от 12 февраля 2009 г. и иными нормативными правовыми актами. Конституция Италии 1947 г. закрепила систему государственного управления. К высшим органам власти относятся Парламент Италии, Президент и Совет министров. Президент является главой государст ва, но фактически его деятельность находится под контролем Парла мента и Совета министров. Правовое положение Правительства регулируется Конституцией Италии, Законом о деятельности правительства и об организации бю ро Совета министров 1998 г. и декретами об организации бюро Совета министров и о реорганизации правительства 1999 г. Совет министров возглавляет Председатель, который осуществляет общее руководство проводимой Правительством политикой. Основными органами от раслевого управления являются министерства, перечень которых оп ределен Декретом от 30 июля 1999 г. Административная юстиция Италии представлена Государствен ным советом и областными административными трибуналами. В ка честве суда первой инстанции дело рассматривают областные адми нистративные трибуналы, которые действуют на основании Закона об образовании областных административных трибуналов 1971 г. Ре шения трибуналов могут быть оспорены в Государственном совете. Также граждане и организации могут осуществлять защиту своих прав в специальных органах административной юстиции (Комиссии по налогам, счетные палаты и др.). § 4. Административное право Великобритании В англосаксонской системе права (Великобритания, США) адми нистративное право детально исследует не структуру и организацию государственного аппарата, а отношения граждан и административ ных органов. В Великобритании традиционно государственное вмешательство в жизнь общества было весьма ограниченным. Однако изменения, про исходившие в XX в., привели к усилению государственной активно сти, разрастанию системы органов управления и, как следствие, соз данию комплекса правовых норм, регулирующих организацию и дея тельность административных учреждений. Высшим государственным органом Великобритании является Парламент. Его основная функция — формирование законодательст ва, в том числе и административного. 60 Раздел I. Административное право как отрасль российского права Главная особенность британского права — отсутствие конститу ции как единого документа и наличие обычаев, которым отводится важная роль. В связи с этим к источникам административного права можно отнести законы Парламента, обычаи, судебные прецеденты и административные нормативные акты. Королева Великобритании является главой государства и, хотя она ограниченно принимает прямое участие в управлении государством, формально остается главой исполнительной власти в Соединенном Королевстве. Ее полномочия называются королевской прерогативой и включают как внутригосударственные полномочия, так и руковод ство иностранными делами. Королева осуществляет исполнительную власть через Правитель ство Ее Величества и Правительство Шотландии, Правительство Ас самблеи Уэльса, Комитет министров Северной Ирландии. Передача части полномочий центрального правительства регионам называется деволюцией, она позволяет существовать региональным правительст вам независимо от центрального правительства. На законодательном уровне эту практику в сфере управления закрепили следующие зако ны Парламента Соединенного Королевства: Акт о Шотландии 2012 г., Акт о Правительстве Уэльса 2006 г. и Акт об Уэльсе 2014 г., Акт о Се верной Ирландии 1998 г. Ее Величества Почтеннейший Тайный совет, в который входят наиболее влиятельные политики, на протяжении веков был мощней шим институтом, однако реальная политическая власть в настоящее время принадлежит одному из комитетов Тайного совета — Кабине ту. Правительство возглавляет Премьерминистр, который назначает других министров. В 2010 г. Парламентом Соединенного Королевства был принят Акт о конституционной реформе и управлении, который в значитель ной части реформировал систему исполнительной власти. Акт регу лирует вопросы устройства государственной исполнительной власти. Правительственные департаменты делятся на министерские и неми нистерские. Министерские департаменты возглавляются правительственным министром, который, как правило, является членом Кабинета и от вечает за круг вопросов, требующих прямого политического управле ния со стороны государства. В большинстве департаментов прави тельственный министр занимает должность государственного секре таря и члена Кабинета. Структурно правительственному министру в своей деятельности оказывают поддержку неправительственные ми нистры. Глава 4. Административное право зарубежных стран 61 В подчинении у министерских департаментов находятся исполни тельные агентства. Агентства обладают некоторой степенью незави симости в своей деятельности, хотя они должны отчитываться перед вышестоящими министрами, согласовывать с ними свою стратегиче скую политику и финансирование. Также в системе органов испол нительной власти Великобритании действуют недепартаментские публичные органы власти, представленные, к примеру, администра тивными трибуналами. В структуре Правительства Великобритании действует министр по делам гражданской службы, который является ответственным за пра вовое регулирование гражданской службы. Этот пост занимает Пре мьерминистр Соединенного Королевства. В соответствии с Актом Парламента о гражданской службе и управленческих функциях 1992 г. министр вправе делегировать свои полномочия другим мини страм и региональным правительствам в Шотландии, Уэльсе и Север ной Ирландии. В 2006 г. был принят Кодекс гражданской службы, который уста навливает честность, объективность и беспристрастность как основ ные ценности гражданского служащего. Кодекс предписывает также обязательные правила поведения государственного служащего. Организация муниципальной власти регулируется Актом о мест ных органах власти 2000 г., Актом о местном самоуправлении 2011 г. и другими законодательными актами. Органы местного самоуправле ния признаются юридическими лицами и выполняют функции управления на соответствующих территориях. Деятельность администрации Великобритании включает нормо творчество, называемое, как правило, делегированным законодатель ством, и административную юстицию. Административное нормо творчество называется делегированным законодательством, так как оно основано главным образом на делегировании парламентом нор мотворческих полномочий правительству, которое вправе дополнять, а иногда и изменять правовое регулирование. Исключение составля ют акты, принятые администрацией на основании королевской пре рогативы. Трибуналы — специфическое британское явление. Основная функция трибунала — это установление наличия или отсутствия пра ва на определенное пособие или услугу. В 2007 г. был принят Акт о трибуналах, судах и исполнении их ре шений, который во многом унифицировал систему трибуналов, наде лил членов трибунала статусом судей. В Великобритании действует двухуровневая система трибуналов: трибуналы первого уровня и верх ние трибуналы. При этом в структуре каждого из трибуналов созда 62 Раздел I. Административное право как отрасль российского права ются палаты, рассматривающие отдельные виды вопросов. Верхние трибуналы по большей части рассматривают апелляции на решения нижестоящих трибуналов. Всю систему трибуналов возглавляет вер ховный председатель, обладающий независимостью по отношению к лорду — верховному судье. § 5. Административное право Соединенных Штатов Америки Американское административное право регулирует общественные отношения, которые возникают в результате осуществления полно мочий государственными учреждениями, порядок их деятельности, контроль судов над администрацией. Правовое регулирование внеш них функций государственного управления занимает особое место в американском административном праве. Источники административного права США — конституции, зако ны, судебные решения и акты административных учреждений. Адми нистративное право США регулирует полномочия административных учреждений и порядок их деятельности, судейский контроль над ад министрацией, а также административное нормотворчество, админи стративную квазисудебную деятельность. Администрация в США представляет собой учреждение, осущест вляющее внутреннее организационное управление, состоящее: 1) из федеральных административных учреждений; 2) административных учреждений штатов и учреждений местного самоуправления. Каждый штат по административнотерриториальному принципу разделен на графства и муниципалитеты (учреждения местного самоуправления). В целях унификации административной практики 11 июня 1946 г. в США был принят Закон об административной процедуре. Закон ре гулирует способ, которым административные органы федерального правительства США могут предложить и закрепить правила. Им так же устанавливается процесс пересмотра федеральными судами США решений агентств. Это одна из наиболее важных частей администра тивного права США. Существует Модельный закон о государственной административ ной процедуре, который устанавливает правила, аналогичные Закону об административной процедуре, применяемые к органам исполни тельной власти штатов. Но пока не все штаты включили подобный акт в свое законодательство. Положения этого Закона, касающиеся опубликования админист ративных документов и доступа граждан к материалам учреждений, позже были значительно расширены законами о свободе информа ции 1967 г., о неприкосновенности частной жизни 1974 г. и др. Глава 4. Административное право зарубежных стран 63 В 1966 г. Конгрессом кодифицирован пятый раздел Свода законов США, который получил название «Правительственная организация и служащие». Он состоит из трех частей: «Учреждения в общем», «Управление гражданской службой» и «Служащие». Данный раздел почти полностью посвящен учреждениям системы исполнительной власти, включая административные. Следует упомянуть Федераль ный закон о претензиях из причинения вреда 1946 г., который преду сматривает имущественную ответственность федеральной казны за вред, причиненный неправомерными действиями государственных служащих. В 2007 г. был принят Закон Конгресса США «Открытость повыша ет эффективность нашего национального правительства». Этим Зако ном была создана Служба правительственных информационных ус луг, которая уполномочена проверять соблюдение законодательства о свободе информации со стороны правительственных агентств. Федеральные департаменты и ведомства издают нормативные ак ты в виде приказов, инструкций, правил производств и процедур и т. д. В одних законодательных актах Конгресс явно очерчивает гра ницы, в которых департамент или ведомство вправе проводить госу дарственное регулирование, в других — оставляет почти неограни ченные права по регулированию определенных общественных отно шений (например, Национальный фонд рыболовства и дикой природы в соответствии с Законом о создании Национального фонда рыболовства и дикой природы 1984 г. вправе принимать «все необхо димые и должные акты» в своей специальной сфере регулирования). На федеральном уровне в систему органов исполнительной власти входят: президент, департаменты, правительственные корпорации, независимые агентства и др. Согласно статье II Конституции США Президент Соединенных Штатов Америки является главой государства и главой правительства США. Исполнительные агентства находятся под непосредственным контролем Президента. Они считаются агентствами уровня Кабине та. К таким относятся Департамент торговли, Департамент транспор та, Департамент обороны, Департамент юстиции, Департамент агро культуры, Департамент внутренних дел, Департамент национальной безопасности. Главы таких агентств назначаются и освобождаются от занимаемой должности Президентом и являются специальными со ветниками Президента; структура органов строится на системе еди ноначалия и подчинения. Кроме исполнительных агентств существуют независимые агент ства. Это такие органы, как Комиссия по ядерному регулированию, Комиссия по ценным бумагам, Комиссия по безопасности товаров 64 Раздел I. Административное право как отрасль российского права и др. Независимые ведомства подотчетны не Президенту, а Конгрес су, что объясняется нежеланием Конгресса усиливать исполнитель ную власть судебными полномочиями, которыми наделены независи мые ведомства и осуществление которых невозможно без определен ной независимости органа, принимающего решения. Главой исполнительной власти штата является губернатор. Как и на федеральном уровне, здесь имеются департаменты и независимые ведомства. Помимо губернатора и лейтенантгубернатора населением избира ется ряд других должностных лиц: секретарь штата, казначей, аттор ней, аудитор, контролер и др. Указанные лица не находятся в подчи нении губернатора и фактически самостоятельны. В последнее время легислатуры штатов принимают меры по усилению позиции губерна торов и созданию координирующих органов. Организация местного самоуправления согласно Х поправке к Конституции США находится в ведении штатов, большинство из ко торых регламентируют ее лишь в самой общей форме. В настоящее время штаты разделены на графства, муниципалитеты (инкорпориро ванные города и виллиджи), тауншипы и тауны, школьные округа и особые округа. Графства управляют преимущественно сельскими тер риториями. Приблизительно две трети всего населения США прожи вает в муниципальных корпорациях. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Охарактеризуйте особенности административного законодательства Республики Беларусь. 2. Какие нормативные акты в Республике Казахстан и Киргизской Рес публике регулируют порядок рассмотрения и разрешения обращений граж дан? 3. Назовите основные нормативные правовые акты КНР, регулирующие институт административной ответственности. 4. Какие государственные органы компетентны рассматривать админист ративноправовые споры во Франции, Германии и Италии? 5. Раскройте систему исполнительной власти в Великобритании. 6. Охарактеризуйте особенности административного права США. Раздел II. Субъекты административного права Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан как субъекты административного права (административно&правовой статус) В результате изучения главы 5 студент должен: знать содержание и особенности административноправового ста туса гражданина, общественных объединений граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства; полномочия государства по контролю и надзору за организацией и деятельностью общественных объедине ний граждан; уметь определять виды административноправовых статусов граж дан и их общественных объединений; владеть навыками проведения юридической экспертизы уставов общественных объединений граждан на соответствие их действующе му законодательству. § 1. Особенности административно&правового статуса гражданина Современное административное право представляет собой отрасль права, субъектный состав которой сложен и подвергается частым из менениям в связи с тенденциями, происходящими в обществе и госу дарстве. Исследование любой отрасли права начинается с установления ее субъектного состава. От правильного решения данного вопроса во многом зависит эффективность отраслевых норм в регулировании со ответствующей области социальных отношений. Субъект административного права — это физическое лицо (инди видуальный субъект) или организация, которые могут быть участни ками административноправовых отношений, т. е. наделены конкрет ными правами и обязанностями, содержащимися в нормах админист ративного права, реализуемыми как по воле самого субъекта, так и по воле иных субъектов. Данное понятие учитывает все основные при знаки субъектов административного права: 1) это физическое лицо или организация; 2) они наделены нормами административного пра ва соответствующими правами и обязанностями; 3) данные права и 66 Раздел II. Субъекты административного права обязанности могут быть предоставлены и реализованы как по жела нию субъекта, так и против его воли; 4) субъекты административного права потенциально могут быть субъектами административноправо вых отношений. Кроме того, особый статус имеют такие субъекты права, как госу дарство, субъекты федерации, муниципальные образования. Поэтому целесообразно выделить их в отдельную группу, называемую социаль ные общности, к которым следует также отнести народ, нацию, насе ление определенного региона или населенного пункта. К физическим лицам — индивидуальным субъектам относятся граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. В правовых актах не отождествляется понятие человека и гражда нина. Так, основой всех отраслевых статусов данных субъектов права, в том числе и административноправового статуса, является Консти туция РФ. Глава 2 Конституции РФ закрепляет права, свободы и обя занности как человека (личности), так и гражданина. Личность с мо мента рождения наделена внутренне присущими ей правами и свобо дами. Гражданин характеризуется его правовой связью с государством, в силу которой он наделяется определенными правами и обязанностя ми. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее — Закон о гражданстве) гражданство РФ — это устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, которая выражается в совокупности их вза имных прав и обязанностей. Правовой статус человека и гражданина, таким образом, регулиру ется Конституцией РФ, международноправовыми актами, Законом о гражданстве и другими нормативными актами. Административно правовой статус человека и гражданина (далее — административно правовой статус гражданина) является частью их общего правового статуса. По сравнению с другими отраслевыми статусами (граж данскоправовым, уголовноправовым и т. д.) он характеризуется оп ределенными особенностями, которые определяются предметом ад министративноправового регулирования: 1) права и обязанности, составляющие административноправо вой статус гражданина, регулируются нормами административного права; 2) данные права и обязанности реализуются гражданами при всту плении в административноправовые отношения; 3) граждане осуществляют права и исполняют обязанности, входя щие в административноправовой статус, во взаимодействии с орга нами исполнительной ветви власти и различными должностными ли цами. Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан 67 Таким образом, административноправовой статус гражданина — это совокупность его прав и обязанностей, закрепленных админист ративноправовыми нормами и реализуемых в административнопра вовых отношениях, т. е. во взаимодействии с органами исполнитель ной власти, должностными лицами. Граждане обладают административной право и дееспособностью, а также административной деликтоспособностью. Административная правоспособность — это возможность осуществления прав и обязан ностей, предусмотренных правовыми нормами, которая у граждан возникает с момента рождения. Административная дееспособность — это практическая способность индивидуальных субъектов реализовы вать предоставленные им права и исполнять обязанности. В зависи мости от реализуемого права или исполняемой обязанности дееспо собность возникает с определенного возраста. В полном объеме она реализуется с 18 лет. Административная деликтоспособность граждан — это способ ность нести ответственность за административные правонарушения. В соответствии с КоАП РФ она наступает с 16 лет. Административноправовой статус граждан имеет определенную структуру и включает: 1) комплекс прав и обязанностей человека и гражданина, закрепленных нормами административного права; 2) га рантии реализации данных прав и обязанностей. Существуют общие, особенные и специальные административнопра вовые статусы граждан. Каждый гражданин обладает общим административноправовым статусом, который включает права и обязанности, закрепленные Конституцией РФ и соответствующим законодательством. Ими наде ляются все граждане независимо от осуществляемого рода деятельно сти в различных областях, отраслях и сферах. Права и свободы, вхо дящие в административноправовой статус, подразделяются на лич ные, политические, экономические, социальнокультурные права и свободы. Таким образом, административноправовой статус составляют следующие права: 1) права каждого или права человека: право на жизнь; право на сво боду и личную неприкосновенность; право на жилище; право на ува жение личной и семейной жизни и неприкосновенность жилища; право на свободу мысли, слова; свободу совести и религии; право на объединение; право на свободу передвижения, выбор места пребыва ния и жительства; право на обжалование в суд решений и действий (или бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц; 68 Раздел II. Субъекты административного права право на возмещение государством вреда, причиненного незаконны ми действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, и др. Данные права реализуются во взаимо действии с различными органами исполнительной власти, должност ными лицами и регулируются Конституцией РФ и соответствующим законодательством — федеральными законами: от 19 мая 1995 г. № 85ФЗ «Об общественных объединениях»; от 26 сентября 1997 г. № 125ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»; Зако нами РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124I «О средствах массовой ин формации»; от 25 июня 1993 г. № 5242I «О праве граждан Россий ской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — Закон о праве граждан РФ на свободу передвижения); КАС РФ и др.; 2) права и свободы гражданина: право на участие в управлении де лами общества и государства; право на равный доступ к государствен ной службе; право собираться мирно, без оружия, проводить собра ния, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование; право об ращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправ ления, право на приобретение оружия и др. Порядок реализации дан ных прав регулируется следующими законами: о системе государст венной службы РФ; о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях; о порядке рассмотрения обращений граждан РФ; об оружии и др. В соответствии со ст. 18 Конституции РФ права и свободы челове ка и гражданина являются непосредственно действующими. Они оп ределяют смысл, содержание и применение законов, деятельность за конодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. При этом осуществление гражданами своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц. В общий административноправовой статус гражданина входят обязанности: 1) соблюдать Конституцию РФ, другие законы и выполнять кон ституционные обязанности; 2) нести военную службу; 3) получить основное общее образование; 4) платить законно установленные налоги и сборы; 5) сохранять природу и окружающую среду; 6) заботиться о сохранении исторического и культурного наследия и др. Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан 69 В отличие от общего особенный административноправовой статус гражданина возникает не у каждого субъекта, а только у реализующе го права и обязанности в административноправовых отношениях в тех или иных областях, отраслях и сферах функционирования испол нительной власти. Так, особенный статус фермера дает ему дополни тельные права и обязанности, реализуется гражданином в отрасли сельского хозяйства и закрепляется соответствующими нормативны ми актами, действующими в данной отрасли административнопра вового регулирования. Особенный статус пассажира также регулиру ется рядом нормативных актов, действующих в отрасли транспорта, и т. д. Таким образом, нормы, составляющие особенный администра тивноправовой статус гражданина, включаются в основном в Осо бенную часть административного права. Специальный административноправовой статус определяется на личием у граждан специальных прав и обязанностей, которыми они наделяются в силу того, что являются членами административных коллективов (специальные статусы студентов, военнослужащих), субъектами административной опеки (статусы сирот, инвалидов, ве теранов, вынужденных переселенцев и др.). К специальным статусам также относятся статусы субъектов, реализующих свои права по спе циальному разрешению государства, например статус водителя транс портного средства. Жители территорий, где объявлено чрезвычайное или военное положение, также будут обладателями специальных стату сов. В рамках данных статусов законодательством (например, феде ральными конституционными законами от 30 января 2002 г. № 1ФКЗ «О военном положении»; от 30 мая 2001 г. № 3ФКЗ «О чрезвычайном положении»; федеральными законами от 12 января 1995 г. № 5ФЗ «О ветеранах»; от 29 декабря 2012 г. № 273ФЗ «Об образовании в Рос сийской Федерации» (далее — Закон об образовании) и др.) гражда нам могут быть предоставлены дополнительные к общим права или обязанности или права и обязанности одновременно. Кроме комплекса прав и обязанностей в административноправо вой статус гражданина включаются также гарантии их реализации. § 2. Обеспечение нормами административного права прав, свобод, законных интересов и обязанностей граждан Гарантии реализации прав, свобод, законных интересов и обязан ностей граждан также регулируются нормами административного права, в рамках которых осуществляется их обеспечение. Данные га рантии можно подразделить на две основные группы: гарантии, реа 70 Раздел II. Субъекты административного права лизуемые судом; гарантии, которые обеспечиваются органами испол нительной власти, их должностными лицами. Так, ст. 46 Конституции РФ закрепляет положение о том, что каж дому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должност ных лиц могут быть обжалованы в суд. Данные положения Конститу ции РФ конкретизируются КАС РФ, в соответствии со ст. 4 которого каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и за конных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какаялибо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо в административном порядке к вышестоящему органу по отношению к органу, действия (бездействие) которого обжалуются. Суды в порядке, предусмотренном КАС РФ, рассматривают и раз решают подведомственные им административные дела о защите на рушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных пра воотношений, в том числе административные дела: 1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части; 2) оспаривании решений, действий (бездействия) органов госу дарственной власти, иных государственных органов, органов военно го управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; 3) оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых органи заций. Также судьями рассматриваются подведомственные им дела об ад министративных правонарушениях в порядке, предусмотренном КоАП РФ. Нормами административного права обеспечиваются реализация прав и свобод человека и гражданина, выполнение обязанностей ор ганами исполнительной власти, их структурными подразделениями и должностными лицами. Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан 71 Данные органы и должностные лица осуществляют контроль за соблюдением соответствующих норм и правил, проводят различные проверки, рассматривают дела об административных правонаруше ниях. Одной из важнейших гарантий реализации прав и законных инте ресов граждан является регулирование административноправовыми нормами порядка рассмотрения и разрешения обращений граждан в органы публичной власти и организации. В соответствии со ст. 33 Конституции РФ граждане РФ имеют право обращаться лично, а так же направлять индивидуальные и коллективные обращения в госу дарственные органы и органы местного самоуправления. Это одна из форм участия граждан в управлении делами государства. Порядок рассмотрения обращений граждан установлен Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граж дан Российской Федерации» (далее — Закон о порядке рассмотрения обращений граждан). В соответствии со ст. 4 данного Закона формами устных и пись менных обращений граждан являются предложения, заявления и жа лобы. Обращение также может быть подано в форме электронного документа. Предложение — рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государ ственных органов и органов местного самоуправления, развитию об щественных отношений, улучшению социальноэкономической и иных сфер деятельности государства и общества. Заявление — просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных норматив ных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба — обращение гражданина с просьбой о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Гражданин направляет письменное обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение постав ленных в обращении вопросов. Письменное обращение подлежит обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступле ния в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. 72 Раздел II. Субъекты административного права Если в обращении содержатся вопросы, решение которых не вхо дит в компетенцию данного государственного органа, органа местно го самоуправления или должностного лица, то оно направляется в те чение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых вхо дит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения. Запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государствен ный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. По общему правилу письменное обращение, поступившее в госу дарственный орган, орган местного самоуправления или должност ному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в тече ние 30 дней со дня его регистрации. Таким образом, нормами административного права обеспечивает ся порядок реализации основных конституционных и иных прав и обязанностей граждан. § 3. Особенности административно&правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства регу лируется Конституцией РФ, международноправовыми актами, зако нами о правовом положении иностранных граждан, о порядке выезда и въезда в Российскую Федерацию и другими нормативными актами. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федера ции» (далее — Закон о правовом положении иностранных граждан) иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражда нином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданст ва) иностранного государства. Лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Правовой статус лиц без гражданства приравнивается к статусу иностранных граждан, за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные пра вила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан. Закон о правовом положении иностранных граждан регули рует отношения иностранных граждан в Российской Федерации с ор ганами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами этих органов, возникающие в связи с пре быванием (проживанием) иностранцев в Российской Федерации и Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан 73 осуществлением ими на ее территории трудовой, предприниматель ской и иной деятельности. Таким образом, данным Законом регули руются в том числе и административноправовые отношения. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граж дане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федераль ным законом или международным договором. Но есть и некоторые отличия. Так, иностранные граждане не могут состоять на государст венной (кроме случаев, установленных федеральными законами) и муниципальной службе в России. Иностранные граждане в Россий ской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в феде ральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, а также участвовать в референдуме РФ и рефе рендумах субъектов РФ. Но постоянно проживающие в Российской Федерации иностран ные граждане в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, имеют право избирать и быть избранными в органы мест ного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме. Иностранные граждане не допускаются к сведениям, составляю щим государственную тайну. На них не распространяется воинская обязанность, но они могут находиться на военной службе по контрак ту. Иностранцы не могут быть членами политических партий. Вместе с тем только к иностранным гражданам применяется в со ответствии со ст. 3.2 КоАП РФ такая специфическая мера админист ративного наказания, как выдворение за пределы РФ. Некоторые категории иностранных граждан — дипломаты, послы, консулы и т. д. — не подведомственны российской юрисдикции и пользуются правом экстерриториальности. За нарушение российских законов они несут ответственность по законам того государства, ко торое они представляют. Законно находящийся в России иностранный гражданин — лицо, имеющее действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором РФ документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации. Срок временного пребывания иностранного гражданина в Россий ской Федерации определяется сроком действия выданной ему визы, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Дан ный срок пребывания в Российской Федерации иностранного граж данина, прибывшего в порядке, не требующем получения визы, не может превышать 90 суток суммарно в течение каждого периода в 74 Раздел II. Субъекты административного права 180 суток, за исключением случаев, предусмотренных законодатель ством, а также в случае, если такой срок не продлен в соответствии с Законом о правовом положении иностранных граждан. Разрешение на временное проживание может быть выдано ино странному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительст вом РФ, если иное не установлено законодательством. Срок действия разрешения на временное проживание составляет три года. В течение срока действия разрешения на временное проживание и при наличии законных оснований иностранному гражданину по его заявлению может быть выдан вид на жительство. Вид на жительст во — документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также права на свободный выезд из Рос сийской Федерации и въезд в Российскую Федерацию. Вид на жи тельство, выданный лицу без гражданства, является одновременно документом, удостоверяющим его личность. Вид на жительство не может быть выдан в форме электронного документа. Заявление о выдаче вида на жительство подается иностранным гражданином в территориальный орган федерального органа испол нительной власти, осуществляющего федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, не позднее чем за шесть месяцев до истечения срока действия разрешения на временное проживание. Заявление о выдаче вида на жительство может быть подано в форме электронного документа с использованием информационнотеле коммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Ин тернет, включая единый портал государственных и муниципальных услуг. До получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в Российской Федерации не менее одного года на ос новании разрешения на временное проживание. Вид на жительство выдается иностранному гражданину на пять лет. По окончании срока действия вида на жительство данный срок по заявлению иностранного гражданина, поданному в территориаль ный орган федерального органа исполнительной власти в сфере ми грации не позднее чем за два месяца до истечения срока действия имеющегося у него вида на жительство, может быть продлен на пять лет. Количество продлений срока действия вида на жительство не ог раничено. Таким образом, иностранные граждане и лица без гражданства при реализации своих прав и исполнении обязанностей, входящих в административноправовой статус, вступают в правоотношения с со ответствующими органами исполнительной власти (МИД России, МВД России и др.). Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан 75 § 4. Понятие и виды общественных объединений граждан Субъектами административного права наряду с индивидуальными субъектами выступают и различного рода организации. Организа ция — это вид субъекта административного права, состоящего из не скольких индивидуальных субъектов, объединенных общей целью, выступающего персонифицированно от своего имени и имеющего определенную организационноштатную структуру. Организации можно подразделить на виды по различным основа ниям: в зависимости от характера полномочий организации, а также от чьего имени она выступает выделяются государственные и негосудар ственные организации; в зависимости от того, является ли извлечение прибыли основной целью деятельности, организации подразделяются на коммерческие и некоммерческие; в зависимости от видов собственности выделяются организации государственные, муниципальные, частные, общественных объеди нений и др.; в зависимости от обладания статусом юридического лица сущест вуют организации, обладающие статусом юридического лица и не об ладающие таковым; в зависимости от организационноправовой формы выделяют хо зяйственные товарищества и общества, крестьянские (фермерские) хозяйства, хозяйственные партнерства, производственные коопера тивы, государственные и муниципальные унитарные предприятия, потребительские кооперативы и др.; исходя из деятельности в определенной сфере или отрасли управ ления, выделяются организации промышленные, торговые, научные, образовательные, транспортные, медицинские, социальные, спор тивные и т. д.; организации — юридические лица, исходя из возможности учре дителям (участникам, членам) участвовать в управлении ими, подраз деляются на корпоративные и унитарные юридические лица. Негосударственная организация — это субъект административного права, представляющий собой группу физических лиц, выступающую персонифицированно от своего имени, выполняющую собственные, корпоративные задачи и функции, не обладающую государственно властными полномочиями, созданную без участия государства и им не финансируемую. В современном российском обществе негосударственные органи зации, а среди них — общественные объединения прочно заняли 76 Раздел II. Субъекты административного права свою нишу. Они, как и граждане, вправе вступать в управленческие административноправовые отношения. В настоящее время перечень коммерческих и некоммерческих ор ганизаций закрепляется в ГК РФ. В соответствии с п. 3 ст. 50 ГК РФ юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в таких организационноправовых формах, как: 1) потребительские кооперативы, к которым относятся в том чис ле жилищные, жилищностроительные и гаражные кооперативы, са доводческие, огороднические и дачные потребительские кооперати вы, общества взаимного страхования, кредитные кооперативы, фон ды проката, сельскохозяйственные потребительские кооперативы; 2) общественные организации, к которым относятся в том числе политические партии и созданные в качестве юридических лиц про фессиональные союзы (профсоюзные организации), органы общест венной самодеятельности, территориальные общественные само управления; 3) общественные движения; 4) ассоциации (союзы), к которым относятся в том числе неком мерческие партнерства, саморегулируемые организации, объедине ния работодателей, объединения профессиональных союзов, коопе ративов и общественных организаций, торговопромышленные па латы; 5) товарищества собственников недвижимости, к которым отно сятся в том числе товарищества собственников жилья; 6) казачьи общества, внесенные в государственный реестр казачь их обществ в Российской Федерации; 7) общины коренных малочисленных народов РФ; 8) фонды, к которым относятся в том числе общественные и бла готворительные фонды; 9) учреждения, к которым относятся государственные учреждения (в том числе государственные академии наук), муниципальные уч реждения и частные (в том числе общественные) учреждения; 10) автономные некоммерческие организации; 11) религиозные организации; 12) публичноправовые компании; 13) адвокатские палаты; 14) адвокатские образования (являющиеся юридическими ли цами); 15) государственные корпорации; 16) нотариальные палаты. Таким образом, в соответствии с ГК РФ общественные объедине ния относятся к некоммерческим организациям. Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан 77 В настоящее время деятельность общественных объединений ба зируется на конституционных положениях и текущем законодатель стве. Так, в ст. 30 Конституции РФ закреплено право каждого на объ единение, а в ст. 13 определяется социальная основа объединения: идеологическое и политическое многообразие, многопартийность, равенство объединений перед законом. Общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объедине ние, а именно в связи с созданием, деятельностью, реорганизацией и ликвидацией общественных объединений, урегулировал Закон «Об общественных объединениях». Данный Закон, а также ряд норматив ных актов, закрепляющих порядок создания и деятельности отдель ных видов общественных объединений как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, и составляют правовую базу в рассмат риваемой сфере. Но Закон «Об общественных объединениях» не распространяется на религиозные организации, а также коммерческие организации и создаваемые ими некоммерческие союзы (ассоциации), о которых бу дет сказано ниже. Общественные объединения отличаются от всех иных негосудар ственных организаций следующими признаками: добровольность формирования; самоуправление; некоммерческий характер деятель ности; создание группой физических лиц, а также наряду с ними юридическими лицами — общественными объединениями для реали зации общих целей, указанных в уставе; выступление от своего име ни, отсутствие государственновластных полномочий. Таким образом, общественное объединение — это добровольное са моуправляемое некоммерческое формирование, созданное по ини циативе физических лиц и (или) юридических лиц — общественных объединений, выступающее от своего имени для реализации общих целей, указанных в его уставе, и не обладающее государственно властными полномочиями. Общественные объединения разнообразны. И во многом опреде ляет это разнообразие цель общественного объединения, закреп ленная в его уставе. А цели и интересы общественного объединения определяют различия в количестве членов, территориальных масшта бах деятельности, отрасли деятельности и т. п. В зависимости от организационноправовых форм (ст. 7 Закона «Об общественных объединениях») можно выделить следующие виды об щественных объединений: общественная организация, общественное движение, общественный фонд, общественное учреждение, орган об щественной самодеятельности, политическая партия. 78 Раздел II. Субъекты административного права Общественная организация — это основанное на членстве общест венное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объеди нившихся граждан. Членами общественной организации в соответст вии с ее уставом могут быть физические и юридические лица — обще ственные объединения, если иное не установлено законодательством. Примеры общественных организаций: Общероссийская обществен ная организация «Союз журналистов России», Российский союз мо лодежи (РСМ) и др. Таким образом, из всей массы общественных объединений обще ственные организации выделяются лишь одним признаком — фикси рованное членство. Общественное движение — это состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследую щее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения (например, Общероссийское общественное движение «РОССИЯ», общероссий ское общественное движение «За права человека» и др.). Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом по ступлений и использовании данного имущества на общественно по лезные цели. Учредители и управляющие имуществом общественного фонда не вправе использовать указанное имущество в собственных интересах (например, общественный фонд «Гласность», общероссий ский общественный фонд «Вечная память»). Общественным учреждением является не имеющее членства обще ственное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих ус тавным целям указанного объединения (например, образовательное общественное учреждение). Орган общественной самодеятельности — не имеющее членства об щественное объединение, целью которого является совместное реше ние различных социальных проблем, возникающих у граждан по мес ту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа обще ственной самодеятельности по месту его создания (например, домо вые комитеты, родительские комитеты школ, попечительские советы образовательных организаций). Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан 79 Политическая партия в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95ФЗ «О политических партиях» — это общест венное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в поли тической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических ак циях, в выборах и референдумах, а также в целях представления инте ресов граждан в органах государственной власти и в органах местного самоуправления. Политическая партия должна отвечать следующим требованиям: иметь региональные отделения не менее чем в половине субъек тов РФ, при этом в субъекте РФ может быть создано только одно ре гиональное отделение данной политической партии; в политической партии должно состоять не менее 500 членов политической партии, а ее уставом могут быть установлены требования к минимальной чис ленности членов политической партии в ее региональных отделени ях; руководящие и иные органы политической партии, ее региональ ные отделения и иные структурные подразделения должны находить ся на территории РФ. Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и про грамме. Политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации. Государственная ре гистрация региональных отделений политической партии осуществ ляется после государственной регистрации политической партии, при этом не менее чем в половине субъектов РФ государственная регист рация региональных отделений политической партии должна быть осуществлена не позднее чем через шесть месяцев со дня государст венной регистрации политической партии. Иначе свидетельство о го сударственной регистрации политической партии признается утра тившим силу. В нашей стране действуют политические партии: «Единая Россия», ЛДПР, Коммунистическая партия Российской Федерации и др. Законом также предусмотрена такая форма существования общест венных объединений, как союзы (ассоциации), которые создаются на ос нове учредительных договоров и (или) уставов, принятых союзами (ас социациями), образуя новые общественные объединения. Правоспо собность союзов (ассоциаций) общественных объединений как юридических лиц возникает с момента их государственной регистрации. В зависимости от территориальной сферы деятельности общест венного объединения (ст. 14 Закона «Об общественных объединени ях») выделяются: 80 Раздел II. Субъекты административного права общероссийское общественное объединение, которое осуществляет свою деятельность в соответствии с уставными целями на территориях более половины субъектов РФ и имеет там свои структурные подразде ления — организации, отделения или филиалы и представительства; межрегиональное объединение, осуществляющее свою деятельность на территориях менее половины субъектов РФ и имеющее там свои структурные подразделения; региональное общественное объединение, деятельность которого в соответствии с его уставными целями осуществляется в пределах тер ритории одного субъекта РФ; местное объединение, деятельность которого осуществляется в пре делах территории органа местного самоуправления (района, города и т. д.). Кроме того, в зависимости от территориальной сферы деятельно сти необходимо выделить международное общественное объединение — образованное в Российской Федерации объединение — если в со ответствии с его уставом в иностранных государствах создается и осуществляет свою деятельность хотя бы одно его структурное под разделение — организация, отделение или филиал и представитель ство, например международный союз общественных объединений «Международный кинологический союз» или союз общественных объединений «Международная федерация по русским шахматам». В зависимости от наличия (отсутствия) государственной регистра ции можно выделить общественные объединения, действующие без государственной регистрации, и зарегистрированные общественные объединения. В зависимости от того, кто выступает учредителем общественных объединений, выделяются общественные объединения, учредителями которых выступают исключительно физические лица, и обществен ные объединения, учредителями которых наряду с физическими ли цами являются также юридические лица. В зависимости от принципа организации можно выделить общест венные объединения, основанные на членстве, и общественные объ единения, действующие без членства. В зависимости от отрасли деятельности общественных объедине ний можно выделить общественные объединения, действующие в от дельных отраслях управления (например, в отрасли здравоохранения действуют общественные организации «Российское общество уроло гов», «Ассоциация флебологов» и т. д.), и общественные объедине ния, действующие независимо от отрасли управления (например, об щероссийское общественное движение «Конгресс интеллигенции Российской Федерации»). Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан 81 Статья 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7ФЗ «О не коммерческих организациях» под некоммерческой организацией, вы полняющей функции иностранного агента, понимает российскую не коммерческую организацию, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных ор ганов, международных и иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства либо уполномоченных ими лиц и (или) от российских юридических лиц, получающих денежные средства и иное имущество от указанных источников (за исключением открытых акционерных обществ с государственным участием и их дочерних об ществ), и которая участвует, в том числе в интересах иностранных ис точников, в политической деятельности, осуществляемой на террито рии РФ. По целевому назначению деятельности можно выделить благотво рительные организации, профессиональные союзы, женские, вете ранские организации, организации инвалидов, молодежные и дет ские организации, научные, технические, культурнопросветитель ские, физкультурноспортивные и иные. Распространенным в России видом общественных объединений по признаку целевого назначения их деятельности являются профес сиональные союзы. Деятельность профессиональных союзов регулируется Федераль ным законом от 12 января 1996 г. № 10ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности». Так, в ст. 2 данного За кона профессиональный союз определяется как добровольное обще ственное объединение граждан, связанных общими производствен ными, профессиональными интересами по роду их деятельности, соз даваемое в целях представительства и защиты их социальнотрудовых прав и интересов. Основной целью данного вида общественных объединений явля ется представительство и защита социальнотрудовых прав и интере сов объединившихся в них лиц. Что касается благотворительных общественных объединений, то их деятельность наряду с Законом «Об общественных объединениях» ре гулируется и Федеральным законом от 11 августа 1995 г. № 135ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организа циях». В соответствии с п. 1 ст. 6 этого Закона под благотворительной организацией понимается неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для реа лизации предусмотренных законом целей путем осуществления благо творительной деятельности в интересах общества в целом или отдель ных категорий лиц. Статья 7 Закона говорит о том, что благотвори 82 Раздел II. Субъекты административного права тельные организации создаются в формах общественных организаций (объединений), фондов, учреждений и в иных формах, предусмотрен ных федеральными законами для благотворительных организаций. Таким образом, общественное объединение — это не единственная форма, в которой может быть создана благотворительная организация. Закон не отождествляет такие понятия, как «благотворительная орга низация» и «благотворительное общественное объединение». Благо творительная организация, например, может быть создана в форме уч реждения. Одним из видов негосударственных некоммерческих организаций являются религиозные объединения. Действие Закона «Об обществен ных объединениях» на религиозные объединения не распространяет ся. Порядок их создания, деятельности и прекращения деятельности регулируется Законом «О свободе совести и о религиозных объедине ниях». Религиозное объединение — это добровольное объединение граж дан РФ или иных лиц, постоянно и на законных основаниях прожи вающих на территории РФ, образованное для совместного исповеда ния и распространения веры. Религиозное объединение может быть создано в форме религиоз ной группы или религиозной организации. Религиозная группа мо жет осуществлять деятельность без образования юридического лица. Религиозная организация должна быть зарегистрирована в качестве юридического лица и может быть местной и централизованной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом. § 5. Основы административно&правового статуса общественных объединений граждан Правовой статус общественных объединений регулируется норма ми различных отраслей права: конституционного, административно го, финансового, трудового, гражданского и др. Административноправовой статус общественного объединения — это комплекс его прав и обязанностей, закрепленный нормами адми нистративного права и осуществляемый в сферах административно правового регулирования. Основной особенностью административ ноправового статуса общественных объединений является то, что их права и обязанности реализуются во взаимоотношениях с государст венными и муниципальными органами и должностными лицами. Административноправовой статус общественных объединений — это комплексная категория. Она состоит из элементов, выделяемых в Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан 83 зависимости от этапов деятельности общественного объединения, закрепленных административноправовыми нормами, регулирующи ми: 1) порядок создания общественных объединений, в том числе ад министративноправовые нормы, регулирующие порядок государст венной регистрации общественных объединений; 2) права и обязан ности общественных объединений; 3) порядок приостановления деятельности объединений; 4) ответственность общественного объ единения; 5) порядок его ликвидации; 6) гарантии статуса общест венных объединений. С момента принятия решения о создании общественного объеди нения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольноревизионного органов на съезде (конференции) или об щем собрании общественное объединение считается созданным и может осуществлять: 1) уставную деятельность; 2) права, за исключе нием прав юридического лица, и обязанности, предусмотренные за коном. Учредителями общественного объединения могут выступать физи ческие лица — не менее трех, если иное не установлено законодатель ством; и юридические лица — общественные объединения. Порядок государственной регистрации общественных объедине ний регулируется Законом «Об общественных объединениях» и Феде ральным законом от 8 августа 2001 г. № 129ФЗ «О государственной ре гистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Решение о государственной регистрации общественного объеди нения принимается федеральным уполномоченным органом — Мин юстом России и его территориальными органами в соответствии с ч. 2 ст. 21 Закона «Об общественных объединениях». Устав общественного объединения должен определять название, цели общественного объединения, его организационноправовую форму, структуру, территорию, в пределах которой данное объедине ние осуществляет свою деятельность, и др. Минюст России или его территориальные органы направляют в регистрирующий орган — ФНС России сведения и документы, необ ходимые для осуществления функций по ведению Единого государст венного реестра юридических лиц. После получения от налогового органа информации о внесенной в Единый государственный реестр юридических лиц записи об общест венном объединении Минюст России или его территориальные орга ны выдают уполномоченному лицу общественного объединения до кумент, подтверждающий факт внесения соответствующей записи в Единый государственный реестр юридических лиц. 84 Раздел II. Субъекты административного права Соблюдение права граждан на создание общественного объедине ния гарантируется возможностью судебного обжалования отказа в го сударственной регистрации либо уклонения от государственной реги страции общественного объединения. Права и обязанности общественных объединений регулируются гл. 3 Закона «Об общественных объединениях». Так, общественное объединение вправе: свободно распространять информацию о своей деятельности; проводить собрания, митинги, демонстрации; пред ставлять и защищать свои права в государственных и муниципальных органах; вносить предложения в государственные и муниципальные органы. Если общественное объединение обладает статусом юридиче ского лица, то оно, кроме того, вправе учреждать СМИ и осуществ лять издательскую деятельность, участвовать в выработке решений государственных и муниципальных органов, участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством. Для конкретных видов общественных объединений законодатель ством предусмотрены дополнительные права. Общественные объединения обязаны: соблюдать законодательст во РФ, положения уставов; ежегодно публиковать отчет об использо вании своего имущества; ежегодно информировать Минюст России о продолжении своей деятельности; представлять ему решения руково дящих органов и должностных лиц общественного объединения, а также годовые и квартальные отчеты о своей деятельности; допус кать представителей Минюста России на проводимые мероприятия, а также оказывать им содействие в ознакомлении с деятельностью об щественных объединений и др. Статья 29 Закона «Об общественных объединениях» закрепляет, что общественное объединение, намеревающееся после государствен ной регистрации получать денежные средства и иное имущество от иностранных источников, которые указаны в п. 6 ст. 2 Закона «О не коммерческих организациях», и участвовать в политической деятель ности, осуществляемой на территории РФ, обязано до начала участия в указанной политической деятельности подать в орган, принявший решение о государственной регистрации данного общественного объ единения, заявление о включении его в предусмотренный п. 10 ст. 131 Закона «О некоммерческих организациях» реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента. Здесь у общественного объединения также появляются дополни тельные обязанности, существенно влияющие на его административ ноправовой статус. Такое общественное объединение ежеквартально представляет в федеральный орган государственной регистрации све дения, которые касаются информирования данного федерального ор Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан 85 гана об объеме денежных средств и иного имущества, полученных от иностранных источников, указанных в п. 6 ст. 2 Закона «О некоммер ческих организациях», о целях расходования этих денежных средств и использования иного имущества и об их фактическом расходовании и использовании по форме и в сроки, которые установлены уполно моченным федеральным органом исполнительной власти. Данные права и обязанности реализуются во взаимодействии с ор ганами государственной власти. § 6. Полномочия государства по контролю и надзору за соблюдением норм и правил в процессе организации и деятельности общественных объединений граждан Государство в отношении всех негосударственных организаций, в том числе и общественных объединений, осуществляет контроль и надзор за соблюдением в их деятельности соответствующих норм и правил. Контроль осуществляется органами, принимающими решение о регистрации общественных объединений, т. е. Минюстом России и его территориальными органами, а также финансовыми органами. Так, Минюст России вправе запрашивать у руководящих органов об щественных объединений их распорядительные документы; направ лять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях; выносить руководящим органам об щественных объединений письменное предупреждение в случае нару шения законодательства РФ или совершения действий, противореча щих уставным целям. Предупреждение может быть обжаловано в суд. Финансовые органы осуществляют контроль за источниками до ходов общественных объединений, размерами получаемых ими средств и уплатой налогов. Надзор и контроль за выполнением общественными объединени ями существующих норм и стандартов может осуществляться эколо гическими, пожарными, эпидемиологическими и иными органами государственного надзора и контроля. Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляет прокуратура РФ. В случае нарушения общественным объединением законодатель ства РФ и совершения действий, противоречащих уставным целям, Минюст России, его территориальные органы или соответствующий прокурор вносят в руководящий орган данного объединения пред ставление об указанных нарушениях и устанавливают срок их устра нения. Если нарушение не устраняется, то деятельность обществен 86 Раздел II. Субъекты административного права ного объединения приостанавливается решением соответствующего органа или прокурора на срок до шести месяцев. В случае приостановления деятельности общественного объедине ния приостанавливаются его права как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать и проводить собра ния, митинги, демонстрации, шествия, пикетирование и иные массо вые акции или публичные мероприятия, принимать участие в выбо рах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности и трудовым договорам, возмещению убытков, причиненных его действиями, уплате налогов, сборов и штрафов. Если в течение установленного срока приостановления деятельно сти общественного объединения оно устраняет нарушение, послу жившее основанием для приостановления его деятельности, общест венное объединение возобновляет свою деятельность по решению ор гана или должностного лица, приостановивших эту деятельность. Деятельность общественного объединения может быть также при остановлена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федераль ным законом от 25 июля 2002 г. № 114ФЗ «О противодействии экстре мистской деятельности». В соответствии со ст. 10 данного Закона в слу чае осуществления общественным или религиозным объединением экстремистской деятельности, повлекшей за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, причинение вреда личности, здоровью граждан, окружающей среде, общественному порядку, общественной безопасности, собственности, законным экономическим интересам физических и (или) юридических лиц, обществу и государству или соз дающей реальную угрозу причинения такого вреда, соответствующие должностное лицо или орган с момента их обращения в суд по основа ниям, предусмотренным ст. 9 Закона «О противодействии экстремист ской деятельности», с заявлением о ликвидации общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности вправе сво им решением приостановить деятельность общественного или религи озного объединения до рассмотрения судом указанного заявления. Приостановление деятельности политических партий осуществля ется в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О полити ческих партиях». Перечень общественных и религиозных объединений, деятель ность которых приостановлена в связи с осуществлением ими экстре мистской деятельности, подлежит размещению в информационно телекоммуникационной сети Интернет на сайте федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в сфере регист рации общественных и религиозных объединений. Указанный пере Глава 5. Граждане и общественные объединения граждан 87 чень также подлежит опубликованию в официальных периодических изданиях, определенных Правительством РФ. Общественные объединения в случае нарушения законодательст ва РФ несут ответственность в соответствии с законом. Если общест венное объединение не обладает правами юридического лица, то от ветственность за данное нарушение несут виновные лица, входящие в состав руководящих органов этих объединений. Общественное объединение может быть ликвидировано или его деятельность может быть запрещена. Ликвидация общественного объединения возможна как в добровольном, так и в принудительном порядке. Принудительная ликвидация, как и запрет деятельности об щественного объединения, осуществляется в случаях: нарушения общественным объединением прав и свобод человека и гражданина; неоднократных или грубых нарушений общественным объедине нием Конституции РФ, федеральных конституционных законов, фе деральных законов или иных нормативных правовых актов либо сис тематического осуществления общественным объединением деятель ности, противоречащей его уставным целям; неустранения в срок, установленный федеральным органом госу дарственной регистрации или его территориальным органом, нару шений, послуживших основанием для приостановления деятельности общественного объединения. Заявление в суд о ликвидации общественного объединения вно сится соответствующим прокурором в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), или феде ральным органом государственной регистрации, его территориаль ным органом. Ликвидация общественного объединения по решению суда означает запрет на его деятельность независимо от факта его го сударственной регистрации. Порядок и основания ликвидации общественного объединения, являющегося юридическим лицом, по решению суда применяются также в отношении запрета деятельности общественного объедине ния, не являющегося юридическим лицом. Основания ликвидации и запрета деятельности общественных объединений также предусмот рены Законом «О противодействии экстремистской деятельности». Решение о приостановлении деятельности или ликвидации общест венного объединения может быть обжаловано в соответствии с зако нодательством. Статья 1 КАС РФ закрепляет, что суды в порядке, предусмотрен ном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомствен 88 Раздел II. Субъекты административного права ные им административные дела, связанные с осуществлением обяза тельного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных админи стративных властных требований к физическим лицам и организаци ям, в том числе административные дела о приостановлении деятель ности или ликвидации политической партии, ее регионального отде ления или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете деятельности общественного объединения или ре лигиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из государст венного реестра. В соответствии со ст. 262 КАС РФ административное исковое за явление о приостановлении деятельности или ликвидации политиче ской партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации либо о запрете деятельности об щественного объединения или религиозной организации, не являю щихся юридическими лицами, может быть подано органами и долж ностными лицами, уполномоченными федеральным законом на осу ществление контроля за деятельностью указанных организации, объединения. Такие административные дела подлежат рассмотрению в течение одного месяца со дня принятия административного искового заявле ния к производству суда. По административным делам о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объ единения, религиозной и иной некоммерческой организации, о за прете деятельности общественного объединения или религиозной ор ганизации, не являющихся юридическими лицами, суд на основании соответствующего заявления (ходатайства) и в порядке, предусмот ренном гл. 7 КАС РФ, может применить меры предварительной за щиты по административному исковому заявлению о приостановле нии деятельности в виде: 1) приостановления деятельности соответствующих организации и объединения; 2) приостановления выпуска и (или) реализации соответствующе го печатного издания либо распространения материалов; 3) наложения ареста на имущество соответствующих организации, объединения; Глава 6. Президент РФ, государственные органы исполнительной власти 89 4) запрещения совершения определенных действий, связанных с деятельностью соответствующих организации, объединения, средства массовой информации. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Назовите виды субъектов административноправовых отношений. 2. Раскройте понятия «административная правоспособность» и «админи стративная дееспособность». 3. С какого возраста наступает административная деликтоспособность граждан? 4. Какие права и обязанности составляют административноправовой ста тус гражданина? 5. Назовите разновидности особенных и специальных правовых статусов граждан. 6. На основе изучения норм действующего законодательства дайте харак теристику административноправовому статусу иностранных граждан и лиц без гражданства. 7. Дайте определение понятия «общественное объединение граждан». 8. Назовите виды (формы) общественных объединений граждан по дейст вующему законодательству. 9. Охарактеризуйте правовой статус религиозного объединения. 10. Раскройте компетенцию государственных органов по контролю и над зору за организацией и деятельностью общественных объединений граждан. Глава 6. Президент Российской Федерации в системе государственной власти. Административно&правовой статус государственных органов исполнительной власти В результате изучения главы 6 студент должен: знать конституционные полномочия Президента РФ как главы государства; правовые основы формирования, принципы организа ции и деятельности органов исполнительной власти; элементы систе мы и структуру федеральных органов исполнительной власти и орга нов исполнительной власти субъектов РФ; уметь ориентироваться в структуре компетенции государственно го органа исполнительной власти; охарактеризовать систему и струк туру федеральных органов исполнительной власти на территории субъекта РФ; владеть навыками определения характеристики системы и структу ры федеральных органов исполнительной власти; грамотного ориен тирования в базовых нормативных актах, устанавливающих компе тенцию органов исполнительной власти. 90 Раздел II. Субъекты административного права § 1. Полномочия Президента Российской Федерации в системе государственной власти Конституция РФ (ст. 80) закрепляет государственноправовой ста тус Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Президент наделяется полно мочиями по принятию и реализации мер по охране суверенитета, не зависимости и государственной целостности России, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов госу дарственной власти. Президент РФ организует функционирование всех ветвей государственной власти, координирует их взаимодейст вие, представляет государство внутри страны и в международных от ношениях. В соответствии со ст. 84 Конституции РФ Президент в отношени ях с Государственной Думой осуществляет полномочия по назначе нию выборов Государственной Думы и ее роспуску на основании по ложений конституционных норм, закрепленных в ст. 109, 111, 117. Взаимоотношения Президента РФ с судебной властью и прокура турой закреплены в ст. 128, 129 Конституции РФ. Президент пред ставляет для назначения Советом Федерации кандидатуры судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Генерального прокурора РФ и его заместителей; вносит в Совет Федерации пред ставление об освобождении от должности Генерального прокуро ра РФ и его заместителей; назначает на должность судей федеральных судов. По представлению Генерального прокурора, согласованному с субъектами Федерации, Президент назначает прокуроров субъек тов РФ и освобождает их от должности; назначает и освобождает от должности по представлению Генерального прокурора иных проку роров — военных и специализированных прокуратур. Президент обеспечивает в соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 78) осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ, в том числе может использовать со гласительные процедуры для разрешения разногласий между органа ми государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Президент вправе приостанавливать действие актов субъектов Фе дерации, если они противоречат Конституции, федеральным зако нам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти вы текают из его общих конституционных полномочий как главы госу дарства по вопросам внутренней политики, они характеризуются как Глава 6. Президент РФ, государственные органы исполнительной власти 91 государственноуправленческие. В соответствии с Конституцией РФ, федеральным конституционным и федеральным законодательством выделяются следующие направления реализации Президентом РФ полномочий в сфере исполнительной власти. Вопервых, это полномочия государственнополитического харак тера по организации функционирования исполнительной власти в целом. Они включают: назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ и принятие решения о его отставке, назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров, право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. «а»—«д» ст. 83 Конституции РФ). Вовторых, полномочия главы государства по вопросам системной организации исполнительной власти в России, включающие органи зацию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112 Конституции РФ и Законом о Прави тельстве РФ. На основе Закона о Правительстве РФ (ч. 2 и 3 ст. 32) и Указа Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федераль ных органов исполнительной власти» Президент РФ осуществляет руководство деятельностью ряда федеральных министерств (Минобо роны России, МВД России, Минюста России, МИД России, МЧС России) и подведомственных им федеральных служб и агентств. Пре зидент также руководит деятельностью самостоятельных федераль ных служб и агентств (СВР России; ФСБ России; ФСО России и др.), распределяет и перераспределяет функции между органами исполни тельной власти, деятельностью которых он руководит, утверждает по ложения о них, назначает руководителей и заместителей руководите лей этих органов. Втретьих, полномочия по введению на территории России или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения при обстоятель ствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федера ции и Государственной Думе (ст. 88 Конституции РФ). Согласно Конституции РФ полномочия Президента по определе нию направления и содержания деятельности исполнительной власти охватывают: определение основных направлений внутренней и внеш ней политики государства (ст. 80) посредством обращения к Феде ральному Собранию РФ с ежегодными посланиями о положении в стране (ст. 84); внесение законопроектов в Государственную Думу по вопросам государственного управления; осуществление руководства внешней политикой (ст. 86). Кроме того, Президент является Верхов ным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ст. 87). 92 Раздел II. Субъекты административного права В сфере обеспечения законности и государственной дисциплины Президент РФ наделен правом принимать указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ (ст. 90). Во исполнение конституционных положений о том, что Прези дент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), он наделен значительными полномочиями в об ласти обороны, обеспечения порядка и безопасности внутри страны. Полномочия Президента РФ по обеспечению порядка и безопас ности включают также непосредственное подчинение ему ряда мини стерств и ведомств, отвечающих за порядок и безопасность в стране: Минобороны России, МВД России, Минюста России, МЧС России, ФСБ России, ФСО России, СВР России, Росгвардии и др. Важным средством и организующим звеном в компетенции Пре зидента по обеспечению порядка и безопасности является Совет Безопасности РФ. Президент формирует и возглавляет данное ведом ство (ст. 83 Конституции РФ) и руководит его деятельностью. Статус Совета Безопасности и порядок его работы определяются Положени ем о Совете Безопасности Российской Федерации. § 2. Правовой статус и структура Администрации Президента Российской Федерации Президентские полномочия осуществляются лично Президен том РФ. В то же время многогранность работы Президента, широчай ший спектр его деятельности предполагают наличие специального органа, создающего условия для реализации Президентом его кон ституционных полномочий. Таким органом выступает Администра ция Президента РФ, являющаяся рабочим органом — аппаратом, со средоточившим значительный объем полномочий, необходимых для подготовки президентских решений и контроля за их реализацией. Современный статус президентской Администрации определен в Положении об Администрации Президента Российской Федерации как государственного органа, обеспечивающего деятельность Прези дента РФ. В состав Администрации входят: Руководитель Администрации и его заместители, пресссекретарь, помощники и полномочные пред ставители Президента в федеральных округах, палатах Федерального Собрания, Конституционном Суде, уполномоченные по защите прав предпринимателей, по правам ребенка, советники Президента и иные должностные лица Администрации; управления Президен та РФ; иные самостоятельные подразделения Администрации. Глава 6. Президент РФ, государственные органы исполнительной власти 93 Администрация Президента РФ формируется Президентом в соот ветствии с п. «и» ст. 83 Конституции РФ для обеспечения всех направ лений его деятельности. В функции президентской Администрации входят: организация подготовки законопроектов для внесения их Пре зидентом в Государственную Думу в порядке законодательной ини циативы; подготовка и представление Президенту РФ проектов ука зов, распоряжений, поручений и обращений Президента РФ, а также аналитических докладов, справок и иных необходимых Президен ту РФ документов; обеспечение обнародования федеральных законов и иных документов, подписанных Президентом РФ; подготовка мате риалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Соб ранию РФ, для его программных выступлений; обеспечение деятель ности Совета Безопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных и консультативных органов при Президенте РФ; под готовка предложений Президенту РФ об обеспечении согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной вла сти; обеспечение взаимодействия Президента РФ с политическими партиями, общественными и религиозными объединениями, профес сиональными союзами, организациями предпринимателей и торгово промышленными палатами; обеспечение диалога со структурами гражданского общества, содействие их развитию и укреплению; кон троль исполнения федеральных законов (в части, касающейся полно мочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод че ловека и гражданина), указов, других решений Президента РФ; подго товка предложений Президенту РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной вла сти; содействие Президенту РФ в реализации его полномочий по кад ровым вопросам и др. Администрация, реализуя свои функции, взаимодействует с палата ми Федерального Собрания РФ, Правительством РФ, Конституцион ным Судом РФ, Верховным Судом РФ, иными судами, Генеральной прокуратурой РФ, СК РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и их аппарата ми, органами местного самоуправления, а также с государственными органами иностранных государств и их должностными лицами, с рос сийскими, международными и иностранными организациями. Контроль за деятельностью федеральных и региональных органов исполнительной власти по реализации указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, общенациональных проектов, ежегодных посланий, бюджетных посланий и иных программных документов Президента РФ согласно Указу Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Пре 94 Раздел II. Субъекты административного права зидента Российской Федерации» осуществляет Контрольное управле ние Президента РФ. Для реализации своих задач и функций оно на делено полномочиями организационного, дисциплинарного и юрис дикционного характера. Широкие полномочия возложены на Управление Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров, которое на основа нии Указа Президента РФ от 4 декабря 2009 г. № 1382 «Об утверж дении Положения об Управлении Президента Российской Федера ции по вопросам государственной службы и кадров» обеспечивает реализацию Президентом РФ его полномочий по решению кадровых вопросов и по проведению государственной политики в области госу дарственной службы. В частности, Управление осуществляет подго товку и согласование проектов указов и распоряжений Президен та РФ по вопросам о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации; о назначении временно ис полняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Фе дерации. § 3. Понятие государственного органа исполнительной власти (государственного управления), принципы организации и деятельности Государственные органы исполнительной власти (органы государ ственного управления) являются составной частью единой системы государственного управления, объединяющей Президента РФ, орга ны законодательной (представительной) власти, органы судебной власти и прокуратуры. Таким образом, органы исполнительной власти в качестве состав ной части государственного аппарата, как и другие государственные органы, действуют от имени государства и по его поручению, наделе ны государственными полномочиями, имеют территориальные мас штабы деятельности, располагают источниками финансирования, т. е. обладают всеми признаками государственного органа. Исполнительные органы выступают внешней организационной формой исполнительной власти. Особенностью органов исполни тельной власти является то, что они находятся в системе государст венных органов исполнительной власти, основанной на единстве принципов организации и деятельности. Как часть механизма государства органы исполнительной власти наделяются закрепленными в самостоятельной компетенции госу дарственновластными полномочиями по осуществлению государст венных функций. Для этого они получают материальнотехническое Глава 6. Президент РФ, государственные органы исполнительной власти 95 оснащение, финансирование, а также создают организационный ап парат — организованный коллектив работников, который состоит из политического руководства и государственных служащих. Поэтому органы исполнительной власти обладают организационной, право вой, материальнотехнической и финансовой обособленностью, ко торая необходима для осуществления государственной власти. Специфика проявляется в содержании компетенции этих органов, основу которой составляют государственновластные полномочия по осуществлению функций государства в области государственного управления. Государственные исполнительные органы обеспечивают режим повседневного управления делами общества и государства на основе реализации своего индивидуального правового статуса. Госу дарственное управление обусловливает отличительные черты государственновластных полномочий органов исполнительной вла сти. В частности, они действуют на постоянной основе, их полномо чия имеют выраженное практическиорганизующее предназначение. На данную группу государственных органов возлагается задача реализации одного из видов публичной власти — исполнительной власти, связанной с практическим исполнением законов государства и необходимыми для этих целей властными предписаниями. Поэтому организационно и функционально органы исполнительной власти рассматриваются как исполнительнораспорядительные и подзакон ные. Подзаконная деятельность органов исполнительной власти про является в том, что они призваны воплощать в жизнь предписания, содержащиеся в законах, при этом неуклонно следовать им, прини мая подзаконные нормативные и правоприменительные акты, т. е. по формуле «на основе и во исполнение закона». Деятельность органов исполнительной власти затрагивает сферу исполнения законов в ши роком смысле, включая основанные на законах другие правовые акты государства, которые также нуждаются в исполнении. Как субъект административного права орган исполнительной вла сти — государственный орган, объединенный общими принципами организации и функционирования с другими органами системы ис полнительной власти, реализующий самостоятельную компетенцию по осуществлению государственного управления, которая носит ис полнительнораспорядительный и практическиорганизующий ха рактер и выражается в реализации полномочий, направленных на ор ганизацию исполнения и непосредственное исполнение конститу ции, законов, решений вышестоящих органов и судебных решений. Система органов исполнительной власти в России сформировалась на основе требований Конституции РФ. Следует отметить ее иерар хичность и сложность. 96 Раздел II. Субъекты административного права Система исполнительной власти — это принципиальное устройст во, перечень типовых и родовых групп органов. Структура — это нор мативно закрепленный и исчерпывающий перечень органов, реально отправляющих властные полномочия (виды органов). Структура раз рабатывается и принимается на основе системы. О системе говорится в ст. 77 Конституции РФ, согласно которой в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъек тов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы испол нительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполни тельной власти в Российской Федерации. О структуре речь идет в ст. 112 Конституции РФ. В систему органов исполнительной власти РФ включены следую щие элементы: высший орган исполнительной власти — Правитель ство РФ; федеральные органы исполнительной власти — министерст ва и ведомства РФ, их территориальные органы; органы исполни тельной власти субъектов РФ — высший и иные. Принципами системы органов государственной исполнительной власти РФ являются следующие требования законодательства: верхо венство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, народовластие, федерализм, разделение вла стей, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод челове ка и гражданина; государственная и территориальная целост ность РФ; распространение суверенитета РФ на всю территорию; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ при надлежащих им полномочий. Кроме названных принципов в устрой стве исполнительной власти имеет место процесс перераспределения компетенции между органами исполнительной власти, в этом случае действует механизм централизации, децентрализации, в том числе де легирования (передачи части полномочий), что является прямым продолжением разграничения полномочий в сфере исполнительной власти. Правовой статус органов исполнительной власти — сложное право вое понятие. В законодательных актах об органах исполнительной власти часто упоминаются их задачи, функции, права, обязанности, полномочия, предметы ведения, формы и методы деятельности. Ос нову положения (статуса) органов исполнительной власти составляет компетенция. Компетенция означает пределы, возможный объем реа лизации исполнительной власти, функциональные особенности при меняемых средств в правовых отношениях. Компетенция — это уста Глава 6. Президент РФ, государственные органы исполнительной власти 97 новленная в соответствии с законом совокупность полномочий, а так же правовых форм и методов деятельности государственного органа. Однако невозможно себе представить конкретное содержание полно мочий без установленных в соответствующем порядке предметов ве дения, целей, задач и функций государственного органа, т. е. средств, позволяющих разграничить и детализировать компетенцию. Орган исполнительной власти является государственной некоммер ческой организацией, имеющей статус юридического лица, структуру и коллектив, символику и официальные атрибуты субъекта публич ного управления (печать, бланки для делопроизводства). § 4. Правительство Российской Федерации — высший орган государственной исполнительной власти Конституция РФ (гл. 6) закрепляет государственноправовой статус Правительства РФ как органа, осуществляющего исполнительную власть в России, детализирует основные направления его деятельности и формы реализации правительственных полномочий (ст. 112—115). Правительство РФ как высший орган государственной исполни тельной власти возглавляет единую систему органов государственной исполнительной власти и обеспечивает осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России. С организационной точки зрения Правительство РФ — орган кол легиальный и постоянно действующий, который состоит из Председа теля Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров. Компетенция Правительства РФ как органа, правомочного решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституци ей РФ и федеральными законами к ведению РФ, охватывает все об ласти и сферы государственного руководства. Правовую основу компетенции Правительства РФ составляют Конституция РФ, Закон о Правительстве РФ, федеральные законы и нормативные указы Президента. Компетенция Правительства РФ объединяет следующие направ ления его деятельности. 1. Организация общего управления федеральными органами ис полнительной власти (ст. 12 Закона о Правительстве РФ), включая руководство работой федеральных органов исполнительной власти, распределение между ними функций исполнительной власти и кон троль за их деятельностью, установление предельной численности ра ботников их аппаратов и размеров ассигнований на их содержание в пределах средств, предусмотренных в федеральном бюджете, созда ние своих территориальных органов и др. 98 Раздел II. Субъекты административного права 2. Решение задач по реализации внутренней и внешней политики государства, осуществлению исполнительнораспорядительной дея тельности в сферах экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной сфере, сферах науки, культуры, образования, обеспечения законности, прав и свобод граждан, борь бы с преступностью, обороны и государственной безопасности (ст. 13—21 Закона о Правительстве РФ). 3. В рамках федеративных отношений (централизации, децентра лизации) Правительство РФ по соглашению с органами исполнитель ной власти субъектов РФ в соответствии с Конституцией РФ, феде ральными конституционными и федеральными законами может пере давать им осуществление части своих полномочий. Правительство РФ может также осуществлять полномочия, переданные ему органами ис полнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений. Высший орган исполнительной власти в целях обеспече ния сочетания интересов РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 44 Закона о Правительстве РФ). В развитие принципа единства системы исполнительной власти Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов испол нительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указан ных органов. Правительство РФ в пределах своих полномочий разреша ет споры и устраняет разногласия между федеральными органами ис полнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Основу компетенции Правительства РФ составляют функции. На пример, осуществляя функции планирования и прогнозирования, Правительство РФ прогнозирует социальноэкономическое разви тие РФ, разрабатывает и реализует программы развития приоритет ных отраслей экономики. Для выполнения своих функций Правительство РФ призвано реа лизовать соответствующие полномочия. Полномочия Правительст ва РФ связаны с решением конкретных вопросов по реализации ис полнительной власти, в частности решения по некоторым из них принимаются исключительно на заседаниях Правительства РФ. Со гласно ст. 28 Закона о Правительстве РФ оно полномочно рассматри вать проекты программ экономического и социального развития, свя занных с созданием свободных экономических зон; устанавливать номенклатуру товаров, в отношении которых применяется государст венное регулирование цен; устанавливать объемы выпуска государст Глава 6. Президент РФ, государственные органы исполнительной власти 99 венных ценных бумаг; рассматривать проекты программ приватиза ции федеральной государственной собственности; рассматривать во просы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет средств федерального бюджета, а так же вопросы оказания финансовой поддержки на возвратной основе при сроке возврата более двух лет; рассматривать вопросы приобрете ния государством акций. Заседания Правительства РФ (ст. 27 Закона о Правительстве РФ) проводятся не реже одного раза в месяц. Заместители Председателя Правительства РФ и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. Подготовка и проведение заседаний Правительства РФ осуществ ляются в соответствии с Регламентом Правительства. Президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и на заседаниях Президиума Правительства РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их про тиворечия Конституции РФ, федеральным конституционным зако нам, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отме нены Президентом РФ (ст. 33 Закона о Правительстве РФ). Для обеспечения деятельности Правительства РФ и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти реше ний, принятых Правительством РФ, образуется Аппарат Правитель ства РФ, действующий на основании соответствующего Положения. Аппарат Правительства РФ возглавляет Руководитель Аппарата Пра вительства РФ — Министр РФ. § 5. Система федеральных государственных органов исполнительной власти Система федеральных органов исполнительной власти формиру ется в целях реализации норм Конституции РФ, определяющих пред меты исключительного ведения Федерации и совместного ведения России и ее субъектов1. Такой объем компетенции федеральных орга нов исполнительной власти опирается на положения Конститу ции РФ, закрепляющие современную федеративную модель государ ственного устройства России. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» установле но, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, т. е. федеральные органы исполнительной власти создают 1 См.: Салищева Н. Г. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М., 2004. С. 291. 100 Раздел II. Субъекты административного права Глава 6. Президент РФ, государственные органы исполнительной власти 101 ся в трех организационноправовых формах, сочетание которых и об разует их систему. Основным критерием определения организацион ноправовой формы является характер компетенции, т. е. набор функций, разделяющихся на нормативнорегулятивные, конкретно регулятивные и контрольные. Указом Президента определяется, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществ ляющим функции по выработке государственной политики и норма тивноправовому регулированию в установленной сфере деятельно сти, координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. Возглавляет министерст во федеральный министр, который назначается на должность и осво бождается от нее Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ. Федеральная служба является федеральным органом исполнитель ной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в уста новленной сфере деятельности, а также специальные функции в об ласти обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Го сударственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба в пределах своей компетенции изда ет индивидуальные правовые акты и может быть подведомственна Пре зиденту РФ или находиться в ведении Правительства РФ. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральное агентство является федеральным органом исполни тельной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельно сти функции по оказанию государственных услуг, управлению госу дарственным имуществом и правоприменительные функции, за ис ключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Оно может иметь статус коллегиального органа, может быть подведомст венно Президенту РФ. Федеральное агентство в пределах своей ком петенции издает правовые акты. Руководители федеральных органов исполнительной власти, дея тельность которых подчиняется непосредственно Президенту РФ, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ. Порядок взаимодействия между федеральными органами испол нительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также порядок их взаимодействия с иными феде ральными органами исполнительной власти устанавливаются Прези дентом РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, руко водство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, утверж даются Президентом РФ. Руководители федеральных служб, федеральных агентств, за ис ключением руководителей (их заместителей) федеральных служб, фе деральных агентств, руководство деятельностью которых осуществля ет Президент РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по представлению федеральных ми нистров, осуществляющих координацию и контроль деятельности федеральных служб, федеральных агентств. Взаимоотношения федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осу ществления ими своих функций устанавливаются в положениях и регламентах органов исполнительной власти. Положения принима ются соответственно в виде постановлений Правительства РФ, а для органов, подчиненных непосредственно Президенту РФ, — его указа ми. Положение является актом, определяющим основные вопросы при создании органа: его наименование, структуру, вопросы руковод ства его деятельностью и подчиненность другим органам, порядок ре шения вопросов об образовании территориальных органов, кадровых вопросов. Основная роль положения — установление целей, задач, исчерпывающего перечня всех функций и основного объема полно мочий государственного органа, его правовых форм и методов дея тельности. В дальнейшем порядок работы органа регулируется его регламентом, принимаемым на основе положения. Для создания общей организационной основы порядка деятельно сти органов утверждены Типовой регламент взаимодействия феде ральных органов исполнительной власти и Типовой регламент внут ренней организации федеральных органов исполнительной власти. Регламенты федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства разрабатываются ими на основе федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, указанных типовых регламентов и положения о федеральном органе исполнительной власти и утверждаются руководителем соответствующего федераль ного органа исполнительной власти. Кроме того, федеральными органами исполнительной власти раз рабатываются административные регламенты исполнения государст венных функций, административные регламенты предоставления го сударственных услуг и должностные регламенты гражданских государ ственных служащих федерального органа исполнительной власти, 102 Раздел II. Субъекты административного права содержащие последовательность действий по исполнению государст венных функций и нормативные сроки осуществления таких действий. Все указанные регламенты, включая регламент федерального ор гана исполнительной власти, составляют административный регла мент федерального органа исполнительной власти. В регламент федерального органа исполнительной власти включа ются разделы, определяющие общие правила его деятельности и осо бенности организации осуществления полномочий, в том числе: поря док планирования и организации работы; порядок подготовки и оформления решений и поручений руководителя федерального органа исполнительной власти и его заместителей; порядок исполнения по ручений в федеральном органе исполнительной власти; порядок дея тельности и взаимодействия подразделений федерального органа ис полнительной власти при осуществлении возложенных на них функ ций; порядок работы с обращениями граждан и организаций и разделы, регламентирующие другие вопросы. В регламент министер ства входит также порядок взаимодействия федерального министерст ва и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств. На местах функции федеральных министерств, служб и агентств реализуют их территориальные органы, которые также входят в сис тему органов исполнительной власти РФ как элемент ее структуры. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются на уровне федеральных округов, субъектов РФ; го родов, районов. Эти органы (к ним относятся, например, Управление Минюста России по Приволжскому Федеральному округу, Управление ФСБ по Саратовской области, Управление МВД России по г. Саратову, Отдел военного комиссариата Кировского, Волжского, Ленинского районов г. Саратова, Инспекция ФНС России по Ленинскому району г. Сара това и т. д.) осуществляют свою деятельность под руководством соот ветствующих центральных органов федеральной исполнительной власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Федера ции, — во взаимодействии с соответствующими органами исполни тельной власти этих субъектов. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов производятся соответствующим центральным органом федеральной исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъекта РФ. Теми же органами и в том же порядке произво дится назначение на должность и освобождение от должности руко водителей территориальных органов управления. Глава 6. Президент РФ, государственные органы исполнительной власти 103 § 6. Система органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации Федеративное устройство России основано на национальнотер риториальном принципе. В соответствии с данным принципом субъ екты РФ подразделяются на республики, края, области, города феде рального значения, автономную область и автономные округа (ст. 65 Конституции РФ). Государственноправовой статус субъектов РФ и организация го сударственной власти на их территориях в республиках закрепляются конституциями, в иных субъектах Федерации — уставами (ст. 66 Кон ституции РФ). Статья 77 Конституции РФ определяет, что система органов госу дарственной власти (исполнительной в том числе) устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конститу ционного строя РФ и общими принципами организации представи тельных и исполнительных органов государственной власти, установ ленными федеральным законом. Вопросы организации исполнительной власти в субъектах РФ за крепляются в Конституции РФ, конституциях и уставах субъектов Федерации, Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представитель ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах орга низации органов государственной власти субъектов РФ). В соответст вии с указанным Законом в субъектах РФ устанавливается система органов исполнительной власти, возглавляемая высшим исполни тельным органом государственной власти субъекта Федерации. Орга ны исполнительной власти субъектов РФ, являясь компонентом еди ной системы исполнительной власти РФ, состоят из двух элементов. Первый образует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Второй — иные органы исполнительной власти субъектов РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Система органов исполнительной власти субъекта РФ возглавля ется высшим исполнительным органом государственной власти субъ екта РФ. Закон об общих принципах организации органов государст венной власти субъектов РФ в п. 1 ст. 20 закрепляет государственно правовой статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ как постоянно действующего органа исполни тельной власти субъекта РФ. 104 Раздел II. Субъекты административного права Глава 6. Президент РФ, государственные органы исполнительной власти 105 Наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, его структура, порядок формирования устанав ливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ. Субъекты РФ поразному решают эти вопросы. В одних субъектах высшим исполнительным органом является кабинет министров (рес публики Адыгея, Татарстан), в других — администрация (Алтайский, Приморский края, Волгоградская, Липецкая, Тамбовская области). В большинстве субъектов РФ высший исполнительный орган — пра вительство (республики Карелия, Хакасия, Саха (Якутия), Краснояр ский, Хабаровский края, Москва и СанктПетербург, Саратовская, Воронежская, Брянская, Кировская области). В своей деятельности высший исполнительный орган государст венной власти субъекта РФ призван обеспечивать на территории субъекта Федерации исполнение Конституции РФ, федеральных за конов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и иных федеральных нормативных правовых актов, конституций (уста вов), законов и нормативных правовых актов субъектов РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъек та РФ обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа государствен ной власти субъекта РФ и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта РФ осуществляется за счет средств бюджета субъек та РФ, предусмотренных отдельной статьей. Полномочия высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ по своему содержанию являются комплексными. Основные полномочия высшего исполнительного органа государ ственной власти субъекта РФ, установленные в ст. 21 Закона об об щих принципах организации органов государственной власти субъек тов РФ, вытекают из положений ст. 72 Конституции РФ, определяю щей предметы совместного ведения РФ и ее субъектов. Высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ осу ществляются меры по комплексному социальноэкономическому развитию субъекта РФ; реализации единой государственной полити ки в области финансов, науки, образования, здравоохранения, куль туры, физической культуры и спорта, социального обеспечения и экологии; обеспечению и защите прав и свобод человека и граждани на; охране собственности и общественного порядка, противодейст вию терроризму и экстремизму, борьбе с преступностью и др. Полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ вклю чают также вопросы исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ) и федеральные полномочия, переданные для осу ществления субъектам РФ (ч. 2 ст. 78 Конституции РФ). Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ избирается гражданами РФ, проживающими на территории данного субъекта Федерации и обладающими в соответ ствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тай ном голосовании. Кандидат на должность руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ должен достичь возраста 30 лет, обладать пассивным избирательным правом, не иметь второго гражданства, вида на жительство или документа, подтверждающего право на постоянное проживание на территории другого государства (ст. 18 Закона об общих принципах организации органов государст венной власти субъектов РФ). Закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ (п. 33 ст. 18) определяет основания, при которых лицо не может быть избранным на эту должность. К таким основани ям относятся: наличие судимости за совершение тяжких и (или) осо бо тяжких преступлений и преступлений экстремистской направлен ности либо неснятой и непогашенной судимости за указанные пре ступления, привлечение к административной ответственности по ст. 20.3, 20.29 КоАП РФ и др. Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с ч. 7 ст. 18 Закона об общих прин ципах организации органов государственной власти субъектов РФ представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами го сударственной власти, органами государственной власти субъек тов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей; подписывает договоры и соглашения от имени субъекта РФ; обнародует законы, удостоверяя их обнародо вание путем подписания законов или издания специальных актов, ли бо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; формирует высший ис полнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответст вии с законодательством субъекта РФ; принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъек та РФ; обеспечивает координацию деятельности органов исполни тельной власти субъекта РФ с федеральными органами исполнитель ной власти и их территориальными органами. Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, 106 Раздел II. Субъекты административного права Глава 6. Президент РФ, государственные органы исполнительной власти 107 федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постанов лений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта Федерации издает указы (постановления) и распоряжения. Полномочия руководителя высшего исполнительного органа госу дарственной власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно: по собственному желанию; в случае смерти; в случае отрешения его от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ или утратой доверия Президента РФ; при признании судом недееспособ ным или ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявлении умершим, также при других обстоятельствах (ст. 19 Зако на об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ). Структура органов исполнительной власти субъекта РФ определя ется руководителем высшего исполнительного органа государствен ной власти субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. В связи с этим организационноправовые формы орга нов исполнительной власти субъектов РФ могут быть различными: министерства, департаменты, комитеты, главные управления и управления, инспекции и т. д. Структура органов исполнительной власти субъекта РФ может также включать территориальные органы исполнительной власти субъекта Федерации. ральных министерств и ведомств являются указы Президента РФ, ус танавливающие структуру федеральных органов исполнительной вла сти (полный и исчерпывающий их перечень), а правовым основанием создания всех органов исполнительной государственной власти в субъектах РФ являются постановления руководителя высшего испол нительного органа государственной власти субъекта РФ (губернатора, главы администрации и др.) об утверждении структуры органов ис полнительной власти (их полного исчерпывающего перечня) данного субъекта Федерации и т. д. Порядок формирования любых государственных органов по сути го сударственнораспорядительный, и ни один государственный орган не может быть создан без прямого указания в законодательстве о воз можности формирования именно этого органа. Правовые условия формирования государственных органов испол нительной власти — предусмотренные правовыми нормами фактиче ские обстоятельства, с наступлением которых законодательство свя зывает процесс формирования органа. Иными словами, это юридиче ские факты, порождающие административноправовые отношения по формированию конкретного органа исполнительной власти. На пример, факт назначения на должность Председателя Правительст ва РФ предполагает не позднее недельного срока представление им Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов ис полнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ). Процесс формирования органа исполнительной власти преду сматривает решение ряда вопросов, связанных с определением на именования органа и закреплением его компетенции в соответствую щем положении, разработкой и утверждением организационной структуры и штатов, назначением на должности руководителя и госу дарственных служащих, установлением источников финансирования, территориальных масштабов (границ) деятельности. Компетенцию органа исполнительной власти реализует не только руководитель этого органа, но и личный состав его служащих, кото рый разделяется по соответствующим организационным звеньям ап парата органа (структурным подразделениям). Совокупность струк турных подразделений соответствующего органа исполнительной власти составляет организационную структуру аппарата данного орга на, отражающую его внутреннее устройство, а структурное подразде ление аппарата органа — это специализированная часть его аппарата. В структуре аппарата любого органа исполнительной власти мож но выделить следующие виды структурных подразделений: руковод ство; отраслевые, функциональные и контрольнонадзорные струк турные подразделения, призванные обеспечить законность и дисцип § 7. Правовые основы формирования, организационная структура аппарата и штаты государственных органов исполнительной власти Органы государственной власти в Российской Федерации, в том числе и органы исполнительной власти, организуются и функциони руют на основе законов и подзаконных правовых актов. В связи с этим любой государственный орган формируется лишь при условии, что имеется правовое основание его реального создания. Правовые основы формирования государственных органов испол нительной власти — важный элемент их административноправового статуса, они включают: правовые основания, предусмотренные пра вом условия и порядок создания этих органов. Правовые основания формирования государственных органов испол нительной власти — это конкретные правовые нормы, предусматри вающие, какой именно орган и кем может быть создан. Так, право вым основанием формирования Администрации Президента РФ яв ляется п. «и» ст. 83 Конституции РФ, Правительства РФ — ст. 110, 111 Конституции РФ, правовым основанием формирования всех феде 108 Раздел II. Субъекты административного права лину в деятельности всего аппарата органа исполнительной власти и всей системы подчиненных и подведомственных ему организаций от расли или сферы государственного управления; вспомогательнооб служивающие структурные подразделения аппарата данного органа. Общие подходы в определении структуры и штатов применитель но к аппарату федеральных органов исполнительной власти опреде лены постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1094 «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполни тельной власти». Руководителям федеральных органов исполнительной власти при формировании структуры центрального аппарата этих органов реко мендуется учитывать, что в структуру департамента и управления не могут входить менее трех отделов. Департаменты образуются на осно вании решений Правительства РФ в федеральных министерствах, в федеральных органах исполнительной власти, по статусу равных федеральному министерству. Деятельность департамента должна отвечать следующим критери ям: координация и регулирование крупного направления сферы эко номической или социальноэкономической деятельности; решение проблем федерального или отраслевого значения, отличающихся вы сокой комплексностью и степенью охвата общефедеральных и отрас левых связей, при высоком уровне автономности в пределах задач и функций соответствующего федерального органа исполнительной власти. Организационноправовым средством оформления и юридиче ского закрепления организационной структуры аппарата органов ис полнительной власти служат штаты органов управления, включающие три взаимосвязанные категории: типовые штаты, штатные контин генты и штатные расписания. Типовые штаты представляют собой техникоэкономические и организационноправовые нормативы, в которых устанавливается численное соотношение между производ ственным и административноуправленческим персоналом. В аппа рате федеральных органов исполнительной власти количество веду щих должностей государственных служащих не должно превышать 10%, а старших — 40% общей численности работников этих органов. Установлено, что штатная численность департамента не может быть менее 35 единиц, управления — менее 20 единиц, отдела — менее 10 единиц, отдела в составе департамента (управления) — менее 5 еди ниц. Штатные контингенты также представляют собой техникоэконо мические и организационноправовые нормативы, предусматриваю щие предельные ассигнования на содержание аппарата управления и Глава 7. Органы местного самоуправления, предприятия и учреждения 109 его численность по министерству, ведомству, территориальным орга нам управления и т. д. В соответствии с типовыми штатами и на осно ве штатных контингентов разрабатываются и утверждаются самими руководителями органов исполнительной власти штатные расписа ния. Штатное расписание органа исполнительной власти представля ет собой утвержденный в установленном порядке руководителем ор гана исполнительной власти официальный документ, содержащий полный перечень структурных подразделений и должностей в аппара те данного органа, на основе которого устанавливается должностной оклад и назначается определенная сумма денежного содержания каж дому из служащих аппарата этого органа. Штатное расписание уста навливается и в любое время пересматривается (переутверждается) руководителем соответствующего органа исполнительной власти по его усмотрению, но с соблюдением существующих типовых штатов (если они установлены государством) и в пределах установленных штатных контингентов. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Кто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации? 2. Какие органы исполнительной власти находятся в ведении Президен та РФ? 3. Является ли Администрация Президента РФ государственным органом исполнительной власти? 4. Назовите структурные подразделения Администрации Президента РФ и охарактеризуйте их основные функции. 5. Дайте определение понятия «государственный орган исполнительной власти». 6. Какова структура компетенции государственного органа исполнитель ной власти? 7. Назовите элементы системы органов исполнительной власти. 8. Какова компетенция Правительства РФ? 9. Что понимается под организационной структурой аппарата и штатами органов исполнительной власти? Глава 7. Административно&правовой статус органов местного самоуправления, предприятий и социально&культурных учреждений В результате изучения главы 7 студент должен: знать правовые основы формирования, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления; понятие и структуру органов местного самоуправления, пределы их взаимоотношений с государственными органами исполнительной власти; виды предпри 110 Раздел II. Субъекты административного права ятий и учреждений; содержание их административноправового ста туса и структуру органов управления; уметь самостоятельно работать с нормативными правовыми акта ми, регулирующими организационные основы местного самоуправ ления, административноправовой статус предприятий и социально культурных учреждений; давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам правового статуса органов местного самоуправления, предприятий и социальнокультурных уч реждений; владеть навыками самостоятельно применять полученные знания о правовом регулировании организационных основ местного само управления на практике; ориентирования в базовых нормативных ак тах, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправле ния, предприятий и социальнокультурных учреждений; подготовки документов в сфере правового регулирования организационных ос нов местного самоуправления, административноправового статуса предприятий и социальнокультурных учреждений. § 1. Органы местного самоуправления в системе публичной власти Конституцией РФ установлены три уровня правового регулирова ния: федеральный, уровень субъектов (региональный уровень), муни ципальный (местное самоуправление). Следовательно, правовой ста тус органов местного самоуправления и их место в системе публич ной власти определяют нормы, закрепленные в Конституции РФ, федеральном законодательстве, законах и уставах (конституциях) субъектов РФ, уставах муниципальных образований. Однако опреде ление общих (основных) принципов местного самоуправления нахо дится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72). При этом Закон об организации местного самоуправления закрепил прин цип, согласно которому органы государственной власти субъек тов РФ регулируют общественные отношения в сфере местного само управления только в тех случаях, когда это им предписано федераль ным законом. Конституция РФ как нормативный правовой акт прямого дейст вия регулирует основы системы органов местного самоуправления, к числу которых относятся следующие концептуальные положения: 1) местное самоуправление составляет одну из основ конституци онного строя. Власть в Российской Федерации осуществляется непо средственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3, 12, 16); Глава 7. Органы местного самоуправления, предприятия и учреждения 111 2) местное самоуправление, в том числе и его органы, самостоя тельно в пределах собственной компетенции (ст. 12); 3) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12); 4) общие принципы определения системы местного самоуправле ния, а следовательно, и органов местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72); 5) структура органов местного самоуправления определяется насе лением самостоятельно (ч. 1 ст. 131); 6) органы местного самоуправления самостоятельно решают во просы местного значения (ст. 130, 132). Ограничение государством деятельности органов местного самоуправления по вопросам местно го значения не допускается (ст. 133); 7) органы местного самоуправления могут наделяться законом от дельными государственными полномочиями с передачей необходи мых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реа лизация переданных полномочий подконтрольна государству (ст. 132); 8) органы местного самоуправления, будучи юридическими лица ми, несут ответственность перед населением, государством, физиче скими и юридическими лицами. В развитие конституционных принципов и с учетом государствен ной политики, направленной на укрепление вертикали власти в Рос сии, Закон об организации местного самоуправления установил сис тему органов местного самоуправления и порядок ее формирования. В соответствии с ч. 1 ст. 34 данного Закона структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муни ципального образования; глава муниципального образования; мест ная администрация (исполнительнораспорядительный орган); кон трольносчетный орган муниципального образования; избирательная комиссия муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уста вом муниципального образования и обладающие собственными пол номочиями по решению вопросов местного значения. Наличие первых трех из вышеперечисленных элементов структу ры органов местного самоуправления является обязательным во всех муниципальных образованиях, за исключением поселений с числен ностью жителей менее 100 человек, обладающих избирательным пра вом. Контрольносчетный орган также является постоянно действую щим и по сути обязательным в системе органов местного самоуправ ления в муниципальных образованиях второго уровня. В поселениях первого уровня, т. е. в поселениях и внутригородских районах город ских округов с внутригородским делением, такие органы могут не 112 Раздел II. Субъекты административного права формироваться в случае, если между представительным органом рай она и представительным органом поселения либо представительным органом городского округа с внутригородским делением и городским районом указанного городского органа будет заключено соглашение, что функции контрольносчетного органа на территории поселения либо внутригородского района будут осуществлять контрольносчет ные органы муниципального района либо городского округа с внут ригородским делением. Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. Она тоже является постоянно действую щим органом и формируется на срок пять лет. Уставом муниципального образования, имеющего статус сельско го поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, может быть предусмотрено формирование исполнительнораспорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председа теля представительного органа муниципального образования. Необходимость взаимосвязанного применения установленных фе деральным законодателем требований при конструировании системы органов местного самоуправления в каждом конкретном муници пальном образовании приводит к формированию пяти основных мо делей системы организации местного самоуправления: модель I — глава муниципального образования избирается населе нием и возглавляет местную администрацию (в этом случае председа тель представительного органа избирается депутатами из своего со става); модель II — глава муниципального образования избирается депута тами и возглавляет представительный орган. В этом случае глава ад министрации избирается на конкурсной основе, утверждается в должности представительным органом, а контракт с ним подписыва ет глава муниципального образования. В сельских поселениях и внут ригородских муниципальных образованиях городов федерального значения глава муниципального образования может одновременно выполнять функции главы администрации и главы представительно го органа; модель III — глава муниципального образования избирается насе лением и возглавляет представительный орган муниципального рай она (в этом случае глава местной администрации назначается пред ставительным органом муниципального образования по итогам кон курса); Глава 7. Органы местного самоуправления, предприятия и учреждения 113 модель IV — глава муниципального образования избирается из со става представительного органа и возглавляет местную администра цию. При этом представительный орган возглавляет председатель, избираемый из его состава; модель V — глава муниципального образования избирается по ито гам конкурса представительным органом и возглавляет местную ад министрацию. Представительным органом руководит председатель, избранный из его состава. Во всех случаях лицо, избранное из состава представительного ор гана на должность главы муниципального образования, слагает с себя полномочия депутата органа. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подот четность, подконтрольность органов местного самоуправления, а так же иные вопросы организации и деятельности указанных органов оп ределяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ. Таким образом, органы государственной вла сти субъектов РФ могут навязать муниципальным образованиям лю бую удобную государству модель осуществления управления на мест ном уровне. § 2. Взаимодействие муниципальных образований и их органов с государственными органами исполнительной власти Органы и должностные лица местного самоуправления, будучи организационно обособленными от органов государственной власти и самостоятельными в пределах собственной компетенции, действу ют в рамках единой государственной политики. Их деятельность и принимаемые ими нормативные правовые акты должны соответство вать законодательству и подзаконным актам органов исполнительной власти. Органы исполнительной власти субъектов РФ в области местного самоуправления осуществляют свою деятельность по следующим на правлениям: 1) государственная регистрация официальных символов муници пальных образований, муниципальных унитарных предприятий, ус тавов муниципальных образований; 2) образование совета муниципальных образований субъекта РФ; 3) принятие нормативных актов по основным направлениям му ниципальной деятельности; 4) сбор статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований; 114 Раздел II. Субъекты административного права 5) контроль над выполнением отдельных государственных полно мочий; 6) агитация по вопросам изменения границ муниципальных обра зований; 7) выступление с инициативой и финансирование опросов по во просам изменения целевого назначения земель муниципального об разования для объектов регионального и межрегионального значе ния; 8) содействие населению в непосредственном осуществлении местного самоуправления; 9) назначение и обеспечение проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования (при наличии инициативы населения); 10) представление кандидатуры в члены конкурсной комиссии, избирающей претендентов на должность главы администрации и гла вы муниципального образования; 11) подача заявления о расторжении контракта с главой админист рации и главой муниципального образования; 12) участие в отмене или приостановлении муниципальных право вых актов, регулирующих осуществление отдельных государственных полномочий; 13) подготовка нормативов отчислений от федеральных и регио нальных налогов в местный бюджет; 14) участие в выравнивании уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований путем предоставления дотаций из ре гиональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов); 15) образование фонда муниципального развития и фонда ком пенсаций в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и осуществле ния отдельных государственных полномочий; 16) отрешение от должности главы муниципального образования (главы администрации); 17) временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления. В 2014 г. перечень форм участия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления увеличился. Те перь порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подот четность, подконтрольность органов местного самоуправления, а так же иные вопросы организации и деятельности указанных органов оп ределяются уставом муниципального образования в соответствии с Глава 7. Органы местного самоуправления, предприятия и учреждения 115 законом субъекта РФ. Устав только включает в свои статьи нормы, установленные законом субъекта РФ, и степень самостоятельности муниципальных образований сводится лишь к самостоятельному ре шению вопросов местного значения на тех принципах, с теми моде лями управления и финансовыми средствами, которые им предписа ны государством. § 3. Понятие административно&правового статуса предприятий и учреждений, их виды Предприятие является сложной, комплексной, многоплановой ка тегорией. Оно включает производственнотехнический, экономиче ский, правовой (объективный, субъективный и личноправовой) под ходы, а также имеет свою специфику в административноправовых отношениях. Предприятие — это самостоятельный хозяйствующий субъект, соз данный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получе ния прибыли. Учреждением признается организация, созданная собственником (учредителем) для осуществления управленческих, социальнокуль турных или иных функций некоммерческого характера и финанси руемая им полностью или частично. В отличие от предприятий уч реждения как некоммерческие организации, вопервых, призваны осуществлять не экономическую (производственнохозяйственную) деятельность, а различные виды социальнокультурной деятельности (образовательную, лечебнооздоровительную, культурнозрелищную и т. д.), вовторых, они не имеют в качестве основной цели своей дея тельности извлечение прибыли. В то же время, будучи некоммерче скими организациями, учреждения могут осуществлять и направлен ную на получение прибыли предпринимательскую деятельность, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради кото рых они созданы. Правовой статус предприятий и учреждений как юридических лиц можно разделить на два вида в зависимости от вида правосубъектно сти: универсальный правовой статус и специальный правовой статус. Особое значение данная классификация правовых статусов предпри ятий и учреждений приобретает именно в административном праве. Государство управляет предприятиями и учреждениями, обладающи ми специальным правовым статусом, и регулирует деятельность пред приятий и учреждений, обладающих универсальным правовым стату сом. 116 Раздел II. Субъекты административного права Структуру административноправового статуса предприятия и уч реждения составляют следующие элементы: 1) целевой блок, который включает предмет, цели и задачи дея тельности предприятия (учреждения); 2) административная правосубъектность предприятия (учреж дения), в состав которой входят правоспособность, дееспособность и компетенция предприятия (учреждения); 3) внешнеорганизационный блок, который представляет собой со вокупность полномочий государственных органов власти в отноше нии предприятия (учреждения) и включает такие элементы, как соз дание предприятий (учреждений), государственная регистрация предприятий (учреждений), лицензирование деятельности предпри ятий (учреждений), ликвидация и реорганизация предприятий (уч реждений), определение круга полномочий вышестоящих государст венных органов в отношении предприятия (учреждения); 4) внутриорганизационный блок, в содержание которого входит формирование органа управления делами предприятия (учреждения); 5) административноправовые гарантии прав предприятия (учреж дения). Можно выделить следующие основания для классификаций пред приятий (учреждений): в зависимости от формы собственности, орга низационноправовой формы, вида производства, характера деятель ности, отраслевой производственнотехнологической специализации. Согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ в Российской Федерации при знаются и защищаются равным образом частная, государственная, му ниципальная и иные формы собственности. На этом основании, а так же на основании ст. 212—213 ГК РФ предприятия можно разделить: на государственные (основанные на федеральной государственной собст венности и государственной собственности субъектов РФ); муници пальные (основанные на собственности муниципальной, т. е. органов местного самоуправления); кооперативные (основанные на собствен ности кооперативов различного вида); частные (основанные на част ной собственности физических и юридических лиц); общественные (предприятия (учреждения), основанные на собственности обществен ных, религиозных организаций или политических партий); смешанные предприятия (основанные на двух и более формах собственности). В зависимости от организационноправовых форм предприятия под разделяются на хозяйственные товарищества и общества, крестьян ские (фермерские) хозяйства, хозяйственные партнерства, производ ственные кооперативы, государственные и муниципальные унитар ные предприятия. Глава 7. Органы местного самоуправления, предприятия и учреждения 117 По характеру деятельности (производственная и непроизводствен ная) выделяют предприятия некоммерческие, не связанные с продажей продукции в целях обогащения, и коммерческие — приносящие доход. Предприятия можно классифицировать по виду производства на предприятия, производящие продукцию; предприятия, выполняю щие работы; предприятия, оказывающие услуги. При этом в каждой группе предприятий по видам производства можно вести дальнейшее их разделение на виды. Предприятия, производящие продукцию, де лятся на предприятия промышленные, сельскохозяйственные; пред приятия, выполняющие работы, делятся на предприятия строитель ные, проектные, изыскательские и др.; предприятия, оказывающие услуги, делятся на предприятия транспортные, торговые, связи, бы тового обслуживания населения и др. Многообразны виды предприятий, определяемые их отраслевой производственнотехнологической специализацией. Различают про мышленные предприятия (заводы, фабрики, шахты, рудники, комби наты и др.); сельскохозяйственные предприятия (фермерские хозяй ства и др.); транспортные предприятия (предприятия железнодорож ного транспорта, предприятия водного транспорта, предприятия гражданской авиации, автопредприятия, предприятия трубопровод ного транспорта и др.); предприятия связи (почтамты, телеграфы, те лефонные станции и др.); предприятия торговли (универмаги, раз личные специализированные магазины и др.); жилищнокоммуналь ные предприятия (управляющие компании, энергосети и др.). Совокупность полномочий органов государственного управления, выражающихся в директивном характере волеизъявления органов го сударственного управления в отношении предприятий, можно обо значить как государственное непосредственное управление. К ним относятся полномочия органов государственного управле ния по осуществлению административного надзора и контроля (в том числе применение мер административного принуждения); полномо чия органов государственного управления в области бухгалтерского учета и статистики в отношении предприятий (учреждений) всех форм собственности, а также все полномочия органов государствен ного управления, помимо названных выше, в отношении предпри ятий (учреждений) государственной формы собственности, т. е. пря мо подчиненных им. Полномочия органов государственной власти в отношении пред приятий (учреждения) негосударственных форм собственности, за исключением полномочий органов государственного управления по осуществлению административного надзора и контроля и в области 118 Раздел II. Субъекты административного права бухгалтерского учета и статистики, можно определить как государст венное регулирование. Административная ответственность предприятий (учреждений) является составной частью полномочий государства в отношении предприятий (учреждений). Поэтому данная категория может быть включена в состав элемента административноправового статуса предприятия как определение круга полномочий вышестоящих госу дарственных органов в отношении предприятия. § 4. Органы внутреннего управления предприятием, учреждением и внутрихозяйственные отношения Внутриорганизационные отношения по сути являются управлен ческими. Внутриорганизационные отношения, возникающие в про цессе деятельности государственных предприятий (учреждений), ре гулируются нормами административного права, поскольку админист рации государственных предприятий (учреждений) составляют одно из звеньев системы органов государственного управления. При этом нормы административного права оказывают определенное регули рующее воздействие на негосударственные предприятия (учреж дения) в тех случаях, когда это прямо предусматривается действую щим законодательством. Таким образом обеспечивается законность деятельности негосударственных предприятий (учреждений), в том числе и путем установления обязательной государственной регистра ции, регламентации их взаимоотношений с органами государствен ного управления, а также регламентации некоторых сторон внутрен ней жизни негосударственных предприятий (учреждений). Деятельность по внутренней организации негосударственных предприятий (учреждений) по своему духу и содержанию идентична внутриорганизационной деятельности государственных предпри ятий, т. е. идентична деятельности, регламентируемой администра тивным правом. Помимо формирования органа управления делами предприятия (учреждения) организационный механизм управления предприятием (учреждением) включает управленческие отношения, возникающие между органом управления делами предприятия (учреждения) и его структурными подразделениями. В качестве местонахождения пред приятия (учреждения) должен быть указан конкретный адрес, по ко торому размещается орган управления юридического лица (в учреди тельных документах при этом необходимо определить, какой конкрет но орган управления размещается по месту нахождения юридического лица), должны быть указаны основания для размещения этого органа управления (договор куплипродажи помещения, свидетельство о Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 119 праве собственности, ином вещном праве, договор аренды и др.), дан ный орган должен быть постоянно действующим (иметь генерального директора, правление). Вопросы и задания для самоконтроля 1. Охарактеризуйте структуру органов местного самоуправления. 2. Опишите пять основных моделей системы организации местного само управления. 3. Каковы пределы взаимоотношений муниципальных образований и их органов с государственными органами исполнительной власти? 4. Дайте определение понятиям «предприятие», «учреждение». 5. Назовите виды предприятий (коммерческих организаций). 6. Охарактеризуйте структуру административноправового статуса пред приятий, общие требования к предприятиям в сфере административного права. 7. Каков порядок формирования органов внутреннего управления пред приятием (учреждением)? Глава 8. Административно&правовой статус государственных и негосударственных служащих. Правовые основы государственной службы В результате изучения главы 8 студент должен: знать принципы и виды государственной службы; характерные признаки государственного служащего; категории и группы должно стей государственной службы; понятие должностного лица; уметь давать общую характеристику института государственной службы на основе анализа Федерального закона «О системе государ ственной службы в Российской Федерации»; выявлять и анализиро вать социально значимые проблемы в правовом регулировании госу дарственной службы; давать квалифицированные юридические за ключения и консультации по вопросам государственной службы; владеть навыками применения норм законодательства о порядке приема на государственную службу, ее прохождения и прекращения; участия в разработке и проведении юридической экспертизы проек тов нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государст венной службы. § 1. Служба как специфический вид социальной деятельности. Характерные признаки служащего Служба выступает в качестве одного из типов социально полезной деятельности наряду с трудовой деятельностью по рабочим професси ям, предпринимательской, спортивной деятельностью, безвозмезд 120 Раздел II. Субъекты административного права ной общественнополезной деятельностью и т. д. Субъекты данных видов деятельности имеют собственный правовой, в том числе адми нистративноправовой, статус. Это обусловливает необходимость вы деления критериев, на основе которых можно отграничить служащих от иных социальных типов трудящихся, прежде всего рабочих. Служащий в процессе своей деятельности воздействует на созна ние и поведение человека, в связи с чем его труд регламентируется не только теми нормами и правилами, которые определяют механизм и технологию его профессиональной деятельности, но и правилами со циальных взаимоотношений с обслуживаемыми или администрируе мыми лицами, значительная часть которых является правовыми от ношениями. В процессе труда служащий вступает в правовые отно шения с данными субъектами, создавая правовые последствия не только для себя, но и для этих лиц. Например, несомненна возмож ность наступления юридических последствий для других лиц в дея тельности преподавателя (отчисление студента за неуспеваемость), сотрудника полиции или иного контрольнонадзорного органа (со ставление на гражданина протокола об административном правона рушении и привлечение к административной ответственности), про курора (обязательное рассмотрение должностными лицами актов прокурорского реагирования и принятие по ним мер) и проч. Объектом непосредственного воздействия рабочего являются объ екты природы, а также различные механизмы (автомобили, самоход ная техника, станки, машины, агрегаты), сооружения и иные предме ты материального мира (асфальтобетонщик, бурильщик, водитель трамвая, грузчик, гончар, жестянщик, дорожный рабочий и проч.). В качестве объекта воздействия рабочего может выступать и человек, но не его сознание и поведение (мастер маникюра, педикюра, парик махер). Труд рабочего регламентируется техникотехнологическими нормами и правилами, в связи с чем в процессе своей деятельности рабочий не создает правовых последствий для других лиц. Он порож дает их только для себя (это отношения по поводу оплаты труда, предоставления ежегодного оплачиваемого отпуска, привлечения его к дисциплинарной ответственности за нарушение технических пра вил и норм или, наоборот, применения поощрений за добросовест ный труд). В настоящее время существует нормативноправовое установле ние исчерпывающего перечня рабочих и служащих, которые разгра ничены на основе названных критериев. В связи с этим не может воз никнуть никаких сомнений при отнесении того или иного субъекта к числу рабочих или служащих. Речь идет об Общероссийском класси фикаторе профессий рабочих, должностей служащих и тарифных раз Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 121 рядов, утвержденном постановлением Госстандарта России от 26 де кабря 1994 г. № 367. Исходя из вышеизложенного, службу можно определить как про фессиональную деятельность граждан на служебных должностях в ор ганах публичной власти и организациях любой организационнопра вовой формы и формы собственности по осуществлению управленче ских функций или функций социальнокультурного обслуживания, выполнение которых связано с воздействием на сознание и поведе ние человека и влечет наступление юридических последствий не только для служащего, но и для администрируемых или обслуживае мых им лиц. § 2. Виды службы и служащих Содержание действующего законодательства позволяет выделить ряд разновидностей государственной и негосударственной службы. Государственная служба в общем виде урегулирована Федераль ным законом от 27 мая 2003 г. № 58ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о системе государст венной службы) и представлена государственной гражданской, военной службой и государственной службой иных видов. Государственная гражданская служба — это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий феде ральных государственных органов, государственных органов субъек тов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, за мещающих государственные должности субъектов РФ. Таким граж данам присваиваются классные чины. Данный вид службы урегулирован Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной граж данской службе) и имеет федеральный и региональный уровни. Кроме того, во всех субъектах РФ имеется свое законодательство, которым регламентируются вопросы государственной гражданской службы субъектов РФ, отнесенные к их компетенции. Например, в Саратов ской области действует Закон Саратовской области от 2 февраля 2005 г. № 15ЗСО «О государственной гражданской службе Саратов ской области». Правовые и организационные особенности прохождения феде ральной государственной гражданской службы в системе отдельных федеральных органов государственной власти могут быть установле ны отдельными федеральными законами. В настоящее время такие 122 Раздел II. Субъекты административного права особенности предусмотрены для дипломатических работников МИД России, которым, в частности, присваиваются дипломатические ран ги. Кроме того, в системе ФССП России лица, замещающие должно сти старшего судебного пристава и его заместителей, судебного при става по обеспечению установленного порядка деятельности судов, являясь федеральными государственными гражданскими служащи ми, при исполнении служебных обязанностей имеют право на хране ние и ношение огнестрельного оружия и специальных средств, что характерно для милитаризованной службы. Военная служба и государственная служба иных видов, которые ус танавливаются отдельными федеральными законами, являются раз новидностями федеральной государственной службы. Определение понятия военной службы, содержащееся в Законе о системе государ ственной службы, неактуально и будет применяться только со дня вступления в силу нового федерального закона о военной службе, ко торый к настоящему времени не принят. На основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (далее — Закон о воин ской обязанности) военную службу следует определить как особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных Силах РФ и в войсках национальной гвардии РФ, в ин женернотехнических, дорожностроительных воинских формирова ниях при федеральных органах исполнительной власти и в спасатель ных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, СВР России, органах ФСБ, государственной охраны, воен ной прокуратуры, военных следственных органах СК РФ и федераль ном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов госу дарственной власти РФ, воинских подразделениях федеральной про тивопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, и иностранными гражданами — в Воору женных Силах РФ и воинских формированиях. Гражданам, проходя щим военную службу, присваиваются воинские звания. Помимо названного Закона нормативную основу военной службы составляют Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76ФЗ «О статусе военнослужащих» и Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» (далее — Закон о войсках национальной гвардии). Формулировка «государственная служба иных видов» объединяет различные виды федеральной государственной службы, нормативно Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 123 правовое регулирование которых носит несистематизированный ха рактер и включает различные федеральные законы. Речь идет о службе в таможенных органах, органах внутренних дел, органах и учреждениях уголовноисполнительной системы, и ор ганах Государственной противопожарной службы МЧС России. Вне системы федеральных органов исполнительной власти прохождение государственной службы иных видов осуществляется в органах про куратуры и СК РФ. Гражданам, ее проходящим, присваиваются спе циальные звания и классные чины. Последние характерны только для служащих органов прокуратуры. В федеральном государственном органе могут быть учреждены должности государственной службы различных видов. В частности, в структуре аппарата МВД России имеются должности государствен ной службы в органах внутренних дел и должности федеральной госу дарственной гражданской службы. Негосударственная служба представлена муниципальной, корпо ративной, общественной, конфессиональной и частной. В качестве особой разновидности служебной деятельности следует назвать также альтернативную гражданскую службу. Муниципальная служба — это профессиональная деятельность граж дан в органах местного самоуправления, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещае мых путем заключения трудового договора (контракта). Нормативной основой ее прохождения является Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Корпоративная служба представляет собой деятельность на долж ностях служащих в государственных, муниципальных и частных орга низациях вне зависимости от их отраслевого профиля (медицинских, образовательных организациях, организациях культуры, государст венных корпорациях, организациях различных промышленных ком плексов и проч.). Статус таких служащих определяется уставами соот ветствующих организаций и должностными инструкциями. Общественная служба осуществляется в аппаратах политических партий, профессиональных союзов и иных общественных объедине ний и регулируется их уставами. Конфессиональная служба имеет место в структуре религиозных ор ганизаций и регулируется их внутренними установлениями. Частная служба предназначена для обслуживания интересов фи зических и юридических лиц и представлена частной детективной и охранной деятельностью, деятельностью адвокатов и нотариусов. Альтернативная гражданская служба — это особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой 124 Раздел II. Субъекты административного права гражданами взамен военной службы по призыву в организациях, под ведомственных федеральным органам исполнительной власти или органам исполнительной власти субъектов РФ, либо в организациях Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и ор ганов в качестве гражданского персонала. Данный вид службы урегу лирован Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 113ФЗ «Об аль тернативной гражданской службе». § 3. Государственная служба как организационно&правовая категория, элемент государственной организации и правовой институт Как организационноправовая категория государственная служба выступает в качестве одного из элементов организации функциони рования государственного аппарата. Такая организация направлена на реализацию стоящих перед государством целей и задач и характе ризуется наличием нескольких уровней. В первую очередь на уровне Конституции РФ установлена система органов государственной власти, предназначенных для выполнения определенного вида государственной деятельности на основе разде ления властей на законодательную, исполнительную и судебную; вы деляются к тому же иные виды государственной деятельности, произ водные от этих ветвей, в том числе общегосударственный контроль. Второй уровень связан с учреждением системы органов внутри каж дой ветви государственной власти и вида государственной деятельно сти. Например, для осуществления законодательной власти в Россий ской Федерации учреждено Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат — Государственной Думы и Совета Федерации, а в каждом субъекте РФ учреждается свой законодательный (представительный) орган государственной власти (областная, краевая дума и т. п.). Одна ко учреждение не означает создание жизнеспособного органа, для этого его необходимо сформировать, а это уже третий уровень орга низации государственной деятельности, связанный с наполнением государственного органа кадрами — лицами, замещающими государ ственные должности, государственными служащими и иным персо налом. На четвертом уровне происходит организация государством работы кадрового состава государственных органов и его ядра — госу дарственных служащих, на которых возложена основная нагрузка по обеспечению реализации функций и полномочий соответствующих органов. На данном уровне, собственно, и происходит процесс орга низации государственнослужебной деятельности как элемента еди ного механизма организации государственного аппарата с выделени Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 125 ем различных звеньев государственной службы, предназначенных для выполнения различных задач и функций государства (государствен ной гражданской, военной службы и государственной службы иных видов). Таким образом, государственная служба как организационно правовая категория завершает процесс организации государственной деятельности. Без государственной службы функционирование госу дарственного аппарата невозможно, поскольку его работа проявляет ся в деятельности государственных служащих. Государственная служба как организационноправовая категория содержательно включает ряд взаимосвязанных элементов: а) правовое регулирование государственнослужебной деятельности, т. е. принятие федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие виды государствен нослужебной деятельности (законов о государственной гражданской службе, о службе в органах внутренних дел, о судебных приставах и т. д.), в которых в общем виде устанавливаются функции, права и обязанности государственных служащих, организационные и право вые формы и методы их деятельности без конкретизации по отдель ным должностям государственной службы; б) структурную и финансовую организацию государственнослужеб ной деятельности, в том числе установление предельной штатной чис ленности, предельного размера ассигнований на содержание штата и учреждение должностей государственной службы в структуре аппара та органов государственной власти с определением в должностных регламентах квалификационных требований к их замещению, прав и обязанностей лиц, их замещающих; в) комплектование кадрового состава государственного органа по средством прохождения претендентами на замещение вакантных должностей государственной службы различных процедур их замеще ния; г) процесс осуществления государственнослужебной деятельности, т. е. прохождение государственной службы личным составом государ ственных органов, направленное на реализацию компетенции соот ветствующего органа. Как правовой институт государственная служба представляет со бой совокупность правовых норм, регулирующих комплекс однород ных общественных отношений, возникающих в связи с государствен ной организацией служебной деятельности и практической реализа цией компетенции государственных служащих. Следует иметь в виду, что эти нормы регламентируют не только административные правоот ношения, но и иные — трудовые, финансовые, гражданскоправовые и уголовные. Однако большая часть правоотношений в сфере государ 126 Раздел II. Субъекты административного права ственнослужебной деятельности регулируется нормами администра тивного права, которые в совокупности образуют административно правовой институт государственной службы. Его составляют нормы, устанавливающие правовые основания, условия и порядок поступле ния на службу, способы замещения должностей, порядок прохожде ния службы, основания и порядок прекращения государственнослу жебных отношений. § 4. Классификация служащих по сферам и видам государственной деятельности и функционально&должностным признакам и полномочиям Государственные и негосударственные служащие осуществляют свою деятельность в различных областях, отраслях и сферах государ ственного управления и в связи с этим их можно подразделить на за нятых в экономической, социальнокультурной и административно политической областях. В экономической области это государственные служащие различных федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих административноправовое регули рование как в целом по экономике (Минэкономразвития России), так и по отдельным ее отраслям (транспортным, сельскохозяйствен ным, промышленным и др.) и сферам государственного управления, а также муниципальные служащие соответствующих структурных подразделений местных администраций. Негосударственные корпо ративные служащие, занятые в экономической области, организуют процесс производства продукции и оказания хозяйственных услуг в структуре различных хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности. Аналогичным образом следует распределить служащих в социаль нокультурной области: государственные и муниципальные служащие заняты в различных органах государственного и муниципального управления (в отраслях образования, здравоохранения, культуры и др.); корпоративными служащими являются служащие различных социальнокультурных учреждений (образовательных, медицинских организаций, организаций культуры и др.). Административнополитическая область государственного управ ления представлена государственными служащими органов исполни тельной власти, обеспечивающих безопасность личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, — военнослужащими, сотрудниками полиции, таможенных органов, органов уголовноис полнительной системы и т. д. Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 127 По видам государственной деятельности государственные служа щие подразделяются: 1) на служащих федеральных органов исполни тельной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ (Ап парата Правительства РФ, федеральных министерств, служб и агентств, высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, отраслевых и функциональных межотраслевых орга нов исполнительной власти субъектов РФ), которые составляют наи более многочисленную группу; 2) служащих аппаратов палат Феде рального Собрания РФ и аппаратов законодательных (представитель ных) органов государственной власти субъектов РФ; 3) служащих аппаратов органов судебной власти (Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, федеральных судов общей юрисдикции, арбит ражных судов, конституционных (уставных) судов субъектов РФ); 4) служащих органов прокуратуры; 5) служащих СК РФ; 6) служащих органов общегосударственного контроля и контрольных органов субъектов РФ (аппаратов Счетной палаты РФ и контрольносчетных органов субъектов РФ, аппаратов Уполномоченного по правам чело века в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах РФ и др.). Для целей классификации служащих по функциональнодолжност ным признакам необходимо определить понятие должности, под кото рой понимается первичная структурная ячейка аппарата государст венного органа, органа местного самоуправления, администрации предприятия, учреждения или организации, предназначенная для од ного служащего. Учреждение должностей призвано обеспечивать персонализацию административных функций, прав и обязанностей, четкое разделение труда в аппарате органа публичной власти или юридического лица, индивидуализацию ответственности служащих. В органе государственной власти за должностью государственной службы закрепляется часть компетенции этого органа, а права, обя занности, а также квалификационные требования к уровню и харак теру знаний и навыков по данной должности устанавливаются в должностном регламенте (должностной инструкции). Сказанное ха рактеризует должность в организационном смысле. Вместе с тем су ществует понимание должности и в материальном смысле как сово купности финансовых средств, необходимых для содержания самого служащего (оплата труда, ежегодный оплачиваемый отпуск и др.), а также служебного места (обеспечение оргтехникой, мебелью, рас ходными материалами и т. п.). В зависимости от функциональнодолжностных признаков служа щие подразделяются на замещающих должности: 1) руководителей; 2) специалистов и 3) технических исполнителей. Для решения вопро 128 Раздел II. Субъекты административного права сов, связанных с обеспечением эффективной системы управления персоналом на предприятиях, в учреждениях и организациях различ ных отраслей экономики независимо от форм собственности и орга низационноправовых форм деятельности был разработан Квалифи кационный справочник должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденный постановлением Минтруда России от 21 августа 1998 г. № 37. В данном документе содержатся перечни должностей служащих, распределенные по названным трем группам на основе функциональнодолжностных характеристик. Аналогич ным образом можно классифицировать и государственных служа щих. Руководители характеризуются выполнением организационноад министративных функций; в их непосредственном подчинении име ются нижестоящие работники, обязанные выполнять законные ука зания руководителей. К руководящему составу государственных и не государственных служащих следует отнести руководителей органов власти и юридических лиц (генеральный директор, директор, началь ник и др.), руководителей структурных подразделений аппарата орга на или администрации организации и различных производственных подразделений юридического лица (начальники и руководители де партаментов, управлений, отделов, цехов, заведующие и управляю щие отделениями и др.), а также их заместителей. Специалисты образуют основной состав органа публичной власти или организации, не имеют в подчинении нижестоящих работников и не наделены распорядительными полномочиями внутриорганиза ционного характера. Основной их признак — выполнение функций, соответствующих профилю деятельности органа власти или юридиче ского лица (контрольнонадзорных функций, функций по оказанию государственных и муниципальных услуг, функций по управлению государственным и муниципальным имуществом и т. п.). Технические исполнители осуществляют функции вспомогательно обслуживающего характера, заключающиеся в информационнотех ническом обеспечении деятельности руководителей и специалистов, не выполняя при этом профильных функций органа власти или орга низации. К таким служащим относятся архивариус, дежурный бюро пропусков, делопроизводитель, секретарьмашинистка, оператор диспетчерской службы, табельщик и проч. Техническими исполните лями не являются работники, осуществляющие трудовую деятель ность по профессии рабочего (например, водитель служебного авто мобиля, сторож, вахтер, рабочий по комплексному ремонту и обслу живанию зданий, уборщик служебных помещений). Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 129 § 5. Государственная должность. Категории и группы должностей государственной службы. Должностные лица В действующем законодательстве четко разграничены понятия «государственная должность» и «должность государственной служ бы». Федеральный законодатель отказался от употребления термина «государственная должность государственной службы». Таким обра зом, должности государственной службы в настоящее время не явля ются разновидностью государственных должностей. Государственные должности РФ и государственные должности субъ ектов РФ — это должности, устанавливаемые Конституцией РФ, фе деральными законами для непосредственного исполнения полномо чий федеральных государственных органов, и должности, устанавли ваемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных орга нов субъектов РФ. Лица, замещающие государственные должности, не имеют статуса государственных служащих. Согласно Сводному перечню государственных должностей Рос сийской Федерации, утвержденному Указом Президента РФ от 11 ян варя 1995 г. № 32, к таковым отнесены должности Президента РФ, Председателя Правительства РФ и его заместителей, федеральных министров, Генерального прокурора РФ, Председателя СК РФ, Сек ретаря Совета Безопасности РФ, Председателя Счетной палаты РФ, его заместителей и аудиторов, Председателя Банка России и др. В субъектах РФ также действуют сводные перечни государствен ных должностей данных субъектов РФ на основе Перечня типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 4 декабря 2009 г. № 1381. К ним относятся должности заместителей высшего должностного ли ца субъекта РФ, членов высших исполнительных органов государст венной власти субъектов РФ, председателей законодательных (пред ставительных) органов государственной власти субъектов РФ и депу татов этих органов, председателей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, их заместителей и судей, уполномоченных по правам человека (ребенка, коренных малочисленных народов) в субъек тах РФ, мировых судей и др. Принципиальное отличие государственных должностей от долж ностей государственной службы состоит в том, что первые учрежда ются для непосредственного исполнения полномочий государственных органов, т. е. министр непосредственно исполняет полномочия ми нистерства, судья — судебные полномочия и т. п. В свою очередь, должности государственной службы учреждаются для обеспечения ис 130 Раздел II. Субъекты административного права полнения полномочий РФ и ее субъектов, федеральных государствен ных органов и государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ. Должности государственной службы учреждаются федеральным за коном или иным нормативным правовым актом РФ, законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ. Они могут распре деляться по группам и категориям в соответствии с федеральными за конами о видах государственной службы и законами субъектов РФ о государственной гражданской службе субъектов РФ. В настоящее вре мя должности государственной службы распределены по категориям и группам только в системе государственной гражданской службы. Категориями должностей государственной гражданской службы являются: 1) руководители — должности руководителей и заместителей руко водителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территори альных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместите лей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок пол номочий или без ограничения срока полномочий; 2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содейст вия лицам, замещающим государственные должности, руководите лям государственных органов, руководителям территориальных орга нов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномо чий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей; 3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионально го обеспечения выполнения государственными органами установлен ных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномо чий; 4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финан совоэкономического, хозяйственного и иного обеспечения деятель ности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий. Должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие группы: высшие, главные, ведущие, старшие и младшие. Законодатель определил соотношение категорий и групп должно стей. Должности категорий «руководители» и «помощники (советни ки)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы. Долж Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 131 ности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы. Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и млад шую группы. Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни должно стей федеральной государственной гражданской службы, являющие ся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы, который утвержден Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574. В системе военной службы и государственной службы иных видов должности государственной службы классифицируются иначе. На пример, должности в органах внутренних дел подразделяются на пять видов — должности высшего, старшего, среднего и младшего началь ствующего состава, а также должности рядового состава, и по каждо му виду должностей присваиваются свои специальные звания (по высшему начальствующему составу — генералмайор, генераллейте нант, генералполковник, генерал полиции и т. д.). Термин «должностные лица» часто упоминается в нормативных правовых актах, однако единого общеотраслевого определения поня тия должностного лица не существует. Законодателем установлен ряд определений данного понятия для целей привлечения к администра тивной и уголовной ответственности, рассмотрения обращений граж дан. Также имеются легальные дефиниции должностных лиц тамо женных органов и органов местного самоуправления. В частности, в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ должностное лицо рассматривается как лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависи мости от него, а равно лицо, выполняющее организационнораспоря дительные или административнохозяйственные функции в государст венных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях. Анализ данного и некоторых иных определений позволяет выде лить единые функциональные признаки, позволяющие рассматри вать отдельных лиц, замещающих должности в государственных орга нах, органах местного самоуправления, государственных и муници пальных организациях, в качестве должностных. Данные субъекты должны выполнять одну из трех функций: 132 Раздел II. Субъекты административного права 1) функции представителя власти, т. е. лица, наделенного распоря дительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в слу жебной зависимости от него. Речь идет, в частности, о должностных лицах органов внутренних дел, таможенных, налоговых, антимоно польных органов, органов по контролю за оборотом наркотиков и иных органов, которые вправе давать обязательные для выполнения указания организационно не подчиненным им субъектам, применять к ним различные меры административного принуждения; 2) организационнораспорядительные функции, под которыми следу ет понимать полномочия, связанные с руководством трудовым кол лективом государственного органа, органа местного самоуправления, государственной или муниципальной организации (их структурных подразделений) или находящимися в их служебном подчинении от дельными работниками, с формированием кадрового состава и опре делением трудовых функций работников, с организацией порядка прохождения службы, применения мер поощрения или награждения, наложения дисциплинарных взысканий и т. п. К организационно распорядительным функциям относятся полномочия лиц по приня тию решений, имеющих юридическое значение и влекущих опреде ленные юридические последствия; 3) административнохозяйственные функции, в качестве которых надлежит рассматривать полномочия должностного лица по управле нию и распоряжению имуществом и денежными средствами, находя щимися на балансе и банковских счетах органов власти, организаций, учреждений, а также по совершению иных действий (например, по принятию решений о начислении заработной платы, премий, осуще ствлению контроля за движением материальных ценностей, опреде лению порядка их хранения, учета и контроля за их расходованием). К таким должностным лицам следует отнести бухгалтера, главного бухгалтера, начальника финансовоэкономической службы, службы материальнотехнического снабжения, заведующего складом или хранилищем и т. п. § 6. Поступление на службу и способы замещения должностей на государственной службе Правовые основы поступления на государственную службу вклю чают три взаимосвязанных элемента: правовые основания, правовые условия и порядок поступления на государственную службу. В качестве правового основания поступления на любой вид государ ственной службы следует рассматривать правовую норму, предусмат ривающую возможность замещения гражданином должности госу Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 133 дарственной службы. Общим правовым основанием является ч. 4 ст. 32 Конституции РФ, где указано, что граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Правовые основания поступления на отдельные виды государственной службы содержатся в законода тельстве по каждому из ее видов. В частности, правовым основанием поступления на государственную гражданскую службу является ст. 21 Закона о государственной гражданской службе. Правовые условия поступления на государственную службу — это указанные в законе конкретные обстоятельства, с которыми законо датель связывает возможность или невозможность замещения долж ностей государственной службы. Речь идет, в частности, о возрастных ограничениях. Так, на государственную гражданскую службу могут поступить граждане, достигшие 18 лет. Аналогичное требование со держится в законодательстве о службе в органах внутренних дел, одна ко на данный вид службы можно поступить и до достижения данного возраста посредством зачисления в образовательную организацию высшего образования МВД России. По некоторым видам службы за конодателем предусмотрен возраст, по достижении которого поступ ление на нее невозможно: призыв на военную службу невозможен при достижении гражданином возраста 27 лет; предельный возраст посту пления на службу в органы внутренних дел составляет 35 лет. Законодателем установлены и иные ограничения по поступлению на государственную службу. Они связаны: 1) с признанием гражданина недееспособным или ограниченно дееспособным по решению суда, вступившему в законную силу; 2) осуждением его за преступление по приговору суда, вступивше му в законную силу, и наличием судимости (что касается последней, то законодателем установлены разные требования по различным ви дам службы: для поступления на государственную гражданскую служ бу препятствием является неснятая или непогашенная судимость; по ступление на правоохранительную службу невозможно, даже если су димость была снята или погашена); 3) отказом от прохождения процедуры оформления допуска к све дениям, составляющим государственную и иную охраняемую феде ральным законом тайну, если исполнение должностных обязанно стей по должности, на замещение которой претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; 4) наличием заболевания, препятствующего поступлению на госу дарственную службу или ее прохождению и подтвержденного заклю чением медицинской организации (данное ограничение имеет разли чия по видам государственной службы: для претендующих на замеще ние должностей государственной гражданской службы речь идет 134 Раздел II. Субъекты административного права только о некоторых психических расстройствах; прохождение же во енной и правоохранительной службы связано с более строгими огра ничениями по состоянию здоровья); 5) наличием близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с государственным служащим, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или под контрольностью одного из них другому; 6) выходом из гражданства РФ или приобретением (наличием) гражданства другого государства; 7) представлением подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на государственную службу; 8) непредставлением сведений или представлением заведомо лож ных сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имуще ственного характера, а также аналогичных сведений по супругу (суп руге) и несовершеннолетним детям. Названные ограничения являются общими для государственной службы различных видов. Однако предусматриваются и специфиче ские ограничения. Так, препятствует поступлению на государствен ную гражданскую службу признание гражданина не прошедшим воен ную службу по призыву при отсутствии на то законных оснований в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту). Также гражда нин не может быть принят на службу в органы внутренних дел, если он неоднократно в течение года, предшествовавшего дню поступления на службу, подвергался в судебном порядке административному наказа нию за совершенные умышленно административные правонаруше ния. Кроме того, в ряде случаев устанавливаются требования к уровню и профилю образования претендента: чтобы поступить на службу в ор ганы прокуратуры и СК РФ, требуется высшее юридическое образова ние; аналогичное требование предусмотрено для претендентов на должность старшего судебного пристава и его заместителя. Порядок поступления на государственную службу включает в себя процедуру замещения должностей государственной службы. Данные должности замещаются, как правило, двумя способами: посредством конкурса и назначения. Специфический порядок регламентирован в законодательстве о военной службе, где предусмотрены призыв и от бор кандидатов для поступления на военную службу по контракту. Конкурс является общим правилом для замещения должностей го сударственной гражданской службы. Он заключается в оценке профес сионального уровня претендентов на замещение вакантной должности и их соответствия установленным квалификационным требованиям. Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 135 Для его проведения правовым актом соответствующего государствен ного органа образуется конкурсная комиссия, в состав которой входят представитель нанимателя или уполномоченные им государственные гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам го сударственной службы и кадров, юридического подразделения и под разделения, в котором проводится конкурс на замещение вакантной должности), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образова тельных организаций, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нани мателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопро сам, связанным с государственной гражданской службой, число кото рых должно составлять не менее одной четверти от общего числа чле нов конкурсной комиссии. Положение о конкурсе на замещение вакантной должности госу дарственной гражданской службы Российской Федерации, опреде ляющее порядок и условия его проведения, утверждено Указом Пре зидента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112. Назначение на должность государственной гражданской службы следует рассматривать как исключение из общего правила о конкурсе, который не проводится: при назначении на замещаемые на определен ный срок полномочий должности государственной гражданской служ бы категорий «руководители» и «помощники (советники)»; назначе нии на должности государственной гражданской службы категории «руководители», назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом РФ или Правительством РФ; заключе нии срочного служебного контракта; назначении государственного гражданского служащего на иную должность государственной граж данской службы в случаях, указанных в законе; назначении на долж ность государственной гражданской службы гражданина, включенно го в кадровый резерв. Конкурс может также не проводиться при назна чении на отдельные должности государственной гражданской службы, исполнение должностных обязанностей по которым связано с исполь зованием сведений, составляющих государственную тайну, по переч ню должностей, утверждаемому нормативным актом государственного органа. По решению представителя нанимателя конкурс может не про водиться при назначении на должности государственной гражданской службы, относящиеся к группе младших должностей. В системе государственной службы иных видов возможность про ведения конкурса на замещение вакантной должности в ряде случаев законодателем не предусмотрена (в органах прокуратуры, СК РФ) и назначение используется как единственный способ замещения долж 136 Раздел II. Субъекты административного права ностей. В иных случаях конкурс рассматривается как исключение из общего правила о назначении. Так, в системе МВД России посредст вом конкурса замещаются должности государственной службы лишь в учебных и научных подразделениях образовательных организаций (начальник научного центра, начальник кафедры и др.). Выборы как способ замещения должностей не используются в сис теме государственной службы. Их специфика состоит в том, что граж данин выдвигается на соответствующую должность из числа тех, кто избирает. Таким способом замещаются отдельные государственные должности РФ и субъектов РФ (Президент РФ, Председатель Госу дарственной Думы, Председатель Совета Федерации, высшее долж ностное лицо субъекта РФ, депутаты законодательных (представи тельных) органов государственной власти и др.). В федеральных государственных органах и государственных орга нах субъектов РФ могут быть предусмотрены служебные должности, не являющиеся должностями государственной службы (архивариус, комендант здания, бухгалтер, заведующий бюро пропусков, заведую щий копировальномножительным бюро, заведующий хозяйством и проч.). Трудовая деятельность работников, их замещающих, регули руется законодательством РФ о труде. Соответственно способы заме щения таких должностей определены в ч. 2 ст. 16 ТК РФ. § 7. Прохождение службы и аттестация государственных служащих Прохождение государственной службы включает в себя комплекс вопросов, связанных с реализацией прав и обязанностей государст венными служащими, соблюдением запретов и ограничений, урегу лированием конфликта интересов, применением мер поощрения и дисциплинарных взысканий, а также прохождением ими аттестации. Прохождение государственной службы осуществляется в соответ ствии с должностным регламентом, утверждаемым руководителем ор гана и являющимся составной частью административного регламента государственного органа. В него включаются: 1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к служащему, замещающему соответствую щую должность государственной службы, а также к образованию, стажу работы по специальности, направлению подготовки; 2) должностные обязанности, права и ответственность служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязан ностей в соответствии с административным регламентом государст венного органа, задачами и функциями структурного подразделения Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 137 государственного органа и функциональными особенностями заме щаемой в нем должности; 3) перечень вопросов, по которым служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения; 4) перечень вопросов, по которым служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов или проектов управленческих и иных решений; 5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управ ленческих и иных решений, порядок согласования и принятия дан ных решений; 6) порядок служебного взаимодействия служащего в связи с ис полнением им должностных обязанностей со служащими того же го сударственного органа, служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями; 7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и ор ганизациям в соответствии с административным регламентом госу дарственного органа; 8) показатели эффективности и результативности профессиональ ной служебной деятельности служащего. Правовой статус государственных служащих представляет собой комплекс прав и обязанностей, которые гражданин приобретает с мо мента поступления на государственную службу. Следует различать ад министративноправовой статус государственных служащих и их пра вовой статус как субъектов трудового права. Последний составляют права, предоставлением которых законодатель гарантирует социаль ную защиту государственных служащих (право на отдых, обеспечи ваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков; на оплату труда и другие выплаты; на медицинское страхо вание; на государственное пенсионное обеспечение; право с предва рительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов, и др.). Административноправовой статус государственных служащих со ставляют права и обязанности, осуществление которых направлено на обеспечение реализации функционального предназначения соот ветствующего государственного органа, а также права и обязанности, связанные с поддержанием на должном уровне квалификации госу дарственного служащего, поскольку это прямо влияет на эффектив ность деятельности органа. 138 Раздел II. Субъекты административного права Права и обязанности государственных служащих в административ ноправовой сфере следует подразделить на общие, особенные и спе циальные. Общие права имеются у всех государственных служащих независи мо от вида государственной службы: право на обеспечение надлежа щих организационнотехнических условий, необходимых для испол нения должностных обязанностей; на ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности, критериями оценки эффек тивности исполнения должностных обязанностей, показателями ре зультативности профессиональной служебной деятельности и усло виями должностного роста; на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должност ных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенст вовании деятельности государственного органа; на доступ в установ ленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использова нием таких сведений; на доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации; на условия, необходимые для профессионального развития и продвижения по службе, и др. Общие обязанности государственных служащих — соблюдать Кон ституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ и обес печивать их исполнение; исполнять должностные обязанности в соот ветствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответ ствующих руководителей, данные в пределах их полномочий; соблю дать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать служебный распорядок государственного органа; поддерживать уровень квалификации, необ ходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей; не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охра няемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие из вестными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство; беречь государственное иму щество, в том числе предоставленное ему для исполнения должност ных обязанностей; представлять предусмотренные законом сведения о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущест венного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обяза тельствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несо Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 139 вершеннолетних детей; сообщать о выходе из гражданства РФ или о приобретении гражданства другого государства; соблюдать ограниче ния, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать установленные запреты; сообщать руководителю о лич ной заинтересованности при исполнении должностных обязанно стей, которая может привести к конфликту интересов, принимать ме ры по предотвращению такого конфликта; уведомлять руководителя о каждом случае обращения к нему какихлибо лиц в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения. Особенные права и обязанности зависят от того, какую государст венную деятельность (законодательную, исполнительную, судебную и иную) осуществляет орган, в котором гражданин проходит государ ственную службу. Правомочия государственных служащих по обеспе чению реализации профильных функций соответствующих органов существенно различаются. Специальные права и обязанности имеются у ряда государственных служащих, занятых в области обеспечения безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз (сотрудников полиции, военнослужащих войск национальной гвардии, погранич ных органов ФСБ России, судебных приставов по обеспечению уста новленного порядка деятельности судов). Они имеют право приме нять физическую силу, в том числе боевые приемы борьбы, а также специальные средства, огнестрельное оружие и боевую технику в слу чаях и в порядке, предусмотренных законом. Интересы службы тре буют от них также поддержания необходимого уровня физической подготовки. Прохождение государственной службы сопряжено с необходимо стью соблюдения ряда запретов: замещать должность государственной службы в случае избрания или назначения на государственную долж ность, избрания на выборную должность в органе местного самоуправ ления или на оплачиваемую выборную должность в органе профессио нального союза; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хо зяйствующим субъектом; приобретать ценные бумаги, по которым мо жет быть получен доход; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц; вы езжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц; ис пользовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязан ностей, средства материальнотехнического обеспечения, другое госу дарственное имущество; разглашать или использовать в целях, не свя занных с государственной службой, сведения, отнесенные к сведениям 140 Раздел II. Субъекты административного права конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие известными в связи с исполнением должностных обязанностей; при нимать без письменного разрешения представителя нанимателя награ ды, почетные и специальные звания (за исключением научных) ино странных государств, международных организаций; использовать пре имущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать долж ностные полномочия в интересах политических партий, других обще ственных объединений, религиозных объединений и иных организа ций; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных и религиозных объединений; открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценно сти в иностранных банках, расположенных за пределами террито рии РФ, и др. Под конфликтом интересов на государственной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или кос венная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при кото рой возникает или может возникнуть противоречие между личной за интересованностью государственного служащего и правами и закон ными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интере сам граждан, организаций, общества или государства. В качестве та кой заинтересованности законодатель рассматривает возможность получения государственным служащим при исполнении должност ных обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Государственный служащий обязан в письменной форме уведо мить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему ста нет об этом известно. Представитель нанимателя, в свою очередь, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию кон фликта интересов, которые могут состоять в изменении должностного или служебного положения государственного служащего вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей. Предот вращение и урегулирование конфликта интересов могут осуществ ляться путем отвода или самоотвода государственного служащего, хо тя механизмы таких процедур законом не предусмотрены. Если госу дарственный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных капиталах организаций), он обязан в целях Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 141 предотвращения конфликта интересов передать их в доверительное управление. Аттестация государственных служащих представляет собой про цедуру, которая проводится в целях определения соответствия госу дарственного служащего замещаемой должности. Периодичность ее проведения в отношении государственных служащих различных ви дов не унифицирована: по государственным гражданским служащим она проводится один раз в три года, по служащим таможенных орга нов и органов по контролю за оборотом наркотиков — не чаще одно го раза в два года, но не реже одного раза в четыре года, по сотрудни кам органов внутренних дел — один раз в четыре года, по прокурор ским работникам — не реже одного раза в пять лет и т. д. Различаются требования и по проведению внеочередной аттеста ции. Так, внеочередная аттестация государственного гражданского служащего может проводиться после принятия в установленном по рядке решения о сокращении должностей государственной граж данской службы в государственном органе; об изменении условий оплаты труда государственных гражданских служащих. По соглаше нию сторон служебного контракта с учетом результатов годового от чета о профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего также может проводиться его внеочередная аттестация. Иные основания определены, в частности, в законода тельстве о службе в органах внутренних дел, в соответствии с кото рым внеочередная аттестация проводится: при решении вопроса о переводе сотрудника на вышестоящую или нижестоящую должность в органах внутренних дел; при решении вопроса о прекращении со трудником службы в органах внутренних дел в связи с его несоответ ствием замещаемой должности; по предложению уполномоченного руководителя при рассмотрении вопросов о переводе сотрудника на иную должность в органах внутренних дел либо об увольнении со трудника со службы; если сотрудник не прошел проверку на профес сиональную пригодность к действиям в условиях, связанных с при менением физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Государственный служащий, находящийся в отпуске по беремен ности и родам или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, проходит аттестацию не ранее чем через один год (в органах прокуратуры — через шесть месяцев) после выхода из от пуска. При проведении аттестации непосредственный руководитель го сударственного служащего представляет мотивированный отзыв об исполнении им должностных обязанностей за аттестационный пери 142 Раздел II. Субъекты административного права од (в органах прокуратуры данный документ называется аттестацион ным листом). В системе государственной гражданской службы к мо тивированному отзыву прилагаются сведения о выполненных служа щим за аттестационный период поручениях и подготовленных им проектах документов, содержащиеся в годовых отчетах о его профес сиональной служебной деятельности, а при необходимости — пояс нительная записка гражданского служащего на отзыв непосредствен ного руководителя. Для проведения аттестации правовым актом государственного ор гана формируется аттестационная комиссия. В ее состав могут вклю чаться руководитель органа и его заместители, должностные лица подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юри дического (правового) подразделения, подразделения по противодей ствию коррупции и иных подразделений. В системе государственной гражданской службы обязательно участие в работе комиссии предста вителя соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представителей научных и образовательных органи заций, приглашаемых в качестве независимых экспертов — специа листов по вопросам, связанным с государственной службой, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. В случае неявки государственного служащего на аттестацию без уважительных причин он может быть привлечен к дисциплинарной ответственности, а аттестация переносится на более поздний срок. По результатам аттестации аттестационной комиссией принима ется одно из следующих решений: а) соответствует замещаемой долж ности; б) соответствует замещаемой должности и рекомендуется к включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста; в) соответствует замещаемой должно сти при условии успешного получения дополнительного профессио нального образования; г) не соответствует замещаемой должности. В нормативных актах по различным видам правоохранительной служ бы предусматриваются и иные варианты решений. После проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа о том, что служащий: а) подлежит включе нию в кадровый резерв для замещения вакантной должности в порядке должностного роста; б) направляется для получения дополнительного профессионального образования; в) понижается в должности и подле жит исключению из кадрового резерва в случае нахождения в нем. Государственный служащий вправе обжаловать результаты атте стации, в том числе в суд. Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 143 § 8. Меры поощрения и стимулирования деятельности государственных служащих Поощрительные меры применяются к государственному служаще му при позитивной оценке его труда для стимулирования дальнейшей успешной служебной деятельности, исполнения должностных обя занностей на высоком профессиональном уровне, повышения моти вации к труду. Позитивные меры в данной сфере отношений реализуются в виде различных форм материального, морального и организационного по ощрения или стимулирования деятельности государственных служа щих, что характерно для всего законодательства о государственной службе, включая федеральные законы о государственной граж данской службе, прокуратуре, СК РФ, службе в органах внутренних дел, службе в таможенных органах и др. Как правило, позитивные санкции применяются в рамках служебнодисциплинарных отноше ний, поскольку добросовестное исполнение служебных обязанно стей, за которое применяется поощрение, — показатель служебной дисциплины. В законодательстве о государственной службе нормы о поощрении систематизируются в одной статье нормативного акта посредством их перечисления и установления порядка назначения. Следует отметить, что законодатель предполагает применение и кумулятивных поощри тельных мер. Так, представитель нанимателя в соответствии с п. 1 и 2 ч. 1 ст. 55 Закона о государственной гражданской службе обязан од новременно назначать поощрительные санкции и материального, и морального характера. Речь идет об объявлении благодарности с выплатой единовременного поощрения, а также о награждении по четной грамотой государственного органа с выплатой единовремен ного поощрения или с вручением ценного подарка. Государственнослужебное законодательство среди поощритель ных мер исключительно морального характера называет присвоение почетных званий РФ, награждение знаками отличия РФ, награжде ние орденами и медалями РФ, ведомственными медалями («За вер ность служебному долгу», «Ветеран следственных органов» и другими медалями в системе СК РФ), занесение на Доску почета, в Книгу по чета, награждение нагрудными знаками («За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации», «Почетный работник прокура туры Российской Федерации», «Почетный сотрудник Следственного комитета Российской Федерации»). В числе поощрительных мер материального характера помимо на званных можно выделить такие меры, как награждение подарком, 144 Раздел II. Субъекты административного права именным оружием, выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет. Организационные поощрительные санкции призваны обеспечить добросовестное исполнение государственными служащими своих служебных обязанностей, безупречную и эффективную службу меха низмами карьерного роста. Среди них следует назвать досрочное при своение очередного специального звания или присвоение специаль ного звания на одну ступень выше очередного в системе СК РФ и ор ганов внутренних дел, досрочное присвоение классного чина или присвоение классного чина на ступень выше очередного в органах и организациях прокуратуры. Вместе с тем можно вести речь и о сме шанном характере подобных поощрительных санкций ввиду того, что, например, досрочное присвоение очередного специального зва ния предполагает и материальные последствия — увеличение размера оклада государственного служащего. Поощрительные санкции, предусмотренные для государственных служащих, не всегда исчерпывающим образом перечисляются зако нодателем в списке мер поощрения. Содержание государственнослу жебного законодательства показывает и иные примеры поощритель ных мер, в первую очередь организационного характера. В частности, к ним можно отнести включение государственного гражданского слу жащего в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Данная мера применяется по итогам аттестации в течение одного месяца после ее проведения, если служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в кадровый ре зерв. Таким образом, данное законодательное установление стимули рует служащего поддерживать необходимый уровень квалификации, чтобы реализовать перспективу карьерного роста. Среди позитивных мер, применяемых в служебнодисциплинар ных отношениях, следует выделить и те, которые носят условно по ощрительный характер ввиду постделиктного их применения. Реали зации таких мер предшествует наложение на государственного служа щего дисциплинарного взыскания. Основанием же применения поощрения в данном случае является заслуженное постделиктное по ведение правонарушителя, если иметь в виду, что за определенные достижения по службе дисциплинарное взыскание может быть снято досрочно до истечения одного года со дня его применения. Такая ме ра поощрения указана в ч. 9 ст. 58 Закона о государственной граж данской службе. Хотя в данной норме и не указано фактическое ос нование применения данной меры, однако очевидно, что досрочное снятие взыскания возможно, если государственный служащий изме Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 145 нил свое отношение к службе и исполнению обязанностей, возло женных на него должностным регламентом. Высшей формой поощрения граждан РФ, в том числе государст венных служащих, являются государственные награды РФ, положе ние о которых утверждено Указом Президента РФ от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по совершенствованию государственной на градной системы Российской Федерации». К таковым отнесены выс шие звания, ордена, знаки отличия, медали и почетные звания РФ. Награждение ими производится в рамках особой процедуры наград ного производства. Решение о награждении государственной награ дой принимается Президентом РФ на основании внесенного ему представления и предложения Комиссии при Президенте РФ по госу дарственным наградам. Соответствующие федеральные государственные органы опреде ляют порядок возбуждения ходатайства о награждении государствен ными наградами лиц, замещающих государственные должности РФ, а также федеральных государственных служащих и работников феде ральных государственных органов. В зависимости от того, в каком ор гане они осуществляют свою деятельность, представления о награж дении их государственными наградами вместе с соответствующими наградными документами вносятся Президенту РФ Председателем Правительства РФ, Руководителем Администрации Президента РФ, Руководителем Аппарата Правительства РФ, руководителями феде ральных органов государственной власти и иных федеральных госу дарственных органов, полномочными представителями Президен та РФ в федеральных округах, высшими должностными лицами субъ ектов РФ. Внесение представлений о награждении государственными наградами Президенту РФ осуществляется не позднее трех месяцев со дня завершения согласования наградного листа. Представление о награждении государственными наградами, внесенное Президенту РФ, признается недействительным в случаях: установления недостоверности сведений, содержащихся в наград ных документах; изменения сферы деятельности лиц, представлен ных к награждению государственными наградами, за исключением представления к награждению за совершение подвига, проявленные мужество, смелость и отвагу; смерти лица, представленного к госу дарственной награде, за исключением лиц, представленных к госу дарственным наградам, награждение которыми может быть произ ведено посмертно; возбуждения уголовного дела в отношении лица, представленного к государственной награде. Представления о на граждении государственными наградами до их внесения Президен ту РФ рассматриваются Комиссией по государственным наградам, 146 Раздел II. Субъекты административного права которая может принять следующие решения: о поддержке представ ления о награждении государственной наградой; об изменении вида или степени государственной награды, к награждению которой представлено лицо; о нецелесообразности награждения лица госу дарственной наградой. Повторное представление к награждению государственной наградой лица, в отношении которого данная ко миссия приняла решение о нецелесообразности награждения госу дарственной наградой, возможно не ранее чем через год со дня его принятия. § 9. Ответственность государственных служащих за служебные проступки В теории права ответственность рассматривается в позитивном и негативном аспектах. Позитивная ответственность — это ответствен ность за порученное дело; в данном смысле она содержательно сов падает с понятием правовой обязанности или долга. Негативная (ретроспективная) ответственность применяется за совершение про тивоправных деяний — преступлений, административных правона рушений, дисциплинарных проступков, гражданскоправовых де ликтов. Государственные служащие могут быть субъектами данных деяний и привлекаться к соответствующим видам юридической от ветственности. Не исключается также одновременное привлечение государственного служащего к двум видам ответственности по адми нистративному праву — административной и дисциплинарной, если в деянии, им совершенном, имеются признаки состава и админист ративного правонарушения, и дисциплинарного проступка. Такая ситуация имеет место, когда государственные служащие выступают в качестве должностных лиц, для которых административная ответст венность наступает за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Дисциплинарная ответственность государственных служащих — это юридическая ответственность, наступающая вследствие наруше ния положений федеральных законов и иных нормативных актов, ре гулирующих порядок прохождения различных видов государственной службы, а также требований должностных регламентов (инструкций), применяемая государством в лице уполномоченного субъекта дисци плинарной власти к правонарушителю, на которого возлагается обя занность нести неблагоприятные последствия назначенного дисцип линарного взыскания. Дисциплинарная ответственность государственных служащих имеет традиционную для юридической ответственности структуру и Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 147 включает следующие элементы: основания дисциплинарной ответст венности (юридическое, фактическое и процессуальное); условия дисциплинарной ответственности, в том числе условия, исключаю щие ее; субъект дисциплинарной ответственности; меры дисципли нарной ответственности, т. е. дисциплинарные взыскания; дисцип линарное производство. Основными особенностями дисциплинарной ответственности го сударственных служащих являются следующие: 1) отсутствие единого кодифицированного нормативного акта по вопросам привлечения к дисциплинарной ответственности. Нормы, ее регулирующие, содержатся в различных федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах, регламентирующих госу дарственнослужебные отношения; 2) отсутствие единообразного подхода к регулированию матери альных и процессуальных правоотношений в сфере привлечения к дисциплинарной ответственности. Такое единообразие не представ ляется целесообразным ввиду особенностей прохождения отдельных видов службы, в частности военной, где дисциплинарная ответствен ность применяется за совершение не только дисциплинарных про ступков, но и — по общему правилу — административных правонару шений. При этом дисциплинарная ответственность разграничена по видам государственной службы, имеет по каждому из них свое само стоятельное значение и в существенной мере носит изолированный характер, различаясь по фактическим основаниям, субъектам дисци плинарной ответственности, субъектам дисциплинарной юрисдик ции, порядку привлечения к дисциплинарной ответственности, стро гости дисциплинарных взысканий и их перечням; 3) дисциплинарная ответственность государственных служащих не носит формализованный характер, т. е. законодатель не приводит ис черпывающего перечня составов дисциплинарных проступков и дисци плинарных взысканий по каждому из них, поскольку ситуации, когда соответствующий руководитель вправе применить дисциплинарные санкции, разнообразны и не могут быть перечислены в нормативном акте. Составы дисциплинарных проступков можно выделять лишь ус ловно, руководствуясь положениями нормативных актов, устанавли вающих обязанности, ограничения и запреты, и исходя из предусмот ренности дисциплинарной ответственности за их нарушение; 4) привлечение государственных служащих к дисциплинарной от ветственности в значительной степени зависит от усмотрения руково дителя, наделенного широкими дискреционными полномочиями. Например, согласно ч. 1 ст. 57 Закона о государственной гражданской службе за совершение дисциплинарного проступка представитель на 148 Раздел II. Субъекты административного права нимателя имеет право (но не обязан) применить к служащему дисци плинарное взыскание. Аналогичным образом данный вопрос решен в законодательстве и об иных видах государственной службы. В сфере государственного управления принято выделять три вида дисциплинарной ответственности: в порядке подчиненности; по дис циплинарным уставам и положениям о службе; по правилам внутрен него трудового распорядка. Дисциплинарная ответственность в порядке подчиненности харак терна для государственной гражданской службы, где дисциплинар ный проступок рассматривается как неисполнение или ненадлежа щее исполнение гражданским служащим возложенных на него слу жебных обязанностей по его вине. В настоящее время в системе дисциплинарных взысканий, применяемых к государственным граж данским служащим, в зависимости от характера карательного воз действия можно выделить всего два вида санкций: взыскания мо ральноправового характера (замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии) и санкцию, лишающую воз можности продолжать государственную службу в соответствующем органе (дисциплинарное увольнение). Дисциплинарная ответственность по специальным дисциплинарным уставам и положениям, которые действуют в системе военной службы и государственной службы иных видов (уставная ответственность), является наиболее строгим видом дисциплинарной ответственности. В соответствующих государственных органах она применяется как одно из административноправовых средств поддержания макси мальной слаженности в работе и предельно высокой дисциплины. Несмотря на то что для отдельных видов государственной службы (прокурорская служба и служба в СК РФ) такие дисциплинарные ус тавы не приняты, дисциплинарную ответственность соответствую щих служащих следует приравнять к уставной, поскольку она отлича ется схожим уровнем строгости. Повышенная строгость проявляется в том, что: 1) понятие дисциплинарного проступка здесь шире, чем для госу дарственных гражданских служащих, и включает в себя не только не исполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, но и совершение деяний, которые порочат честь работника органов внутренних дел, прокурорского работника и т. д. и наносят урон авто ритету государственной власти; 2) расширен спектр дисциплинарных взысканий. Он включает не только меры моральноправового характера и дисциплинарное уволь нение, но и взыскания организационного и статусного характера. К организационным взысканиям, затрагивающим служебные интере Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 149 сы, следует отнести понижение в классном чине прокурорских работ ников, понижение в специальном звании сотрудников СК РФ, сни жение в воинском звании, перевод на нижестоящую должность со трудников органов внутренних дел, снижение в воинской должности, снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воин ской должности. Дисциплинарными взысканиями статусного харак тера являются назначаемые в системе прокуратуры, СК РФ, органов, в которых предусмотрена военная служба, взыскания в виде лишения нагрудных знаков «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации» и «Почетный работник прокуратуры Российской Феде рации», лишения медалей СК РФ, лишения нагрудного знака «По четный сотрудник Следственного комитета Российской Федерации», а также лишение нагрудного знака отличника (в системе военной службы). Кроме того, для военнослужащих предусмотрена специфи ческая мера, связанная с ограничением права на свободу и личную неприкосновенность, — дисциплинарный арест, назначаемый в су дебном порядке за грубые нарушения воинской дисциплины; 3) дисциплинарное увольнение работника означает невозмож ность осуществления им служебной деятельности не только в кон кретном органе, но и в системе отрасли (в органах внутренних дел, органах и учреждениях уголовноисполнительной системы и др.). К дисциплинарной ответственности по правилам внутреннего тру дового распорядка привлекаются работники государственных органов, не имеющие статуса государственных служащих, а также служащие иных органов и организаций. Поскольку их статус не регулируется го сударственнослужебным законодательством, дисциплинарная ответ ственность к ним применяется в соответствии с положениями ТК РФ. Дисциплинарное производство в науке административного права рассматривается либо в институциональном (как комплексный пра вовой институт), либо в процессуальном аспекте. Дисциплинарное производство в качестве правового института определяется как сово купность правовых норм, регулирующих общественные отношения в связи с правоприменительной деятельностью по решению вопроса о применении дисциплинарного взыскания за совершенный дисцип линарный проступок. Дисциплинарное производство в процессуаль ном аспекте — это урегулированная нормами административного права и осуществляемая в процессуальной форме деятельность упол номоченных субъектов дисциплинарной власти по возбуждению, рассмотрению и разрешению дел о дисциплинарных проступках и применению к государственным служащим дисциплинарных взыска ний. 150 Раздел II. Субъекты административного права Ряд процедурных правил являются общими для дисциплинарного производства по всем видам государственной службы. До примене ния дисциплинарного взыскания от государственного служащего должно быть потребовано объяснение в письменной форме. В случае его отказа дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Такой отказ не является препятствием для применения дисциплинар ного взыскания. Перед его применением проводится служебная про верка (в системе военной службы — разбирательство, в органах про куратуры — служебное расследование). При назначении взыскания учитываются тяжесть совершенного дисциплинарного проступка, степень вины служащего, обстоятельства, при которых он совершен, и предшествующие результаты исполнения служащим своих долж ностных обязанностей. Предусматриваются три срока давности привлечения к дисципли нарной ответственности (один месяц со дня обнаружения дисципли нарного проступка, шесть месяцев со дня его совершения, а по ре зультатам проверки финансовохозяйственной деятельности или аудиторской проверки — два года со дня совершения дисциплинар ного проступка). Дополнительно к этим срокам для служащих орга нов внутренних дел законодателем введено правило, согласно кото рому дисциплинарное взыскание должно быть наложено не позднее чем через две недели со дня, когда прямому или непосредственному руководителю (начальнику) стало известно о совершении сотрудни ком органов внутренних дел дисциплинарного проступка. Кроме то го, согласно ст. 49 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ для военнослужащих срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности ограничен одним годом со дня совершения дисцип линарного проступка. Копия акта о применении к служащему дисциплинарного взыска ния с указанием оснований его применения вручается ему под рас писку в течение определенного срока со дня издания соответствую щего акта (пяти дней в системе государственной гражданской служ бы, трех дней в таможенных органах, органах внутренних дел и т. д.). Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано служащим в письменной форме в комиссию государственного органа по служеб ным спорам (в системе государственной гражданской службы), на чальнику вышестоящего органа (в системе государственной службы иных видов) или в суд. Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания служащий не подвергнут новому взы сканию, он считается не имеющим такового. Основанием выделения такой разновидности дисциплинарной от ветственности, как дисциплинарная ответственность государственных Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 151 служащих за совершение коррупционных правонарушений и дисциплинар ное производство по ним, является унификация составов коррупцион ных правонарушений по законодательству обо всех видах государст венной службы, установление одинаковых правил по утрате доверия ко всем государственным служащим и определение абсолютно иден тичного порядка привлечения к дисциплинарной ответственности. Утрата доверия к государственному служащему возможна в случаях: непринятия служащим мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является; непредставле ния сведений о своих, а также своих супруги (супруга) и несовершен нолетних детей доходах, расходах, об имуществе и обязательствах иму щественного характера либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений; участия на платной основе в деятельности ор гана управления коммерческой организацией; осуществления пред принимательской деятельности; вхождения в состав органов управле ния, попечительских или наблюдательных советов, иных органов ино странных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений; нару шения служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за преде лами территории РФ. Утрата доверия влечет однозначное увольнение с государственной службы. Особенности дисциплинарного производства по коррупционным правонарушениям связаны с субъектами служебной проверки; с об стоятельствами, которые должны быть учтены в производстве по де лу; со сроками давности привлечения к дисциплинарной ответствен ности. В рамках обычного порядка дисциплинарного производства про ведение служебной проверки поручается подразделению государст венного органа по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. В то же вре мя антикоррупционную проверку проводит подразделение кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, при этом доклад о резуль татах проверки может быть направлен в комиссию по урегулирова нию конфликтов интересов, которая вправе вынести рекомендацию о применении дисциплинарного взыскания. На такую проверку не рас пространяются общие правила о служебной проверке. Обстоятельства, которые должны быть учтены в производстве по делу о коррупционном правонарушении, отличаются тем, что законо 152 Раздел II. Субъекты административного права датель не установил необходимость определения степени вины госу дарственного служащего. Сроки давности в данном дисциплинарном производстве сущест венно изменены. Взыскания за коррупционные правонарушения применяются не позднее одного месяца со дня поступления инфор мации о совершении государственным гражданским служащим кор рупционного правонарушения, не считая периода временной нетру доспособности служащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также време ни проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по урегулированию конфликтов интересов. При этом взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления ин формации о совершении коррупционного правонарушения. Таким образом, момент совершения коррупционного правонарушения для исчисления сроков давности привлечения к дисциплинарной ответ ственности значения не имеет. § 10. Основания и порядок прекращения служебных отношений Служебные отношения на государственной службе могут быть прекращены по воле самого служащего, по инициативе государствен ного органа, а также по обстоятельствам, не зависящим от воли сто рон служебных отношений. Служащий вправе уволиться с государственной службы по собст венной инициативе, предупредив об этом руководителя в письмен ной форме в установленный законом срок (за две недели в системе государственной гражданской службы, за один месяц в органах внут ренних дел и т. д.). До истечения срока предупреждения об увольне нии со службы служащий имеет право в любое время отозвать свое за явление (рапорт). Его увольнение не производится, если на его долж ность не приглашен другой государственный служащий или гражданин. По воле служащего увольнение может быть произведено также в связи с изменением условий служебного контракта и отказом сотрудника от продолжения службы либо по выслуге лет, дающей право на получение пенсии. По инициативе руководителя государственного органа служащий может быть уволен в случае: 1) его несоответствия замещаемой долж ности по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заклю чением либо вследствие недостаточной квалификации, подтверж денной результатами аттестации; 2) утраты руководителем доверия к служащему; 3) неоднократного неисполнения без уважительных при чин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взы Глава 8. Правовой статус государственных и негосударственных служащих 153 скание; 4) однократного грубого нарушения должностных обязанно стей в виде прогула (отсутствия на служебном месте без уважитель ных причин более четырех часов подряд в течение служебного дня); появления на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; разглашения сведений, составляю щих государственную и иную охраняемую законом тайну, и служеб ной информации, ставших известными служащему в связи с исполне нием им должностных обязанностей; совершения по месту службы хищения, растраты, умышленного уничтожения или повреждения имущества; нарушения требований охраны профессиональной слу жебной деятельности, если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия (несчастный случай на службе, аварию, катастрофу) ли бо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последст вий; 5) совершения виновных действий служащим, непосредственно обслуживающим денежные или товарные ценности, если эти дейст вия дают основание для утраты доверия к нему руководителя; 6) пред ставления подложных документов или заведомо ложных сведений при заключении служебного контракта; 7) прекращения допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей требует допуска к таким сведениям; 8) от сутствия на службе в течение более четырех месяцев подряд в связи с временной нетрудоспособностью; 9) упразднения государственного органа и др. По обстоятельствам, не зависящим от воли сторон служебных от ношений, служащий подлежит увольнению и с его согласия включа ется в кадровый резерв в связи: 1) с призывом на военную службу или направлением его на альтернативную гражданскую службу; 2) восста новлением по решению суда на службе государственного служащего, ранее замещавшего эту должность; 3) избранием или назначением служащего на государственную должность, на муниципальную долж ность либо избранием на оплачиваемую выборную должность в орга не профессионального союза и др. Без включения в кадровый резерв служащий увольняется в связи: 1) с его осуждением по приговору су да, вступившему в законную силу; 2) признанием его полностью не способным к трудовой деятельности в соответствии с медицинским заключением; 3) признанием его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; 4) дос тижением предельного возраста пребывания на государственной службе соответствующего вида. Служебный контракт также прекра щается в случае смерти (гибели) служащего либо признания его без вестно отсутствующим или объявления умершим решением суда, вступившим в законную силу. Кроме того, государственный граждан 154 Раздел II. Субъекты административного права ский служащий подлежит увольнению в связи с применением к нему административного наказания в виде дисквалификации. Предельный возраст пребывания на государственной службе по разному определяется в государственнослужебном законодательстве. Для государственных гражданских служащих он составляет 65 лет. Аналогичное правило установлено для служащих органов проку ратуры и СК РФ (за исключением научных и педагогических работ ников). В системе иных видов государственной службы этот возраст зависит от специального звания сотрудника. В частности, в системе органов внутренних дел предельный возраст устанавливается следую щим образом: для сотрудников, имеющих специальные звания до подполковника включительно, — 45 лет; полковника — 50 лет; гене ралмайора и генераллейтенанта — 60 лет; генералполковника и генерала полиции — 65 лет. Однако в каждом случае законодатель предусматривает возможность продления срока нахождения на госу дарственной службе (например, до достижения возраста 70 лет на го сударственной гражданской службе). Вопросы и задания для самоконтроля 1. В чем отличие службы от иных видов социальной деятельности? 2. Назовите характерные признаки служащего. 3. Каковы виды службы и служащих по действующему законодательству? 4. Дайте определение следующим понятиям: «государственная служба», «муниципальная служба», «государственный служащий», «муниципальный служащий», «государственная гражданская служба» и «государственный гражданский служащий». 5. Назовите категории и группы должностей государственной граж данской службы. Как они соотносятся? 6. Дайте легальное и доктринальное определение понятия должностного лица. Сравните их. 7. Назовите способы замещения должностей на государственной службе. 8. Какие ограничения существуют при приеме на должности государст венной гражданской службы? 9. Каковы цели аттестации государственных служащих? Охарактеризуйте порядок ее проведения. 10. Перечислите меры поощрения и стимулирования деятельности госу дарственных служащих. 11. Назовите виды, основания, общий порядок реализации дисциплинар ной ответственности государственных служащих за служебные (должност ные) проступки. 12. Какие виды дисциплинарных взысканий предусмотрены действую щим законодательством? 13. Назовите основания и порядок прекращения служебных полномочий. Раздел III. Формы и методы реализации компетенции субъектами исполнительной власти. Обеспечение законности и дисциплины в деятельности субъектов административного права Глава 9. Формы и методы управленческой деятельности (реализации компетенции субъектов исполнительной власти) В результате изучения главы 9 студент должен: знать понятие и виды форм управленческой деятельности субъек тов исполнительной власти; виды правовых актов управления и тре бования, предъявляемые к ним; понятие и признаки административ ного договора; понятие и виды методов управления; уметь правильно толковать и применять нормативные документы, закрепляющие формы и методы управленческой деятельности субъ ектов исполнительной власти; составлять проекты правовых актов управления; владеть навыками применения норм, регламентирующих требова ния к правовым актам управления; реализации административного законодательства, регулирующего формы и методы управления, его толкования и применения в точном соответствии с законом. § 1. Понятие и виды форм управленческой деятельности субъектов исполнительной власти Под формой управления понимается внешнее выражение управлен ческих действий, которые совершаются публичными органами вла сти. Форма управления — это определенная часть управленческой деятельности органа, его структурныx подразделений и должностныx лиц. В целях разграничения понятий форм и методов государственно го управления следует учитывать, что государственное управление — это прежде всего деятельность органов государственной власти и управления. Соответственно, формы и методы деятельности органов государственной власти и управления — это формы и методы реали зации компетенции названных субъектов. Форма реализации компетенции — одна из частей, на которые можно разделить деятельность субъекта государственного управле 156 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 9. Формы и методы управленческой деятельности 157 ния, она может быть объективно выражена и отличается от других форм. Формы управления можно разделить на правовые и неправовые. Если у формы управления есть юридическое содержание, т. е. она ус танавливается нормативным правовым актом, это правовая форма, а если форма управления не закрепляется юридически, это неправовая форма управления. Формы управления исполнительной власти отличаются от форм деятельности других ветвей власти, например от форм законотворче ства (законодательства) и правосудия. Формы управления обеспечи вают возможность реализации управленческих функций и мероприя тий практически во всех сферах и отраслях управления. Правовые формы управления (формы управленческих действий) классифицируются по различным основаниям. В настоящее время сложилась следующая система форм управленческих действий: 1) издание нормативных правовых актов. Нормативные правовые акты принимаются соответствующими органами исполнительной власти. Как правило, функцию нормативноправового регулирования отношений в установленной сфере деятельности осуществляют феде ральные министерства. Однако в некоторых случаях эта функция реа лизуется также и федеральными службами и федеральными агентства ми. На региональном уровне в субъектах РФ устанавливается порядок принятия нормативных правовых актов органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ; 2) издание ненормативныx и индивидуальныx правовыx актов; 3) заключение публичноправовых договоров (например, админи стративных договоров, международных соглашений); 4) совершение юридических значимых действий или действий правового характера на основе закона или на основе изданного пра вового акта управления (например, составление административных протоколов, проведение государственной регистрации, осуществле ние властных распорядительныx и контрольныx мероприятий, выдача официальныx документов, разрешающиx осуществлять определен ный вид деятельности). В рамках проведения административной реформы было выделено четыре вида функций федеральных органов исполнительной власти: 1) по принятию нормативных правовых актов; 2) по контролю и над зору; 3) по управлению государственным имуществом; 4) по оказа нию государственных услуг. Правовые формы управления всегда связаны с осуществлением органами государственной власти и органами местного самоуправле ния властных полномочий правоустановительного, правопримени тельного, регулятивного и правооxранительного xарактера. Поэтому, положив в основу классификации такой критерий, как содержание форм управления, можно выделить правоприменительную, правоуста новительную (нормотворческую), регулятивную, контрольнонадзор ную (правооxранительную) формы управления. Всякая правоприменительная деятельность обычно выражается при помощи письменного, устного и конклюдентного способов. Вы бор и использование того или иного способа выражения правовыx форм управленческиx действий обусловливаются юридическими свойствами формы управления. Основным является письменный способ нормотворческой деятельности, в результате которого появля ется нормативный акт управления, представляющий собой офици альный документ (текст). В управленческой практике используется и устный способ фиксирования того или иного управленческого реше ния, например устные приказы, распоряжения и указания. Неправовые формы управленческой деятельности не связаны с реализацией государственновластныx полномочий исполнительной власти, хотя и способствуют иx осуществлению. Такие формы при иx применении не влекут юридическиx последствий, не создают новых и не изменяют старых административноправовыx отношений. К ним относятся: 1) организационые действия (или мероприятия): общественноор ганизационные действия или действия организационноинструкци онного xарактера; проведение совещаний; распространение положи тельного опыта, информации о негативныx явленияx в управлении и степени иx распространенности; разработка методическиx рекомен даций и указаний; оказание практической помощи исполнителям; прессконференции представителей администрации и др. Организа ционные действия или мероприятия применяются в процессе обыч ной управленческой деятельности и не влияют на процесс возникно вения, изменения или прекращения правоотношений, т. е. тем самым подчеркивается иx подчиненная роль в системе осуществления функ ций публичного управления. Следует отметить, что организационные действия или мероприятия приобретают в последние годы норматив ноправовой характер. Например, решения, принятые на совещании у руководителя (заместителя руководителя) федерального органа ис полнительной власти, по его указанию оформляются протоколом. В протоколе совещания могут содержаться поручения, контроль за исполнением которых осуществляется структурным подразделением, ответственным за проведение совещания, и структурным подразделе нием, обеспечивающим контроль за исполнением поручений в феде ральном органе исполнительной власти; 158 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 9. Формы и методы управленческой деятельности 2) материальнотеxнические действия. Это формы управленческой деятельности, призванные обеспечить эффективность государствен нослужебной деятельности и связанные с ведением делопроизводст ва, регистрацией, оформлением, размножением и рассылкой до кументов, материалов, справок, обработкой информации (подсчеты, подготовка данныx для машинной обработки и проч.), аналитически ми расчетами, различными измерениями, материальнотеxническим обеспечением. Для этой формы управленческой деятельности важна не только высокая подготовленность работников обслуживающего персонала, но и оснащение органов публичного управления соответ ствующей теxникой (компьютеры, копировальные аппараты и проч.). акты, принимаемые органами государственной власти в субъек тах РФ. Под правовыми актами органов исполнительной власти и местной администрации понимаются односторонние юридически властные предписания, влекущие юридически значимые последствия и обяза тельные к исполнению. Правовые акты управления являются наибо лее распространенной юридической (административноправовой) формой реализации задач, целей и функций исполнительной власти, публичного управления (государственного управления и местного са моуправления). Правовому акту управления (административному акту) присущи следующие признаки: 1) правовой акт представляет собой управленческое решение, подго товленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого процесса для решения конкретныx задач управления и реализации управленческиx функций; 2) правовой акт принимается уполномоченным субъектом публич ного управления (органом государственного управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределаx предо ставленной законом и иными нормативными актами компетенции; 3) правовой акт управления — юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государ ственновластные полномочия; 4) правовой акт управления, с одной стороны, устанавливает обя зательные правила поведения, нормы права в сфере публичного управ ления, с другой — регламентирует конкретные управленческие отно шения; 5) законность (правомерность или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соот ветствии с Конституцией РФ, международными договорами, феде ральными законами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодатель ными и иными нормативными актами субъектов РФ (конституция ми, уставами субъектов РФ, иx законами), нормативными актами вы шестоящиx звеньев исполнительной власти в интересаx обеспечения и исполнения содержащиxся в ниx предписаний; 6) правовой акт управления имеет специальную форму и порядок принятия (утверждения). Обычно он издается в письменной форме с соблюдением официально установленныx процедур, предусматри вающиx порядок подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации и опублико § 2. Правовые акты государственного управления и их виды. Требования, предъявляемые к правовым актам государственного управления, и последствия их несоблюдения Институт правового акта управления в административном праве является одним из центральныx. Решения и действия соответствую щих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненорма тивный характер. Правовое качество правовых актов управления обеспечивается ус тановлением процедур подготовки, принятия, государственной реги страции, опубликования, вступления в силу правовых актов государ ственных органов и органов местного самоуправления. Важнейшими правовыми актами, устанавливающими порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов органами пуб личного управления, являются: Конституция РФ, Закон о Правитель стве РФ, Регламент Правительства, Закон об организации местного самоуправления, Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О по рядке опубликования и вступления в силу актов Президента Россий ской Федерации, Правительства Российской Федерации и норматив ныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти», Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утв. постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452), Типовой регламент взаимодействия федераль ных органов исполнительной власти (утв. постановлением Прави тельства РФ от 19 января 2005 г. № 30), Правила подготовки норма тивныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти и иx государственной регистрации (утв. постановлением Правитель ства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009), а также нормативные правовые 159 160 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 9. Формы и методы управленческой деятельности 161 вания. Однако общие правила подготовки и утверждения правового акта управления пока не получили в России законодательного уста новления. Действие актов управления — это правовой режим иx практиче ского применения: 1) они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; 2) административные акты применя ются при разрешении споров и иныx индивидуальныx дел в управле нии; 3) на ниx ссылаются при рассмотрении различныx дел; 4) акты управления используются в качестве юридических документов и до казательств в государственныx органаx (например, в судаx, органаx административной юрисдикции). В государственном управлении существуют принципы презумпции законности актов управления (соответствие требованиям и положе ниям законов, издание в рамкаx предоставленной компетенции, со блюдение процессуальныx правил), а также презумпции иx правильно сти и обоснованности, т. е. предполагается, что акт управления издан с соблюдением юридическиx требований и обязателен для лиц, кото рым он адресован. Правовые акты управления начинают действовать, т. е. приобре тать юридическую силу, с момента иx издания (принятия, утверж дения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента иx официальной отмены (или изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока иx действия. В некоторых случаях ус танавливается специальный порядок приведения акта управления в действие, т. е. вступления его в силу (например, он приобретает юри дическую силу с конкретной даты или устанавливаются иные срок и порядок вступления его в силу). Если при издании акта управления имеет место нарушение прин ципа законности, то его юридическая сила, практическая целесооб разность и обоснованность могут быть поставлены под сомнение. В связи с этим следует прибегнуть к процедуре проверки актов управ ления на соответствие законам. В результате проведенной проверки судами или административными органами акт управления может быть признан недействующим, тогда принявшим его органам пред стоит отменить или изменить его. Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования право выx актов управления устанавливается различными нормативными правовыми актами в зависимости от вида акта и издающего (прини мающего) его органа федеральной и региональной исполнительной власти, а также органа местного самоуправления. Подготовка акта управления производится тем органом, в компе тенцию которого вxодит его издание, или по его поручению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта правового акта управления могут быть различные организации, структурные подраз деления, должностные лица, государственные и муниципальные слу жащие, которые, основываясь на знании практики, пытаются совер шенствовать ту или иную сферу своей управленческой деятельности. Структура проекта правового акта управления должна обеспечи вать логическое развитие темы правового регулирования. Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами может быть обязательным, если это уста навливается в специальном нормативном акте (например, обязатель ность согласования постановления федерального органа исполни тельной власти, в котором затрагиваются финансовоэкономические вопросы, с Министерством финансов и Министерством экономики). После издания (подписания, утверждения) правового акта управ ления принятый административный акт доводится до сведения лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его требования и поло жения. Если в силу действия специального нормативного акта необходи ма его государственная регистрация, он направляется в Минюст Рос сии. Официальное опубликование правового акта управления и вступ ление его в силу имеет особо важное значение, поскольку оно: 1) влечет серьезные правовые последствия, ибо является важней шим основанием (предпосылкой) начала юридического действия акта управления; 2) выполняет процессуальную функцию, так как факт опубликова ния во многиx случаяx является моментом вступления его в силу; 3) обусловливает правильное применение правовыx актов государ ственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами. Таким образом, соблюдение установленныx требований к право вому содержанию актов управления и порядку иx издания и вступле ния в силу обусловливают их законность. Иначе они могут быть при знаны недействующими и, соответственно, утрачивают свою юриди ческую силу. Также действие правового акта управления может быть отменено или приостановлено. Отмена правового акта управления может быть осуществлена как органами (должностными лицами), которые приняли данный акт управления (а также вышестоящими органами или должностными лицами), так и органами, имеющими право отмены акта управления в случае обнаружения его несоответствия принципу законности. 162 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 9. Формы и методы управленческой деятельности 163 Основаниями для отмены акта управления или внесения в ниx из менений и дополнений являются: 1) незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства, принятие акта некомпе тентным субъектом, принятие с нарушением соответствующей про цедуры); 2) практическая нецелесообразность; отсутствие положи тельныx результатов действия актов управления; 3) необxодимость за мены устаревшего акта управления новым или внесения в него многочисленныx существенныx изменений и дополнений; 4) истече ние срока действия акта управления. Приостановление акта управления является официальным времен ным прекращением действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт управления. Приостанов ление действия акта управления — это временное прекращение дей ствия этого акта до рассмотрения его органом, который обладает пра вом отмены акта. Акт управления не подлежит применению, т. е. временно не дей ствует (однако он не утрачивает своей юридической силы), например, в случаях, когда: 1) Президент РФ приостанавливает действие актов органов ис полнительной власти субъектов РФ (актов высшего должностного лица субъекта РФ или акта органа исполнительной власти субъек та РФ) в случае иx противоречия Конституции РФ, федеральным за конам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина — до решения этого вопроса соответ ствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 Закона об общиx принципаx организации органов государственной власти субъек тов РФ). Приостанавливая действие незаконных постановлений, Президент РФ может предложить руководителям органов исполни тельной власти, высшим должностным лицам субъектов РФ отме нить и привести незаконные постановления и распоряжения в соот ветствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Правительство РФ в соответствии со ст. 44 Закона о Правительст ве РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении дей ствия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, между народным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина. В соответствии со ст. 15 Закона «О чрезвычайном по ложении» Президент РФ вправе приостанавливать действие право вых актов органов государственной власти субъектов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на террито рии, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противо речия этих актов указу Президента РФ о введении на данной терри тории чрезвычайного положения; 2) Правительство РФ может принять решение о приостановлении действия актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложения Президенту РФ о приостановлении действия ак тов органов исполнительной власти субъектов РФ; 3) Верховный Суд РФ, суды общей юрисдикции и мировые судьи вправе приостановить действие оспариваемого решения органа госу дарственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего до вступле ния в законную силу решения суда по заявлению гражданина или ор ганизации (ст. 223 КАС РФ), а также принять меру предварительной защиты в виде запрета применения оспариваемого нормативного правового акта или его оспариваемых положений в отношении адми нистративного истца (ст. 211 КАС РФ); 4) прокурор может принести протест на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, приостановив его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 1 ст. 31.6 и ст. 30.11 КоАП РФ). Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, приоста навливают исполнение постановления в случае принесения протеста. О приостановлении исполнения постановления выносится определе ние, которое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, приводящим это определение в исполнение. В зависимости от юридическиx свойств (или по юридическому содер жанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и акты общего характера. Нормативные административные акты — это акты подзаконного административного нормотворчества (или правоустановительные ак ты), в которых содержатся нормы права и конкретизируются нормы актов высшей юридической силы, находящиеся в законодательных актах, а также предусматривается механизм иx реализации. Они обя зательны для неопределенного круга лиц и рассчитаны на неодно кратное применение. Индивидуальные правовые акты управления в отличие от норматив ных носят четко выраженный правоисполнительный (правопримени тельный) xарактер (иx иногда называют правоприменительными ак тами управления). Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретныx лиц. Они адресованы отдельным лицам и носят разовый характер правоприменения. 164 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 9. Формы и методы управленческой деятельности 165 В актах общего характера содержатся правила поведения для не ограниченного круга лиц, но применяемые однократно, например постановление Правительства РФ о переносе выходного дня или при каз Минобороны России об очередном призыве. В зависимости от действия в пространстве (территории действия) можно выделить: правовые акты управления, которые распространя ют свое действие на всю территорию РФ; на территорию субъек та РФ; на территорию муниципальных образований (например, акты управления главы администрации района), и акты локального харак тера (распространяются на часть территории, на одно администра тивное учреждение, на конкретный трудовой коллектив и т. д.). Ло кальные правовые акты управления могут приниматься органами ис полнительной власти для регламентации внутриорганизационных отношений. В зависимости от даты начала действия акты можно разделить на вступающие в силу немедленно, т. е. с момента подписания; с указан ной в самом акте даты; в срок, указанный в другом административ ном акте; с момента государственной регистрации и опубликования в нормативно установленном порядке. В зависимости от действия во времени (срока действия) акты управ ления могут быть: бессрочные, т. е. когда срок действия актов точно не установлен, иx можно применять в течение неограниченного сро ка; они действуют до того момента, пока не будут в законном порядке отменены; срочные, т. е. акты, в которых установлен срок действия; по истечении данного срока акт управления утрачивает свою силу. В зависимости от формы выражения выделяются: словесные (пись менные и устные) акты управления; конклюдентные акты управле ния. В зависимости от необходимости государственной регистрации пра вовые акты управления можно разделить на следующие виды. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнитель ной власти, подлежащие государственной регистрации: а) акты, затра гивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; б) акты, устанавливающие правовой статус организации; в) акты, имеющие межведомственный характер. Правовые акты управления, не требующие государственной регист рации: как правило, соответствующий федеральный орган исполни тельной власти самостоятельно устанавливает порядок опубликования и вступления в силу актов, которые признаются не нуждающимися в государственной регистрации, как, например, Порядок опубликова ния и вступления в силу актов Министерства юстиции Российской Фе дерации, признанных не нуждающимися в государственной регистра ции, утвержденный приказом Минюста России от 1 ноября 2012 г. № 197. В соответствии с конституционными нормами Президент РФ при нимает указы (ст. 83 Конституции РФ) и распоряжения (ст. 90 Консти туции РФ). Правительство РФ издает постановления и распоряжения (ст. 15 Конституции РФ). В соответствии с Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти федеральные органы ис полнительной власти издают нормативные правовые акты в виде при каза или в ином установленном законодательством РФ виде в соответст вии с утверждаемыми Правительством РФ правилами подготовки нор мативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Согласно действующим Правилам федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) могут из давать: 1) постановления, 2) приказы, 3) распоряжения, 4) правила, 5) ин струкции и 6) положения (издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается). Порядок издания, опубликования и вступления в силу правовых ак тов Правительства РФ устанавливается в Конституции РФ; Законе о Правительстве РФ; Указе Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Прави тельства Российской Федерации и нормативных правовых актов феде ральных органов исполнительной власти»; Регламенте Правительства. В случае противоречия постановлений и распоряжений Прави тельства РФ Конституции РФ, федеральным конституционным зако нам, федеральным законам и указам Президента РФ они могут быть отменены Президентом РФ. Правительство РФ может вносить пред ложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия послед них Конституции РФ, федеральным конституционным законам, фе деральным законам, международным обязательствам РФ или наруше ния прав и свобод человека и гражданина. Правительство РФ вправе отменять акты федеральныx органов ис полнительной власти или приостанавливать их действие. Структурные подразделения и территориальные органы федераль ныx органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. Государственная регистрация нормативныx правовыx актов произ водится Минюстом России в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необxодимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а в исключительныx случаяx — до одного меся 166 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 9. Формы и методы управленческой деятельности ца. В регистрации нормативного правового акта может быть отказа но, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству РФ. При принятии решения о государственной регистрации норматив ный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативныx правовыx актов федеральныx органов исполнительной власти с при своением ему регистрационного номера. В течение суток после государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Минюстом России в федеральный орган ис полнительной власти, представивший акт на государственную регист рацию. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой ста тус организаций или имеющие межведомственный характер, подле жат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, состав ляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Минюст России в течение пяти дней после государственной реги страции нормативных правовых актов, подлежащих официальному опубликованию, направляет их электронные копии (электронные об разы) в федеральное государственное бюджетное учреждение «Редак ция «Российской газеты» и в ФСО России. При опубликовании и рассылке нормативного правового акта ука зание на номер и дату его государственной регистрации является обя зательным. Нормативный правовой акт, признанный Минюстом России не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит размеще нию (опубликованию) на «Официальном интернетпортале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Нормативные правовые акты федеральныx органов исполнитель ной власти вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после иx официального опубликования, если са мими актами не установлен другой порядок вступления в силу. се реализации исполнительной власти. Суть понятия метода управле ния и его содержательной характеристики как элемента управленче ского процесса отражают два взаимосвязанных момента: вопервых, характер и формы социальных взаимосвязей управляющего субъекта с управляемыми объектами и подчиненными лицами; вовторых, те средства, которые управляющий субъект использует или может ис пользовать в качестве орудия управленческого воздействия на управ ляемые объекты и подчиненных лиц. Виды методов управления можно классифицировать по нескольким основаниям: по масштабу применения; характеру и направленности организующего взаимодействия; видам применяемых средств управ ленческого воздействия и некоторым другим. По масштабу применения все методы управления можно разделить на всеобщие и частные. Всеобщие методы управления применяются во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, на всех его иерархических уровнях для решения любых задач и осущест вления всех управленческих функций. К этой группе методов управ ления относятся прежде всего убеждение и принуждение. Частные же методы управления применяются лишь в немногих отраслях и сферах государственного управления либо эпизодично — для решения от дельных управленческих задач. По характеру и направленности организующего взаимодействия следует выделить правовые и неправовые методы взаимодействия управляющих субъектов с управляемыми объектами, а среди тех и других — еще целый ряд их разновидностей: методы идеологического воздействия, связанные с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других идеологических средств группового воздействия; методы психологи ческого воздействия, при которых различными организационнопси хологическими средствами создаются условия психологической предрасположенности к труду, проявления социальной активности и выполнения какихлибо гражданских обязанностей (повышение об щественной репутации профессии, всевозможные психологические побуждения к выполнению гражданского долга, возбуждение пат риотических чувств и т. д.); методы экономического воздействия с по мощью различных систем материального стимулирования, цено образования, налоговых льгот и других рычагов организационно экономического воздействия; методы организационновластного (административного) воздействия, формами проявления которых яв ляются директива, приказ, указание управляющего субъекта подчи ненным лицам и руководимым объектам о целях, характере и спосо бах их деятельности. § 3. Понятие метода управления как элемента управленческого процесса. Классификация методов управления Метод управления — это характер волеизъявления субъектов госу дарственного управления в отношении других участников данных правоотношений при осуществлении функций управления в процес 167 168 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 9. Формы и методы управленческой деятельности По видам применяемых средств воздействия на управляемые объек ты и подчиненных лиц методы управления делятся на методы убежде ния, стимулирования и принуждения. К методам организационноуправленческой деятельности относятся: планирование работы, организация исполнения решений и контроль, координация деятельности органов, информационное обеспечение деятельности органов управления, организация работы с кадрами ап парата органа управления. бы сам себя поощряет независимо от произвольной воли управляю щего субъекта. Втретьих, применение соответствующих мер материального или морального стимулирования при выполнении заранее определенных условий и достижении обусловленных конкретных показателей объ ективно гарантировано и защищено возможностью обращения к ад министративному и судебному способам государственной защиты. Вчетвертых, хотя сфера применения метода стимулирования и широка, но все же более ограничена, чем применение различных мер материального и морального поощрения как побудительных и оце ночных мер в рамках использования убеждения как всеобщего метода управления. Так, в отраслях социальнокультурной области (образо вание, здравоохранение, культура) применение стимулирования крайне ограничено, а в отраслях административнополитической деятельности государства (Минобороны России, МВД России, ФСБ России и др.) во многом исключено, потому что нельзя стимулиро вать количество задержаний, доставлений, сумм взысканных штра фов и т. д. Стимулирование как метод государственного управления приме няется в отношении как физических, так и юридических лиц. Ини циативная и результативная деятельность различных категорий госу дарственных и муниципальных служащих, например, стимулируется установлением для них различных льгот и привилегий (персональные автомобили, дачи, различного рода надбавки и выплаты, льготы по налогообложению, квартплате и т. д.). Средствами стимулирующего управленческого воздействия органов государственной исполнитель ной власти на деятельность организаций выступают установленные государством льготы (налоговые, финансовые и др.), квоты (установ ление физических и стоимостных показателей на производство, экс порт, импорт определенной продукции), установление льготных ре жимов производственнохозяйственной деятельности на определен ных территориях и в регионах (зоны свободной торговли, льготного предпринимательства и т. д.) и другие стимулирующие средства орга низационноэкономического характера. Административное принуждение является специфическим мето дом управленческой деятельности. Оно представляет собой разновид ность принуждения вообще и государственного принуждения в част ности, которому присущи общие черты, но с учетом отраслевых уста новок. В отличие от принуждения как метода управления административ ное принуждение не только наполняется властнотехническими сред ствами и приемами (инструментарием), но и получает материальное § 4. Содержание и взаимосвязь убеждения, стимулирования, принуждения как всеобщих основных методов управления В системе методов управления убеждение и принуждение играют особую роль и являются всеобщими методами осуществления любых управленческих функций во всех отраслях и сферах реализации ис полнительной власти на всех ее уровнях. Наряду с убеждением и принуждением весьма распространенным методом управления выступает стимулирование. По своим целям и средствам управленческого воздействия метод стимулирования очень тесно связан с методом убеждения в форме применения к подчинен ным лицам и руководимым объектам различных мер материального и морального поощрения. Но в применении этих мер в рамках метода убеждения и метода стимулирования имеются весьма существенные различия, которые и обусловливают своеобразие и самостоятельность стимулирования в системе методов реализации исполнительной вла сти (методов управления). Вопервых, метод стимулирования предполагает заранее преду смотренное правовыми нормами применение определенных видов и мер материального и морального поощрения при достижении кон кретных, заранее обусловленных количественных и качественных по казателей и результатов работы подчиненных лиц и руководимых объектов, тогда как применение различных мер материального и мо рального поощрения в рамках метода убеждения осуществляется по воле и усмотрению начальства без какихлибо заранее оговоренных условий и показателей их работы. Вовторых, организующее волевое воздействие на деятельность подчиненных лиц и руководимых объектов оказывается ранее дости жения определенного результата и действует во время его получения, определяя и направляя их действия и поведение в целом к ими же са мими поставленной цели. Достигая определенных заранее обуслов ленных результатов и показателей работы, действующий субъект как 169 170 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды и процессуальное оформление (регламентацию), организационно цивилизованные очертания как правовой институт. В рамках такого института не только определяются формальный и процессуальный аспекты принуждения, но и выявляются (уточняются) надлежащие с позиций установленного в обществе порядка субъекты и объекты принудительного воздействия. Если при принуждении как методе управления возможны как легальные (правовые), так и нелегальные (неправовые) средства и приемы, то административное принуж дение — монополия государства, причем его властные притязания в принципе находятся в правовом поле. Государственное и административное принуждение различны между собой лишь по количественным, а не по качественным показа телям: это явления разного уровня и соотносятся друг с другом как целое и часть. Качественные различия административного принуждения отчет ливо просматриваются в процессе его сопоставления с другими от раслевыми видами принуждения. Так, в отличие от них администра тивное принуждение: 1) применяется не только в качестве реакции государства на правонарушения, но и в целях их предупреждения, пресечения (критерий объема, пределов воздействия); 2) носит пре имущественно внесудебный характер (критерий субъекта воздейст вия); 3) применяется как к физическим, так и к юридическим лицам (критерий объекта воздействия); 4) реализуется вне организационно го соподчинения (критерий связи субъекта и объекта подчинения); 5) применяется в основном в порядке оперативного воздействия (процессуальный критерий); 6) применяется на основании и в поряд ке, предусмотренных административным, административнопроцес суальным законодательством и смежными с ним другими отраслями законодательства (формальный критерий). 8. Назовите субъекты, полномочные приостановить действие акта управ ления. 9. В чем отличие нормативных и индивидуальных правовых актов управ ления? 10. Классифицируйте правовые акты управления в зависимости от дейст вия в пространстве, даты начала действия акта, действия во времени, формы выражения, необходимости государственной регистрации, органов, прини мающих акты управления. 11. Сформулируйте понятие метода управления. Назовите виды методов. 12. Раскройте взаимосвязь убеждения, стимулирования, принуждения. Вопросы и задания для самоконтроля Административное принуждение, с одной стороны, является од ним из методов государственного управления, с другой — представля ет собой составную часть государственного принуждения и в связи с этим обладает многими чертами последнего. Как и иные виды государственного принуждения, административ ное принуждение реализуется специальными субъектами (включая компетентные государственные органы и их должностных лиц); пред ставляет собой внешнее психическое или физическое воздействие на сознание, волю и поведение субъектов; применяется при наличии со ответствующих оснований и для достижения определенных целей в предусмотренных законом процедурнопроцессуальных формах; реа 1. Дайте определение понятия «форма управления». 2. Классифицируйте правовые формы управления. 3. Назовите функции федеральных органов исполнительной власти. 4. Какие нормативные правовые акты устанавливают порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов органами публичного управления? 5. Какими признаками обладает правовой акт управления? 6. Перечислите требования, предъявляемые к правовым актам управле ния. Каковы последствия их несоблюдения? 7. Каковы основания для отмены акта управления или для внесения в не го изменений и дополнений? 171 Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды. Административная ответственность В результате изучения главы 10 студент должен: знать понятие и виды мер административного принуждения; осо бенности отдельных видов административного принуждения; соотно шение административного принуждения и административной ответ ственности; уметь разграничивать виды и отдельные меры административного принуждения; давать толкование норм и квалифицированные кон сультации по вопросам российского административноделиктного за конодательства; владеть навыками применения норм административного принуж дения и норм административной ответственности; юридической кон сультации по вопросам, связанным с реализацией административно го принуждения и административной ответственности. § 1. Понятие и характерные признаки административного принуждения 172 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды 173 лизуется в виде соответствующих мер, которые применяются к кон кретным субъектам, и в виде различных правоограничений. Наряду с общими признаками, присущими всем видам государст венного принуждения, для административного принуждения характе рен ряд отличительных признаков: 1) административное принуждение применяется в порядке, уста новленном нормами административного права. Нормы, регламенти рующие административное принуждение, составляют самостоятель ный комплексный административноправовой институт — институт административного принуждения, куда входят как материальные, так и процессуальные нормы; 2) фактическими основаниями применения административного принуждения выступают правонарушения (включая уголовные пре ступления) или угроза их совершения, а также возникновение других нежелательных для граждан общества и государства аномалий с юри дическим содержанием; 3) правовым основанием применения административного при нуждения выступает огромное количество нормативных правовых ак тов. Из всех видов административного принуждения в настоящий мо мент систематизированы лишь меры административной ответствен ности (наказания), меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (гл. 3 и 27 КоАП РФ) и меры процессуального принуждения (гл. 11 КАС РФ); 4) административное принуждение применяется преимущественно во внесудебном (административном) порядке. Компетенцией по при менению мер административного принуждения наряду с судебными органами обладают органы и учреждения государственной исполни тельной власти, муниципальные и коллегиальные органы, а также об щественные организации в случае делегирования им государственно властных полномочий; 5) административное принуждение применяется к индивидуаль ным (физические лица) и коллективным (юридические лица, вклю чая органы государственной власти и местного самоуправления, их структурные подразделения, иные коллективные образования) субъ ектам, как совершившим противоправное деяние, так и не совершав шим такового; 6) административное принуждение применяется в порядке вне служебного подчинения (к лицам, не находящимся с принуждающим субъектом в служебных (трудовых) отношениях); 7) административное принуждение применяется как в качестве мер ответственности за совершенное правонарушение, так и в целях предупреждения и пресечения правонарушений, обеспечения уста новленного порядка привлечения к ответственности и администра тивного судопроизводства, восстановления существовавшего до со вершения правонарушения положения, а также в целях обществен ной, государственной необходимости; 8) мерами административного принуждения охраняются общест венные отношения, урегулированные не только административным, но и другими отраслями права — гражданским, трудовым, земельным и др. Так, например, КоАП РФ устанавливает в гл. 8 и 15 администра тивную ответственность за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования, в области финансов, налогов и сборов; 9) административное принуждение применяется во многих случа ях в порядке оперативного воздействия без предварительного судеб ного разрешения, устанавливающего законность принятого управ ленческого акта о применении той или иной меры принуждения. Ис ключение составляют лишь большинство мер административного наказания, для которых установлен более продолжительный порядок применения; 10) чаще всего административное принуждение менее значительно по характеру воздействия, чем иные виды государственного принуж дения. Исключениями являются применение оружия, специальных средств и физической силы как мер административного пресечения, имеющих в качестве объекта принудительного воздействия здоровье и жизнь граждан, а также административный штраф, размеры кото рого по отношению к юридическим лицам значительно превышают возможные размеры штрафа как меры уголовного наказания. Таким образом, административное принуждение представляет со бой вид государственного принуждения, урегулированный нормами административного права, применяемый в установленных процессу альных формах и заключающийся в оказании уполномоченными субъектами воздействия на физических и юридических лиц, влекуще го для последних негативные последствия правоограничительного ха рактера. § 2. Виды административного принуждения В зависимости от целевого назначения все виды мер администра тивного принуждения подразделяются: 1) на административнопреду предительные меры, включающие меры, применяемые в силу государ ственной необходимости, и контрольнопредупредительные меры; 2) административновосстановительные меры; 3) меры администра тивного пресечения; 4) меры процессуального обеспечения, объеди няющие меры обеспечения производства по делам об административ 174 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды 175 ных правонарушениях и меры процессуального принуждения; 5) меры административной ответственности (административные наказания). Административнопредупредительные меры (первая группа мер ад министративного принуждения) широко применяются в управленче ской сфере. Возможность реализации данных мер закреплена значи тельным числом нормативных правовых актов, регулирующих обще ственные отношения в области обеспечения порядка и безопасности. Применение административнопредупредительных мер не являет ся карой. Исходя из своего наименования, административнопреду предительные меры призваны предостеречь физических и юридиче ских лиц от совершения неправомерных поступков, предупредить правонарушения или устранить возможные вредные последствия, вы званные обстоятельствами, угрожающими безопасности личности, общества, государства. Основаниями применения этих мер выступают юридические пре зумпции (реальные предположения о возможности совершения от дельным субъектом правонарушения); неоднократное совершение административных правонарушений; судимость лица; факт его при влечения к административной ответственности; наступление опасно сти, угрожающей интересам государства, жизни и здоровью граждан; государственная необходимость. Административнопредупредительные меры охватывают меры, применяемые в силу государственной необходимости, и контрольно предупредительные меры. Главной целью реализации первой группы административнопре дупредительных мер выступает государственная необходимость, кото рая может быть обусловлена различными факторами как объективного (стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, аварии и др.), так и субъ ективного (попытки насильственного изменения конституционного строя, вооруженный мятеж, массовые беспорядки и т. д.) характера. Примером мер, применяемых в силу государственной необходи мости, выступает реквизиция. Возможность ее применения регламен тирована ст. 35 Конституции и ст. 242 ГК РФ, допускающими в инте ресах общества в чрезвычайных случаях изъятие у собственника иму щества по решению государственных органов с выплатой ему стоимости имущества. Объектами реквизиции могут быть различные предметы, необхо димые государству: транспортные средства, оружие, боеприпасы, взрывчатые и ядовитые вещества, печатная продукция, радиопере дающие, звукоусиливающие технические средства, множительная техника, боевая и учебная военная техника и т. д. Среди иных мер административного принуждения, применяемых в силу государственной необходимости, можно выделить удаление фи зических лиц с отдельных участков местности и объектов (п. 2 ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35ФЗ «О противо действии терроризму»); приостановление деятельности опасных произ водств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоак тивные, химически и биологически опасные вещества (п. «и» ст. 11 Закона «О чрезвычайном положении»; п. 6 ч. 3 ст. 11 Закона «О про тиводействии терроризму»); приостановление деятельности политиче ских партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения (п. «в» ст. 11 Закона «О чрезвычайном по ложении»); проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств (п. «г», «з» ст. 11 Закона «О чрезвычайном положении»); отбуксировка транспортных средств (п. 2 ч. 3 ст. 11 Закона «О противодействии терроризму»); выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюд жета с последующим возмещением расходов в судебном порядке (п. «е» ст. 12 Закона «О чрезвычайном положении») и др. Контрольнопредупредительные меры административного принуж дения преследуют цели предостеречь физических и юридических лиц от неправомерных деяний, предупредить совершение различного ро да правонарушений и в конечном счете не допустить возникновения обстоятельств, вредных для общества и государства. Анализ российского законодательства позволяет выявить следую щие меры административного принуждения, обладающие характер ными для контрольнопредупредительных мер признаками: проверка документов, удостоверяющих личность, а также документов на право пользования и управления транспортными средствами (ст. 11 Феде рального закона от 14 апреля 1999 г. № 77ФЗ «О ведомственной ох ране»; п. 20 ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3ФЗ «О полиции»); осмотр граждан, транспортных средств и грузов, лич ный досмотр, досмотр ручной клади, вещей, багажа, транспортных средств, жилища (п. 16, 18, 20 ст. 13 Закона «О полиции»; ст. 11 Зако на «О ведомственной охране»); доставление физических лиц в органы внутренних дел РФ для установления личности гражданина, защиты гражданина от непосредственной угрозы его жизни и здоровью в слу чае, если он не способен позаботиться о себе либо если опасности не возможно избежать иным способом, и в других случаях (п. 13 ст. 13 176 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды 177 Закона «О полиции»); использование в случаях, не терпящих отлага тельства, личных или служебных транспортных средств для пресече ния преступлений, преследования лиц, совершивших преступления или подозреваемых в их совершении, для доставления в медицинские организации граждан, нуждающихся в срочной медицинской помо щи, для отбуксировки с места дорожнотранспортного происшествия поврежденных транспортных средств, для проезда к месту соверше ния преступления, административного правонарушения, к месту про исшествия (п. 37 ст. 13 Закона «О полиции»; ст. 11 Закона «О ведом ственной охране»); принудительная госпитализация, госпитализация в психиатрический стационар в недобровольном порядке (абз. 1, 2 подп. 6 п. 1 ст. 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52ФЗ «О сани тарноэпидемиологическом благополучии населения»; ст. 29 Зако на РФ от 2 июля 1992 г. № 3185I «О психиатрической помощи и га рантиях прав граждан при ее оказании» (далее — Закон о психиатри ческой помощи)); временное отстранение от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных забо леваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или произ водства (абз. 4 подп. 6 п. 1 ст. 51 Закона «О санитарноэпидемиологи ческом благополучии населения»); регистрация оружия, транспорт ных средств, юридических лиц, объектов недвижимости (ст. 12 Федерального закона от 13 декабря 1996 г. № 150ФЗ «Об оружии»; п. 3 ст. 15 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196ФЗ «О безопасности дорожного движения»; Закон «О государственной регистрации юридических лиц»; ст. 25 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»); лицензирование отдельных видов деятельности (Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Закон о лицензировании)) и др. Целью применения административновосстановительных мер яв ляется возмещение причиненного ущерба, восстановление прежнего положения вещей, нарушенных прав. В настоящее время админист ративновосстановительные меры не имеют систематизированного источника и применяются на основе разноуровневых нормативных правовых актов. Применение административновосстановительных мер может быть обусловлено совершением административного правонаруше ния, иным нарушением либо реализовано при отсутствии правонару шений в целях обеспечения нормального функционирования обще ства. Данные меры могут использоваться государством в связи с со вершением объективнопротивоправных деяний. Так, например, применение такой административновосстановительной меры, как депортация (ст. 31 Закона о правовом положении иностранных граж дан), не связано с административным правонарушением. Ее реализа ция предопределена отсутствием у иностранных граждан и лиц без гражданства законных оснований для пребывания или проживания на территории РФ. Административновосстановительные меры применяются в отно шении как правонарушителей, так и иных лиц, не совершавших пра вонарушение, но не выполнивших возложенные на них юридические обязанности. Субъектами применения административновосстановительных мер выступают органы административной юрисдикции и их должностные лица. В соответствии с действующим законодательством органами су дебной власти может быть реализована лишь одна мера — возложение обязанности возместить причиненный ущерб, применяемая исклю чительно в судебном порядке при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба в рамках ст. 4.7 КоАП РФ. В соответствии с действующим законодательством мерами, обла дающими присущими административновосстановительному принуж дению признаками, являются: 1) возложение обязанности возместить причиненный административным правонарушением вред; 2) депортация; 3) аннулирование лицензии или разрешения (п. 6 ст. 22 Федерального за кона от 18 июля 1999 г. № 183ФЗ «Об экспортном контроле»; п. 3, 4 ч. 1 ст. 26 Закона «Об оружии»); 4) вынесение предписания об устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства (подп. «е» п. 2 ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135ФЗ «О за щите конкуренции»); 5) вынесение предписания о восстановлении поло жения, существовавшего до нарушения антимонопольного законодатель ства (подп. «з» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона «О защите конкуренции»); 6) вы несение предписания о перечислении в федеральный бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства (подп. «к» п. 2 ч. 1 ст. 23 Закона «О защите конкуренции»), и др. Следующей самостоятельной группой мер административного принуждения выступают меры административного пресечения. Данные меры в отличие от мер административного предупреждения применя ются при наличии совершаемого противоправного деяния. Их целью, с одной стороны, является пресечение совершающегося правонару шения, а с другой — недопущение вредных последствий его разви тия — нанесения урона охраняемым интересам личности, общества, государства; вовлечения в его совершение других лиц и др. Это наи более объемный вид административного принуждения, полномочия 178 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды 179 ми по применению которого наделены должностные лица различных государственных органов. Реализация мер административного пресе чения, направленная на незамедлительное прекращение противо правного поведения или устранение общественно опасной ситуации, способна в значительной степени ограничивать разнообразные права граждан и юридических лиц. В зависимости от способа воздействия все меры административ ного пресечения могут быть подразделены на общие и особые (специ альные). Последние используются, как правило, в случаях, когда при менение общих мер не позволяет добиться необходимого результата, а все иные возможные в конкретных условиях средства прекращения противоправных действий исчерпаны. К общим мерам административного пресечения относятся: 1) требование прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, депутатов законодательных (представи тельных) органов государственной власти, депутатов представитель ных органов муниципальных образований, членов избирательных ко миссий, комиссий референдума, а также деятельности общественных объединений (п. 1 ч. 1 ст. 13 Закона «О полиции»); 2) доставление лиц, находящихся в состоянии опьянения, в меди цинские организации либо в служебное помещение территориально го органа или подразделения полиции, а также несовершеннолетних, совершивших правонарушения или антиобщественные действия — в центры временного содержания для несовершеннолетних правона рушителей органов внутренних дел, в специализированные учреж дения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реаби литации, либо в служебное помещение территориального органа или подразделения полиции (п. 14, 15 ч. 1 ст. 13 Закона «О полиции»); 3) изъятие оружия, боеприпасов, патронов к оружию, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров либо ядовитых или радиоактивных ве ществ (абз. 1, 2 п. 1, п. 2 и 3 ч. 1 ст. 27 Закона «Об оружии»; п. 16 ч. 1 ст. 13 Закона «О полиции»); 4) задержание (за исключением задержания, применяемого в по рядке, предусмотренном уголовнопроцессуальным законодательст вом РФ, а также административного задержания, являющегося мерой обеспечения производства по делам об административных правона рушениях, — ст. 14 Закона «О полиции»); 5) отзыв продукции, представляющей опасность для жизни, здоро вья граждан и для окружающей среды, из оборота (ч. 2 ст. 17 Федераль ного закона от 26 декабря 2008 г. № 294ФЗ «О защите прав юридиче ских лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о защите прав юридических лиц)); 6) приостановление деятельности организаций (подп. 5 п. 1 ст. 51 Закона «О санитарноэпидемиологическом благополучии населе ния»; ст. 42 Закона «Об общественных объединениях»); 7) выдворение лиц, нарушающих режим чрезвычайного положе ния и не проживающих на территории, на которой введено чрезвы чайное положение, за ее пределы (п. «е» ст. 12 Закона «О чрезвычай ном положении») и др. Особые (специальные) меры административного пресечения закреплены в законах о полиции; о ФСБ; о войсках национальной гвардии; о фельдъегерской связи; о Государственной границе; о ве домственной охране, о частной детективной и охранной деятельно сти и других нормативных актах, посвященных охране порядка и безопасности, и включают в себя применение физической силы, спе циальных средств, огнестрельного оружия, боевой и специальной техники. Должностные лица, компетентные применять указанные меры, должны стремиться к минимизации любого ущерба от их реализации. Среди мер процессуального обеспечения можно выделить две само стоятельные группы — меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и меры процессуального при нуждения. Меры обеспечения производства по делам об административных пра вонарушениях применяются органами исполнительной власти (их должностными лицами) и судом в целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонару шении и исполнения принятого по делу постановления (общие цели). Кроме того, отдельные меры могут обладать частными целями применения, такими как пресечение административного правонару шения, предупреждение совершения новых правонарушений, уста новление личности нарушителя, составление протокола об админист ративном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, выяснение обстоятельств административного правонарушения, обнаружение орудий совершения либо предметов административного правонару шения. По своей правовой природе они не являются санкциями. Это вспомогательные средства принудительного воздействия, с помощью которых обеспечивается нормальный порядок производства. Вместе с тем в большинстве случаев они предваряют применение отдельных 180 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды 181 административных наказаний. Содержание мер обеспечения произ водства по делу об административном правонарушении нередко пре допределяется соответствующей мерой административной ответст венности (например, административное задержание применяется для обеспечения административного ареста или административного вы дворения за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства; изъятие вещей и арест товаров, транспортных средств и иных вещей — для обеспечения возмездного изъятия или конфиска ции этих вещей, временный запрет деятельности — для администра тивного приостановления деятельности). Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях реализуются исключительно в рамках производства по делу об административном правонарушении (с момента начала производства по делу и до его прекращения), в ходе которого решает ся вопрос о возможности применения к виновному мер администра тивного наказания, и применяются строго в определенном процессу альном порядке. Применение данных мер фиксируется, как правило, отдельным процессуальным актом (протоколом). Действующее административноделиктное законодательство пре дусматривает отдельную кодифицированную главу с детальной регла ментацией данных мер (гл. 27 КоАП РФ). В зависимости от направленности (объекта) принудительного воз действия все меры обеспечения производства по делам об админист ративных правонарушениях можно разделить на три большие группы: 1) меры, ограничивающие право на свободу и личную неприкосновен ность (доставление; административное задержание; привод; помеще ние в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за преде лы РФ, освидетельствованию на состояние алкогольного опьянения; медицинское освидетельствование на состояние опьянения); 2) меры, направленные на ограничение имущественных прав (личный досмотр; досмотр вещей, находящихся при физическом лице; дос мотр транспортного средства; осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, террито рий и находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и до кументов; арест товаров, транспортных средств и иных вещей, явив шихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения; задержание транспортного средства; временный за прет деятельности; залог за арестованное судно); 3) меры, направленные на ограничение субъективных прав управления транспортным средством соответствующего вида (отстранение от управления транспортным средством; запрещение эксплуатации транспортного средства). Мерам процессуального принуждения посвящен разд. II КАС РФ. В соответствии со ст. 116 КАС РФ они применяются судом к лицам, нарушающим установленные правила и препятствующим осуществ лению административного судопроизводства, и тем самым призваны обеспечить нормальный порядок рассмотрения и разрешения судеб ными органами административных дел. Применение к лицу мер процессуального принуждения не освобо ждает его от исполнения имеющихся у него обязанностей. На основа нии ч. 2 ст. 117 КАС РФ за одно нарушение может быть применена лишь одна мера процессуального принуждения. Среди мер процессуального принуждения можно выделить меры, имеющие организационный характер (ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судеб ного разбирательства слова, обязательство о явке); моральноправовой характер (предупреждение); личный характер (удаление из зала судеб ного заседания, привод) и имущественный характер (судебный штраф). Меры административной ответственности составляют самостоя тельную группу мер административного принуждения, применяемую в качестве наказания за совершенные административные правонару шения. Законодатель детально регулирует их сущностную характери стику и порядок применения, что обусловливает необходимость их более подробного рассмотрения в отдельном параграфе. § 3. Административная ответственность: понятие, характерные признаки и структура Понятие административной ответственности не закреплено в КоАП РФ, хотя и применяется в нем. Административная ответственность представляет собой один из видов юридической ответственности наряду с дисциплинарной, уго ловной, гражданскоправовой, финансовой. Поэтому администра тивная ответственность сохраняет все основные признаки общего по нятия юридической ответственности: наступает на основе права за нарушение правовых норм; привлечение виновного лица к админист ративной ответственности влечет для него претерпевание определен ных санкций — лишений морального, личного, имущественного или организационного характера; при привлечении к административной ответственности происходит осуждение виновных со стороны госу 182 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды 183 дарства; меры административной ответственности имеют своей це лью предупреждение правонарушений в будущем. Вместе с тем можно выделить и специфические черты, присущие отдельным видам юридической ответственности. Так, отличием гражданскоправовой ответственности является ее принудительное применение относительно имущественной стороны нарушителя с це лью защиты нарушенных субъективных прав одной из сторон, высту пающей от собственного имени и не имеющей властных полномочий, присущих государственным органам. Уголовная ответственность на значается за общественно опасные деяния, предусмотренные УК РФ. Институт административной ответственности характеризуется следующими специфическими чертами: 1) фактическим основанием административной ответственности является административное правонарушение; 2) мерами административной ответственности выступают админи стративные наказания. Перечень административных наказаний, со держащийся в ст. 3.2 КоАП РФ, является исчерпывающим. Иные ад министративноправовые санкции, не включенные в него, законода телем административной ответственностью не признаются; 3) административные наказания в большинстве случаев назнача ются государственными органами и учреждениями исполнительной власти или коллегиальными органами во внесудебном порядке, вме сте с тем и судебные органы наделены определенной компетенцией по рассмотрению дел об административных правонарушениях; 4) применение административных наказаний в отличие от дисци плинарной ответственности, когда меры взыскания налагаются в ос новном в порядке подчиненности вышестоящим органом или долж ностным лицом, осуществляется должностными лицами к не подчи ненным им лицам; 5) административные наказания менее суровы, чем уголовные на казания (в качестве исключения может быть назван лишь админист ративный штраф); 6) применение административной ответственности не влечет су димости лица, совершившего правонарушение. Это лицо считается подвергнутым административному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении админи стративного наказания; 7) одновременно с назначением административного наказания на лицо, совершившее правонарушение, могут быть возложены некото рые обязанности (пройти диагностику, лечение от наркомании и т. д. в связи с потреблением наркотических средств или психотропных ве ществ без назначения врача); 8) субъектами административной ответственности являются физи ческие и юридические лица, причем за одно и то же правонарушение могут быть привлечены сразу оба субъекта (ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ); 9) компетенцией по установлению административной ответствен ности обладают РФ и ее субъекты. Таким образом, административная ответственность — это вид юридической ответственности, установленный КоАП РФ и законами субъектов РФ, заключающийся в применении компетентными орга нами административной юрисдикции и должностными лицами к ли цам, виновным в совершении административного правонарушения, специфических мер административного принуждения — администра тивных наказаний, влекущих для правонарушителей наступление не гативных последствий морального, имущественного, личного или ор ганизационного характера. Структуру административной ответственности, как и любого другого вида юридической ответственности, составляют следующие элементы: основания, субъекты, условия, санкции (меры ответствен ности), порядок привлечения к ответственности. Вместе с тем содер жание каждого элемента в различных видах ответственности специ фическое. Среди оснований административной ответственности можно выде лить правовое, фактическое и процессуальное. Привлечение кон кретного субъекта к административной ответственности возможно лишь при наличии всех трех оснований, т. е. первоначально необхо димо существование нормы, устанавливающей определенное правило поведения и административноправовую санкцию за его нарушение (нормативное основание). Законодательство об административной от ветственности является двухуровневым. В соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ оно состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях. Фактическим основанием административной ответственности яв ляется конкретное правонарушение, виновно совершенное физиче ским или юридическим лицом, нарушающее правило поведения, за щищаемое административноправовыми санкциями. Чтобы определить, какое конкретное административное правона рушение было совершено, необходимо установить признаки его со става. В состав правонарушения входят следующие элементы: объект административного правонарушения, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. При наличии нормативного и фактического оснований компе тентное должностное лицо обязано процессуально оформить совер 184 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды 185 шенное административное правонарушение и составить протокол по делу или вынести постановление о возбуждении дела. Таким образом, под процессуальным основанием следует понимать протокол по делу об административном правонарушении либо поста новление прокурора о возбуждении дела об административном пра вонарушении. Вынесение данных актов впоследствии позволяет рас смотреть дело об административном правонарушении и вынести по становление о назначении административного наказания, являющееся итоговым документом, содержащим конкретную меру административной ответственности. Субъектами административной ответственности выступают кол лективные и индивидуальные субъекты (физические и юридические лица), совершившие виновные и противоправные деяния, за которые КоАП РФ или законами субъектов РФ установлена административ ная ответственность. В каждой из вышеуказанных групп законодатель выделяет общих, специальных и особых субъектов административной ответственности. Специальные субъекты обладают наряду с общими признаками также рядом специальных признаков. Выделение особых субъектов связано с особыми правилами применения к ним мер административного на казания. 1. Физические лица. В качестве общего субъекта — физического ли ца выделяются вменяемые граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, которые достигли 16летнего возраста. К специальным субъектам относятся: 1) должностные лица; 2) ли ца, выполняющие организационнораспорядительные и администра тивнохозяйственные функции в иных организациях, и иные лица, прямо названные в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ; 3) иные специ альные субъекты, специальные признаки которых отражены в отдель ных статьях Особенной части КоАП РФ: водители, работодатели, кандидаты на выборах, лица, находящиеся в состоянии опьянения, и т. д. Особыми субъектами являются: 1) военнослужащие и призванные на военные сборы граждане (не сут ответственность за административные правонарушения в соответ ствии с дисциплинарными уставами); сотрудники органов внутрен них дел, уголовноисполнительной системы, противопожарной служ бы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов (несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативны ми правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах). Ко всем указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде администра тивного ареста, к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, — также в виде административного штрафа, а к военнослу жащим — иностранным гражданам — в виде административного вы дворения; 2) депутаты, судьи, прокурорские работники и некоторые другие должностные лица, выполняющие или выполнявшие определенные государственные функции (Президент РФ, Президент РФ, прекра тивший исполнение своих полномочий, дипломатические работники, сотрудники органов государственной безопасности и др.). В отноше нии них установлен особый порядок привлечения к административ ной ответственности, обеспечивающий гарантии их должностного статуса; 3) собственники (владельцы) транспортных средств (привлекают ся к административной ответственности за административные право нарушения в области дорожного движения и административные пра вонарушения в области благоустройства территории, совершенные с использованием транспортных средств, в случае фиксации этих адми нистративных правонарушений работающими в автоматическом ре жиме специальными техническими средствами); 4) собственники или иные владельцы земельных участков либо других объектов недвижимости (привлекаются к административной ответственности за административные правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренные законами субъек тов РФ, в части содержания, эксплуатации, перемещения, переобору дования либо разрушения объектов благоустройства в случае фикса ции этих административных правонарушений работающими в авто матическом режиме специальными техническими средствами); 5) другие особые субъекты — несовершеннолетние, беременные женщины, женщины, имеющие детей в возрасте до 14 лет, инвали ды I и II группы и т. д. (к указанным лицам не может быть применен административный арест, а к инвалидам I и II группы за некоторыми исключениями не применяется лишение специального права). 2. Юридические лица. Общие субъекты — это российские и ино странные организации, зарегистрированные в установленном поряд ке в качестве юридического лица. Специальные субъекты — различные организации — предприятия и учреждения: биржи, банки, рекламо датели, средства массовой информации и т. д. Особые субъекты — ре организованные юридические лица. Статьей 2.10 КоАП РФ установ лены правила привлечения к ответственности вновь возникших в ре зультате реорганизации юридических лиц. 186 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды 187 Условия административной ответственности представляют собой совокупность обстоятельств, которые закреплены нормами КоАП РФ и должны учитываться должностным лицом (органом), ведущим про изводство по делу в отношении конкретного лица, для решения во проса о привлечении его к административной ответственности. От сутствие или, наоборот, наличие данных обстоятельств исключает возможность привлечения к административной ответственности. К условиям административной ответственности относятся сле дующие обстоятельства: 1) наличие события и состава административного правонаруше ния (факта противоправного деяния и его полного соответствия при знакам конкретного состава правонарушения); 2) виновность лица, привлекаемого к административной ответст венности (в соответствии со ст. 1.5 КоАП РФ лицо подлежит админи стративной ответственности только за те административные правона рушения, в отношении которых установлена его вина); 3) возраст, по достижении которого наступает административная ответственность (в соответствии со ст. 2.3 КоАП РФ административ ной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту соверше ния административного правонарушения возраста 16 лет); 4) отсутствие обстоятельств крайней необходимости; 5) вменяемость правонарушителя (в соответствии со ст. 2.8 КоАП РФ административной ответственности не подлежит физиче ское лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) не могло осознавать фактический характер и противо правность своих действий (бездействия) либо руководить ими вслед ствие хронического или временного психического расстройства, сла боумия или иного болезненного состояния психики); 6) однократность административной ответственности (в соответ ствии с ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административ ную ответственность дважды за одно и то же административное пра вонарушение); 7) действие сроков давности привлечения к административной от ветственности — постановление по делу об административном право нарушении не может быть вынесено по истечении установленного для соответствующей категории дел срока давности привлечения к административной ответственности. Санкциями являются административные наказания, выступающие установленными государством мерами административной ответст венности, применяемыми в целях предупреждения совершения но вых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1 КоАП РФ). Административные наказания — это разновидность администра тивного принуждения. От иных мер административного принуж дения они отличаются тем, что являются карательными санкциями, преследуют специфические цели, применяются в строго урегулиро ванном процессуальном порядке. Административными наказаниями признаются меры административной ответственности, которые уста новлены ст. 3.2—3.14 КоАП РФ и порядок назначения которых также определяется соответствующими нормами Кодекса. Иные меры административного принуждения, включая отзыв ли цензии, принудительную ликвидацию юридических лиц и ряд иных принудительных действий, предусмотренных различными актами и применяемых в административном порядке, не являются админист ративными наказаниями. Порядок их применения не регулируется нормами КоАП РФ. Их цель — пресечение противоправного деяния либо восстановление ранее существовавшего положения вещей. Административные наказания применяются за нарушение норм административного, конституционного, трудового, финансового, гражданского, гражданскопроцессуального, уголовнопроцессуаль ного и других отраслей права. Их назначение влечет за собой причине ние виновному негативных последствий моральноправового, лично го, имущественного, организационного характера, временно ухудшает его правовое положение (ограничивает права, возлагает дополнитель ные обязанности), а также создает состояние наказанности, которое прекращается, если лицо в течение года не совершило нового админи стративного правонарушения. Административное наказание выражает данную государством официально и гласно отрицательную оценку совершенного правона рушения. Одной из целей административного наказания выступает воспита ние субъекта, которому назначено наказание, в духе уважения к зако ну и правопорядку, чтобы предупредить совершение новых правона рушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Ко нечной целью практики применения административных наказаний является частная и общая превенция административных и иных пра вонарушений. В определенной мере административные санкции пре дупреждают преступления. В соответствии с ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ административное наказа ние не может иметь целью унижение человеческого достоинства фи зического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица. 188 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 10. Понятие административного принуждения, его виды 189 Перечень административных наказаний является закрытым. Ста тья 3.2 КоАП РФ относит к числу административных наказаний сле дующие: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) конфи скация орудия совершения или предмета административного право нарушения; 4) лишение специального права, предоставленного физическому лицу; 5) административный арест; 6) административное выдворение; 7) дисквалификация; 8) административное приостанов ление деятельности; 9) обязательные работы; 10) административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных со ревнований в дни их проведения. Административные наказания классифицируются на основные и дополнительные. Основными являются такие административные нака зания, которые не могут назначаться в дополнение к другим видам административных наказаний. К их числу относятся предупреж дение; административный штраф; лишение специального права; пре доставленного физическому лицу, совершившему административное правонарушение; административный арест; дисквалификация, адми нистративное приостановление деятельности и обязательные работы. Дополнительными являются такие административные наказания, которые могут как назначаться самостоятельно, так и присоединяться к основным мерам наказания. В качестве как основного, так и допол нительного административного наказания законодатель указывает конфискацию орудия или предмета административного правонару шения, административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, а также административный за прет на посещение мест проведения официальных спортивных сорев нований в дни их проведения. Производство по делам об административных правонарушениях осу ществляется в соответствии с разд. IV КоАП РФ. Производство по делам об административных правонарушениях является составной частью административноюрисдикиционного процесса и одним из видов административноюрисдикционных про изводств. Оно представляет собой деятельность специальных субъек тов публичной власти, осуществляемую в процессуальной форме, на правленную на выявление фактических обстоятельств совершенного административного правонарушения, установление личности право нарушителя, его вины и решение вопроса о возможности его привле чения к административной ответственности. Данная деятельность включает в себя исполнение определенных действий, следующих друг за другом в установленной последовательности. В соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ задачами производства по де лам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каж дого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение ис полнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных право нарушений. Дела об административных правонарушениях возбуждаются, как правило, должностными лицами органов исполнительной государст венной власти. Рассмотрение дел об административных правонарушениях может быть осуществлено следующими субъектами: 1) органами исполни тельной государственной власти и их должностными лицами; 2) кол легиальными органами (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав); 3) судебными органами. Производство по делам об административных правонарушениях в основном осуществляется в соответствии с нормами гл. 22—32 КоАП РФ. Однако в случае рассмотрения дел арбитражными судами применяются также нормы АПК РФ. Производство по делам об административных правонарушениях имеет свои разновидности. В зависимости от объема и сроков прове дения процессуальных действий выделяются: обычное производство (имеют место все основные стадии, осущест вляется в соответствии с общими сроками); упрощенное производство (когда на месте совершения правонаруше ния оформляется предупреждение или налагается административный штраф, а также в случае фиксации некоторых категорий правонаруше ний специальными техническими средствами, когда протокол не со ставляется, а сразу выносится постановление о назначении наказания); ускоренное производство (по делам о правонарушениях, нарушаю щих избирательные права граждан, либо по делам о правонарушени ях, совершение которых влечет административный арест, админист ративное выдворение и административное приостановление деятель ности); усложненное производство (когда установлены иные сроки давно сти, в частности при рассмотрении дела судом либо при проведении по делу административного расследования). Вопросы и задания для самоконтроля 1. Дайте понятие административного принуждения. 2. Назовите характерные признаки административного принуждения, от личающие его от иных видов государственного принуждения. 3. Какие меры административного принуждения могут применяться при отсутствии административного правонарушения? 190 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 11. Административный процесс 4. Приведите примеры мер административного пресечения. 5. Классифицируйте меры обеспечения производства по делам об адми нистративных правонарушениях. 6. Дайте определение понятия «административная ответственность». 7. Раскройте структуру административной ответственности. 8. Назовите виды административных наказаний. 9. Какие виды производства по делам об административных правонару шениях можно выделить в зависимости от объема и сроков проведения про цессуальных действий? ности. Такое понимание административного процесса отождествляет его с административноюрисдикционным процессом. Широкое понимание, или так называемая управленческая (про цедурная) концепция, состоит в определении административного процесса в качестве порядка осуществления всего государственного управления. В этом случае административный процесс представляет собой урегулированную административноправовыми нормами дея тельность органов (должностных лиц) исполнительной и судебной (по отдельным категориям дел) власти. Широкий подход к понятию административного процесса разде ляется в настоящее время большинством российских исследователей. Понимая административный процесс в широком аспекте, можно выделить следующие его особенности: 1) административный процесс представляет собой вид юридиче ского процесса, закрепляющего порядок реализации материальных административноправовых норм, а также норм иных отраслей права; 2) являясь юридической формой реализации преимущественно исполнительной власти, административный процесс характеризуется управленческой природой; 3) административный процесс представляет собой правопримени тельную деятельность органов и должностных лиц исполнительной вла сти и судебную деятельность по рассмотрению отдельных категорий ад министративных дел и дел об административных правонарушениях; 4) в отличие от других видов юридического процесса администра тивный процесс охватывает более широкий круг отношений. Если уголовный и гражданский процессы регулируют судебный порядок рассмотрения уголовных и гражданских дел, то административный процесс наряду с судебным порядком рассмотрения отдельных кате горий административных дел регулирует также внесудебный порядок рассмотрения индивидуальных дел органами и должностными лица ми органов исполнительной власти; 5) структура административного процесса включает три вида про изводств — административнопроцедурный процесс; административ ноюрисдикционный процесс; административное судопроизводство; 6) административный процесс реализуется различными субъекта ми административнопроцессуальной деятельности, к которым отно сятся все субъекты административного права: физические лица и ор ганизации; 7) административный процесс включает как процедурную (пози тивную) деятельность, так и юрисдикционную (негативную). Проце дурная деятельность — это порядок позитивного управления, осуще ствляемого органами государственной власти и местного самоуправ Глава 11. Административный процесс и административно&процессуальное право В результате изучения главы 11 студент должен: знать понятие и особенности административного процесса; струк туру административного процесса; виды производств; соотношение понятий «административный процесс», «административная процеду ра», «административное производство»; уметь разграничивать отдельные производства; давать толкование норм и квалифицированные консультации по вопросам российского административнопроцессуального права; владеть навыками применения норм административнопроцессу ального права; юридической консультации по вопросам различных административных производств. § 1. Понятие и особенности административного процесса Любая юридическая деятельность государственного органа неза висимо от его вида характеризуется определенным порядком, уста навливаемым правовыми предписаниями, и реализуется в различного рода действиях. Это обусловливает наличие у данного вида государст венной деятельности процессуальной формы. Российское законодательство регулирует несколько видов юриди ческого процесса: конституционный, гражданский, уголовный, адми нистративный, бюджетный и др. Вместе с тем в российском праве от сутствует легальное определение административного процесса. Нет единообразной концепции административного процесса и в правовой литературе. Обобщая имеющиеся в науке взгляды, можно выделить широкое и узкое понимание административного процесса. Узкое, или «юрисдикционное», понимание административного процесса рассматривает его как порядок разрешения административ ноделиктных споров, применения различного рода мер администра тивного принуждения, включая меры административной ответствен 191 192 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 11. Административный процесс ления, заключающийся в обеспечении реализации законных прав и интересов граждан и юридических лиц. Юрисдикционная деятель ность представляет собой процессуальную деятельность по примене нию различных мер административного принуждения; 8) в отличие от иных видов процессуальных отношений (уголовно процессуальных, гражданскопроцессуальных, регулируемых соответст венно УПК РФ и ГПК РФ) регулирование административнопроцессу альных отношений осуществляется нормативными правовыми актами разного уровня, включая федеральные нормативные акты, нормативные акты субъектов Федерации и органов местного самоуправления; 9) административный процесс основан на ряде основопологающих положений — принципов, среди которых можно выделить такие, как законность; гласность; ведение дела на национальном языке; презумп ция достоверности; равенство всех перед законом и органом, разре шающим дело; беспристрастность и обоснованность; запрет злоупот ребления правом; экономичность и эффективность процесса и др. граждан, прав и законных интересов организаций, а также других ад министративных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебно го контроля за законностью и обоснованностью осуществления госу дарственных или иных публичных полномочий. Административнопроцедурный процесс объединяет такие произ водства, как: производство по принятию нормативных правовых актов управле ния, имеющее своим результатом принятие уполномоченным субъек том исполнительной власти в пределах его компетенции письменного документа, направленного на установление, изменение или отмену правовой нормы; производство по обращениям граждан, представляющее собой дея тельность органов и должностных лиц публичной власти по рассмотре нию предложений, заявлений и жалоб граждан и вынесению письмен ного ответа по существу поставленных в обращении вопросов; лицензионноразрешительное производство, включающее дея тельность полномочных органов исполнительной власти по предо ставлению юридическим лицам и индивидуальным предпринимате лям специального субъективного права на осуществление конкретного вида деятельности (выполнение работ, оказание услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) или на совершение определенных действий (въезд в пограничную зону, ЗАТО, проведение собраний, ми тингов, уличных шествий и демонстраций, пикетирования) посредст вом выдачи этим лицам специального письменного разрешения (ли цензии) или документального подтверждения получения уведомления о совершении таких действий; регистрационное производство, заключающееся в деятельности полномочных органов исполнительной власти по предоставлению, признанию и официальному подтверждению специальных субъек тивных прав (правового статуса) физических и юридических лиц и от дельных юридических фактов посредством государственной регист рации данных прав (правового статуса), юридических фактов и от дельных категорий объектов; поощрительное производство, выражающееся в деятельности пол номочных органов и должностных лиц публичной власти по примене нию мер публичного поощрения в отношении физических лиц, орга низаций (их структурных подразделений) и иных субъектов (городов, авторских коллективов и др.) в связи с достигнутыми успехами в вы полнении правовых обязанностей, гражданского долга или за иные за слуги; § 2. Структура административного процесса. Виды производств В структуру административного процесса в зависимости от субъ ектов, реализующих управленческие функции (рассматривающих де ло, принимающих решение), категории рассматриваемого дела (спо ра) и административной процедуры входят различные виды админи стративных производств, выступающих частями административного процесса. Административное производство представляет собой урегулирован ный процессуальными нормами особый вид административной деятель ности по рассмотрению административных дел (разрешению споров) определенной категории. А административные процедуры — это урегули рованный административнопроцессуальными нормами порядок рас смотрения (разрешения) данных административных дел (споров). В структуре административного процесса можно выделить следую щие составляющие (группы производств): административнопроцедурный процесс (управленческий), пред ставляющий собой порядок осуществления органами и должностными лицами исполнительной власти различных управленческих действий; административноюрисдикционный процесс — порядок примене ния органами и должностными лицами исполнительной власти и су дебными органами различных мер административного принуждения; административное судопроизводство — порядок рассмотрения и разрешения судебными органами административных дел о защите на рушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов 193 194 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 11. Административный процесс 195 призывное производство, представляющее собой деятельность пол номочных органов исполнительной власти по призыву граждан РФ на военную службу в Вооруженные Силы РФ, иные войска и воинские формирования, а также на альтернативную гражданскую службу; удостоверительное производство, выражающееся в деятельности полномочных органов исполнительной власти по официальному удо стоверению определенных юридических фактов (аккредитация обра зовательной деятельности, образовательного учреждения, научной организации, участников национальной системы аккредитации; атте стация кадров, экспертов; сертификация продукции; установление факта открытия месторождений полезных ископаемых и др.); экзаменационноконкурсное производство, являющееся деятель ностью полномочных органов исполнительной власти по предостав лению физическим лицам специальных субъективных прав или спе циального правового статуса посредством приема у этих лиц соответ ствующих квалификационных экзаменов, проведения в отношении указанных лиц иных испытаний, конкурса и подведения их итогов (предоставление ученой степени кандидата и доктора наук; права на управление транспортным средством; права на обучение в высшем учебном заведении; права на занятие должности адвоката, нотариуса, судьи; права на замещение вакантной должности профессорскопре подавательского состава высшего учебного заведения и др.); производство по оказанию государственных услуг — деятельность полномочных органов исполнительной власти, иных органов местно го самоуправления, осуществляющих исполнительнораспорядитель ные полномочия, государственных внебюджетных фондов по предо ставлению государственных и муниципальных услуг. В рамках административноюрисдикционного процесса можно выде лить следующие виды производств: контрольнонадзорное производство — деятельность полномоч ных органов исполнительной власти по осуществлению государст венного контроля, надзора, контрольнонадзорной деятельности, вы ражающаяся в действиях, направленных на предупреждение, выявле ние и пресечение нарушений установленных законодательством требований посредством организации и проведения проверок, при нятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявлен ных нарушений, а также в систематическом наблюдении за исполне нием обязательных требований, анализе и прогнозировании состоя ния исполнения обязательных требований; служебнодисциплинарное производство, выражающееся в дея тельности по применению руководителями, наделенными полномо чиями приема на должность государственной службы, к лицам, со вершившим дисциплинарный проступок, дисциплинарных взыска ний; производство по делам об административных правонарушениях, которое понимается как деятельность органов (должностных лиц) ад министративной юрисдикции, состоящая в рассмотрении и разреше нии дел об административных правонарушениях; исполнительное производство, состоящее в деятельности судеб ных приставовисполнителей по принудительному исполнению су дебных актов, актов других органов и должностных лиц. Административное судопроизводство в соответствии с КАС РФ включает производство по административным делам: 1) об оспаривании нормативных правовых актов; 2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов госу дарственной власти, органов местного самоуправления, иных орга нов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государствен ных и муниципальных служащих; 3) рассматриваемым дисциплинарной коллегией Верховного Су да РФ; 4) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ; 5) об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости; 6) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроиз водство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок; 7) о приостановлении деятельности или ликвидации политиче ской партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, либо о запрете деятельности об щественного объединения или религиозной организации, не являю щихся юридическими лицами, либо о прекращении деятельности средств массовой информации; 8) о помещении иностранного гражданина, подлежащего депорта ции или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депорта ции или реадмиссии, в специальном учреждении; 9) об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; 10) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации граж 196 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 11. Административный процесс данина в недобровольном порядке или о психиатрическом освиде тельствовании гражданина в недобровольном порядке; 11) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберку лезную организацию в недобровольном порядке; 12) о взыскании обязательных платежей и санкций. Кроме того, административное судопроизводство включает: упрощенное (письменное) производство по административным делам; производство в суде апелляционной инстанции; производство в суде кассационной инстанции; производство в суде надзорной инстанции; производство по пересмотру вступивших в законную силу судеб ных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам. стративнопроцессуальное право не систематизировано в рамках от расли. Нормы административнопроцессуального права существуют в рамках отдельных административноправовых институтов, обеспечи вая эффективную реализацию материальных норм этих институтов. 3. Обеспечение административнопроцессуальным правом матери альных норм не только административного, но и других отраслей пра ва: конституционного, гражданского, гражданскопроцессуального, налогового, земельного, экологического и иных отраслей как публич ного, так и частного права. 4. Двухуровневая система источников административнопроцессу ального права (федеральный и региональный уровни), поскольку в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административно процессуальное законодательство отнесено к совместному веде нию РФ и ее субъектов. Иное процессуальное законодательство явля ется предметом федерального ведения. Административнопроцессуальная норма представляет собой уста новленное и санкционированное государством правило поведения, регламентирующее административнопроцессуальные отношения в трех сферах деятельности: административнопроцедурной, админист ративноюрисдикционной, административном судопроизводстве. Основным методом правового регулирования административно процессуального права является императивный метод, метод вла сти — подчинения, который проявляется в необходимости неукосни тельного соблюдения всеми субъектами административнопроцессу ального права установленных правил, обязанностей, ограничений. Структура административнопроцессуального права обусловлена структурой административного процесса и включает совокупность разнообразных административных производств, связанных с реализа цией государственными и муниципальными органами исполнитель ной власти (их должностными лицами) властных полномочий, а так же рассмотрение судебными органами административных дел, возни кающих из административных и иных публичных правоотношений. § 3. Административно&процессуальное право: понятие и предмет Административнопроцессуальное право призвано регулировать все виды производств в административном процессе. Административнопроцессуальное право в связи с этим можно опре делить как систему административнопроцессуальных норм, находя щуюся в системе административного права и регулирующую порядок осуществления различных управленческих отношений. Предметом административнопроцессуального права выступают административнопроцессуальные отношения, складывающиеся в процессе реализации государственными и муниципальными органа ми исполнительной власти (их должностными лицами) властных полномочий, а также рассмотрения и разрешения судебными органа ми административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебно го контроля за законностью и обоснованностью осуществления госу дарственных или иных публичных полномочий. Можно выделить ряд особенностей административнопроцессуаль ного права. 1. Следует отметить широту предмета административнопроцессу ального права, регулирующего объемный круг разнообразных общест венных отношений, что обусловлено многообразием административ ных процедур (нормотворческих, разрешительных, поощрительных, юрисдикционных и др.), реализуемых органами публичной власти. 2. В отличие от иных процессуальных отраслей — гражданско процессуальной и уголовнопроцессуальной, для которых характерно наличие единого кодифицированного законодательного акта, админи 197 Вопросы и задания для самоконтроля 1. Что такое административный процесс? 2. Раскройте особенности административного процесса. 3. Назовите составляющие структуры административного процесса. 4. Какие виды административных производств существуют? 5. Что является предметом регулирования административнопроцессуаль ного права? 6. Назовите особенности административнопроцессуального права. 7. Какой метод правового регулирования характерен для процессуального права? 198 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 12. Правоохранительная деятельность государства. Организационно&правовые способы обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти В результате изучения главы 12 студент должен: знать особенности и важность соблюдения Конституции РФ, за конов, а также подзаконных актов, принятых в их исполнение; меха низм обеспечения законности; способы обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации государственной исполнительной власти; взаимосвязь понятий «законность» и «государственная дис циплина» и их соотношение; понятие и систему правоохранительной деятельности государства; уметь определять, какие отношения охватываются понятиями «за конность», «государственная дисциплина»; соотносить правовые ка тегории «законность» и «целесообразность»; разграничивать понятия «контроль», «надзор», «контрольнонадзорная деятельность»; владеть навыками определения и применения форм и методов контроля, осуществляемого федеральными органами исполнитель ной власти; юридической консультации по вопросам контрольных полномочий различных субъектов контроля и надзора. § 1. Дисциплина и законность как основа правопорядка в обществе и государстве: понятие, виды, соотношение Фундаментальные основы, принципы правового государства уста новлены Конституцией РФ. Основным принципом следует назвать определенный ее ст. 15 принцип верховенства Конституции РФ на территории всей страны. Кроме того, решающее влияние на соответ ствующий уровень законности в стране оказывают принцип легитим ности публичной власти, принцип взаимной ответственности государ ства и личности, принцип разделения властей. Обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы, а также подзаконные акты, принятые в ее исполнение, лежит как на гражданах и их объединениях, так и на орга нах государственной власти и местного самоуправления, их должност ных лицах. Обеспечение прав, свобод и законных интересов личности, гражданского общества зависит от демократического характера закон ности. Представляя собой разноплановое и разностороннее явление, законность отражает всю правовую жизнь общества и государства, ох ватывает все сферы жизнедеятельности граждан. Механизм обеспече ния законности формируется путем соблюдения законов и их испол Глава 12. Правоохранительная деятельность государства 199 нения государственной властью, гражданским обществом, в том числе в сфере административноправового регулирования. Механизм обеспечения законности ориентирован на создание благоприятных условий для реализации нормативных правовых ак тов, укрепления общего правопорядка, основанного на предписаниях законов, упорядочивающих жизнедеятельность общества и государст ва, воплощающих идеи справедливости, свободы, формального ра венства всех перед законом. Правопорядок имеет в своей основе со блюдение всеми его субъектами норм и требований законности и дисциплины. Дисциплину следует отождествлять с наличием определенной сис темы правил поведения людей. Соблюдение этих правил всеми субъ ектами, которым они адресованы, характеризует практическое нали чие законности. Отсутствие системы правил поведения и их несоблю дение исключают сами понятия порядка и дисциплины в обществе и государстве. Разнообразные общественные отношения порождают разнообразные виды дисциплины. Так, исходя из того, что высшей ценностью Российского государства является человек, в обществе мо гут устанавливаться взаимоотношения как на основе правовых норм, так и на основе норм морали, соблюдение которых требует опреде ленной гражданской дисциплины. Правила жизнедеятельности обще ства предопределяются социальными факторами, такими как обычаи и традиции, отношение к религии, принадлежность к общественным объединениям, профессиональная деятельность и т. д., установлен ными самим обществом. К гражданской дисциплине можно отнести, например, коммуникативную дисциплину субъектов социума, рели гиозную дисциплину, профессиональные кодексы этики (например, социальных работников), кодексы кадетов и офицерской чести. Для учредителей, членов и участников многочисленных организа ционноправовых форм общественных объединений нормы и прави ла поведения устанавливаются и характеризуются как общественная дисциплина, например, в политических партиях, профессиональных союзах, в многочисленных профессиональных общественных органи зациях и др. Государственная дисциплина возникает в системе государственных отношений и характеризуется соблюдением должностными лицами органов исполнительной власти возложенных на них обязанностей, а также исполнением актов управления и законных требований долж ностных лиц теми субъектами, на кого они направлены. Основным отличительным признаком государственной дисциплины выступает обязательное наличие властного субъекта — государства в лице орга 200 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 12. Правоохранительная деятельность государства 201 на власти или его должностного лица, что разграничивает государст венную дисциплину с другими видами. Специфичность государственных управленческих отношений по зволяет выделить несколько видов государственной дисциплины, и в первую очередь в зависимости от отрасли права, ее регулирующей. Учитывая многообразие отраслей права, следует говорить об установ лении отдельных правил и предписаний большинством отраслей пра ва. Так, административноправовые нормы регламентируют государ ственную служебную дисциплину в органах государственной испол нительной власти. Принятые ими на основании Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Россий ской Федерации и муниципальных служащих собственные правовые акты по заключению Минюста России не нуждаются в государствен ной регистрации (например, приказ ФСИН России от 11 января 2012 г. № 5 «Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих уголовноисполнительной системы»). Также государственная дисци плина характерна и для других органов государственной власти, о чем свидетельствует, например, принятие Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных служащих Следственного комитета Российской Федерации, Кодекса судейской этики и др. Классификацию общей системы государственной дисциплины можно провести по организационному и функциональному критериям. В со ответствии с организационным критерием в зависимости от отраслей государственного управления выделяют такие виды, как, например: хозяйственноэкономическая дисциплина (промышленная, строи тельная, транспортная); дисциплина в отраслях социальнокультур ного комплекса (учебнообразовательная, научноисследовательская, медикоэпидемиологическая); дисциплина в области административ нополитической деятельности государства (внешнеторговая, тамо женная, воинская, полицейская). Правовое регулирование воинской дисциплины осуществляется на основании Указа Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации». Установление дисципли ны в органах внутренних дел осуществляется на основании Федераль ного закона от 30 ноября 2011 г. № 342ФЗ «О службе в органах внут ренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдель ные законодательные акты Российской Федерации», который в ст. 47 определяет ее содержание: «Служебная дисциплина — соблюдение сотрудником органов внутренних дел установленных законодательст вом Российской Федерации, Присягой сотрудника органов внутрен них дел Российской Федерации, дисциплинарным уставом органов внутренних дел Российской Федерации, контрактом, приказами и распоряжениями руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, приказами и распоряжениями пря мых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предо ставленных прав». В целях обеспечения и укрепления служебной дисциплины руко водителем федерального органа исполнительной власти в сфере внут ренних дел и уполномоченным руководителем к сотруднику органов внутренних дел могут применяться меры поощрения и на него могут налагаться дисциплинарные взыскания. Указ Президента РФ от 14 октября 2012 г. № 1377 «О Дисциплинарном уставе органов внут ренних дел Российской Федерации» устанавливает идентичную ха рактеристику служебной дисциплины в органах внутренних дел и оп ределяет, какими действиями она должна обеспечиваться: «а) личной ответственностью каждого сотрудника за выполнение своих служебных обязанностей; б) соблюдением сотрудником порядка и правил выполнения слу жебных обязанностей и реализации предоставленных ему прав, пра вил внутреннего служебного распорядка органа внутренних дел (под разделения), условий заключенного с сотрудником контракта о про хождении службы в органах внутренних дел, правил ношения форменной одежды; в) неукоснительным исполнением сотрудником приказов и распо ряжений руководителя (начальника), отданных в установленном по рядке и не противоречащих федеральным законам; г) соблюдением требований к служебному поведению сотрудни ков; д) поддержанием сотрудником уровня квалификации, необходи мого для выполнения служебных обязанностей; е) воспитанием сотрудников, формированием у них высоких лич ных и деловых качеств, сознательного отношения к выполнению слу жебных обязанностей; ж) ответственностью руководителя (начальника) за состояние слу жебной дисциплины среди подчиненных; з) осуществлением повседневного контроля со стороны прямых и непосредственных руководителей (начальников) за выполнением подчиненными служебных обязанностей; и) обоснованным применением руководителями (начальниками) в отношении подчиненных мер поощрения и дисциплинарных взыска ний; 202 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 12. Правоохранительная деятельность государства к) уважением руководителем (начальником) чести и достоинства подчиненных». По функциональному признаку на основании и в соответствии с управленческими функциями, присущими каждому органу исполни тельной власти и их должностным лицам, выделяют дисциплину: слу жебную (трудовую), штатную, а также исполнительскую, технологи ческую, финансовую, бухгалтерскую, учетностатистическую и др. В целях обеспечения режима законности и государственной дис циплины на должном уровне в обществе и государстве действует сложная разветвленная система правоохранительных органов госу дарства. сти посредством конституционного, гражданского, административ ного и уголовного судопроизводства (ст. 118—128 Конституции РФ). Правоохранительной по своему предназначению является в значи тельной ее части деятельность государственных органов, формируе мых Федеральным Собранием РФ: Счетной палаты РФ, Центризбир кома РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Правоохранительная деятельность осуществляется органами дозна ния и предварительного следствия, например СК РФ; Следственным департаментом МВД России; Следственным управлением ФСБ Рос сии. Самостоятельной разновидностью правоохранительной деятель ности является осуществление надзора за законностью прокурату рой РФ. Оперативнорозыскная деятельность органов всех силовых мини стерств и ведомств РФ осуществляется гласно и негласно оператив ными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то в пределах их полномочий, посредством проведения оператив норозыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопас ности общества и государства от преступных посягательств. Нотариусы, работающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой, осуществляют правоохрани тельную деятельность по защите прав и законных интересов граждан и юридических лиц путем совершения предусмотренных законода тельными актами нотариальных действий от имени Российской Фе дерации. Адвокатами и юрисконсультами, организациями и частными лица ми, имеющими государственную лицензию, осуществляется правоох ранительная деятельность в виде квалифицированной юридической помощи, оказываемой на профессиональной основе лицами, полу чившими статус адвоката в порядке, установленном федеральным за конодательством, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосу дию. Правоохранительная деятельность органов государственного управления в процессе реализации ими исполнительной власти имеет определенную специфику. Применение таких организационнопра вовых способов обеспечения законности и дисциплины, как контроль и надзор, позволяет в деятельности подчиненных и подведомственных им органов и должностных лиц не допускать несоблюдения государ ственной дисциплины и нарушений законодательства. § 2. Понятие и система правоохранительной деятельности государства Российская Федерация, являясь демократическим федеративным правовым государством, в первую очередь обязуется признавать, со блюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Цен тральным звеном законодательных и подзаконных актов выступает обеспечение прав и свобод, законных интересов личности, а также нормальной жизни общества. Следует говорить о правоохранитель ной деятельности как об основной сфере деятельности государства и органов государственной власти, ее осуществляющих. Система правоохранительных органов в Российской Федерации объединяет органы государственной власти, целью и задачами кото рых являются защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Рос сии, иностранных граждан, лиц без гражданства; противодействие преступности; охрана общественного порядка, собственности; обес печение общественной безопасности, верховенства закона, и другие органы власти. В систему правоохранительной деятельности государства входят различные структуры государственного аппарата. Основываясь на ор ганизационной и правовой специфике конкретных видов и форм правоохранительной деятельности, в правоохранительной системе можно выделить несколько групп органов, осуществляющих эту дея тельность. Каждое звено правоохранительной системы имеет установленную в нормативных правовых актах компетенцию и осуществляет свою деятельность строго в соответствии с ней. Органами судебной системы осуществляется правоохранительная деятельность в виде правосудия как формы реализации судебной вла 203 204 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти § 3. Особенности законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности и административно&правового регулирования Законность, ориентируя на соблюдение действующего законода тельства, установленных государством норм и правил деятельности всеми субъектами государственного управления, является всеобщим принципом организации и функционирования всего государственно го аппарата, органов всех ветвей власти и видов государственной дея тельности. В сфере административноправового регулирования за конность представляет собой организационную и правовую основу деятельности таких субъектов, как органы государственной власти и их должностные лица, граждане и их объединения. При осуществле нии государственного управления, направленного на поддержание правопорядка, законность характеризуется рядом особенностей. Уро вень законности в государстве обеспечивается исполнительнораспо рядительными полномочиями органов исполнительной власти. Следует отметить ряд специфических черт, присущих субъектам административного права, наделенным властными полномочиями в деятельности по обеспечению законности. Одной из таких черт явля ется осуществление нормотворческой функции. Выступая одним из элементов компетенции органа власти, указанная функция устанав ливается в нормативном правовом акте. Так, Правительством РФ из даются постановления и распоряжения на основании ст. 115 Консти туции РФ, Минюстом России осуществляется нормативноправовое регулирование в установленной сфере деятельности, на уровне субъ екта РФ издаются указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица органа субъекта РФ, акты высшего исполнитель ного органа государственной власти субъекта РФ. Следовательно, са мими органами государственного управления издаются нормативные правовые акты, которые им же и предстоит исполнять. Подзаконные нормативные правовые акты составляют значительный слой законо дательства. Их неукоснительное исполнение — задача субъектов ад министративноправового регулирования. Для обеспечения целей за конности проводится антикоррупционная экспертиза на основании приказа Минюста России от 4 октября 2013 г. № 187 «Об утверж дении Порядка организации работы по проведению антикоррупци онной экспертизы нормативных правовых актов, проектов норматив ных правовых актов и иных документов структурными подразделе ниями Министерства юстиции Российской Федерации». Для обеспечения эффективной деятельности в рамках управленче ского правоприменительного процесса в деятельности органов ис Глава 12. Правоохранительная деятельность государства 205 полнительной власти и их должностных лиц возможно наличие дис креционных полномочий. Так, при реализации своих организацион ных прав и обязанностей должностные лица органов исполнительной власти могут принимать управленческое решение исходя из своего усмотрения, своего видения создавшейся ситуации. Иными словами, это можно назвать целесообразностью принятия решения. Пределы целесообразного принятия решения обусловлены таким обстоятель ством, как отсутствие прямого нормативного установления отдель ных видов общественных отношений, что влечет за собой правовой вакуум. В соответствии со ст. 12 Закона о Правительстве РФ Прави тельство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов, что подчеркивает недопущение отклонения от законности и целесообразности созда ваемых федеральными органами исполнительной власти норматив ных актов. Следует учитывать, что целесообразность действует только и исключительно в рамках деятельности исполнительной власти. Це лесообразное исполнение в нормативных рамках своих полномочий, законных предписаний обеспечивает органичное сочетание законно сти и целесообразности. Непосредственная реализация полномочий органом исполнитель ной власти может осуществляться лишь в рамках нормативного акта, а при его отсутствии — путем принятия целесообразного решения. При этом наличие нормативного правового акта делает недопусти мым осуществление компетенции должностным лицом органа испол нительной власти, руководствуясь целесообразностью. При наличии ряда нормативных предписаний по конкретному вопросу должност ному лицу органа исполнительной власти предстоит выбрать наибо лее верный и одновременно целесообразный вариант. Таким обра зом, для взаимосвязи законности и целесообразности характерно на личие этих правовых категорий в одном нормативном акте, при этом целесообразность не должна противоречить законности. Взаимосвязь и соотношение законности и целесообразности стро ятся на таких практически организующих началах, как: закон всегда целесообразен, ничто не влияет на установление чет ких правовых предписаний в его исполнение; наиболее оптимальным вариантом осуществления действий по своему усмотрению в рамках правовых предписаний является наибо лее целесообразный; если правовое управленческое предписание отсутствует, то дейст вовать следует по усмотрению исходя из целесообразности, характер ной по данному вопросу. 206 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 12. Правоохранительная деятельность государства Правоохранительная деятельность как ведущая сфера управленче ской деятельности государства представлена разветвленной системой органов государственной власти, структура которой была рассмотре на выше. Структурными элементами системы правоохранительных органов выступают многие государственные органы, компетенция которых не относится к аппарату исполнительной власти. Следовательно, закон ность и государственную дисциплину в управленческой сфере могут обеспечить как сам аппарат управления — органы исполнительной власти и их должностные лица, так и специальные органы других вет вей власти и видов государственной деятельности. При взаимодейст вии с гражданами, общественными объединениями, коммерческими и некоммерческими организациями, государственными органами ре зультативность можно получить только при условии строгого и неук лонного соблюдения должностными лицами органов исполнитель ной власти всех предъявляемых к их деятельности требований зако нодательства. Законодатель установил правовую гарантию реальной защиты прав и законных интересов для всех, кто является участником управленческих отношений и взаимодействует с органами исполни тельной власти добровольно или принудительно. Таким образом, прежде всего законность предполагает, что субъекты исполнительной власти при осуществлении возложенных на них функций и использо вании предоставленных им полномочий должны сами исполнять все установленные правовые предписания, следуя принципу законности. Устойчивые особенности законности и дисциплины в сфере адми нистративноправового регулирования определяют специфику при меняемых организационноправовых способов и средств обеспече ния правопорядка, его охрану и защиту в сфере реализации исполни тельной власти посредством строгого соблюдения законности и государственной дисциплины. мативного акта, составленного по вопросам, не входящим в компе тенцию органа власти, путем проведения антикоррупционной экспертизы. Восстановление нарушенных прав и законных интересов граждан или государства возможно путем установления ответствен ности и привлечения к ней виновных в нарушении законности. При этом принятие соответствующих превентивных мер, необходимых для недопущения впоследствии отклонений от требований законно сти, должно обеспечивать в будущем ее неукоснительное соблюдение. При реализации исполнительной власти в рамках обеспечения за конности и дисциплины следует выделить три самостоятельных спосо ба обеспечения законности: государственный контроль, государствен ный надзор, контрольнонадзорная деятельность. Каждый из способов имеет четко очерченные правовые границы, является специфической деятельностью уполномоченных государственных органов, направ ленной на систематическое наблюдение за действиями субъектов и участников государственного управления с целью проверки соответст вия их действий нормам и правилам установленного правопорядка, требованиям законности и государственной дисциплины в сфере ад министративноправового регулирования. Общее понятие контроля заключается в определении его как сис темы действий по наблюдению и проверке процесса функционирова ния контролируемого субъекта в целях устранения отклонений от ус тановленных правил. Контроль, выступая организационноправовым способом обеспечения законности и государственной дисциплины, одновременно является и специфической формой деятельности опре деленных государственных органов. В полномочия государственных контрольных органов входит систематическое наблюдение за дея тельностью субъектов управленческих административноправовых отношений. Процедура контрольных мероприятий, осуществляемых должностными лицами государственных контрольных органов, скла дывается из совокупности процессуальных действий: проведение проверки и фиксирование ее результатов. Таким образом, уполномо ченное на проведение контрольных мероприятий должностное лицо оценивает соответствие действий и решений подконтрольного объек та требованиям законности и государственной дисциплины. Контроль как подзаконная деятельность состоит из трех обяза тельных элементов, осуществляемых в строго установленной после довательности: 1) проверка фактического исполнения закона, подзаконного норма тивного акта или индивидуального акта, распоряжения, поручения и иных результатов деятельности подконтрольных органов, а также иных физических и юридических лиц; § 4. Основные организационно&правовые способы обеспечения законности и государственной дисциплины Обеспечение законности и государственной дисциплины входит в строго очерченный круг полномочий органов государственной власти и заключается в первую очередь в недопущении отклонений от требо ваний законности в деятельности самих органов исполнительной вла сти и их должностных лиц. Своевременность фиксации как самого управленческого процесса, так и его результатов позволит обнару жить различного рода отклонения и устранить обнаруженные нару шения законности, например недопустимость принятия проекта нор 207 208 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 12. Правоохранительная деятельность государства 209 2) проверка путей и средств исполнения закона, подзаконного нор мативного акта или индивидуального акта, распоряжения, поручения; 3) по результатам проведения контроля принятие мер уполномо ченным должностным лицом, соответствующих установленным в за конодательстве критериям: приостановление или отмена незаконных или нецелесообразных актов управления, применение мер админист ративного принуждения (от административнопредупредительных и административновосстановительных мер до принятия решения о применении мер различных видов юридической ответственности). Государственный контроль как организационноправовой способ обеспечения законности и дисциплины в сфере управленческой дея тельности классифицируется по следующим основаниям: по времени его осуществления — предварительный, текущий и по следующий контроль; по методам осуществления контрольных проверок — контроль по документам, отчетам, отдельным жалобам и запросам, а также непо средственный контроль в виде плановых и внеплановых, сплошных или целевых (по определенным вопросам) контрольных проверок. Выделяются следующие формы контроля: рассмотрение отчетов по результатам деятельности подконтроль ных объектов (учитывается либо определенный период, либо опреде ленный вопрос); целевые контрольные проверки по отдельным жалобам, сообще ниям средств массовой информации, обращениям в правоохрани тельные органы; ревизии финансовохозяйственной деятельности; инспектирование деятельности подконтрольных организаций по всем видам и направлениям их деятельности за определенный период. Контроль в зависимости от осуществляющих его органов можно разделить на два вида: внутриведомственный и надведомственный. Государственный контроль со стороны представительной (законо дательной) власти осуществляется в соответствии с Федеральным за коном от 7 мая 2013 г. № 77ФЗ «О парламентском контроле» в целях обеспечения соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов. К субъектам пар ламентского контроля относятся: палаты Федерального Собра ния РФ; комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ; парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследо вания; члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы. Парламентский контроль осуществляется в таких формах, как пар ламентские слушания, заслушивание Государственной Думой ежегод ных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, пар ламентский запрос, депутатский запрос и др. Парламентский контроль в сфере бюджетных правоотношений включает предварительный пар ламентский контроль, текущий парламентский контроль и последую щий парламентский контроль. Мероприятия по осуществлению пар ламентского контроля могут быть постоянными (включаться в план мероприятий палат Федерального Собрания РФ) и разовыми. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюд жета Федеральное Собрание РФ формирует Счетную палату на осно вании п. «и» ч. 1 ст. 102, п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ и Феде рального закона «О Счетной палате Российской Федерации». Посто янно действующий орган государственного финансового контроля — Счетная палата РФ — осуществляет контрольноревизионную, экс пертноаналитическую и иные виды деятельности, связанные с кон тролем за законностью и своевременностью движения средств феде рального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в банках и иных финансовокредитных учреждениях России. Деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Фе дерации осуществляется на основании п. «е» ч. 1 ст. 103 Конститу ции РФ и Федерального конституционного закона «Об Уполномо ченном по правам человека в Российской Федерации». Рассмотрение жалобы на решения или действия (бездействие) государственных ор ганов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государ ственных служащих возможно лишь в случае, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке и не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. При проведении проверки по жалобе Уполномочен ный по правам человека вправе проводить самостоятельно или совме стно с компетентными государственными органами, должностными лицами и государственными служащими проверку деятельности госу дарственных органов, органов местного самоуправления и должност ных лиц; запрашивать и получать от государственных органов, орга нов местного самоуправления и у должностных лиц и государствен ных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать объяснения должностных лиц и го сударственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежа щим выяснению в ходе рассмотрения жалобы, и прочие действия. По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обра титься в суд с заявлением в защиту нарушенных прав и свобод; в ком петентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголов ного дела в отношении должностного лица — нарушителя прав и сво 210 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 12. Правоохранительная деятельность государства 211 бод заявителя, а также применить другие меры воздействия, преду смотренные законом. Осуществляемый органами исполнительной власти государствен ный контроль включает общий — президентский и правительствен ный контроль (контроль высших органов исполнительной власти) и надотраслевой функциональный контроль центральных органов испол нительной власти (министерств и ведомств) на федеральном уровне. В субъектах РФ осуществляется общий губернаторский и правитель ственный контроль и надотраслевой функциональный контроль ми нистерств и ведомств субъекта РФ. В субъектах РФ контрольные функции и полномочия общего характера осуществляют органы ис полнительной власти общей компетенции: либо аппарат глав испол нительной власти, либо администрации, представленные правитель ствами, мэриями и т. д. Они контролируют деятельность как подве домственных им органов отраслевой и межотраслевой компетенции, так и предприятий, учреждений федерального подчинения, дейст вующих на их территории. Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Фе дерации» установлен правовой статус Контрольного управления Пре зидента РФ, основными функциями которого являются контроль и проверка исполнения органами исполнительной власти (федераль ными и субъектов РФ) и их должностными лицами федеральных за конов, указов, распоряжений и поручений Президента РФ и Руково дителя Администрации Президента РФ; подготовка на основе прове денных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенствовании деятельности органов государст венной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» полномочные представители Президента РФ в федеральных округах организуют контроль за исполнением федераль ных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ органами государственной власти субъектов РФ, взаимодействуя при организации проверок исполне ния в федеральном округе с другими правоохранительными органами. В соответствии с Законом о Правительстве РФ в пределах своих полномочий Правительство РФ организует исполнение Конститу ции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных зако нов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществ ляет систематический контроль за их исполнением федеральными ор ганами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законода тельства РФ. Правительство РФ руководит работой федеральных ми нистерств (например, Минздрава России, Минкультуры России) и иных подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти (например, ФАС России, Роспотребнадзора) и контролирует их деятельность по вопросам, отнесенным к ведению РФ. Деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ контролируется Прави тельством РФ только по вопросам совместного ведения с субъекта ми РФ. Правительство РФ вносит Президенту РФ предложения о при остановлении действия актов органов исполнительной власти субъек тов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам или в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти — министерства и иные централь ные органы исполнительной власти — могут осуществлять и надве домственный межотраслевой функциональный контроль по вопро сам своего ведения. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» устанавливается регулирование порядка контроля таможенной стоимости товаров со вместно с ФТС России. Федеральная антимонопольная служба осуществляет функцию по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, за конодательства в сфере деятельности субъектов естественных моно полий, рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвести ций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, кон тролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфе ре закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также применения закрытых способов опре деления поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Законодатель установил понятие государственного контроля (надзо ра) в Законе о защите прав юридических лиц. Это деятельность упол номоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреж дение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требова ний, установленных федеральным законодательством и законодатель ством субъектов РФ, посредством организации, проведения проверок, систематического наблюдения за исполнением обязательных требова ний, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридических лиц, ин 212 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 12. Правоохранительная деятельность государства 213 дивидуальных предпринимателей и принятия предусмотренных зако нодательством РФ мер по пресечению или устранению последствий выявленных нарушений. В административных регламентах органов власти устанавливается порядок взаимодействия органов государственного контроля (надзо ра) при осуществлении государственного контроля (надзора). Также может быть предусмотрена обязанность использования при проведе нии плановой проверки должностным лицом органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля проверочных листов (списков контрольных вопросов). При осуществлении государ ственного контроля (надзора) применяется рискориентированный подход, при котором выбор интенсивности проведения мероприятий по контролю, профилактике нарушения обязательных требований оп ределяется отнесением деятельности юридического лица, индивиду ального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществле нии такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности (от 3 до 6 классов опасности). Перечень категорий риска или классов опасности и критерии отнесения к ним объектов государственного контроля (надзора) основываются на необходимости минимизации причинения вреда охраняемым законом ценностям при оптимальном использовании материальных, финансовых и кадровых ресурсов орга на государственного контроля (надзора), позволяющем соблюдать ус тановленную периодичность плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Судебный контроль за соблюдением законности и дисциплины в управленческой сфере осуществляют все звенья судебной системы, которые закреплены в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. № 1ФКЗ «О судебной системе Российской Феде рации»: Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ; Верховный Суд РФ, суды республик, краевые, ав тономной области и автономных округов, областные суды, суды горо дов федерального значения, районные суды и мировые судьи, арбит ражные суды округов, субъектов РФ, арбитражные и специализиро ванные апелляционные арбитражные суды. Конституционный Суд РФ — судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Он разре шает дела о соответствии Конституции РФ всей нормативной ба зы РФ; о компетенции между всеми звеньями и органами государст венной власти; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан на конституционность закона, примененного в кон кретном деле. При осуществлении конституционного судопроизвод ства Конституционный Суд воздерживается от установления и иссле дования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. При осуществлении конституционного судопроизводства, где предметом разбирательства по жалобе является конституционность закона, все же фактически обжалуются действия или правовые акты органов исполнительной власти (должностных лиц), применяющих обжалуемый закон. Верховным Судом РФ в соответствии с Федеральным конституци онным законом «О судебной системе Российской Федерации», Феде ральным конституционным законом от 5 февраля 2014 г. № 3ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» осуществляется в преду смотренных федеральным законодателем процессуальных формах су дебный надзор за деятельностью судов. В суд могут быть обжалованы как единоличные, так и коллегиаль ные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и должностных лиц, го сударственных служащих, которыми нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия реализации гражданином его прав и свобод. Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции рассматрива ются и разрешаются подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организа ций при реализации отдельных административных властных требова ний к физическим лицам и организациям на основании КАС РФ. Общие положения об общественном контроле впервые были изло жены в Федеральном законе от 21 июля 2014 г. № 212ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в котором опре делены правовые основания организации и осуществления контроля за деятельностью органов власти всех уровней, государственных и му ниципальных организаций, иных органов и юридических лиц по реа лизации отдельных публичных полномочий. К субъектам контроля были отнесены федеральная и региональные общественные палаты, общественные советы муниципальных образований и общественные советы, созданные при федеральных и региональных органах испол нительной власти, а также различные общественные наблюдательные комиссии, наблюдательные советы, общественные инспекции, груп пы общественного контроля и иные структуры. Определены их право вой статус и формы деятельности (общественный мониторинг, про верка, экспертиза, общественное обсуждение, общественные (пуб личные) слушания и др.). 214 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 12. Правоохранительная деятельность государства 215 Общественный контроль за деятельностью органов исполнитель ной власти (должностных лиц) осуществляется гражданами и их объ единениями также в соответствии с Федеральным законом от 12 ян варя 1996 г. № 10ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и га рантиях деятельности», который регламентирует правовой статус профсоюзов, независимых в своей деятельности от органов исполни тельной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений, политических партий и других общественных объеди нений. Этим Законом определены широкий круг контрольных пол номочий, например профсоюзный контроль за соблюдением работо дателями, должностными лицами законодательства о труде, по во просам трудового договора (контракта), рабочего времени и времени отдыха, оплаты труда, гарантий и компенсаций, льгот и преимуществ, а также по другим социальнотрудовым вопросам в организациях, в которых работают члены данного профсоюза, право требовать уст ранения выявленных нарушений. Работодатели, должностные лица обязаны в недельный срок с момента получения требования об устра нении выявленных нарушений сообщить профсоюзу о результатах его рассмотрения и принятых мерах. Органами Федерации независи мых профсоюзов России, а также территориальными объединениями организаций создаются территориальные правовые инспекции труда профсоюзов для осуществления контроля за соблюдением работода телями и их представителями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, законодательства о профсоюзах, выполнением ими условий коллек тивных договоров, соглашений. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32ФЗ «Об Обществен ной палате Российской Федерации» положил начало созданию меха низма общественного контроля за деятельностью органов публичной власти. Формы деятельности Общественной палаты РФ следующие: проведение общественной экспертизы проектов федеральных кон ституционных и федеральных законов, проектов нормативных право вых актов федеральных органов исполнительной власти РФ и органов местного самоуправления, осуществление общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и выдвижение гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и на правленных на реализацию конституционных прав, свобод и закон ных интересов граждан и их объединений. Для общественного контроля характерно предупреждение нару шений законности в деятельности органов исполнительной власти посредством применения мер общественного воздействия, а также путем внесения предложений о мерах по обеспечению общественного порядка и безопасности, защите прав и законных интересов граждан, так как осуществление гражданами и их объединениями контрольных полномочий лишено юридически властного характера. Надзор по сути представляет собой часть контрольной деятельно сти, которая охватывает лишь первый его элемент — проверку факти ческого исполнения закона, подзаконного нормативного акта или индивидуального акта. Надзор — специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов, направленная на систе матическое наблюдение за деятельностью субъектов управленческих административноправовых отношений в целях проверки соответст вия их решений и действий нормам действующего законодательства. Должностные лица надзорных органов исполнительной власти осу ществляют проверку соблюдения поднадзорными субъектами законов и подзаконных актов, например должностные лица Роспотребнадзора осуществляют надзор за соблюдением санитарноэпидемиологиче ских правил и нормативов условий обучения в образовательных орга низациях. Административный надзор связан с компетенцией должностных лиц надзорных органов осуществлять проверку законности действий поднадзорных субъектов в пределах охвата обследованием сферы дея тельности, со спецификой методов и правовых форм воздействия. Надзор по своим характеристикам является более узким, чем кон троль. Если контроль осуществляется не только за законностью, но и за целесообразностью действий подконтрольных субъектов, то при надзоре проверяется только соответствие действий поднадзорных субъектов установленным правилам. Поднадзорность как особая форма служебной взаимосвязи харак теризуется тем, что поднадзорные объекты не состоят в служебном подчинении органам надзора, не связаны друг с другом какимилибо общими ведомственными интересами. Их управленческие отноше ния можно охарактеризовать как диагональные. Формами надзорного реагирования на обнаруженные нарушения яв ляются протесты и представления прокурора; обязательные к испол нению предписания надзорных органов и их должностных лиц о лик видации выявленных нарушений; выдача указаний и рекомендаций о способах и сроках их устранения и др. Надзорная деятельность государства включает несколько конкрет ных видов государственного надзора: 1) функциональные виды отраслевого государственного надзора (например, банковский надзор Банка России, который непосредст венно или через создаваемый при нем по решению Совета директо ров специальный орган банковского надзора осуществляет постоян 216 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти Глава 12. Правоохранительная деятельность государства 217 ный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности ус тановленных ими обязательных нормативов; государственный стра ховой надзор за обеспечением эффективного развития страховых ус луг, а также защитой прав и интересов страховщиков и государства; государственный санитарноэпидемиологический надзор за соответ ствием государственным санитарноэпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам и др.); 2) некоторые разновидности всеобщего межотраслевого государ ственного надзора (например, прокурорский надзор за исполнением законов и многие виды административного надзора, осуществляемо го различными структурами МВД России, полицией и некоторыми другими правоохранительными органами). Прокурорский надзор осуществляют органы прокуратуры. Органи зация деятельности прокуратуры основана на ст. 129 Конститу ции РФ и Законе о прокуратуре. Единую федеральную централизо ванную систему органов прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специа лизированные прокуратуры, осуществляющие прокурорский надзор за исполнением законов, который принято именовать общим надзо ром прокуратуры. Предметом общего надзора прокуратуры является исполнение зако нов федеральными министерствами и ведомствами, представитель ными (законодательными) и исполнительными органами субъек тов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов; соблюдение всеми перечисленными субъектами, а также органами управления и руководителями всех коммерческих и некоммерческих организаций прав и свобод человека и гражданина. При осуществлении надзора органы прокуратуры не подменяют иные государственные контрольные и надзорные органы, контроли рующие соблюдение установленных определенных правил, прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативнохозяй ственную деятельность организаций. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры ин формации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Формы прокурорского надзорного реагирования, посредством ко торых осуществляется восстановление нарушенного закона, — это протест, представление, предостережение о недопустимости наруше ний закона. В целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его замести тель могут объявлять в письменной форме должностным лицам пре достережение о недопустимости нарушения закона. В случае неиспол нения требований, изложенных в указанном предостережении, долж ностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к юридической ответственности (например, к административной) в установленном законом порядке. Прокурор или его заместитель приносят протест на противореча щий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо прокурор обращается в суд в соответствующем порядке. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. До его рассмотрения протест может быть отозван принесшим его лицом. Представление прокурора об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые уполномочены устранять допущенные нарушения, и подле жит безотлагательному рассмотрению. Конкретные меры по устране нию допущенных нарушений закона, их причин должны быть приня ты в течение месяца со дня внесения представления. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной фор ме. При рассмотрении представления коллегиальным органом проку рору сообщается о дне заседания. Административный надзор, осуществляемый различными структу рами МВД России, имеет много разновидностей. Административный надзор органов внутренних дел связан с административной деятельно стью полиции и выступает средством ее осуществления (администра тивный надзор за несовершеннолетними; за лицами, освободившими ся из мест лишения свободы; за выполнением правил разрешительной системы; за соблюдением правил поведения граждан в общественных местах, а также местах отдыха, торговли, скопления людей для прове дения митингов, демонстраций, спортивных мероприятий и т. д.). Контрольнонадзорная деятельность соединяет черты надзора — проверку только законности и контроля — принятия мер по результа там этой проверки. Контрольнонадзорная деятельность состоит в проведении проверок надзорного характера с последующим приняти ем мер административного принуждения, в том числе и мер админи стративной ответственности. Органы государственной исполнитель 218 Раздел III. Реализация компетенции субъектами исполнительной власти ной власти, осуществляющие специфические узкоспециализирован ные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения, именуются кон трольнонадзорными. Контрольнонадзорные органы государства и их должностные лица призваны осуществлять надзор за соблюдением определенных норма тивных правил, таких как, например, правила пожарной безопасности, ветеринарные правила, правила дорожного движения и др. Так, в про цессе надзорной деятельности за соблюдением правил дорожного дви жения инспекторы ГИБДД наделены правом применения мер админи стративного предупреждения, пресечения и даже административного наказания, а это элемент контроля, позволяющий преодолеть узость реализации исключительно надзорных полномочий при обнаружении и фиксации допущенных субъектом правонарушений. Тесная взаимосвязь между различными видами контроля и надзо ра в организационном плане используется государством, вопервых, в форме целевого объединения различных видов контроля и надзора для комплексного обеспечения правопорядка в той или иной области государственного регулирования общественных отношений; вовто рых, в форме закрепления в компетенции некоторых контрольно надзорных органов интеграции в их исполнительную государствен ную деятельность элементов контроля и надзора. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Каково содержание понятий «дисциплина» и «законность»? Как соот носятся данные категории? 2. Назовите критерии для классификации и виды государственной дисци плины. 3. Раскройте систему правоохранительных органов в Российской Федерации. 4. Можно ли говорить о тождественности правовых категорий «закон ность» и «целесообразность»? 5. Назовите основные способы обеспечения законности и дисциплины в сфере реализации исполнительной власти. 6. Раскройте содержание понятий «контроль», «надзор», «контрольно надзорная деятельность». 7. Назовите виды государственного контроля с учетом различных критериев. 8. Раскройте следующие определения: «рискориентированный подход», «проверочные листы», «документарная проверка». 9. Что представляет собой общественный контроль? Каковы его пределы? 10. Назовите виды надзорной деятельности государства. 11. Охарактеризуйте содержание административного надзора на примере одного из его видов. 12. Какими органами исполнительной власти и в каком порядке осущест вляется контрольнонадзорная деятельность? ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ Раздел IV. Административно&правовое регулирование в области экономики Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования и управления (общая характеристика). Межотраслевое административно& правовое регулирование в области экономики В результате изучения главы 13 студент должен: понимать объективный характер взаимодействия и взаимовлияния экономики и государства; сущность административноправового ре гулирования в области экономики; уметь грамотно ориентироваться в основных, базовых норматив ных правовых актах, устанавливающих экономические основы раз личных видов государственной деятельности; научно обосновывать использование экономических и административных инструментов государственного регулирования; владеть навыками применения норм административного права для пресечения нарушений законодательства, злоупотреблений хозяйст вующими субъектами правами, влекущими вредные последствия для общества и граждан; юридической консультации по вопросам адми нистративноправового регулирования в области экономики. § 1. Понятие и система государственного регулирования и управления в области экономики Процесс реформирования отношений собственности начался в 1990—1991 гг.1, когда были созданы необходимые правовые условия и предпосылки для кардинальных социальноэкономических реформи рований отношений собственности в России посредством приватиза ции государственной и муниципальной собственности и преобразова ния государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества. Под приватизацией государственного и муниципального 1 В данный период были приняты Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443I «О собственности в РСФСР», Закон РФ от 3 июля 1991 г. № 1531I «О приватизации го сударственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (оба утратили силу). 220 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собст венности РФ, субъектов РФ или муниципальных образований имуще ства (объектов приватизации) в собственность физических и юриди ческих лиц. Можно выделить два этапа приватизации в России: 1) этап чеко вой и льготной для трудовых коллективов приватизации до июля 1994 г. и 2) продолжающийся и сейчас этап денежной приватизации. Одновременно с приватизацией начался и в тесной взаимосвязи с ней проходил процесс коммерциализации государственных предприятий и их акционирования. В настоящее время государственное управление ведется на основе более гибких косвенных форм и методов. В связи с этим возрастает роль регулирования, задающего нормативные рамки деятельности управляющих органов и устанавливающего для них более или менее широкую автономию, самостоятельность в выборе вариантов поведе ния, способов решения своих задач. Под экономической деятельностью понимается любая деятельность физических и юридических лиц в целях получения хозяйственноэко номической выгоды от ее осуществления. Все составляющие систему экономики организации являются субъектами осуществления раз личных видов экономической деятельности, которая выступает родо вым отличительным признаком и объективным основанием отнесе ния их к соответствующему сектору области экономики. Важнейшей по своему объему и значимости составной частью всей системы государственного регулирования является администра тивноправовое регулирование, предметом которого является органи зация любых разновидностей экономической предпринимательской деятельности. Административноправовое регулирование в области экономики представляет собой государственное управление в узком организаци онноправовом смысле как деятельность органов исполнительной власти (государственного управления) и их должностных лиц по реа лизации в области экономики функций и полномочий государствен ной исполнительной власти, целью и сутью которой является органи зация исполнения законов и других общих норм и предписаний пол номочных государственных органов. В административном реформировании, проводимом в России в настоящее время, первостепенное значение придается совершенство ванию административноправового регулирования в государственном межотраслевом управлении. Все отраслевые министерства и ведомст ва в той или иной мере наделены отдельными функциями и полномо чиями по межотраслевому управлению. Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования 221 § 2. Структура и основные направления межотраслевого государственного регулирования и управления экономическими процессами Управление имуществом, находящимся в собственности Россий ской Федерации, государство осуществляет путем методического и правового обеспечения процессов приватизации, управления и рас поряжения федеральным имуществом; создания и обеспечения функ ционирования системы учета федерального имущества и контроля за его использованием; наделения унитарных предприятий имущест вом, относящимся к федеральной собственности; согласования во просов распоряжения и осуществления контроля за эффективностью использования недвижимого имущества унитарных предприятий, ве дения его реестра, решения вопросов реорганизации унитарных пред приятий. Значительное место в системе управления государственным иму ществом принадлежит управлению акциями, долями Российской Фе дерации в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ. Деятельность по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности, а также по осуществлению прав участника в хозяйст венных товариществах и обществах реализуется федеральными агент ствами. Так как банкротство — один из способов перераспределения соб ственности (от неэффективных собственников к эффективным), в рамках системы управления государственным имуществом необхо димо рассматривать и вопрос банкротства предприятий. Процедуры банкротства позволяют создавать на базе ликвидного имущества бан крота новые эффективно работающие предприятия, возможно, с до лей участия государства. Прямое непосредственное отношение к управлению государственным имуществом имеют Минэкономразви тия России и находящееся в его ведении Росимущество. Минэкономразвития России является федеральным органом испол нительной власти, осуществляющим функции по выработке государ ственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социальноэкономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, лицензирования, оценки ре гулирующего воздействия, аккредитации юридических лиц и индиви дуальных предпринимателей в национальной системе аккредитации, безопасности процессов производства, саморегулирования профес 222 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования 223 сиональной и предпринимательской деятельности, поддержки соци ально ориентированных некоммерческих организаций, публичной нефинансовой отчетности, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несо стоятельности (банкротства) и финансового оздоровления, оценоч ной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, а также перевода земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов), ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления го сударственного кадастрового учета недвижимого имущества, государ ственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государст венном реестре недвижимости, и кадастровой деятельности, государ ственной кадастровой оценки, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), госу дарственного земельного надзора, геодезии и картографии, создания и развития инфраструктуры пространственных данных РФ, офици ального статистического учета, инвестиционной деятельности и госу дарственных инвестиций, формирования межгосударственных и фе деральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ве домственных целевых программ, разработки и реализации программ социальноэкономического развития РФ, создания и функциониро вания особых экономических зон на территории РФ, функциониро вания особого правового режима и функционирования свободной экономической зоны, а также в случаях, установленных Федераль ным законом «О развитии Республики Крым и города федерального значения Севастополя и свободной экономической зоне на террито риях Республики Крым и города федерального значения Севастопо ля», в сфере социальноэкономического развития Республики Крым и г. Севастополя, социальноэкономического развития субъектов РФ и муниципальных образований, районов Крайнего Севера и Арктики, осуществления приграничного и межрегионального сотрудничества, территориального планирования, разработки и реализации ком плексных проектов социальноэкономического развития федераль ных округов, координации отбора и реализации приоритетных инве стиционных проектов федеральных округов, а также по предостав лению государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ и некоторые другие функции и полномочия. Росимущество, находящееся в ведении Минэкономразвития Рос сии, является федеральным органом исполнительной власти, осуще ствляющим функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, функции по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных отношений. Оно осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. Основными функциями Росимущества являются: проведение единой государст венной политики в области имущественных и земельных отношений; осуществление полномочий собственника в пределах и в порядке, оп ределенных федеральным законодательством, в отношении имущест ва федеральных государственных унитарных предприятий и государ ственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством РФ осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйствен ных) обществ и иного имущества, составляющего казну РФ, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий из лишнего, не используемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального иму щества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчужде нию) федерального имущества; разграничение государственной соб ственности, в том числе на землю, на собственность РФ, собствен ность субъектов РФ и собственность муниципальных образований; осуществление полномочий собственника имущества должника — федерального государственного унитарного предприятия при прове дении процедур банкротства; защита имущественных и иных прав и законных интересов РФ при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории РФ и за рубежом; осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального иму щества. Одним из основных направлений межотраслевого государственно го регулирования является антимонопольное государственное регулиро вание. Длительное время в Советском Союзе конкуренция в экономиче ских отношениях отсутствовала полностью. Принцип монополизма был базовым для административнохозяйственной системы государ ства. Сосредоточение всех рычагов управления экономикой в руках государства привело к созданию управленческой пирамиды с мини стерствами, ведомствами, что, по сути, исключило возможность су ществования стимулирующих механизмов, обеспечивающих научно технический прогресс и развитие предприятиймонополистов. В свя зи с этим к концу 80х гг. ХХ в. всевластие монополий привело к чрезвычайно сложному экономическому положению страны. Моно полии стали тормозом для дальнейшего развития экономики. Формирование отечественного антимонопольного законодатель ства было предопределено проведением в России глобальных ре 224 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования 225 форм, направленных на переход от централизованной плановой эко номики к рыночной. Принятый 22 марта 1991 г. в развитие законода тельства о собственности и предпринимательской деятельности Закон РСФСР № 948I «О конкуренции и ограничении монополи стической деятельности на товарных рынках» определил организаци онные и правовые основы государственной антимонопольной поли тики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребле ния хозяйствующими субъектами доминирующим положением на соответствующих товарных рынках, обеспечение единства экономи ческого пространства, свободного перемещения товаров, поддержки конкуренции и создания условий для эффективного функционирова ния товарных рынков. Действующий в настоящее время Федеральный закон «О защите конкуренции» 2006 г. формулирует ряд базовых понятий антимоно польного законодательства. В частности, под конкуренцией понимается соперничество хозяйст вующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каж дого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обра щения товаров на соответствующем товарном рынке. Недобросовестная конкуренция рассматривается как любые дейст вия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедли вости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствую щим субъектам — конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации. Монополистическая деятельность представляет собой злоупотреб ление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирую щим положением, соглашения или согласованные действия, запре щенные антимонопольным законодательством, а также иные дейст вия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью. Доминирующее положение определяется Законом «О защите конку ренции» как положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке опреде ленного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возмож ность оказывать решающее влияние на общие условия обращения то вара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруд нять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъек там. В Законе «О защите конкуренции» раскрываются формы злоупот ребления хозяйствующим субъектом своим доминирующим положе нием на товарном рынке: установление, поддержание монопольно высокой или монопольно низкой цены товара; изъятие товара из об ращения, если результатом такого изъятия явилось повышение цены товара; навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора; экономически или технологически не обоснованные сокращение или прекращение про изводства товара, если на этот товар имеется спрос или размещены заказы на его поставки, при наличии возможности его рентабельного производства; создание препятствий доступу на товарный рынок или выходу из товарного рынка другим хозяйствующим субъектам; нару шение установленного нормативными правовыми актами порядка ценообразования и др. Глава 2.1 Закона «О защите конкуренции» содержит перечень форм недобросовестной конкуренции и их характеристики. Среди форм недобросовестной конкуренции можно выделить: дискредитацию (ст. 14.1), введение в заблуждение (ст. 14.2), некор ректное сравнение (ст. 14.3), приобретение и использование исклю чительного права на средства индивидуализации юридического лица, средства индивидуализации товаров, работ или услуг (ст. 14.4), ис пользование результатов интеллектуальной деятельности (ст. 14.5), создание смешения (ст. 14.6), незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую или иную охраняемую законом тайну (ст. 14.7), иные формы недобросовестной конкуренции (ст. 14.8). Глава 3 Закона «О защите конкуренции» распространяется на дей ствия органов власти, ограничивающие конкуренцию. Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или орга низациям, а также государственным внебюджетным фондам, Банку России запрещается принимать акты и (или) совершать действия, ко торые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяй ствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции. Запрещается наделение органов государственной вла сти субъектов РФ, органов местного самоуправления полномочиями, осуществление которых приводит или может привести к недопуще 226 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования 227 нию, ограничению, устранению конкуренции, за исключением слу чаев, установленных федеральными законами. Запрещается совмеще ние функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за некоторыми исключениями, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора. Запрещаются соглашения между федеральными органами исполни тельной власти, органами государственной власти субъектов РФ, ор ганами местного самоуправления, иными осуществляющими функ ции указанных органов органами или организациями, а также госу дарственными внебюджетными фондами, Банком России или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими ор ганами и организациями согласованных действий, если такие согла шения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению кон куренции. Закон «О защите конкуренции» закрепляет функции и полномочия антимонопольного органа в указанной сфере. Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» ФАС Рос сии включена в перечень органов исполнительной власти, непосред ственно отнесенных к ведению Правительства РФ. Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законода тельства, законодательства в сфере деятельности субъектов естествен ных монополий, рекламы, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц. Основными функциями данного государственного органа в соот ветствии со ст. 22 Закона «О защите конкуренции» выступают: обес печение государственного контроля за соблюдением антимонополь ного законодательства федеральными органами исполнительной вла сти, органами государственной власти субъектов РФ, органами мест ного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными вне бюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушений антимонопольного зако нодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения; предупреждение монополистической деятельности, недобросовест ной конкуренции, других нарушений антимонопольного законода тельства; осуществление государственного контроля за экономиче ской концентрацией в сфере использования земли, недр, водных и других природных ресурсов, в том числе при проведении торгов, в случаях, предусмотренных федеральными законами. В рамках реализации данных функций антимонопольный орган наделен рядом полномочий, которые предполагают применение мер государственного принуждения. Антимонопольный орган вправе: возбуждать и рассматривать дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдавать хозяйствующим субъектам, органам госу дарственной исполнительной власти, иным осуществляющим функ ции указанных органов органам или организациям, а также государ ственным внебюджетным фондам, их должностным лицам обяза тельные для исполнения предписания; направлять в федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг, Банк России предложения о приведении в соответствие с антимонопольным зако нодательством принятых ими актов и (или) прекращении действий в случае, если такие акты и (или) действия нарушают антимонополь ное законодательство; обращаться в арбитражный суд с исками, заяв лениями о нарушении антимонопольного законодательства; вести реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке опреде ленного товара в размере более чем 35% или занимающих домини рующее положение на рынке определенного товара; проводить про верку соблюдения антимонопольного законодательства всеми субъ ектами антимонопольного регулирования, а также осуществлять иные полномочия в установленной сфере деятельности. При выявлении в процессе осуществления контрольной деятель ности административных правонарушений антимонопольный орган вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, относящиеся к своей компетенции, и привлекать виновных лиц к ад министративной ответственности. Таким образом, государственное антимонопольное регулирование направлено на установление единых правил ведения предпринима тельской деятельности, обеспечение гарантий свободы и прав пред принимателей, поддержку конкуренции, недопущение деятельности, препятствующей ее развитию, а также пресечение недобросовестной конкуренции. Особое место среди основных направлений государственного межотраслевого регулирования занимает государственное банковское и налоговое регулирование 228 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования 229 Государственное межотраслевое регулирование в банковской и нало говой сферах осуществляется едиными централизованными система ми органов банковской и налоговой систем. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. № 395I «О банках и банковской деятельности» банковскую систе му РФ составляют Банк России, кредитные организации, а также фи лиалы и представительства иностранных банков. Банк России во взаимодействии с Правительством РФ разрабатыва ет и проводит единую государственную денежнокредитную полити ку; принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осущест вление банковских операций, приостанавливает их действие и отзы вает их. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдени ем кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Главными целями банковского регулирования и банковского над зора являются поддержание стабильности банковской системы РФ и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Регулирующие и надзор ные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора, объеди няющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций. К числу функций Банка России относятся также регистрация эмиссии ценных бумаг кредитными ор ганизациями в соответствии с федеральными законами; установление правил бухгалтерского учета и отчетности для банковской систе мы РФ; проведение анализа и прогнозирования состояния экономи ки РФ (ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86ФЗ «О Цен тральном банке Российской Федерации (Банке России)»). В целях анализа и прогнозирования состояния экономики России в целом и регионов Банк России проводит мониторинг предпри ятий — постоянное наблюдение за их совокупностью путем проведе ния опросов об изменении экономической конъюнктуры, инвести ционной активности, финансового положения предприятий, а также осуществляет систематизацию и анализ полученной информации. Банк России представляет собой единую централизованную систе му с вертикальной структурой управления. В систему Банка России входят центральный аппарат, территори альные учреждения, расчетнокассовые центры и другие организа ции, в том числе подразделения безопасности и Российское объеди нение инкассации, которые необходимы для осуществления деятель ности Банка России. Территориальные учреждения Банка России не являются юриди ческими лицами и не имеют права принимать решения нормативного характера. Контроль за соблюдением налогового законодательства, правильно стью начисления, полнотой и своевременностью внесения в соответ ствующий бюджет налогов и других платежей осуществляется систе мой налоговых органов. Единая централизованная система налого вых органов находится в ведении Минфина России и состоит из ФНС России и ее территориальных органов — управлений ФНС по субъек там РФ, межрегиональных инспекций, инспекций по районам, ин спекций межрайонного уровня. Федеральная налоговая служба является федеральным органом ис полнительной власти, осуществляющим функции по контролю и над зору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за пра вильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и страховых взносов, в слу чаях, предусмотренных законодательством РФ, за правильностью ис числения, полнотой и своевременностью внесения в соответствую щий бюджет иных обязательных платежей, за производством и обо ротом табачной продукции, за применением контрольнокассовой техники, а также функции органа валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов. Служба является уполномоченным федеральным органом испол нительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных пред принимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, уполномочен ным федеральным органом исполнительной власти, осуществляю щим аккредитацию филиалов, представительств иностранных юри дических лиц (за исключением представительств иностранных кредитных организаций), а также уполномоченным федеральным ор ганом исполнительной власти, обеспечивающим представление в де лах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований РФ по денежным обязательст вам. Представляется целесообразным также выделить в качестве одно го из направлений межотраслевого государственного регулирования государственное экологическое регулирование в области экономики. Зна чение для экономики страны ее природных богатств трудно переоце нить. Поэтому охрана окружающей среды занимает особое место в процессах государственного регулирования экономикой. Среди довольно большого массива природоохранного законода тельства особая роль принадлежит основополагающему Федерально 230 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования 231 му закону от 10 января 2002 г. № 7ФЗ «Об охране окружающей сре ды», который в комплексе с мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия призван способство вать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности территории России. В этом Законе закрепляются общие для всех объектов природы задачи и основные принципы охраны окружающей природной среды, а так же компетенция специально уполномоченных на то федеральных и субъектов Федерации государственных органов и органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды. Специфическим же проблемам и вопросам конкретных объектов при роды посвящены, например, ЗК РФ, ВдК РФ, ЛК РФ, федеральные законы от 4 мая 1999 г. № 96ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 14 марта 1995 г. № 33ФЗ «Об особо охраняемых природных терри ториях» и др. К основным организационноправовым средствам государствен ного экологического регулирования относятся: нормирование качест ва окружающей природной среды, установление определенных эколо гических требований по обращению с отходами производства и по требления, государственная экологическая экспертиза, экологические требования к осуществлению различных видов производственнохо зяйственной деятельности, объявление и установление режима зон чрезвычайных экологических ситуаций, особо охраняемых природных территорий и объектов; четкое установление общих и специальных обязанностей для всех категорий природопользователей принимать надлежащие обеспечивающие охрану окружающей среды и сбереже ние природных ресурсов меры по обращению с отходами, соблюдать действующие экологические, санитарноэпидемиологические и тех нологические нормы и правила охраны природы, а также государст венный экологический контроль и привлечение к ответственности за экологические правонарушения. Различные стороны экологического административноправового регулирования являются элементами компетенции многих государст венных и муниципальных органов исполнительной власти, но основ ная роль принадлежит Минприроды России и другим находящимся в его ведении органам исполнительной власти, проводящим государст венную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окру жающей природной среды, обеспечения экологической безопасности. Минприроды России является федеральным органом исполнитель ной власти, осуществляющим функции по выработке государствен ной политики и нормативноправовому регулированию в сфере изу чения, использования, воспроизводства и охраны природных ресур сов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом зе мель водного фонда, лесного фонда и земель особо охраняемых тер риторий и объектов в земли другой категории, в области лесных отно шений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, государственного экологического мониторинга, включаю щего в себя государственный мониторинг радиационной обстановки на территории РФ, а также по выработке и реализации государствен ной политики и нормативноправовому регулированию в сфере охра ны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, охраны атмосферного воздуха, государственного экологического надзора, особо охраняемых при родных территорий и государственной экологической экспертизы. Минприроды России осуществляет координацию и контроль дея тельности находящихся в его ведении Росприроднадзора, Роснедров, Росводресурсов, а также Рослесхоза, реализующих свои функции не посредственно и через территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправ ления, общественными объединениями и иными организациями. Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования. К функциям и полномочиям Росприроднадзо ра относятся осуществление контроля и надзора: в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); в области орга низации и функционирования особо охраняемых природных терри торий федерального значения; за геологическим изучением, рацио нальным использованием и охраной недр; за состоянием, использо ванием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов; за рациональным ис пользованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюде нием норм и правил безопасности), кроме гидротехнических соору жений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений; а также осуществление государственного земельного контроля в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий. При этом Росприрод надзор выполняет функции федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государст 232 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования 233 венного регулирования в области охраны озера Байкал; выдает в уста новленном порядке лицензии (разрешения) на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций, ви дов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых рыб, экспорт диких животных, дикорастущих расте ний, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материалов, лекарственного сырья расти тельного и животного происхождения; обеспечивает ведение Крас ной книги РФ и ведение кадастра особо охраняемых природных тер риторий федерального значения и др. Росводресурсы является федеральным органом исполнительной вла сти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. Росводресурсы осуществляет перераспределение водных ресурсов водных объектов, находящихся в федеральной собственности; подго товку, заключение и реализацию бассейновых соглашений о восста новлении и охране водных объектов; проведение в установленном по рядке государственной экспертизы схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, а также предпроектной и проектной до кументации на строительство и реконструкцию хозяйственных и дру гих объектов, влияющих на состояние водных объектов; в порядке и пределах, определенных федеральным законодательством, осуществ ляет полномочия собственника в отношении федерального имущест ва, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным государственным учрежде ниям и казенным предприятиям; проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение за казов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг на про ведение научноисследовательских, опытноконструкторских и тех нологических работ для государственных нужд; осуществляет ведение государственного реестра договоров пользования водными объекта ми, государственного водного кадастра, Российского регистра гидро технических сооружений; осуществляет владение, пользование и рас поряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собст венности, и управление водным фондом; выдачу, оформление и регистрацию лицензий на водопользование и распорядительных ли цензий, приостановление действия и аннулирование указанных ли цензий, регистрацию договоров пользования водными объектами и др. Роснедра является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Роснедра реализует полномочия собственника в отношении федераль ного имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельности, в том числе имущества, переданного федеральным госу дарственным унитарным предприятиям, федеральным государствен ным учреждениям и казенным предприятиям, подведомственным Агентству; организует государственное геологическое изучение недр, экспертизу проектов геологического изучения недр, проведение в ус тановленном порядке геологоэкономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр, проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами и проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономи ческой информации о предоставляемых в пользование участках недр; осуществляет отнесение запасов полезных ископаемых к кондицион ным или некондиционным запасам, а также определение нормативов содержания полезных ископаемых, остающихся во вскрышных, вме щающих (разубоживающих) породах, в отвалах или в отходах горнодо бывающего и перерабатывающего производства, по результатам тех никоэкономического обоснования эксплуатационных кондиций для подсчета разведанных запасов, организационное обеспечение госу дарственной системы лицензирования пользования недрами, приня тие решений о предоставлении права пользования участками недр в установленном законодательством РФ порядке, внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также осу ществляет иные функции и полномочия по управлению государствен ным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности. Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной полити ки, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере лесного хозяйства. Агентство осуществляет госу дарственный мониторинг лесов, государственный учет лесного фон да, утверждение расчетных лесосек, отнесение лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или категории защитности лесов первой груп пы соответственно в другую группу или категорию; осуществляет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных 234 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования 235 органов государственной власти в установленной сфере деятельно сти, в том числе имущества, переданного федеральным государствен ным унитарным предприятиям, федеральным государственным уч реждениям и казенным предприятиям, подведомственным Агентству; ведет государственный лесной кадастр; организует проведение лесо устройства, деятельность государственной лесной охраны РФ, назем ную и авиационную охрану лесов от пожаров и их тушение, осуществ ление мероприятий по охране и защите лесов, борьбе с вредителями и болезнями леса и лесными пожарами; осуществляет иные функции по управлению государственным имуществом, оказанию государст венных услуг в установленной сфере деятельности, а также наделено полномочиями направлять материалы о нарушении лесного законо дательства в Росприроднадзор, органы внутренних дел, прокуратуру, суд, предъявлять в установленном законодательством РФ порядке в суд и арбитражный суд иски о возмещении ущерба, причиненного лесному фонду. Должностные лица Рослесхоза имеют право при исполнении слу жебных обязанностей хранить, носить и применять служебное ору жие и специальные средства в порядке и случаях, установленных за коном РФ. нии и в предусмотренном им порядке. В целях обеспечения единства экономического пространства на территории РФ Правительство РФ в соответствии с определенными Президентом РФ основными направ лениями внутренней политики государства утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности, определяет феде ральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензи рование конкретных видов деятельности; устанавливает виды дея тельности, лицензирование которых осуществляется органами испол нительной власти субъектов РФ. Особый разрешительный порядок государственного регулирования осуществления некоторых особо контролируемых государством дей ствий и операций включает ряд специфических видов общегосударст венного контроля, реализуемого на основе специальных федеральных законов. Сюда относится, например, регулируемый Законом «Об экс портном контроле» разрешительный порядок осуществления внеш неэкономических операций с контролируемыми товарами и техноло гиями (сырье, материалы, оборудование, научнотехническая инфор мация, работы, услуги, результаты интеллектуальной деятельности, которые в силу своих особенностей и свойств могут внести сущест венный вклад в создание оружия массового поражения, средств его доставки, иных видов вооружения и военной техники), списки (пе речни) которых утверждаются указами Президента РФ по представ лению Правительства РФ. Разновидностями особого разрешительно го порядка государственного регулирования являются таможенный контроль и таможенное оформление вывоза из Российской Федера ции контролируемых товаров и технологий. § 3. Контрольно&разрешительная деятельность государства в экономической области В процессе и в результате контрольноразрешительной деятельно сти Российского государства в экономической области в настоящее время применяются следующие организационноправовые средства: 1) государственная регистрация физических и юридических лиц как субъектов предпринимательской экономической деятельности; 2) го сударственное лицензирование отдельных видов предприниматель ской экономической деятельности; 3) особый разрешительный поря док государственного регулирования осуществления некоторых особо контролируемых государством действий и операций (государствен ный экспортный контроль, валютный контроль, таможенный кон троль и таможенное оформление вывоза из Российской Федерации контролируемых товаров и технологий и т. д.). Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется регистрирующим органом в соот ветствии с Законом о государственной регистрации юридических лиц. Лицензирование отдельных видов экономической деятельности осу ществляется в настоящее время на основании Закона о лицензирова § 4. Государственное регулирование организации социально&трудовой сферы Объектом государственного регулирования социальнотрудовой сферы выступают многочисленные и разнообразные процессы: 1) формирование минимальных доходов и уровня жизни населения, а также социального обслуживания некоторых категорий населения; 2) становление рынка рабочей силы, установление и поддержание партнерских отношений работников с работодателями, регулирова ние занятости и безработицы, социальнодемографических и мигра ционных процессов; 3) обеспечение должных социальнотрудовых условий и гарантий труда работников и его охраны. Все эти социаль ноэкономические процессы и опосредующие их организационные отношения настолько важны и значимы для нормальной жизнедея 236 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования 237 тельности и прогрессивного развития общества и государства, что объективно требуется непрерывное наблюдение за состоянием соци альнотрудовой сферы, своевременное выявление происходящих там изменений и оперативное предупреждение негативных тенденций, ведущих к развитию очагов социальной напряженности. Для основных социальнодемографических групп населения в целом по России государство устанавливает потребительскую корзи ну — минимальный набор продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности, а на ее основе определяет про житочный минимум — стоимостную оценку потребительской корзи ны, а также обязательные платежи и сборы. В соответствии с Феде ральным законом от 3 декабря 2012 г. № 227ФЗ «О потребительской корзине в целом по Российской Федерации» для основных социаль нодемографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети) потребительская корзина определяется не реже одного раза в пять лет и устанавливается в точно определенных зако ном объемах (в натуральных показателях) по продуктам питания, не продовольственным товарам и услугам (жилье, отопление, газо и электроснабжение, транспортные услуги и др.). В субъектах РФ потребительская корзина устанавливается зако нодательными (представительными) органами субъектов РФ по представлению органов исполнительной власти субъектов Федера ции на основе Федерального закона от 24 октября 1997 г. № 134ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» с учетом при родноклиматических условий, национальных традиций и местных особенностей потребления продуктов питания, непродовольствен ных товаров и услуг основными социальнодемографическими груп пами населения при наличии заключения экспертизы, проводимой в порядке, определяемом Правительством РФ. Прожиточный минимум в целом по России предназначается для оценки уровня жизни населения России. Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социальнодемографи ческим группам населения в целом по России и в субъектах РФ опре деляется ежеквартально на основании потребительской корзины и данных Росстата об уровне потребительских цен на продукты пита ния, непродовольственные товары и услуги и расходов по обязатель ным платежам и сборам. Величина прожиточного минимума на душу населения и по основным социальнодемографическим группам на селения в целом по стране устанавливается Правительством РФ, а в субъектах Федерации — органами исполнительной власти субъек тов РФ. Действующее законодательство предусматривает также опре деленные формы социальной помощи для некоторых категорий насе ления, например для граждан пожилого возраста и инвалидов уста навливаются государственные стандарты социального обслуживания, которые утверждаются Правительством РФ. Важное значение имеет государственное регулирование, направ ленное на организацию согласования социальноэкономических ин тересов работников и работодателей, установление и поддержание партнерских отношений работников с работодателями. Институт со циального партнерства как системы отношений по обеспечению со гласования интересов работников и работодателей полное, разверну тое и комплексное развитие получил в ТК РФ, в котором имеется раз дел II «Социальное партнерство в сфере труда», состоящий из семи глав, включающих 34 статьи (ст. 23—55). Экономические и организационные основы государственной по литики содействия занятости населения, в том числе гарантии госу дарства по реализации конституционных прав граждан России на труд и социальную защиту от безработицы, закреплены в Законе РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032I «О занятости населения в Российской Федерации». Роструд, находящийся в ведении Минтруда России, является фе деральным органом исполнительной власти, осуществляющим функ ции по контролю и надзору в сфере труда, занятости, альтернативной гражданской службы, специальной оценки условий труда и социаль ной защиты населения, оказанию государственных услуг в сфере со действия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров, а также по предоставлению социальных гарантий, установленных законода тельством РФ для социально незащищенных категорий граждан. Роструд осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением: работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, посредством проверок, обследований, выдачи обязательных для ис полнения предписаний об устранении нарушений, составления про токолов об административных правонарушениях в пределах полно мочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными закона ми и иными нормативными правовыми актами РФ; установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве; осуществления органами государственной власти субъектов РФ пере данного полномочия РФ по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, с 238 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики Глава 13. Область экономики как объект государственного регулирования 239 правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений законодательства о занятости населения в части государственных гарантий социальной поддержки безработных граждан, о привлечении виновных лиц к ответственно сти в соответствии с законодательством РФ, об отстранении от долж ности должностных лиц органов и государственных учреждений службы занятости населения субъектов РФ; ведет надзор и контроль за нормативноправовым регулированием, осуществляемым органа ми государственной власти субъектов РФ в части социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными, с выдачей обязательных для исполнения предписаний; регистрирует в уведомительном порядке: коллективные трудовые споры по поводу заключения, изменения и выполнения соглашений, заключаемых на федеральном уровне социального партнерства, коллективные трудо вые споры в организациях, финансируемых из федерального бюдже та, а также коллективные трудовые споры, возникающие в случаях, когда в соответствии с законодательством РФ в целях разрешения коллективного трудового спора забастовка не может быть проведена, и др. тельной власти представляют сводную квартальную и годовую бухгал терскую отчетность организациям, на которые возложены координа ция и регулирование их деятельности, Минфину России и Росстату по установленной системе показателей. Таким образом, бухгалтер ская отчетность служит основой общегосударственного статистиче ского учета, осуществляемого Росстатом. Данная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информа ции о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, а также в порядке и случаях, установленных законодательством РФ, по контро лю в сфере официального статистического учета. В широком плане стандартизация охватывает все сектора и сферы рыночной экономики, включая организацию разработки и примене ния государственных социальных стандартов, правил (стандартов) аудиторской деятельности и многих других видов нетоварной эконо мической предпринимательской деятельности. В более узком пони мании стандартизация охватывает лишь сектор товарного рынка, сферу производства товарной продукции, работ и услуг. Организаци онноправовую основу государственного регулирования в этой сфере государственного управления составляют Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184ФЗ «О техническом регулировании» и Феде ральный закон от 11 июня 2008 г. № 102ФЗ «Об обеспечении единст ва измерений». Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим межотраслевую координацию, а также функциональное регулирова ние в области стандартизации, метрологии и сертификации, выступа ет Росстандарт, которое является федеральным органом исполни тельной власти, реализующим функции по оказанию государствен ных услуг, управлению государственным имуществом в сфере технического регулирования и метрологии. Агентство находится в ве дении Минпромторга России и осуществляет свою деятельность не посредственно через территориальные органы и подведомственные организации. Росстандарт осуществляет в соответствии с законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд закупки товаров, работ, услуг в установлен ной сфере деятельности; в порядке и пределах, определенных феде ральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных § 5. Государственное регулирование в сфере общегосударственного учета и статистики Согласно Федеральному закону от 22 ноября 2011 г. № 402ФЗ «О бухгалтерском учете» органами государственного регулирования бухгалтерского учета в Российской Федерации являются уполномо ченный федеральный орган (Минфин России) и Банк России. Регули рование бухгалтерского учета в РФ могут осуществлять также саморе гулируемые организации, в том числе саморегулируемые организации предпринимателей, иных пользователей бухгалтерской (финансовой) отчетности, аудиторов, заинтересованные принимать участие в регу лировании бухгалтерского учета, а также их ассоциации и союзы и иные некоммерческие организации, преследующие цели развития бухгалтерского учета. Главными задачами бухгалтерского учета являются: формирова ние полной и достоверной информации о хозяйственных процессах и финансовых результатах деятельности организации; обеспечение контроля за наличием и движением имущества, использованием ма териальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами; своевременное предупреждение негативных явлений в хозяйственнофинансовой деятельности организации. Министерства и другие органы исполни 240 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики органов государственной власти, в том числе имущества, переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федераль ным государственным учреждениям и казенным предприятиям, под ведомственным Агентству; выполняет функции компетентного адми нистративного органа РФ в соответствии с Соглашением о принятии единообразных технических предписаний для колесных транспорт ных средств, предметов оборудования и частей, которые могут быть установлены и/или использованы на колесных транспортных средст вах, и об условиях взаимного признания официальных утверждений, выдаваемых на основе этих предписаний, заключенным в г. Женеве 20 марта 1958 г.; реализует государственную политику РФ в сфере стандартизации; организует издание и распространение документов национальной системы стандартизации, общероссийских классифи каторов, международных стандартов и региональных стандартов, ре гиональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств, документов международных организаций по стандартизации и региональных организаций по стандартизации, а также организует размещение в информационно телекоммуникационной сети Интернет сведений о размере платы за их предоставление и порядка их распространения; ведение Федераль ного информационного фонда по обеспечению единства измерений и предоставление содержащихся в нем сведений; осуществляет руко водство деятельностью Государственной службы времени, частоты и определения параметров вращения Земли, Государственной службы стандартных справочных данных о физических константах и свойст вах веществ и материалов, Государственной службы стандартных об разцов состава и свойств веществ и материалов; учет национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой об ласти и обеспечение их доступности заинтересованным лицам и др. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Назовите основные структурные части экономики как объекта государ ственного регулирования и управления. 2. Каково соотношение государственных методов регулирования и управ ления в административноправовом воздействии на экономические отноше ния? 3. Назовите органы управления государственным имуществом и охаракте ризуйте их полномочия. 4. Что понимается под антимонопольным государственным регулирова нием? 5. Раскройте содержание понятий «конкуренция», «недобросовестная кон куренция», «монополистическая деятельность», «доминирующее положение». Глава 14. Регулирование в хозяйственноэкономических комплексах 241 6. Назовите субъектов и охарактеризуйте сферу государственного банков ского и налогового регулирования. 7. Назовите органы государственного экологического регулирования в об ласти экономики, охарактеризуйте их компетенцию. 8. Каковы виды контрольноразрешительной деятельности государства в экономической области? 9. Охарактеризуйте объект административноправового регулирования социальнотрудовой сферы. 10. Раскройте компетенцию органов государственной статистики. 11. Охарактеризуйте систему и компетенцию органов управления в сфере государственной стандартизации, метрологии и сертификации. Глава 14. Отраслевое административно&правовое регулирование в хозяйственно&экономических комплексах В результате изучения главы 14 студент должен: понимать содержание функций отраслевых государственных орга нов и их особенности; уметь определять общие и специфические функции и полномочия отраслевых органов; применять полученные знания в сфере деятель ности органов исполнительной власти при решении конкретных дел, анализе отдельных норм; владеть навыками грамотного ориентирования в базовых норма тивных актах, устанавливающих компетенцию органов исполнитель ной власти; юридического консультирования по вопросам организа ции деятельности в хозяйственноэкономических комплексах. § 1. Административно&правовое регулирование в промышленном и строительном комплексах Первичным звеном промышленности как единого хозяйственно экономического комплекса и всех структурных элементов его систе мы выступают хозяйствующие субъекты, занятые производством про мышленной продукции и выступающие на товарном рынке субъекта ми предпринимательской деятельности, направленной на получение прибыли. Ими являются различные по своим организационноправо вым формам коммерческие организации: предприятия, фирмы, субъ екты малого предпринимательства, производственные кооперативы, акционерные общества, концерны, ассоциации и другие отраслевые, межотраслевые, территориальные их объединения. По формам собст венности предприятия могут быть государственными, муниципаль ными, кооперативными, частными и смешанными. Большинство предприятий негосударственных форм собственности являются ак 242 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики ционерными обществами или обществами с ограниченной ответст венностью. Важным структурным элементом промышленного комплекса яв ляются крупнейшие отраслевые объединения типа российского ак ционерного общества «Газпром», публичного акционерного общества «Интер РАО ЕЭС», Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос», Объединенной ракетнокосмической корпорации, авиакомпании «Аэрофлот — российские авиалинии», нефтяной компании «Роснефть», учредителем или акционером кото рых выступает Правительство РФ. Они действуют как единые про мышленнофинансовые комплексы — естественные монополии, имеющие своеобразный правовой статус. Государством ведется спе циальный Реестр субъектов естественных монополий, в который включаются организации (юридические лица), осуществляющие дея тельность в сфере водоснабжения и водоотведения с использованием централизованных систем, систем коммунальной инфраструктуры; деятельность по передаче электрической и тепловой энергии; транс портировку газа по трубопроводам, нефти и нефтепродуктов по маги стральным трубопроводам; железнодорожные, воздушные, речные, морские перевозки; деятельность в области связи; деятельность в сфере захоронения радиоактивных отходов. Строительные предприятия, фирмы также весьма многочисленны и разнообразны по наименованиям (строительные управления, строи тельномонтажные управления, строительные отряды, например мос тоотряды, передвижные механизированные колонны и т. д.), видам собственности (государственные и муниципальные строительные ор ганизации, кооперативные и частные строительные фирмы) и органи зационноправовым формам (открытые и закрытые акционерные об щества, общества с ограниченной ответственностью, государствен ные и муниципальные унитарные строительные предприятия). Их правовой статус определяется общими законами об акционерных об ществах, об обществах с ограниченной ответственностью, о произ водственных кооперативах и других организационноправовых фор мах коммерческих организаций. Государственное административноправовое регулирование в про мышленном и строительном комплексах осуществляют многие орга ны исполнительной власти. Правительство РФ как высший исполнительный орган государст венной власти в соответствии с Конституцией РФ и Законом о Пра вительстве РФ вырабатывает и реализует государственную социаль ноэкономическую политику в организации функционирования всех отраслей промышленного комплекса. Управление социальноэконо Глава 14. Регулирование в хозяйственноэкономических комплексах 243 мическими процессами в строительстве Правительство РФ осуществ ляет путем создания рыночных условий для свободного предприни мательства в строительном комплексе на основе рационального соче тания всех форм собственности, создания и реализации правового механизма рыночной экономики; объединяет и направляет работу центральных органов исполнительной власти, имеющих отношение к строительному комплексу, устанавливает их организационноправо вой статус, утверждая положения о них. Аналогичные по своей направленности функции и полномочия в управлении промышленностью и строительством в субъектах РФ осу ществляют в своих территориальных пределах их высшие органы ис полнительной власти (губернатор, администрация, правительство). В ведении муниципальных образований в области градостроитель ства находятся: принятие и изменение правил застройки, утвержде ние и реализация градостроительной документации; организация ве дения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в случае наделения орга нов местного самоуправления соответствующими полномочиями; осуществление контроля за соблюдением законодательства РФ о гра достроительстве и некоторые другие вопросы. Органами государственного отраслевого регулирования в про мышленном и строительном комплексах выступают Минпромторг России с состоящим в его ведении Росстандартом, Минэнерго Рос сии, Минстрой России и Роскосмос. Минпромторг России является федеральным органом исполнитель ной власти, осуществляющим функции по выработке государствен ной политики и нормативноправовому регулированию в сфере про мышленного, обороннопромышленного и топливноэнергетическо го комплексов, а также в области развития авиационной техники, строительства, архитектуры, градостроительства, жилищнокомму нального хозяйства, технического регулирования и обеспечения единства измерений, науки и техники в интересах обороны и безо пасности государства. Министерство осуществляет функции по под держке экспорта промышленной продукции, обеспечения доступа на рынки товаров и услуг, выставочной и ярмарочной деятельности, по проведению расследований, предшествующих введению компенси рующих мер, предусмотренных Договором о Евразийском экономи ческом союзе от 29 мая 2014 г., по уведомлению уполномоченных ор ганов государств — Сторон Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. и Евразийской экономической комиссии о планируемых к предоставлению и предоставленных промышленных субсидиях на территории Российской Федерации, по применению 244 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики мер нетарифного регулирования, а также функции уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего госу дарственное регулирование внешнеторговой деятельности, за исклю чением вопросов таможеннотарифного регулирования и др. Минэнерго России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации госу дарственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере топливноэнергетического комплекса, в том числе по вопросам электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, га зовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, магист ральных трубопроводов нефти, газа и продуктов их переработки, во зобновляемых источников энергии, освоения месторождений углево дородов на основе соглашений о разделе продукции, и в сфере нефтехимической промышленности, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливноэнергетических ре сурсов. Минэнерго России в установленной сфере деятельности вы полняет следующие функции и полномочия: в пределах своей компе тенции осуществляет функции по созданию, эксплуатации и совер шенствованию государственной информационной системы топливноэнергетического комплекса, а также по созданию государ ственной информационной системы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности и условий для ее функ ционирования. Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации госу дарственной политики и нормативноправовому регулированию в сферах строительства, включая применение в строительстве материа лов (изделий) и строительных конструкций, архитектуры, градо строительства (за исключением территориального планирования), жилищной политики, жилищнокоммунального хозяйства, тепло снабжения (за исключением производства тепловой энергии в режи ме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, а также ее передачи), в сфере обеспечения энергетической эффектив ности зданий, строений и сооружений, в том числе в жилищном фон де, в садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объ единениях граждан, в сфере повышения энергетической эффектив ности экономики субъектов РФ и муниципальных образований, долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объек тов недвижимости, ценообразования при проектировании и строи тельстве объектов капитального строительства, градостроительного зонирования; функции по оказанию государственных услуг, управле Глава 14. Регулирование в хозяйственноэкономических комплексах 245 нию государственным имуществом в сфере строительства, градо строительства (за исключением территориального планирования) и жилищнокоммунального хозяйства; функции по предоставлению субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, разра ботке и согласованию федеральных целевых программ и ведомствен ных целевых программ, а также реализует функции государственного заказчика федеральных целевых программ. Роскосмос является государственной корпорацией, наделенной полномочиями по осуществлению от имени Российской Федерации государственного управления и руководства космической деятельно стью в соответствии с Законом РФ от 20 августа 1993 г. № 5663I «О космической деятельности», а также нормативноправового регу лирования в данной области. Государственная контрольнонадзорная деятельность и администра тивная ответственность в промышленном и строительном комплексах: как и во всех других отраслях экономики, к виновным физическим и юридическим лицам государственными органами исполнительной власти межотраслевой компетенции применяется административная ответственность за административные правонарушения межотрасле вого масштаба и характера, например за нарушения законодательства о труде и охране труда (ст. 5.27 КоАП РФ), фиктивное или преднаме ренное банкротство (ст. 14.12 КоАП РФ), административные право нарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бу маг (ст. 15.1—15.28 КоАП РФ) и др. Но существуют и специфические для отраслей промышленности и строительства разновидности адми нистративной ответственности отраслевого масштаба и характера, применяемые в рамках отраслевого административноправового ре гулирования за административные правонарушения, например в сфе рах государственного промышленного надзора, государственного надзора за ядерной и радиационной безопасностью, энергетического и геологического контроля и надзора, надзора за соблюдением обяза тельных требований государственных стандартов в промышленности и строительстве. Контроль и надзор в строительстве начинаются в стадии проекти рования и затем осуществляются в процессе строительства и после его окончания (в процессе приемки законченных строительством зда ний и сооружений). На стадии проектирования контроль и надзор реализуется в про цессе разработки, рассмотрения и утверждения проектносметной документации на строительство. В процессе строительства специаль ная служба проектировщиков проводит авторский досмотр — кон 246 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики троль представителя проектной организации за правильностью ис полнения проекта строителями. Контрольнонадзорные функции за безопасным ведением работ в строительстве, соблюдением правил пожарной безопасности, эколо гических, санитарнопротивоэпидемических и других правил ведут различные органы государственного контроля и надзора. Обширными полномочиями в данной сфере обладают органы Рос технадзора, находящегося в ведении Правительства РФ. Данные орга ны осуществляют функции по контролю и надзору в сфере безопасно го ведения работ, связанных с пользованием недрами; промышленной безопасности; безопасности при использовании атомной энергии; безопасности электрических и тепловых установок и сетей, безопасно сти гидротехнических сооружений; промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликви дации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяе мых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах, безопасно сти производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере. Контроль и надзор за соблюдением требований безопасности при производстве, передаче, распределении и потреблении электриче ской и тепловой энергии; требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, на которых ис пользуется оборудование, работающее под давлением, контроль за системой оперативнодиспетчерского управления в электроэнергети ке, а также за соблюдением безопасности гидротехнических сооруже ний на объектах промышленности и энергетики возложены на Управ ление государственного энергетического надзора, являющееся струк турным подразделением Ростехнадзора. В указанных целях органы Ростехнадзора вправе осуществлять ли цензирование деятельности в области использования атомной энер гии, а также лицензирование других видов деятельности в рамках сво ей компетенции, выдавать разрешения на отдельные виды работ, про водить проверки соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности, давать обяза тельные для исполнения предписания о приостановке работ, привле кать к административной ответственности. Глава 14. Регулирование в хозяйственноэкономических комплексах 247 § 2. Административно&правовое регулирование в агропромышленном комплексе Агропромышленный комплекс страны включает много отраслей сельскохозяйственного и органически связанного с ним промышлен ного и иного производства: основные отрасли сельскохозяйственного производства (земледелие, растениеводство и животноводство) и спе циальные отрасли сельского хозяйства (лесное хозяйство, охотничье дело, рыбное хозяйство, мелиорация и водное хозяйство, заготовки, хранение и промышленную переработку сельскохозяйственной про дукции). Проводимые в России экономические реформы, направленные на создание многоукладной рыночной экономики и конкурентной сре ды, формирование класса новых собственников, изменили саму суть управляющего организующего государственного воздействия на функционирование и развитие сельского хозяйства, а также правовой статус хозяйствующих в этой отрасли субъектов. Государственное управление сельским хозяйством заменено госу дарственным регулированием агропромышленного производства по средством экономического воздействия государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также производст веннотехническое обслуживание и материальнотехническое обеспе чение агропромышленного производства. Государственное регулиро вание агропромышленного производства осуществляется по следую щим основным направлениям: формирование и функционирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; финансирование, кредитование, страхование, льготное налогообло жение; защита интересов отечественных товаропроизводителей при осуществлении внешнеэкономической деятельности; развитие науки и осуществление научной деятельности в сфере агропромышленного производства; развитие социальной сферы села; иные направления, определенные законодательством РФ. Правительство РФ осуществляет общую координацию работы и контроль за деятельностью всех федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств), действующих в системе агропро мышленного комплекса или имеющих к ней какоелибо функцио нальное отношение. К числу важнейших направлений правительст венного регулирования организации и деятельности агропромышлен ного комплекса можно отнести разработку федеральных целевых программ стабилизации и развития агропромышленного производст 248 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики ва в стране, разработку и реализацию государственной закупочной, налоговой, ценовой, кредитной, страховой, внешнеэкономической политики в отношении агропромышленного комплекса; назначение представителей государства в открытых акционерных обществах аг ропромышленного комплекса, определение основ их компетенции; определение видов и порядка ежегодного предоставления различных мер государственной поддержки агропромышленному комплексу. Минсельхоз России является федеральным органом исполнитель ной власти, осуществляющим функции по выработке государствен ной политики и нормативноправовому регулированию в сфере агро промышленного комплекса, включая животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Госу дарственный реестр охраняемых селекционных достижений), ветери нарию, обращение лекарственных средств для ветеринарного приме нения, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной про дукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, поддержку экспорта продукции агропромышлен ного комплекса, производство и оборот табачной продукции, произ водство сельскохозяйственными товаропроизводителями вина, игри стого вина (шампанского) из собственного винограда, устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами; по выработке и реализации государственной по литики и нормативноправовому регулированию в сфере рыбного хо зяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов, производства, переработки и реализации рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, а также в сфере ох раны, рационального использования, изучения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключени ем водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняе мых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу РФ, обеспечения безопасности плавания судов рыбо промыслового флота и аварийноспасательных работ в районах про мысла при осуществлении рыболовства, а также контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах РФ; по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере аквакультуры (рыбо водства); по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере земельных отноше ний (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначе Глава 14. Регулирование в хозяйственноэкономических комплексах 249 ния), по государственному мониторингу таких земель; по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обра щение с пестицидами и агрохимикатами; по управлению государст венным имуществом на подведомственных предприятиях и учрежде ниях и др. Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, использования пестици дов и агрохимикатов, обеспечения плодородия почв, селекционных достижений, охраны, воспроизводства, использования объектов жи вотного мира, отнесенных к объектам охоты, водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных. С целью реализации полномочий в установленной сфере деятель ности Россельхознадзор имеет право организовывать проведение не обходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок и применять предусмотренные законодательством меры ограничи тельного, предупредительного и профилактического характера, на правленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вы званных нарушением юридическими лицами и гражданами обяза тельных требований в установленной сфере деятельности, пресечение нарушений законодательства. Росрыболовство является федеральным органом исполнительной власти, находящимся в ведении Минсельхоза России, осуществляю щим функции по оказанию государственных услуг, управлению госу дарственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, рационального использования, изучения, сохранения и воспроизвод ства водных биологических ресурсов и среды их обитания. Росрыболовство осуществляет следующие функции по федераль ному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах РФ, за исключением внутренних морских вод РФ, а также Каспийского и Азовского морей до определения их статуса, государственному надзо ру за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства; по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйствен ной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и сре ды их обитания, а также аквакультуры (рыбоводства), производства рыбной и иной продукции из водных биологических ресурсов, обес 250 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики печения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийноспасательных работ в районах промысла при осуществле нии рыболовства, а также в сфере производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в отношении морских терминалов, предназначенных для комплексного обслужи вания судов рыбопромыслового флота. Росрыболовство осуществляет свои полномочия в установленных законодательством РФ случаях на территории РФ, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ, а также в случаях, предусмотренных международными договорами РФ, на тер риториях иностранных государств и в открытых районах Мирового океана, и некоторые иные функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в установленной сфе ре деятельности. В систему отраслевого регулирования и управления в агропро мышленном комплексе частично входит и деятельность Минприроды России как федерального органа управления водным хозяйством и недропользованием, в системе которого действуют Росприроднадзор, Росводресурсы и Роснедра. Основы их правового статуса были пред метом рассмотрения в предыдущей главе. Контроль, надзор и административная ответственность в агропро мышленном комплексе имеют своей целью и социальным предназначе нием сохранение и приумножение богатств природы, обеспечение правильного целесообразного использования и сохранности матери альных ценностей, предупреждение эпидемических и иных небезо пасных для человека заболеваний среди животных и растений, обес печение высокого качества заготавливаемой для промышленной пе реработки и длительного хранения сельскохозяйственной продукции. Правом привлечения к административной ответственности винов ных физических и юридических лиц в рамках своей компетенции на делены различные государственные контрольнонадзорные органы, включая Россельхознадзор и Росприроднадзор. § 3. Административно&правовое регулирование в хозяйственно&обслуживающем комплексе В хозяйственнообслуживающий комплекс входит группа органи зационно самостоятельных отраслей экономики, объединяемых общностью осуществляемой предприятиями этих отраслей хозяйст веннообслуживающей деятельности, являющейся специфической разновидностью производственнохозяйственной деятельности. Дея тельность всех отраслей хозяйственнообслуживающего комплекса Глава 14. Регулирование в хозяйственноэкономических комплексах 251 связана с оказанием хозяйственных услуг (транспортных, торговых, информационных, связи и др.), представляющих собой полезное действие той или иной потребительной стоимости, не обладающей физической формой товара, но имеющей финансовый эквивалент своей рыночной стоимости. В систему хозяйственнообслуживающего комплекса входят сле дующие отрасли экономики: транспорт (всех видов), связь (почтовая, телеграфная, телефонная и т. д.), внутренняя торговля и бытовое об служивание, жилищнокоммунальное хозяйство. В обслуживающих отраслях производственный цикл не замыкается в системе организа ций данной отрасли, выходит за ее пределы и продолжается дальше в виде взаимодействия организаций данной обслуживающей отрасли с клиентурой. Весь смысл деятельности обслуживающих отраслей со стоит именно в надлежащей четкой организации обслуживания фи зических и юридических лиц (клиентуры) за пределами данной об служивающей отрасли. Это обусловливает существование двух групп организационных отношений: 1) отношений внутриотраслевого мас штаба и характера между организациями данной отрасли и 2) отноше ний, выходящих за пределы собственно отрасли, складывающихся между предприятиями обслуживающих отраслей и клиентурой. Для организации отношений внутриотраслевого масштаба и ха рактера осуществляются внутриорганизационные функции внутри корпоративного управления. Они направлены на создание системы предприятий и организаций соответствующей обслуживающей отрас ли и органов внутриотраслевого управления и на обеспечение четкой и бесперебойной работы всей системы отрасли (организация прогно зирования развития отрасли, финансирования и материальнотехни ческого оснащения, научнотехническое нормирование, работа с кад рами и т. д.). Управленческие функции межотраслевого масштаба и характера направлены также на регулирование отношений предприятий и орга низаций соответствующей обслуживающей отрасли с клиентурой: ус тановление правил обслуживания (правил перевозок, торговли, предоставления услуг бытового характера, пользования жилым поме щением и др.), установление правил и режима работы предприятий и организаций обслуживающих отраслей, правил пользования предос тавляемыми услугами (телефоном, поведения пассажиров в поезде, самолете и т. д.). Осуществление этих функций представляет собой организационные управленческие акты, предшествующие граж данскоправовым отношениям, в которые вступают предприятия об служивающих отраслей с клиентурой. 252 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики Система органов отраслевого управления в хозяйственнообслу живающем комплексе включает достаточно многочисленную и раз ветвленную сеть органов исполнительной власти. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти раз рабатывает государственную политику в организации и деятельности отраслей в хозяйственнообслуживающем комплексе, организует, на правляет и контролирует деятельность отраслевых министерств и ве домств в хозяйственнообслуживающем комплексе; разрабатывает и реализует исполнение федеральных и региональных программ разви тия обслуживающих отраслей; утверждает Правила оказания услуг в каждой обслуживающей отрасли. Минтранс России в установленном порядке осуществляет руковод ство и организацию деятельности Представительства Российской Фе дерации при Международной организации гражданской авиации и Представительства Российской Федерации при Международной мор ской организации. Кроме того является федеральным органом испол нительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере гражданской авиации, морского (включая морские торговые, специализированные и рыбные порты, кроме пор тов рыбопромысловых колхозов), внутреннего водного, железнодо рожного, автомобильного, городского электрического (включая мет рополитен) и промышленного транспорта, дорожного хозяйства. Минтранс России при реализации обязательств, вытекающих из меж дународных договоров РФ, осуществляет функции по выработке го сударственной политики и нормативноправовому регулированию как компетентный орган в области гражданской авиации, морского, внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного транспор та и дорожного хозяйства, координирует и контролирует деятель ность находящихся в его ведении Ространснадзора, Росавиации, Ро савтодора, Росжелдора, Росморречфлота. Ространснадзор — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере граж данской авиации, морского (включая морские торговые, специализи рованные, рыбные порты, кроме портов рыбопромысловых колхо зов), внутреннего водного, железнодорожного, автомобильного (кро ме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспорт ной безопасности в этой сфере и на метрополитене. Ространснадзор осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ, в том числе международных договоров РФ: о гражданской авиации; о торговом мореплавании; о внутреннем водном Глава 14. Регулирование в хозяйственноэкономических комплексах 253 транспорте РФ; о порядке осуществления международных автомобиль ных перевозок (транспортный контроль); о безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, а также промышленной безопасности на железнодорожном транспорте; об организации, обес печении и выполнении организациями гражданской авиации, мор ского, внутреннего водного и железнодорожного транспорта перево зок высших должностных лиц РФ и иностранных государств; об обес печении пожарной безопасности при эксплуатации воздушных, морских судов, судов внутреннего водного и смешанного (река — мо ре) плавания, иных плавучих объектов, железнодорожного подвижно го состава, а также осуществляет лицензирование многих видов транспортной и связанной с ней деятельности. Ространснадзор имеет право применять предусмотренные законо дательством РФ меры ограничительного, предупредительного и про филактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обяза тельных требований в установленной сфере деятельности, а также ме ры по ликвидации последствий указанных нарушений. Росавиация является федеральным органом исполнительной вла сти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере воздушного транс порта (гражданской авиации), использования воздушного пространст ва РФ, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства РФ и авиационнокосмического поиска и спасания, функции по оказанию государственных услуг в области транспортной безопасности в этой сфере, а также государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними. Росавиация осуществляет в порядке и пределах, определенных фе деральным законодательством, полномочия собственника в отноше нии федерального имущества, организует в установленном порядке проведение обязательной сертификации аэродромов (кроме между народных и категорированных), используемых в целях гражданской авиации, аэропортов, а также юридических лиц, обеспечивающих воздушные перевозки (за исключением деятельности по обеспечению авиационной безопасности); использование части воздушного про странства, которая в установленном порядке определена для воздуш ных трасс (внутренних и международных), местных воздушных ли ний, реализует иные функции и полномочия, предусмотренные феде ральным законодательством. Росавтодор является федеральным органом исполнительной вла сти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного 254 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики транспорта и дорожного хозяйства, в том числе в области учета феде ральных автомобильных дорог, а также функции по оказанию госу дарственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на городском наземном электрическом транспорте. Росавтодор осуществляет следующие функции и полномочия: орга низует в установленном порядке работы по изъятию, в том числе пу тем выкупа, закреплению и резервированию земельных участков для государственных нужд в целях развития федеральной сети автомо бильных дорог, а также по регистрации соответствующих прав на них. В его функции входят: оформление и выдача разрешений на между народные перевозки пассажиров, багажа и грузов в соответствии с межправительственными соглашениями о международном автомо бильном сообщении; обеспечение соответствия состояния федераль ных автомобильных дорог установленным правилам, стандартам, тех ническим нормам и другим нормативным документам; учет показате лей состояния безопасности дорожного движения по протяженности, техническому состоянию автомобильных дорог и наличию на них объектов дорожного сервиса; приемка в эксплуатацию законченных строительством, реконструкцией и ремонтом участков федеральных автомобильных дорог; согласование решений органов исполнитель ной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков в пределах придорожных полос федеральных автомобильных дорог и др. Росжелдор как федеральный орган исполнительной власти осуще ствляет функции по реализации государственной политики, оказа нию государственных услуг и управлению государственным имущест вом в сфере железнодорожного транспорта, а также функции по ока занию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на городском наземном электрическом транспорте: в порядке и пределах, определенных федеральным зако нодательством, осуществляет установление сроков ввода в действие графика движения пассажирских поездов на железнодорожном транспорте, составление перечней железнодорожных станций, от крытых для выполнения соответствующих операций, и выполняемых ими операций на основании заявок владельцев инфраструктуры же лезнодорожного транспорта общего пользования; принимает реше ния об открытии железнодорожных станций для выполнения всех или некоторых операций на основании предложений владельцев ин фраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, об открытии для постоянной эксплуатации железнодорожных путей общего пользования на основании предложений владельцев инфра структуры железнодорожного транспорта общего пользования, кото Глава 14. Регулирование в хозяйственноэкономических комплексах 255 рым принадлежат указанные железнодорожные пути; определяет со вместно с заинтересованными федеральными органами исполнитель ной власти морские и речные порты, автомобильные станции и аэропорты, участвующие в смешанном сообщении, а также осуществ ляет иные функции и полномочия. Росморречфлот является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных ус луг и управлению государственным имуществом в сфере морского (включая морские торговые, рыбные, кроме рыбопромысловых кол хозов, и специализированные порты) и речного транспорта: реализу ет полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти в установленной сфере деятельно сти; организует проведение работ по навигационногидрографиче скому обеспечению условий плавания судов в акваториях морских и речных портов, на трассах Северного морского пути и по внутренним водным путям, за исключением участков пограничных зон РФ; орга низует диспетчерское регулирование движения судов по внутренним водным путям РФ, проведение работ по содержанию внутренних вод ных путей, в том числе судоходных гидротехнических сооружений на них и подходов к причалам общего пользования, а также по созданию технологической связи организаций внутреннего водного транспорта, обучение и повышение квалификации специалистов в области мор ского и речного транспорта в соответствии с международными и рос сийскими требованиями; осуществляет оформление и выдачу пас портов моряка (удостоверений личности моряка) членам экипажей морских судов и судов смешанного (река — море) плавания в случаях, установленных законодательством РФ, установление категорий средств навигационного оборудования и сроков их работы, гаранти рованных габаритов судовых ходов, а также сроков работы судоход ных гидротехнических сооружений, выполнение функций головной организации, ответственной за создание и функционирование Гло бальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности; реализует функции государственного заказчика феде ральных целевых, научнотехнических и инновационных программ и проектов в установленной сфере деятельности и др. В ведении Минэкономразвития России находится Росреестр — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функ ции по оказанию оказанию государственных услуг и управлению го сударственным имуществом в сфере геодезической и картографиче ской деятельности, а также наименований географических объектов. государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сде 256 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики лок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере осуществле ния государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплек са, а также функции по государственной кадастровой оценке, осуще ствлению федерального государственного надзора в области геодезии и картографии, государственного земельного надзора, государствен ного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций када стровых инженеров, национального объединения саморегулируемых организаций кадастровых инженеров, надзора за деятельностью са морегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за дея тельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляю щих. Росреестр организует создание и ведение в пределах своей компе тенции федерального и региональных картографогеодезических фондов РФ, создание и ведение Государственного каталога географи ческих названий; организует службу контроля деформации земной поверхности, входящую в федеральную систему сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений; осуществляет выполнение функций государственного заказчика федеральных целевых, научно технических и инновационных программ и проектов и иные функции и полномочия по управлению государственным имуществом и оказа нию государственных услуг. Минкомсвязь России является федеральным органом исполнитель ной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере информа ционных технологий (включая использование информационных тех нологий при формировании государственных информационных ре сурсов и обеспечение доступа к ним), электросвязи (включая исполь зование и конверсию радиочастотного спектра) и почтовой связи, массовых коммуникаций и средств массовой информации, в том чис ле электронных (включая развитие сети Интернет, систем телевизион ного вещания и радиовещания и новых технологий в этих областях), печати, издательской и полиграфической деятельности, обработки персональных данных, управления государственным имуществом и оказания государственных услуг в сфере информационных техноло гий, в том числе в части использования информационных технологий для формирования государственных информационных ресурсов и обеспечения доступа к ним, а также по выработке и реализации госу дарственной политики в сфере защиты детей от информации, причи няющей вред их здоровью и (или) развитию. Минкомсвязь России Глава 14. Регулирование в хозяйственноэкономических комплексах 257 осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Россвязи, Роспечати, Роскомнадзора. Минкомсвязь России осуществляет следующие функции и полно мочия: вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ; принимает нормативные правовые акты, содержащие: требования к сетям связи в части задействования ресурсов нумерации, к построе нию сетей связи, применяемым средствам связи и управлению сетями связи, к нумерации, защите сетей связи от несанкционированного доступа к ним и передаваемой по ним информации; требования к ис пользованию радиочастотного спектра, к порядку пропуска и маршру тизации трафика, к порядку взаимодействия сетей связи, составляю щих единую сеть электросвязи РФ, к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей связи и сооружений связи, а так же требования к оказанию услуг связи, в том числе универсальных, к российской системе нумерации, порядку присвоения нумерации вы деленным сетям связи и порядок предоставления операторами связи служебной электросвязи; требования к сетям и средствам связи для проведения оперативноразыскных мероприятий по согласованию с уполномоченными государственными органами, осуществляющими оперативноразыскную деятельность; порядок приема и передачи почтовых отправлений и денежных средств между организациями почтовой связи; требования по организационнотехническому обес печению устойчивого функционирования и эксплуатации сети и средств почтовой связи и др. Минкомсвязь является также уполномоченным федеральным ор ганом исполнительной власти в области использования электронной подписи. Минкомсвязь России для реализации соответствующих функций наделяется полномочиями по организации обязательной сертифика ции информационных технологий, предназначенных для обработки государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей; регистрации государственных информационных ресурсов и систем; ведению единого государственного реестра сертификатов ключей подписей удостоверяющих центров и реестра сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц федеральных органов госу дарственной власти, а также обеспечению доступа к ним граждан, ор ганизаций, органов государственной власти и органов местного само управления; осуществлению функции государственного заказчика научнотехнических и инвестиционных программ и проектов в уста новленной сфере деятельности и др. 258 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики Роскомнадзор является федеральным органом исполнительной вла сти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере инфор мационных технологий и связи. Роскомнадзор осуществляет государст венный надзор и контроль в области связи за соблюдением требований к построению сетей электросвязи и почтовой связи, к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей и сооружений свя зи; за соблюдением порядка распределения ресурса нумерации единой сети электросвязи РФ; за соответствием использования операторами связи выделенного им ресурса нумерации установленному порядку ис пользования ресурса нумерации единой сети электросвязи РФ; за со блюдением организациями федеральной почтовой связи порядка фик сирования, хранения и представления информации о денежных опера циях, подлежащих в соответствии с законодательством РФ контролю, а также организации ими внутреннего контроля; за излучением радио электронных средств и (или) высокочастотных устройств (радиокон троль); осуществляет контроль и надзор за выполнением требований в сфере информационных технологий; осуществляет лицензирование деятельности в области оказания услуг связи, международного инфор мационного обмена федеральными информационными ресурсами и информационными ресурсами, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, деятельности удостоверяющих центров электронной цифровой подписи, а также контроль за соблюде нием установленных лицензионных требований и условий; ведет реестр операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования; выдает разрешения на эксплуатацию сетей (сооружений) связи; регистрирует радиоэлектронные средства и высокочастотные устройства гражданского назначения; осуществляет иные функции и полномочия в установленной сфере деятельности, если они предусмот рены федеральным законодательством. Роскомнадзор в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право: в порядке и случаях, предусмотрен ных законодательством РФ, применять меры профилактического или пресекательного характера, направленные на недопущение наруше ний юридическими лицами и гражданами обязательных требований в этой сфере и (или) ликвидацию последствий таких нарушений, осу ществлять контроль за деятельностью своих территориальных орга нов и разрабатывать образцы удостоверений государственных ин спекторов. Россвязь является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуще ством и оказанию государственных услуг в сфере электросвязи и поч товой связи, в том числе в области создания, развития и использова Глава 14. Регулирование в хозяйственноэкономических комплексах 259 ния сетей связи, спутниковых систем связи, систем телевизионного вещания и радиовещания. Россвязь осуществляет следующие функ ции и полномочия: организует выполнение мероприятий по управле нию и восстановлению единой сети электросвязи РФ при чрезвычай ных ситуациях; издание и распространение государственных знаков почтовой оплаты; проведение расчетов с почтовыми администрация ми иностранных государств за международный почтовый обмен в соответствии с актами Всемирного почтового союза; систему серти фикации в области связи, включающую органы по сертификации, ис пытательные лаборатории (центры) независимо от их организацион ноправовых форм и форм собственности; проведение экспертизы с целью определения возможности использования радиоэлектронных средств и электромагнитной совместимости с действующими и пла нируемыми к использованию радиоэлектронными средствами граж данского назначения; обеспечение проведения международной про цедуры координации использования радиочастотных присвоений, в том числе орбитальночастотных позиций для космических аппара тов; проведение торгов на получение лицензий в области связи и представление материалов об их результатах в Роскомнадзор связи для выдачи лицензий и др. Немаловажная роль в системе регулирования отношений в отрас лях хозяйственнообслуживающего комплекса принадлежит Роспот ребнадзору, который находится в ведении Правительства РФ и являет ся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, реализующим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарноэпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Органы Роспотребнад зора осуществляют надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потре бителей, потребительского рынка. Роспотребнадзор следит за соблю дением санитарного законодательства; обеспечивает санитарно карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; выдает лицензии на осуществление деятельности, свя занной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний и деятельности в области использования источников ионизирующего излучения; регистрирует впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изго товляемые на их основе препараты, потенциально опасные для чело века (кроме лекарственных средств), отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека (кроме ле карственных средств), в том числе пищевые продукты, впервые вво 260 Раздел IV. Административно регулирование в области экономики зимые на территорию РФ, лиц, пострадавших от радиационного воз действия и подвергшихся радиационному облучению в результате чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов; го товит предложения о введении и об отмене на территории РФ, субъ ектов РФ ограничительных мероприятий (карантина); организует ве дение социальногигиенического мониторинга и деятельность систе мы государственной санитарноэпидемиологической службы РФ; осуществляет проверку деятельности юридических лиц, индивидуаль ных предпринимателей и граждан по выполнению требований сани тарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров и др. Роспотребнадзор имеет право пресекать факты нарушения зако нодательства РФ в установленной сфере деятельности, а также при менять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юриди ческими лицами и гражданами обязательных требований, и осущест влять контроль за деятельностью своих территориальных органов и подведомственных организаций. Руководитель Роспотребнадзора назначается на должность и осво бождается от должности Правительством РФ по представлению Ми нистра здравоохранения и социального развития РФ. Он является Главным государственным санитарным врачом РФ. Межотраслевую координацию и функциональное регулирование в области жилищнокоммунального комплекса и его реформирование во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ осуществляет Минстрой России, компетенция которого рассмотрена в первом параграфе данной главы. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Раскройте компетенцию органов исполнительной власти, осуществ ляющих регулирование в промышленном комплексе. 2. Какие органы исполнительной власти обеспечивают государственное управление и регулирование в строительном комплексе? Охарактеризуйте их полномочия. 3. Назовите органы управления агропромышленным комплексом. 4. Какие органы исполнительной власти обеспечивают государственное управление и регулирование в хозяйственнообслуживающем комплексе? Раздел V. Административно&правовое регулирование в социально&культурной области Глава 15. Государственное регулирование образования и науки в Российской Федерации В результате изучения главы 15 студент должен: понимать содержание функций отраслевых государственных орга нов и их особенности; уметь определять общие и специфические функции и полномочия отраслевых органов; применять полученные знания в сфере деятель ности органов исполнительной власти при решении конкретных дел, анализе отдельных норм; владеть навыками грамотного ориентирования в базовых норма тивных актах, устанавливающих компетенцию органов исполнитель ной власти; юридического консультирования по вопросам организа ции деятельности в области образования и науки. § 1. Образование как объект государственного регулирования и управления. Органы управления образованием Образованием называют совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, опыта деятельности и компетенции, способствую щих интеллектуальному, духовнонравственному, творческому, фи зическому и (или) профессиональному развитию человека, удовле творению его образовательных потребностей и интересов, являю щуюся общественно значимым благом. Законом об образовании получение образования определяется как достижение гражданином (обучающимся) определенного образова тельного ценза, наличие которого подтверждается документом (ст. 60 Закона об образовании), выдаваемым организациями, осуществляю щими образовательную деятельность, по окончании образовательного процесса, который производится образовательными организациями, индивидуальными предпринимателями (в том числе в форме семей ного образования или самообразования), реализующими образова тельные программы (их части) или программы отдельных учебных курсов, предметов и дисциплин (модулей). 262 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области В Законе об образовании определены значимые для образователь ной деятельности понятия: уровень образования, квалификация, фе деральный государственный образовательный стандарт, образова тельный стандарт, образовательная программа, общее образование, профессиональное образование, профессиональное обучение, допол нительное образование, обучающийся, обучающийся с ограниченны ми возможностями здоровья, образовательная организация, педаго гический работник, учебный план, индивидуальный учебный план, практика, инклюзивное образование, адаптированная образователь ная программа, качество образования, отношения в сфере образова ния, участники образовательных отношений, участники отношений в сфере образования, конфликт интересов педагогического работника и др. Система образования представляет собой совокупность взаимосвя занных и взаимодействующих элементов и включает: 1) федеральные государственные образовательные стандарты и требования, образова тельные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности; 2) организации, которые осуществля ют образовательную деятельность, педагогических работников, обу чающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолет них обучающихся; 3) федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправле ния, наделенные управленческими функциями в сфере образования; 4) организации, на которые возложено обеспечение образовательной деятельности и оценивание качества образования; 5) объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, которые осуществляют деятельность в сфере образова ния. Субъектами образовательной деятельности, правовое положение которых отражено в гл. 4 и 5 Закона об образовании, являются обу чающиеся (воспитанники, учащиеся, студенты (курсанты), аспиран ты, адъюнкты, ординаторы, ассистентыстажеры, слушатели, экстер ны) и их родители (законные представители), педагогические, науч нопедагогические и иные работники образовательных организаций, перечень, права, обязанности и ответственность которых отражены в ст. 34—43, 44, 45 Закона об образовании. В гл. 5 Закона об образовании определены правовой статус педаго гических, руководящих и иных работников образовательных организа ций, права и свободы педагогических работников, гарантии их реали зации, в том числе академические права и свободы, которыми пользу ются педагогические работники, а также закрепленные за ними тру довые права, социальные гарантии, обязанности и ответственность. Глава 15. Государственное регулирование образования и науки 263 В систему управления образованием входят федеральные органы го сударственной власти, органы власти субъектов РФ и муниципальные органы, на которые возложено осуществление определенных функ ций. Федеральное Собрание РФ создает законодательную базу образо вания, утверждает федеральную программу развития образования и статьи бюджета, предусматривающие выделение средств на образова ние, а также контролирует ее реализацию. Президент РФ и Правительство РФ, обеспечивая разработку и реализацию стратегии государственной политики в образовательной сфере, ее законодательное, организационное и правовое оформление, устанавливают основы организационноправового статуса отдельных значимых образовательных организаций. Отраслевым органом системы государственного управления обра зованием является Минобрнауки России. Ряд федеральных мини стерств и ведомств также имеют в своей системе образовательные ор ганизации. В Положении о Министерстве обраования и науки Российской Федерации определено, что оно осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики, а также нормативноправо вому регулированию в сфере образования, научной, научнотехниче ской и инновационной деятельности, в сфере развития федеральных центров науки и высоких технологий, наукоградов, интеллектуальной собственности и др. В ведении Минобрнауки России находятся феде ральная служба Рособрнадзор и федеральное агентство Росмолодежь. Рособрнадзор осуществляет следующие функции: государственный надзор за соблюдением требований законода тельства РФ в области образования учреждениями высшего профес сионального образования, дополнительного профессионального об разования, научными организациями, образовательными учреждени ями, реализующими военные профессиональные образовательные программы, федеральными государственными образовательными уч реждениями среднего профессионального образования, российскими образовательными учреждениями, расположенными за пределами территории РФ, органами государственной власти субъектов РФ, осу ществляющими управление в сфере образования; принятие мер для устранения нарушений законодательства РФ в области образования, контроль исполнения таких предписаний, а также контроль и надзор за осуществлением органами государствен ной власти субъектов РФ переданных им государственных полномо чий в области образования; 264 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области лицензирование образовательной деятельности и контроль за со блюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, проведение государ ственной аккредитации образовательных учреждений в соответствии с Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 октября 2013 г. № 966; разработка критериев оценивания и организация централизован ной проверки экзаменационных работ обучающихся в ходе государст венной итоговой аттестации по образовательным программам основ ного общего и среднего общего образования и определение мини мального количества баллов единого государственного экзамена; контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в от ношении несовершеннолетних граждан и иные. Лицензирование образовательной деятельности включает проведе ние экспертизы на соответствие условий образовательного процесса нормативным требованиям, принятие решений, оформление и выда чу (в случае соответствия нормативам Минобрнауки России) образо вательной организации лицензии на осуществлении такой деятельно сти. Лицензирование — часть единой системы оценки деятельности образовательных учреждений и научных организаций, осуществляе мой в интересах защиты прав граждан на получение образования. Ли цензия выдается без ограничения срока действия (бессрочно). Согласно постановлению Правительства РФ от 18 ноября 2013 г. № 1039 «О государственной аккредитации образовательной деятель ности» государственной аккредитацией образовательного учреждения является процедура, с помощью которой юридически признаются права и способности образовательного учреждения осуществлять свою деятельность на уровне официально признанной нормы. В ходе государственной аккредитации Рособрнадзором или органом испол нительной власти субъекта РФ, обладющим такими полномочиями в области образования, проводится аккредитационная экспертиза, с по мощью которой определяется соответствие содержания и качества об разовательных программ подготовки обучающихся в организации, осуществляющей образовательную деятельность, федеральным госу дарственным образовательным стандартам. Свидетельством о госу дарственной аккредитации, выданным образовательному учреждению на срок от 6 до 12 лет, подтверждается его государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содер жания и качества подготовки выпускников федеральным государст венным образовательным стандартам или федеральным государствен ным требованиям, а также право на выдачу лицам, успешно завер Глава 15. Государственное регулирование образования и науки 265 шившим обучение по образовательным программам, прошедшим государственную аккредитацию, документов государственного образ ца о соответствующем образовании и (или) соответствующей квали фикации. Рособрнадзор обязан пресекать нарушения законодательства РФ в сфере образования, применяя ограничительные, предупредительные и профилактические меры: направлять обязательные к исполнению предписания; приостанавливать или полностью запрещать действие выданных лицензий и аккредитаций, а также запрещать прием обу чающихся в образовательную организацию. § 2. Система образовательных программ и государственных образовательных стандартов. Правовой статус образовательных учреждений и их система Использование федеральных государственных образовательных стандартов (ФГОС) и федеральных государственных требований (ФГТ) обеспечивает единство образовательного пространства России, а также гарантированный уровень и качество образования, которые основываются на единстве обязательных требований к условиям реа лизации и результатам освоения основных образовательных про грамм. Федеральные государственные образовательные стандарты со держат ряд требований к объему и структуре основных образователь ных программ, условиям реализации и результатам их освоения, срокам получения образования и т. д. Образовательным организациям высшего образования категорий «федеральный университет» или «национальный исследовательский университет», а также федеральным государственным образователь ным организациям высшего образования согласно перечню, устанав ливаемому указом Президента РФ, дано право самостоятельной раз работки и утверждения образовательных стандартов всех уровней высшего образования. Содержание образования определяется образовательными про граммами. Они реализуются в зависимости от уровня общего и про фессионального образования, профессионального обучения и клас сифицируются на основные образовательные программы; образова тельные программы среднего общего образования и т. п., которые являются согласно ст. 63 Закона об образовании преемственными; программы бакалавриата, специалитета, магистратуры; программы подготовки научнопедагогических кадров в аспирантуре (адъюнкту ре), ординатуры, ассистентурыстажировки; дополнительные образо вательные программы и др. Реализуя такие программы, образователь 266 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области ная организация применяет разные формы организации образова тельной деятельности и использует различные образовательные технологии, в том числе дистанционное и электронное обучение. Образовательной организацией согласно ст. 2 Закона об образова нии является некоммерческая организация, действующая на основа нии устава и имеющая лицензию на такую деятельность, для которой осуществление образовательной деятельности является основным. В качестве единоличного исполнительного органа образовательной организации, на который возложено текущее руководство деятельно стью образовательной организации, выступает руководитель образо вательной организации, а для решения наиболее важных вопросов формируются коллегиальные органы управления: общее собрание (кон ференция) работников образовательной организации, ученый или пе дагогический совет, а также иные коллегиальные органы управления, предусмотренные в уставе образовательной организации. Правовой статус руководителя образовательной организации и президента образовательной организации высшего образования оп ределен в ст. 51 Закона об образовании. Должность руководителя об разовательной организации замещается различными способами: из бранием работниками образовательной организации с последующим утверждением учредителем образовательной организации; назначе нием учредителем образовательной организации, Президентом РФ или Правительством РФ (для ректоров федеральных университетов). Руководитель образовательной организации несет ответственность за ее образовательную, научную, воспитательную работу и организаци оннохозяйственную деятельность. В образовательной организации высшего образования решением коллегиального органа может быть учреждена должность президента, которая замещается путем избра ния сроком до пяти лет. В образовательных организациях предусматриваются должности инженернотехнических, административнохозяйственных, произ водственных, учебновспомогательных, медицинских и иных работ ников, наделенных вспомогательными функциями, правовой статус которых закреплен ст. 52 Закона об образовании. В ряде субъектов РФ могут создаваться советы ректоров, являю щиеся общественными органами управления высшим и послевузов ским профессиональным образованием в пределах данной террито рии и одновременно входящие в Российский союз ректоров. Статья 27 Закона об образовании разрешает создавать в образова тельной организации различные структуры, обеспечивающие образо вательную деятельность согласно уровню, виду и направленности реализуемых образовательных программ, форм обучения и режима Глава 15. Государственное регулирование образования и науки 267 пребывания обучающихся (филиалы, факультеты, институты, клини ки, библиотеки, музеи, спортивные клубы, общежития и др.). Для обеспечения практической подготовки обучающихся образо вательные организации могут создавать кафедры и структуры на базе иных организаций, осуществляющих деятельность по профилю соот ветствующей образовательной программы, Создание и деятельность политических партий, религиозных орга низаций (объединений) в государственных и муниципальных образо вательных организациях не допускаются. Образовательная организация обладает автономией, т. е. наделена правом самостоятельно осуществлять образовательную, научную, ад министративную, финансовоэкономическую деятельность, разра ботку и принятие локальных нормативных актов, а также подготовку научных кадров. Образовательные организации обязаны обеспечить открытость и доступность информационных ресурсов, которые содержат информа цию, например, об их деятельности, структуре, о реализуемых образо вательных программах; о численности обучающихся; о языках образо вания; о федеральных государственных образовательных стандартах, а также о руководителе и персональном составе педагогических работ ников; о материальнотехническом обеспечении образовательной деятельности; о результатах приема по каждой профессии, специаль ности, направлению подготовки; о количестве жилых помещений в общежитии, формировании платы за проживание в общежитии; о трудоустройстве выпускников и др. § 3. Государственное регулирование российской науки Государственная научнотехническая политика — составная часть социальноэкономической политики, выступающая объектом госу дарственного регулирования. Ее основу составляет научная и научно техническая деятельность, сутью которой является получение, при менение новых знаний для решения технологических, инженерных, экономических, социальных, гуманитарных и иных проблем, обеспе чение функционирования науки, техники и производства как единой системы, включающей фундаментальные и прикладные научные ис следования. Научные работники, специалисты научных организаций и работ ники научной сферы выступают субъектами научной и (или) научно технической деятельности. Организация, занимающаяся в качестве основной научной и (или) научнотехнической деятельностью, признается научной организацией 268 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области независимо от организационноправовой формы и формы собствен ности. Такие организации могут иметь форму бюджетного научного учреждения и автономного научного учреждения. Отношения между субъектами научной или научнотехнической деятельности, органами государственной власти и потребителями на учной и (или) научнотехнической продукции (работ и услуг) установ лены нормами Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127ФЗ «О науке и государственной научнотехнической политике», в соот ветствии с которым на Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ возложена организация государственной аккре дитации научных организаций, по результатам которой Правительст во РФ вправе присвоить организациям статус государственного науч ного центра или наукограда. Структура системы современной российской науки состоит из трех взаимодействующих и взаимодополняющих друг друга секторов: 1) вузовский сектор, представленный научными исследованиями, проводимыми в организациях высшего профессионального образова ния; 2) сектор академической науки, представленный фундаменталь ными научными исследованиями, проводимыми в научноисследова тельских организациях системы Российской академии наук; 3) сектор отраслевой науки, представленный научными исследованиями, про водимыми в иных научноисследовательских организациях отрасле вых министерств и ведомств, ориентированный на прикладные ис следования и разработки. Российская академия наук (РАН) представляет собой высшее науч ное учреждение, некоммерческую самоуправляемую научную орга низацию, призванную проводить фундаментальные и прикладные научные исследования в области естественных, гуманитарных, а так же общественных наук. Согласно Федеральному закону от 27 сентяб ря 2013 г. № 253ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» РАН является феде ральным государственным бюджетным учреждением, к которому присоединены Российская академия медицинских наук (РАМН) и Российская академия сельскохозяйственных наук (РАСХН). Общее собрание членов Российской академии наук является высшим орга ном ее управления, состоящим из членов РАН и ее иностранных чле нов, которое избирает президента РАН и высший исполнительный орган — президиум РАН, руководящий деятельностью академиче ских научных организаций через отделения РАН соответствующего научного профиля. Система Российской академии наук включает ре Глава 16. Государственное регулирование в сфере культуры 269 гиональные отделения РАН, региональные научные центры РАН и представительства РАН. В целях оптимизации управления имуществом, закрепленным за организациями, находящимися в ведении РАН, Указом Президен та РФ от 27 сентября 2013 г. № 735 образовано Федеральное агентство научных организаций (ФАНО), состоящее в ведении Правительства РФ, на которое возложено осуществление функций и полномочий собст венника федерального имущества, закрепленного за вышеназванны ми научными организациями. Согласно Федеральному закону от 2 ноября 2013 г. № 291ФЗ «О Российском научном фонде и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» для финансовой и ор ганизационной поддержки научных исследований, подготовки науч ных кадров, развития ведущих научных коллективов образован Рос сийский научный фонд, являющийся юридическим лицом, создан ным РФ, контроль за деятельностью которого возложен на Счетную палату РФ. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Раскройте содержание понятия образования и его системы. 2. Что понимается под образовательными программами и государствен ными образовательными стандартами? 3. Проанализируйте и изложите в обобщенном виде характеристику пра вового статуса образовательных организаций. 4. Какие типы и виды образовательных организаций предусмотрены дей ствующим законодательством? 5. Охарактеризуйте организационноправовой статус высшего учебного заведения и раскройте особенности внутреннего управления им. 6. Какие государственные органы образуют систему управления образова нием? Какими полномочиями они наделены? 7. В чем заключаются особенности организации и государственного регу лирования российской науки? Глава 16. Государственное регулирование в сфере культуры В результате изучения главы 16 студент должен: понимать содержание функций отраслевых государственных орга нов и их особенности; уметь определять общие и специфические функции и полномочия отраслевых органов; применять полученные знания в сфере деятель ности органов исполнительной власти при решении конкретных дел, анализе отдельных норм; 270 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области владеть навыками грамотного ориентирования в базовых норма тивных актах, устанавливающих компетенцию органов исполнитель ной власти; юридического консультирования по вопросам организа ции деятельности в области культуры. § 1. Понятие и виды культурной деятельности, правовой статус организаций культуры Сфера культуры является сложным и специфическим объектом государственного регулирования. Концепцией долгосрочного соци альноэкономического развития Российской Федерации до 2020 года, которая утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662р, культуре отводится ведущая роль в формировании человеческого капитала. Основные положения федеральной целевой программы «Культура России (2012—2018 годы)», утвержденной по становлением Правительства РФ от 3 марта 2012 г. № 186, направле ны на сохранение российской культурной самобытности и создание условий для обеспечения равной доступности культурных благ, раз вития и реализации культурного и духовного потенциала каждой лич ности; обеспечение возможности реализации культурного и духовно го потенциала каждой личности, выявление, охрану и популяриза цию культурного наследия народов РФ; создание позитивного культурного образа России в мировом сообществе. Основы законодательства Российской Федерации о культуре, утвержденные Верховным Советом РФ от 9 октября 1992 г. № 3612I, связывают понятие культуры и творчества с различными видами куль турной деятельности, которая выступает объектом государственного регулирования. Ее содержанием являются сохранение, создание, рас пространение и освоение культурных ценностей (т. е. нравственных и эстетических идеалов, норм и образцов поведения, языков, диалектов и говоров, национальных традиций и обычаев, исторических топони мов, художественных промыслов и ремесел, произведений культуры и искусства, результатов и методов научных исследований культурной деятельности, имеющих историкокультурную значимость зданий, сооружений, предметов и технологий, уникальных в историкокуль турном отношении территорий и объектов). Субъектом творческой деятельности (создание культурных ценно стей и их интерпретация) является творческий работник — физиче ское лицо, которое создает или интерпретирует культурные ценности, считает собственную творческую деятельность неотъемлемой частью своей жизни, признанный или требующий признания в качестве та кового. Глава 16. Государственное регулирование в сфере культуры 271 Организационную основу сферы культуры составляют государствен ные учреждения и организации культуры, включая те, которые нахо дятся в ведении субъектов РФ, а также боYльшая часть учреждений, находящихся в ведении муниципальных органов. Для современных учреждений культуры характерны юридическая и хозяйственная самостоятельность, так как в качестве их учредите лей могут выступать органы государственного управления, общест венные организации, предприятия, трудовые коллективы, группы граждан. Основанием для начала работы является регистрация (утверждение) устава (положения), в котором определяются направ ления и формы работы, а также модель хозяйствования, которые мо гут утверждаться как актами Правительства РФ, Минкультуры Рос сии или органами исполнительной власти субъектов РФ, так и муни ципальными органами. Имущество, которое передано организациям культуры учредителем, находится в их оперативном управлении. В управлении культурой выделяются три уровня: федеральный, ре гиональный (субъект РФ) и муниципальный. Полномочия различных органов всех уровней власти в области культуры определены Основа ми законодательства о культуре. К полномочиям федеральных органов государственной власти в данной сфере относятся: обеспечение прав и свобод человека в облас ти культуры; установление основ федеральной культурной политики, принятие федерального законодательства и федеральных государст венных программ сохранения и развития культуры; регулирование вывоза и ввоза культурных ценностей; контроль за исполнением за конодательства РФ о культуре; сохранение, использование, популя ризация и государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения и др. Органы государственной власти субъектов РФ в области культуры уполномочены: осуществлять охрану и сохранение объектов культур ного наследия регионального значения; организовывать библиотеч ное обслуживание населения библиотеками субъектов РФ; создавать и поддерживать государственные музеи; оказывать поддержку учреж дениям культуры и искусства, народным художественным промыс лам, региональным и местным национальнокультурным автономи ям, изучению в образовательных учреждениях национальных языков и иных предметов этнокультурной направленности. На региональном уровне субъектами управления сферой культуры являются структурные подразделения администрации (правительст ва) субъектов РФ (департаменты, управления, отделы, комитеты, ми нистерства), находящиеся одновременно и в подчинении Минкульту ры России. 272 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области К полномочиям органов местного самоуправления в области куль туры относятся: организация библиотечного обслуживания населе ния; организация досуга и обеспечения жителей услугами организа ций культуры; охрана и сохранение объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, расположенных в границах муниципальных образований. Управление муниципальной сетью учреждений культуры является компетенцией районных отделов и управлений культуры. В системе управления культурой ответственная роль принадлежит Минкультуры России, которое и определяет способы и функции управления культурным развитием страны. Минкультуры России осуществляет функции по выработке и реали зации государственной политики и нормативноправовому регулиро ванию в сферах культуры, искусства, культурного наследия (включая археологическое наследие), кинематографии, туристской деятельно сти, авторского права и смежных прав и функции по управлению го сударственным имуществом и оказанию государственных услуг, а также по контролю и надзору в указанной сфере деятельности. На Минкультуры России возложено осуществление правового ре гулирования, а также внесение в Правительство РФ проектов феде ральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента и Правительства РФ в установленной сфере деятельно сти, включая вопросы международного культурного и информацион ного сотрудничества, а также межнациональных отношений. Кроме того, Минкультуры России правомочен самостоятельно принимать нормативные правовые акты, утверждающие, например, перечень пе ремещенных культурных ценностей, не подлежащих передаче ино странным государствам, международным организациям и (или) выво зу из Российской Федерации, положение о федеральной конкурсной комиссии по телерадиовещанию и др. Минкультуры России осуществляет функции и полномочия учре дителя федеральных автономных, бюджетных и казенных учрежде ний, а также полномочия собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций фе деральных органов государственной власти в сфере культуры. Оно ве дет Государственный свод особо ценных объектов культурного насле дия народов Российской Федерации, Единый государственный реестр объектов культурного наследия и выдает лицензии на осуществление деятельности по сохранению этих объектов. Минкультуры России осуществляет также ряд функций по государ ственному контролю и надзору за сохранением, использованием, по пуляризацией и государственной охраной объектов культурного на Глава 16. Государственное регулирование в сфере культуры 273 следия, выполнением условий охранных обязательств при приватиза ции объектов культурного наследия, состоянием объектов культурного наследия федерального значения, вывозом из России и ввозом на ее территорию культурных ценностей, соблюдением лицензиатами ли цензионных требований в деятельности по сохранению объектов куль турного наследия народов РФ и др. Так, согласно ст. 23.57 КоАП РФ Минкультуры России, его территориальные органы и должностные лица наделены полномочиями по рассмотрению дел об администра тивных правонарушениях, которые предусмотрены ст. 7.33 КоАП РФ. Минкультуры России возглавляет министр, назначаемый на долж ность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представ лению Председателя Правительства РФ, который несет персональ ную ответственность за выполнение возложенных на министерство полномочий. Структурными подразделениями Минкультуры России являются департаменты по основным направлениям деятельности министерства. С целью координации и контроля деятельности органов государ ственного управления в сфере культуры на территориях федеральных округов созданы территориальные органы Минкультуры России, ко торые находятся в его подчинении и осуществляют свою деятельность в соответствии с Положением о них, на территории одного или не скольких субъектов РФ. В целях обеспечения согласования общественно значимых инте ресов граждан и органов государственной власти, а также решения наиболее важных вопросов деятельности организаций культуры при Минкультуры России создан Общественный совет РФ. В сложившейся системе федеральных органов исполнительной власти Минкультуры России является органом стратегического управления, в деятельности которого главное — определение государ ственной политики в сфере культуры, направленной на сохранение исторического и культурного наследия, создание необходимых усло вий для реализации конституционных прав граждан РФ на свободу творчества, участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, доступ к культурным ценностям, а подведомственные ему агентства реализуют эту политику, распоряжаясь федеральной собст венностью в своей сфере, имея в своем ведении федеральные государ ственные предприятия и учреждения. Значимое место в культуре отводится профессиональным творче ским организациям (союзам писателей, театральных деятелей, худож ников и др.), с помощью которых консолидируется творческая дея тельность некоммерческих организаций культуры и искусства. 274 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области Платные формы культурной деятельности не рассматриваются как предпринимательские, если доходы рефинансируются в развитие и совершенствование организации культуры. Государственным органам, органам местного самоуправления за прещается вмешиваться в профессиональнотворческую деятель ность организаций культуры, кроме случаев, определенных законода тельством РФ (пропаганда войны, насилия и жестокости, расовой, национальной и иной исключительности, порнографии и др.). § 2. Государственное регулирование библиотечного, музейного, архивного дела Библиотечная система РФ выступает одним из базовых элементов культурной, образовательной и информационной инфраструктуры страны. Основой государственной политики в сфере библиотечного дела является принцип создания условий для всеобщей доступности информации и культурных ценностей, собираемых и представляемых в пользование библиотеки. Нормативную базу библиотечного дела в России составляют Кон ституция РФ, а также федеральные законы от 29 декабря 1994 г. № 78ФЗ «О библиотечном деле» и от 29 декабря 1994 г. № 77ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», нормативные правовые акты Правительства РФ по вопросам библиотечного дела, стандарты и нормативы в области библиотечного дела. Библиотека является информационной, культурной, образователь ной организацией, располагающей организованным фондом тиражи рованных документов и предоставляющей их во временное пользова ние физическим и юридическим лицам. Библиотеки могут быть уч реждены органами государственной власти всех уровней, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, и поэтому существует многообразие их видов: государственные; му ниципальные; частные; библиотеки общественных объединений; библиотеки РАН, научноисследовательских институтов, образова тельных организаций, предприятий и учреждений; библиотеки, где учредителями выступают иностранные юридические и физические лица и международные организации. Федеральным органом исполнительной власти, на который возло жены государственное регулирование в области библиотечного дела и контроль за хранением и использованием отнесенных к культурному наследию народов РФ библиотечных фондов, организация коопери рованных библиотечных систем и информационнобиблиотечных се тей, сводного каталога библиотек РФ, современных систем безопас Глава 16. Государственное регулирование в сфере культуры 275 ности государственных музеев и библиотек и т. д., является Минкуль туры России. Библиотека, автор произведений, пользователь выступают субъек тами в сфере библиотечного дела. Тесно переплетается с библиотечным делом книгоиздание. Про грамма бюджетной поддержки книгоиздания, существующая в Рос сии с начала 1990х гг., продолжается в связи с принятием новой фе деральной целевой программы «Культура России (2012—2018 годы)», содержащей положения о государственной поддержке российского книгоиздания. На усиление интереса к чтению у подрастающего по коления направлена Национальная программа поддержки и развития чтения до 2020 г., которая должна существенным образом изменить в обществе и в государственных структурах отношение к книжной, чи тательской культуре, а также повысить эффективность национальной политики в области поддержки и развития чтения. Музейное дело согласно Федеральному закону от 26 мая 1996 г. № 54ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Рос сийской Федерации» (далее — Закон о Музейном фонде) представляет собой отрасль культурнопросветительской, информационной, науч ной и образовательной деятельности, в задачи которой входят созда ние и развитие музеев, организация комплектования, учета, хранения, охраны, изучения и использования музеями и иными организациями музейных предметов и музейных коллекций, подготовка работников музеев, научное и методическое обеспечение развития музеев, обеспе чение доступа граждан к культурным ценностям с целью их изучения, популяризации и нравственноэстетического воспитания. Основные функции музея заключаются в хранении культурноис торического и духовного наследия, документировании политических, экономических, социальных процессов в жизни российского общест ва, воспитании и образовании членов общества, способствовании становлению культурного и политического плюрализма в обществе, обеспечении культурного досуга. Музеи различаются по профилю (например, музеи современного искусства, музеи авиации и космонавтики); существуют комплексные музеи (например, краеведческие музеи, музеизаповедники, океана риумы); есть музеи, базирующиеся на ансамблях недвижимых памят ников архитектуры, истории, природы (например, музеиусадьбы, дворцымузеи, музеихрамы, музеикорабли); музеи различаются по типу хранимого наследия (например, коллекционные), по виду собст венности (государственные, муниципальные, ведомственные, обще ственные и частные, например Государственный Эрмитаж, Государ ственный политехнический музей) и др. 276 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области Деятельность музеев основана на комплексе документов, значимы ми из которых являются федеральные законы: от 25 июня 2002 г. № 73 ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культу ры) народов Российской Федерации»; от 6 января 1999 г. № 7ФЗ «О на родных художественных промыслах»; Закон о Музейном фонде; от 27 июля 2006 г. № 149ФЗ «Об информации, информатизации и защи те информации»; «О библиотечном деле»; «Об обязательном экземпля ре документов»; Закон РФ от 15 апреля 1993 г. № 4804I «О вывозе и ввозе культурных ценностей» и т. д., в которых отражены правовые от ношения в сфере формирования, сохранения, государственного учета и использования Музейного фонда РФ, особенности создания и пра вовое положение музеев как некоммерческих культурных учреждений. Осуществляя правоприменительные функции, Минкультуры Рос сии организует и проводит государственную историкокультурную экспертизу, историкокультурную и искусствоведческую экспертизу коллекционируемого, изъятого и конфискованного оружия, патронов к нему, копий этого оружия; создает современные системы безопас ности государственных музеев и др. Для осуществления перечисленных полномочий Минкультуры России предоставлено право: ведения Государственного каталога Му зейного фонда РФ; реализации от имени Российской Федерации имущественных и личных неимущественных прав и выполнение обя занностей в отношении музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда РФ; распоряжения передан ным министерству, обращенным в собственность государства движи мым имуществом, представляющим культурную ценность; выдачи за ключений об отнесении имущества религиозного назначения к па мятникам истории и культуры федерального значения; реализации от имени Российской Федерации преимущественного права покупки музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав не государственной части Музейного фонда РФ, и др. На Минкультуры России возложены управление музейными пред метами и музейными коллекциями, находящимися в федеральной собственности; передача на хранение оружия, которое по результатам экспертизы признано имеющим культурную ценность либо в отно шении которого необходимо создание особых условий хранения; оп ределение состава Музейного фонда РФ, включение музейных пред метов и музейных коллекций в состав Музейного фонда РФ и исклю чение их из состава этого фонда. Важной взаимосвязанной частью социальнокультурного ком плекса выступает архивное дело, которое согласно Федеральному за кону от 22 октября 2004 г. № 125ФЗ «Об архивном деле в Российской Глава 16. Государственное регулирование в сфере культуры 277 Федерации» рассматривается как деятельность государственных орга нов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в сфере организации хранения, комплектования, учета и использова ния документов Архивного фонда РФ и других архивных документов. Архивный документ — материальный носитель с зафиксированной на нем информацией, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и который подлежит хранению в архивах в силу значимости указанных носителя и информации для граждан, общест ва и государства. Архивный фонд РФ представляет собой исторически сложившуюся и постоянно пополняющуюся совокупность архивных документов исторического, научного, социального, экономического, политиче ского и культурного значения, относящихся к информационным ре сурсам и подлежащих постоянному хранению, в которых отражается материальная и духовная жизнь общества. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области архивного дела и контроль в части сохранности, комплектования и использования документов Ар хивного фонда РФ, является Росархив, находящийся в ведении Прези дента РФ, на который возложена реализация положений Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации», устанавливающих порядок организации хранения, комплектования, учета и использова ния документов Архивного фонда РФ и иных архивных документов. Росархив осуществляет функции по централизованному хранению страхового фонда уникальных и особо ценных документов Архивного фонда РФ, а также контролирует работу федеральных архивных уч реждений, связанную с рассекречиванием в установленном порядке носителей сведений, составляющих государственную тайну, коорди нирует деятельность по государственному учету документов Архивно го фонда РФ, а также ведет Государственный реестр уникальных до кументов Архивного фонда РФ. § 3. Государственное регулирование печати, телерадиовещания и иных средств массовой информации В современной России СМИ оказывают реальное влияние почти на все сферы и институты общества, включая политику, экономику, право, образование и культуру, выполняя самые разнообразные функции: информирования населения о событиях, происходящих в стране и мире, образования и социализации граждан, обсуждения ак туальных для населения вопросов, рекламы в различных ее проявле ниях. В Конституции РФ (ст. 44) закреплено положение о свободе 278 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области доступа граждан к информации. Большая роль в этом принадлежит средствам массовой информации. Деятельность СМИ регламентируется в основном федеральными законами «О средствах массовой информации», «Об информации, информатизации и защите информации», Бернской конвенцией по охране литературных и художественных произведений от 9 сентября 1886 г., а также издаваемыми в соответствии с ними иными законода тельными актами и законодательством о СМИ субъектов РФ. Согласно Закону «О средствах массовой информации» под массо вой информацией рассматриваются предназначенные для неограни ченного круга лиц печатные, аудио, аудиовизуальные и иные сооб щения и материалы, а под СМИ понимается периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмма, ра диопрограмма, видеопрограмма, кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием). Ограничение свободы печати и других средств массовой информа ции согласно ст. 3 данного Закона допускается в условиях чрезвычай ного и военного положения. В остальных случаях цензура массовой информации, т. е. требование от редакции средства массовой инфор мации со стороны должностных лиц, государственных органов, орга низаций, учреждений или общественных объединений предваритель но согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, не допускается, как не допускаются создание и фи нансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры мас совой информации. Закон «О средствах массовой информации» применяется в отно шении тех СМИ, которые учреждаются в России, а для создаваемых за ее пределами — лишь в части, касающейся распространения их продукции на территории РФ. В Законе «О средствах массовой ин формации» содержится запрет на злоупотребление свободой массо вой информации, к которому относятся публикация экстремистских материалов, клевета, разглашение конфиденциальной информации, осуществление пропаганды наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и др. Специализированным федеральным органом исполнительной власти по соблюдению законодательства о СМИ является Роскомнад зор, на который возложено осуществление функций по контролю и надзору в сфере средств массовой информации и массовых коммуни Глава 16. Государственное регулирование в сфере культуры 279 каций, в том числе электронных. Органы Роскомнадзора и его долж ностные лица согласно ст. 23.44 КоАП РФ наделены также полномо чиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях в указанной области. Учредителем (соучредителем) СМИ может быть гражданин, объеди нение граждан, предприятие, учреждение, организация, государствен ный орган. Учредителями не могут быть гражданин, не достигший 18 летнего возраста, либо отбывающий наказание в местах лишения сво боды по приговору суда, либо душевнобольной, признанный судом не дееспособным; объединение граждан, предприятие, учреждение, орга низация, деятельность которых запрещена по закону; гражданин друго го государства или лицо без гражданства, не проживающее постоянно в Российской Федерации. Соучредители выступают в качестве учредите ля совместно. Редакция средства массовой информации осуществляет свою деятельность после его регистрации в органах Роскомнадзора, ко торая осуществляется на основании поданного заявления; СМИ счита ется зарегистрированным со дня выдачи свидетельства о регистрации. Не требуется регистрации для СМИ, учреждаемых органами зако нодательной, исполнительной и судебной власти исключительно для издания их официальных сообщений и материалов, нормативных и иных актов; периодических печатных изданий тиражом менее 1 тыс. экземпляров; радио и телепрограмм, распространяемых по кабель ным сетям, ограниченным помещением и территорией одного госу дарственного учреждения, учебного заведения или промышленного предприятия; аудио и видеопрограмм, распространяемых в записи тиражом не более 10 экземпляров. В качестве сетевого издания может быть зарегистрирован сайт в информационнотелекоммуникацион ной сети Интернет. Регистрация дает возможность изданию получать аккредитации на мероприятия, запрашивать информацию от органов государственной власти и местного самоуправления, пользоваться льготами при уплате страховых взносов в фонды социального страхо вания, получать государственную поддержку. Деятельность СМИ может быть прекращена или приостановлена только по решению учредителя либо судом в порядке административ ного судопроизводства по иску регистрирующего органа. Учредитель имеет право прекратить или приостановить деятельность СМИ толь ко в случаях и порядке, предусмотренных уставом редакции или до говором между учредителем и редакцией (главным редактором). Телевизионное и радиовещание может осуществляться только на основании выданной органами Роскомнадзора лицензии на вещание. Действие лицензии на вещание может быть приостановлено, возоб 280 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области новлено, прекращено или и аннулировано по основаниям и в поряд ке, установленных Законом «О средствах массовой информации». В Законе «О средствах массовой информации» содержатся требо вания о недопустимости злоупотребления свободой массовой инфор мации. Глава VII Закона посвящена ответственности за нарушение законодательства о средствах массовой информации — как за зло употребление свободой массовой информации, так и за ущемление свободы массовой информации. § 4. Государственное регулирование в области молодежной политики, физической культуры, спорта, туризма Государственная молодежная политика определяется как деятель ность государства, которая направлена на создание правовых, эконо мических и организационных условий и гарантий для самореализа ции личности молодого человека и деятельности молодежных объ единений, движений и инициатив. В системе государственного управления молодежная политика яв ляется составной частью политики в области социальноэкономиче ского, культурного и национального развития страны и представляет собой целостную систему мер правового, организационноуправлен ческого, финансовоэкономического, научного, информационного, кадрового характера, направленных на создание необходимых усло вий для самореализации молодежи, выбора молодыми гражданами своего жизненного пути, для ответственного участия в экономиче ском и социальном развитии России. Распоряжением Правительст ва РФ от 29 ноября 2014 г. № 2403р утверждены Основы государст венной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года, в которых определены принципы и приоритеты государст ва в молодежной сфере как одного из направлений социальноэконо мического развития общества. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 409 функ ции по оказанию государственных услуг и управлению государствен ным имуществом в сфере государственной молодежной политики, реализации во взаимодействии с общественными организациями и движениями, представляющими интересы молодежи, мероприятий, направленных на обеспечение здорового образа жизни молодежи, нравственного и патриотического воспитания и на реализацию моло дежью своих профессиональных возможностей возложены на Росмо лодежь — федеральное агентство, находящееся в ведении Минобр науки России. Осуществляя полномочия в установленной сфере дея тельности, Росмолодежь организует реализацию мер государственной Глава 16. Государственное регулирование в сфере культуры 281 молодежной политики; по запросам молодежных и детских объедине ний организует подготовку и переподготовку кадров для этих объеди нений; осуществляет меры государственной поддержки молодежных и детских объединений по результатам конкурса проектов (программ) указанных объединений; формирует Федеральный реестр молодеж ных и детских объединений, пользующихся государственной под держкой; взаимодействует в установленном порядке с органами госу дарственной власти иностранных государств и международными ор ганизациями в установленной сфере деятельности, а также иные полномочия, предусмотренные законодательством. Основными задачами государственной политики в соответствии с государственной программой РФ «Развитие физической культуры и спорта» (утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 302) являются: повышение мотивации граждан к регулярным занятиям физиче ской культурой и спортом и ведению здорового образа жизни; обеспечение успешного выступления российских спортсменов на крупнейших международных спортивных соревнованиях и совершен ствование системы подготовки спортивного резерва; развитие инфраструктуры физической культуры и спорта, в том числе для лиц с ограниченными возможностями здоровья и инвалидов. На Минспорт России согласно постановлению Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 607 возложены функции по выработке и реали зации государственной политики и нормативноправовому регулиро ванию в сфере физической культуры и спорта, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере физической культуры и спорта. Минспорт России осуществляет свою деятельность во взаимодейст вии с другими федеральными органами исполнительной власти, орга нами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного само управления, общественными объединениями и иными организациями. Минспорт России наделен полномочиями вносить в Правительст во РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и иных актов, по которым требу ется решение Правительства РФ, а также самостоятельно принимать некоторые нормативные правовые акты, например о перечне видов спорта, для развития которых создаются и действуют общероссий ские спортивные федерации с возможным членством спортивных клубов и их объединений; о Единой всероссийской спортивной клас сификации и положение о ней; о спортивных судьях, о присвоении почетных спортивных званий; о порядке проведения допингконтро ля; общероссийские антидопинговые правила и др. 282 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области Минспорт России определяет федеральные стандарты спортивной подготовки; порядок приема лиц в физкультурноспортивные орга низации, созданные Российской Федерацией и осуществляющие спортивную подготовку; порядок осуществления контроля за соблю дением организациями, осуществляющими спортивную подготовку, федеральных стандартов спортивной подготовки. Главными направ лениями деятельности Минспорта России являются реализация про граммы развития физической культуры и спорта в России; участие в организации и проведении межрегиональных и всероссийских офи циальных физкультурных мероприятий; научнометодическое и ан тидопинговое обеспечение спортивных сборных команд РФ за счет средств федерального бюджета и т. д. В соответствии с утвержденной постановлением Правительства РФ от 2 августа 2011 г. № 644 федеральной целевой программой «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011— 2018 годы)» туристическая сфера проходит период становления. Так, например, в последние годы внимание государства обращено на ряд живописных и востребованных туристами курортов и регионов России. Правовые основы функционирования единого туристского рынка в Российской Федерации изложены в Федеральном законе от 24 ноября 1996 г. № 132ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», который затрагивает также вопросы регулирования отно шений, возникающих при реализации права граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рацио нального использования туристских ресурсов РФ. Ростуризм, Положение о котором утверждено постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. № 901, осуществляет функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма. Реализуя приоритетные направления государственного регулиро вания туристской деятельности, Ростуризм формирует и ведет единый федеральный реестр туроператоров; проводит конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов; организует в ус тановленном порядке конгрессы, конференции, семинары, выставки. Агентство обязано информировать в установленном порядке туро ператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания; осуществлять продвижение туристического продукта на внутреннем и мировом туристических рынках. Ростуризм имеет право утверждать экономические показате ли деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий, проводить в подведомственных организациях проверки Глава 17. Регулирование здравоохранения, социального обслуживания 283 финансовохозяйственной деятельности и использования имущест венного комплекса. Осуществляя взаимодействие в установленном порядке с органа ми государственной власти иностранных государств и международ ными организациями, включая представление по поручению Прави тельства РФ и Минкультуры России интересов РФ в международных организациях в установленной сфере деятельности, Ростуризм созда ет представительства за пределами РФ в сфере туризма. Порядок их создания, деятельности и ликвидации определяется Правительст вом РФ в соответствии с международными договорами. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Раскройте содержание понятия «культура» и назовите виды культурной деятельности, предусмотренные законодательством РФ. 2. Дайте общую административноправовую характеристику статуса орга низаций культуры. 3. Какие органы исполнительной власти имеют полномочия в отраслях культурного комплекса? 4. Охарактеризуйте содержание административноправового регулирова ния архивного дела. 5. Раскройте содержание компетенции государственных органов испол нительной власти в области печати, телерадиовещания и средств массовой информации. 6. Назовите особенности государственного контроля, надзора и админи стративной ответственности в социальнокультурном комплексе. 7. Каково соотношение и взаимодействие государственной и частной сферы регулирования отношений в области физической культуры, спорта и туризма? Глава 17. Государственное регулирование здравоохранения, социального обслуживания и социальной защиты населения § 1. Здравоохранение как объект государственного регулирования и управления. Система органов управления здравоохранением В результате изучения главы 17 студент должен: понимать содержание функций отраслевых государственных орга нов и их особенности; уметь определять общие и специфические функции и полномочия отраслевых органов; применять полученные знания в сфере деятель ности органов исполнительной власти при решении конкретных дел, анализе отдельных норм; 284 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области владеть навыками грамотного ориентирования в базовых норма тивных актах, устанавливающих компетенцию органов исполнитель ной власти; юридического консультирования по вопросам организа ции деятельности в области здравоохранения и социальной сфере. Охрана здоровья населения является важнейшей функцией госу дарства, закрепленной в ст. 41 Конституции РФ. Федеральным зако ном от 21 ноября 2011 г. № 323ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон о здравоохране нии) охрана здоровья граждан определяется как система мер полити ческого, экономического, правового, социального, научного, меди цинского, в том числе санитарнопротивоэпидемического (профи лактического), характера, осуществляемых органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ, органами местного само управления, организациями, их должностными лицами и иными ли цами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи. Здравоохранение как широкое социальноорганизационное явление выражается в деятельности государства, направленной на обеспечение здоровья граждан, исходя из многих показателей здоровья населения (например, социальнополитических, медикодемографических и др.), получаемых с помощью государственной системы наблюдения, анали за, оценки и прогноза состояния здоровья граждан и среды обитания. В узком организационноправовом аспекте здравоохранение пред ставляет собой систему медикосанитарных мероприятий, которые осу ществляются организациями здравоохранения в целях сохранения здо ровья человека. В перечень медикосанитарных мер входят как врачеб номедицинские мероприятия по лечению и предупреждению болезней, так и обеспечение граждан различными видами медицинской помощи, включая меры по диспансерному наблюдению и надзору за санитарно эпидемиологическим благополучием населения и некоторые другие. Государственная система здравоохранения представлена: федераль ными органами исполнительной власти в сфере охраны здоровья и их территориальными органами; органами власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья, органами управления в сфере охраны здоровья иных федеральных органов исполнительной власти; подведомственными федеральным органам исполнительной власти и органам власти субъ ектов РФ медицинскими и фармацевтическими организациями, орга низациями здравоохранения по обеспечению надзора в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, судебноэкспертными уч Глава 17. Регулирование здравоохранения, социального обслуживания 285 реждениями, иными организациями и их обособленными подразделе ниями, осуществляющими деятельность в сфере охраны здоровья. В муниципальную систему здравоохранения входят органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, кото рые осуществляют полномочия в сфере охраны здоровья, а также ме дицинские и фармацевтические организации, подведомственные ор ганам местного самоуправления. Частная система здравоохранения представлена медицинскими ор ганизациями, фармацевтическими организациями и иными организа циями, создаваемыми юридическими и физическими лицами, осуще ствляющими деятельность в сфере охраны здоровья (например, лечеб нопрофилактические и аптечные организации, лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической дея тельностью, и др.). В номенклатуру организаций здравоохранения входит три типа орга низаций: лечебнопрофилактические (например, участковые больни цы, госпитали, хосписы, поликлиники, родильные дома, санатории, клиники, станции скорой помощи и др.); аптечные (аптеки, меди цинские склады, центры контроля качества лекарственных средств и др.); санитарноэпидемиологические (дезинфекционные, противо чумные центры и др.). В структуру здравоохранения включены также ведомственные ор ганизации здравоохранения (Минобороны России, МВД России, ФСБ России и др.). К видам медицинской помощи относятся: первичная медикосани тарная помощь; специализированная (включая высокотехнологич ную) медицинская помощь; скорая, в том числе скорая специализи рованная, медицинская помощь; паллиативная медицинская помощь; медицинская помощь, оказываемая в рамках клинической апробации. Первичная медикосанитарная помощь является основным, доступ ным и бесплатным для каждого гражданина видом медицинского об служивания, она состоит из мероприятий, заключающихся в профи лактике, диагностике, лечении заболеваний и состояний, медицинской реабилитации, наблюдении за течением беременности, формирова нии здорового образа жизни и санитарногигиеническому просвеще нию населения, осуществляемых по территориальноучастковому принципу. Ее могут оказывать фельдшеры, акушеры и другие меди цинские работники со средним медицинским образованием, а также врачитерапевты (участковые), врачипедиатры (участковые), врачи общей практики (семейные врачи), а также врачиспециалисты. Медицинская помощь в неотложной форме оказывается гражда нам при внезапных острых заболеваниях, состояниях, обострении 286 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области хронических заболеваний без угрозы жизни пациента, для чего в структуре медицинских организаций могут быть созданы подразделе ния для оказания этого вида медицинской помощи. Объем такой по мощи устанавливается в соответствии с территориальными програм мами обязательного медицинского страхования, а порядок оказания определяется органами управления муниципальной системы здраво охранения на основании нормативных актов Минздрава России и ор ганов управления субъектов РФ. Этот вид помощи включает профи лактику, диагностику и лечение заболеваний и состояний, которые требуют применения специальных методов и сложных медицинских технологий, а также медицинскую реабилитацию в стационарных ус ловиях, оказываемую врачамиспециалистами. Скорая (включая скорую специализированную) медицинская помощь оказывается гражданам при заболеваниях, несчастных случаях, трав мах, отравлениях и других состояниях, требующих срочного меди цинского вмешательства, бесплатно государственными и муници пальными медицинскими организациями. На территории РФ действует система единого номера вызова ско рой медицинской помощи. Паллиативная медицинская помощь — это комплекс медицинских вмешательств, которые направлены на избавление от боли и облегче ние тяжелых проявлений заболевания, она может оказываться как в амбулаторных, так и стационарных условиях медицинскими работни ками, прошедшими обучение по оказанию такой помощи. Осуществление медицинской помощи в рамках клинической апро бации возможно только на основании заключений этического коми тета и экспертного совета Минздрава России, а также при наличии информированного добровольного согласия на ее проведение паци ента или его законных представителей (опекунов, попечителей). Оно заключается в практическом применении разработанных и ранее не применявшихся методов профилактики, диагностики, лечения и реа билитации при оказании медицинской помощи. Здравоохранение согласно ст. 72 Конституции РФ входит в пред мет совместного ведения РФ и ее субъектов, поэтому в данной отрас ли управление осуществляют федеральные органы исполнительной власти Федерации и ее субъектов и органы местного самоуправления. Президентом РФ определяется стратегия разработки и руковод ство реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан, совершенствования законодательства и ме тодов деятельности. На Правительство РФ возложены обеспечение единства государ ственной политики в сфере здравоохранения, принятие необходимых Глава 17. Регулирование здравоохранения, социального обслуживания 287 мер по реализации прав граждан на охрану здоровья; определение по рядка и условий предоставления медицинских услуг; организация и осуществление контроля за деятельностью центральных федеральных органов исполнительной власти, которые имеют отношение к здраво охранению; разработка, утверждение и финансирование федеральных и региональных программ развития здравоохранения. На Минздрав России возложены проведение государственной по литики и осуществление управления в сфере охраны здоровья, коор динация деятельности в этой области иных федеральных органов ис полнительной власти. Минздрав России имеет полномочия по госу дарственному контролю качества, эффективности и безопасности лекарственных средств в России. В ведении Минздрава России находится Росздравнадзор, на кото рый возложен ряд полномочий, в том числе контроль за обращением медицинских изделий посредством проведения проверок соблюдения субъектами правил в сфере обращения медицинских изделий; прове дение мониторинга безопасности медицинских изделий; контроль за порядком оказания медицинской помощи и стандартов медицинской помощи; контроль за применением цен на лекарственные препараты, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекар ственных препаратов, а также лицензирование отдельных видов дея тельности, отнесенных к компетенции Росздравнадзора. В ведении Минздрава России также находится ФМБА России, осу ществляющее специфические организационноконтрольные функции. Множеством функций в сфере здравоохранения наделены органы местного самоуправления, которые формируют органы управления му ниципального уровня системы здравоохранения, организуют первич ную медикосанитарную помощь и обеспечивают ее доступность, кон тролируют соблюдение стандартов качества медицинской помощи и санитарноэпидемиологическое благополучие населения, координиру ют и контролируют деятельность предприятий, учреждений и органи заций государственной и муниципальной систем здравоохранения. На органы государственной власти и органы местного самоуправ ления, должностных лиц организаций согласно ст. 98 Закона о здра воохранении возлагается ответственность за обеспечение реализации гарантий и соблюдение прав и свобод в сфере охраны здоровья, кото рые установлены в законодательстве РФ. В случае нарушения прав в сфере охраны здоровья, причинения вреда жизни и здоровью при оказании гражданам медицинской помощи медицинские организа ции, медицинские и фармацевтические работники несут юридиче скую ответственность. 288 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области В систему органов управления здравоохранением входят также фе деральные фонды социального страхования и обязательного меди цинского страхования, являющиеся страховыми медицинскими орга низациями. На Фонд социального страхования РФ (ФСС России), который явля ется финансовокредитным учреждением при Правительстве РФ, воз ложены обязанности по управлению средствами государственного со циального страхования. Структура ФСС России состоит из региональ ных отделений на территории субъектов РФ; центральных отраслевых отделений в отдельных отраслях хозяйства, филиалов отделений. Решая возложенные на него задачи, ФСС России занимается обес печением гарантированных государством пособий (например, по вре менной нетрудоспособности, беременности и родам и др.), а также со циальных пособий (на возмещение стоимости отдельных ритуальных услуг, на санаторнокурортное обслуживание и др.); участвует в разра ботке и реализации государственных программ охраны здоровья работ ников, иных мер, совершенствующих социальное страхование, и др. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) — самостоятельное государственное некоммерческое фи нансовокредитное учреждение, реализующее государственную поли тику в области обязательного медицинского страхования граждан как части государственного социального страхования. Главной задачей ФФОМС является финансовое обеспечение прав граждан на медицинскую помощь, которое установлено законода тельством, за счет средств обязательного медицинского страхования. На ФФОМС возложено осуществление таких управленческих функций, как, например, участие в разработке базовой программы обязательного медицинского страхования (ОМС); реализация органи зационнометодической деятельности, обеспечивающей функциони рование системы ОМС; контроль своевременности и полноты пере числения страховых взносов (отчислений) в фонды ОМС и ряд других. Управление ФФОМС осуществляет коллегиальный орган — прав ление и постоянно действующий исполнительный орган — директор Федерального фонда, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ. Деятельность ФФОМС контроли рует ревизионная комиссия. Законом о здравоохранении и постановлением Правительства РФ от 4 октября 2012 г. № 1006 «Об утверждении Правил предоставления медицинскими организациями платных медицинских услуг» урегули рованы вопросы оплаты предоставленных медицинских услуг как за не предусмотренные стандартами медицинской помощи медицин ские изделия и дополнительный комфорт, так и за самостоятельное 289 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области обращение к врачамспециалистам, не входящие в программы обя зательного медицинского страхования. Согласно данному поста новлению медицинская помощь является услугой, а пациент — по требителем, получающим эту услугу на основании договора. Порядок определения цен на медицинские услуги бюджетных и казенных ме дицинских учреждений возложен на их учредителей. Бесплатно ока зывается только первичная медикосанитарная и скорая медицинская помощь, за исключением предоставления дополнительных медицин ских услуг по экстренным показаниям для устранения угрозы жизни потребителя. § 2. Организация государственного санитарно&эпидемиологического надзора в Российской Федерации Государственный санитарноэпидемиологический надзор — это дея тельность по предупреждению, обнаружению, пресечению наруше ний законодательства РФ в области санитарноэпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания, которая осуществляется в соответствии с Законом «О сани тарноэпидемиологическом благополучии населения» и включает: контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предпи саний и постановлений должностных лиц, осуществляющих госу дарственный санитарноэпидемиологический надзор; санитарно карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; меры пресечения нарушений санитарного законодатель ства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нару шения санитарного законодательства, а также привлечение к ответст венности лиц, их совершивших; контроль за санитарноэпидемиоло гической обстановкой; проведение санитарноэпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболева ний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); госу дарственный учет инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях фор мирования государственных информационных ресурсов. Нормативными правовыми актами, устанавливающими санитар ноэпидемиологические требования, являются государственные са нитарноэпидемиологические правила (СанПиН, гигиенические нормативы), содержащие: требования по обеспечению санитарно эпидемиологического благополучия населения, профилактики забо 290 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области леваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья; оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания; максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя безопасности и (или) безвредности для здоровья человека того или иного фактора среды его обитания. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарноэпидемиологический над зор, является Роспотребнадзор, который находится в ведении Прави тельства РФ согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322. На Роспотребнадзор возложены осуществление надзора и контро ля за исполнением обязательных требований законодательства РФ по обеспечению санитарноэпидемиологического благополучия населе ния, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка; государственный контроль за соответствием информационной про дукции, реализуемой потребителям, требованиям законодательст ва РФ в сфере защиты детей от информации, причиняющей вред их здоровью и (или) развитию; лицензирование отдельных видов дея тельности, отнесенных к компетенции Службы, и др. Органы государственной санитарноэпидемиологической службы и их должностные лица, указанные в ст. 23.13 КоАП РФ, наделены полномочиями по привлечению к административной ответственно сти лиц, виновных в совершении соответствующих административ ных правонарушений. § 3. Государственное регулирование организации социального обслуживания и социальной защиты населения Социальное обслуживание и социальная защита отдельных соци ально незащищенных групп населения являются практической дея тельностью по реализации основных направлений социальной поли тики нашего государства. В Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. № 442ФЗ «Об осно вах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» указано, что социальное обслуживание является деятельностью по предоставлению социальных услуг гражданам. Социальное обслуживание должно соответствовать государствен ным стандартам и требованиям, утверждаемым Правительством РФ, в которых устанавливаются основные требования к объемам и качест ву социальных услуг, порядку и условиям их оказания и которые яв Глава 17. Регулирование здравоохранения, социального обслуживания 291 ляются обязательными для социальных служб независимо от форм собственности на всей территории РФ. Согласно ст. 5 вышеназванного Закона система социального об служивания включает: органы управления на федеральном и субъек тов РФ уровнях; организации социального обслуживания, находя щиеся в их ведении; негосударственные организации социального об служивания, предоставляющие социальные услуги; индивидуальных предпринимателей, осуществляющих социальное обслуживание. К организациям социального обслуживания относятся: комплекс ные центры социального обслуживания населения; территориальные центры социальной помощи семье и детям; центры социального об служивания; центры помощи детям, оставшимся без попечения роди телей; социальные приюты для детей и подростков; центры психоло гопедагогической помощи населению; центры экстренной психоло гической помощи по телефону; геронтологические центры, а также иные организации, которые предоставляют социальные услуги. Вопросы социального обслуживания и социальной защиты наибо лее полно и системно урегулированы в отношении инвалидов. В Фе деральном законе от 24 ноября 1995 г. № 181ФЗ «О социальной за щите инвалидов в Российской Федерации» определена цель государ ственной политики — обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономиче ских, политических и других прав и свобод, а также определены га рантированные государством экономические, правовые и меры соци альной поддержки, обеспечивающие инвалидам условия для преодо ления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленные на создание им равных с другими гражданами возмож ностей участия в жизни общества. Субъекты РФ также формируют собственную нормативную базу в сфере социального обслуживания и социальной защиты. С помощью проведения медикосоциальной экспертизы, в ходе которой осуществляется комплексная оценка состояния организма освидетельствуемого лица и установление ограничений, используют ся классификации и критерии, разрабатываемые и утверждаемые в порядке, определяемом уполномоченным Правительством РФ ФМБА России, которое имеет функции по организации медикосоциальной экспертизы работников обслуживаемых организаций и населения об служиваемых территорий. Среди многочисленных функций, возложенных на Минтруд Рос сии, значатся координация и контроль деятельности находящихся в его ведении Роструда, подведомственных федеральных государственных учреждений, в том числе федеральных учреждений медикосоциаль 292 Раздел V. Регулирование в социальнокультурной области ной экспертизы, федеральных государственных унитарных предпри ятий; выработка и реализация государственной политики и норматив ноправовое регулирование в сфере социальной защиты и социального обслуживания населения, включая социальную защиту семьи, жен щин и детей, опеку и попечительство в отношении совершеннолетних недееспособных или не полностью дееспособных граждан, а также в сфере реабилитации инвалидов и др. Роструд осуществляет функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости, альтернативной гражданской службы и социальной защиты населения, оказанию государственных услуг в сфере содейст вия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой мигра ции и урегулирования коллективных трудовых споров, а также по предоставлению социальных гарантий, установленных законодатель ством РФ для социально не защищенных категорий граждан. На Ро струд возложены функции по осуществлению государственного над зора и контроля за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов путем проверок, обследований, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении наруше ний, составления протоколов об административных правонарушени ях в пределах полномочий, подготовки других материалов (докумен тов) о привлечении виновных к ответственности; по установлению порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве. Кроме того, Роструд реализует надзор и контроль за нормативным правовым регулированием, осуществляемым органами государствен ной власти субъектов РФ в части социальных выплат гражданам, при знанным в установленном порядке безработными; за осуществлением социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными; за воплощением прав работников на получение обеспе чения по обязательному социальному страхованию от несчастных слу чаев на производстве и профессиональных заболеваний, за назначени ем, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособно сти за счет средств работодателей, а также иные полномочия. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Назовите основные элементы системы здравоохранения. 2. Какие органы исполнительной власти осуществляют государственное управление в системе здравоохранения? 3. Охарактеризуйте компетенцию органов управления здравоохранением. 4. Какие административные полномочия закреплены за органами госу дарственного санитарноэпидемиологического надзора? 5. Назовите основные структурные части системы социального обслужи вания и социальной защиты населения. 6. Охарактеризуйте компетенцию органов управления в этой сфере. Раздел VI. Государственное управление в сфере охраны и защиты безопасности личности, общества и государства Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения. Государственное управление внешними связями Российской Федерации с иностранными государствами. Правовые основы государственной организации таможенного дела. В результате изучения главы 18 студент должен: знать содержание функций отраслевых государственных органов системы безопасности РФ и их особенности; законодательные акты, регламентирующие деятельность по обеспечению национальной безопасности; уметь определять общие и специфические функции и полномочия органов обеспечения национальной безопасности; применять полу ченные знания в своей профессиональной деятельности; владеть нормативноправовой базой и теоретическими положе ниями для эффективного осуществления консультаций по вопросам безопасности личности, общества, государства, внешним связям РФ в конкретных видах юридической деятельности. § 1. Понятие безопасности и ее виды Под безопасностью общепринято понимать состояние защищен ности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В настоящее время правовую основу понятия безопасности и ее ви дов, системы безопасности и средств ее обеспечения составляют Кон ституция РФ, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390ФЗ «О безопасности», законы о внешней безопасности, например от 31 мая 1996 г. № 61ФЗ «Об обороне», от 1 апреля 1993 г. № 4730I «О Государственной границе Российской Федерации», от 10 января 1996 г. № 5ФЗ «О внешней разведке» и т. д., законы по вопросам внутренней безопасности, например «О чрезвычайном положении», «О военном положении», «О государственной тайне», «О Федераль 294 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения 295 ной службе безопасности», Закон о войсках национальной гвардии, от 21 декабря 1994 г. № 69ФЗ «О пожарной безопасности» и т. д., а также нормативные акты, утвержденные Президентом РФ. Важней шие направления государственной деятельности в этой сфере сфор мулированы в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Президентом РФ, которая яв ляется официально признанной системой стратегических приорите тов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, опреде ляющих состояние национальной безопасности и уровень устойчиво го развития государства на долгосрочную перспективу. К основным объектам безопасности относятся: права и свободы личности; материальные и духовные ценности общества; конституци онный строй, суверенитет и территориальная целостность государства. Действующим законодательством предусмотрены различные виды безопасности. Конституция РФ содержит требования о необходимо сти обеспечения общественной безопасности (п. «б» ч. 1 ст. 72) и го сударственной безопасности (п. «м» ст. 71). Исходя из объектов безо пасности, можно выделить безопасность личности, общества и госу дарства. По видам источников угроз безопасность классифицируется на внешнюю и внутреннюю. Отраслевой принцип позволяет выделить экономическую, политическую, информационную, экологическую, военную, промышленную и другие виды безопасности. Все виды безопасности консолидированно составляют националь ную безопасность, под которой понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, дос тойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территори альную целостность и устойчивое развитие РФ, оборону и безопас ность государства, безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Россий ской Федерации. В соответствии со Стратегией национальной безопасности РФ вы деляют национальные интересы России как совокупность внутрен них и внешних потребностей государства в обеспечении защищенно сти и устойчивого развития личности, общества и государства. Основными источниками угроз национальной безопасности явля ются: разведывательная деятельность специальных служб иностран ных государств, направленная на нанесение ущерба безопасно сти РФ; деятельность террористических организаций, направленная на насильственное изменение основ конституционного строя РФ; экстремистская деятельность националистических, религиозных, эт нических и иных организаций; деятельность транснациональных пре ступных организаций и группировок, связанная с незаконным оборо том наркотических средств и психотропных веществ, оружия, бое припасов, взрывчатых веществ; сохраняющийся рост преступных посягательств, направленных против личности, собственности, госу дарственной власти, общественной и экономической безопасности, а также связанных с коррупцией, и др. § 2. Система безопасности Российской Федерации, силы и средства ее обеспечения В широком смысле система обеспечения безопасности РФ — это совокупность органов, сил и средств обеспечения национальной безопасности. Система обеспечения безопасности РФ состоит из го сударственного и негосударственного компонента. К государственной составляющей системы безопасности РФ отно сятся органы государственной власти, осуществляющие в соответст вии с Конституцией РФ и федеральным законодательством меры правового, организационного, экономического, политического, во енного и иного характера, направленные на обеспечение безопасно сти личности, общества и государства. В систему органов государственной власти по обеспечению безо пасности РФ входят в пределах своих полномочий Президент РФ, Совет Безопасности РФ, Федеральное Собрание РФ, судебные орга ны, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ. Общее руководство и координацию деятельности по обеспечению национальной безопасности осуществляет Президент РФ, который формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, определяя основ ные направления государственной политики в области обеспечения безопасности. В пределах своих конституционных полномочий Пре зидент РФ принимает нормативные и иные правовые акты в области обеспечения безопасности; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет; при возникно вении внутренних угроз национальной безопасности Президент РФ вправе вводить чрезвычайное положение на территории РФ или ее отдельных местностях с незамедлительным сообщением об этом Со вету Федерации и Государственной Думе; в случае военной угрозы или агрессии против Российской Федерации — военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Госу дарственной Думе; осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ. Кроме того, Пре 296 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения 297 зидент РФ принимает в соответствии с федеральным законодательст вом решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; мер по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму; решает вопросы, связанные с обеспечением защиты го сударственной тайны; осуществляет иные возложенные на него Кон ституцией РФ и федеральным законодательством полномочия в об ласти обеспечения безопасности. Совет Безопасности РФ является конституционным совещатель ным органом, на который возложена подготовка решений Президен та РФ по вопросам обеспечения безопасности. Деятельность Совета Безопасности осуществляется в форме заседаний и совещаний. Ос новными функциями Совета Безопасности являются: рассмотрение вопросов обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военнотехнического со трудничества РФ с иностранными государствами, иных вопросов, связанных с защитой конституционного строя, суверенитета, незави симости и территориальной целостности РФ, а также вопросов меж дународного сотрудничества в области обеспечения безопасности; анализ информации о реализации основных направлений государст венной политики в области обеспечения безопасности, о социально политической и об экономической ситуации в стране, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина; разработка и уточнение страте гии национальной безопасности РФ, иных концептуальных и доктри нальных документов, а также критериев и показателей обеспечения национальной безопасности; осуществление стратегического плани рования в области обеспечения безопасности; рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов РФ по вопро сам, отнесенным к ведению Совета Безопасности; подготовка проек тов нормативных правовых актов Президента РФ по вопросам обес печения безопасности и осуществления контроля деятельности феде ральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности; организация работы по подготовке федеральных про грамм в области обеспечения безопасности и осуществление контро ля за их реализацией; организация научных исследований по вопро сам, отнесенным к ведению Совета Безопасности. Президент РФ мо жет возложить на Совет Безопасности иные функции в соответствии с федеральным законодательством. Федеральное Собрание РФ формирует законодательную базу РФ в области обеспечения безопасности путем рассмотрения и принятия федеральных законов; также утверждает указы Президента РФ о вве дении чрезвычайного или военного положения на территории госу дарства или в его отдельных местностях. Судебные органы РФ осуществляют правосудие по делам о преступ лениях, посягающих на безопасность личности, общества и государ ства; обеспечивают судебную защиту физических лиц и организаций, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению безопасности. Правительство РФ участвует в определении основных направле ний государственной политики в области обеспечения безопасности; формирует федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности и обеспечивает их реализацию; устанавливает компе тенцию федеральных органов исполнительной власти в области обес печения безопасности, руководство деятельностью которых оно осу ществляет; организует обеспечение федеральных органов исполни тельной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления средствами и ресурсами, необхо димыми для выполнения задач в области обеспечения безопасности; осуществляет иные полномочия в области безопасности, возложен ные на него федеральным законодательством. Федеральные органы исполнительной власти через систему феде ральных министерств и ведомств исполняют федеральное законода тельство, решения Президента РФ и Правительства РФ в области обеспечения безопасности. Кроме того, на основе действующего за конодательства федеральные министерства и иные федеральные ор ганы исполнительной власти в пределах своей компетенции обеспе чивают реализацию федеральных программ в области безопасности, а также разрабатывают внутриведомственные нормативные правовые акты по ее обеспечению. Специальные силы обеспечения безопасности включают: Вооружен ные Силы; федеральные органы безопасности; органы внутренних дел, внешней разведки, обеспечения безопасности органов законодатель ной, исполнительной, судебной властей и их высших должностных лиц; службы ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; фор мирования гражданской обороны; пограничные войска; внутренние войска и др. Органы государственной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции также обеспечивают исполнение законодательства РФ в области безопасности. Негосударственный компонент обеспечения безопасности представ лен органами местного самоуправления, общественными объедине ниями и иными негосударственными организациями, в том числе частными детективными и охранными агентствами, субъектами 298 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения 299 средств массовой информации, функционирование которых способ но влиять на формирование государственной политики по обеспече нию национальной безопасности. Средства обеспечения национальной безопасности — это техноло гии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению. Организационноправовыми средствами обеспечения различных ви дов безопасности являются: 1) особые правовые режимы жизнедея тельности населения территорий и объектов (режимы чрезвычайного положения, военного положения, режим ЗАТО); 2) определенный го сударственный порядок и правила реализации особо значимых и по тенциально небезопасных для общества и государства прав и свобод граждан (правила охраны государственной и служебной тайны, госу дарственный порядок гражданского оборота оружия и боеприпасов к нему, государственное регулирование въезда в страну и выезда из страны граждан, паспортная система и регистрационный учет по мес ту пребывания и месту жительства граждан, установленный порядок организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстра ций и пикетирования, государственная регистрационная и лицензи онная системы и т. д.); 3) специальные предметнофункциональные виды государственной и негосударственной деятельности (оператив норозыскная деятельность, частная детективная и охранная деятель ность). Перечисленные организационноправовые средства обеспече ния безопасности гарантируют комплексную системную охрану и за щиту всех видов безопасности. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой лишь при наличии обстоятельств, представляющих со бой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных мест ностей, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характе ра, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, и др. Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ, утвержденным Советом Федерации Федерального Собрания РФ (ст. 88, 102 Конституции РФ). Требования к содержанию указа Пре зидента РФ регламентированы ст. 5 Закона «О чрезвычайном поло жении». Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и те левидения, а также незамедлительному официальному опубликова нию. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее от дельных местностях, — 60 суток. Меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения, перечислены в гл. III Закона «О чрезвычайном положении». Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовноисполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед ствий. Военное положение вводится в соответствии с ч. 2 ст. 87 Конститу ции РФ, а его режим определен Законом «О военном положении». Под военным положением понимается особый правовой режим, вво димый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответст вии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае непосредственной угрозы агрессии или агрессии против РФ. Основания введения воен ного положения конкретизированы в ст. 3 Закона «О военном положе нии». Военное положение вводится указом Президента РФ, утверж денным Советом Федерации Федерального Собрания РФ. Режим военного положения включает комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направлен ных на создание условий для отражения или предотвращения агрес сии против РФ. В ст. 7 и 8 Закона «О военном положении» перечис § 3. Организационно&правовые средства обеспечения безопасности личности, общества и государства Чрезвычайное положение означает особый правовой режим дея тельности органов государственной власти и местного самоуправле ния, организаций независимо от организационноправовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объедине ний, вводимый в соответствии с Конституцией РФ и Законом «О чрезвычайном положении» на всей территории РФ или в ее от дельных местностях, допускающий установленные этим Законом от дельные ограничения прав и свобод граждан, организаций и общест венных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. 300 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения 301 лены меры, применяемые в случае введения военного положения. Из числа административноправовых мер определены приостановление деятельности политических партий и иных общественных организа ций; запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых ме роприятий; введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями и др. В Законе «О военном положении» определены полномочия органов государственной власти (ст. 11—17) в области обеспечения режима военного положения и особенности их функ ционирования в период действия военного положения (полномочия Президента РФ, палат Федерального Собрания РФ, Правительст ва РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов ис полнительной власти субъектов РФ в области обеспечения режима военного положения, деятельности судов, органов прокуратуры), а также особенности правового положения граждан и организаций в период действия военного положения (ст. 18—20). Действующим законодательством предусмотрен особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в ЗАТО. В соответствии со ст. 1 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297I «О за крытом административнотерриториальном образовании» ЗАТО при знается имеющее органы местного самоуправления административ нотерриториальное образование, созданное в установленном зако ном порядке в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих раз работку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового по ражения, переработку радиоактивных и других представляющих по вышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасно го функционирования и охраны государственной тайны, включаю щий специальные условия проживания граждан. Например, в соот ветствии с Перечнем закрытых административнотерриториальных образований и расположенных на их территориях населенных пунк тов (утв. постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508) на территории Саратовской области к ЗАТО отнесены город Шиха ны, поселки Светлый, Михайловский, Новооктябрьский. Решение о создании (упразднении) ЗАТО принимается Президен том РФ по предложению Правительства РФ, которое устанавливает порядок обеспечения особого режима. Особый режим ЗАТО включа ет в себя следующие меры: установление контролируемых и (или) за претных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией; ограничения на право ведения хозяйственной и пред принимательской деятельности на этой территории и др. Режим охраны государственной тайны обеспечивается в соответст вии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485I «О государственной тайне» и принятыми на его основе нормативными правовыми актами. В соответствии со ст. 2 Закона «О государственной тайне» государст венная тайна — это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативнорозыскной деятельности, рас пространение которых может нанести ущерб безопасности РФ. В ст. 5 Закона «О государственной тайне» содержится перечень сведений, составляющих государственную тайну в Российской Федерации, классифицированный по области применения. В ст. 4 Закона «О государственной тайне» определены полномочия органов государственной власти по обеспечению режима защиты го сударственной тайны. К органам защиты государственной тайны от носятся: межведомственная комиссия по защите государственной тайны; федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обеспечения безопасности, федеральный орган исполни тельной власти, уполномоченный в области обороны, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области внешней разведки, федеральный орган исполнительной власти, уполномочен ный в области противодействия техническим разведкам и техниче ской защиты информации, и их территориальные органы; иные орга ны, уполномоченные ст. 20 Закона «О государственной тайне». Особый порядок оборота оружия установлен Законом «Об оружии», который регулирует правоотношения, возникающие при обороте гражданского, служебного, а также боевого ручного стрелкового и хо лодного оружия на территории РФ, и направлен на защиту жизни и здоровья граждан, собственности, обеспечение общественной безо пасности в борьбе с преступностью и незаконным распространением оружия. Закон «Об оружии» в ст. 6 закрепляет ограничения, устанав ливаемые на оборот гражданского и служебного оружия; в ст. 7, 8 предусматривает обязательную сертификацию и ведение Государст венного кадастра гражданского и служебного оружия; в ст. 9 устанав ливает требования к лицензированию производства оружия, торговли им, его приобретения, коллекционирования или экспонирования; в ст. 14, 17 регламентирует процедуру приобретения на территории России, ввоза и вывоза гражданского оружия иностранными гражда нами и др. Контроль за оборотом гражданского и служебного оружия на территории РФ осуществляют органы внутренних дел и органы, 302 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения 303 уполномоченные Правительством РФ выдавать лицензии на произ водство гражданского и служебного оружия, а также органы государ ственного надзора за соблюдением государственных стандартов. Кон троль за оборотом оружия, имеющегося на вооружении государствен ных военизированных организаций, осуществляется в порядке, определяемом Правительством РФ. Государственный порядок выезда из Российской Федерации и въезда на территорию РФ регламентируется Конституцией РФ, международ ными соглашениями, Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (далее — Закон о порядке выезда и въезда в РФ). Основной целью правового регулирования является недопу щение незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, а также незаконного выезда за преде лы РФ российских граждан. Гражданин РФ не может быть лишен права на въезд в Российскую Федерацию. Однако право гражданина РФ на выезд из страны может быть временно ограничено в случаях, если он: при допуске к государ ственной тайне в соответствии с Законом «О государственной тайне» заключил трудовой договор (контракт), предполагающий временное ограничение права на выезд из Российской Федерации; призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу; в соответствии с действующим законодательством является подозреваемым либо привлечен в качестве обвиняемого; осужден за совершение преступления до отбытия (исполнения) наказания; укло няется от исполнения обязательств, наложенных на него судом; сооб щил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации; проходит государственную службу (работает) в органах федеральной службы безопасности. Иностранные граждане и лица без гражданства могут въезжать в страну и выезжать из Российской Федерации при наличии визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и при знаваемым РФ в этом качестве. В зависимости от цели въезда ино странного гражданина или лица без гражданства в страну и цели их пребывания в ней иностранному гражданину или лицу без граж данства выдается виза, которая может быть дипломатической, слу жебной, обыкновенной или транзитной либо визой временно прожи вающего лица. Въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в случаях, если: это необходимо в целях обеспечения обороноспособности или безопасности государ ства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения; вынесено решение об административном выдворении за пределы РФ или о депортации; указанные лица имеют неснятую или непогашен ную судимость за совершение умышленного преступления на терри тории РФ или за ее пределами, признаваемого таковым в соответст вии с федеральным законом, использовали подложные документы, не смогли подтвердить наличие средств для проживания на террито рии РФ и последующего выезда из России или предъявить гарантии предоставления таких средств и др. Выезд из Российской Федерации иностранным гражданам или ли цам без гражданства может быть ограничен в случаях, если они: за держаны по подозрению в совершении преступления либо привлече ны в качестве обвиняемых; осуждены за совершение преступления на территории РФ; уклоняются от исполнения обязательств, наложен ных на них судом; не выполнили предусмотренные действующим за конодательством РФ обязательства по уплате налогов; привлечены к административной ответственности за совершение административно го правонарушения на территории РФ. Паспортнорегистрационная система объединяет следующие три элемента: учет выдачи паспортов российским гражданам, регистра ция по месту жительства и месту пребывания, административная от ветственность за нарушения правил паспортной системы. С помощью паспортнорегистрационной системы ведется учет миграции населе ния, а также розыск правонарушителей и установление их личности. Согласно Положению о паспорте гражданина Российской Федера ции (утв. постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828) паспорт гражданина РФ является основным документом, удостове ряющим личность гражданина РФ на территории РФ. Паспорт обяза ны иметь все граждане РФ, достигшие 14летнего возраста и прожи вающие на территории РФ. Выдача и замена паспортов производятся территориальными органами МВД России по месту жительства, по месту пребывания или по месту обращения граждан в порядке, опре деляемом МВД России. За нарушение правил паспортнорегистраци онной системы (проживание без удостоверения личности, без регист рации, умышленную порчу паспорта, утрату паспорта по небрежно сти) установлена административная ответственность (ст. 19.15—19.18 КоАП РФ). Разрешительная система — это комплекс правил (административ ноправовых норм), посредством которых регулируются порядок производства, приобретения, хранения, сбыта, перевозки определен ных предметов и веществ, порядок открытия некоторых предприятий и организаций, а также правила совершения некоторых действий. Объектами разрешительной системы выступают предметы (оружие и 304 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения 305 боеприпасы, взрывчатые, отравляющие, наркотические вещества, множительная техника цветного копирования и некоторые другие предметы) и действия (въезд в пограничную зону, на территорию ЗАТО, открытие тиров, оружейных и пиротехнических мастерских, проведение уличных шествий, демонстраций и пикетирования, заня тие частной детективной и охранной деятельностью и др.). При этом нередко наряду с разрешением на приобретение предмета разреши тельной системы одновременно требуется также специальное разре шение (лицензия) на деятельность, связанную с его использованием. Разрешительная система включает дальнейший контроль и надзор за соблюдением правил и условий соответствующей деятельности, так же установлена административная ответственность за нарушение правил разрешительной системы. Оперативнорозыскная деятельность — это вид деятельности, осу ществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями госу дарственных органов, уполномоченных на то Федеральным законом от 12 августа 1995 г. № 144ФЗ «Об оперативнорозыскной деятельно сти», в пределах их полномочий посредством проведения оперативно розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и сво бод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативнорозыскной деятельности являются: выявле ние, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от ор ганов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного нака зания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государ ственной, военной, экономической, информационной или экологи ческой безопасности страны; установление имущества, подлежащего конфискации. Оперативнорозыскная деятельность основывается на конституционных принципах законности, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а также на принципах конспи рации, сочетания гласных и негласных методов и средств. При осуществлении оперативнорозыскной деятельности прово дятся следующие оперативнорозыскные мероприятия: опрос, наве дение справок, сбор образцов для сравнительного исследования, про верочная закупка, исследование предметов и документов, наблюде ние, отождествление личности, обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств, контроль почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, прослуши вание телефонных переговоров, снятие информации с технических каналов связи, оперативное внедрение, контролируемая поставка, оперативный эксперимент. Этот перечень оперативнорозыскных мероприятий является исчерпывающим и может быть изменен или дополнен только федеральным законом. Право осуществлять оперативнорозыскную деятельность на терри тории РФ предоставляется федеральным законом оперативным под разделениям органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны, органов пограничной службы, таможенных, налоговых органов, службы внеш ней разведки, органов уголовноисполнительной системы Минюста России. Ведомственный контроль за оперативнорозыскной деятель ностью осуществляют руководители этих органов, а прокурорский над зор за соблюдением законодательства об оперативнорозыскной дея тельности — Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры. Частная детективная и охранная деятельность в соответствии со ст. 1 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юри дическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию) ор ганов внутренних дел организациями и индивидуальными предприни мателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов. Частная детективная и охранная деятельность осуществляется для сыска и охраны. Предоставление лицензий на осуществление частной детективной деятельности и (или) на осуществление частной охран ной деятельности производится органами внутренних дел. Лицензия предоставляется сроком на пять лет и действительна на всей террито рии РФ. На граждан, осуществляющих частную детективную и охранную деятельность, действие законов, закрепляющих правовой статус ра ботников правоохранительных органов, не распространяется. Граж дане, занимающиеся частной детективной деятельностью, не вправе осуществлять какиелибо оперативнорозыскные действия, отнесен ные законом к исключительной компетенции органов, которым такое право предоставлено. § 4. Организация государственного управления и регулирования иностранными делами Российской Федерации Внешнеполитическая деятельность государства направлена на обеспечение национальной безопасности, суверенитета, территори альной целостности и других интересов России на международной арене. Внешнеполитическую или дипломатическую деятельность го 306 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения 307 сударства часто обозначают термином «иностранные дела». Ино странные дела — это отрасль государственного управления, правовое регулирование которой осуществляется Конституцией РФ, Законом о Правительстве РФ, положениями о МИД России, о Посольстве РФ, о Чрезвычайном и Полномочном После РФ в иностранном государ стве и другими нормативными правовыми актами. Исходя из указанных нормативных актов, содержанием деятельно сти в области иностранных дел являются: защита интересов РФ в целом, ее суверенитета, защита граждан в вопросах взаимоотношений с зару бежными странами; координация деятельности представительств РФ за рубежом и в международных организациях; организация взаимоот ношений с дипломатическими представителями других стран; разра ботка, заключение международных договоров и соглашений, контроль за их выполнением; организация и ведение переговоров с иностранны ми государствами; постоянное оперативное управление иностранными делами с учетом конкретной обстановки и условий межгосударствен ных отношений в мире. Руководство иностранными делами осуществ ляют как представительные, так и исполнительные органы государст венной власти. Особую роль во внешнеполитической деятельности осуществляет глава государства. Президент РФ в соответствии со ст. 80, 83, 86 Конституции РФ оп ределяет основные направления внешней политики государства и осуществляет руководство ею, представляет Российскую Федерацию в международных отношениях, назначает и отзывает после консульта ций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федераль ного Собрания дипломатических представителей нашей страны в иностранных государствах и международных организациях, принима ет верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем диплома тических представителей иностранных государств, ведет переговоры и подписывает международные договоры от имени Российской Федера ции. Президентом РФ принимаются решения о применении соответ ствующих мер в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности находящихся за рубежом российских организаций. Правительство РФ согласно ст. 114 Конституции РФ и в соответ ствии с Законом о Правительстве РФ осуществляет меры по обеспе чению реализации внешней политики России, обеспечивает выпол нение обязательств по международным договорам и правительствен ным соглашениям, отстаивает геополитические интересы России, осуществляет регулирование и обеспечивает государственный кон троль в области внешнеэкономической деятельности, научнотехни ческого и культурного сотрудничества с зарубежными государствами. Отраслевое государственное управление иностранными делами осуществляет МИД России — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации госу дарственной политики и нормативноправовому регулированию в сфере международных отношений России. МИД России возглавляет Министр иностранных дел РФ, назначаемый на должность и освобо ждаемый от должности Президентом РФ по представлению Предсе дателя Правительства РФ. Деятельность МИД России осуществляется непосредственно (че рез центральный аппарат) и через посольства и консульские учреж дения РФ, представительства РФ при международных (межгосударст венных, межправительственных) организациях, территориальные ор ганы — представительства МИД России на территории РФ. Посольство РФ является государственным органом внешних сноше ний, осуществляющим представительство России в государстве пребы вания, учреждается по решению Правительства РФ на основании указа Президента РФ. Посольство обеспечивает проведение единой полити ки РФ в отношениях с государством пребывания и осуществляет в ус тановленном порядке координацию деятельности и контроль за рабо той находящихся в государстве пребывания представительств феде ральных и субъектов РФ органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делега ций и групп специалистов. Посольство возглавляется Чрезвычайным и Полномочным Послом РФ, представляющим ее в иностранном госу дарстве и являющимся высшим официальным представителем РФ, ак кредитованным в государстве пребывания. Консульское учреждение РФ является государственным органом внешних сношений РФ, осуществляющим в пределах соответствую щего консульского округа на территории государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации. Создается оно по решению Правительства РФ на основании международного договора РФ с соответствующим иностранным государством. Кон сульское учреждение защищает в государстве пребывания права и ин тересы России, ее граждан и российских юридических лиц; содейст вует развитию торговых, экономических, культурных и научных свя зей между Российской Федерацией и государством пребывания, осуществляет паспортновизовое обслуживание в соответствии с рос сийским законодательством; осуществляет нотариальные действия, государственную регистрацию актов гражданского состояния, функ ции по вопросам гражданства, установления опеки и попечительства, легализации документов, функций в отношении наследства с соблю дением законодательства государства пребывания и др. 308 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения 309 Правом на осуществление международных связей обладают также субъекты РФ (п. «о» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Под международ ными и внешнеэкономическими связями субъектов РФ понимаются осуществляемые в торговоэкономической, научнотехнической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами. С согласия Правительства РФ субъек ты РФ могут осуществлять такие связи с органами государственной власти иностранных государств. Соглашения об осуществлении меж дународных и внешнеэкономических связей, заключенные органами государственной власти субъекта РФ, независимо от формы, наиме нования и содержания не являются международными договорами; они подлежат согласованию с соответствующими федеральными ор ганами исполнительной власти и государственной регистрации в по рядке, установленном Правительством РФ, а тексты этих соглашений подлежат опубликованию в порядке, устанавливаемом законами и иными правовыми актами субъектов РФ. посредственно реализует внешнюю культурную политику России МИД России. В соответствии с Положением о нем МВД России ко ординирует деятельность в этой области федеральных органов испол нительной власти и органов субъектов Федерации, разрабатывает и согласовывает с заинтересованными министерствами и ведомствами проекты межправительственных договоренностей о культурном со трудничестве, участвует в реализации заключенных соглашений, взаимодействует с неправительственными организациями РФ, дея тельность которых направлена на развитие внешних культурных свя зей. § 5. Административно&правовое регулирование внешних связей в областях внешнеэкономического, научно&технического и социально&культурного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами В Конституции РФ проведено разграничение между внешнеэконо мическими отношениями РФ (п. «л» ст. 71) и внешнеэкономическими связями субъектов РФ (п. «о» ч. 1 ст.72). Это означает, что правовое регулирование внешнеэкономических отношений — прерогатива РФ, однако непосредственное осуществление внешнеэкономических свя зей, касающихся инвестиционных проектов, внешнеторговой дея тельности, технологического сотрудничества, предполагает участие и субъектов РФ. Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. № 164ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой дея тельности» установлено, что внешнеторговая деятельность — это дея тельность по осуществлению сделок в области внешней торговли това рами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью. Указанный Закон распределил компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, а также выделил экономические и административные ме тоды государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Культурное сотрудничество с зарубежными странами включает связи в области культуры и искусства, науки и образования, средств массовой информации, молодежных обменов, издательского, музей ного, библиотечного и архивного дела, спорта и туризма, творческих союзов и общественных объединений. Определяет приоритеты и не § 6. Понятие таможенного дела и правовые основы его организации в Российской Федерации Термин «таможенное дело» включает весьма широкий круг отно шений, которые связаны с деятельностью органов власти по урегули рованию порядка и условий перемещения товаров через таможенную границу. В данное понятие вкладываются все аспекты управленче ской деятельности по реализации таможенной политики государства с учетом соблюдения норм таможенного законодательства. Согласно ст. 2 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» (далее — Закон о таможенном регулировании) таможенное дело представляет собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения мер таможеннотарифного регулирования, а также запретов и ограниче ний при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации. Таможенное дело в целом направлено прежде всего на создание экономических основ при перемещении товаров и транспортных средств через таможенную границу. В рамках реализации таможенно го дела органы государственной власти создают условия для защиты экономического суверенитета и экономической безопасности госу дарства, а также защиты прав хозяйствующих субъектов и граждан в процессе соблюдения ими таможенного законодательства. Правовую основу организации таможенного дела составляют меж дународные акты и федеральное законодательство. Важным международным актом является Киотская конвенция 1973 г., определившая вектор построения механизма таможенного ре гулирования и унификации таможенного законодательства госу дарств, которые стремятся создать условия для действенной защиты экономической безопасности при перемещении товаров через тамо женную границу. Данный акт закрепил принципы, направленные на 310 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения 311 упрощение таможенных процедур путем создания и функционирова ния эффективных технологий и автоматизированных систем. В апреле 2017 г. подписан Договор о Таможенном кодексе Евра зийского экономического союза, с 1 января 2018 г. вступил в силу Та моженный кодекс Евразийского экономического союза. Согласно ст. 71 Конституции РФ таможенное регулирование нахо дится исключительно в федеральном ведении. Статья 8 Конститу ции РФ направлена на создание единства экономического простран ства на территории страны, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономиче ской деятельности. Согласно ст. 74 Конституции РФ на террито рии РФ запрещается установление таможенных границ, пошлин, сбо ров и какихлибо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Вышеуказанные гарантии направлены на свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств и созда ние здоровой экономической конкуренции между государствами. Важную роль играет Закон о таможенном регулировании, который обеспечивает выполнение Российской Федерацией международных договоров, составляющих договорноправовую базу Таможенного союза, решений органов Таможенного союза в сфере таможенного регулирования и таможенного дела. Данный акт предусматривает правовые условия для осуществления внешней торговли товарами; совершенствования государственного управления в сфере таможен ного дела; обеспечения соблюдения прав и законных интересов лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Рос сийскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809 утверждено Положение о Федеральной таможенной службе. Согласно ст. 1 указанного Положения ФТС России является федеральным орга ном исполнительной власти, осуществляющим следующие функции: контроль и надзор в области таможенного дела; защита прав на объек ты интеллектуальной собственности; проведение транспортного кон троля в пунктах пропуска через государственную границу РФ, а также санитарнокарантинного, карантинного фитосанитарного контроля и государственного ветеринарного надзора в части проведения провер ки документов в специально оборудованных и предназначенных для этих целей пунктах пропуска через государственную границу РФ (спе циализированные пункты пропуска); выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, от несенных к компетенции таможенных органов РФ, а также иных свя занных с ними преступлений и правонарушений. ФТС России с января 2016 г. находится в ведении Минфина России. Большую группу источников таможенного законодательства со ставляют ведомственные нормативные акты, которые принимаются ФТС России. Так, приказ ФТС России от 1 сентября 2017 г. № 1452 определяет новый порядок выплаты премии за выполнение особо важных и сложных заданий федеральными государственными граж данскими служащими таможенных органов. § 7. Органы управления таможенным делом и их компетенция В современный период управление таможенным делом осуществ ляется на двух уровнях — надгосударственном и государственном. Российская Федерация является членом ЕАЭС, в рамках которого осуществляется единое регулирование таможенных отношений. Все основные вопросы таможенного сотрудничества решаются высшим органом управления ЕАЭС — Высшим Евразийским экономическим советом, в состав которого входят президенты государств — членов ЕАЭС. Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) создана в целях регулирования отношений по созданию условий для деятельности и развития ЕАЭС и подготовки предложений по совершенствованию интеграции. В настоящее время в составе ЕЭК представлены пять стран: Рес публика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кир гизская Республика и Российская Федерация. ЕЭК по сути является наднациональным органом управления, ее деятельность основывает ся на интересах стран — участниц проекта евразийской экономиче ской интеграции. Причем решения Комиссии носят обязательный характер для стран — участниц ЕАЭС и не могут отвечать только ин тересам какоголибо национального правительства. Все решения принимаются данным органом на коллегиальной основе. Коллегия Евразийской экономической комиссии состоит из 10 членов (по два члена Коллегии (министра) Комиссии от каждого государстваучастника), один из которых является Председателем Коллегии Комиссии. Председатель Коллегии и члены Коллегии назначаются сроком на четыре года решением Высшего Евразийского экономического совета на уровне глав государств с возможностью продления полномочий. Решения Коллегией принимаются голосованием ее членов. Структура ЕЭК построена по функциональному принципу. Каж дое направление включает в себя отрасль и сферу экономической дея тельности. Члены Коллегии и департаменты ЕЭК функционируют в тесном взаимодействии с уполномоченными национальными органа ми власти в рамках курируемого направления деятельности. 312 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 18. Понятие и виды безопасности, силы и средства ее обеспечения 313 В настоящее время в структуру ЕЭК входят 23 департамента при которых функционируют 20 консультативных комитетов. Деятель ность комитетов направлена на подготовку предложений для Колле гии ЕЭК и проведение консультаций с представителями националь ных органов государственной власти. Управление в области таможенного дела на государственном уров не осуществляется Минфином России и таможенными органами. В 2016 г. в Минфине России создан департамент налоговой и та моженной политики, который обеспечивает осуществление функций Министерства по выработке государственной политики и норматив ноправовому регулированию в сфере таможенных платежей, опреде ления таможенной стоимости товаров и таможенного дела. Система таможенных органов состоит из четырех звеньев: феде ральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела (ФТС России), региональные таможенные управ ления, таможни и таможенные посты. ФТС России осуществляет общее руководство, координацию и контроль внутри таможенного ведомства за деятельностью нижестоя щих, подчиненных им органов. ФТС России осуществляет свою дея тельность непосредственно, через территориальные органы Службы и свои представительства (представителей) в иностранных государствах во взаимодействии с другими федеральными органами исполнитель ной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органа ми местного самоуправления, Банком России, общественными объ единениями и иными организациями. ФТС возглавляет руководитель, назначаемый на должность и ос вобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра финансов РФ. В п. 4 ст. 10 Закона о таможенном регулировании закреплено, что ФТС России вправе создавать специализированные таможенные орга ны, а также свои структурные подразделения (департаменты, управле ния), компетенция которых ограничивается отдельными правомочия ми для выполнения некоторых функций, возложенных на таможен ные органы, либо для совершения таможенных операций в отношении определенных видов товаров. В ведении ФТС России находятся научноисследовательские, обра зовательные учреждения высшего профессионального и дополнитель ного образования, учреждения здравоохранения, печатные издания, информационновычислительные центры и другие учреждения, а так же государственные унитарные предприятия, деятельность которых способствует решению задач, возложенных на таможенные органы. Региональные таможенные управления (РТУ) РФ входят в единую систему таможенных органов РФ и осуществляют непосредственное руководство таможенным делом на территории подведомственного региона. В непосредственном подчинении РТУ находятся все распо ложенные на территории подведомственного региона таможенные органы, за исключением тех, которые непосредственно подчинены ФТС России. Кроме того, РТУ осуществляет оперативное управление расположенными на территории подведомственного ему региона ор ганизациями таможенной службы (таможенными лабораториями, учебными заведениями др.) РТУ по сути являются промежуточным звеном в системе управле ния таможенным делом в стране, что связано с большой территорией страны. Территория России поделена на таможенные регионы, в гра ницах которых региональные таможенные управления осуществляют деятельность по руководству и координации работы нижестоящих звеньев таможенной системы. Границы таможенных регионов могут как совпадать, так и не совпадать с границами субъектов РФ и адми нистративнотерриториальных единиц. Таможни и таможенные посты являются организационным фунда ментом системы таможенных органов России, поскольку они непо средственно осуществляют основные задачи и функции в сфере тамо женного дела. Таможня входит в единую систему таможенных органов России и осуществляет свою деятельность под общим руководством ФТС России и непосредственным руководством РТУ, в состав кото рого она входит. Таможни могут подчинятся непосредственно ФТС России (например, Шереметьевская). Таможни могут подразделятся на «пограничные» и «внутренние». Первые находятся в основном приграничной зоне. А вторые распола гаются внутри таможенной территории страны. Таможенный пост является начальным звеном системы таможен ных органов и реализует свои функции под непосредственным руко водством таможни. В некоторых случаях таможенные посты могут быть подчинены РТУ либо напрямую ФТС России. Функции таможен и таможенных постов по целевому характеру подразделяются на экономические (фискальные), правоохранитель ные и организационноаналитические. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Раскройте содержание понятия «безопасность». 2. Классифицируйте виды безопасности по объектам безопасности, ис точникам угроз, отраслевому признаку. 314 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 19. Государственное управление обороной Российской Федерации 315 3. Какие компоненты включает система безопасности РФ? Какими сила ми и средствами она обеспечивается? 4. Назовите основания и сроки введения чрезвычайного положения. 5. Что представляет собой режим военного положения? 6. Назовите органы исполнительной власти, осуществляющие реализа цию полномочий в сфере государственного управления иностранными дела ми РФ. 7. Что относится к компетенции органов МИД России за рубежом? 8. Назовите основные функции консульских учреждений. 9. Какие меры принуждения и поощрения могут быть применены в соот ветствии с законодательством, обеспечивающим административноправовое регулирование внешних связей в областях внешнеэкономического, научно технического и социальнокультурного сотрудничества России с иностран ными государствами? 10. Что составляет правовую основу таможенного дела? 11. Раскройте понятие таможенного дела. 12. Назовите органы осуществляющие управление таможенным делом на государственном уровне. Перечислите полномочия данных органов. § 1. Понятие обороны и системы военной организации государства Глава 19. Государственное управление обороной Российской Федерации. Правовое регулирование защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. Государственное управление деятельностью разведки, контрразведки и других спецслужб В результате изучения главы 19 студент должен: понимать основы системы военной организации государства; со держание понятия «оборона» в соответствии с действующим законо дательством; систему и компетенцию органов государственного руко водства военной организацией государства и управления Вооружен ными Силами РФ, другими войсками и воинскими формированиями; уметь определять полномочия органов государственного руковод ства военной организацией государства и управления Вооруженны ми Силами РФ, другими войсками и воинскими формированиями; применять полученные знания в своей профессиональной деятель ности; владеть нормативноправовой базой и теоретическими положе ниями для эффективного осуществления консультаций по вопросам государственного управления обороной, правового регулирования за щиты и охраны государственной границы, государственного управле ния деятельностью разведки, контрразведки и других спецслужб в конкретных видах юридической деятельности. Организация государственного военного строительства осуществ ляется на основе разработанной политическим и военным руковод ством военной доктрины, представляющей собой систему официаль но принятых в государстве взглядов на подготовку к вооруженной за щите и вооруженную защиту Российской Федерации. Военная доктрина РФ определяет, что военная политика России направлена на сдерживание и предотвращение военных конфликтов, совершенствование военной организации, форм и способов приме нения Вооруженных Сил, других войск и органов, повышение моби лизационной готовности в целях обеспечения обороны и безопасно сти России, а также интересов ее союзников. Правовую основу организации и осуществления обороны составля ют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. Организация обороны РФ, полномочия органов государственной власти РФ, функции органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и их должностных лиц, права и обязанности граждан РФ в области обороны, силы и средства, привлекаемые для обороны, закрепляются в Законе «Об обороне». В соответствии с данным Законом под обороной пони маются система политических, экономических, военных, социаль ных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и непри косновенности ее территории. Организация обороны является важнейшей государственной функцией, содержание которой включает: прогнозирование и оценку военной опасности и угрозы; разработку основных направлений во енной политики и положений военной доктрины РФ; правовое регу лирование в области обороны; строительство и поддержание в необ ходимой готовности и совершенствование систем управления воору женных сил и другие направления деятельности (ст. 2 Закона «Об обороне»). Основу обороны составляют Вооруженные Силы РФ, имеющие статус государственной военной организации, которые состоят из центральных органов военного управления, объединений, соедине ний, воинских частей и организаций, входящих в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ. Для целей обороны привлекаются войска и воинские формирования, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил РФ, — войска на 316 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 19. Государственное управление обороной Российской Федерации 317 циональной гвардии РФ, спасательные воинские формирования, орга ны СВР России, органы ФСБ России, органы государственной охраны, органы военной прокуратуры, военные следственные органы СК РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, а также создаваемые на военное время специальные формирования (ст. 1 Закона «Об обороне»). Полномочия высшего законодательного органа — Федерального Собрания РФ в области обороны распределены между палатами пар ламента. По вопросам обороны Совет Федерации рассматривает расходы на оборону, установленные принятыми Государственной Думой феде ральными законами о федеральном бюджете, и другие федеральные законы в области обороны; утверждает указы Президента РФ о введе нии военного и чрезвычайного положения на территории России или в отдельных ее местностях, а также о привлечении Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов с использованием вооружения к выполнению задач не по их предназначению; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за предела ми территории РФ. Государственная Дума рассматривает расходы на оборону, устанав ливаемые федеральными законами о федеральном бюджете; прини мает федеральные законы в области обороны. На Правительство РФ возлагается ответственность за состояние Вооруженных Сил — их оснащение оружием и военной техникой, выполнение планов и государственных программ развития вооруже ния, а также за подготовку граждан по военноучебным специально стям. Правительство организует разработку и выполнение мобилиза ционных планов и заданий, принимает другие меры по обеспечению готовности страны, ее тыла и органов управления к обороне (ст. 6 За кона «Об обороне»). Отраслевым органом государственного управления вооруженными силами является Минобороны России, осуществляющее непосредст венное управление вооруженными силами. Отрасль во главе с Мин обороны России в организационном отношении состоит из органов управления, объединений, соединений, воинских частей, учрежде ний, военных образовательных учреждений. Минобороны России относится к федеральным органам исполни тельной власти, осуществляющим полномочия по вопросам исклю чительного ведения Российской Федерации. Полномочия Миноборо ны России включают все необходимые действия по управлению воо руженными силами: выработку и реализацию государственной политики и нормативноправовое регулирование в области обороны; управление и распоряжение имуществом вооруженных сил; коорди нацию и контроль деятельности подведомственных федеральных служб и федеральных агентств и т. д. Полномочия Минобороны России реализуются через Генераль ный штаб Вооруженных Сил РФ — центральный орган военного управления Минобороны России и основной орган оперативного управления Вооруженными Силами, а также через отраслевые, функ § 2. Система и компетенция органов государственного руководства военной организацией государства и управление Вооруженными Силами, другими войсками и воинскими формированиями Закон «Об обороне», закрепляя основы и организацию обороны Российской Федерации, определяет полномочия Президента РФ, фе деральных органов государственной власти, функции органов госу дарственной власти субъектов Федерации и органов местного само управления в данной области. Президент РФ является Верховным Главнокомандующим Воору женными Силами РФ, определяет основные направления военной политики РФ, утверждает военную доктрину РФ, План обороны РФ и Положение о военном планировании в Российской Федерации, ру ководит Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами. В случаях агрессии, ее угрозах или во оруженных конфликтов, направленных против России, Прези дент РФ объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории государства или в отдельных ее местностях военное поло жение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ о ведении военных действий. Президент РФ осуществляет также ряд других полномочий, свя занных со строительством, развитием, планированием применения Вооруженных Сил, с созданием мобилизационных людских резервов и экономических ресурсов и т. п., в которых важное место занимает Главное управление специальных программ Президента Российской Феде рации (ГУСП) — федеральный орган исполнительной власти (феде ральное агентство), осуществляющий функции по обеспечению ис полнения Президентом РФ полномочий в сфере мобилизационной подготовки и мобилизации в РФ. В соответствии со ст. 32 Закона о Правительстве РФ Президент РФ руководит деятельностью Минобороны России, утверждает положения о министерстве, Генеральном штабе Вооруженных Сил РФ и федеральных органах исполнительной власти, уполномоченных в области управления другими войсками, воинскими формированиями и органами. 318 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 19. Государственное управление обороной Российской Федерации 319 циональные, территориальные структурные подразделения (главные управления и управления, главные командования и командования, службы, военные округа). Пограничные меры входят в систему мер безопасности, осуществ ляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и соответствующих угрозе жизненно важным интересам личности, общества и государства. § 3. Понятие и содержание защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации как объекта государственного управления § 4. Органы управления защитой и охраной Государственной границы Российской Федерации Наряду с организацией обороны страны охрана Государственной границы служит одним из главных средств защиты государства, его суверенитета, безопасности граждан и общества в целом. Понятие Государственной границы закреплено в ст. 1 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» (далее — Закон о Государственной границе). Государственная граница определяется как линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, недр, вод и воздушного пространства) РФ, т. е. пространственный предел дей ствия государственного суверенитета РФ. В ст. 5 Закона закрепляется, что прохождение Государственной границы устанавливается и изменяется международными договора ми РФ, федеральными законами, и определяется прохождение линии Государственной границы на суше, море, на судоходных и несудоход ных реках, ручьях, на озерах и иных водных объектах, на водохрани лищах гидроузлов и иных искусственных водных объектах, на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водные объекты. Защита государственной границы является составной частью госу дарственной системы обеспечения безопасности РФ и реализации го сударственной пограничной политики, заключающейся в согласован ной деятельности органов государственной власти РФ, субъектов Фе дерации, органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий. Охрана государственной границы предусматривает применение мер по охране государственной границы (пограничных мер) в целях: а) недопущения противоправного изменения линии прохождения го сударственной границы; б) обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима государственной границы, погранич ного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу. В соответствии с п. «н» ст. 71 Конституции РФ определение стату са и защита государственной границы, территориального моря, воз душного пространства, исключительной экономической зоны и кон тинентального шельфа отнесены к исключительной компетенции РФ. Президент РФ осуществляет общее руководство деятельностью по защите Государственной границы РФ. Федеральное Собрание прини мает законы и постановления по вопросам защиты и охраны Государ ственной границы. Правительство РФ в соответствии со ст. 20 Закона о Правительстве РФ принимает необходимые меры по охране Госу дарственной границы. Органы государственной власти субъектов Федерации создают ус ловия для защиты государственной границы Вооруженным Силам РФ, другим войскам, воинским формированиям и органам, осуществляют правовое регулирование в данной области в пределах, установленных федеральным законодательством; информируют пограничные органы по вопросам, касающимся обстановки в приграничных районах; соз дают условия для участия граждан на добровольных началах в защите государственной границы; контролируют на своих территориях вы полнение всеми органами, предприятиями, учреждениями, организа циями, общественными объединениями, а также должностными лица ми и гражданами законодательства РФ о государственной границе. Федеральные органы исполнительной власти, которые наделены полномочиями в области защиты и охраны государственной границы, разделяются на две группы. К первой относятся федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие обеспечительные полномо чия по защите государственной границы: МИД России, МВД России, органы исполнительной власти, осуществляющие таможенный и иные виды контроля. Вторая группа федеральных органов исполни тельной власти — ФСБ России, Минобороны России, МВД России, Росгвардия — осуществляет полномочия по организации и непосред ственной охране государственной границы имеющимися в их распо ряжении силами и средствами. При этом МИД России ведет переговоры по установлению и закреплению государственной границы и ее режима, осуществляет 320 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 19. Государственное управление обороной Российской Федерации 321 международноправовое обеспечение защиты государственной гра ницы, оформляет документы на право въезда в Россию и выезда из нее физических лиц, разрешает вопросы соблюдения режима госу дарственной границы и инциденты на государственной границе, не урегулированные в ином законном порядке. Иные федеральные органы исполнительной власти осуществляют на государственной границе таможенный и иные виды контроля в пределах своей компетенции. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области защиты и охраны государственной границы, осуществляю щим управление в данной области, является ФСБ России. В соответст вии с Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. № 40ФЗ «О Феде ральной службе безопасности» (далее — Закон о ФСБ) пограничная деятельность является одним из основных направлений деятельности ФСБ России, которая осуществляется в целях недопущения противо правного изменения прохождения линии государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами ре жима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу; защиты и охраны экономических и иных законных интересов государства в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа. Для достижения данных целей ФСБ России выполняет следующие функции: обеспечивает и организует защиту и охрану государствен ной границы, разведывательную, контрразведывательную, оператив норозыскную деятельность, пропуск через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; координиру ет деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуще ствляющих на государственной границе все виды контроля; обеспе чивает совместно с Минобороны России координацию погранич ными органами деятельности войск противовоздушной обороны и ВоенноМорского флота по защите и охране государственной гра ницы; участвует в делимитации, демаркации, редемаркации госу дарственной границы, подготовке нормативных правовых актов по вопросам защиты и охраны государственной границы; по поруче нию Правительства РФ непосредственно руководит деятельностью пограничных представителей; осуществляет добывание и обработку информации об угрозах безопасности Российской Федерации в инте ресах защиты и охраны государственной границы, представление ее Президенту РФ и Правительству РФ, заинтересованным федераль ным органам исполнительной власти в порядке, установленном зако ном; совместно с федеральными органами государственной охраны участвует в обеспечении безопасности объектов государственной ох раны на государственной границе в пределах приграничной террито рии; во взаимодействии с другими государственными органами раз рабатывает и осуществляет меры по борьбе с контрабандой; осущест вляет контрразведывательное обеспечение въезда на территорию России и выезда за ее пределы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также режима пребывания иностранных граж дан и лиц без гражданства на территории РФ; взаимодействует с фе деральными органами исполнительной власти и общественными объ единениями и с соответствующими органами иностранных госу дарств, международными организациями в интересах защиты и охраны государственной границы. В структуру органов ФСБ России входят управления (отделы, от ряды) в области обеспечения безопасности по пограничной службе (пограничные органы). Минобороны России входит в состав сил и средств, которые обес печивают защиту государственной границы. На Вооруженные Си лы РФ возлагается участие в защите государственной границы в воз душном пространстве и подводной среде, на суше, море, погранич ных реках, озерах и иных водных объектах. Минобороны России разрешает также в пределах своей компетенции инциденты, связан ные с нарушением режима государственной границы, содействует по граничным органам в ресурсном, разведывательном и ином обеспече нии защиты государственной границы. Минобороны России несет ответственность за охрану государст венной границы в воздушном пространстве и подводной среде, а так же обеспечивает участие вооруженных сил в охране государственной границы в необходимых случаях (ст. 29 Закона о Государственной границе). К государственным органам, на которые в рамках их отраслевой компетенции возложены задачи по обеспечению охраны государст венной границы, относится и МВД России, силами которого осуще ствляются охрана государственной границы на отдельных особых ее участках и содействие пограничным органам и войскам в охране государственной границы. МВД России оказывает содействие по граничным органам в проведении мероприятий по защите государ ственной границы, борьбе с нелегальной деятельностью через нее, розыске лиц, нарушивших режим государственной границы, в выяс нении и проверке обстоятельств правонарушений задержанных граждан, а также осуществляет некоторые другие полномочия (ст. 28, 33 Закона о Государственной границе). Участие войск национальной 322 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 19. Государственное управление обороной Российской Федерации 323 гвардии РФ в защите государственной границы обеспечивает Рос гвардия. Во взаимодействии с ФСБ России СВР России осуществляет раз ведывательную деятельность в интересах защиты государственной границы. тельность не может использоваться для достижения антигуманных целей и целей, не предусмотренных законом. В процессе разведывательной деятельности СВР России может ис пользовать гласные и негласные методы и средства, особый характер которых определяется условиями этой деятельности, но методы и средства разведывательной деятельности не должны причинять вред жизни и здоровью людей и наносить ущерб окружающей среде. По рядок использования негласных методов и средств разведывательной деятельности определяется федеральными законами и нормативными правовыми актами органов внешней разведки, а содержание норма тивных правовых актов по вопросам применения негласных методов и средств разведывательной деятельности составляет государствен ную тайну. Закон о ФСБ определяет назначение, правовые основы, принци пы, направления деятельности, полномочия, силы и средства органов ФСБ России, порядок контроля и надзора за их деятельностью. Цен трализованная система органов ФСБ России осуществляет решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Рос сии. Деятельность ФСБ России реализуется по следующим основным направлениям: контрразведывательная деятельность, борьба с пре ступностью, разведывательная деятельность, иные направления, оп ределяемые федеральными законами. Для документирования дея тельности ФСБ России и ее результатов могут использоваться инфор мационные системы, видео и аудиозапись, кино и фотосъемка, другие технические и иные средства при условии, что они не причи няют ущерб жизни и здоровью людей и вред окружающей среде. Контрразведывательная деятельность — деятельность ФСБ России по выявлению, предупреждению, пресечению разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности РФ. Основаниями для осуществления ФСБ России контрразведыва тельной деятельности являются: наличие данных о признаках разве дывательной деятельности специальных служб и организаций ино странных государств, а также отдельных лиц, направленной на нане сение ущерба безопасности РФ; необходимость обеспечения защиты сведений, составляющих государственную тайну, и проверки лиц, со трудничающих с ФСБ России на конфиденциальной основе; обеспе чение собственной безопасности. Перечень оснований для контрразведывательной деятельности ис черпывающий и может быть изменен только федеральными закона ми. В процессе контрразведывательной деятельности ФСБ России § 5. Основы правовой организации системы спецслужб Российской Федерации Закон о безопасности (ст. 3) в качестве практического содержания деятельности по обеспечению безопасности государства выделяет ряд направлений: прогнозирование, выявление, анализ, оценка угроз безопасности, разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализация и нейтрализация последствий их проявления. Полномочия по реализации перечисленных выше направлений деятельности по обеспечению государственной безопасности возлага ются на специально созданные в этих целях федеральные органы ис полнительной власти: СВР России, ФСБ России, ФСО России, ГФС России. Федеральный закон от 10 января 1990 г. № 5ФЗ «О внешней разведке» определяет статус, основы организации и функционирова ния СВР России, порядок контроля и надзора за ее деятельностью. Со гласно этому закону СВР России входит в состав сил обеспечения безопасности РФ и призвана защищать безопасность личности, об щества и государства от внешних угроз с использованием определен ных методов и средств. Разведывательная деятельность осуществляется посредством до бывания и обработки разведывательной информации о действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц, затрагивающих жизненно важные интересы РФ; содействия в реали зации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения его безопасности. Необходимость осуществления разведывательной деятельности определяют в пределах своих полномочий Прези дент РФ и Федеральное Собрание РФ. Разведывательная деятельность проводится в целях обеспечения Президента РФ, Федерального Собрания и Правительства РФ разве дывательной информацией, необходимой для принятия решений в политической, экономической, оборонной, научнотехнической и экологической областях; обеспечения условий, способствующих реа лизации политики РФ в сфере безопасности. Разведывательная дея 324 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 19. Государственное управление обороной Российской Федерации 325 может использовать гласные и негласные методы и средства, особый характер которых определяется условиями этой деятельности. Сведе ния об организации, о тактике, методах и средствах контрразведыва тельной деятельности составляют государственную тайну. Контрразведывательная деятельность, затрагивающая тайну пе реписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений граждан, допускается только на основании постановле ния судьи и в порядке, предусмотренном федеральным законодатель ством, а по вопросам, связанным с неприкосновенностью жилища граждан, допускается только в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. Органы ФСБ России проводят оперативнорозыскные мероприя тия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, террористической деятельности, организованной пре ступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды и других преступлений, дознание и предвари тельное следствие по которым отнесены законом к их ведению, а так же по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию дея тельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя РФ. Разведывательная деятельность осуществляется органами ФСБ России в пределах своих полномочий и во взаимодействии с органа ми внешней разведки в целях получения информации об угрозе безо пасности РФ. В соответствии с Федеральным законом «О внешней разведке» разведывательная деятельность осуществляется органами: 1) СВР России — в политической, экономической, военнострате гической, научнотехнической и экологической сферах, а также в сфере шифрованной, засекреченной и иных видов специальной связи с использованием радиоэлектронных средств и методов за предела ми РФ, в том числе для обеспечения безопасности учреждений РФ, находящихся за ее пределами, и командированных за пределы России граждан РФ, имеющих допуск к сведениям, составляющим государ ственную тайну; 2) внешней разведки Минобороны России — в военной, военно политической, военнотехнической, военноэкономической и эколо гической сферах. Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57ФЗ «О государственной охране» определяет предназначение государственной охраны, полно мочия федеральных органов государственной охраны, а также поря док контроля и надзора за их деятельностью. В соответствии с зако ном государственная охрана — деятельность по обеспечению безо пасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в России и исполнения ее международных обязательств, реализуемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативноро зыскных, технических, информационных и иных мер. Объектами государственной охраны являются: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, председатели Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Председатель СК РФ, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностран ных государств во время пребывания на территории РФ. Кроме выс ших должностных лиц государства по решению Президента РФ госу дарственная охрана может быть предоставлена членам обеих палат Федерального Собрания РФ, федеральным государственным служа щим и иным лицам. Государственную охрану осуществляют органы государственной охраны. В федеральных органах государственной охраны предусмат ривается военная служба. Возглавляет ФСО России директор, назна чаемый на должность и освобождаемый от должности Президен том РФ. Составной частью сил и средств обеспечения безопасности РФ яв ляется и ГФС России, которая действует на основе Федерального за кона от 17 декабря 1994 г. № 67ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» в интересах законодательной, исполнительной и судебной вла сти, а также в целях защиты государственных интересов. Задачами ГФС России являются: 1) доставка в города федерального значения, столицы и админист ративные центры субъектов РФ и обратно, столицы государств — участников Соглашения о Межправительственной фельдъегерской связи отправлений особой важности, совершенно секретных, секрет ных и иных служебных отправлений: Президента РФ, органов зако нодательной, исполнительной и судебной власти РФ; органов зако нодательной (представительной), исполнительной и судебной власти субъектов РФ и в случаях, предусмотренных решениями Правитель ства РФ, органов местного самоуправления; членов Совета Федера ции Федерального Собрания РФ, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ; депутатов законодательных (представи тельных) органов государственной власти субъектов РФ и иных орга нов согласно перечню, утверждаемому Президентом РФ; 326 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 19. Государственное управление обороной Российской Федерации 327 2) доставка за пределы территории РФ корреспонденции, а также технической документации и образцов промышленных изделий по решениям Президента РФ и Правительства РФ; 3) доставка корреспонденции глав государств и глав правительств, органов государственной власти государств — участников Соглаше ния о Межправительственной фельдъегерской связи; 4) доставка корреспонденции рабочих органов СНГ, расположен ных на территории РФ. Организационноправовой статус иных специальных органов за щиты и охраны безопасности личности, общества и государства более узкой предметной специализации установлен нормативными право выми актами Президента РФ и Правительства РФ. витию, научнотехническому прогрессу страны и военнотехническо му обеспечению безопасности РФ. Для достижения этих целей Закон «О внешней разведке» предос тавляет СВР России ряд полномочий, в том числе установление на конфиденциальной основе отношений сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие, и осуществление мер по за шифровке кадрового состава. В процессе разведывательной деятельности СВР России может ис пользовать гласные и негласные методы и средства, которые не долж ны причинять вред жизни и здоровью людей и наносить ущерб окру жающей среде. Порядок использования негласных методов и средств определяется федеральными законами и нормативными правовыми актами СВР России. На руководство СВР России возлагается персональная ответствен ность перед Президентом РФ за достоверность, объективность разве дывательной информации и своевременность ее предоставления. Федеральная служба безопасности РФ является федеральным орга ном исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности РФ, непосредствен но реализующим основные направления этой деятельности: защиту и охрану Государственной границы РФ, внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, кон тинентального шельфа РФ и их природных ресурсов; обеспечение информационной безопасности РФ, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов испол нительной власти, имеющих право на ее осуществление. Для выполнения задач, возложенных на органы безопасности, и обеспечения их деятельности ФСБ России создает в установленном порядке структурные подразделения ФСБ России, территориальные органы безопасности (управления (отделы) ФСБ России по отдель ным регионам и субъектам РФ), органы безопасности в войсках (управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных Силах РФ, других войсках и войсковых формированиях), пограничные органы (управ ления (отряды, отделы) ФСБ России по пограничной службе), другие органы безопасности, подразделения и организации, необходимые для реализации задач, возложенных федеральным законодательством на органы безопасности, центры специальной подготовки, авиацион ные подразделения, а также подразделения специального назначения. Деятельность ФСБ России осуществляется на основе принципов за конности, централизации управления органами федеральной службы безопасности и пограничными войсками, уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, гуманизма, уважения суверенитета, § 6. Система и компетенция органов государственного управления спецслужбами Президент РФ осуществляет общее руководство органами всех специальных служб, определяет им задачи, утверждает положения о них, контролирует и координирует деятельность этих органов, назна чает на должности и освобождает от должности руководителей всех специальных служб. Правительство РФ призвано всесторонне обеспечивать реализа цию федеральных законов и актов Президента РФ по всем вопросам организации и деятельности специальных служб. В целях обеспечения безопасности РФ в соответствии с Законом «О внешней разведке» и иными нормативными правовыми акта ми РФ осуществляется разведывательная деятельность. Внешняя раз ведка — это совокупность специально создаваемых государством ор ганов внешней разведки РФ, являющихся составной частью сил обес печения безопасности России, деятельность которых направлена на защиту безопасности личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определенных законом методов и средств. За кон определяет статус, основы организации и функционирования СВР России, порядок контроля и надзора за ее деятельностью. Служба внешней разведки РФ осуществляет разведывательную дея тельность в целях: обеспечения Президента РФ, Федерального Соб рания РФ и Правительства РФ разведывательной информацией, не обходимой для принятия решений в политической, экономической, военностратегической, научнотехнической и экологической облас тях; обеспечения условий, способствующих успешной реализации политики РФ в сфере безопасности; содействия экономическому раз 328 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 20. Государственное управление охраны общественного порядка 329 территориальной целостности государств и нерушимости их границ, мирного разрешения пограничных споров, взаимовыгодного сотрудни чества с компетентными органами иностранных государств, конспира ции, сочетания гласных и негласных методов и средств деятельности. Федеральная служба охраны РФ является федеральным органом ис полнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реа лизации государственной политики, нормативноправовому регулиро ванию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, связи для нужд органов государственной власти и информационнотехнологиче скому и информационноаналитическому обеспечению деятельности Президента и Правительства РФ, иных государственных органов. В целях реализации положений Федерального закона «О государ ственной охране» основными задачами ФСО России являются: про гнозирование, выявление и предотвращение угроз безопасности объ ектов государственной охраны; обеспечение безопасности, защиты объектов государственной охраны; организация и функционирование специальной связи; участие в борьбе с терроризмом; предупреж дение, выявление и пресечение преступлений и иных правонаруше ний на охраняемых объектах и трассах проезда (передвижения) объ ектов государственной охраны; обеспечение организации и функцио нирования федеральных информационных систем, находящихся во владении или пользовании органов государственной охраны; участие в пределах своих полномочий в обеспечении информационной безо пасности Российской Федерации. На ФСО России возлагается осуществление следующих полномо чий: персональная охрана, транспортное, бытовое обслуживание и обеспечение, безопасное питание Президента РФ и членов его семьи, проживающих совместно с ним или сопровождающих его, Председа теля Правительства РФ и других объектов государственной охраны; обеспечение Президента РФ специальной связью, в том числе с гла вами иностранных государств и главами правительств иностранных государств; обеспечение предоставления государственной охраны Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий; ор ганизация и проведение охранных, режимных, технических и иных мероприятий на охраняемых объектах и трассах проезда (передвиже ния) объектов государственной охраны и др. В состав федеральных органов государственной охраны входят: ФСО России; подразделения ФСО России, осуществляющие отдель ные полномочия; военные профессиональные образовательные орга низации и военные образовательные организации высшего образова ния ФСО России. В ФСО России предусмотрена военная служба и федеральная го сударственная гражданская служба. Составной частью сил и средств обеспечения безопасности РФ яв ляется Государственная фельдъегерская служба РФ, которая действует на основе Федерального закона «О федеральной фельдъегерской связи» и Положения о ней. Возглавляет ГФС России директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. В единую систему органов федеральной фельдъегерской связи входят ГФС Рос сии, территориальные органы, подведомственные организации. Деятельность ГФС России осуществляется во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправ ления, общественными объединениями и иными организациями. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Что представляет собой военная доктрина РФ? 2. Каковы система и компетенция органов государственного руководства военной организацией государства? 3. Дайте понятие Государственной границы РФ. 4. Назовите органы управления защитой и охраной Государственной гра ницы РФ. 5. Дайте определения разведывательной и контрразведывательной дея тельности. Каковы основания их осуществления? 6. Охарактеризуйте компетенцию ФСБ России и ГФС России. Глава 20. Государственное управление в сфере охраны общественного порядка, общественной безопасности и их защиты в интересах личности, общества и государства. Организация государственного управления в сфере юстиции в Российской Федерации В результате изучения главы 20 студент должен: понимать Стратегию национальной безопасности РФ; содержание понятий «общественный порядок» и «общественная безопасность»; систему органов государственного управления в сфере охраны обще ственного порядка, общественной безопасности и в сфере юстиции; уметь определять полномочия органов государственного управле ния в сфере охраны общественного порядка, общественной безопас ности и в сфере юстиции; применять полученные знания в своей про фессиональной деятельности; владеть нормативноправовой базой и теоретическими положе ниями для эффективного осуществления консультаций по вопросам государственного управления в сфере охраны общественного поряд ка, общественной безопасности и в сфере юстиции в конкретных ви дах юридической деятельности. 330 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства § 1. Понятие общественного порядка и общественной безопасности в общей системе государственного порядка Стратегия национальной безопасности РФ — система взглядов на обеспечение в России безопасности личности, общества и государст ва от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. Стратегическими целями являются: защита основ конституционного строя РФ, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспече ние законности, общественный порядок и общественная безопас ность, что предусмотрено также ст. 72, 114 Конституции РФ. Изложенные положения по своему содержанию и целенаправлен ности связаны с понятиями «государственный порядок», «порядок управления», предполагающими единые на всей территории страны установленные действующим законодательством предписания нор мативных актов законного и подзаконного характера, обязательные к исполнению органами власти и управления (их должностными лица ми), организациями всех форм собственности и отдельными гражда нами. Государственный порядок и управление обеспечиваются федератив ным государственным территориальным устройством страны, дея тельностью органов государственной власти на федеральном, регио нальном и местных уровнях, разработкой и реализацией комплексных программ экономического, социальнополитического и социально культурного характера в интересах развития основ жизнедеятельности личности, общества и государства. В соответствии с положениями ст. 72, 132 Конституции РФ вопро сы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности являются предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также возлагаются на органы местного самоуправления. Общественные отношения, связанные с охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности, прав и свобод человека и гражданина, неприкосновенности государственной, обще ственной и личной собственности, с борьбой с преступностью, адми нистративными и иными правонарушениями, получили общее на именование «внутренние дела». Общественный порядок включает определенную систему отноше ний, складывающихся в жизнедеятельности личности, общества и го сударства, по соблюдению и безусловному исполнению установлен ных государством правил и норм поведения, не связанных со служеб ной и трудовой деятельностью граждан. Глава 20. Государственное управление охраны общественного порядка 331 Охрана общественного порядка представляет собой правоохрани тельную деятельность, направленную на соблюдение действующего законодательства, обеспечивающего непосредственную защиту жиз ни и здоровья, законных прав, интересов и свобод граждан, собствен ности от административнонаказуемых и других общественноопас ных деяний, совершаемых в общественных местах. Под общественными местами понимаются улицы, площади, буль вары, жилые микрорайоны, культурнозрелищные, лечебнопрофи лактические и санаторнокурортные учреждения; стадионы и места занятий физкультурой и спортом, отдыха и досуга с массовым пребы ванием людей. Отличительным признаком правонарушений против обществен ного порядка (гл. 20 КоАП РФ) от правонарушений против порядка управления (гл. 19 КоАП РФ) является явное неуважение к обществу, отдельным гражданам и причинение им нравственного и материаль ного ущерба. Под общественной безопасностью понимается система специфиче ских общественных отношений, связанных с использованием и экс плуатацией источников повышенной опасности (пожаро, взрывоопас ные производства, сложные технологические процессы и механизмы), регулируемых организационными, юридическими и другими отдель ными нормами в целях предотвращения либо устранения угроз жизни и здоровью людей, материальным ценностям и окружающей среде. Глава 20 КоАП РФ устанавливает ответственность за администра тивные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность. Организация и непосредственная деятельность по охране общест венного порядка и обеспечению общественной безопасности возлага ется на правоохранительные органы, в том числе на подразделения и службы системы МВД России. § 2. Министерство внутренних дел Российской Федерации: компетенция, система, структура и основные направления деятельности Министерство внутренних дел РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативноправовому ре гулированию в сфере внутренних дел, реализует свои полномочия не посредственно, а также через органы внутренних дел. Президент РФ как глава государства издает указы и распоряжения, относящиеся к сфере внутренних дел, осуществляет руководство дея 332 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 20. Государственное управление охраны общественного порядка 333 тельностью МВД, назначает и освобождает от должности Министра внутренних дел РФ, утверждает положение о МВД России и др. Федеральное Собрание РФ также обеспечивает регулирование обще ственных отношений в сфере внутренних дел, в том числе по разре шению вопросов, отнесенных ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Правительство РФ издает соответствующие постановления и рас поряжения, разрабатывает меры по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, по борьбе с преступ ностью и административными правонарушениями. Аналогичные функции в сфере деятельности органов внутренних дел реализуют органы представительной и исполнительной власти субъектов РФ, а также органы местного самоуправления. Основными задачами МВД России являются: разработка и реализа ция государственной политики в сфере внутренних дел; обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства; охрана общественного порядка и соб ственности; обеспечение общественной безопасности; управление органами внутренних дел РФ; обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел. В структуру единой централизованной системы МВД России вхо дят органы внутренних дел, включающие в себя полицию; организа ции и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществле ния полномочий, возложенных на МВД России. К органам внутренних дел следует относить: центральный аппарат МВД России, территориальные органы МВД России, образователь ные, научные, медикосанитарные и санаторнокурортные организа ции, окружные управления материальнотехнического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом. Министерство внутренних дел РФ осуществляет следующие пол номочия: формирует основные направления деятельности органов внутренних дел; разрабатывает и принимает в пределах своей компе тенции меры по предупреждению преступлений и административных правонарушений; проводит мероприятия по обеспечению безопасно сти граждан и правопорядка в общественных местах; осуществляет оперативнорозыскную деятельность; организует и осуществляет доз нание и производство предварительного следствия по уголовным де лам; принимает меры, направленные на выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности; обеспечивает участие ор ганов внутренних дел в мероприятиях по противодействию террориз му и соблюдению правового режима контртеррористической опера ции; организует и осуществляет контроль в области оборота отдель ных видов оружия; формирует и реализует меры по обеспечению безопасности дорожного движения в Российской Федерации; обеспе чивает государственную защиту потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следо вателей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; контролирует деятельность органов внутренних дел в осуществлении административного надзора за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом запретов и ограничений; проводит го сударственную дактилоскопическую регистрацию и государственную геномную регистрацию; реализует меры по обеспечению режимов во енного времени, военного положения, а также проводит мероприятия в рамках единой государственной системы предупреждения и ликви дации чрезвычайных ситуаций; обеспечивает исполнение законода тельства РФ о противодействии коррупции, в том числе в системе МВД России, и др. Полномочия МВД России предполагают реализацию органами внутренних дел таких основных видов деятельности, как администра тивная, производство дознания и предварительного следствия, опера тивнорозыскная и экспертнокриминалистическая. Административ ная деятельность наиболее обширна и включает: прием и регистра цию заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях и о происшествиях; выявление и устранение при чин преступлений и административных правонарушений, а также ус ловий, способствующих их совершению; осуществление лицензион норазрешительной и паспортновизовой деятельности. Оперативнорозыскная деятельность состоит из выявления, пре дупреждения, пресечения и раскрытия преступлений; розыска лиц, совершивших преступления, а также иных лиц в соответствии с феде ральными законами; осуществления оперативнопоисковых и специ альных технических мероприятий. МВД России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Министр несет персональную от ветственность за реализацию государственной политики в сфере внутренних дел, выполнение задач и осуществление полномочий, возложенных на МВД России. В МВД России образуется коллегия, в которую по должности вхо дят министр, его заместители, начальник Главного управления МВД России по СевероКавказскому федеральному округу, состав колле гии утверждается Президентом РФ. 334 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства § 3. Организация деятельности полиции в Российской Федерации В соответствии с Законом «О полиции» полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностран ных граждан, лиц без гражданства; противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и обеспечения обще ственной безопасности. Кроме того, по решению Президента РФ со трудники полиции могут участвовать в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности. В состав полиции могут входить подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обя занностей. Состав полиции, порядок создания, реорганизации и лик видации подразделений полиции определяются Президентом РФ. Согласно действующему законодательству полиции предоставля ются соответствующие права и на нее возлагаются обязанности: принимать и регистрировать заявления о происшествиях; при возникновении чрезвычайных ситуаций осуществлять неот ложные меры по спасению граждан, охране имущества; проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если имеются основания подозревать их в совершении преступления или полагать, что они находятся в розыске, либо если имеется повод к возбуждению в отношении этих граждан дела об административном правонарушении; осуществлять личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, а также досмотр их транспортных средств при наличии данных о том, что эти граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, патроны к оружию, взрывчатые вещества, наркотические средства; задерживать лиц, подозреваемых в совершении преступления, а также в отношении которых избрана мера пресечения в виде заклю чения под стражу; лиц, совершивших побег изпод стражи либо укло няющихся от отбывания уголовного наказания, от получения предпи сания о направлении к месту отбывания наказания или не прибыв ших к месту отбывания наказания в установленный срок; лиц, уклоняющихся от исполнения административного наказания в виде административного ареста; проводить оцепление (блокирование) участков местности в случа ях ликвидации последствий аварий, катастроф природного и техно генного характера и других чрезвычайных ситуаций; реализации ме роприятий по предупреждению и пресечению массовых беспорядков и иных действий, нарушающих права и свободы граждан, движение транспорта; проведения контртеррористической операции, а также Глава 20. Государственное управление охраны общественного порядка 335 проверки сведений об обнаружении взрывчатых веществ (взрывных устройств) либо ядовитых и радиоактивных веществ. Сотрудник полиции имеет право на применение физической си лы, специальных средств и огнестрельного оружия лично или в соста ве подразделения (группы) в случаях и порядке, предусмотренных За коном «О полиции» и другими нормативными правовыми актами РФ. Сотрудником полиции является гражданин РФ, который осущест вляет служебную деятельность на должности федеральной государст венной службы в органах внутренних дел и которому в установлен ном порядке присвоено специальное звание (от рядового полиции до генерала полиции). Сотрудник полиции не может находиться на службе в случаях при знания его недееспособным или ограниченно дееспособным по ре шению суда, вступившему в законную силу; осуждения его за пре ступление по приговору суда, вступившему в законную силу, а также наличия судимости, в том числе снятой или погашенной; близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а так же братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с сотруд ником полиции, если это связано с непосредственной подчиненно стью или подконтрольностью одного из них другому. Действующее законодательство РФ предусматривает установление контрольных полномочий за деятельностью полиции: государствен ного контроля со стороны Президента РФ, палат Федерального Соб рания, Правительства РФ в пределах, определяемых федеральным за конодательством; общественного контроля со стороны граждан РФ и общественных объединений в соответствии с Законом «О полиции», а также Общественной палаты РФ согласно Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации». Надзор за исполнением полицией законов осуществляют Гене ральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры в соответствии с Законом о прокуратуре. § 4. Организационно&правовой статус войск национальной гвардии Войска национальной гвардии РФ являются государственной во енной организацией, предназначенной для обеспечения государст венной и общественной безопасности, защиты прав и свобод челове ка и гражданина. На войска национальной гвардии возлагается выполнение следую щих задач: участие в охране общественного порядка, обеспечении об щественной безопасности; охрана важных государственных объектов, 336 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 20. Государственное управление охраны общественного порядка 337 специальных грузов, сооружений на коммуникациях в соответствии с перечнями, утвержденными Правительством РФ; участие в борьбе с терроризмом и экстремизмом; участие в обеспечении режимов чрез вычайного положения, военного положения, правового режима контртеррористической операции; участие в территориальной оборо не РФ; оказание содействия пограничным органам федеральной службы безопасности в охране Государственной границы РФ; феде ральный государственный контроль (надзор) за соблюдением законо дательства РФ в области оборота оружия и в области частной охран ной деятельности, а также за обеспечением безопасности объектов топливноэнергетического комплекса, за деятельностью подразделе ний охраны юридических лиц с особыми уставными задачами и под разделений ведомственной охраны; охрана особо важных и режим ных объектов, объектов, подлежащих обязательной охране войсками национальной гвардии, в соответствии с перечнем, утвержденным Правительством РФ, охрана имущества физических и юридических лиц по договорам. В состав войск национальной гвардии входят органы управления; объединения, соединения и воинские части; подразделения (органы), в том числе в которых проходят службу лица, имеющие специальные звания полиции; образовательные организации высшего образования и иные организации. В соответствии с Законом о войсках национальной гвардии опре делены полномочия в сфере деятельности войск национальной гвар дии и по руководству ими Президентом РФ и Правительством РФ (ст. 6). Непосредственное управление войсками национальной гвар дии осуществляет руководитель уполномоченного федерального ор гана исполнительной власти, являющийся главнокомандующим вой сками национальной гвардии. В войсках национальной гвардии предусматриваются военная служба, служба в войсках национальной гвардии РФ, государствен ная гражданская служба. Личный состав войск национальной гвардии включает в себя военнослужащих, сотрудников и лиц гражданского персонала (федеральных государственных гражданских служащих и работников) войск национальной гвардии. Комплектование войск национальной гвардии осуществляется путем призыва граждан РФ на военную службу по экстерриториальному принципу и путем добро вольного поступления граждан РФ на военную службу. Статус военнослужащих войск национальной гвардии, порядок прохождения ими военной службы, увольнения с военной службы и пенсионного обеспечения определяются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Военнослужащие войск на циональной гвардии считаются исполняющими обязанности военной службы в случаях, определенных Законом о воинской обязанности. При несении службы военнослужащие войск национальной гвар дии имеют право пресекать преступления, административные право нарушения и действия, препятствующие исполнению военнослужа щими войск национальной гвардии служебных обязанностей, требо вать от граждан соблюдения общественного порядка; задерживать и доставлять в полицию лиц, совершивших преступление или админи стративное правонарушение или покушающихся на их совершение либо в целях установления их личности. Кроме того, военнослужа щие войск национальной гвардии имеют право применять физиче скую силу, специальные средства, оружие, боевую и специальную технику в случаях и порядке, предусмотренных ст. 19—22 Закона о войсках национальной гвардии. Контроль за деятельностью войск национальной гвардии осущест вляют Президент и Правительство РФ, а надзор за исполнением вой сками национальной гвардии федеральных конституционных зако нов и федеральных законов осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. § 5. Сфера юстиции как объект государственного управления К сфере юстиции относятся государственная деятельность судов по осуществлению правосудия, организационное обеспечение судеб ной деятельности (кадры, финансирование, материальнотехниче ское оснащение, делопроизводство, судебная статистика и т. д.), а также сопровождающие правосудие и способствующие ему другие виды юридической деятельности: адвокатура, судебноэкспертные учреждения, органы загса, нотариат и некоторые другие органы и уч реждения, осуществляющие аналогичные функции. Современное более широкое значение понятия «сфера юстиции», вытекающее из конституционного принципа построения в Россий ской Федерации правового государства, наряду с вышеперечислен ными видами деятельности включает в себя ряд основных направле ний реализации правовой политики государства через систему орга нов и учреждений юстиции, действующих в сфере государственной исполнительной власти, которые определяются как участие в право вом обеспечении нормотворческой деятельности; государственная регистрация ведомственных нормативных актов; государственная ре гистрация юридических лиц, актов гражданского состояния, прав на недвижимость и сделок с ней; регулирование сферы правового обслу живания; обеспечение судебной деятельности; контроль за исполне 338 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 20. Государственное управление охраны общественного порядка 339 нием законодательства; правовая информатизация; руководство сис темой органов и учреждений юстиции; развитие судебноэкспертных, научных и образовательных учреждений юстиции. В этой сфере действуют учреждения различных правовых форм — как государственные, так и негосударственные. Действует двухуров невая система управления: на федеральном уровне функционирует Минюст России, на уровне субъектов РФ — отделы или управления юстиции. Особое, определяющее место в сфере юстиции занимает судебная власть. Судьи федеральных судов всех видов и уровней, судьи судов субъектов РФ образуют судейское сообщество. Для выражения инте ресов судей как носителей судебной власти формируются и действуют органы судейского сообщества. На основании Федерального закона от 14 марта 2002 г. № 30ФЗ «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» органами судейского сообщества являются: Всероссийский съезд судей; конференции судей субъектов РФ; Совет судей РФ; советы судей субъектов РФ; общие собрания судей судов; Высшая квалификационная коллегия судей РФ; квалификационные коллегии судей субъектов РФ. Деятельность органов судейского сооб щества регулируется актами (регламентами, положениями), прини маемыми этими органами, а порядок формирования и компетенция каждого из них закреплены вышеназванным Законом (ст. 6—14). Организационное обеспечение деятельности судов общей юрис дикции, т. е. мероприятия кадрового, финансового, материальнотех нического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия (функции госу дарственного судебного управления), возложено на Судебный депар тамент при Верховном Суде РФ, который согласно Федеральному закону от 8 января 1998 г. № 7ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» является федеральным го сударственным органом, осуществляющим организационное обеспе чение деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной об ласти и автономных округов, районных судов, военных и специали зированных судов, органов судейского сообщества, а также финанси рование мировых судей. Обеспечение деятельности Верховного Су да РФ осуществляется аппаратом этого суда. Судебный департамент, а также управления (отделы) Судебного департамента в субъектах РФ и создаваемые им органы (учреждения) образуют систему Судебного департамента. Структура Судебного де партамента включает: главное управление организационноправового обеспечения деятельности судов; главное управление обеспечения деятельности военных судов; главное финансовоэкономическое управление; управление государственной службы и кадрового обеспе чения; контрольноревизионное управление; управление делами; управление капитального строительства, эксплуатации зданий и со оружений; отдел учебных и образовательных учреждений; отдел меж дународноправового сотрудничества. Органы Судебного департамента в субъектах РФ (управления (отде лы) Судебного департамента) подчиняются Генеральному директору Судебного департамента и подотчетны совету судей субъекта РФ. Управление (отдел) Судебного департамента осуществляет организа ционное обеспечение деятельности районных судов, органов судейско го сообщества субъекта РФ, а также финансирование мировых судей. Управление (отдел) Судебного департамента возглавляет началь ник, который назначается на должность и освобождается от должности Генеральным директором Судебного департамента по согласованию с председателем верховного суда республики, краевого, областного суда, советом судей субъекта РФ, а также с органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом этого субъекта РФ. Кроме судебной деятельности к сфере юстиции в традиционном понимании этого термина относятся также адвокатская и нотариаль ная деятельность, организационное руководство которыми со сторо ны государства имеет свои специфические особенности. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 63ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федера ции» адвокатской деятельностью является квалифицированная юри дическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лица ми, получившими статус адвоката в порядке, установленном указан ным Законом, физическим и юридическим лицам (доверителям) в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения дос тупа к правосудию. Адвокатская деятельность не является предпри нимательской. Не является адвокатской деятельностью юридическая помощь, оказываемая работниками юридических служб организаций, а также работниками органов государственной власти и органов мест ного самоуправления; участниками и работниками организаций, ока зывающих юридические услуги, а также индивидуальными предпри нимателями; нотариусами, патентными поверенными, за исключени ем случаев, когда в качестве патентного поверенного выступает адвокат, либо другими лицами, которые законом специально уполно мочены на ведение своей профессиональной деятельности. Адвокатом является лицо, получившее в установленном законом порядке статус адвоката и право осуществлять адвокатскую деятель 340 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 20. Государственное управление охраны общественного порядка 341 ность. Адвокат является независимым советником по правовым во просам. Органами внутрикорпоративного самоуправления профессио нальным сообществом адвокатов выступают: адвокатские палаты субъектов РФ, собрания (конференции) адвокатов, советы адвокат ских палат, ревизионные комиссии адвокатских палат, квалификаци онные комиссии, Федеральная палата адвокатов РФ, Всероссийский съезд адвокатов, Совет Федеральной палаты адвокатов. Высшим органом адвокатской палаты субъекта РФ является со брание адвокатов. Если численность адвокатской палаты превышает 300 человек, высшим органом адвокатской палаты является конфе ренция адвокатов. Собрание (конференция) адвокатов созывается не реже одного раза в год и считается правомерным, если в его работе принимают участие не менее двух третей членов адвокатской палаты (делегатов конференции). Совет адвокатской палаты является коллегиальным исполнитель ным органом адвокатской палаты, избирается собранием (конферен цией) адвокатов тайным голосованием в количестве не более 15 чело век из состава членов адвокатской палаты. Собрание (конференция) адвокатов обновляет состав совета один раз в два года не менее чем на одну треть. Совет адвокатской палаты избирает из своего состава пре зидента адвокатской палаты сроком на четыре года и по его представ лению одного или нескольких вицепрезидентов сроком на два года, определяет полномочия президента и вицепрезидентов; устанавли вает нормы представительства на конференцию; принимает решения о создании по представлению органов государственной власти субъ екта РФ юридических консультаций; направляет адвокатов для рабо ты в юридических консультациях в соответствии с порядком, опреде ленным собранием (конференцией) адвокатов; финансирует деятель ность юридических консультаций и работающих в них адвокатов в соответствии со сметой, утвержденной собранием (конференцией) адвокатов; определяет порядок выплаты вознаграждения за счет средств адвокатской палаты адвокатам, оказывающим юридическую помощь российским гражданам бесплатно; представляет адвокатскую палату в органах государственной власти, органах местного само управления, общественных объединениях и в иных организациях; за щищает социальные и профессиональные права адвокатов; осуществ ляет иные предусмотренные законодательством функциональные полномочия. Федеральная палата адвокатов РФ является общероссийской него сударственной некоммерческой организацией, основанной на обяза тельном членстве адвокатских палат субъектов РФ. Образуется она Всероссийским съездом адвокатов. Образование других организаций и органов с функциями и полномочиями Федеральной палаты адво катов не допускается. Устав Федеральной палаты адвокатов принима ется Всероссийским съездом адвокатов. Федеральная палата адвокатов как орган адвокатского самоуправ ления создается в целях представительства и защиты интересов адво катов в органах государственной власти, местного самоуправления, координации деятельности адвокатских палат, обеспечения высокого уровня оказываемой адвокатами юридической помощи. Решения Фе деральной палаты адвокатов и ее органов, принятые в пределах их компетенции, обязательны для всех адвокатских палат и адвокатов. Федеральная палата адвокатов подлежит государственной регистра ции в порядке, установленном федеральным законодательством о го сударственной регистрации юридических лиц. Высшим органом Федеральной палаты адвокатов является Всерос сийский съезд адвокатов, созываемый не реже одного раза в два года. Всероссийский съезд адвокатов принимает устав Федеральной пала ты адвокатов и Кодекс профессиональной этики адвоката; формирует состав Совета Федеральной палаты адвокатов, утверждает единую норму представительства от адвокатских палат на Всероссийский съезд адвокатов; определяет размер отчислений адвокатских палат на общие нужды Федеральной палаты адвокатов исходя из численности адвокатских палат; утверждает смету расходов на содержание Феде ральной палаты адвокатов и штатное расписание ее аппарата и осу ществляет иные функции, предусмотренные уставом Федеральной палаты адвокатов. Коллегиальным исполнительным органом Федеральной палаты адвокатов является Совет Федеральной палаты адвокатов, избирае мый Всероссийским съездом адвокатов тайным голосованием в коли честве 36 человек и обновляемый один раз в два года не менее чем на одну треть. Совет Федеральной палаты адвокатов избирает из своего состава президента Федеральной палаты адвокатов сроком на четыре года и по его представлению трех вицепрезидентов сроком на два года, оп ределяет полномочия президента и вицепрезидентов; координирует деятельность адвокатских палат, защищает социальные и профессио нальные права адвокатов; обобщает дисциплинарную практику, су ществующую в адвокатских палатах, и разрабатывает в связи с этим необходимые рекомендации, а также осуществляет иные функции, предусмотренные уставом Федеральной палаты адвокатов. Во многом аналогично организации адвокатской деятельности и адвокатуры и тоже на принципах корпоративного самоуправления 342 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 20. Государственное управление охраны общественного порядка 343 действуют нотариальные палаты и нотариусы, занимающиеся частной практикой. В соответствии с Основами законодательства Российской Федера ции о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462I нотариальные дейст вия от имени Российской Федерации осуществляют нотариусы, рабо тающие в государственной нотариальной конторе или занимающиеся частной практикой. Нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практи кой. Членами нотариальной палаты могут быть также лица, получив шие или желающие получить лицензию на право нотариальной дея тельности. Нотариальные палаты образуются в каждом субъекте РФ. Нотариальная палата представляет и защищает интересы нотариу сов, оказывает им помощь и содействие в развитии частной нотари альной деятельности, организует стажировку лиц, претендующих на должность нотариуса, и повышение профессиональной подготовки нотариусов, возмещает затраты на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным с деятельностью нотариусов, организует страхова ние нотариальной деятельности. Высшим органом нотариальной палаты является собрание членов нотариальной палаты. При голосовании члены нотариальной палаты, являющиеся нотариусами, занимающимися частной практикой, об ладают правом решающего голоса, а помощники и стажеры нотариу са — правом совещательного голоса. Руководят нотариальной пала той избранные собранием членов нотариальной палаты правление и президент нотариальной палаты. Полномочия собрания членов нота риальной палаты, правления нотариальной палаты и президента но тариальной палаты регламентируются уставом нотариальной палаты. Федеральная нотариальная палата является некоммерческой орга низацией, представляющей собой профессиональное объединение нотариальных палат субъектов РФ, основанное на их обязательном членстве. Федеральная нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою деятельность на принципах самоуправления в соответствии с уставом и федеральным законодательством. Феде ральная нотариальная палата осуществляет координацию деятельно сти нотариальных палат, представляет их интересы в органах государ ственной власти и управления, учреждениях и организациях; обеспе чивает защиту социальных и профессиональных прав нотариусов, повышение их квалификации и иные предусмотренные законода тельством функциональные полномочия. Высшим органом Федеральной нотариальной палаты является об щее собрание представителей нотариальных палат субъектов РФ. Ру ководят Федеральной нотариальной палатой избранные тайным го лосованием на собрании представителей нотариальных палат правле ние и президент Федеральной нотариальной палаты. Полномочия собрания представителей нотариальных палат субъектов РФ, правле ния и президента Федеральной нотариальной палаты регламентиру ются уставом Федеральной нотариальной палаты. Будучи корпоративными самоуправляющимися системами в сфе ре юстиции, адвокатура и нотариат являются в то же время и объекта ми государственного административноправового регулирования со стороны государственных органов исполнительной власти, прежде всего Минюста России и его территориальных органов. § 6. Система Министерства юстиции Российской Федерации и компетенция органов и учреждений юстиции Систему органов управления юстицией образуют Минюст России и его территориальные органы в субъектах РФ, иные органы и учреж дения юстиции, а также организации, обеспечивающие их деятель ность. Минюст России является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере юстиции, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Правовыми основами организации и деятельности Минюста Рос сии являются Конституция РФ, федеральные конституционные зако ны, федеральные законы, общепризнанные принципы и нормы меж дународного права, международные договоры РФ, акты Президен та РФ и Правительства РФ. В ведении Минюста России находятся Федеральная служба исполнения наказаний и Федеральная служба судебных приставов. Минюст координирует и контролирует их дея тельность, осуществляет нормотворческую деятельность в этой сфере и может отменять их неправомерно принятые индивидуальные пра вовые акты, однако Министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также управлять государственным имущест вом, находящимся в их ведении. Руководство деятельностью Минюста России осуществляет Пре зидент РФ. Координация деятельности этого органа осуществляется Правительством РФ. В систему Минюста России входят его террито риальные органы, иные органы и учреждения юстиции, а также орга низации, обеспечивающие их деятельность. 344 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Задачи Минюста России — реализация государственной политики в сфере юстиции; обеспечение прав и законных интересов личности и государства; обеспечение правовой защиты интеллектуальной собст венности; обеспечение установленного порядка деятельности судов; обеспечение исполнения актов судебных и других органов; обеспече ние исполнения уголовных наказаний. В соответствии с возложенными на него задачами Минюст России координирует нормотворческую деятельность федеральных органов исполнительной власти; проводит юридическую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых фе деральными органами исполнительной власти на рассмотрение Пре зидента РФ и Правительства РФ; проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов РФ на предмет их соответст вия Конституции РФ и федеральным законам; осуществляет государ ственную регистрацию нормативных правовых актов федеральных ор ганов исполнительной власти, подлежащих обязательной регистрации, и ведет их реестр; представляет в Правительство РФ предложения об отмене или приостановлении действия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае их несоответст вия Конституции РФ, международным договорам, федеральным зако нам, правовым актам Президента РФ и Правительства РФ; осуществ ляет государственный учет нормативных правовых актов субъектов РФ и др. Обязательной государственной регистрации в органах юстиции подлежат некоммерческие организации, в том числе отделения между народных организаций и иностранных некоммерческих неправитель ственных организаций, общественных объединений и политических партий. Органы юстиции осуществляют федеральный государствен ный надзор за их деятельностью. Кроме того, в числе функций Минюста России — осуществле ние организационного и методического руководства деятельностью службы судебных приставов, организация оперативнорозыскной деятельности. Органы юстиции осуществляют управление в области нотариата; организуют выдачу лицензий на право осуществления но тариальной деятельности, наделяют нотариусов полномочиями по совершению нотариальных действий от имени Российской Федера ции, осуществляют контроль за исполнением нотариусами профес сиональных обязанностей и т. д. Минюст России дает в установлен ном порядке согласие на образование коллегий адвокатов, ведет их реестр и осуществляет контроль за соблюдением ими законодатель ства РФ, регулирующего деятельность адвокатуры. Глава 20. Государственное управление охраны общественного порядка 345 § 7. Организация службы судебных приставов Правовую основу службы судебных приставов составляют Консти туция РФ, Федеральные законы «О судебных приставах», «Об испол нительном производстве» и другие федеральные законы, а также при нятые в соответствии с ними иные нормативныеправовые акты. В соответствии с этими законодательными актами служба приставов получила статус федерального органа исполнительной власти и во шла в систему Минюста России. Это качественно новое звено испол нительной власти со статусом правоохранительного органа, расши ренным кругом полномочий, вооружением, специальной техникой, правом применения соответствующих мер принуждения к должни кам и лицам, препятствующим исполнению судебных решений. Статья 1 Федерального закона «О судебных приставах» возлагает на службу судебных приставов задачи по обеспечению порядка дея тельности Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также по исполнению су дебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве». В своей деятельности судебные приставы руководствуются Кон ституцией РФ, федеральными закономи «О судебных приставах», «Об исполнительном производстве» и иными, а также принятыми в соот ветствии с ними нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ, Минюста России. Организация деятельности службы судебных приставов преду сматривает формирование ФССП, службы судебных приставов Управления военных судов Минюста России, возглавляемой замести телем начальника Управления военных судов — Главным военным судебным приставом; служб судебных приставов органов юстиции субъектов РФ; районных, межрайонных или соответствующих им со гласно административнотерриториальному делению субъектов РФ подразделений судебных приставов, состоящих из судебных приста вов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставовисполнителей, возглавляемых старшими судеб ными приставами. В зависимости от исполняемых обязанностей судебные приставы подразделяются на судебных приставов, обеспечивающих установ ленный порядок деятельности судов, и судебных приставовисполни телей, исполняющих судебные акты и акты других органов. Обязанности судебных приставов включают: обеспечение в судах безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей; выполнение распоряжений председателя суда, а также су 346 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 20. Государственное управление охраны общественного порядка 347 дьи или председательствующего в судебном заседании, связанных с соблюдением порядка в суде; исполнение решения суда и судьи о применении к подсудимому и другим гражданам предусмотренных законом мер процессуального принуждения; обеспечение охраны зданий судов, совещательных комнат и судебных помещений в рабо чее время; предупреждение и пресечение преступлений и правонару шений, выявление нарушителей, задержание их в случае необходимо сти; осуществление привода лиц, уклоняющихся от явки в суд или к судебному приставуисполнителю; поддержание общественного по рядка в судебных помещениях и др. Функции и полномочия судебных приставовисполнителей имеют свои особенности. Судебный пристависполнитель принимает меры по своевременному, полному и правильному исполнению исполни тельных документов; предоставляет сторонам возможность знако миться с материалами исполнительного производства; рассматривает заявления сторон по поводу исполнительного производства и их хо датайства; обязан взять самоотвод, если имеются какиелибо обстоя тельства, вызывающие сомнения в его беспристрастности. Судебные приставы наделены полномочиями для выполнения задач правосудия в части усиления защиты прав и интересов граждан и организаций: они имеют право самостоятельно определять порядок проведения ис полнительного производства, использования объема мер принуди тельного исполнения актов судебных органов. Судебный пристависполнитель имеет право: получать при совер шении исполнительных действий необходимую информацию, объяс нения и справки; проводить у работодателей проверку исполнения исполнительных документов на работающих у них должников; вхо дить в помещения и хранилища, занимаемые должниками или при надлежащие им, производить осмотры указанных помещений и хра нилищ; арестовывать, изымать, передавать на хранение и реализовы вать арестованное имущество; налагать арест на денежные средства и иные ценности должника. Судебным приставам присваиваются классные чины работников юстиции, а судебным приставам военных судов — и воинские звания. Служба судебных приставов по функциям и полномочиям относится к правоохранительным структурам, поэтому лица, имеющие опыт ра боты в системе Минобороны России, органов внутренних дел и иных правоохранительных ведомств, пользуются преимуществом при по ступлении на службу в качестве судебных приставов. Закон предусматривает централизованный порядок назначения на должность и освобождения от должности судебных приставов. Руко водитель ФССП России назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ. Главные судебные приставы субъектов Федерации назначаются на должность и освобождаются от должности руководителем ФССП Рос сии. Старшие судебные приставы и судебные приставы назначаются на должности и освобождаются от должности главными судебными приста вами субъектов РФ. Старшие судебные приставы и судебные приставы военных судов назначаются на должность и освобождаются от должно сти в порядке, определяемом начальником Управления военных судов. Главный судебный пристав РФ издает приказы, указания и распо ряжения, регулирующие вопросы организации деятельности службы судебных приставов, рассматривает жалобы на действия судебных приставов в порядке подчиненности. Главный судебный пристав субъекта РФ наделяется следующими полномочиями: осуществляя руководство соответствующей службой судебных приставов, образует подразделения судебных приставов, координирует и контролирует их деятельность; назначает на долж ность и освобождает от должности судебных приставов, организует их профессиональную и специальную подготовку и проводит их аттеста цию; устанавливает штаты и структуру подразделений судебных при ставов; перемещает судебных приставов из одних подразделений в другие; организует выполнение приказов, методических указаний и инструкций Минюста России. Контроль за деятельностью руководителей территориальных орга нов юстиции в субъектах РФ, входящих в состав федерального округа, по организационному и методическому руководству службами судеб ных приставов, исполнению ими актов судебных и других органов, обеспечению установленного порядка в их деятельности возлагается на федеральные управления Минюста России. Таким образом, служба судебных приставов как одна из разновид ностей государственной службы приобрела статус органа исполни тельной власти федерального значения, централизованную структуру с вертикальной системой подчинения со значительной организаци онной и процессуальной самостоятельностью. § 8. Организация службы исполнения наказаний в системе Минюста России Уголовноисполнительная система Минюста России включает уч реждения, исполняющие наказания, территориальные органы уго ловноисполнительной системы, центральный орган уголовноис полнительной системы Минюста — ФСИН России. 348 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства Глава 20. Государственное управление охраны общественного порядка 349 Общая административная правоспособность ФСИН России закреплена в Положении о Федеральной службе исполнения наказа ний (утв. Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. № 1314), в со ответствии с которым данная федеральная служба является федераль ным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприме нительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функ ции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в соверше нии преступлений, подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением ус ловно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена от срочка отбывания наказания, за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими на ложенных судом запретов и (или) ограничений. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. В преде лах своей компетенции ФСИН России издает индивидуальные пра вовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, феде ральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства РФ, нормативных правовых актов Мин юста России. Отдельные элементы административноправового положения ФСИН России закреплены также в ст. 5 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473I «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные нака зания в виде лишения свободы», ст. 16 УИК РФ и других норматив ных правовых актах. Виды учреждений, исполняющих наказание, определяются УИК РФ. Решения о создании и ликвидации учреждений, исполняю щих наказания, принимаются Правительством РФ по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ. Структура и штаты учреждений, исполняющих наказания (колониипоселения, воспита тельные колонии, лечебные исправительные учреждения, исправи тельные колонии общего, строгого или особого режима, тюрьмы, следственные изоляторы), утверждаются территориальными органа ми уголовноисполнительной системы в соответствии с норматива ми, устанавливаемыми Правительством РФ, типовыми структурами, штатами и положениями, утверждаемыми центральным органом уго ловноисполнительной системы. Минюст России утверждает поло жения, инструкции и правила по организации и внутренней деятель ности исполняющих наказание учреждений. Территориальные органы уголовноисполнительной системы соз даются Минюстом России на территориях субъектов РФ и осуществ ляют руководство подведомственными учреждениями, исполняющи ми наказание, а также специальными подразделениями уголовноис полнительной системы по конвоированию. Предметом и целями деятельности ФСИН России являются: обес печение организации исполнения законодательства РФ по вопросам деятельности уголовноисполнительной системы; организация ис полнения уголовных наказаний в виде лишения свободы, размещение и перевод осужденных (заключенных); организация содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления; обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняю щих уголовные наказания в виде лишения свободы, следственных изо ляторах, безопасности персонала, должностных лиц и граждан, нахо дящихся на территориях этих учреждений, содержащихся в них осуж денных, а также охраны объектов уголовноисполнительной системы; организация конвоирования осужденных (заключенных) и спецпере возок; обеспечение надлежащих условий отбывания наказаний, охра ны здоровья осужденных, подозреваемых и обвиняемых; организация общего и профессионального образования и профессионального обу чения осужденных; содействие органам, осуществляющим оператив норозыскную деятельность, в выявлении, предупреждении, раскры тии и расследовании преступлений; организация работы по подбору и расстановке должностных лиц подразделений уголовноисполнитель ной системы; иные предусмотренные федеральным законодательст вом функциональные полномочия. Административная деятельность ФСИН России имеет следующие особенности: она регламентируется исключительно административ ноправовыми нормами; направлена на решение задач, функций и полномочий центрального органа управления уголовноисполнитель ной системы во внутриорганизационной и внешней сферах государст венного управления; может осуществляться в правовых и неправовых формах; порядок осуществления ее административной деятельности закреплен в административнопроцессуальном законодательстве. Полномочия ФСИН России по функциональным направлениям можно разделить на следующие группы полномочий: в области обеспечения исполнения уголовных наказаний; в сфере обеспечения применения мер уголовнопроцессуального пресечения; в области организации надзорной и административноюрисдик ционной деятельности; в области обеспечения взаимодействия с другими государственны ми и негосударственными структурами и органами местного само управления; 350 Раздел VI. Охрана и защита безопасности личности, общества и государства во внутриуправленческой сфере и области самообеспечения орга нов и учреждений уголовноисполнительной системы. Административная деятельность ФСИН России представляет со бой регулируемую административноправовыми и административно процессуальными нормами управленческую и юрисдикционную деятельность структурных подразделений и должностных лиц цен трального аппарата ФСИН России, осуществляемую в правовых и неправовых формах во внутриуправленческой сфере, а также в сфе ре внешнего взаимодействия ФСИН России с другими государст венными и негосударственными структурами и гражданами в про цессе реализации своего административноправового статуса. Вопросы и задания для самоконтроля 1. Что представляет собой Стратегия национальной безопасности Россий ской Федерации? Укажите ее цели. 2. Дайте определения понятий «общественный порядок» и «общественная безопасность». 3. Раскройте структуру и основные направления деятельности МВД Рос сии. 4. Какими полномочиями обладает полиция в соответствии с действую щим законодательством? 5. Перечислите ограничения и запреты, связанные со службой в полиции. 6. Какие органы (должностные лица) осуществляют контроль и надзор за деятельностью полиции и войск национальной гвардии? 7. Охарактеризуйте место и роль войск национальной гвардии в системе органов, обеспечивающих общественный порядок и общественную безопас ность. 8. Какие виды административного надзора осуществляют органы внут ренних дел? 9. Какими полномочиями обладает Минюст России? 10. Как организована адвокатская и нотариальная деятельность в Россий ской Федерации? 11. Назовите функции и полномочия судебных приставовисполнителей. Список рекомендуемой литературы Административная ответственность: учеб.метод. комплекс / под ред. Н. М. Конина. М., 2009. Административное право Российской Федерации: учебник для ба калавров / под ред. А. Ю. Соколова. М., 2016. Административное право России: учебник / под ред. Н. М. Конина, Ю. Н. Старилова. 2е изд. М., 2010. Конин Н. М. Административное право России: учебник. М., 2006; 2008; 2009; 2011. Конин Н. М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций. М., 2004. Конин Н. М., Журик В. В., Петров М. П. Административное право Российской Федерации: учеб.метод. комплекс. М., 2006. Конин Н. М., Маторина Е. И. Административное право: учебник для академического бакалавриата. М., 2015. Манохин В. М. Административное право России: учебник. Сара тов, 2009. Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное пра во: учебник. Саратов, 2003. Словарь основных понятий и терминов административного права: справочное пособие / сост. Е. И. Маторина. Саратов, 2010; 2011. Соколов А. Ю. Административная ответственность в Российской Федерации: учеб. пособие. 2е изд. Саратов, 2014. Административное право Российской Федерации Учебник для бакалавров Издание не подлежит маркировке в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 11 ФЗ № 436ФЗ ООО «Юридическое издательство Норма» 101990, Москва, Колпачный пер., 9а Тел./факс: (495) 621&62&95. E&mail: norma@norma&verlag.com Internet: www.norma&verlag.com ООО «Научно&издательский центр ИНФРА&М» 127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в, стр. 1 Тел.: (495) 280&15&96, 280&33&86. Факс: (495) 280&36&29 E&mail: books@infra&m.ru. Internet: www.infra&m.ru Редактор Г. В. Ганина Корректор И. В. Кришталь Разработка серии: А. Л. Бондаренко Верстка: В. М. Родин Подписано в печать 00.00.18 Формат 60×90/16. Бумага офсетная Гарнитура «Ньютон». Печать цифровая Усл. печ. л. 22,00. Уч.изд. л. 20,41 Тираж 000 экз. Заказ № По вопросам приобретения книг обращайтесь: Отдел продаж «ИНФРА&М» (оптовая продажа) 127282, Москва, ул. Полярная, д. 31в, стр. 1 Тел.: (495) 2801596. Факс: (495) 2803629 Email: books@infram.ru Отдел «Книга — почтой» Тел.: (495) 2801596 (доб. 246)
