ИНСТИТУТ
ЭКОНОМИКИ,
УПРАВЛЕНИЯ
И ПРАВА
Клемин А.В., Гиззатуллин Т.И., Барабанова Е.В.
Европейское право
Учебно-практическое пособие
Рекомендовано экспертным советом
по дистанционному образованию
Института экономики, управления и права
в качестве учебно-практического пособия
для систем высшего и дополнительного
образования
КАЗАНЬ
2008
Аннотация
Учебно-практическое
предназначено
для
«Юриспруденция».
пособие
студентов,
Подготовка
по
курсу
обучающихся
«Европейское
по
право»
специальности
квалифицированных
юристов
предусматривает изучение зарубежного права, которое связано с процессами,
происходящими на международной арене и в отдельных регионах.
Знаменательным явлением последних
десятилетий
стало
развитие
европейской экономической и политической интеграции, в результате чего
возникло новое объединение, не имеющее аналогов по своей правовой
природе, - Европейский союз.
Европейский союз в настоящее время включает 27 государств с
населением около полумиллиарда человек. Он обладает собственной
территорией, своим гражданством, системой властных институтов и органов,
финансовыми ресурсами (бюджет) и своей денежной единицей – евро.
Европейский союз является ведущим мировым экономическим центром,
который усиливает свое политическое влияние на мировой арене.
Важнейшим инструментом осуществления интеграционных процессов
стало европейское право, которое создается государствами-членами и
институтами
несколько
Европейского союза. Европейское право
лет
претерпело
существенные
изменения,
за последние
связанные
с
углублением процесса европейской интеграции, а также с разработкой и
введением в действие новых основополагающих актов, которые образуют
правовую основу функционирования и развития Европейского союза.
Важнейшим событием в развитии европейского права стала разработка
Конституции Европейского союза. В 2003 г. специально созванный Конвент
подготовил проект Договора, учреждающего Конституцию для Европы.
После всестороннего обсуждения, носившего порой острый характер, был
согласован окончательный проект, подписанный в Риме 29 октября 2004 г.
главами государств или правительств всех участников Европейского союза.
Конституция Европейского союза должна была вступить в силу после
завершения ратификационного процесса на национальном уровне всех
государств-членов ЕС. Однако на сегодняшний день ряд стран так и не
ратифицировали текст Конституции, поэтому государства-члены вернулись к
рассмотрению этого Документа.
Изучение
европейского
права
получает
все
более
широкое
распространение в вузах Российской Федерации. Это явление обусловлено
рядом причин. В настоящее время более половины всего внешнеторгового
оборота
России
Соответственно
приходится
торговля
на
долю
России
с
стран
Европейского
традиционными
союза.
партнерами
из
Центральной и Восточной Европы стала подчиняться новым, европейским
стандартам, нормам и правилам. Поэтому знание европейского права
становится важнейшим условием успешного развития экономических связей
и защиты интересов Российской Федерации.
Правовую
основу
взаимоотношений
Российской
Федерации
и
Европейского союза составляет Соглашение о партнерстве и сотрудничестве,
подписанное в 1994 г. и вступившее в силу 1 декабря 1997 г. На основе этого
Соглашения был создан механизм взаимодействия, который включает в себя
Совет и Комитет сотрудничества, в рамках которых определяются основные
направления и программы сотрудничества, а также порядок их реализации.
Данное Соглашение также предусматривает сближение и гармонизацию
законодательства
России
с
законодательством
Европейского
союза
практически во всех сферах общественной жизни.
Таким образом, изучение европейского права связано не только с
переменами в развитии европейской интеграции, но и с переменами,
происходящими
в
Российской
Федерации.
Осуществляемые
у
нас
экономические, политические и правовые реформы невозможно сегодня
представить без знания
современного европейского права, которое
опирается на богатые традиции западноевропейских стран.
Тема 1: Образование Европейских сообществ и становление
европейского права.
1.1.Основные этапы становления европейского права.
1.2.Начало формирования европейского права (Парижский договор).
1.3.Становление европейского права (Римские договоры).
1.4.Развитие европейского права (Единый европейский акт).
1.5.Образование Европейского Союза (Маастрихтский договор).
1.6.Эволюция Европейского Союза и европейского права.
1.1. Основные этапы становления европейского права.
Идеи объединения европейских стран высказывались ещё в отдаленном
прошлом. В 1849 г. Виктор Гюго призывал к единению европейского
континента, которое, согласно его идее, должно было привести к созданию в
XX в. Соединенных Штатов Европы. Поиски единения и согласия особенно
усиливались в годы военных катастроф, когда народы несли очевидные
потери в результате разрушительных войн.
После Первой мировой войны с проектом построения Европы на основах
федерации выступил министр иностранных дел Франции Аристид Бриан. В
1929 г. он предложил создать Европейский союз в рамках Лиги Наций.
Однако из-за опасений утраты суверенитета государства предложение
французского министра не поддержали. Установление фашистских режимов
в Италии и Германии, обострение межгосударственных противоречий на
европейском континенте окончательно расстроили планы построения единой
Европы. Необходимо было пережить Вторую мировую войну со всеми ее
жестокими уроками, чтобы вновь появились проекты объединения Европы,
которые исключили бы в дальнейшем возможность войны на европейском
континенте.
С
установлением
мира
в
ряде
европейских
стран
появились
многочисленные общества, объединения, союзы, которые выступали за
единение Европы. В результате в Европе были созданы международные
организации политической, экономической и оборонной направленности,
среди
которых
можно
выделить
Совет
Европы,
Организацию
Североатлантического договора (НАТО) и другие.
Практически путь к европейской интеграции открыла Декларация
Шумана, который в 1950 г., будучи министром иностранных дел Франции,
совместно с французским политическим деятелем Жаном Моне обратились к
правительству ФРГ с предложением объединить угольную и сталелитейную
промышленность
двух
стран.
дальнейшем
создание
единой
демократии,
экономического
Декларация
Шумана
миролюбивой
благосостояния,
предполагала
Европы
мира
на
и
в
принципах
равноправного
сотрудничества. Так, в 1951 г. в Париже был подписан Договор о создании
Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), в котором, помимо
Германии и Франции, приняли участие Бельгия, Италия, Люксембург и
Нидерланды. С подписанием Договора об учреждении ЕОУС начался
первый этап европейской интеграции.
Второй этап объединения Европы связан с подписанием теми же шестью
государствами в 1957 г. двух договоров – Договора о создании Европейского
экономического сообщества (ЕЭС) и Договора о создании Европейского
сообщества по атомной энергии (Евратом), которые по месту подписания
стали называться Римскими договорами. Главные цели Договора о ЕЭС
состояли
в
создании
таможенного
союза
и
общего
рынка,
предусматривающего свободное движение товаров, лиц, капиталов и услуг
на территории Сообществ, введение общей политики в области сельского
хозяйства,
гармонизацию
национальных
законодательств,
сближение
экономической политики и т.д. Евратом создавался с целью объединения
усилий государств в развитии ядерной энергетики в мирных целях.
С момента вступления в силу Римских договоров существовали три
различных Сообщества – ЕОУС, ЕЭС и Евратом, которые объединяли одни и
те же государства, но функционировали автономно, каждое по своим
учредительным документам, определявшим сферу деятельности, цели и
методы, а также организационную структуру. В этот период складываются и
утверждаются
основные
принципы
европейского
права,
начинает
функционировать система юрисдикционного контроля за его применением и
соблюдением.
В
ходе
второго
этапа
вырабатываются
нормативные
положения, обеспечивающие создание и функционирование единой системы
институтов ЕС, юридически оформляется
новая система финансового
обеспечения Сообществ, их взаимодействия с государствами-членами. В этот
же период происходит существенное увеличение числа членов Европейских
сообществ, что, в свою очередь, сказывается и на структурных изменениях в
системе объединенных институтов Сообществ.
Углубление
интеграционных
процессов,
расширение
сферы
взаимодействия и сотрудничества государств-членов привели к созданию
новых программ и правовых механизмов их обеспечения и реализации. В
результате длительных переговоров государства пришли к созданию нового
правового акта, который ознаменовал начало третьего этапа в развитии
Сообществ и европейского права. Так, в 1986 году был подписан Единый
европейский акт (ЕЕА), который вступил в силу в 1987 году. Единый
европейский акт расширил сферы ведения Сообществ в сфере валютной и
социальной политики, внешней политики и безопасности, науки и
технологий, а также окружающей среды. Одной из целей ЕЕА был переход
от общего к единому внутреннему рынку, что в перспективе должно было
привести к созданию Экономического и валютного союза. Также были
внесены изменения в институциональную систему Сообществ.
Единый европейский акт создал правовую основу для перехода к новому,
более
высокому
уровню
сотрудничества
государств
–
к
созданию
Европейского Союза.
Новый четвертый этап в развитии процесса европейской интеграции
связан с подписанием в 1992 г. и введением в действие в 1993 г. Договора о
Европейском Союзе. По месту заключения его именуют Маастрихтским
договором. В Договоре определяются структура Союза, его принципы, цели
и задачи, характеризуется система институтов и определяются главные
органы Союза.
Европейский Союз как новое образование включал три составляющих,
получивших название трех опор: во-первых, три Сообщества – социальноэкономическая сфера; во-вторых, общую внешнюю политику и политику
безопасности – внешнеполитическая сфера; в-третьих, сотрудничество в
области юстиции и внутренних дел – правоохранительная сфера.
Договор предусматривал внесение изменений во все учредительные акты
Сообществ и расширение круга их полномочий. Одной из поставленных
задач в политико-правовой сфере было усиление защиты прав и интересов
граждан, чему способствовало введение единого гражданства ЕС. В
экономической сфере важнейшей задачей было построение Экономического
и Валютного союза, для реализации которой предусматривались сроки
введения единой валютной системы. В социальной сфере основное внимание
уделялось
сотрудничеству
в
области
культуры,
здравоохранения,
образования, защиты прав потребителей и координации политики в области
занятости.
Маастрихтский
порядка
договор
функционирования
предусматривал
и
необходимость
взаимодействия
уточнения
государств-членов
с
институтами ЕС в новых областях, поэтому он был пересмотрен и дополнен
дважды – в Амстердаме и Ницце.
Пятый этап связан с подписанием Амстердамского и Ниццского
договоров. Амстердамский договор был подписан в 1997 г., он уточнил
принципы ЕС, внес существенные изменения в механизмы осуществления
общей внешней политики и политики безопасности. Были заметно
расширены положения, связанные с охраной и защитой прав человека, что
привело к созданию «пространства свободы, безопасности и правопорядка» в
интересах граждан, усилилось сотрудничество государств-членов в борьбе с
терроризмом, расизмом, контрабандой и т.д.
Амстердамский договор внес некоторые изменения в структуру и порядок
функционирования институтов ЕС, в частности, была изменена процедура
принятия решений и расширено участие Европарламента в законодательном
процессе.
В ходе работы над Амстердамским договором выявились серьезные
разногласия между государствами-членами по вопросу о реформировании
институтов.
Для
их
преодоления
решено
было
созвать
межправительственную конференцию, в рамках которой в 2001 г. был
подписан Ниццский договор.
С вступлением в 2003 г. данного Договора в силу, произошли
существенные изменения в институциональной структуре ЕС. Изменился
численный состав и полномочия Европейского парламента. Было определено
количество голосов, которыми обладают государства-члены в Совете ЕС и
которые используются при принятии решений большинством голосов.
Договором предусмотрена реформа судебной системы, так была введена
трехзвенная структура судебных инстанций – Суд ЕС, Суд первой инстанции
и специализированные судебные палаты. К Договору приложен целый ряд
документов в форме протоколов и деклараций. Наиболее важные среди них –
это Протокол о расширении ЕС и Протокол, содержащий Устав Суда ЕС.
На момент подписания Ниццского договора Европейский союз включал
15 государств-членов (Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды,
Франция, Великобритания, Дания, Ирландия, Греция, Испания, Португалия,
Австрия, Финляндия, Швеция), однако на этом процесс его расширения не
завершился. В мае 2004 г. в Союз вступили еще десять государств – Венгрия,
Эстония, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Чехия.
В 2007 г. в состав ЕС вошли Болгария и Румыния. Таким образом, в составе
Европейского союза насчитывается 27 государств.
С расширением Европейского союза в 2001 г. было принято решение о
созыве Конвента о будущем Европы, который должен был выработать текст
Договора, учреждающего Конституцию для Европы. Вопреки многим
пессимистическим прогнозам,
работа Конвента оказалось достаточно
эффективной и в 2004 г. в Риме был подписан Договор об учреждении
Конституции.
Конституция объединяет Договор о ЕС и Договор о Сообществе в единое
целое
и
одновременно
включает
новые
положения,
связанные
с
конституционным оформлением ЕС. Конституция ЕС – довольно сложный
документ, она состоит из преамбулы и четырех частей, каждая из них, в свою
очередь, делится на главы, разделы, подразделы и статьи. К тексту
Конституции приложены 30 протоколов и деклараций.
Конституция Европейского союза вступит в силу после завершения
ратификационного процесса на национальном уровне всех государств-членов
ЕС. Однако на сегодняшний день ряд стран так и не ратифицировали текст
Конституции, поэтому государства-члены вернулись к рассмотрению этого
Документа.
1.2. Начало формирования европейского права (Парижский договор).
В 1951 г. при участии Франции, Германии, Бельгии, Нидерландов,
Люксембурга и Италии во Франции был подписан Договор о создании
Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Договор образовал первое
европейское интеграционное объединение и заложил основы самой
интеграции и формирования европейского права.
Согласно Договору основной задачей Объединения было способствовать
экономическому развитию, росту занятости и повышению жизненного
уровня
в
государствах-членах
путем
создания
общего
рынка
угледобывающей и сталелитейной промышленности. По замыслу создателей,
одной из главных задач ЕОУС также было прекращение векового
противостояния Франции и Германии и установление контроля над
стратегическими отраслями – угольной и сталелитейной.
Примерно треть всех статей договора была посвящена практическим
проблемам
коллективного
управления
сталелитейной
и
угольной
промышленностью
–
финансам,
инвестициям,
производству,
ценам,
внутриотраслевым соглашениям, регулированию условий конкуренции,
заработной плате и мобильности рабочей силы, транспорту, торговой
политике.
ЕОУС было наделено статусом юридического лица, за ним признали
международную
правоспособность.
Для
управления
создавалась система институтов, которая включала
руководящий
орган,
Общую
ассамблею
(будущий
Объединением
в себя Высший
Европарламент),
Специальный Совет министров и Суд. Центральное место в системе
институтов ЕОУС занял Высший руководящий орган, который должен был
обеспечивать достижение целей ЕОУС и решать поставленные задачи,
связанные с созданием общего рынка угля и стали. Члены Высшего
руководящего органа должны были быть полностью независимыми от своих
государств, им запрещалось получать инструкции от национальных
правительств. Это был основной законодательный орган ЕОУС, он принимал
обязательные для исполнения юридические акты. Контроль над его
деятельностью осуществлял Совет министров, состоявший из представителей
правительств государств – членов ЕОУС. Входившее в структуру ЕОУС
парламентское учреждение – Общая ассамблея – обладало совещательноконсультативными полномочиями.
Помимо
Высшего руководящего органа, наднациональным по своей
природе являлся Суд ЕОУС. Несмотря на то, что судьи назначались
государствами-членами ЕОУС, они при исполнении своих обязанностей
были
полностью
независимы
и
руководствовались
предписаниями
учредительного договора.
Важное значение приобретали порядок принятия, характер и степень
обязательности
для
государств-членов
нормативно-правовых
актов,
издаваемых институтами ЕОУС. Решение является нормативно-правовым
актом общего характера, обязательным для всех государств-членов ЕОУС.
Рекомендации, являясь также обязательными нормативно-правовыми актами,
определяют цели, но оставляют выбор методов и средств их реализации за
государствами-членами. Заключения, принимаемые Высшим руководящим
органом, носят рекомендательный характер и обязательной силы не имеют.
Таким
образом,
в
рамках
ЕОУС
решалась
задача
соотношения
наднационального и межнационального в западноевропейской интеграции.
Вместе с тем участники Договора ставили перед собой и другие цели –
создать предпосылки для широкого и тесного объединения европейских
народов с тем, чтобы содействовать их экономическому и социальному
прогрессу,
а
также
укрепить
мир
в
Европе.
Договор
заложил
институциональную основу европейской интеграции и модель построения
других экономических объединений. Срок его действия истек в 2002 году.
1.3. Становление европейского права (Римские договоры).
Два договора, подписанные в Риме 25 марта 1957 г., вступившие в силу 1
января
1958
г.,
оформили
создание
Европейского
экономического
сообщества (ЕЭС) и Европейского сообщества по атомной энергии
(Евратом). Подписание этих двух договоров ознаменовало начало нового
этапа в развитии интеграционных процессов.
Появление Евратома привело в 1960 г. к решению объединить имевшиеся
и строившиеся ядерные реакторы и приданные им исследовательские
лаборатории. Так был создан Совместный научно-исследовательский центр –
СНИЦ, занимающийся проблемами безопасности атомных реакторов,
радиационной защиты, хранения радиоактивных отходов.
Особенно большое значение имел Договор о создании ЕЭС, в котором
были
сформулированы
фундаментальные
основы
интеграционного
объединения, определены условия и порядок функционирования сообщества,
закреплены важнейшие достижения в области экономического, социального
и правового развития. Особое место занял Договор о ЕЭС и в процессе
формирования европейского права. Он заложил в рамках международного
права
основы
нового
правопорядка,
начала
правовой
подсистемы,
регулирующей взаимоотношения ее субъектов как внутри этих объединений,
так и отношения Сообщества с внешним миром.
Договор о Европейском экономическом сообществе детально регулирует
задачи и цели ЕЭС. Сообщество призвано обеспечить гармоничное
экономическое развитие, неуклонный, сбалансированный и стабильный
экономический рост, ускоренное повышение уровня жизни и укрепление
связей между объединившимися государствами (ст.2 Договора о ЕЭС).
Основным средством достижения этих целей должно было стать создание
«общего рынка» и реализация четырех свобод, обеспечивающих его
формирование и функционирование. К их числу отнесены свобода движения
капиталов, товаров, услуг и рабочей силы. В течение этих этапов надлежало
создать
единый
Таможенный
союз,
установить
общую
внешнюю
таможенную границу и ликвидировать таможенные границы и барьеры
внутри Сообщества.
Римским
договором
была
усовершенствована
институциональная
структура ЕЭС. Путем заключения специальных соглашений была создана
единая система институтов, охватывающая все три Сообщества (ЕОУС, ЕЭС
и
Евратом).
европейского
Руководящими
сообщества,
институтами
заменившая
стали
Высший
Совет,
Комиссия
руководящий
орган,
Парламентская ассамблея (с 1962 г. Европейский парламент) и Суд.
Дополнительно в рамках Сообщества были созданы Экономический и
социальный комитет, Европейский инвестиционный банк и, позднее, Счетная
палата.
Совет, состоящий из официальных представителей государств-членов на
уровне министров, воплощал в себе межнациональное сотрудничество.
Комиссия, глава и члены которой назначались с общего согласия государствчленов Сообщества, воплощала наднациональное сотрудничество. Таким
образом, сложилась своеобразная система сдержек и противовесов. Совет
стал главным законодательным институтом Сообщества, а Комиссия,
сохранившая
право
законодательной
инициативы,
-
главным
исполнительным органом. Суд Сообществ получил право юрисдикционного
контроля за исполнением положений учредительных актов. В решениях Суда
формулируются и закрепляются основные принципы и особенности права
Европейских сообществ. В результате происходит заметное расширение
сферы действия европейского права без его предварительного закрепления
непосредственно в учредительном акте.
На основании Договора о Европейском экономическом сообществе была
пересмотрена
процедура
формирования
бюджета
Сообщества.
Первоначально бюджет ЕС складывался из взносов государств-членов, в
последующем он начал формироваться за счет собственных финансовых
средств. В бюджет Сообщества стали отчисляться сборы от импорта,
сельскохозяйственные налоги и налог на добавленную стоимость. С
изменением порядка формирования бюджета укрепляется наднациональное
начало
функционирования
механизма
Европейских
сообществ.
ЕС
становится менее зависимым от государств-членов, что укрепляет его
самостоятельность.
Каждое
Сообщество
является
самостоятельным
юридическим лицом, обладающим международной правоспособностью, а
также правом приобретать и отчуждать имущество, подавать иск в суд и
отвечать по суду и т.д.
Таким образом, в этот период происходит создание общего рынка
(свобода движения товаров, лиц, услуг и капиталов), складываются и
утверждаются
основные
принципы
европейского
права,
начинает
функционировать система судебного контроля над его применением и
соблюдением. На основании Римских договоров 1957 г. вырабатываются
нормативные положения, обеспечивающие создание и функционирование
единой системы институтов, юридически оформляется новая система
формирования бюджета сообществ.
В этот же период происходит существенное увеличение числа членов
европейских сообществ, что, естественно, влечет и расширение сферы
применения европейского права в таких важных областях, как социальная
политика, региональное развитие, проведение совместных исследований,
охрана окружающей среды. Тесное сотрудничество государств-членов в
различных областях стало причиной существенных изменений Римских
учредительных договоров 1957 г.
1.4. Развитие европейского права (Единый европейский акт).
В 1986 г. двенадцатью государствами был подписан Единый европейский
акт (ЕЕА), который предусматривал создание к декабрю 1992 г. единого
внутреннего рынка со свободным движением товаров, услуг, капиталов и
лиц. Единый европейский акт внес в учредительные договоры существенные
дополнения, особенно в Договор о ЕЭС, включив в задачи этого Сообщества
экономического и социального содействия стран-участниц, а также развитие
сотрудничества в таких сферах, как наука и технология, окружающая среда,
внешняя политика, помощь менее развитым регионам и странам и т.д. В
результате произошло заметное расширение сферы ведения европейских
сообществ, были внесены изменения в их институциональную структуру и
процедуру принятия решений.
Единый европейский акт ставит перед Сообществом новую важную
задачу – построение внутреннего рынка - и определяет основные этапы его
становления. Программа включала в себя, прежде всего, ликвидацию тех
ограничений технического и количественного характера, которые ещё
существовали между государствами-членами. Внутренний рынок должен
был представлять собой пространство без внутренних границ, в котором,
согласно положениям данного Договора обеспечивалось бы свободное
движение товаров, лиц, услуг и капиталов.
Единый европейский акт заметно расширил юрисдикцию Европейских
сообществ, распространив её, в частности, на сферу социальной политики.
Государства должны были осуществлять сотрудничество по таким важным
вопросам, как охрана труда, здоровья, развития и поддержание отношений
между социальными партнерами.
Единый
европейский
европейском
декларируется
акт
сотрудничестве
стремление
содержал
также
в области
совместно
новые
внешней
формировать
положения
политики.
и
о
В них
осуществлять
европейскую внешнюю политику. В частности, речь идет о взаимных
консультациях и информировании государств-членов по вопросам внешней
политики, представляющим общий интерес, в целях координации и
сближения позиций по осуществлению собственной внешней политики.
Определенные изменения были внесены в систему институтов ЕС,
порядок и условия их функционирования. Прежде всего, это коснулось
Европейского Совета, который собирался периодически для решения
наиболее важных вопросов, которые не удавалось решить на уровне
Комиссии или Совета. Единый европейский акт закрепил статус и
полномочия Европейского Совета, который состоял из руководителей
государств-членов, и должен был собираться не менее двух раз в год.
Также Единый европейский акт внес изменения в процедуру принятия
решений. Был закреплен принцип квалифицированного большинства при
принятии решений в рамках Совета ЕС и Европарламента. На Комиссию
возлагалось осуществление функций по исполнению решений Совета. На
основании постановления Совета ЕС в 1988 г. был образован Суд первой
инстанции (СПИ). Его образование должно было помочь разгрузить Суд
Европейских сообществ и ускорить процедуру рассмотрения дел.
Единый европейский акт стал решительным шагом к созданию правовой
основы для перехода на новый, более высокий уровень сотрудничества
государств – учреждению Европейского союза. Начался переход к единому
внутреннему рынку, что должно было в перспективе подготовить создание
Экономического и валютного союза. Единый европейский акт также изменил
правовой механизм принятия решений, расширив сферу применения
принципа квалифицированного большинства. Тем самым была намечена
программа дальнейшего развития, которая и подготовила переход к
образованию Европейского Союза.
1.5. Образование Европейского Союза (Маастрихтский договор).
Новый этап в развитии европейской интеграции получил воплощение и
закрепление в Договоре об образовании Европейского Союза. (Договор о
ЕС). Он был заключен 27 февраля 1992 г. в Маастрихте (Нидерланды) и
после трудного и длительного процесса ратификации вступил в силу 1
ноября 1993 г. (по месту подписания его именуют Маастрихтский договор).
Важной целью данного Договора было создание Экономического и
валютного союза, а также переход к общей внешней политике и политике
безопасности
и сотрудничество государств-членов в области внутренней
политики и правосудия. На основании Договора было введено единое
гражданство Союза.
Европейский союз как новое образование включал три составляющих,
получивших наименование трех опор: во-первых, три сообщества –
социально-экономическая сфера; во-вторых, общую внешнюю политику и
политику
безопасности
–
внешнеполитическая
сфера;
в-третьих,
сотрудничество полиций и судебных органов государств в уголовноправовой сфере – правоохранительная сфера.
В Маастрихтском договоре были сформулированы пять основных целей:
создание Экономического и Валютного союза;
формирование общей социальной политики;
преобразование
Европейского
экономического
сообщества
в
Европейское сообщество с расширением круга его компетенции;
дополнение наднационального экономического интеграционного
объединения сотрудничеством в области внешней политики и
безопасности (вторая опора), а также в области юстиции и
внутренних дел (третья опора);
В Договоре определялась структура Союза, его принципы, цели и задачи,
а
так
же
система
институтов.
Все
это
потребовало
внесения
соответствующих изменений во все учредительные акты. Учитывая заметное
расширение круга ведения Сообществ и их полномочий, было принято
решение о переименовании ЕЭС в Европейское сообщество. Создание
Европейского
Союза
призвано
было
укрепить
его
позиции
на
международной арене, а также обеспечить безопасность государств,
входящих в Союз.
В политико-правовой сфере Договор о ЕС ставит одной из главных задач
усиление
защиты
прав
и
интересов
граждан,
чему
должно
было
способствовать вводимое единое гражданство ЕС.
В
сфере
экономического
строительства
важнейшей
задачей
провозглашалось завершение построения экономического и валютного
союза. Предусматривались сроки введения единой валютной системы и
создание соответствующей институциональной структуры. Новая валютная
структура и ее руководящие органы были закреплены в дополнительном
Протоколе об Уставе Европейской системы центральных банков. В качестве
даты достижения построения валютного союза и введения в обращение
новой общей валюты – евро – Договор установил 1 января 1999 г. В это
время евро было введено в безналичное обращение, а с 1 января 2002 г. - в
наличное обращение в 12 государствах-членах ЕС.
В
ведение
Сообществ
на
основании
Договора
было
передано
осуществление сотрудничества в области культуры, здравоохранения,
образования, внешней политики, защиты прав потребителей, координация
политики в области занятости и др. В соответствии с Договором компетенция
Европейского сообщества была расширена с 11 до 20 пунктов.
Таким образом, с созданием Европейского Союза, с одной стороны,
расширяется сфера применения права Европейских сообществ, с другой –
появляются новые области в рамках второй и третьей опор, в пределах
которых право Сообществ применялось только в строго предусмотренных
случаях. Тем не менее, в результате создания Европейского Союза был
сформирован политический союз, наряду с экономическим и валютным
союзом, что, несомненно, говорит о том, что процесс интеграции продолжал
развиваться.
1.6. Эволюция Европейского Союза и европейского права.
Заключение Договора о Европейском Союзе не стало последним шагом в
развитии интеграционного процесса в Европе. В конце XX – начале XXI в.
состоялись ещё две реформы правовых устоев Союза, призванных
подготовить его к функционированию в расширенном составе (в 2004 г. в
состав Союза вошли 10 стран Восточной Европы и Средиземноморья). В
результате были приняты ещё два учредительных акта: Амстердамский
договор (был подписан в 1997 г. и вступил в силу в 1999 г.) и Ниццcкий
договор (был подписан в 2001 г. и вступил в силу в 2003 г.). Данные
договоры не создают новых организаций, а лишь вносят изменения и
дополнения в существующие учредительные документы Союза.
Одной из главных задач Амстердамского договора было урегулирование
проблем реформирования институтов Союза в связи с предстоящим
расширением его состава. Одно из центральных мест в Договоре занимают
положения, относящиеся к созданию пространства свободы, безопасности и
законности, а также особое внимание уделяется защите основных прав и
свобод человека. Целям защиты прав и интересов граждан призвано было
отвечать установление гражданства Союза, деятельность уполномоченного
по правам человека и Комиссии по частным жалобам.
В Договоре были закреплены и расширены принципы свободы,
демократии и законности. Развитию этих принципов должна была служить
большая открытость и прозрачность принимаемых институтами и органами
ЕС решений. В связи с этим были внесены определенные изменения в
порядок
принятия
нормативно-правовых
актов
ЕС.
Так,
например,
расширяется принятие решений в Совете не путем единогласия, а на основе
квалифицированного большинства.
Амстердамским
договором
была
внесена
существенная
новелла,
предусматривающая возможность наложения санкций на государство-член,
допускающее серьезное неоднократное нарушение принципов, лежащих в
основе построения и функционирования ЕС. Решения о санкциях выносит
Совет, который может принять решение о приостановлении осуществления
государством-нарушителем определенных полномочий, предусмотренных
учредительными договорами (например, ограничить право голосования
государства-члена при принятии решений в Совете).
Некоторые
изменения
внес
Амстердамский
договор
в
структуру
институтов ЕС. Был учрежден пост Верховного представителя ЕС по
вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Он должен
принимать активное участие в подготовке, формулировании и исполнении
решений в области общей внешней политики и политики безопасности, а
также общей европейской политики в области безопасности и обороны.
Важное значение имело также уточнение принципов, лежащих в основе
построения и функционирования институтов ЕС. Были сформулированы и
закреплены принципы субсидиарности и пропорциональности. Принцип
субсидиарности дает возможность решать проблемы ЕС на национальном
уровне, если они решаемы отдельными государствами, либо передавать их на
европейский уровень, если необходимы усилия Сообщества в целом.
Принцип пропорциональности предусматривает, что Сообщества должны
действовать в соответствии с их целями и в пределах, необходимых для их
достижения. Одновременно он требует соблюдения всеми институтами ЕС
их полномочий.
Амстердамский договор вносит ряд изменений и уточнений в механизм
осуществления совместной внешней политики и политики безопасности.
Расширяется
участие
внешнеполитических
Комиссии
решений.
в
осуществлении
Создается
Политический
конкретных
комитет,
объединяющий руководителей министерств и ведомств иностранных дел
государств-членов.
Договор также детализирует и уточняет сотрудничество государств в
рамках третьей опоры – сотрудничество полиций и судов в уголовноправовой сфере. Целью такого сотрудничества является обеспечение
гражданам Европейского Союза повышенного уровня защиты прав и свобод
в рамках общего пространства свободы, безопасности и законности путем
совместных действий государств. Эта цель должна достигаться путем
предупреждения преступности и в особенности в результате борьбы с
организованной преступностью, терроризмом, контрабандой наркотиков и
оружия и т.д.
Таким образом, Амстердамский договор, содержит принципиально
важные
положения,
направленные
на
углубление
и
расширение
сотрудничества государств-членов в рамках Сообществ и Союза.
Стремясь продолжить начатый Амстердамским договором процесс
подготовки институтов Союза к функционированию в расширенном составе,
государства одобрили Ниццский договор, который вступил в силу в 2003 г.
после завершения его ратификации в странах-участницах.
Договор представляет собой комплекс поправок в учредительные
договоры европейских сообществ и ЕС и призван углубить интеграцию
внутри Союза и усовершенствовать ее правовые основы. К Договору
приложен целый ряд документов в форме протоколов и деклараций.
Наиболее важные среди них – это Протокол о расширении ЕС и Протокол,
содержащий Устав Суда ЕС.
Особое место в Договоре занимают постановления, относящиеся к
институциональной структуре ЕС. Практически, в той или иной степени,
реформируются все институты ЕС. Уточняется процедура наложения
санкций на государства-члены, не соблюдающие принципы, закрепляемые в
учредительных актах. Был изменен численный состав и полномочия
Европейского парламента. Было пересмотрено и зафиксировано число
голосов, которыми обладает каждое государство-член в Совете ЕС и которое
используется при принятии решений квалифицированным большинством.
Одновременно были внесены изменения в саму процедуру голосования и
принятия решений квалифицированным большинством.
На основании Ниццского договора была проведена реформа судебной
системы ЕС. Практически была введена трехзвенная структура судебных
инстанций – Суд ЕС, Суд первой инстанции (СПИ) и специализированные
судебные палаты. СПИ фактически приобрел статус суда общей юрисдикции
и был наделен соответствующей компетенцией.
Таким образом, Ниццский договор открыл путь самому большому
расширению ЕС за всю историю его существования. По мнению руководства
Европейского Союза, включение новой большой группы стран в состав
Союза должно было окончательно привести к долгосрочному миру,
стабильности и процветанию на Европейском континенте.
Вопросы для самопроверки:
1. Что собой представляет «план Шумана»?
2. Заключение какого договора можно назвать моментом возникновения
европейского права?
3. Какие сообщества были учреждены Римскими договорами?
4. Что такое Единый европейский акт?
5. Когда был подписан Договор о Европейском Союзе?
6. С чем связано подписание Ниццского договора?
7. Каково значение Договора, учреждающего Конституцию для ЕС?
Список рекомендуемой литературы:
1.
Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе,
Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся
к ним акты. М., 1999.
2.
Баскин, Ю. Я., Фельдман, Д. И. История международного права [Текст]
/ Ю.Я. - М., 1990.
3.
Бирюков, М. М. Европейская интеграция. Международно-правовой
подход [Текст] / М.М. Бирюков - М., 2005.
4.
Договор о Европейском Союзе // Единый европейский акт. Договор о
Европейском Союзе. М., 1994.
5.
Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали //
Договоры об учреждении Европейских сообществ. М., 1994.
6.
Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии
// Договоры об учреждении Европейских сообществ. М., 1994.
7.
Договор об учреждении Европейского экономического сообщества //
Договоры об учреждении Европейских сообществ. М., 1994.
8.
Европейский Союз на пороге XXI века / Под ред. Ю.А. Борко и О.В.
Буториной. М., 2001.
9.
Европейское право: Учебник для вузов / Под ред. Л.М. Энтина. М.,
2007.
10.
Ниццский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе,
Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся
к ним акты // Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского
Союза. М.: Норма, 2003.
11.
Право Европейского Союза. Документы и комментарии. М., 1999.
Тема 2: Понятие и правовая природа Европейских сообществ и
Европейского Союза.
2.1.Правовая основа Европейских сообществ и Европейского Союза.
2.2.Характеристика проекта договора, учреждающего Конституцию
для Европы.
2.3.Статус юридического лица Евросообществ и Евросоюза.
2.4.Цели и принципы Европейского Сообщества и Евросоюза.
2.5.Унификация и сближение национальных норм под влиянием ЕС.
2.6.Состав и членство в Европейском Союзе.
2.1.Правовая основа Европейских сообществ и Европейского Союза.
Европейские сообщества были учреждены в самый разгар холодной
войны. Инициаторами их создания был премьер – министр Великобритании
У.Черчилль и правительство США, которые в то время являлись главной
контрольной и оккупационной силой в Западной Европе. C декларацией о
создании ЕС было поручено выступить министру иностранных дел
Франции - французскому немцу Роберу Шуману. Канцлер Федеративной
республики Германия, созданной в 1949 г., был ознакомлен с данной
декларацией в день её озвучивания и был вынужден дать на неё устное
согласие.
9 мая 1950 г. состоялось выступление Р. Шумана о создании
Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), в которое вошли Франция
и Германия. Затем к нему присоединились Италия, Бельгия, Нидерланды и
Люксембург. Этот день считается днем основания Евросообщества.
Франция была очень заинтересована в создании такого сообщества. Оно
позволяло ей выкачивать из побежденной Германии уголь и сталь в
качестве репараций (за вред, нанесённый военными разрушениями) и
контролировать их производство и торговлю в дальнейшем.
Правовой основой трёх европейских сообществ являются: Договор об
учреждении Европейского объединения угля и стали 1950г., (ЕОУС)
Договор о создании Европейского агентства по атомной энергии 1957 г.
(ЕВРАТОМ)
и
Договор
о
создании
Европейского
экономического
сообщества 1957 г. (ЕЭС). Первый был рассчитан на 50 лет и срок его
действия завершился в 2000 г., после чего ЕОУС прекратило свою
деятельность. Два последующих - бессрочные, но с 2000г. функции
г. оно переименовано в ЕС – Европейское сообщество. Из всех трех
организаций или сообществ, как их принято именовать (Gemeinschaft –
нем.,
Community
–
англ.),
Европейское
сообщество
(бывшее
«экономическое») - самое широкое по целям, задачам и полномочиям.
В 1993 г. соглашением в голландском городе Маастрихт была
учреждена новая международная организация – Европейский Союз. В него
входят те же государства, что и в Евросообщество. Оно пронизано той же
идеологией интеграции (слияния), гармонизации национальных законов,
единой европейской идентичности. У Евросообщества и Евросоюза одни и
те же административные органы. Столица Сообщества и союза одна и та же
– Брюссель. В состав обеих организаций входят одни и те же государства.
Их сегодня 27.
Однако в юридическом значении это различные международные
организации. У них различные учредительные документы, разные цели,
разные правовые полномочия. Различна подсудность их органов и
выносимых
ими
решений.
У
Евросообщества
имеется
широкая
международная правосубъектность, а у Евросоюза её нет. Договор 1993
года никак не раскрывает правосубъектность Евросоюза. Последующие
договоры о Евросоюзе также не наделили Евросоюз международной
правосубъектностью. Таким образом, в строгом юридическом смысле
Евросоюз, в отличие от Евросообщества, не обладает международной
правоспособностью,
то
есть
собственными
полномочиями
на
самостоятельную деятельность и, следовательно, не может быть признан
международной
организацией.
Евросоюз
не
обладает
собственной
правосубъектностью не только для осуществления собственных функций,
но и для самостоятельных отношений с государствами – членами и даже с
Евросообществом. Евросоюз – это не независимая (от государств)
организация. Он действует лишь коллективно, как коллективный субъект,
оформляющий волю сразу всех без исключения (27-ми) государств.
Если хотя бы одно государство не согласно с общей позицией,
Евросоюз не может выступить с единой позицией. Например, в декабре
2006г. Особое мнение в Евросоюзе заявила Польша. В результате весь
Евросоюз
оказался
неправомочен
выступить
как
единое
целое
в
отношениях с Россией. Для этого всем государствам надо прийти к единой
позиции.
Цели Евросоюзу каждый раз ставят сами государства – члены. И они
же обеспечивают средства его выполнения. Некоторые государства сделали
оговорки и исключения к договору 1993г. о Евросоюзе. А Великобритания
вообще не признает полномочия Евросоюза и, следовательно, Евросоюз,
как таковой, вообще не признается правом Соединенного Королевства.
Административные органы Евросоюза и Евросообщества едины, но от
имени Евросообщества они действуют самостоятельно в силу своих
собственных
полномочий.
А
когда
этими
же
органами
решения
принимаются от имени Евросоюза, то они вправе действовать уже только
от имени всех – государств – членов без права на самостоятельность.
Учредительные договоры
- это юридические акты, которыми
определены права и обязанности созданных международных организаций.
В них сформулированы цели, для реализации которых они создаются, а
также правовой статус этих организаций. Договор о ЕС 1957 года является
основой для вынесения решений Судом Евросообщества, разместившемся в
г. Люксембург. Он не может выйти за рамки поставленных перед
Сообществом задач и целей. Полномочия Сообществ, в отличие от
государств, не безграничны. Они чётко и исчерпывающе очерчены в
первых же статьях договора. В статье 3 их перечислено 21. Это:
таможенная политика,
торговая политика,
правила внутреннего рынка,
транспортная политика,
сближение национальных законодательств,
политика занятости,
защита окружающей среды,
научные исследования,
энергетика,
туризм,
социальная защита
некоторые другие сферы действия.
Сообщество не имеет права самостоятельно выходить за их рамки и
действовать в тех сферах, которые не названы в договоре. Этот запрет
диктуется происхождением и самой юридической природой Сообщества.
Оно остается международной
межгосударственной организацией. А
Евросоюз остается обобщенным наименованием Евросообщества и его
задач, а также механизмом согласования вопросов внешней политики ЕС и
борьбы стран – членов с преступностью, то есть постоянно действующей
дипломатической
конференцией.
Право
ЕС
и
далее
остается
международным публичным правом.
2.2. Характеристика проекта договора, учреждающего Конституцию
для Европы.
Государства – члены Сообщества предпринимают усилия, чтобы
заменить все нынешние договоры о ЕС единственным кодифицированным
актом, который носил бы наименование «Договора, учреждающего
конституцию для Европы». Накопилось уже много межгосударственных
договоров и собственных актов ЕС, которые трудно применять и в которых
трудно разобраться неспециалисту. Этот основополагающий правовой акт
должен заменить собой множество разрозненных юридических документов
только небольшой группе специалистов, но и самому широкому кругу
граждан.
В
нём
должно
быть
доступно
показано
как
Евросоюз
функционирует, а также кто и за что отвечает. Он должен стать более
компактным, чем нынешняя версия консолидированного договора о
Евросоюзе. В этом заключается задача “приблизить” европейское право к
рядовым гражданам. Это будет сводный, основополагающий акт Евросоюза.
Термин «Евросообщество», согласно ему, заменяется единым – «Евросоюз».
Кроме этого, новый объединяющий договор должен чётче ограничить
полномочия
Евросообщества
расширения.
В–третьих,
идентичности.
Он
в
и
него
означает,
не
допускать
вводится
что
их
бесконтрольного
принцип
национальная
национальной
безопасность,
территориальная целостность и национальный правопорядок государств
должны
строго
соблюдаться
Евросообществом.
Наконец,
в
«Евроконституцию» впервые вводится норма, разрешающая государствам
свободный выход из состава ЕС. Им вводится в юридический оборот также
ряд новых наименований, которыми, тем не менее, не меняется
юридическая природа Евросообщества и Евросоюза.
Перед новым актом ставилась и другая масштабная задача – впервые
очертить перспективу Евросоюза, которая всё ещё не имеет чёткого
юридического определения. Из сегодняшних актов не вполне ясно, чем
должен стать Евросоюз в будущем – то ли государством, то ли остаться
межгосударственной организацией. Сегодня ЕС – это международная
организация с ограниченной правоспособностью. А чем юридически он
должен стать в перспективе, например, через 20 или 40 лет? Останется ли он и
далее в узких рамках статуса международной организации или со временем
должен трансформироваться в государство? Это стратегическая проблема.
Она сегодня активно дискутируется в ЕС.
Правовые акты Евросообщества пока не обладают юридическим
приоритетом перед национальными конституциями. Проект Евроконституции
вносит впервые такое положение в договор. Однако при этом и новом акте не
уточняется, будут ли акты ЕС выше по своей нормативной силе, чем
конституции государств. Дело в том, что Суд ЕС и Конституционный суд
ФРГ вели почти 40-летнюю судебную тяжбу относительно места в иерархии:
либо европейское право, либо национальное – кто выше. Оно потребовало 25
судебных решений с обеих сторон. И юридически этот конфликт всё ещё не
урегулирован до конца. Лишь с Евроконституцией он может быть
окончательно разрешен в пользу Брюсселя.
Государства – члены ЕС не очень – то желают растворяться в «Европе».
Так, министр правительства Баварии по европейским и федеральным делам
прямо заявил, что “более чем 1000 лет баварской истории не должны
раствориться в европейском едином государстве”1.
Евросообщество финансируется из членских взносов государств.
В состав Евроконституции включена и Хартия основных прав ЕС,
вступившая в силу в 2003 году.
Таким образом, важнейшие задачи, стоящие перед европейской
конституционной реформой следующие:
- включение Хартии основных прав в новый акт;
- институциональная реформа ЕС;
- субсидиарность и чёткое разграничение компетенций, как ключ
будущего развития ЕС;
- упрощение учредительных договоров евросообществ;
2.3.Статус юридического лица Евросообществ и Евросоюза.
Договор о ЕС чётко закрепляет в статье 281: «Сообщество является
юридическим лицом». Проект договора учреждающего Конституцию для
Европы повторяет это же положение. В статье I-7 также установлено что
«Европейский Союз является юридическим лицом». Ещё первым договором о
ЕОУС 1951 г. (статьей 6) Договора устанавливалось, что Объединение
является юридическим лицом. В международных отношениях Объединение
обладает правоспособностью, предоставляемой юридическим лицам в данном
государстве; Объединение может, в частности, приобретать или отчуждать
движимое и недвижимое имущество и выступать стороной в суде.
Объединение представлено своими институтами – каждым в рамках их
полномочий». Однако договор о ЕОУС прекратил свой действие в 2000 году.
Статус
юридического
лица
частно-правовой.
Он
регулируется
гражданским правом государств. То есть это хозяйствующий субъект. Он
правомочен заключать договоры, приобретать и отчуждать движимое и
недвижимое имущество, распоряжаться им и возбуждать дела в суде.
Комиссия ЕС от имени всего Сообщества заключает в пределах своих
полномочий многочисленные торговые и прочие экономические контракты с
субъектами внутреннего права государств. И она же несёт самостоятельную
ответственность за их исполнение.
Следует помнить, что как субъект права, Сообщество ограничено лишь
теми полномочиями, которые включены в договор о Евросообществе 1957г.
Как и всякая международная организация, Сообщество действует на основе
принципа ограниченных (или приданных) полномочий. Универсальных
полномочий, подобно государствам, у ЕС нет. Соответственно, генерального
права выступать в качестве субъекта международного права у ЕС нет. Ни
Комиссия, ни Совет, ни Европарламент не могут заключать международные
договоры с иными субъектами международного права. Для этого у
Сообщества нет суверенитета, который необходим в этих случаях.
Международное право и международная практика требуют, чтобы каждый
субъект международного нормотворчества имел суверенитет. Если же у
международной организации такого нет, то она должна иметь мандат от тех
субъектов, у которых такой суверенитет есть, на ведение конкретных
переговоров и заключение того или иного соглашения.
В базовом Договоре также имеется несколько статей, которыми
Комиссия ЕС уполномочивается на ведение переговоров с одним или
несколькими государствами и международными организациями в случае
такой необходимости. Однако в каждом конкретном случае оно действует на
основе мандата всех государств-членов. Например, переговоры о заключении
Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Евросообществами и
Россией в 1997 г. велись высшими органами сообщества, а согласовывались и
ратифицировались (т.е. утверждались) всеми государствами – членами без
исключения.
Другой показательный пример: в 2005 г. Франция и Голландия, как
известно, отклонили проект Евроконституции, хотя он был не только
выработан сообществом, но и ратифицирован Европейским парламентом. Это
говорит о том, что Евросообщество не является субъектом международного
права и его международно – правовая нормотворческая деятельность всегда
подлежит утверждению его «родителями», то есть государствами – членами.
Все важные международные соглашения, стороной в которых выступает ЕС,
предварительно тщательно прорабатываются правительствами государств. И
ими же они в последующем утверждаются.
2.4. Цели и принципы Европейского Сообщества и Евросоюза.
По
оценкам
историков
и
политологов
основным
мотивом
объединения западноевропейских государств в Европейское сообщество
было объединение и отторжение стран Европы от Советского Союза.
Доктрина «железного занавеса», провозглашенная У. Черчиллем в 1946 г.,
стала, как известно, основным мотивом всех объединительных процессов в
Западной Европе в конце 1940-х годов. На этой же основе был ранее
создан, например, Совет Европы (1949г.), введён экономический план
Маршалла в (1947г.), создан военный блок НАТО (1949г.), сформировано
ЕОУС в (1950г.) и т. д. Историки справедливо именуют «повивальной
бабкой» Евросообщества Советский Союз, ставший к 1945г. второй
державой в мире.
Цели Сообщества зафиксированы в учредительном договоре 1957
года (статьи 2,3,4). «Сообщество имеет своей задачей - посредством
создания общего рынка и экономического и валютного союза, а также
посредством
осуществления
общей
политики
или
деятельности,
предусмотренной в статьях 3 и 4, содействовать сбалансированному и
устойчивому развитию экономической деятельности, высокому уровню
занятости и социальной защиты, равноправию мужчин и женщин,
устойчивому
и
безинфляционному
конкурентоспособности
и
сближению
росту,
высокому
экономических
уровню
показателей,
высокому уровню защиты и улучшению качества окружающей среды,
повышению уровня и качества жизни, экономическому и социальному
сплочению и солидарности государств – членов» (статья 2).
Главной целью, как следует из вышесказанного, а также из статьи 3,
является создание в рамках ЕС единого свободного рынка, точнее зоны
свободной внешней торговли государств – членов. А свободный единый
рынок требует таких правил и норм, которые обеспечивают свободное без
ограничений перемещение по территории всего ЕС: 1. работников, 2.
товаров, 3. услуг и 4. оплаты за них (то есть взаиморасчётов). Без этого
вместо
единого
рынка
на
карте
остались
бы
лишь
разрозненные
национальные рынки государств – членов.
Как важнейшее направление реализации цели создания единого рынка в
2002 г. в 11 государствах ЕС была введена единая валюта евро, заменившая
национальные денежные знаки. Другим крупным шагом стало введение в
1985г. свободного безвизового перемещения физических лиц по территории
Евросоюза. На сегодня 12 государств Союза присоединились к так
называемой «шенгенской зоне», получившей своё название по имени города,
где было подписано знаменитое шенгенское соглашение о безвизовом режиме
в ЕС. А с 1990г. новое соглашение узаконило свободное перемещение
транспорта и грузов по территории Союза, при котором транспорт не
подвергается таможенному и прочим видам пограничного контроля внутри
12-ти стран ЕС.
Цели Евросоюза несколько шире, чем цели Сообщества. Они
определены статьей 2 договора о создании Евросоюза 1993г. следующим
образом:
- содействовать экономическому и социальному прогрессу и высокому
уровню занятости и достичь сбалансированного и устойчивого
развития, в частности, путем создания пространства без внутренних
границ, посредством экономического и социального сплочения и
создания экономического и валютного союза, включающего в конечном
итоге введение единой валюты;
- способствовать утверждению его самостоятельной роли на международной
арене, особенно посредством осуществления общей внешней политики
и политики безопасности, включая поступательное формирование
общей оборонной политики;
- усилить защиту прав и интересов граждан государств – членов посредством
введения гражданства Союза;
- сохранять и развивать Союз как пространство свободы, безопасности и
правопорядка, в котором свободное передвижение лиц обеспечивается в
увязке с соответствующими мерами в отношении контроля на внешних
границах, предоставления убежища, иммиграции, предотвращения и
борьбы с преступностью.
Принципы Евросоюза. Статья 6:
1. Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав
человека и основных свобод, а также господства права – принципах, общих
для всех государств – членов;
2. Союз уважает основные права личности, как они гарантированы
Европейской конвенцией по защите прав человека и основных свобод,
подписанной 4 ноября 1950 г. в Риме, и как они вытекают из общих
конституционных традиций государств – членов, являющихся общими
принципами права Сообщества.
3. Союз уважает национальную самобытность своих государств –
членов.
4. Союз наделяет себя средствами, необходимыми для достижения
своих целей и осуществления своей политики.
Принципы Евросообщества. Правопорядок Сообщества состоит не
только из писаных норм права – у него остается много пробелов, которые
постепенно заполняются неписанным правом. Их нет в базовом договоре 1957
года. Они сформулированы по мере необходимости Судом ЕС.
1) ответственность Евросообщества за ущерб, нанесенный в результате
действий его органов или персонала;
2) принцип законности в сфере управления;
3) принцип
пропорциональности
(действие
должно
соответствовать
поставленной цели);
4) принцип юридической ясности;
5) принцип законных ожиданий;
6) принцип недискриминации и принцип равенства в обхождении;
7) принцип предоставления права на обращение в суд;
8) основные права человека.
Все они стали источниками права в рамках 27-ми государств
Сообщества. Аргументом для этого является то, что они активно
используются судом ЕС и многие из них формально – юридически
закреплены в договоре.
Суд ЕС в решениях по различным конкретным делам неоднократно
указывал на то, что он опирается на общепризнанные принципы права,
например,
такие,
как
принцип
недискриминации,
принцип
пропорциональности или адекватности и ряд других. Юридическое значение
приобрело то обстоятельство, что понятие общих принципов права
раскрывается
теперь
в
учредительных
договорах.
Общие
принципы
определяют создание, применение и защиту правовой системы Европейского
Союза в целом, безотносительно к конкретным предметам её регулирования.
Это принципы, перечислены, прежде всего, как указано выше, в ч.1
статьи 6 Договора: «Союз основан на принципах свободы, демократии,
уважения прав человека и основных свобод, а также господства права». Эти
принципы общие для всех государств.
Пункт 2 той же статьи уточняет, что под общими принципами права ЕС
понимаются основные права и свободы в том виде, как они гарантированы
Европейской конвенцией по защите прав человека и
основных свобод,
подписанной 4 ноября 1950 г.. в Риме… Конвенция содержит в разделе 1
постатейное изложение основных прав и свобод, дополненных в ряде
протоколов к Конвенции и получивших развитие в решениях Европейского
Суда по правам человека.
Остальные
общие
принципы
закрепляются
преимущественно
в
решениях Суда ЕС и не поддаются чёткой классификации: (принцип
пропорциональности, принцип равенства сторон, правовой определенности,
включая требование о недопустимости обратной силы предписаний,
ухудшающих правовое положение физических и юридических лиц, ряд
процессуальных принципов).
Правда остается неясным решение вопроса о месте общих принципов
права в иерархии источников европейского права. Но если они кладутся
судом ЕС в основу своих решений, то значит они являются источниками
европейского права и выступают по юридической силе наравне с
учредительными договорами.
2.5. Унификация и сближение национальных норм под влиянием ЕС.
Так как учреждение Евросообщества имело главной целью создание на
пространстве ЕС единого внутреннего рынка, то для этого, естественно,
необходимо иметь во-первых, единое законодательство и, во-вторых,
единообразное его применение в государствах. Но законодательство Бельгии
отличается от германского, а то, в свою очередь, от польского, французского,
британского и т.д. Как быть? Поэтому Евросообщество ставит главной своей
задачей унификацию и гармонизацию национальных правопорядков
государств – членов. Правовые нормы Евросообщества – это единый
ориентир и рамки для приведения национальных норм к единому правовому
стандарту. Например, что теперь значит для государств исполнение права ЕС.
Это значит, что национальные правоприменительные органы обязаны:
применять своё внутреннее право (к какой бы отрасли оно не относилось)
конформно с европейскими директивами, регламентами и решениями.
Правопорядок Сообщества напоминает конституцию государства и
строится по иерархическому принципу от общих целей к конкретным нормам.
Например, в основе гармонизации налогов на уровне Сообщества лежат
самые общие нормы договора, провозглашающие цели Евросообщества – мы
их привели чуть выше. Это создание единого внутреннего рынка. Но в статье
14 договора о ЕС они уже конкретизируются. Это осуществление четырёх
свобод внутреннего рынка: свобода перемещения товаров, услуг, финансов и
физических лиц. Еще более конкретные цели формулируются в статье 86 ЕС свободная конкуренция и запрет на дискриминацию. Если пойдем далее по
договору, то увидим, что вопросы налогообложения еще более конкретно
регулируются целой специальной главой. Это статьи 90-93. Ну а если
требуется еще более конкретная регламентация, то на основе всех указанных
договорных норм сообществом издаются регламенты, директивы и решения.
При помощи такого регулирования Евросообщество способно глубоко
вторгаться своими актами в налоговую автономию государств, включая и
бюджетное право, т.е. право устанавливать, повышать и отменять их налоги.
Совет принимает директивы о сближении национальных законов, правил и
административных
действий
государств-членов,
которые
оказывают
непосредственное воздействие на общий рынок.
Сближение права является основной задачей Сообщества, поскольку
оно необходимо для функционирования внутреннего рынка. Это правило
действует в таких сферах как единое хозяйственное право, европейское
авторское право, включая технические нормы и правила охраны здоровья,
европейское право защиты прав потребителей, защиты природы и др.
Сегодня уже можно сказать, что едва ли имеется какая-либо сфера
государственных задач, которая не была бы в большей или меньшей степени
затронута европейским сообществом и его правом.
2.6.Состав и членство в Европейском Союзе.
Европейский Союз, как и Европейское Сообщество, состоят из одних
и тех же государств – членов. По состоянию на 31 декабря 2006 г. их было
25, а с 1 января 2007 г. в состав Союза и Сообщества были приняты
Румыния и Болгария. Итого 27 государств – членов. Можно напомнить, что
ЕС начинался всего с шести государств: Франции и Германии плюс
Бельгия, Нидерланды, Люксембург, Италия. Дания, Ирландия, Соединенное
Королевство Великобритании и Северной Ирландии присоединились к
Сообществу 1 января 1973 г. Предполагавшееся в это же время вступление
Норвегии было отклонено на референдуме в 1972г. В 1976 и 1977 гг.
Греция, Португалия и Испания обратились с просьбой о вступлении в
Сообщество. Греция вступила в 1981г., с Испанией и Португалией
переговоры шли 5 лет. В итоге южное расширение Сообщества было
завершено с их присоединением к ЕС. Однако в 1984г. Гренландия,
оставаясь в рамках датской юрисдикции (заморской территорией Дании),
вышла из состава Евросообщества, сочтя членство в ЕС экономически
невыгодным для себя.
В 1995 г. в состав обоих ЕС были приняты Австрия, Финляндия,
Швеция. Норвегия вновь провела референдум о вступлении в ЕС и вновь,
как и в 1972г., отказалась от вступления. Аландские острова, являясь
частью территории Финляндии, первоначально не хотели вступать в состав
Сообщества, намереваясь подобно Гренландии, остаться вне Сообщества.
Причиной такого намерения было то, что бюджет всех семи финских
островов формировался от акцизов и наценок на спиртные напитки,
продававшиеся на пароме, соединяющем острова со Швецией. Вступление
в ЕС грозило их отменой, что повлекло бы резкое снижение бюджетных
доходов островов. Однако Совет ЕС сделал для этих территорий
исключение, сохранив ранее действовавшие наценки на алкоголь. В итоге
все острова присоединились вместе материковой Финляндией.
Восточное расширение ЕС оказалось самым масштабным за всю
историю европейской интеграции. Сразу 10 государств были приняты в
состав Сообщества и Союза 1 мая 2004г. Это страны центральной и
восточной Европы, включая Словению, Венгрию, Чехию, Словакию,
Польшу, Мальту, Литву, Латвию, Эстонию, Кипр.
В состав Союза (и Сообщества) входят также заморские территории
государств. Например, испанские острова Мадейра или Новая Каледония,
Ре-юньон,
Гвиана
Франции.
Гибралтар
юридически
принадлежит
Великобритании, но, по – прежнему, не платит налогов Евросообществу.
В 2006 г. Евросоюзом было объявлено о приостановке расширения
европейского объединения и приёма в его члены. На вступление в ЕС
рассчитывают в будущем Турция и Украина. С Турцией уже ведутся
переговоры о возможности её приема во 2-м десятилетии XXI века.
Европейский союз часто именуют «Европой», однако более точно будет
называть это в основном экономическое объединение, так как оно само
себя определяет в Проекте Евроконституции (пока еще не принятой) «Евросоюз».
Это будет верно как с политической, так и географической точек
зрения, поскольку ещё целый ряд европейских государств остаются вне
зоны Евросоюза и его программ. Например, Швейцария не входит в состав
Союза и на ближайшую перспективу не ставит такой задачи, оставаясь
государством – банком, государством – всемирным посредником. Кроме
нее в состав ЕС не входят и пока не подавали прошения о приеме:
Норвегия, Албания, Белоруссия, Украина, Россия, Молдавия, Исландия,
Грузия, Андорра, Монако, Ватикан, Сан-Марино, Сербия, Черногория,
Хорватия, Македония.
Столица Евросоюза (и Евросообщества) – город Брюссель. В этом
бельгийском городе в нескольких кварталах располагается Европейская
Комиссия, Европейский парламент, Совет (министров) и некоторые
вспомогательные органы ЕС. Но высшие органы имеют привычку
проводить свои заседания и в некоторых других облюбованных ими
городах, например, в Маастрихте, Генте, Гётеборге, Валенсии, Шенгене,
Страсбурге, Самаре (18 мая 2007г.) и т.д.
Вопросы для самопроверки:
1. Когда и по чьей инициативе было учреждено первое европейское
сообщество?
2. Что такое Евросообщество, каковы его цели и задачи?
3. Что такое Евросоюз, каковы его цели и задачи?
4. Каков круг полномочий Евросообщества и Евросоюза?
6. При помощи каких актов ЕС достигает сближения национальных
норм?
7. Сколько государств и какие входят сегодня в состав Евросообщества и
Евросоюза?
Список рекомендуемой литературы:
1.
Арах, М. Европейский Союз. Видение политического объединения
[Текст] / М. Арах - М., 1993.
2.
Капустин, А. Я. Европейский Союз: интеграция права [Текст] / А.Я.
Капустин - М., 2000.
3.
Клемин, А. В. Суверенные права государств и их реализация в рамках
Европейского союза [Текст] / А.В. Клемин // Московский журнал
международного права. - 1995., № 2.
4.
Клемин,
А.
В.
Европейский
союз
и
государства-участники:
взаимодействие правовых порядков (практика ФРГ) [Текст] / А.В. Клемин Казань, 1996.
5.
Королев, М. А. Наднациональность с точки зрения международного
права [Текст] / М.А. Королев // Московский журнал международного права 1997., № 2.
6.
Костенко, М. Л., Лавренова, Н. В. ЕС после Маастрихта: федерация,
конфедерация или международная организация [Текст] / М.Л. Костенко, Н.В.
Лавренова // Государство и право - 1994., № 4.
7.
Лобанов, К. Н. Договор о Европейском союзе: правовой анализ
новейших тенденций в развитии западноевропейской интеграции: Учебное
пособие [Текст] / К.Н. Лобанов - Белгород, 1996.
8.
Ревкин, В. Н. Европейское сообщество как субъект международного
права [Текст] / В.Н. Ревкин // Московский журнал международного права 2000., № 2.
Тема 3: Понятие и предмет европейского права.
3.1.Понятие права Европейского Сообщества.
3.2.Иерархия правовых актов Сообщества.
3.3.Понятие права Европейского Союза.
3.4.Европейское право как часть международного публичного права.
3.5.Специфика европейского права.
3.6.Ответственность за неисполнение директив Евросообщества.
3.7.Административные институты ЕС.
3.1.Понятие права Европейского Сообщества.
Каждая межгосударственная организация имеет свой устав. Это
международный договор о создании такой организации. Государства –
учредители сами решают, как назвать свою организацию. Это может быть
«союз»,
«сообщество»,
«объединение
государств»,
либо
просто
«международная организация». Это дело учредителей и международное
право не навязывает государствам её форму.
С помощью учредительного договора учредителями определяется:
система властных органов, определяются взаимоотношения её различных
частей между собой и по отношению к целому, формулируются
иммунитеты, организации, необходимые для её деятельности и выполнения
возложенных на нее задач, устанавливаются общая цель организации, с
какой она создается, излагаются правила принятия обязательных решений и
т.п.
Сам учредительный договор также может именоваться государствами
по своему усмотрению. Венская конвенция о праве международных
договоров 1969 года не делает никаких ограничений для выбора той или
иной
правовой
формы.
Это
может
быть,
например,
«договор»,
«соглашение», «пакт», «устав» и даже «Европейская конституция», как, в
частности, задумано государствами ЕС на будущее. Конституция – это
форма внутригосударственного акта, причём основополагающего. Однако
западноевропейские государства решили избрать для себя именно такую
форму.
Однако по содержанию и юридической природе все такие акты
являются международными договорами» независимо от их наименования.
Важно,
что
такой
акт
создан
на
основе
международного,
а
не
внутригосударственного права какого – либо государства. Все правовые
нормы, зафиксированные в таких актах, принимаются государствами
добровольно на основе принципа суверенного равенства государств. При
этом не имеет значения насколько широкими полномочиями наделяются
создаваемые
ими
организации
и
их
органы.
Каждое
государство
добровольно само решает, насколько оно готово согласиться на такие
условия. Нередко, государства, вступающие в ЕС, принимают для себя
некоторые оговорки, облегчающие им членство в ней.
Решения о создании международных организаций принимаются
единогласием по принципу одно государство – один голос. Все наиболее
важные
вопросы
в
международной
организации
и
в
Евросоюзе
(Сообществе) также принимаются единогласно. Если это внутреннее
решение ЕС, либо международный договор с другим государством или
организацией – во всех тех случаях, когда государства считают, что вопрос
имеет для них высокую значимость, они голосуют единогласием по
принципу одно государство – один голос. Например, любой договор
Евросообщества с другим государством, либо организацией обязательно
подлежит
ратификации
(одобрению)
каждым
государством
без
исключения. Именно так было заключено Соглашение о партнерстве и
сотрудничестве ЕС с Россией
в 1997 г. В случае с Проектом
Евроконституции в 2005 г. также требовалось одобрение её (ратификация)
каждым государством – членом без исключения. Как известно, её одобрили
не все государства – Франция и Голландия не ратифицировали нового
уставного документа и его принятие не состоялось.
Для менее значимых вопросов может быть предусмотрена любая
другая процедура. Например, в ЕС многие решения (если они не
затрагивают жизненно важные сферы) принимаются квалифицированным
большинством голосов. В этом случае каждое государство имеет
количество голосов, соответствующее численности его населения. Так, в
Совете ЕС:
Германия, Франция, Италия, Великобритания имеют по 10 голосов,
Испания, Польша – по 8,
Греция, Бельгия, Нидерланды, Португалия – по 5,
Швеция – 4,
Ирландия, Финляндия, Дания – по 3,
Люксембург – 2 и т.д.
Уставной договор Евросообщества очень конкретен. В нём 314 статей.
(Договор о Евросоюзе – 53 статьи). Кроме целей и задач сообщества, в нём
четко определяется круг правовых актов, которыми вправе оперировать
высшие административные органы ЕС. А также конкретно определены
области, в которых Сообщество правомочно действовать. Юристы
называют учредительный договор «Первичным правом ЕС».
Вторая составная часть европейского права – это собственные акты
ЕС, которые издаются от его собственного имени. Статья 249 договора
прямо называет все формы таких правовых актов. Это и есть правовые
полномочия ЕС. Евросообщество управомочено издавать «регламенты»,
«директивы» и «решения». Каждый акт наделён нормативной силой,
присущей только ему. Однако все эти акты наделяются не «нормативным»
действием,
а
индивидуальным.
Нормативным
является
только
учредительный договор, что означает, что только его положения являются
общеобязательной нормой для всех членов. Регламенты, директивы и
решения издаются во исполнение базовых норм и являются актами,
конкретизирующими и индивидуализирующими высший нормативный акт
– Договор. Ими часто заполняются пробелы, которых немало в договоре.
Тем не менее, следует признать, европейские акты наделены
необычно высокой нормативной силой. Сравните нормативную силу этих
актов:
Регламент предназначен для общего применения. Он является
обязательным во всех своих частях и подлежит прямому
применению во всех государствах – членах.
Директива обязательна для каждого государства – члена, которому
она адресована, в отношении ожидаемого результата, но сохраняет
за национальными властями свободу выбора форм и методов
действий.
Решение является обязательным во всех своих частях для тех,
кому оно адресовано.
Юристы называют право, изданное в форме регламентов, директив и
решений «вторичным правом ЕС». Оно издается на основе тех норм,
которые содержатся в базовом договоре 1957 года, и не могут
противоречить им. В случае, если регламент либо другой указанный акт
противоречит норме договора, он не принимается и откладывается ещё на
предварительной стадии его согласования. Такие акты считаются ultra vires
– с превышением допустимого и признаются недействительными. В
западной литературе по праву ЕС не встречается описания случаев издания
Сообществом актов ultra vires – противоречащих базовому праву ЕС. Это
свидетельствует
о
высокой
правовой
корректности
брюссельских
законодателей.
Государства договорились, что правовые акты ЕС будут обладать
приоритетом перед всеми национальными правовыми нормами, включая
конституции. Однако нормы о верховенстве права ЕС в договоре нет, также
как нет и в регламентах, директивах и решениях. Об этом есть лишь
несколько решений Суда Европейских сообществ. Суд ЕС, начиная с 1962
права ЕС. Он сформулировал, что если нормы права ЕС не будут обладать
приоритетом перед нормами национального права, то эффективность
созданного европейского правопорядка окажется низка. И хотя государства не
давали суду ЕС полномочий на формирование нормативного права, они
прислушались к доводам суда. А в дальнейшем и согласились признать
приоритет права ЕС над своими внутригосударственными правовыми
порядками. Правда, до сих пор в договор такой нормы не внесено.
Согласно статье 254 договора о ЕС, все принимаемые акты
подписываются Председателем Европарламента и Председателем Совета и
публикуются в «Официальном журнале Европейского сообщества»2, который
выходит почти ежедневно на каждом из официальных языков ЕС.
71% правовых актов принимаются в форме пяти основных видов
правовых актов (регламентов, директив, решений и т.д.)3. Из них наиболее
значимые и обязывающие правовые формы (регламенты, директивы,
решения) составляют 67% действующего права. Большую часть – 10% составляют такие акты как необязывающие «решения» Совета и Комиссии,
которые не включены в статью 249 ЕС.
Регламент составляет в общем числе 31%. Решение – 27%. В целом три
пятых от всей совокупности союзного права. Примерно 1/10 составляют
международные соглашения, столько же, как указано выше – необязательные
решения и столько же – чуть менее 10% – директивы. Названная выше
(недоговорная) Резолюция, как оригинальная форма, составляет 4% от общего
количества форм евроактов. Остальные четыре формы составляют вместе
всего 9% всех актов. Еще 4% актов не относятся ни к одной из указанных
выше категорий. Их наибольшее количество относится к сфере аграрной
политики ЕС.
По данным бывшего председателя комитета по праву и гражданским
правам Европарламента, Система норм ЕС по состоянию на 1992г.
2
3
Документы Европейского Союза, т.VI.
Armin von Bogdandy / Juergen Bast / Felix Arndt, Handlungsformen im Unionsrecht. Empirische
насчитывала от 4000 до 5000 правопредписаний, которые ежегодно
публиковались в официальном издании Amtsblatt.
Как видно по статистике 31% - всех актов – это регламенты. Именно
регламенты, а не директивы являются стандартной – основной формой
правовой деятельности Евросоюза в целом. Округленно в действии находится
регламентов совместно с решениями 5 000
Решения Суда ЕС, которые юридически не наделены прецедентным
характером, в практике Сообщества постепенно приобрели прецедентный
характер de facto.
Согласно статье 38 Статута Международного Суда ООН судебные
решения не являются источниками права, они могут быть основой для
создания впоследствии норм обычного права и международного договора4.
Вместе с тем, положения и принципы, зафиксированные в решениях
Суда ЕС, нередко предшествуют и служат появлению соответствующих
положений в нормативно-правовых актах. Протокол о субсидиарности и
пропорциональности, приложенный к Амстердамскому договору, содержит
специальное постановление, подтверждающее, что судебная практика Суда
ЕС – одно из важнейших достояний Сообщества. Место судебных решений в
системе источников европрава, по нашему мнению, – сразу после нормы,
которую он толкует.
Таким образом, можно видеть, что судебным правотолкованием
наднационального суда успешно заполняются пробелы в системе европейскоправового регулирования защиты окружающей среды. Судом сформулирован
целый ряд принципов и понятий европейского экологического права. Сами
заключения
верховного
европейского
суда
имеют
обязывающую
нормативную силу, силу судебного прецедента. После установления
евросудом они, по существу, наравне с законом входят в правовой багаж
сообщества. В то же время нельзя забывать, что в строго юридическом
значении в смысле системы европейского экологического права решения
даже такого авторитетного суда являются только правовым толкованием и не
могут занимать в иерархии источников европрава ту же ступеньку, что и
акты, интерпретируемые им.
Недаром по-немецки его решения называются
Rechtsprechung – правотолкование.
Наконец, договоры ЕС с другими государствами. Как правило, это
договоры о сотрудничестве и свободной торговле. У ЕС их немало: с
Россией, Украиной, Израилем, Швейцарией, Норвегией, Андоррой, ОБСЕ,
ООН и т.д. Другая группа договоров – это вступительные договоры новых
государств, принимаемых в состав ЕС. Каждое из них вступает в члены
сообщества и союза на основе вступительного договора. Все члены также
ратифицируют
такие
договоры.
Они
тоже
становятся
юридически
обязывающим правом ЕС.
Итак, если суммировать, право Евросообщества состоит из:
1) учредительного договора 1957 г.;
2) регламентов, директив и решений, изданных на основе статьи 234;
3) решений суда ЕС;
4) договоров ЕС.
Это европейское право. Термин «европейское право» возник именно в
результате создания Евросообщества. Очень часто к европейскому праву
причисляют и право Совета Европы (г. Страсбург). Это неверно, поскольку
право Совета Европы и сама Европейская конвенция о защите основных
прав 1950 года распространяется лишь на каждого её участника. А
Евросообщество не является участником данной конвенции.
3.2.Иерархия правовых актов Сообщества.
Рассмотрим обрисованную выше иерархию более подробно с обращением
к конкретным статьям договора и производным из него интеграционным
актам. Сделаем это на примере европейского экологического права.
Цели и задачи Сообщества в этой области юридически определены и
сформулированы
в
статье
2
Договора
учреждающего
Европейское
Сообщество 1957г. В ней установлено, что «Задачей Сообщества является
обеспечение
гармоничного
деятельности
экологически
и
устойчивого
развития
экономической
внутри Сообщества, устойчивого и безинфляционного
щадящего
роста,
высокой
степени
конвергенции
экономических показателей, высокого уровня занятости, высокого уровня
социальной защиты, повышения жизненного уровня и качества жизни,
экономического
и
социального
государствами-членами
сплочения
посредством
и
солидарность
создания
единого
между
рынка
и
экономического и валютного союза, а также посредством осуществления
совместных политик или мероприятий названных в статьях 3 и 3а».
Статья обозначена как «задачи Сообщества». По содержанию можно
заключить, что это одновременно и цели Сообщества. Указание в этой же
статье на «совместные политики» или мероприятия конкретизируется
последующими статьями – 3 и 4, которыми даётся каталог сфер деятельности
ЕС и которые составляют содержание этих задач. В соответствии с задачами,
указанными в статье 2, деятельность Сообщества включает:
а) отмену между государствами-членами
таможенных
сборов и
количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех
других эквивалентных по своим последствиям мер;
b) общую торговую политику;
с) внутренний рынок, характеризующийся устранением препятствий
между государствами-членами свободному перемещению товаров, лиц,
услуг и капиталов;
d) меры касающиеся въезда и передвижения лиц;
е) общую политику в области сельского хозяйства и рыболовства;
f) общую политику в области транспорта;
g) политику ЕС по окружающей среде.
Целями в этой же статьи названы: создание единого рынка, а также
экономического и валютного союза. В статье 3 и 4 перечислены «политики» и
мероприятия, которые носят дополняющий, конкретизирующий их и, даже,
сопроводительный характер. Например:
- статья 3(I) – политика в области охраны окружающей среды;
- т.3(p) вклад в достижение высокого уровня здравоохранения;
- ст.3(q) – вклад в общее и профессиональное образование, развитие
культуры в государствах-членах.
Надо сказать, что само по себе закрепление в отдельном каталоге сфер
деятельности Сообщества (статьи 3-4) еще не означает, что ЕС приобретает
автоматически право на деятельность в них. Как известно, государстваучредители делегировали евроструктурам лишь некоторые – отдельные
полномочия, а, отнюдь, не все. Сообщество не вправе выходить за их рамки.
Поэтому каждый раз национальные юристы
скрупулезно
выясняют,
правомочно ли Сообщество на то или иное действие в избранной им сфере.
Чёткому отграничению собственных правовых полномочий ЕС способствует
конкретизация общих целей и задач в специальных нормах того же договора.
Сам договор о ЕС напоминает в этом смысле внутригосударственные кодексы
законов с их делением на общую и особенную части. Для иллюстрации можно
сослаться на европейское трудовое право или на европейское право
окружающей среды5.
Так,
деятельность
Сообщества,
согласно
статье
3с,
охватывает
«внутренний рынок» и, соответственно, устранение препятствий для
свободного перемещения товаров, физических лиц, услуг и капиталов между
государствами-членами.
Если
взять
здесь
для
примера
«свободное
перемещение физических лиц», то оно находит свою конкретизацию в статьях
43-44 ЕС, которыми регламентируются уже более конкретные вопросы –
снижение ограничений на право свободного поселения – статья 43 и
программа по отмене ограничений – статья 44. Право на свободное поселение
5
См.: EU-Arbeitsrecht mit den wichtigsten Verträgen, Verordnungen und Richtlinien der EU zu
физических лиц расшифровывается здесь как длительное осуществление
самостоятельной
экономической
деятельности
гражданами
одного
государства-члена в другом государстве-члене, гражданами которого они не
являются.
Препятствиями
непризнание
в
данном
профессиональной
случае
квалификации,
могут
быть,
полученной
например,
в
стране
происхождения страной последующего поселения.
Другая конкретизирующая статья – 47 (1) ЕС пошла еще дальше и
закрепляет за Советом (министров) право на издание конкретной формы
правового
акта
–
директив
для
взаимного
признания
дипломов,
экзаменационных сертификатов и иных управомочивающих свидетельств для
того,
чтобы
облегчить
прием
и
осуществление
самостоятельной
[экономической] деятельности. Опираясь на нормы статьи 47, Совет в 1988г.
издал, как, собственно, и предписано, директиву ЕС об общих правилах по
признанию дипломов высшей школы. В ней сказано, что для признания таких
дипломов
необходимо,
как
минимум,
трёхлетнее
профессиональное
образование.
Для осуществления целей и задач, указанных в статьях 2 и 3с, а также
статьи 47 (1) принимается конкретизирующий их правовой акт – директива.
На
это
прямо
указывается
самой
нормой6.
Кроме
директив
конкретизирующими статьями могут предусматриваться и регламенты, и
европейские решения. Можно привести пример актов разных отраслей
европрава. Из относительно развитых отраслей можно адресовать к
экологическому праву, аграрному, трудовому праву. Например, в области
европейского трудового права можно перечислить: регламент EЭC Nr.
1612/68 о свободном передвижении работников внутри Сообщества 1968 г.;
регламент ЕЭС Nr. 125/70 о праве работников оставаться в государстве –
члене после завершения в нем трудовой деятельности 1970 г.; директивы: о
срочных трудовых договорах 1999/70/ ЕС; о сближении права государств6
Например, статья 47 (1) гласит, что «…Совет, действуя в соответствии с процедурой,
членов о массовых увольнениях 98/59/EС; о применении принципа равного
обращения без различия расы или этнического происхождения 2000/43/EС;
ряд директив о равном обращении, оплате, социальном обеспечении мужчин
и женщин; о защите работников при неплатёжеспособности работодателя
80/987/ЕЭС; о реализации мер по улучшению безопасности и защиты
здоровья работников на работе 89/391/ЕЭС: об определенных аспектах
формирования рабочего времени 93/104/EC; об охране молодёжного труда
94/33/ЕС, об охране здоровья и безопасности работников от угрозы
химическими веществами на работе 98/24/ЕС; об установлении общих рамок
для оповещения и заслушивания работников в Европейском Сообществе
2002/14/ЕС и другие; директива 68/360/ об отмене ограничений на поездки и
пребывание для работников государств-членов и членов их семей внутри
Сообщества от 15 окт. 1968г.; регламент Nr. 1408/71 о распространении
системы социального обеспечения на работников и самодеятельных лиц, а
также членов их семей, перемещающихся внутри Сообщества 1971 г.;
регламент Nr. 574/72 о реализации регламента ЕЭС Nr.1408/71 о
распространении системы социального обеспечения на работников и
самодеятельных, а также членов их семей, перемещающихся внутри
Сообщества 1972г. и множество других7.
В этих евроактах конкретизированы договорные субъективные права,
которыми наделяется физическое лицо, переехавшее из одного государства
ЕС, гражданином которого оно является, в другое, где намеревается, как
сказано, трудоустроиться или остаться после окончания своей трудовой
деятельности. Генеральная же задача – создать мобильность рабочей силы
внутри Евросообщества – реализовать цель – свободного перемещения
рабочей силы (физических лиц) по территории. Впрочем, в тексте самого
7
Как правило, исследователи обходят стороной конкретные директивы, регламенты и
решения ЕС и предпочитают оперировать общими терминами. Мы специально привлекли столько
самых разных вторичных актов из одной сферы, чтобы составить представление насколько широко
европейское сообщество охватывает своими правовыми действиями конкретные отрасли права. По
словам известного ученого «эти акты заслуживают большего, чем просто упоминания в сносках» //
регламента, как правило, уже определяется иерархия и обязательность
производности данного акта от договора. Например, в одном из регламентов
говорится, что Совет ЕС - «опираясь на договор о создании Европейского
Экономического Сообщества и в особенности на статью 49 (ЕЭС) издал
следующий регламент…»8.
Таким образом, легко изобразить иерархию правовых актов ЕС
(регулирующих данную сферу):
→
Во главе её – самая общая – статья 2 (цели и задачи ЕС);
→
далее – ст.3с договора (сферы деятельности ЕС) – создание
«единого внутреннего рынка, характеризующегося отменой препятствий
свободному передвижению товаров, лиц, услуг и капиталов между
государствами – членами»;
→
ниже – один из конкретизирующих их разделов – Раздел III
(Свободное движение лиц, услуг и капиталов) и статья 40 (бывшая 57)
ЕС (издание «директивы или регламента, устанавливающих меры,
необходимые для свободы движения трудящихся…»);
→
Далее – регламенты и директивы Совета, во исполнение
договора, регулирующие право граждан ЕС на трудоустройство,
перемещение и обучение. Например, директива 89/48 ЕЭС Совета от
21.12.1988 «О признании дипломов высшей школы, которые завершают
как минимум трёхлетнее профессиональное образование».
Далее право ЕС требует своего продолжения в форме национально –
правового регулирования. Поэтому, если продолжить, то нижней ступенью
иерархии
является
национальный
правовой
акт,
имплементирующий
указанную директиву в подходящей форме во внутреннее право. Например,
названная выше директива 1968г. имплементирована немецким федеральным
8
Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der
Gemeinschaft vom 15 Oktober 1968 (geändert durch VO (EWG) vom 27. Juni 1992) in: EU-Arbeitsrecht
mit den wichtigsten Verträgen, Verordnungen und Richtlinien der EU zu Freizügigkeit, Arbeitsvertrag,
Arbeitsschutz, Betriebsverfassung, Verfahrensrecht, 2. Auflage, 2004, Beck-Texte im dtv, S.65.
Воспроизведём коротко данную норму: „Совет, действуя в соответствии с процедурой, изложенной в
статье 251 и после консультации с Экономическим и социальным комитетом, издаёт директивы или
законом о въезде и пребывании граждан государств-членов Европейского
Экономического Сообщества от 31.01.1980г. (последнее изменение внесено
законом от 3 декабря 2001 г.).
3.3.Понятие права Европейского Союза.
Договор о создании Евросоюза был подписан в 1992г. и через год –
после ратификации каждым государством, вступил в законную силу. В нём
53 статьи.
В статье 1 главной целью создания Евросоюза определяется, что
«Союз учреждается на базе Европейского сообщества, дополненного
сферами политики и формами сотрудничества в соответствии с настоящим
Договором». Таким образом, Евросоюз – это Евросообщество плюс
некоторые дополнительные сферы сотрудничества, в числе которых и
политические. Напомним, что Евросообщество было нацелено только на
экономические области взаимодействия. Единство политики ранее не
провозглашалось договором о Евросообществе 1957г.
Спустя 40 лет деятельности государства – члены решили, что
необходимо расширить сферы деятельности Сообщества на политику.
Однако имеющийся договор от 1957 года юридически не позволял этого
сделать. Тогда было решено заключить совершенно новый международный
договор между теми же государствами, который позволил бы им
объединить свои внешнеполитические действия. Пришлось создавать
формально новое объединение – Евросоюз.
Но его полномочия уже не касаются сферы экономики. Этим
занимается Сообщество. А вот объединение политических акций стало
возможно только на базе Союза. Например, с 1993 г. государства
выступают на международной арене не каждый сам по себе, а солидарно – с
единой позицией. Теперь все внешнеполитические действия каждого
государства не могут отклоняться от целей и задач Евросоюза и от единой
совместной
позиции
и
одобряет
совместные
действия
государств.
Предусмотрена даже общая оборона. Однако эта сфера всё ещё оставляет
желать лучшего. Все эти аспекты формулируются в разделе V Договора о
Союзе, который называется «Общая внешняя политика и политика
безопасности».
Теперь государства получили возможность координировать свои
действия
в
международных
организациях
и
конференциях.
Дипломатические
и
государств
третьих
сотрудничают
в
странах
на
консульские
международных
представительства
между
собой
для
осуществления «общих позиций» и «совместных действий».
Решения в этой области принимаются единогласно.
Во внешнеполитической сфере Союз становится всё более заметным
субъектом. Он всё чаще выступает с единой союзной позицией, имеет
собственную внешнеполитическую службу. В проекте Евроконституции
предусматривается даже пост министра иностранных
исполнительным
аппаратом.
Правда,
пока
она
дел вместе с
представлена
только
Верховным представителем по внешней политике и политике безопасности,
который не имеет ни собственной бюджетной статьи, ни генеральных
полномочий, ни какой – либо иной законодательной легитимации. Единая
внешняя политика ЕС также – не всегда эффективна. Так, общая позиция по
тем или иным вопросам порой складывается с большим трудом. Например, в
2007г. 26 государств Союза хотели заключить договор с Россией. Но из-за
известной истории с некачественным «польским мясом», запрещенным
Россией к импорту, лишь Польша (одна из 27-ми) была против. Но этого
стало достаточно, чтобы блокировать заключение столь важного Соглашения.
Тем не менее, ЕС имеет установку на самостоятельную внешнюю
политику и постепенное превращение ЕС в самостоятельного и единого
внешнеполитического субъекта.
Другое нововведение, которого не было у Евросообщества – это
раздел VI «сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно –
правовой сфере». Оно осуществляется в основном в форме сотрудничества
полиций, таможенных и судебных органов в уголовно – правовой сфере.
Конкретно это предотвращение и пресечение организованной и иной
преступности, терроризма, торговли людьми и преступлений против детей,
незаконных
операций
с
наркотиками
и
оружием,
коррупции
и
мошенничества. Это сотрудничества в рамках Европейского полицейского
ведомства – ЕВРОПОЛ. Возможно, даже сближение норм уголовного права
государств – членов.
Сотрудничество
в
сфере
борьбы
с
преступностью
включает:
оперативное сотрудничество между компетентными органами, сбор,
хранение,
обработку,
анализ
и
обмен
информацией
в
отношении
подозрительных финансовых операций, обучение обмен офицерами связи,
временное прикомандирование сотрудников, использование оборудования
и судебно – медицинских исследований и т.п. В полицейские служащие
Европола (штаб – квартира в Париже) набираются офицеры полиций
государств – членов не ниже подполковника, знающие два иностранных
языка, имеющие соответствующий стаж и профессиональный опыт. Но они
не наделены правом осуществлять оперативно-розыскную и следственную
деятельность. Их задача формировать банк данных преступников и помощь
государствам – членам в их преследовании.
Однако учредители сочли, что Евросоюз нет необходимости наделять
собственными полномочиями. Они удовлетворились тем, что он будет
лишь площадкой для согласования мнений, позиций государств. Он
является лишь постоянно действующей дипломатической конференцией.
Евросоюз не наделен учредителями собственной правоспособностью, то
есть правами, закрепленными в уставном акте. Поэтому Евросоюз не
обладает правами на самостоятельные действия и не может брать на себя
обязанности в международном общении. Главное заключается в том, что
Европейский Союз не имеет собственной договорной правоспособности.
Поэтому третьи страны могут иметь дело только с Евросообществами и с
государствами – членами напрямую. В качестве примера упоминалось
известное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и
Европейским союзом от 24 июня 1997 г., в статье 104 которого сказано, что
сторонами в соглашении являются Сообщество и государства – члены, с
одной стороны, и Россия, с другой.
Следовательно, он, в отличие от
Евросообщества, не может считаться международной организацией.
Определяет принципы и основные ориентиры общей внешней политики
и политики безопасности Европейский Совет. Он принимает «решения о
совместных действиях» государств (т.е. Евросоюза). Совместные действия
предпринимаются не всегда, а лишь при особых обстоятельствах, если
считается, что они требуют оперативных действий со стороны Союза.
Причем Евросовет, как и другие органы ЕС, по вопросам внешней и
внутренней политики (то есть компетенции Евросоюза) выносит решения не
от имени организации в целом, а от имени государств – членов! К тому же
Евросовет выносит лишь политические решения, а не юридические, то есть не
обязывающие. Поэтому они ещё не становятся правом сразу, а лишь после их
ратификации всеми государствами – членами.
Таким образом, к праву Европейского союза относится, во – первых,
сам учредительный договор 1993 года и его 53 статьи, а также
межгосударственные конвенции (договоры), которыми регулируются борьба
с преступностью, а также внешнеполитические отношения государств –
членов ЕС с третьими странами и организациями.
3.4.Европейское право как часть международного публичного права.
Право Европейского Сообщества является по своей основе частью
международного публичного права. Оно создано типичным международным
договором. Объём правосубъектности Евросообщества не выходит за рамки,
принятые
в
международном
праве
у
международных
организаций.
Сообщество обладает только теми полномочиями, которые были переданы
Все изменения уставного договора возможны с соизволения самих государств
– членов. Воли международной организации для этого недостаточно. В связи
с этим на западе появился термин «государства – хозяева договоров». Он
означает, что правом на изменение и дополнение учредительного акта
обладают только государства.
Собственные компетенции Сообщества не могут выходить за рамки
того
перечня,
который
дается
в
договоре,
и
за
рамки
целей,
сформулированных им же. Каждый акт внешних сношений ЕС с третьими
государствами и международными организациями также осуществляется на
основе договора и отдельного мандата на ведение переговоров и заключение
соглашения, который выдается Брюсселю государствами – членами.
Юрисдикция Суда ЕС, также как и всех международных судебных
учреждений, ограничена и принципиально не может вторгаться во
внутреннюю сферу государств. Решения суда ЕС не могут адресоваться
непосредственно внутренним субъектам государств, т. е физическим и
юридическим лицам. Исключения имеют место только в случаях, на которые
государство ранее дало согласие либо в договоре, либо в актах вторичного
права.
Сами акты вторичного права (регламенты, директивы, решения), хотя и
наделены нетрадиционно высокой нормативной силой, в то же время
остаются международными договорами по существу. Их наименование не
имеет существенного значения, поскольку сторонами в их обсуждении и
принятии по-прежнему, как и во всех международных организациях,
являются все без исключения государства – члены. Видные российские
теоретики в области международного права называли такие договоры:
конкретизирующими договорами, индивидуальными договорами, договорами
– сделками.
Основными
субъектами
европейского
международном праве, остаются государства.
права,
также
как
и
в
Методы взаимодействия и принятия решений в ЕС изменились лишь в
отношении незначительных вопросов. В ЕС в таких случаях практикуется
метод квалифицированного большинства. Если же решение касается вопроса,
признанного хотя бы одним государством жизненно важным для себя,
решение принимается методом единогласия.
Таким образом, по субъектному составу, методам принятия решений и
правовой
базе
европейское
право
является
ООН
в
частью
международного
публичного права.
Международный
суд
своем
решении,
касающемся
международных организаций, также определил, что, «будучи субъектом
международного права, организация связана обязательствами, вытекающими
для неё из норм международного права».
3.5.Специфика европейского права.
Вопрос о правовом своеобразии Сообщества это вопрос о правовом
качестве Сообщества. Юридически ЕС остаётся на той же правовой почве и в
тех же ограниченных рамках, что и 50 лет назад т.е. межгосударственным
образованием (Intergovernmental Organization – англ. Или Zwischenstaatliche
Einrichtung – нем.). Так юридически закреплен статус ЕС в конституциях
государств-членов. Таким же он остается и в учредительных договорах 1957г.
До настоящего времени его юридическая природа не изменилась. Изменения
правового статуса можно было ожидать в 2005 году с принятием
евроконституции. Однако государства не согласились с этим документом.
В то же время Еврсообщество обладает особенностями или правовым
своеобразием. Главный аргумент в пользу этого зиждется на объёме
задач и полномочий, которые у ЕС нетрадиционно широки в сравнении
с обычной международной организацией:
- наличие «независимых» собственных органов;
- право органов ЕС на самостоятельное, независимое от государств,
- право на издание правовых актов, которые действуют в государствах
напрямую в силу самого «европейского приказа»;
- широкий судебный контроль за применением права Сообщества в
государствах-членах со стороны как Суда ЕС, так и национальных судов;
- частичная финансовая независимость ЕС от членских взносов государств.
Специфика европейского права имеет место только в части вторичного
права и права, основанного на решениях суда ЕС. Вторичные или
собственные акты Брюсселя в отличие от правовых актов других
международных
организаций,
наделены
значительно
более
высокой
нормативной (пробивной) силой. Как правило, у других организаций – это
совместные решения государств- членов, каждое из которых является
типичным межгосударственным соглашением (договором). В ЕС же
регламенты, директивы и решения выносятся от себя самой, т.е. от имени
Евросообщества и его высших органов власти, а не государств, как это
обычно принято. Сами решения имеют форму государственных актов и по
нормативной
силе
напоминают
внутригосударственные
законы
и
исполнительные акты. Например, регламенты имеют всеобщий характер, т.е.
адресуются ко всем государствам без исключения. Плюс к этому они
наделены прямым действием, то есть возможностью напрямую регулировать
внутригосударственные
правоотношения.
Постепенно
такую
же
силу
приобретают и директивы, несмотря на то, что в договоре прописана их
обязательность исключительно в отношении цели. Практика и в ЕС
оказывается иной, чем юридический закон. «Решениями» Сообщество также
властно регулировать внутригосударственные отношения напрямую и более
конкретные
организациях
вопросы,
чем регламенты. В
юрисдикционная
сила
типичных
правовых
международных
актов
организации
заканчивается на границах государств – участников. Далее сами государства
занимаются их имплементацией (реализацией).
Второй главной особенностью права ЕС является верховенство
вторичных,
то
есть
собственных
правовых
актов
над
внутригосударственными законами, включая конституции. Такого в обычных
организациях нет. Однако с членством в ЕС правительства государств с
трудом, но всё же пошли на столь значимый шаг. Если в «традиционном»
международном праве существует дуализм, то есть международное право
регулирует отношения только между государствами, а сами государства
регулируют все внутренние отношения и не впускают международные акты
напрямую в свои компетенции. То в Европейском Сообществе – монизм, то
есть европейское право и национальное в некоторой степени и сферах
сливаются. Происходит их «европеизация». В этом главные особенности
европейского права.
Что касается решений суда ЕС, то они не обладают прецедентным
характером, как в Англии или США. Но его решения не единожды уже стали
правовой основой для формирования принципов европрава. Например,
принципы: верховенства права ЕС, законных ожиданий и некоторых других.
К тому же национальное право государств очень унифицируется под
влиянием так называемой «преюдициальной процедуры». Она означает, что
каждая страна, вступившая в ЕС, обязана не только принимать законы
конформные праву ЕС, но выносить индивидуальные судебные решения –
рядовыми городскими и районными судами. Каждый такой суд теперь обязан
перед тем как вынести собственное заключение по тому или иному вопросу,
согласовать его с судом ЕС и испросить – не распространяется ли
европейское право на данный случай. Это делается путём судебных запросов
в Суд ЕС. Тот отвечает, что да – данное решение попадает под такую – то
(например) европейскую директиву и должно регулироваться ею. Это и есть
судебная преюдициальная процедура.
3.6.Ответственность за неисполнение директив Евросообщества.
В числе нарушений актов и предписаний ЕС на первом месте –
директива. Как правило, государства не отказываются от их исполнения, а
затягивают с их исполнением. Правоприменительные органы государств
активно пользуются этой возможностью [затягивания] в своих интересах –
сознательно затягивают (замораживают) с инкорпорацией директив во
внутренние законопорядки. Отсутствие чёткой исполнительской дисциплины,
по признанию самих европеистов, – бич и преследует интеграционный
правопорядок на протяжении всего его существования. Число конфликтов
между правопорядками обоих уровней не уменьшается.
Например, 2 года назад Комиссия возбудила дело в Суде ЕС против
Греции, которая не включила в свое законодательство 3 директивы в области
окружающей среды. В этом же году вынесено постановление против всей
Италии за невыполнение 7-ми директив в сфере здравоохранения, которые
должны были быть включены ещё к 1 января 1997г. В феврале 1997г. Суд ЕС
осудил
Бельгию за
аналогичное
«невключение» директивы,
которая
подлежала выполнению уже с 1 января 1994г.
На конец 1996г из 54 директив только Финляндия включила их в свои
законодательные акты на 100%. Противоположностью стала Испания – лишь
36 из 54 директив9.
Не
менее
редко
случаются
нарушения
европрава
и
в
восточноевропейских странах ЕС. Например, совсем недавно – в 2006 г.
«Еврокомиссия возбудила в отношении Эстонии 16 дел». Эта страна не
сумела своевременно принять 32 директивы Европейского союза, в связи с
чем Еврокомиссия возбудила 16 дел о нарушениях. Как сообщили в прессслужбе правительства, по состоянию на 17 января 2007 г. Эстонией не
принято в целом 32 директивы.
Нарушение
конкурентного
законодательства
ЕС
также
явно
свидетельствует об исполнительской дисциплине государств. Например, в
1994г было зарегистрировано 1081 дело по нарушению европейских правил
конкуренции, а в 1995г – уже 1472 дела. Рост – на 36%.
9
Отмечается, что страны с прочными правовыми традициями труднее
переходят на европейское право. Особенно это относится к Великобритании,
где действует прецедентное право. Напротив, страны, которые находятся в
поисках новой правовой ориентации, пережив различные катаклизмы, легче
ориентируются на новое право (Испания, Португалия).
Тем не менее, дальнейшее развитие права ЕС неизбежно инициирует
конфликты с национальными конституционными нормами. Государства
неохотно сдают свои правовые позиции, и это отражается на качестве
европейского правопорядка.
Для наглядности того, как функционирует правопорядок ЕС в случае
неисполнения (затягивания) коммунитарных директив, можно привести
пример из судебной практики ЕС. Люксембургский Суд ЕС 13 ноября 1997г.
вынес нижеследующее решение о нарушении Договора затягиванием с её
имплементацией.
9 июля 1996г. Европейская Комиссия подала жалобу в Суд ЕС на
Федеративную Республику Германия. Основанием для жалобы (согласно
статье 169 ДЕС) стал тот факт, что Федеративная Германия не провела, в
пределах предписанного срока, никаких необходимых мероприятий с целью
реализации двух европейских директив в области экологии. Это:
1. Директива Совета 91/157/ЕЭС от 18 марта 1991 г. «Об опасных
веществах, содержащихся в батареях и аккумуляторах (Aвl. L 78, S. 38).
2.
Директива Комиссии 93/86/ЕЭС от 4 октября 1993 г. «О
совместимости директивы 91/157/ЕЭС к техническому прогрессу». (Aвl.
L 264, S. 51).
Как требовала статья 11 абз.1 директивы 91/157 и статья 7 абз. 1
директивы 93/86, государства-члены были обязаны принять необходимые
меры, чтобы исполнить их до 18 сентября 1992г., самое позднее до 31 декабря
1993 г. Комиссия незамедлительно поставила об этом в известность все
государства.
После того, как Комиссия установила, что эти сроки истекли, а
Республика
Германия
не
провела
необходимых
имплементационных
процедур, она начала (в соответствии со ст. 226 ЕС) процедуру установления
нарушения такими действиями Договора. Письмом от 21 декабря 1992г. и 10
февраля 1994 г. она потребовала от немецкого правительства высказать свое
мнение (объясниться) относительно факта неисполнения ею необходимых
правореализационных требований, содержащихся в указанных директивах.
Немецкое правительство ответило на процессуальный запрос ответным
письмом от 9 марта 1993 г. В нем оно сообщало, что немецкие органы
займутся подготовкой к их осуществлению. Кроме это, оно указала на то, что
по их мнению имплементация может быть успешно проведена только после
наступления условий, предусмотренных статьей 4 абз.2 этой директивы
(91/157).
В отношении второй директивы немецкое правительство очень сожалело
в своем письме от 28 апреля 1994 г. о затягивании с её имплементацией и
указало на то, что имеет смысл одновременная имплементация обеих
наднациональных директив.
Далее последовали следующие действия Комиссии. «Исходя из того, что
ей не поступило положительной информации об осуществлении директив»,
она сообщила немецкому правительству 15 марта 1994 г. и 3 августа 1995 г.
своё мнение с обоснованием. Она потребовала от неё последовать своему
мнению (т.е. исполнить) в пределах двух месяцев после оповещения.
На мнение Еврокомиссии немецкое правительство, в свою очередь,
ответило письмом от 21 сентября 1995 г., где сослалось на немецкую систему
утилизации
батарей,
которая
основана
на
соглашении
между
производителями и торговлей и по существу соответствует требованиям
директивы 91/157. Вместе с этим Германия признала, что имплементация
директив формально еще не осуществлена.
Следующим шагом Комиссии на это сообщение стала подача жалобы в
Суд ЕС 8 июля 1996г. В основание такого решения было положено то, что
«Комиссия не получила никакого сообщения от немецких органов об
окончательных мерах» [по имплементации].
В своем ответе на жалобу немецкое правительство не оспаривает того,
что указанные директивы не были имплементированы во внутреннее
законодательство в рамках отведенного срока. Она учла в особенности то, что
[вместо
осуществления
нужных
правоисполнительных
процедур]
правительство вновь информировало Комиссию [лишь] об основаниях своего
затягивания с исполнением директив.
Комиссия
сочла,
что
“поскольку
спорные
директивы
не
были
имплементированы в пределах установленного срока, жалоба Комиссии
является обоснованной”.
Было также установлено, что Федеративная Республика Германия
нарушила свои обязательства, вытекающие из статьи 11 абз.1 (91/157) и
статьи 7
(93/86), тем, что не предприняла своевременных мер по их
претворению во внутреннее право.
Комиссия определила также, что поскольку Республика Германия своими
объяснениями подменила существо вопроса, то на нее должны быть
возложены и судебные издержки.
3.7.Административные институты ЕС.
Европейский Совет.
Это высший орган Европейского сообщества. Соответственно, он же
является и высшим органом Евросоюза. Однако поскольку Евросоюз не
обладает
международной
правосубъектностью,
то
не
является
и
международной организацией. Следовательно, Европейский Совет не
может статуироваться как высший орган Евросоюза. Он является лишь
постоянно действующей международной дипломатической конференцией,
где представители государств принимают общие решения. Его решения
носят лишь политический, а не юридический и необязывающий характер.
В него входят главы государств ЕС. Они собираются не реже 2-х раз
в год. Решаемые ими вопросы являются наиболее генеральными и
программными. Решения закрепляются в форме «решений».
Совет (министров) ЕС.
Совет ЕC является законодательным органом Евросообщества. А
поскольку в Совете участвуют министры национальных правительств, то
это одновременно и политический институт. В нём собираются министры
всех 27-ми государств ЕС для принятия решения по тому или иному
вопросу. На заседание съезжаются министры в зависимости от профиля
принимаемого решения – сельского хозяйства, транспорта, экологии,
экономики
или
министры
иностранных
дел.
Там
обеспечивается
окончательное согласование государствами того или иного вопроса и
оформляется в юридическую форму регламента, директивы или решения.
После этого каждый такой акт издается как акт Совета ЕС, либо
Европарламента и Совета ЕС совместно.
Совет находится в центре законодательного процесса. Долгое время
Совет
(министров) ЕС был единственным законодательным органом
Сообществ/Союза.
Ныне
он
делит
эту
роль
с
Еврокомиссией
и
Европарламентом.
В соответствии с Договором о Евросообществе Совет принимает свои
решения либо квалифицированным большинством, либо единогласно.
Согласно ст. 212 Договора о Евросообществе при голосовании
квалифицированным большинством члены Совета, представляющие разные
государства,
располагают разным числом голосов: Великобритания,
Германия, Италия, Франция – по десять голосов; Дания и Ирландия по три
голоса и т.д. – в зависимости от численности населения. Например, на один
голос в Совете ЕС от Ирландии в настоящее время «приходится» 1,17
миллионов человек.
Важную роль в Совете играет его глава председатель. В соответствии
со ст. 203 Договора о Сообществе «председательствование в Совете будет
поочерёдно
осуществляться
государством-членом
в
Совета».
течение
шести
Председателем
месяцев
Совета
каждым
является
не
конкретное физическое лицо, а государство-член. Председатель сменяется
каждые полгода в порядке латинского алфавита. Например, с момента
вступления в Европейские Сообщества Ирландия возглавляла Совет ЕС
шесть раз: в 1975, 1979, 1984, 1990, 1996 и 2004 годах.
Президентство в ЕС не является формальным институтом. От того, кто
возглавляет Совет, зависит многое в развитии всей сложной системы
интеграционных связей и отношений. В обязанности страны-председателя
Совета
входит:
председательских
принятых
на
созыв
функций;
заседаниях
заседаний,
выполнение
организация
актов;
общие
на
заседаниях
и
подписание
голосования
функции
по
обеспечению
нормальной работы Совета. При этом функции председателя Совета не
ограничиваются
вопросами
организации
и
проведения
заседаний.
Председатель направляет деятельность большинства органов ЕС. Он
выступает
как
активный
и
влиятельный
политик,
занимающийся
проблемами координации политики Союза и государств-членов. Институт
президентства высоко ценится странами-членами ЕС из-за того престижа и
веса, которые он даёт своему обладателю. Успешная организация «своего»
президентства является целью любого государства-члена ЕС.
Правительство государства-члена ЕС определяет основные положения
программы своего президентства в Совете. Так, например, Ирландия перед
своим очередным президентством заявила, что «главная обязанность для
любой страны-президента Совета ЕС – это обеспечение ведения дел ЕС в
умелой,
эффективной
и
беспристрастной
манере.
В
течение
шестимесячного периода президентства ирландские министры будут
председательствовать в около сорока заседаниях Совета министров ЕС, а
также будут наблюдать за работой почти двухсот рабочих групп,
возглавляемых ирландским персоналом на официальном уровне. В
процессе выполнения своих президентских обязанностей министры будут
прилагать
усилия
экономические
и
для
обеспечения
социальные
вопросы
того,
чтобы
решались
с
политические,
пользой
для
Европейского Союза» 10.
Европейский парламент.
Европарламент является представительным органом Европейского
Союза (статья 189 Договора о ЕС). Термин «Европейский парламент» был
введён в учредительные документы в 1986 году Единым Европейским
Актом
и
является
сегодня
единственным
официальным
названием
представительного института Сообщества и Союза11. В его составе в
настоящее время около 750 депутатов.
С течением времени Европарламент неоднократно реформировался.
Менялись полномочия данного института, постоянно увеличивалось
количество его членов (Единый Европейский Акт 1986 г., Договор о
Европейском Союзе 1992 г., Амстердамский договор 1997 г.).
Каждое государство ЕС имеет определённую квоту депутатских мест в
Европейском парламенте (статья 190 Договора о ЕС): Франция, Германия,
Италия, Великобритания – по 99 мест, Ирландия - 13 депутатов и т.д. – в
зависимости от численности населения. Так каждый член Европарламента
10
Department of Foreign Affairs “Challenges and Opportunities Abroad: White Paper on Foreign Policy
Development”. Pn. 2133. – Dublin: Stationery Office, 1996. - Р. 60-61.
11
от Ирландии представляет 235 тысяч избирателей, в то время как от ФРГ –
806 тысяч избирателей.
В выборах в Европарламент может принимать участие каждый
гражданин любой страны ЕС, в какой бы части Евросоюза он не находился.
К участию в выборах может быть допущен каждый гражданин в
соответствии с внутренним законодательством государств. Например,
каждый гражданин Ирландии и ЕС, который достиг возраста 18 лет и
зарегистрирован в качестве избирателя, имеет право проголосовать.
Регистрация
избирателей
осуществляется
ежегодно
районными
или
городскими советами. За исключением граждан Британии, граждане других
стран ЕС, не зарегистрированные на выборах в Европейский Парламент в
1994 и 1999 гг. в Ирландии, должны подать заявку на регистрацию
установленной формы. Эти декларации отправляются в государства-члены
ЕС этих лиц для избежания двойного голосования. Приблизительный
список избирателей ежегодно публикуется 1 ноября. Он является
свободным для публичного ознакомления в библиотеках, на почтах и в
других публичных учреждениях. Обращения по поводу исправления этих
списков могут быть поданы до 25 ноября. Первые прямые выборы в
Европарламент состоялись в 1979 году.
Избранные депутаты Европейского Парламента обладают свободным
мандатом. Это означает, что все они, хотя и избираются в государствахчленах, но объединяются друг с другом не по национальному, а
партийному признаку в «политические группы», как называются фракции в
этом институте. Так, например, члены Европарламента от Ирландии
представляют
Лейбористской
интересы
партии
пяти
парламентских
Ирландии
входят
в
групп.
группу
Депутаты
от
Социалистов,
прогрессивные демократы присоединились к Либеральному объединению.
Представители Партии Зелёных в Европейском Парламенте входят,
соответственно, в Объединение Зелёных.
Председатель
Европарламента
-
это
самая
высокая
выборная
должность в Европарламенте.
Значение Европарламента постепенно возрастает, что влечёт за собой
повышение статуса избирательного процесса в него, а также его депутатов.
Однако
в
законодательном
процессе
Европарламент
имеет
лишь
согласовательные полномочия. Окончательное решение всегда ставит
Совет (министров) ЕС. Это много лет вызывает критику общественности,
поскольку он до сих пор не стал настоящим законодательным органом. Им
остается по-прежнему Совет (министров) ЕС.
Европейская Комиссия.
Европейская Комиссия является основным «двигателем» европейской
интеграции, воплощая в себе так называемое наднациональное начало в
европейском строительстве. Её главная задача – согласование интересов
государств
литературе
и
Европейского
традиционно
Сообщества.
характеризуется
Европейская
в
Комиссия
качестве
в
главного
исполнительного органа Союза, а иногда даже как его «правительство». В
настоящее время Комиссия состоит из двадцати пяти членов, назначаемых
«в соответствии с предложениями каждого государства-члена» (статья 214
Ниццского договора). На практике правительство самого государства-члена
ЕС решает, кто должен стать комиссаром от этой страны.
С 2005 года пять наиболее крупных государств Союза утратили своё
бывшее право назначать по два комиссара. В соответствии с новым
порядком, каждое государство-член ЕС имеет право назначать по одному
комиссару до тех пор, пока размер Комиссии не достигнет двадцати семи
членов. После этого, как предполагается, будет применяться система
ротации в праве назначения комиссаров.
Аппарат Еврокомиссии составляет более двадцати тысяч служащих.
Каждое государство представлено в ней определенным количеством
посланцев, примерно соответствующим пропорциям, основанным на
численности населения. Например, около 600 сотрудников – граждане
Ирландии.
Член Комиссии является должностным лицом ЕС, персонально
отвечающим за определённую область управления (комиссаром по
определённым
делам).
Распределение
портфелей
в
Комиссии
сопровождается интенсивным лоббированием со стороны государств, ибо
есть менее и более влиятельные должности (директораты). Распределение
портфелей
происходит
по
неписаным
правилам
с
соблюдением
национальных пропорций и предыдущего распределения портфелей. Это
фактически означает, что Комиссия формируется и функционирует на
межгосударственной, а не наднациональной основе 12. Например, в 1973
году в состав Еврокомиссии входило семь «комиссаров» (из 20) от
Ирландии.
Суд Европейских сообществ.
Суд ЕС расположен в столице Люксембурга – г. Люксембург. Он
действует с 1958 г., заменив собой Суд ЕОУС. Первые дела, поступившие в
Суд ЕОУС, были возбуждены Комиссией ЕС и касались нарушений
договоров правительствами. В дальнейшем последовали иски правительств
государств против решений Комиссии ЕС, а с 1970-х гг. – иски частных лиц
(т.е. юридических лиц и граждан стран-членов).
12
Обращаться в Суд ЕС имеют право лишь институты ЕС и правительства
государств – членов. Регионы и субъекты федеративных государств не имеют
права на самостоятельную жалобу в Суд ЕС. Они могут обратиться в Суд ЕС
лишь опосредованно – через свои национальные правительства. Частные лица
также могут жаловаться в Суд ЕС на своё государство лишь в тех случаях,
когда нарушение европейского права затрагивает их лично. Такие случаи в
практике ЕС имеются.
Согласно статье 220 договора о Евросообществе, «Суд обеспечивает
соблюдение права при толковании и применении настоящего Договора». В
состав Суда входят 15 судей. Суду оказывает содействие девять юридических
советников. Их количество может быть увеличено. Судей и юридических
советников назначают сроком на шесть лет правительства государств-членов
из числа независимых лиц с безупречной репутацией, которые обладают
квалификацией, необходимой для назначения на высшие судебные должности
в их странах или являются юридическими экспертами высокой и
общепризнанной квалификации. Требования к моральным качествам судьи
также довольно высоки. Так, выйдя на пенсию, бывшие судьи не должны
совершать поступков, несоответствующих высокому званию судьи суда ЕС.
Иначе они могут быть лишены этого звания и даже самой (европейской)
пенсии.
С 1989 г. Суд ЕС состоит из двух палат, не подчинённых друг другу.
Обе они с трудом справляются с увеличивающимся объёмом дел. Например, с
1952 г., когда Суд ЕОУС начал свою деятельность, и до 1992г. было
возбуждено 5405 дел. 917 были возбуждены по инициативе Комиссии ЕС, 229
– правительствами государств. 1099 были делами частных лиц, 35 – одними
органами против других. К началу 2000-х гг. каждая из палат рассматривает
уже до 435 дел ежегодно.
Регламент процедуры, применяемой при рассмотрении таких дел, в
целом не отличается от процедуры, применяемой высшими юридическими
инстанциями государств – членов. Государства, организации и частные лица
обязаны выполнять приговоры суда, которые не только позволяют решать
спорные вопросы, но и дают толкование противоречивым текстам договоров.
Значительную часть своей деятельности Суд ЕС посвятил вынесению
предварительных решений по делам, присылаемым на его рассмотрение
национальными судами. Это так называемая преюдициальная процедура,
которая имеет целью получить от суда толкование статей коммунитарного (от
англ. Community - Сообщество) права или даже оценку их законности.
Национальные суды не обязаны каждый раз обращаться с таким запросом в
Суд ЕС, но вынесение ими решения, противоречащего праву ЕС, считается
браком в работе государства и неисполнением им своих обязательств по
договору. Дабы избежать этого, национальные суды предпочитают лишний
раз обратиться с таким (преюдициальным) запросом. Так, в числе указанных
выше 5405 дел, рассмотренных Судом ЕС, 2547 дел, т.е. почти половина,
носили характер предварительных постановлений, т.е. по запросу - в порядке
преюдиции.
Вопросы для самопроверки:
1. Кто является основными субъектами европейского права?
2. Что такое нормативная сила актов и чем она определяется?
3. С помощью какого акта ЕС определяется: система властных органов,
взаимоотношения
её
частей,
формулируются
иммунитеты,
устанавливается общая цель организации, с какой она создается,
излагаются правила принятия обязательных решений?
4. Основные управленческие институты ЕС.
5. В чём состоят особенности и правовое своеобразие ЕС (отличия ЕС от
других международных организаций)?
6. Что такое обращение в порядке преюдициальной процедуры?
7. Какова ответственность государств за неисполнение предписаний ЕС?
Список рекомендуемой литературы:
1. Клёмин, А. В. Европейское право и Германия. Баланс национального и
наднационального [Текст] / А.В. Клемин - Изд-во Казанского
университета, 2004., - 589 с.
2. Европейское право, политика и интеграция: актуальные проблемы. /
Под ред. Мингазова Л.Х. Казань. Издательство “Таглимат” ИЭУП. 2005.
484 с.
3. Вайденфельд, В., Вессельс, В. Европа от А до Я. Справочник
европейской интеграции. Institut fuer Europaeische Politik, 7 Aufl. Alberts
XII, 2002.
4. Топорнин, Б. Н. Европейское право: Учебник. - М.: Юристъ. 1998.
5. Тункин, Г. И. Теория международного права [Текст] / Г.И. Тункин - М.:
Международные отношения., 1970.
6. Хартли, Т. К. Основы права Европейского сообщества / Пер. С анг. - М.:
Закон и право. Юнити, 1998.
7. Тихомиров, Ю. А. Курс сравнительного правоведения [Текст] / Ю.А.
Тихомиров - М.: Норма, 1996.
Право
Европейского
Союза:
правовое
регулирование
торгового
оборота; Учебное пособие / Под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К.
Пучинского.-М.: Зерцало, 1999.
8. Клёмин, А. В. Европейский Союз и государства – участники:
взаимодействие правовых порядков (практика ФРГ) [Текст] / А.В.
Клемин - Казань: ИСЭПН АНТ, 1996.
9. Европейское право. Учебник для вузов / Под ред. Л.М. Энтина. - М.;
Норма 2005.
10. Клаус – Дитер Борхард. Азбука права Европейского сообщества.
Редкол.: Ю.А. Борко, М.В. Каргалова, Ю.М. Юмашев. - М.: Межд. изд.
Группа “Право”, 1984.
11. Европейский Союз: Путеводитель / Под ред. Ю.А. Борко, О.В.
Буториной. - М.: “Интердиалект+”, 1998.
12. Шибаева, Е. А. Право международных организаций: Вопросы теории
[Текст] / Е.А. Шибаева - М.: Междунар. Отношения, 1986.
Тема 4: Источники европейского права.
4.1.Система источников европейского права.
4.2.Учредительные договоры.
4.3.Нормативно-правовые акты Евросоюза.
4.4.Общие принципы права.
4.5.Решения Суда ЕС.
4.6.Международные договоры.
4.1.Система источников европейского права.
Система источников европейского права отличается значительным
своеобразием. Традиционно в правовой доктрине под источниками права
понимаются формы его выражения. Право ЕС состоит из огромного массива
документов, различающихся по правовой природе. С точки зрения условий и
порядка формирования и места, занимаемого в общей иерархии норм
европейского права, все источники подразделяются на три группы:
Акты первичного (или основополагающего) права;
Акты вторичного (или производного) права;
Акты третичного (или дополнительного) права.
Европейские сообщества и Европейский Союз созданы и функционируют
на основе учредительных договоров, в которых провозглашаются основные
их цели, порядок формирования и деятельности институтов, а также их
компетенция. Правовые нормы, закрепленные в учредительных договорах,
образуют
конститутивную
основу
Сообщества
и
Союза.
Главная
отличительная особенность учредительных договоров, отличающая их от
других международно-правовых актов, состоит в том, что они порождают
для их физических и юридических лиц. Учредительные акты определяют
основные параметры европейского права, его особенности, условия
формирования и порядок применения и относятся к актам первичного права.
Нормы первичного права обладают верховенством по отношению к
нормам вторичного и в значительной мере третичного права. Для их
изменения и пересмотра установлена особо сложная процедура. Она
предусматривает проведение
межправительственной
конференции
для
внесения изменений и требует единогласной ратификации государствамичленами актов, вносящих такие изменения.
На базе норм первичного права формируются и вводятся в действие
нормы
вторичного
права.
Вторичное
право
образуют
юридически
обязательные предписания институтов Европейского Союза, которые
регулируют отношения между субъектами права ЕС. К ним относятся
регламенты, директивы, решения и другие акты, издаваемые институтами
Союза, которые обязательны как для физических и юридических лиц, так и
для государств-членов и институтов ЕС. Нормы вторичного права
обеспечивают реальное функционирование ЕС, достижение целей и решение
задач, стоящих перед Союзом.
Вторичное право включает большинство норм европейского права.
Главные отличительные особенности их правового режима заключатся в
верховенстве по отношению к национальным нормам, в прямом действии и
юрисдикционной защищенности.
Третичное (или дополнительное) право включает правовые нормы,
содержащиеся
в
соглашениях
и
конвенциях,
заключаемых
между
государствами-членами в целях реализации предписаний учредительных
договоров.
Это
могут
быть
соглашения
об
устранении
двойного
налогообложения, о взаимном признании и исполнении судебных и
арбитражных решений и др. Также к дополнительному праву могут
относиться соглашения между институтами ЕС и их внутренние регламенты.
Однако они будут считаться источниками при условии, что они порождают
юридические последствия.
Важную роль в формировании и эволюции европейского права играет Суд
ЕС. Положения и принципы, зафиксированные в решениях Суда ЕС, часто
предшествуют появлению соответствующих положений в нормативноправовых актах.
Следует также отметить, что Сообщества, будучи самостоятельными
юридическими лицами, обладают международной правосубъектностью,
поэтому, заключаемые ими международные договоры и соглашения также
образуют одну из разновидностей источников европейского права.
К числу источников европейского права также относятся и общие
принципы права. Согласно Договору о Евросоюзе, он основан на принципах
свободы, демократии, уважения прав человека, соблюдения основных
свобод, а также на принципах правового государства, которые являются
общими для всех государств-членов ЕС.
Таким образом, первичное, вторичное и третичное право позволяют
выстроить источники европейского права по вертикали. Первичные
источники занимают главенствующее положение, определяя основы, цели и
формы интеграции. Вторичные акты носят производный характер и
создаются на основе первичного права. При этом нормы вторичного права не
должны противоречить первичному, а в случае коллизии преимуществом
обладает первичное право. Третичное право дополняет вторичное право и
действует преимущественно в сфере специальной компетенции.
4.2. Учредительные договоры.
Учредительные договоры образуют важнейшую группу источников
европейского права и представляют собой первичное законодательство. Эти
акты
с точки зрения заключения и введения в действие являются
международными
договорами,
однако
они
обладают
определенной
спецификой. Их положение в системе права ЕС аналогично положению
конституции в системе национального права. Все иные нормы европейского
права должны соответствовать предписаниям учредительных договоров, а
институты Союза, прежде всего, Комиссия и Суд, призваны следить за тем,
чтобы
все
учредительным
иные
нормативно-правовые
договорам.
Наличие
акты
такого
не
противоречили
противоречия
служит
основанием для возбуждения в Суде ЕС иска об аннулировании
соответствующего акта. В силу своей юридической природы учредительные
акты занимают высшую ступеньку в иерархии источников европейского
права.
Учредительные договоры, на которых основан Европейский Союз, могут
быть изменены лишь Межправительственной конференцией, в которой
принимают участие представители национальных правительств, Европейской
Комиссии и Европейского
окончательное
решение
Парламента. В ходе заседания принимается
об
изменениях
договора.
Затем
договор
подписывается главами государств и правительств. Учредительный акт
вводится в действие при условии единогласной ратификации всеми
государствами-членами. Он имеет прямое действие, и исполнение его
предписаний обеспечивается юрисдикционной защитой со стороны суда. В
отличие от других международных договоров, учредительные акты
адресованы не только государствам-участникам, но и порождают права и
обязанности для частных лиц.
К числу действующих учредительных актов относятся:
Римские договоры 1957 г. о создании ЕЭС и Евратома с
многочисленными приложениями и протоколами;
Единый европейский акт 1986 г.;
Договор о Евросоюзе (Маастрихтский договор) 1992 г.;
Амстердамский договор 1997 г.;
Ниццский договор 2001 г.;
Соглашение,
касающееся
прямых
выборов
в
Европейский
Бюджетные договоры,
определяющие
порядок формирования
бюджета Европейского Союза;
Все договоры о присоединении к Сообществам и Союзу.
Следует отметить, что соглашение о присоединении подписывает каждое
новое государство, вступающее в состав членов Сообществ и Евросоюза.
Важность этих актов заключается в том, что каждое вновь вступающее
государство принимает на себя не только все обязательства, вытекающие из
учредительных договоров, но и распространяет на свою территорию
действие нормативно-правовых актов ЕС, которые были приняты и введены
в действие не с момента вступления, а с момента образования Сообществ, то
есть до вхождения данного государства в состав ЕС. Для этого в
государствах-кандидатах отменяются нормы и принципы, которые могли бы
воспрепятствовать
введению
в
действие
нормативно-правовых
актов
Сообществ.
Многообразие учредительных актов, большое количество различных
поправок и приложений создали сложную и запутанную систему источников.
Для исправления этой ситуации в Амстердаме было принято решение о
выработке консолидированного текста Договора о ЕС. В ходе подготовки
текста была проведена большая работа по систематизации учредительных
договоров, снятию противоречий и отмене многих устаревших положений.
Однако положение о создании единого учредительного акта принято не
было. В этих условиях участники Ниццского саммита приняли решение о
созыве специального Конвента для рассмотрения вопроса о дальнейшей
консолидации и демократизации ЕС. Конвент в течение года разработал и
предложил проект Договора об учреждении Конституции для Европы. Этот
Договор представляет собой весьма объемный и очень непростой для
понимания документ. В тексте Конституции содержатся практически все
основные положения учредительных актов ЕС, поэтому он перегружен
многочисленными оговорками и дополнениями. Однако именно Конституция
должна заменить собой все предшествующие учредительные акты и занять
самое высокое место в иерархии источников права ЕС.
4.3. Нормативно-правовые акты Евросоюза.
Вторичное (или производное) право Европейского Союза – документы,
которые принимаются в соответствии с его учредительными договорами и не
должны им противоречить. Несмотря на свое «второстепенное» положение
по юридической силе, указанные документы являются наиболее динамичным
компонентом правовой системы Европейского Союза. Именно посредством
актов вторичного права надгосударственные институты Союза осуществляют
регулирование общественных отношений по вопросам, отнесенным к
компетенции ЕС.
К правовым актам Евросоюза, относящимся к вторичному праву,
относятся: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения.
Регламент является нормативно-правовым актом общего характера,
который обладает универсальным действием и является обязательным для
исполнения всеми субъектами европейского права. Регламент вступает в
силу на 20-й день после опубликования, если иное не установлено в самом
акте. Он является актом прямого действия и подлежит применению властями
и судебными учреждениями всех государств-членов независимо от того,
выступало ли данное государство за их принятие или нет. Регламент
вводится в действие без участия или согласия национальных органов власти
и регулирует общие вопросы, имеющие значение для всех государств-членов
(например, регламент о создании единой валюты или регламент о введении
импортных квот). Все регламенты подлежат обязательной публикации в
Официальном вестнике ЕС.
Директива отличается от регламента тем, что в ней указываются цели и
задачи, которые должны быть достигнуты, а также сроки их достижения. При
этом
государству
предоставляется
право
самому
определять,
какие
механизмы при этом использовать. Например, руководствуясь директивой о
борьбе с легализацией незаконных доходов, все государства-члены ЕС ввели
в национальное законодательство соответствующие нормы, однако сферы их
применения, механизм взаимодействия банковских и полицейских служб, а
также мера ответственности в государствах-членах заметно различаются.
Директива не обладает универсальным действием, поскольку может быть
адресована как одному или нескольким государствам-членам, так и всем
государствам-участникам. Директивы публикуются в Официальном вестнике
ЕС, если они были
директива
касается
адресованы всем государствам-членам. Если же
отдельного
государства,
то
ему
направляется
соответствующее сообщение (т.е. делается нотификация). Директивы
вступают в силу с даты их опубликования или нотификации.
Решения являются актами индивидуального характера, то есть имеют
конкретных адресатов. Ими могут быть как государства-члены, так и другие
субъекты
европейского
права.
Решения
предписывают
совершать
конкретные действия и обязательны в полном объеме для тех, кому они
адресованы. Решения, как правило, принимаются для урегулирования
конкретной проблемы (например, для введения антидемпинговых пошлин,
запрета слияния компаний или оказания помощи третьим странам).
Рекомендации и заключения не обладают обязательной юридической
силой, а являются рекомендательными актами. Их нельзя отнести к
нормативно-правовым актам, т.к. они лишь обозначают позиции институтов
ЕС по тому или иному вопросу. Однако следует отметить, что роль этих
актов велика при принятии нормативно-правовых актов общего характера.
Для принятия нормативных актов нередко требуется предварительное
заключение
со
стороны
консультативно-вспомогательных
органов.
Например, при издании регламентов, относящихся к экономико-социальной
сфере, институты ЕС должны в обязательном порядке запрашивать
заключение Экономического и социального комитета. Сами по себе такие
заключения не являются юридически обязательными, однако, если они не
будут запрошены, это может послужить основанием для оспаривания
принятого нормативно-правового акта в связи с существенным нарушением
процедуры его принятия.
Нормативно-правовые акты ЕС издают Совет (или Совет совместно с
Европейским
парламентом),
Европейская
Комиссия
и
Европейский
Центральный банк в пределах своей специальной компетенции. Регламенты,
директивы и решения образуют основную и наиболее многочисленную часть
источников европейского права.
4.4. Общие принципы права.
К числу источников европейского права относятся и общие принципы
права ЕС. Они представляют собой императивные правовые нормы, в
которых выражаются самые важные черты и ценности, свойственные данной
системе права. В них находят свое выражение наиболее важные
демократические
ценности,
свойственные
правовому
государству
и
разделяемые демократическими государствами или их Сообществами.
Понятие
общих
принципов
европейского
права
раскрывается
в
учредительных актах. Согласно Договору о Евросоюзе, он основан на
принципах свободы, демократии, уважения прав человека, соблюдения
основных свобод, а также на принципах правового государства, которые
являются общими для всех государств-членов ЕС. Договор уточняет, что
общими принципами права ЕС также являются основные права и свободы,
которые закреплены в Европейской конвенции о защите прав человека и
основных
свобод
(ЕКПЧ)
1950г.,
и
которые
вытекают
из
общих
конституционных традиций государств-членов.
В настоящее время судебные органы ЕС обязаны руководствоваться
общими принципами права ЕС при рассмотрении конкретных споров и
вынесении судебных решений. Суд ЕС в своих решениях по различным
делам неоднократно указывал на то, что он опирается на общепризнанные
принципы права, например, такие, как принцип недискриминации, принцип
пропорциональности и другие.
Однако не совсем ясным остается решение вопроса о месте общих
принципов права в иерархии источников европейского права. Учитывая
практику Суда ЕС и национальную судебную практику, можно сделать
вывод, что действительность нормативно-правовых актов ЕС определяется
тем, соответствуют ли эти акты по своему содержанию не только
учредительным договорам, но и общим принципам права. Наличие такого
несоответствия может служить основанием для отмены соответствующих
нормативно-правовых актов. Поэтому, можно говорить о том, что по своей
юридической силе и значимости общие принципы права соприкасаются с
учредительными актами.
4.5. Решения Суда ЕС.
Решения Суда ЕС играют важную роль в процессе формирования и
развития европейского права. Суд контролирует соблюдение государствамичленами обязательств, принятых ими согласно учредительным актам;
разрешает споры между Сообществами и государствами-членами, а также
между
институтами
ЕС;
обеспечивает
единообразное
толкование
и
применение права ЕС в государствах-членах. Сторонами в Суде могут быть
Сообщество, государства-члены ЕС, органы ЕС и национальные органы, а
также физические и юридические лица. Решения Суда не могут быть
оспорены и подлежат обязательному исполнению.
В развитии нормотворческого процесса в рамках Сообществ и Союза суды
ЕС
играют
исключительно
важную
роль,
т.к.
они
обеспечивают
единообразное толкование и применение права ЕС. Судебная система ЕС с
подписанием Ниццского договора 2001 г. включает Суд ЕС, Суд первой
инстанции (СПИ) и специализированные судебные палаты. Ведущая роль в
нормотворческом процессе отведена Суду ЕС, который выполняет функции
верховного, конституционного и кассационного суда.
Среди исков, предъявляемых в Суд ЕС, можно выделить наиболее важные
из них: иски о судебном контроле, иски о возмещении ущерба при
внедоговорной ответственности и иски по обеспечению принудительного
исполнения права. В рамках иска о судебном контроле Суд полномочен
рассматривать законность регламентов, директив и решений, а в случае их
несоответствия учредительным актам или
общим принципам права
аннулировать их. Иски по обеспечению принудительного исполнения права
могут быть предъявлены к одному из государств-членов, предположительно
нарушившему отдельные положения права ЕС. В качестве истца может
выступать Комиссия ЕС или другое государство-член. Суд ЕС констатирует
факт нарушения права ЕС и обязывает государство принять необходимые
меры для его ликвидации. Порядок компенсации частным лицам ущерба,
причиненного
нарушением
права
ЕС,
регулируется
национальным
законодательством. Суд ЕС также вправе наложить на государство штрафные
санкции в виде единовременной выплаты или периодических выплат,
начисляемых вплоть до ликвидации нарушения.
В деятельности Суда ЕС особое место занимает процедура рассмотрения
дел в преюдициальном порядке – по просьбе одного из национальных судов,
который, рассматривая конкретный иск, устанавливает, что
в нем
затрагиваются вопросы права ЕС. С такой просьбой может обратиться любой
суд любого государства-члена. Перед Судом ЕС могут быть поставлены
следующие вопросы: толкование отдельных положений права ЕС, влияние
этих положений на национальную правовую систему, легитимность актов
ЕС. Результаты рассмотрения дела Судом ЕС сообщаются в национальный
суд, который принимает решение по всем относящимся к делу фактам, а
затем применяет к ним право, включая соответствующие положения права
ЕС, истолкованные Судом. Преюдициальный контроль имеет большое
значение, так как затрагивает вопросы взаимодействия права ЕС с правовыми
системами государств-членов.
Решения, выносимые Судом ЕС, рассматриваются в качестве прецедентов.
Прецедентный
характер
решений
означает,
что
при
подобных
обстоятельствах Суд выносит решение, аналогичное уже принятому. Нередко
решения Суда ЕС лежат в основе нормативно-правовых актов (например,
большинства директив в области интеллектуального права) или даже
отдельных положений учредительных актов.
Решения
Суда
ЕС
являются
одним
из
важнейших
источников
европейского права. Это подтверждается также тем, что решения Суда ЕС
носят
окончательный
характер
и
обязательны
для
всех
субъектов
европейского права. Неисполнение решений Суда влечет за собой
применение санкций, предусмотренных учредительными договорами.
4.6. Международные договоры.
Международные договоры образуют особую группу источников права ЕС.
Регламенты, директивы, решения, а также решения Суда ЕС являются
внутренними актами ЕС. Соглашения, заключенные ЕС с третьими
государствами и международными организациями, выступают в качестве
внешних источников, правовой режим которых определяется нормами
общего международного права. На них полностью распространяются
принципы
международного права, например, принцип обязательного
соблюдения международных договоров.
Специфика международных договоров, заключаемых Сообществами и
государствами-членами, а также Союзом, состоит в том, что их положения не
должны
противоречить
учредительным
договорам.
Соответствующий
контроль осуществляется Судом ЕС по запросу государств-членов и
институтов
Союза.
В
иерархии
источников
европейского
права
международные договоры следуют непосредственно за учредительными
актами.
Можно выделить две категории соглашений. Во-первых, договоры между
Сообществом,
действующим
единолично,
и
третьими
странами,
заключаемые, когда предмет договора полностью входит в компетенцию ЕС.
Для вступления в силу таких договоров достаточно их одобрения
институтами ЕС. Во-вторых, так называемые «смешанные» договоры,
заключаемые
между,
со
одной
стороны,
действующими
совместно
Сообществом и государствами-членами и, с другой стороны, третьими
странами (например, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между
Россией и ЕС 1994 г.). Эти договоры должны быть не только одобрены
институтами ЕС, но и ратифицированы государствами-членами.
При участии в договоре Сообществ и государств-членов каждый из
участников несет ответственность за выполнение возложенных на них
обязательств в пределах своей юрисдикции. Это не означает, что данный
договор обязателен в одной части для одних и в другой части – для
остальных. Будучи источником права, такой договор обязателен для всех
субъектов права ЕС.
К источникам права ЕС можно также отнести некоторые разновидности
соглашений, которые по своему статусу близки к международным договорам.
Это закрытые конвенции, заключаемые между государствами-членами в
развитие предписаний учредительных договоров в целях детализации
сотрудничества в отдельных областях. Например, во исполнение Договора о
ЕС государства-члены заключили Конвенцию о юрисдикции и исполнении
судебных решений по гражданским и торговым делам. При вступлении в ЕС
новые члены обязаны присоединиться к такому роду конвенциям.
Вопросы для самопроверки:
1. Приведите примеры учредительных договоров – источников
европейского права?
2. Что такое нормативно-правовые акты Европейского Союза?
3. Дайте определение регламента, директивы и решения.
4. Какие нормативно-правовые акты вводятся Конституцией ЕС?
5. Какова роль решений Суда европейских сообществ?
Список рекомендуемой литературы:
1.
Бирюков, М. М. Европейская интеграция. Международно-правовой
подход [Текст] / М.М. Бирюков - М., 2005.
2.
Документы Европейского союза / Редкол. Ю.А. Борко, М.В. Каргалова,
Ю.М. Юмашев. М., 1994.
3.
Договор о Европейском Союзе // Единый европейский акт. Договор о
Европейском Союзе. М., 1994.
4.
Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали //
Договоры об учреждении Европейских сообществ. М., 1994.
5.
Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии
// Договоры об учреждении Европейских сообществ. М., 1994.
6.
Договор об учреждении Европейского экономического сообщества //
Договоры об учреждении Европейских сообществ. М., 1994.
7.
Европейское право: Учебник для вузов / Под ред. Л.М. Энтина. М.,
2007.
8.
Ниццский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе,
Договоры, учреждающие Европейские сообщества, и некоторые относящиеся
к ним акты // Ниццский договор и Хартия основных прав Европейского
Союза. М.: Норма, 2003.
9.
Топорнин, Б. Н. Европейское право: учеб. [Текст] / Б.Н. Топорнин - М.:
Юристъ, 2000.
Тема 5: Региональная политика Европейского Сообщества.
5.1.Понятие «европейского региона» и региональной политики ЕС.
5.2.Институты
Европейского
Сообщества,
осуществляющие
региональную политику.
5.3.Роль регионов в европейской интеграции
5.4.Международная правоспособность регионов в ЕС.
5.1. Понятие «европейского региона» и региональной политики ЕС.
Понятия “Регион” и “Регионализм” стали в последнее время лозунгом
европейской политики. Под регионализмом подразумеваются определённые
организационные
формы
внутрикоммунитарного
устройства,
то
есть
Евросообщества.
Регион - это территориальное, связанное с определенной областью
административное образование, вид структуризации пространственного
целого (включая все взаимосвязанные с этим структурные образования и
процессы) который берется либо на основе исторических, либо этнических,
культурных, или географических условий. В то же время на европейской
шкале нет единого понятия «регион». Оно меняется по своему значению - от
исторических наций (Шотландия, Уэльс, Каталония) до германских
федеральных земель и голландских провинций. Его границы могут
охватывать даже группу стран. В рамках одного и того же европейского
государства регионы могут существенно различаться по численности
населения, быть на самом различном административном и экономическом
уровне. От земли Северный Рейн-Вестфалия (герм.) с населением в 16,7 млн.
человек до городов-государств. Например, Бремен - 600 тыс. чел. (Гамбург,
Берлин, Вена, Брюссель-регион, Мадрид-провинция и т.п.). От Гамбурга самого богатого региона (в административном смысле – административный
округ) до самого бедного – Ипейрос (Ipeiros Греция). В Испании также
имеются как большие регионы (Каталония или Андалузия), так и простые
провинции, которые превратились в автономные образования, такие как La
Rioja или Кантабриа (Cantabria). По доходам на душу населения их
соотношение равняется 4,5 к 1.13 Та же земля Северный Рейн-Вестфалия
(Рурский железорудный и угольный бассейн) - одна даёт до 25% всего ВНП
Германии и 15% её экспорта. Самая большая средняя площадь региона в
Испании (в ней 17 автономных сообществ) – 29,69 тыс. км2. Самая маленькая
у трёх Люксембургских дистриктов – 0,86 тыс. км2. В Германии 16 земель –
22,31 тыс. км2; В Италии 20 регионов – 15,06тыс. км2; в Нидерландах – 12
13
Соотношение между наиболее богатым государством ЕС – Люксембургом и
наиболее бедным – Грецией по доходам на душу населения составляет 2,6 к 1 (данные
провинций – 3, 43 тыс. км2; в Дании – 14 административных дистрикта – 3,07
тыс. км2 и т.п.
Новейшие технологии также развиваются в основном на территории
десяти больших центров в Северной Европе, где концентрируется 80%
научных новинок (по состоянию на 1991г.). Естественно, что эти регионы
находятся в привилегированном положении, благодаря своим богатствам,
уровню университетских знаний, высококвалифицированной рабочей силе.
Примеры региональных различий можно продолжать.
Для простоты - регион в ЕС приравнивается к административному
уровню в рамках отдельного государства. Статистическое бюро ЕС (Евростат)
для учётных целей выделяет три уровня территориальных образований NUTS (англ. – номенклатура территориальных объединений для статистики).
На основе административных регионов NUTS осуществляется отбор областей
(регионов) для поддержки на уровне ЕС. Например, финансирование для
выполнения программной задачи 1 (содействие развитию и структурному
выравниванию
отстающих
в
экономическом
отношении
регионов)
предоставляется регионам, соответствующим уровню II системы NUTS, где
ВВП на душу населения по показателям трех последних лет был ниже или
приблизительно равен 75% средних показателей по ЕС.
NUTS-1 – это субъекты федераций и автономные региональные
образования числом 71;
NUTS-2 – это 206 провинций, департаментов, округов, включая Данию,
Ирландию и Люксембург;
NUTS-3 – графства и префектуры - 1044.
Провинции, департаменты и округа (NUTS –2) также серьёзно
различаются по численности населения. В среднем на регион она составляет–
1,9 млн. чел. При этом наименьший регион (Аландские острова - Фин.)
насчитывает всего приблизительно 20000 жителей, в то время как
наикрупнейший (Иль де Франс – Франц.) – 11 млн.
В трёх государствах ЕС регионы одновременно являются субъектами
федераций. Это Австрия, Бельгия и Германия (в мире – 24 федерации). При
этом наиболее децентрализованным (фрагментированным) государством по
общему признанию является Германия.
5.2.Институты
Европейского
Сообщества,
осуществляющие
региональную политику.
Целью европейской региональной политики стало “выравнивание” их
экономического и социального уровня - оказание дифференцированной
целевой помощи регионам со стороны ЕС и регламентация её оказания со
стороны
национальных
государств
(так
называемая
“государственная
помощь”). Из года в год “региональные цели ЕС” меняются, но всегда поевропейски
конкретны,
приземлены
и
достижимы.
Это
борьба
с
долговременной безработицей, развитие сельских ареалов, упрощение
структурных перемен в регионе, помощь рыбному сектору, ускорение
реструктуризации сельского хозяйства, подтягивание территорий с очень
низкой плотностью населения (северный регион).
Комиссия отбирает регионы на основе душевого показателя ВВП менее 75%
среднего по Союзу. До сих пор в числе получателей (из
политических соображений) были и регионы с подушевым показателем выше
75%. Это, например, Северная Ирландия, Корсика (Фр.), Мерсейсайд
(Великобр.). Исключение из списков получателей помощи структурных
фондов грозит Лиссабону, Валенсии, Сардинии, Флеволанду (Голл.), всей
территории Ирландии, горным и островным районам Шотландии.
Для этой цели давно созданы фонд сплочения, Европейский
инвестиционный банк, структурные фонды. Все они специализируются
на определённых направлениях: трансграничном, транснациональном и
межрегиональном сотрудничестве, сельском хозяйстве, “предотвращении
вытеснения с рынка труда” и пр. Надо заметить, что структурная помощь
регионам достаточно эффективна. По данным Генерального директората по
региональной политике (DG XVI) рост ВВП в Португалии, Греции, Ирландии
и Испании (в 1989-1993гг.) без интервенций структурных фондов был бы не
2,2%, а в среднем почти вполовину ниже14.
С учреждением комитета регионов совершен решительный прорыв. Он
составляется из представителей региональных и локальных местных властей
Европы и подлежит заслушиванию Советом ЕС или Комиссией, если
затрагиваются специфические региональные интересы. Это коммунитарный
орган,
выражающий
интересы
всех
регионов
и
органов
местного
самоуправления государств на уровне ЕС.
Таким
образом,
регионы
генерально
передали
инициативу
регионализации европейским структурам. Сейчас ЕС действует как клей,
связывающий регионы вместе, даже если они приобретают все большие
полномочия на самоопределение.
Тем не менее, регионы довольны и сосредоточились на местных
хозяйственных проблемах. Например, земля Баден-Вюртемберг создала
внутри-европейскую конфедерацию регионов, специализирующуюся на
высоких технологиях в составе земли Баден-Вюртем (Германия), Ломбардия,
Роне де Альп (Rhone-Alpes-Фр.), и Каталония, к которым в марте 1990г.
примкнул Уэльс, аналогичное объединение “Еврорегио”, “Комрегио” “Четыре
мотора Европы”, “Саар-Лор-Люкс” и т.п.
5.3. Роль регионов в европейской интеграции.
До 1993г. трудно было бы утверждать, что земли и регионы вообще
учитывались на уровне Европейских сообществ. Понятия “Регион” и
“Регионализм” стали в европейской политике заглавными лишь за какие-то
несколько лет, предшествовавшие переломным соглашениям.
Земли и регионы в учредительных договорах о ЕС не упоминаются. И лишь в
статье 130 а Договора о ЕЭС, введенной с принятием Единого Европейского
Акта в 1986, - впервые.
14
См. Reiner Martin. The Regional Dimension in European Public Policy. Convergence or
Целым рядом норм договора о ЕС 1957г. открывается широкий доступ
Евросообщества в сферу собственных компетенций регионов.
С момента создания Евросообществ у региональных и локальных
властей всегда имелось стремление к сохранению и лучшему проведению
своих интересов. Одновременно с подписанием Римских договоров в 1957 г. в
рамках
Совета
Европы
формировалось
первое
“представительство
коммунальных интересов”, Европейская конференция общин. С тех пор,
особенно с начала 80-х гг. формировались коммунальные и региональные
европейские объединения:
в
1971
г.
было
создано
рабочее
сообщество
европейских
пограничных регионов (о которых будет упомянуто ниже) (AGEG);
в
1973
г.
наконец,
основана
Конференция
периферийных
побережных регионов ЕС;
в горных районах также назрела необходимость сотрудничества с
регионами, принадлежащими к той же области, но зачастую к
разным государствам. В Альпах образовались три сообщества: die
Arge-Alp, Alpen-Adria , COTRAO;
в 1982 г. учреждено также “Перинейское рабочее сообщество”,
чьими членами стали: Лангедок-Руссильон, Средние Перинеи и
Аквитания – севернее Перинеев и Еускади, Наварра, Арагон,
Каталония – южнее Перинеев. С особым статусом сюда же входит и
Андорра.
Партнерство регионов в рамках ЕС строится не только на основе общности
географического положения или иных проблем идентичности. Но и на
сотрудничестве в тех или иных областях. Так, Каталония и Баден-Вюртемберг
строят партнерские отношения с 1986 г. в разных областях, особенно в сфере
образования и технологий.
Один из образцов наиболее показательных здесь – это выставка “Четыре
мотора для Европы”, которая проводилась в сотрудничестве указанных выше,
и региональных объединений (союзов) на европейском уровне, которые
действуют в основном на постоянной основе.
ПРИМЕРЫ трансграничного межрегионального слияния:
- Саар-Лор-Люкс – кооперация земли Саарланд, Лотарингии (Фр.) и
герцогства Люксембург.
– “Еврегио” - рабочее сообщество на коммунальном уровне в пограничной
области Герм и Голл. – включает 130 коммун.
- “Комрегио” – рабочее сообщество в конце 1992г. насчитывало более 50
общин из Бельгийской провинции Люксембург, земли Рейнланд-Пфальц, и
Саар-Лор-Люкс (коммунальное и региональное сообщение, экономика,
культура, соц. вопросы, финансы, коммуникации ООС и пр.)
5.4. Международная правоспособность регионов в ЕС.
Правоспособность – это совокупность прав и обязанностей регионов.
Международная правоспособность – это совокупность прав и обязанностей во
внешнегосударственной сфере. Исходя из этого, для нас важны следующие
вопросы:
I.
каковы компетенции земель и регионов (субъектов федераций) на
самостоятельную международную деятельность?
II.
как они реализуются?
III.
как
увеличились
возможности
земель
и
регионов
с
их
превращением в регионы Евросоюза и что можно почерпнуть из
европейского опыта?
Собственное европейское законодательство не предоставило регионам
принципиально
большие
международные
права,
по
сравнению
с
национальным режимом. Разве что большую возможность высказаться в
рамках Комитета регионов и быть услышанным.
Не отменены конституционные нормы государств, в которых ограничен
круг возможностей рр. – на внешнюю активность. Скажем, статья 16
Конституции Австрии: губернатор земли обязан информировать Федеральное
правительство перед началом переговоров о таком государственном договоре.
До заключения договора губернатор земли должен получить согласие
Федерального правительства. Полномочие к ведению переговоров и
заключению гос. договора принадлежит Федеральному президенту по
предложению правительства земли. См. ст.16 Конст. Австрии.
С 1970-х гг. в Европе происходит всеобщее движение регионализации.
Наиболее ощутим этот процесс в Евросоюзе. В качестве официальнойрегиональная политика ЕС утверждена в 1987г. Единым Европейским Актом.
Однако видимые успехи ЕС в региональной политике неоднозначны.
К 1970-м гг. регионы перестали довольствоваться в ЕС ролью простых
исполнителей европредписаний. С первых лет участия в интеграции они
пришли к осознанию, что их исключительные прерогативы нарушаются
верховными европейскими структурами. Государства - члены передали
Евросоюзу множество региональных компетенций: сферы образования,
культуры, охраны окружающей среды, местную структурную политику,
инфраструктуру и проч., считавшиеся исключительными прерогативами
регионов. От регионов требовалось лишь исполнение директив ЕС и иных
программ и актов.
С другой стороны, регионы подвергаются интенсивной экономической
конкуренции, которая не может дольше сглаживаться только национальным
правительством.
Протест
нарастал
институционализироваться
с
60-х
–
годов.
С
середины
формировались
органы,
70-х
он
стал
представлявшие
европейские регионы (различные ассамблеи регионов), принимались хартии
регионализации, при Евросоюзе учреждались информационные офисы земель
и регионов и т.п.
С середины 80-х гг. в авангарде развития Европы регионов стала
Германия.
деятельность
Именно германские земли продвинули спрос на введение в
ЕС
принципа
субсидиарности15,
на
институциональное
устройство, позволяющее регионам участвовать в европейской политике
(Комитет регионов). Однако, применение принципа субсидиарности часто
тормозится государствами, ревниво оберегающими свои прерогативы,
пытающимися, по примеру Италии, Испании, Франции и Англии сохранить
контроль над деятельностью своих регионов.
“Возмутителями спокойствия” стали также Ломбардия в Италии,
Бретань во Франции, Каталония и Страна Басков в Испании, в которых
региональное управление введено относительно недавно в ответ на
требования о признании этнических и культурных территорий. Это так
называемые “исторические регионы” плюс Шотландия, Корсика, Южный
Тироль в Австрии, которые немецкий автор (Michael Hechter) окрестил как
“внутренние колонии”. Надо добавить, что на переднем фронте
регионалистского жара в Италии была всё-же Емилия-Романия, незаслуженно
забываемая в литературе16. С начала 1990-х годов федеральное правительство
уже не могло дальше монополизировать представительство национальных
интересов в Евросообществах.
Как
определённую
тенденцию
следует
отметить
увеличение
в
европейских странах количества регионов со специальным статусом. Причин
несколько. Например, Гренландия (Дат.), Фарерские острова (Исп.), Азорские
острова(Исп.), Мадейра(Исп.), Гваделупа(Исп.), Мартиника(Фр.) и др.
приобрели
его
вследствие
отдалённости
или
труднодоступности,
затрудняющими прямое управление. Этнорелигиозные трения или др.
специфические причины привели к введению особых или даже чрезвычайных
мер правления в Ольстере (Великобр.), Трентино-Альто-Адидже(Ит.), Стране
Басков, Корсике, Трансильвании. Наконец, особые отношения возникают как
следствие
международных
договоров
–
Аландские
острова
(Фин.),
Шпицберген (Норв.).
должны ставиться и решаться в первую очередь, на региональном и национальном уровне.
И только если это более оптимально – отдавать их решение на уровень ЕС.
16
См., напр. Robert Leonardi and Raffaella Y. Nanetti. The Regions and European
Исходя из особого положения их региональным администрациям
иногда предоставляется статус на одну иерархическую ступеньку выше их
аналогов на остальной территории страны (Исп.-Азорские острова, Мадейра).
Либо с ними заключаются специальные конституционные соглашения
(Гренландия, Фарерские острова). Гренландия может вступать, например, в
международные
договоры
в
трёхстороннем
формате
(с
участием
правительства Дании, под чьей юрисдикцией она находится).17 Европейское
сообщество частично усиливает возможности регионов, стремясь превратить
их в заинтересованных исполнителей европейских предписаний. Это
породило идею мультиуровневого управления в ЕС (MLG – англ. Multi Level
Government). Евросоюз провёл несколько реформ. Инициирована видимость
серьёзного участия регионов в европейской политике. Для этого поощряется
создание в Брюсселе региональных представительств. Создан Комитет
регионов. Проводится политика межрегионального экономического и
социального сплочения ЕС, которая, впрочем, по доли расходуемых
бюджетных средств сегодня занимает второе место после аграрной. Логично
отметить, что примерно до конца 80-х гг. на региональную политику в
бюджете ЕС средств не выделялось вообще.
Объём европейской правосубъектности регионов ЕС не является
принципиально отличным от обычной – международной. Контрастный
пример – равный статус и европейская правосубъектность разновеликих
земель ФРГ: города Бремен (600 тыс. чел.) и Сев. Рейн-Вестфалия (17 млн.
чел.). И обратный пример - различный статус и объём правосубъектности у
того же Сев. Рейна-Вестфалии как субъекта федерации и Люксембурга с
населением всего 400 тыс. чел., но являющегося полноправным государствомчленом ЕС.
Международное право не запрещает регионам - субъектам федераций
17
Отмечается, что ещё более экзотический статус имеет Гибралтар. Являясь, как
европейская заморская территория Великобритании частью территории ЕС, он, тем не
менее, не платит взносов в его бюджет, не является частью “единого внутреннего рынка”,
исключён из сферы их аграрной политики, и не имеет представительства в
участвовать
в
международных
отношениях,
принимать
на
себя
международные права и обязанности. Ни одно государство международного
сообщества также явно не выступает против права субъектов федераций на
самостоятельную международно-правовую активность. Принципиальный
подход международного публичного права заключается лишь в том, что
субъект любой федерации остаётся субъектом только международного
частного права.
Что до европейского права, то оно не внесло принципиальных новелл в
устоявшийся международно-правовой порядок. Однако и не ограничивает
внешнюю
деятельность
регионов
только
“пределами
собственных
полномочий”, как это принято в федерациях. Субъекты федеративных
государств ЕС и прочие регионы могут формировать и предлагать
законодательным органам Союза мнения по любым обсуждаемым вопросам,
не ограничиваясь, как сказано выше, “рамками собственных полномочий”.
Не исключено однозначно нормами ЕС и право регионов на участие в
решении европейских политических вопросов. Через свои офисы и Комитет
регионов18 они легально действуют напрямую, не получая разрешения своего
государства, по любому вопросу. Несмотря на то, что внешнеполитические
вопросы регионы решают всё же только коллективно (через Комитет
регионов), в этом можно видеть прецедент серьёзного расширения
международно-правовых компетенций регионов. Без сомнения регионы в
европейской политике становятся все важнее и, по словам бывшего комиссара
по региональной политике Шмидхубера, в скором времени предстоит
работать в треугольнике между Сообществом, государствами и регионами.
Проблема качественного повышения статуса европейских регионов
мало продвинулась и остаётся актуальной. Опыт регионализации в ЕС и его
государствах-членах не даёт основания для иллюзий и эйфории. Федеральные
и центральные органы национальной власти не стремятся выпускать
18
Количество членов КР чётко определено. Напр. из 24 представителей Германии: 21
собственные регионы в самостоятельное европейское плавание. Руководство
ЕС также держит регионы на расстоянии. Оно имеет множество веских
аргументов против вовлечения регионов в формирование интеграционной
политики. Один из них – это усложнение процесса принятия управленческих
решений органами ЕС, которое неизбежно, если все регионы будут допущены
к нему на равных правах с государствами.
Зарубежные исследователи приходят к выводу, что не так уж много
свидетельств того, что регионы действительно стали уровнем управления в
ЕС. Реального перераспределения власти между уровнями управления (их три
– региональный, национальный и ЕС) не произошло (пока?). На практике
прямые контакты между властями ЕС и регионами активизируются только в
плоскости выполнения задач, что же касается участия регионов в выработке
решений Сообщества, то, по признанию “европеистов”, оно остаётся
маргинальным и консультативным, за очень небольшими исключениями19
Регионы ЕС также достаточно сыты и по-европейски конструктивны.
Их собственная потребность в расширении региональных компетенций в
целом оценивается, например, следующим образом Ж.Блан: “Европейские
регионы заслуживают того, чтобы получить специфический государственный
статус, собственные источники доходов, юридические гарантии своих прав,
полномочия на нормотворческую деятельность и на защиту их прерогатив и
интересов. Но характерно, что сами власти регионов относятся к таким
призывам весьма осмотрительно, если не сказать прохладно и не стремятся к
“заглатыванию суверенных функций по максимуму”. Они с трудом
справляются даже с теми функциями, которые им уже делегированы, ибо в их
число попадают, с одной стороны, наиболее ответственные, а с другой, наиболее ресурсоёмкие полномочия, от которых лукавые столицы стремятся
освободиться сами”20.
19
20
Д. Сиджански, Федералистское будущее Европы. М. 1998, сс.256-261.
Подробнее Иванов И. Европа регионов. М. 1998.
Таким образом, историческое, экономическое, правовое положение
европейских регионов как внутри национальных государств, так и в рамках
ЕС не только самое разнообразное, но более 30 лет – с момента учреждения
Евросообществ – оставалось подчинённым.
Цели самих регионов - это повышение собственного статуса в ЕС, а
также усиление роли Комитета регионов ЕС в принятии решений, усиление
влияния на европейское правотворчество, участие в разработке и принятии
решений Сообщества, а не только в их выполнении. Наконец, это гарантии
неприкосновенности их компетенций без собственного согласия
Тем не менее, реальные возможности влиять на европейскую и
национальную политику крайне незначительны. Законодательный голос
Комитета регионов – единственного органа, который “прижился” в ЕС – лишь
совещательный и факультативный. Объём его правовых полномочий
минимален – это только “мнения” (“Opinion”-англ., “Stellungnahme”-нем.),
которые не обязательны и чаще остаются неучтёнными законодательными
органами ЕС, т.е. Еврокомиссией и Советом министров. Сам он имеет при ЕС
лишь консультативный статус.
Вопросы для самопроверки:
1. В чем заключается понятие «региона» и «регионализма»?
2. Какие органы ЕС оказывают основную финансовую помощь
регионам?
3. Объём полномочий Комитета регионов?
4. Являются ли регионы самостоятельным уровнем управления в ЕС?
5. Имеют ли регионы право на заключение международных договоров?
Список рекомендуемой литературы:
1.
Бусыгина, И. М. Настоящее и будущее «Европы регионов» [Текст] /
И.М. Бусыгина // МЭиМО – 1993. - № 9.
2.
Европейский Союз, прошлое, настоящее, будущее. «Конкурентная
политика Европейского Союза» \ Под ред. Ю.А. Борко, М.В. Каргалова,
Ю.М. Юмашева. М., 1995.
3.
Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л.А.
Окунькова. – М.: Инфра, 1997.
4.
Иванов, И. Европа регионов [Текст] / И. Иванов – М., 1999.
5.
Клёмин, А.В. Европейское право и Германия. Баланс национального и
наднационального. Изд-во Казанского университета 2004. 589 с.
6.
Клемин А. В. Европейская правосубъектность коммун [Текст] / А.В.
Клемин // Десятилетие сотрудничества (1988 - 1998): Европейский Союз и
Россия в перспективе. Под ред. И.Е. Лешукова – СПб: Надежда, 1999. – С.
177-187.
7.
Клемин, А. В. Регионы в ЕС: права на участие [Текст] / А.В. Клемин //
Московский журнал международного права. – 2001. - №2. – С. 93-102.
8.
Коровкин, В. Европейская интеграция и региональная политика [Текст]
/ В. Коровкин // МЭиМО. – 1994. - № 4. – С. 93-102.
9.
Шемятников, В. Г. Европейская интеграция [Текст] / В.Г. Шемятников
М., 2003.
Тема 6: Взаимоотношения России с Европейским Союзом.
6.1.История развития взаимоотношений между Россией и ЕС.
6.2.Особенности взаимоотношений Российской Федерации с ЕС.
6.3.Правовое регулирование отношений Российской Федерации с ЕС.
6.4.Международно-правовые акты о партнерстве и сотрудничестве РФ и
ЕС.
6.5.Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской
Федерацией и Европейским Союзом от 24 июня 1994 года.
6.1. История развития взаимоотношений между Россией и ЕС.
Феномен европейской интеграции, приобретшей четкие правовые
рамки с подписанием документов о создании Европейского объединения
угля и стали (1951 г.), Европейского объединения по атомной энергии и
Европейского экономического сообщества (1957 г.), поначалу не оказывал
явно
выраженного
воздействия
на
связи
между
СССР
и
западноевропейскими странами. В целом, признавая «Общий рынок»
существующей
реальностью,
в
Москве
считали
нецелесообразным
завязывать какие-либо отношения с европейскими интеграционными
структурами.
Логичным выглядело в этой связи прохладное отношение руководства
СССР
к
исходившим
от
западноевропейцев
попыткам
установить
формальные связи. Еще в 1974 г. в ходе Хельсинского совещания по
безопасности и сотрудничеству в Европе при обсуждении проблем
экономического
сотрудничества,
неофициальный
проект
советской
рамочного
делегации
соглашения
с
был
передан
Европейскими
Сообществами. Выраженной реакции на документ с нашей стороны не
последовало.
Однако, учитывая стремление восточноевропейских партнеров по СЭВ
к расширению связей с Европейскими сообществами и предстоящее
подписание Хельсинского заключительного акта, Москва приняла решение о
начале
технических
контактов
с
представителями
европейских
интеграционных группировок, (первые консультации состоялись в феврале
1975 г.). В ходе переговоров сразу возникла трудно разрешимая проблема.
Советская сторона высказывала твердое убеждение, что официальные связи
должны быть налажены между двумя блоками - ЕЭС и СЭВ.
Западноевропейские представители, указывая на несопоставимость
объемов полномочий этих двух структур, настаивали на установлении
отношений сообществ с отдельными государствами, в том числе и с СССР. В
начале 80-х гг. переговоры практически зашли в тупик. Возобновив их в 1984
г., стороны пришли к согласию о необходимости поиска вариантов взаимных
уступок. В 1985 г. вырисовались приемлемые параметры компромисса:
европейцы соглашались на советское требование подписать соглашение с
Советом Экономической Взаимопомощи; однако документ должен был
носить декларативный, политический характер; собственно торговые
договоры следовало заключать между Европейскими сообществами
и
отдельными государствами-членами СЭВ.
25 июня 1988 г. в Люксембурге была подписана Совместная
декларация
Совета
Экономической
Взаимопомощи
и
Европейских
сообществ об установлении между ними официальных отношений.21
Документ предусматривал возможность налаживания дипломатических
связей между Сообществами и странами членами Совета Экономической
Взаимопомощи. На этом основании в августе 1988 г. были установлены
дипотношения между СССР и Европейскими сообществами.
Следующим важным шагом в углублении взаимодействия между
Советским Союзом и Европейскими сообществами явилось заключение 18
декабря 1989 г. Соглашения о торговле, коммерческом и экономическом
сотрудничестве сроком на 10 лет (вступило в силу с 1 апреля 1990 г.).
Неделей раньше, 11 декабря, было подписано соглашение, регулировавшее
торговлю текстилем.
Таким образом, к началу 1990 г. компромиссная схема выстраивания
отношений между Советским Союзом и Европейскими сообществами была
в целом реализована.
Анализ
взаимодействия
России
с
другими
европейскими
международными организациями позволяет сделать вывод о том, что
наиболее эффективное как по интенсивности, так и по характеру
21
Совместная декларация об установлении официальных отношений между Советом
экономической взаимопомощи и Европейским экономическим сообществом. Люксембург,
сотрудничество приходится именно на Европейский Союз. Ни с одной из
международных организаций не заключено такого широкомасштабного
международного договора как Соглашение о партнерстве и сотрудничестве
между Российской Федерацией и Европейским Союзом от 24 июня 1994г.22
Соглашение охватывает сотрудничество в торговой и экономических
областях, включает статьи, непосредственно регулирующие торговлю,
нацеленные на стимулирование важного обмена товарами и совместные
действия в данной сфере. Оно явилось также правовой базой для
сотрудничества в обрабатывающей промышленности, сельском хозяйстве,
энергетике,
охране
окружающей
среды,
научных
исследованиях,
предоставлении финансовых услуг, выработки стандартов, подготовке
кадров, разработки статистики и во всех других областях, представляющих
совместный интерес договаривающихся сторон.
Таким образом, особенности сотрудничества между Европейским
Союзом и Российской Федерацией заключаются в интенсивности
взаимодействия,
оно
гораздо
выше
по
сравнению
с
другими
международными организациями, но при этом имеет место смещения
баланса сотрудничества в пользу Европейского
Союза, которому
предоставлены более льготные условия и режимы.
6.2. Особенности взаимоотношений Российской Федерации с ЕС.
Последнее
десятилетие
отмечается
позитивно
нарастающим
взаимодействием Российской Федерации с Европейскими сообществами. Эти
отношения строятся на основе принципа сотрудничества. Несмотря на
различия во мнениях относительно юридического характера принципа
сотрудничества, он воплощает одну из центральных идей международного
права. В соответствии с этой идей и должны строиться и функционировать
международные отношения.
22
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и
Европейским Союзом от 24 июня 1994 года // Документы Европейского Союза. В 3 т. Т.
Разумеется, конкретные формы сотрудничества и его объем зависят от
самих государств, их потребностей и материальных ресурсов, внутреннего
законодательства и принятых на себя международных обязательств. Однако
анализ политико-правовых документов, отражающих намерения государств
(таких, как Декларация 1970 года и Декларация принципов Заключительного
акта
СБСЕ),
показывает
стремление
государств
придать
принципу
сотрудничества универсальный характер.
Международные
отношения
и,
в
частности,
его
принцип
–
сотрудничество - неоднородны и зависят от многих факторов. Так, например,
Роберт Шуман 9 мая 1950 года обратился от имени своего правительства к
правительству ФРГ с предложением положить конец традиционному франкогерманскому антагонизму и начать
с чистого листа новую главу в
отношениях между государствами, основанную на принципах мира, дружбы
и сотрудничества. В качестве первого шага предлагалось, создать франкогерманское объединение угля и стали, что считается отправной точкой
создания
Европейского союза. «Европу не удастся восстановить одним
махом, путем простого приближения стран друг к другу»23 говорилось в
декларации.
Именно
объединение угледобывающей
и
сталелитейной
промышленности рассматривалось в декларации как «создание общих
предпосылок для экономического развития - первого этапа Европейской
федерации».
Многообразие форм европейского сотрудничества отмечают и другие
ученые. Например, Борко Ю.А. отмечает, что «по всей вероятности,
европейская архитектура наступающего ХХI века не воспроизведет ни
современный постмодерн, ни тем более музейную готику. Это будет
смешение различных стилей, отвечающих вкусам и устремлениям различных
строителей»24.
23
Цит. по: Топорнин Б.Н. Европейские Сообщества: право и институты динамика развития. - М.: ИГП РАН.
1992.- С.31.
24
Диверсификация форм и объема сотрудничества нашла воплощение в
практике Европейского Союза. Несмотря на огромный разрыв между
экономиками государств Сообществ они успешно сотрудничают в рамках
Европейского Союза уже более 50 лет.
Многообразие, объем, интенсивность и устойчивость сотрудничества в
рамках Европейского Союза, других организаций и государств за
последние
годы
привели
к
существенным
изменениям
систем
международных отношений и международного права. Так от уже ставшего
традиционным принципа сотрудничества возникло новое понятие –
«партнерство», которому предназначено выразить характер будущих
отношений.
Оно появилось в официальном лексиконе политического диалога между
Востоком и Западом 9 ноября 1990 г., когда был подписан Договор о
добрососедстве, партнерстве и сотрудничестве между СССР и ФРГ. И все
же в качестве политической формулы, которая отразила бы новое качество
взаимоотношений между Россией и Западной Европой, идея партнерства
утвердилась позже в 1992 г., когда началась подготовка к переговорам о
новом соглашении между Россией и ЕС.
И хотя понятие «партнерство», получившее весьма широкое
хождение в политическом и дипломатическом обиходе 90-х годов ХХ
столетия, еще слабо разработано в международно-правовой теории, в нем
явственно отражается намерение повысить уровень существующих
отношений, придать им современное звучание25. Такого же мнения
придерживается Борко Ю.А.26,который считает, что под «партнерством»
понимается
иное
качество
отношений,
нежели
традиционное
межгосударственное сотрудничество, для которого достаточно совпадения
прагматических интересов.
25
26
Б.Н.Топорнин Европейское право. - М.: ЮРИСТЪ, 1998.- С.253.
Чтобы понять, что представляет этот термин необходимо обратиться к
моменту возникновения политической формулы - «партнерство», т.е. к 1992
г., когда началась подготовка к переговорам о новом более широком
соглашении между Россией и ЕС.
Обе стороны с самого начала исходили из того, что будущее
соглашение должно отразить новое качество взаимоотношений между ЕС и
Россией. Уже в первом предложении Комиссии предусматривалось, что
новые соглашения «займут место между соглашениями о торговле и
сотрудничестве и Европейскими соглашениями»27, т.е. между действовавшим
соглашением о торговле, коммерческом и экономическом сотрудничестве
между СССР и Европейским сообществом, подписанном в 1989 г., и
соглашениями об ассоциации, которые Сообщество намеривалось заключить
со странами Центральной и Восточной Европы.
О продвижении к качественно новому уровню сотрудничества
говорилось и в предложениях о рамках соглашения между Россией и ЕС,
переданных российскими дипломатами во время их встречи с коллегами из
Европейской Комиссии в мае. Соответствующая этому ориентиру формула
впервые появилась в коммюнике о визите председателя Европейской
Комиссии
Жака Делора в Москву, состоявшемся 29-30
мая. Как
подчеркивалось в коммюнике, в ходе встречи было достигнуто согласие в
том, что будущие переговоры должны исходить из идеи «углубляющегося
партнерства между Сообществом и Россией»28. В июльских рекомендациях
для Совета ЕС относительно мандата на ведение переговоров фигурирует
уже окончательная формула будущего акта - соглашение о партнерстве и
сотрудничестве. В начале октября Совет ЕС уполномочил Комиссию начать
переговоры с независимыми государствами бывшего СССР на основе
указанной формулы. В ноябре переговоры с Россией начались.
27
С того времени «партнерство» рассматривается как наиболее емкое
определение существа тех взаимоотношений, которые соответствуют
долгосрочным интересам России и Запада, особенно Западной Европы, и, как
нам
кажется,
должны
строиться
их
совместными
усилиями.
Идея
«стратегического партнерства» была принята и в НАТО.
Стратегия партнерства нашла отражение в ряде важнейших документов.
В 1994 г. было подписано Соглашение о партнерстве и сотрудничестве
между Россией и ЕС (СПС). В том же году Россия подписала предложенную
НАТО программу «Партнерство во имя мира», а вслед за этим была
достигнута и письменно зафиксирована договоренность о подготовке
индивидуальной Программы партнерства между Россией и НАТО.
О перспективности сотрудничества и партнерства РФ с ЕС говорит
целый ряд аспектов. Так, во-первых, Европейский союз является основным
торгово-экономическим партнером России (34%
оборота российской
внешней торговли по сравнению с 22% со странами СНГ и 3-6% с Китаем,
США и Японией), а с расширением Европейского Союза объем внешней
торговли России возрос до 50%. В свою очередь, Россия занимает пятое
место по импорту и шестое - по экспорту во внешней торговле Европейского
союза. Здесь же сосредоточена основная часть российских зарубежных
активов. Кроме того, Россия имеет традиционно положительное сальдо во
взаимной торговле с Европейским союзом.
Развитию
Европейского
торгово-экономического
союза
способствует
сотрудничества
географическая
России
и
близость,
взаимодополняемость их экономик и инфраструктур, наличие правовой базы
взаимодействия, давние традиции сотрудничества. Располагая мощным
промышленным, финансовым, юридическим, торговым, инвестиционным и
научном потенциалом, Европейский союз в стратегическом плане и в
перспективе будет играть возрастающую роль во внешних сношениях
России. Сегодня ЕС является не только основным торговым партнером
Европейский Союз первым оценил масштабы задач политических,
правовых и экономических перемен, к которым приступила Россия. Он также
первым стал активно содействовать этому процессу. В качестве основы
такого содействия ЕС в 1994 году подписал с Россией Соглашение о
партнерстве и сотрудничестве, предназначенное для развития диалога и
обеспечения равноправного партнерства практически по всем направлениям
потенциального сотрудничества. Одновременно им была предложена
осязаемая поддержка через Программу Тасис, которая была запущена в 1991
году.
Таким
образом,
Европейским
Союзом
была
разработана
и
усовершенствована целостная стратегия отношений с Россией, сочетавшая
все аспекты диалога по политическим, экономическим и секторальным
вопросам, а также проблемам безопасности.
Страны ЕС являются основными торговыми партнерами и для
Республики Татарстан. Внешнеторговый оборот Республики Татарстан со
странами ЕС составляет 1 296 888,7 тыс. долл. США или 40,97% от общего
внешнеторгового оборота республики29.
6.3.Правовое регулирование отношений Российской Федерации с
ЕС.
24 июня на острове Корфу президент РФ, председатель КЕС и
руководители
государств-членов ЕС подписали текст Соглашения о
партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским
Союзом.30
Поскольку СПС подписывалось с Европейскими сообществами и
государствами, участвовавшими в них, его необходимо было ратифицировать
не только в Федеральном собрании РФ, но
и, получив рекомендацию
Европарламента, в высших законодательных органах двенадцати странчленов ЕС. Кроме того, в связи со вступлением в ЕС с 1 января 1995 г.
29
30
Справка министерства торговли и внешнеэкономического сотрудничества РТ.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и
Европейским Союзом от 24 июня 1994 года // Документы Европейского Союза. В 3 т. Т.
Австрии, Финляндии и Швеции протоколы о присоединении этих государств
к Соглашению, как выяснилось после довольно продолжительных дебатов
внутри ЕС, также надлежало подвергнуть процедуре парламентского
утверждения. В результате европейцы получили возможность регулировать
(притормаживать)
ход
ратификации
с
целью
оказания
в
случае
необходимости давления на Москву.
Неудивительно поэтому, что в течение довольно длительного времени
тема ускорения ратификации СПС и введения в силу еще до начала действия
соглашения отдельных его положений была для российских представителей,
независимо от занимаемой должности, «дежурной» при контактах с
есовцами. Те, со своей стороны, к объективным сложностям добавляли
известную долю субъективизма (особенно в связи с событиями конца 1994 г.
в Чечне), что в известной мере затягивало процесс. Так, договоренность о
дате начала действия (1 февраля 1996 г.)
Временного соглашения по
торговле, включавшего в себя значительную часть обязательств подписантов
по СПС, была достигнута лишь в конце 1995 г. в ходе состоявшегося 9-10
декабря организованного заседания Смешанной комиссии Россия - ЕС.
Учитывая подобный ход событий, в РФ также не стали спешить с
ратификацией: СПС было Ратифицировано Федеральным собранием в
декабре 1996 г., когда более-менее отчетливо стала просматриваться
перспектива завершения комплекса утвердительных процедур во всех
вовлеченных столицах.
Скорейшее окончание ратификации СПС стало одним из пунктов
повестки дня российско-европейского саммита по формуле «1+2» в Москве 3
марта 1997 г. в новом формате и предварявшего его заседания Смешанной
комиссии (27-28 февраля). Шла речь об этом и во время переговоров в
Брюсселе 18 июня 1997 г. между председателем Правительства РФ и
председателем КЕС.
К концу 1997 г. ратификация Соглашения о партнерстве и
сотрудничестве была завершена, и с 1 декабря оно вошло в действие. По
этому поводу официальный представитель МИД
РФ отметил, что
«вступление в силу столь масштабного по охвату и глубине международноправового документа - важное политическое событие. Речь идет об
установлении
отношений
развитого
сотрудничества
с
крупнейшим
политическим и торгово-экономическим партнером России, что полностью
отвечает стратегическим внешнеполитическим целям нашей страны»31.
СПС конституирует систему органов, контролирующих ход реализации
Соглашения; содержит основные принципы разрешения споров; определяет
срок действия СПС, условия его автоматического продления и порядок
вступления в силу.
Предусмотрено, что данное Соглашение применяется на территории
России, с одной стороны, и на территориях, на которых применяются
договоры
об
учреждении
Европейского
сообщества,
Европейского
объединения угля и стали и Европейского сообщества по атомной энергии
(Европейского союза) и на условиях, предусмотренных этими договорами, с
другой стороны (Ст. 110)32.
Первоначальный срок действия СПС установлен в 10 лет с ежегодным
автоматическим продлением, если одна из сторон не известит письменно об
отказе от его исполнения как минимум за 6 месяцев до его истечения (ст.
106)33.
Статьями 90 и 91 учреждается высший орган взаимодействия,
состоящий из членов Правительства РФ, Совета ЕС и КЕС - Совет
сотрудничества, который заседает не реже 1 раз в год. Для обеспечения
преемственности между заседаниями Совета сотрудничества из старших
должностных лиц сторон образуется Комитет сотрудничества (ст.92),
могут создаваться любые другие специальные органы (ст.93). Наблюдать за
выполнением Соглашения призван также Комитет парламентского
сотрудничества (ст.95-97).
31
32
«Российская газета», 2 декабря 1997 г.
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом от 24
В случае возникновения споров в толковании и применении
Соглашения, Совет сотрудничества может решить их путем предоставления
собственной рекомендации. При невозможности этого спорящие стороны и
Совет выдвигают посредников, которые большинством голосов принимают
рекомендации необязательного характера (ст. 101). Поощряется решение
споров по коммерческим сделкам и другим сделкам, связанным с
сотрудничеством, через арбитраж с использованием правил Комиссии ООН
по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ).
Введение в действие СПС в полном объеме позволяет говорить о
завершении очередного этапа в отношениях Россия - ЕС (1994 - 1997 гг.). Для
него характерны структурирование многоуровнего диалога, некоторая
сдержанность сторон, их попытки создать предпосылки для решения
возникающих проблем с помощью импульсов в политической области.
События 1998 г. могут, вероятно, быть использованы для подкрепления
сделанного выше вывода. Новизна начавшегося периода характеризуется, как
минимум, тремя особенностями. Во-первых, на заданную частоту (два раза в
год) вышли контакты России и ЕС с 15 мая 1998 г.
Во-вторых,
образованы
и
начали
работать
предусмотренные
Соглашением о партнерстве и сотрудничестве совместные с ЕС органы
взаимодействия. Первое заседание состоялось 26-27 января 1998 г., на
котором была утверждена совместная программа реализации СПС на
текущий год.
22 апреля 1998 г. впервые собрался Комитет сотрудничества. На
заседании было принято решение о создании девяти рабочих подкомитетов
комплексного характера по основным направлениям сотрудничества.
Первым приступил к работе 16 июля 1998 г. подкомитет по таможенному и
трансграничному сотрудничеству. С декабря 1997 г. начал работу Комитет
парламентского сотрудничества. Кроме того, в марте 1998 г. образована
Правительственная комиссия Российской Федерации по сотрудничеству с
Заслуживает внимания тот факт, что на протяжении рассматриваемого
периода
взаимодействия сторон изменений не претерпели и могут быть
обобщены по следующей схеме.
«Стабильная,
неотъемлемая
часть
демократическая,
объединенной
процветающая
Европы,
Россия
свободной
от
как
новых
разделительных линий - залог прочного мира на континенте. Проблемы всего
континента могут быть решены только путем еще более тесного
сотрудничества между Россией и Европейским Союзом. Европейский Союз
приветствует возвращение России на принадлежащее ей по праву место в
семье европейских народов в духе дружбы, сотрудничества, честного
согласования интересов и на основе уважения общих ценностей,
составляющих общее наследие европейской цивилизации».34
Во взаимоотношениях РФ и ЕС много специфического. Тем не менее,
уже несколько лет, как в обиход вошло понятие, которому предназначено
выразить характер будущих отношений между Россией и Европой. Это
понятие - «партнерство». В качестве
политической формулы идея
партнерства, как было рассмотрено выше, утвердилась с 1992 года.
Партнерство должно основываться на принципах рыночной экономики,
взаимной ответственности35. В процессе реализации этой статьи у России
могут возникнуть определенные трудности, ибо в большинстве случаев
ответственность не взаимная, а лишь со стороны России.
Таким образом, реализация потенциала сотрудничества и партнерства
зависит, прежде всего, от темпов продвижения России к экономической,
социальной
и
политической
стабильности,
к
рыночной
экономике,
структурным преобразованиям и возобновлению хозяйственного роста. Это
направление подтверждается в принятых в июне 1999 г. Коллективной
стратегии и
«Стратегии развития отношений Российской Федерации с
Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.)».
34
35
Коллективная стратегия Европейского Союза по отношению к России. Кельн, 3-4 июня 1999г.
6.4. Международно-правовые акты о партнерстве и сотрудничестве
РФ и ЕС.
После того как СПС вступило в силу в 1997 году, отношения между ЕС
и Россией распространяются на новые области. Разрабатываются новые
сферы сотрудничества и предпринимаются меры по созданию делового и
инвестиционного климата, который будет практически способствовать
установлению подлинного долгосрочного партнерства.
Следует отметить, что договоры с ЕС имеют определённо новое
качество. Во-первых, это договоры, в которых Российское государство не
монополизирует внешнюю торговлю с ЕС. Государство скорее выступает,
как верховная публичная власть, которая призвана лишь создавать
оптимальные
(законные)
условия
для
эффективной
торговли
и
сотрудничества от лица всех хозяйствующих субъектов с российской
стороны.
Во-вторых, другая характеристика уже имеющихся соглашений, как
можно убедиться, заключается в том, что в них иногда подробнейшим
образом, прописывается процессуальная сторона правореализации, а также
контроль и ответственность сторон. Следует отметить, что такая «близость»
торгового и экономического (межгосударственного) взаимодействия не была
свойственна российской практике со времён СЭВ.
В-третьих, все указанные характеристики заключённых между ЕС и РФ
договоров можно назвать нетипичными для российской стороны ещё и
потому, что они предписывают России и обязывают её предпринять
нетрадиционно масштабные внутригосударственные мероприятия, чтобы
выполнить
договорные
обязательства.
Так,
Россия,
согласно
СПС
(Соглашения о партнёрстве и сотрудничестве), должна в короткий срок
принять целый комплекс кардинальных внутригосударственных правовых
реформ (в области конкурентной политики, банковской деятельности,
бухгалтерского
учёта
и
налогообложения
компаний,
защиты
прав
потребителей, таможенного законодательства и т.д.). И в этом смысле,
очевидно, его отторжение российской правовой системой, которая до сих пор
настроена
на
приоритет
межгосударственных
публичного
взаимоотношений.
права
в
регулировании
Свидетельством
последнего
утверждения является «пробуксовывание» исполнения СПС именно по
политическим, а не экономическим соображениям.
Международно-правовые документы, регулирующие сотрудничество и
партнерство между Европейскими сообществами и Россией, на основе их
общей характеристики можно разделить на следующие три группы.
К первой группе относятся документы, являющиеся правовой основой,
базой для сотрудничества и партнерства Российской Федерации и
Европейского Союза. Они полностью соответствуют классической форме
международных договоров, как по содержанию, процедуре принятия, так и
по обязательности их исполнения. К этой группе относятся:
-
Соглашение
между
Союзом
Советских
Социалистических
Республик и Европейским экономическим сообществом по атомной энергии
о торговле, коммерческом и экономическом сотрудничестве от 18 декабря
1989г.;
-
Временное соглашение о торговле и связанных с торговлей
вопросах от 17 июля 1995 г36.
-
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве от 24 июня 1994 г.37
Второй группой являются документы, принятые в развитие основ
сотрудничества и партнерства. Они регулируют отдельные области
сотрудничества. Это группа специализированных соглашений и договоров:
-
Соглашение
между
Российской
Федерацией
Европейским
экономическим сообществом о торговле текстильными товарами от 12
июня 1993г38;
36
37
EU Series No 2-rus. Представительство Европейской комиссии в Москве, июль 1995.
- Соглашение между Правительством Российской Федерации и
Европейским сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий;
-
Соглашение
между
Российской
Федерацией
и
Европейским
объединением угля и стали о торговле некоторыми изделиями из стали от 13
октября 1997г.;
-
Соглашение
между
Российской
Федерацией
и
Европейским
сообществом о торговле текстильными товарами от 23 июля 1998г39.
Третья группа - это документы политического, декларативного
характера40. К ним относятся:
-
Совместная
политическая
декларация
о
партнерстве
и
сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским Союзом от
декабря 1993 г.41;
- Программа Технического содействия Содружеству Независимых
Государств (ТАСИС) от 2 августа 1991 г.42;
- Коллективная стратегия Европейского Союза по отношению к
России, Кельн, 3-4 июня 1999 г.;
-
Стратегия
развития
отношений
Российской
Федерации
с
Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.);
- Меморандум о промышленном сотрудничестве в энергетическом
секторе между Министерством топлива и энергетики Российской Федерации
и Европейской Комиссией43.
Резюмируя изложенное, можно сформулировать следующее. Вопервых, отношения между Европейским союзом и Россией начинали
строиться на основе торговых отношений, и по сей день это продолжает
38
Документы касающиеся взаимоотношений между ЕС и Россией. – М.: Международная издательская
группа «Право», 1994. – С.65-80.
39
Документы содержатся на сервере Представительства Европейской комиссии в Москве http:// www.
eurounion. org. ru.
40
См.: Каламкарян Р.А. Международно-правовое значение односторонних юридических актов государств. –
М.: Издательство «Наука», 1984. –С. 38.
41
Там же. – С. 80-83.
42
Tacis. Les programmes indicatifs 1993-1995. Doc. de la Commission des communautes europeennes. – Belgique,
Bruxelles, 1995. – p. 7- 51.
43
оставаться решающим моментом. «Опыт сотрудничества государств ЕС
свидетельствует, что взаимодействие на различных уровнях первоначально
по экономическим вопросам может распространяться на сферу политики,
финансов, права и др.»44. Во-вторых, в начале и середине 90-х гг. условия
торговли между Россией (а ранее - СССР) и Европейским союзом были в
основном благоприятными, конструктивный подход сторон наблюдался по
все более многообразному спектру вопросов. Однако, хотя в данном
процессе и можно выделить моменты переходного характера, которые с
известной натяжкой могли бы соответствовать понятию качественного
сдвига, но более правомерным представляется утверждение, что «в этом тоже
специфика отношений России и ЕС. Правительства других партнеров ЕС США или Японии - считают ЕС, и видимо, не без основания, прежде всего,
экономическим сообществом, и соответственно обсуждают с Брюсселем
преимущественно экономические вопросы, проблемы доступа на рынки. У
России же с ЕС многие конкретные вопросы вязнут в политике"45.
6.5. Соглашение
о
партнерстве
и
сотрудничестве
между
Российской Федерацией и Европейским Союзом от 24 июня 1994 года.
Соглашение
партнерство
о
между
партнерстве
Российской
и
сотрудничестве,
Федерацией,
с
одной
учреждающее
стороны,
и
Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны,
заключено 24 июня 1994 г.
Документ содержит 112 статей, скомпонованных в 11 разделов; десять
приложений и два протокола. Одновременно с Соглашением подписан
являющийся его неотъемлемой частью Заключительный акт, к которому
прилагаются тексты
33 совместных деклараций сторон в отношении
различных статей Соглашения, обменных писем в отношении статей 22 и 52
и односторонних деклараций Сообществ (в отношении статей 36 и 54) и
России (в отношении статьи 36).
44
В преамбуле излагаются мотивы заключения СПС, среди которых
отмечены, в частности, важность исторических связей и общность
ценностей; желание углубить и расширить сотрудничество, установленное
Соглашением 1989 г.; приверженность обязательствам, принятым сторонами
в рамках ООН, ОБСЕ, ЕС, целям и принципам Европейской энергетической
хартии 1991 г.; убежденность в первостепенном значении верховенства права
и уважения прав человека; готовность ЕС обеспечить техническое
содействие в целях осуществления экономических реформ в России;
необходимость поэтапного сближения России с более широкой зоной
сотрудничества в Европе и поступательной интеграции РФ в открытую
международную торговую систему, включая присоединение ее к нормам и
правилам ГАТТ/ВТО; признание того факта, что Россия более не является
страной с государственной торговлей, а есть страна с переходной
экономикой.
В целях укрепления связей, установленных между Россией и
Европейским союзом в прошлом,
углубления и расширения отношений
Стороны признали необходимым установления отношения партнерства и
сотрудничества. О чем провозглашается в ст.1: «Настоящим учреждается
партнерство между Россией, с одной стороны, и Сообществом и его
государствами-членами, с другой стороны», и обозначаются его цели:
обеспечение соответствующих рамок для политического диалога между
Сторонами, способствующего развитию тесных отношений между ними в
этой
области;
экономическим
содействие
торговле,
отношениям
между
инвестициям
Сторонами,
и
гармоничным
базирующимися
на
принципах рыночной экономики и, таким образом, поощрение устойчивого
развития Сторон; укрепление политических и экономических свобод;
поддержка усилий России по укреплению демократии, развитию ее
экономики и завершению перехода к рыночной экономике; обеспечение
основы для экономического, социального, финансового и культурного
сотрудничества, базирующегося на принципах взаимной выгоды, взаимной
ответственности
и
взаимной
поддержки;
поощрение
деятельности,
представляющей взаимный интерес; обеспечение соответствующих рамок
для постепенной интеграции между Россией и более широкой зоной
сотрудничества в Европе; создание условий для учреждения в будущем зоны
свободной торговли между Россией и Европейским союзом, охватывающей в
основном всю торговлю товарами между ними, а также условий для
реализации свободы учреждения компаний, трансграничной торговли
услугами и движения капитала.
Закрепляется, что внутренняя и внешняя политика сторон будет
основываться на уважении демократических принципов и прав человека,
определенных в частности в Хельсинском Заключительном акте и в
Парижской Хартии для новой Европы, как "существенный элемент
партнерства и настоящего Соглашения" (ст.2) .
Создается механизм регулярного политического диалога. Раздел II
конституирует основы этого диалога между сторонами, цель которого
сопровождать и укреплять процесс сближения между Россией и Европейским
союзом,
поддерживать
политические
и
экономические
перемены,
происходящие в России, и способствовать налаживанию новых форм
сотрудничества.
Политический диалог строится следующим образом: дважды в год
саммиты по формуле "1+2" (встречи Президента России, с одной стороны, и
Председателя Совета Европейского союза и Председателя Комиссии
Европейских сообществ, с другой стороны); дважды в год встречи старших
должностных лиц России и «тройки» Европейского Союза. Предписывается
полное использование возможностей дипломатических каналов, а также
любых других средств, включая встречи экспертов, которые могли бы
способствовать укреплению и развитию диалога.
На уровне министров политический диалог осуществляется в рамках
Совета сотрудничества, учреждаемого в соответствии со ст. 90 Соглашения, а
в других случаях, включая диалог с «тройкой» Европейского союза, - по
взаимной договоренности.
Для расширения связей и проведения такой важной совместной
работы, как изучение и выделение тех областей взаимодействия, в которых
необходимо сближение или гармонизация законодательства, учреждается
Комитет парламентского сотрудничества из числа депутатов Федерального
Собрания России и членов Европейского парламента. В девяти его
подкомитетах
работают
группы
экспертов,
ведутся
переговоры
по
приоритетным направлениям утвержденной программы действий, идет
подготовка ряда специальных соглашений и проектов. В частности, это
относится к таким областям сотрудничества как таможенное дело, космос,
стандартизация и т.д.
Можно определенно говорить, что касается политического диалога, то
он даже вышел за пределы формата, предусмотренного в СПС. Помимо
встреч на высшем и министерском уровнях, вошли в практику встречи между
председателем правительства РФ, с одной стороны, и председателем
Еврокомиссии и премьер-министром председательствующего государства в
ЕС - с другой.
Раздел III СПС "Торговля товарами" примечателен уникальностью для
международно-договорной
практики
России
-
факта
включения
в
двухсторонний, по сути, документ прямых ссылок на многостороннее
соглашение (ГАТТ), участником которого Российская Федерация пока еще
не является.
Соглашение открывает перспективу включения России в более
широкую зону экономического сотрудничества в Европе, предусматривая, в
частности, выяснение (начиная с 1993 г.) возможностей создания зоны
свободной торговли между ЕС и Россией. Надо полагать, что именно это
обстоятельство послужило причиной столь подробной разработки в
Соглашении положений Раздела III - ''Торговля товарами".
Важность Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между Россией
и Европейским союзом состоит еще и в том, что оно вписывается в систему
многосторонних
договоров
и
других
действующих
в
Европе
институциональных отношений. Эта система общеевропейского партнерства
и
сотрудничества
призвана
гарантировать
мир,
стабильность
и
экономическое процветание на континенте.
Вопросы для самопроверки:
1. Раскройте историю становления взаимоотношений между РФ и ЕС.
2. В чем заключаются особенности взаимоотношений между РФ и ЕС?
3. Рассмотрите правовое регулирование отношений между РФ и ЕС.
4. Назовите международно-правовые акты, регулирующие взаимоотношения
между РФ и ЕС.
5. Дайте характеристику Соглашения о партнерстве и сотрудничестве между
Россией и Европейским союзом.
Список рекомендуемой литературы:
1. Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС)
1951 года // Документы Европейского Союза. В 3 т. Т. 1. - М.: Право, 1994.С. 19-94.
2. Договор об учреждении Европейского Экономического Сообщества
(ЕЭС) 1957 года // Документы Европейского Союза. В 3 т. Т. 1. - М.: Право,
1994.- С. 95-288.
3. Договор об учреждении Европейского Сообщества по атомной энергии
(Евратом) 1957 года // Документы Европейского Союза. В 3 т. Т. 1. - М.:
Право, 1994.- С. 289-390.
4. Единый Европейский Акт (ЕЕА) 1986 года // Документы Европейского
Союза. В 3 т. Т. 2. - М.: Право, 1994.- С. 7-43.
5. Договор о Европейском Союзе 1992 // Документы Европейского Союза. В
3 т. Т. 2. - М.: Право, 1994.- С. 45-246.
6. Амстердамский договор, изменяющий договор о Европейском Союзе,
договоры,
учреждающие
Европейские
Сообщества,
и
некоторые
относящиеся к ним акты // Документы Европейского Союза. Т. V. - М.:
«Инттердиалект+», 1999.- 191с.
7. Совместная декларация об установлении официальных отношений между
Советом экономической взаимопомощи и Европейским экономическим
сообществом. Люксембург, 1988 год // Документы Европейского Союза. В 3
т. Т. 3. - М.: Право, 1994.- С.9-11.
8. Соглашение между Союзом Советских Социалистических Республик и
Европейским Экономическим сообществом и Европейским сообществом по
атомной энергии о торговле и коммерческом сотрудничестве 1989 года //
Документы Европейского Союза. В 3 т. Т. 3. - М.: Право, 1994.- С. 12-31.
9. Соглашение
о
партнерстве
и
сотрудничестве
между
Российской
Федерацией и Европейским Союзом от 24 июня 1994 года // Документы
Европейского Союза. В 3 т. Т. 3. - М.: Право, 1994.- С. 84-211.
10.Техническое содействие Содружеству Независимых Государств (ТАСИС)
// Документы Европейского Союза. В 3 т. Т. 3. - М.: Право, 1994.- С. 211-255.
11.Соглашение
между
Правительством
Российской
Федерации
и
Европейским сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий //
Документ содержится на сервере Представительства Европейской комиссии
в Москве http:// www. eurounion. org. ru.
12.Соглашение между Российской Федерации и Европейским объединением
угля и стали о торговле некоторыми изделиями из стали// Документ
содержится на сервере Представительства Европейской комиссии в Москве
http:// www. eurounion. org. ru.
13.Соглашение между Российской Федерации и Европейским сообществом о
торговле текстильными товарами // Документ содержится на сервере
Представительства Европейской комиссии в Москве http:// www. eurounion.
org. ru.
14.Меморандум о промышленном сотрудничестве в энергетическом секторе
между Министерством топлива и энергетики Российской Федерации и
Европейской
Комиссией
//
Документ
содержится
на
сервере
Представительства Европейской комиссии в Москве http:// www. eurounion.
org. ru.
15.Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским
союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010 гг.) // Документ
содержится на сервере Представительства Европейской комиссии в Москве
http:// www. eurounion. org. ru.
16.Партнерство ради мира от 22 июня 1994 г. // NATO – 1110 BRUSSELS,
Belgium, 1998-1999. – С.92-103.
17.Коллективная стратегия Европейского Союза по отношению к России.
Кельн, 3-4 июня 1999г.
18.Tacis. Les programmes indicatifs 1993-1995. Doc. de la Commission des
communautes europeennes. – Belgique, Bruxelles, 1995. – p. 7- 51.
19. Борко, Ю. А. Отношения России с Европейским Союзом и их
перспективы [Текст] / Ю.А. Борко – М.: «Экслибрис-Пресс», 2001. – 103 с.
20. Борко, Ю. А. Вступая в XXI век: сценарии будущих отношений между
Россией и Европой [Текст] / Ю.А. Борко // Развитие интеграционных
процессов в Европе и Россия. - М.: ИНИОН РАН, 1997.
21. Каламкарян, Р. А. Международно-правовое значение односторонних
юридических актов государств [Текст] / Р.А. Каламкарян – М.: Издательство
«Наука», 1984. –С. 38.
22. Развитие интеграционных процессов в Европе и Россия /Проблемнотематический сборник. - М.: ИНИОН РАН, 1996.
23.Топорнин, Б. Н. Европейские Сообщества: право и институты динамика
развития [Текст] / Б.Н. Топорнин - М.: ИГП РАН. 1992.
24.Топорнин, Б. Н. Европейское право [Текст] / Б.Н. Топорнин - М.:
ЮРИСТЪ, 1998.
25.Тюрина, Н. Е. Международный правопорядок [Текст] / Н.Е. Тюрина –
Казань: Издательство КГУ, 1991.
Тема 7: Компетенция Европейского Союза.
7.1. Принципы определения компетенции Европейского Союза.
7.2. Политика Европейского Союза.
7.3.Дополнительная компетенция Европейского Союза.
7.1. Принципы определения компетенции Европейского Союза.
В отличие от международно-правовых образований, Европейский Союз
является уникальной надгосударственной политической организацией с
реальными властными прерогативами. Регламенты, директивы и другие
решения, принимаемые институтами Европейского Союза, обязательны для
граждан, предприятий, государств, входящих в его состав; их нарушение
влечет ответственность. Именно поэтому для рассмотрения его компетенции
часто используют «федеративную модель». Так, по аналогии с федерацией
различают: 1) полномочия, принадлежащие только сообществам и Союзу; 2)
так называемые неисключительные, т.е. конкурирующие полномочия
сообществ и Союза, а также государств-членов в сфере совместного ведения.
Об «исключительной компетенции» Европейского Сообщества говорится и в
Договоре о ЕС (ст. 5), хотя содержание ее четко не определяется. Это
установление единого таможенного тарифа, правовое регулирование свобод
общего рынка, эмиссия евро (рис. 8).
Компетенция Европейского Союза основывается на сложной системе
принципов, в отдельных аспектах сходной, в других — отличающейся от
компетенции
как
федераций,
так
и
международных
организаций.
Источником компетенции Европейского Союза и его институтов являются
учредительные договоры, прежде всего, Договор о ЕС, в рамках которого
сосредоточена наибольшая часть вопросов, составляющих компетенцию
Европейского Союза.
Источниками, в которых закреплена компетенция Европейского Союза,
служат его учредительные документы: Договор об учреждении Европейского
сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об учреждении Европейского
сообщества по атомной энергии 1957 г. (Договор о Евратоме) и Договор о
Европейском Союзе 1992 г. Подавляющее большинство вопросов, входящих
в компетенцию данной организации, содержатся в первом источнике, т.е. в
Договоре о ЕС 1957 г. Подписанный одновременно с ним Договор о
Евратоме носит узкоспециальный характер и закрепляет полномочия наднациональных институтов в сфере атомной энергетики.
В Договоре о Европейском Союзе 1992 г. устанавливаются его полномочия по вопросам общей внешней политики и политики безопасности
(ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой
сфере (СПСО), т. е. в рамках второй и третьей опор.
Таким образом, в настоящее время компетенция Европейского Союза
содержится в трех основных источниках:
• в Договоре о ЕС 1957 г., прежде всего в его части третьей «Политика
Сообщества»;
• в разделах V и VI Договора о Европейском Союзе: в положениях об
ОВПБ и СПСО;
• в разделе втором Договора о Евратоме 1957 г. «Положения по
содействию прогрессу в области атомной энергии».
Именно в данных источниках сосредоточены уполномочивающие
статьи, т.е. положения, наделяющие институты Союза полномочиями
принимать меры по конкретным вопросам общественной жизни. Ссылки на
эти статьи обязательны в преамбуле каждого правового акта Союза.
После принятия Конституции нормы указанных разделов будут кодифицированы в ее третьей части «Политика и функционирование Союза»,
которая станет единым источником компетенции Союза во всех сферах
жизни, кроме атомной энергетики. Последняя, как и ныне, будет подчиняться
правилам Договора о Евратоме.
Принципы деятельности Европейского Союза — это руководящие
начала, исходя из которых, Союз и его органы должны осуществлять свои
полномочия по различным предметам ведения данной организации.
Как и цели, принципы деятельности Союза могут иметь общий или
специальный характер: в первом случае они распространяются на все сферы
компетенции Европейского Союза, в последнем — на отдельные сферы их
политики
(например,
принципы
экономической
или
экологической
политики).
Многие из этих начал (хотя и не все) одновременно выступают в
качестве принципов правовой системы Европейского Союза. Например,
принципы верховенства прав человека и пропорциональности являются
принципами деятельности Союза, с одной стороны, и входят в систему
принципов права - с другой.
Далее будут рассмотрены наиболее важные из общих принципов
деятельности Европейского Союза, закрепленные в
учредительных
договорах. Источником большинства рассматриваемых ниже норм является
Договор о Европейском сообществе (часть первая «Принципы») (рис. 9).
Принцип законности. Принцип законности закреплен в ст. 5 Договора
о Европейском сообществе (абз. 1):
«Сообщество действует в рамках предоставленных ему полномочий и
целей, определенных для него настоящим Договором».
Принцип законности служит юридическим отражением известной
запрещено законом, власть может делать только то, что ей прямо разрешено
законом.
Полномочия и цели Европейского сообщества закреплены в его
учредительном договоре. Следовательно, любой нормативный акт, действие
или решение органов и должностных лиц ЕС должны базироваться на
уполномочивающих
статьях
Договора
о
ЕС
(ОЕС).
Не
являются
исключением и «подразумеваемые полномочия» Сообщества, которые также
предусмотрены специальными статьями учредительного договора (см.
следующий параграф).
Из принципа законности вытекает обязанность органов ЕС мотивировать свои решения: «Регламенты, директивы и решения, принятые
совместно Европейским парламентом и Советом, а равно указанные акты,
которые приняты Советом или Комиссией, должны быть мотивированы...»
(ст. 253 ДЕС).
Мотивировка решения включает в себя требование в обязательном
порядке
указывать
статью
(статьи)
Договора
о
ЕС,
наделяющую
полномочиями издавать конкретный акт. Отсутствие в преамбуле ссылки на
уполномочивающую статью, а также неправильный выбор необходимой
статьи служит безусловным основанием для отмены правового акта Судом
Европейских сообществ.
Принцип субсидиарности. Принцип субсидиарности был введен в
учредительные договоры Европейского Союза в 1992 г., хотя как
теоретическая идея он сформировался гораздо раньше и свои корни берет в
христианском учении.
Принцип субсидиарности требует, чтобы все вопросы, которые могут
решаться непосредственно на местах, должны быть в ведении органов
низшего уровня власти. На региональный, общегосударственный и, далее,
надгосударственный уровень должны передаваться лишь те полномочия,
которые не в состоянии эффективно реализовать нижестоящий уровень
публичной власти. Властная вертикаль, таким образом, строится снизу вверх.
Отсюда принцип субсидиарности также нередко называют принципом
дополнительности, т.е. верхние этажи публичной власти дополняют нижние,
более близкие к людям.
Вышеизложенное определяет содержание принципа субсидиарности,
как он закреплен в первой статье Договора о Европейском Союзе:
«Настоящий Договор знаменует новый этап в процессе создания как можно
более тесного союза народов Европы, в которой принятие решений...
максимально приближено к гражданам».
Интеграция и постепенная централизация политической власти в руках
наднациональных органов Союза, таким образом, ни сейчас, ни в отдаленном
будущем не должны привести к гиперцентрализации, когда все мелкие
вопросы будут решаться союзными институтами.
Определение «субсидиарное» применительно к вопросу разграничения
сфер деятельности национальных и наднациональных властей содержится в
Договоре о Европейском сообществе.
Политическое значение принципа субсидиарности состоит в том, что
он призван сужать масштабы деятельности ЕС до тех проблем, решение
которых на уровне Сообщества безусловно необходимо, создавая тем самым
некоторый барьер против сверхцентрализации.
Принцип пропорциональности. Принцип пропорциональности, иначе
называемый принципом соразмерности, был введен в правовую систему ЕС
Судом Европейских сообществ. В качестве принципа деятельности он
закреплен в последнем абзаце ст. 5 Договора о ЕС и распространяется не
только на случаи привлечения к ответственности или ограничения прав
человека, но и на все действия и решения Сообщества, в том числе в сфере
его исключительной компетенции.
Применительно к правотворческой деятельности ЕС это означает, что
«Сообщество должно законодательствовать только в той мере, в которой это
необходимо»
(п.
6
протокола).
Протокол
также
фиксирует
устанавливать соответствующие предписания: «При прочих равных условиях
директивам следует отдавать предпочтение перед регламентами, а рамочным
директивам — перед детальными мерами».
Другими словами, имея перед собой конкретную цель, Сообщество
сначала должно попробовать достичь ее с помощью рекомендаций или иных
актов «мягкого права». Если это признано недостаточным, то следует
прибегнуть к основам законодательства в форме директивы, причем
оставляя, насколько это допустимо, широкие возможности для правового
регулирования в государствах-членах. Наконец, если и гармонизация
посредством директив признана неэффективной, то можно воспользоваться
наиболее «сильным» инструментом правотворчества регламентом, который
действует единообразно на всей территории Союза. Выполнение принципа
пропорциональности, как и субсидиарности, в первую очередь, обеспечивает
Комиссия, так как именно она готовит законопроекты и, следовательно,
выбирает их правовую форму. Разумеется, Совет и Европарламент могут не
согласиться
с
методами,
предложенными
Комиссией,
и
отвергнуть
подготовленный ею документ.
Принцип гласности. Одним из важнейших критериев, обеспечивающих демократический характер механизма публичной власти, служит
открытое, гласное принятие нормативных актов и других решений.
Применительно к Европейским сообществам и Союзу значение этого
критерия, которое поначалу недооценивалось, устойчиво возрастает в
последние
годы.
Связано
это,
прежде
всего,
с
продолжающимся
расширением компетенции Европейского Союза, который приобретает все
больше рычагов воздействия на повседневную жизнь рядовых граждан.
Последние, со своей стороны, также должны шире информироваться о
деятельности этой организации. Чем шире компетенция Союза, тем более
«прозрачной» она должна становиться для общества.
Гласность (открытость, «прозрачность») принятия решений как
первой
статье
его
учредительного
договора
вместе
с
принципом
субсидиарности.
Из данного принципа вытекает право на доступ к документам
политических институтов Союза - Европарламента, Совета и Комиссии,
которое
предоставлено
не
только
его
гражданам,
но
постоянно
проживающим (находящимся) в ЕС другим физическим и юридическим
лицам (ст. 255 Договора о ЕС).
В соответствии с этими положениями институты Европейского Союза
приняли целый ряд нормативных актов, регулирующих порядок доступа
частных лиц к документам и иной информации (в том числе находящейся в
архивах),
а
также
специальные
«кодексы
поведения»
о
доступе
общественности к документации.
Принцип гласности (открытости) реализуется в жизнь в разных формах и
неодинаково проявляется в деятельности различных институтов Союза.
Наиболее
«прозрачна»
работа
Европейского
парламента,
пленарные
заседания которого, по общему правилу, открыты для публики. С другой
стороны, в деятельности Совета, Комиссии, судебных органов (при
вынесении решений в совещательной комнате) гласность существенно
ограничена, что связано со спецификой функций и полномочий этих
институтов.
Принцип уважения национальной индивидуальности государствчленов. Лозунг «Единая Европа», к построению которой призвана вести
деятельность Европейского Союза, не означает подавления самобытности
входящих в его состав государств, их традиций, языка, культуры,
политических и правовых традиций.
Неслучайно поэтому в ходе обсуждения проекта официального девиза
Европейского Союза широкую поддержку получило именно выражение
«Единство в многообразии», подчеркивающее обе грани интеграционного
процесса - стремление к унификации там, где это необходимо, и желание
сохранить при этом исторические традиции и культуру каждого из
европейских народов.
Признание и учет многообразия и специфических черт каждого из
государств-членов
образует
суть
принципа
уважения
национальной
индивидуальности, который также является юридически обязательным для
Европейского Союза.
Принцип уважения прав человека и основных свобод. Европейский Союз
как организация политической власти в своей деятельности должен уважать
не только интересы отдельных государств-членов, но и рядового человека, на
которого, в конечном счете, направлено действие нормативных актов и
других решений союзных органов. Естественно, в признании и защите
нуждаются, в первую очередь, основные права личности.
Принцип
уважения
прав
человека
и
основных
свобод,
сформулированный первоначально Судом Европейских сообществ, в настоящее время закреплен в ст. 6 Договора о Европейском Союзе в качестве
общего принципа конституционного строя, обязательного для всех носителей
публичной власти на всех уровнях, в том числе наднациональном.
Принцип равенства. Равенство как основополагающий принцип
правового положения человека и гражданина в Европейском Союзе
выступает одновременно в качестве принципа, исходя из которого должны
осуществлять свою текущую деятельность все органы Европейского Союза, а
также государства-члены.
Принцип равенства в разных его проявлениях (социальное, юридическое,
равенство полов и др.) закреплен в нескольких статьях «конституции» Союза
и в союзной Хартии об основных правах. Вместе с другими основами
правового статуса личности он будет рассмотрен в соответствующем разделе
книги.
Принцип экологической ориентированности. Развитие научнотехнического прогресса в качестве одной из приоритетных задач всего
человечества ставит на первый план защиту окружающей среды от вредного
воздействия и неблагоприятных изменений, а также восстановление
нарушенных природных богатств.
Принцип
экологической
ориентированности
применительно
к
Европейскому Союзу означает требование учитывать в принимаемых
решениях потребности охраны природы и необходимость повышения ее
качества. С этой целью Европейское сообщество, начиная с 1970-х гг. в
качестве отдельного направления деятельности осуществляет экологическую
политику,
в
рамках
которой
принято
обширное
природоохранное
законодательство.
Принцип сотрудничества. В успешном выполнении целей и задач
Европейского
Союза
немалую
роль
играет
тесная
кооперация,
сотрудничество: во-первых, между Союзом и государствами-членами; вовторых, внутри самого Союза, между отдельными его институтами и
другими органами (например, между Европарламентом и Сонетом, а также
Комиссией при обсуждении и принятии нормативных актов).
В отличие
от
рассмотренных
выше,
принцип
сотрудничества
рассредоточен по многим статьям учредительных договоров, которые
регулируют взаимодействие государств-членов и органов Союза в отдельных
сферах общественной жизни. Например, согласно ст. 3 Договора о
Европейском Союзе, Союз должен обеспечивать согласованность всех своих
внешнеполитических
мероприятий.
Соответствующие
обязанности
возлагаются прежде всего на Совет и Комиссию, которые «сотрудничают с
этой целью».
По своей сущности компетенция Союза является властной, так как
включает в себя полномочия издавать нормативные и индивидуальные акты,
обладающие юридически обязательной силой на его территории.
Осуществляемые Союзом властные прерогативы появились за счет
добровольной уступки государствами-членами своих суверенных прав во
суверенитетов»). По своему происхождению компетенция Европейского
Союза, таким образом, является производной, или делегированной, т.е.
полученной от государств-членов.
Из данного признака, который возведен проектом Конституции в
разряд принципа — принципа делегирования (франц. principe d'attribution),
вытекает
важное
следствие:
за
государствами-членами
сохраняется
остаточная компетенция, т.е. полномочия принимать решения по всем
вопросам, не отнесенным к ведению Союза. Напротив, институты и органы
последнего могут действовать тогда и только тогда, когда соответствующая
компетенция предусмотрена в его учредительных документах.
7.2. Политика Европейского Союза.
Политика Союза — это комплекс мероприятий, проводимых им в
отношении конкретных сфер общественной жизни.
Поскольку таких сфер существует ныне свыше 20, в учредительных
документах термин «политика» используется во множественном числе (англ,
policies; франц. politiques). В частности, так именуется третья часть Договора
о ЕС (дословно: «Политики Сообщества»). Так же будет именоваться третья
часть Конституции (дословно: «Политики и функционирование Союза»).
В некоторых случаях учредительные документы вместе со словом
«политика» используют прилагательное общая с целью подчеркнуть
стремление к выработке единого политического курса в определенной сфере:
«общая торговая политика», «общая политика в сфере транспорта», «общая
политика в сферах сельского хозяйства и рыболовства» и т.д.
Напротив, в тех областях, где деятельность Сообщества и Союза
сводится в основном к дополнению и поддержке (в том числе финансовой)
мер,
осуществляемых
учредительные
договоры
на
уровне
обычно
отдельных
употребляют
государств-членов,
более
осторожные
формулировки: «содействие научным исследованиям и технологическому
развитию», «вклад в образование и качественное обучение, а также в расцвет
культур государств-членов» и т.п.
С точки зрения своего предмета политика Союза подразделяется на
внутреннюю и внешнюю. Первая обращена к общественным отношениям,
складывающимся на территории Союза между его государствами-членами,
гражданами и юридическими лицами. Внешняя политика имеет своим
предметом отношения Европейского Союза с государствами, не входящими в
его состав (с «третьими странами»), а также с международными
организациями.
Сообразно модели федеративных государств компетенция Союза
подразделяется на две основные категории — в зависимости от ее соотношения с компетенцией государств-членов.
Первая категория — исключительная компетенция — охватывает
вопросы, решение которых полностью изъято из ведения государств-членов
и должно осуществляться только Союзом в лице своих институтов и органов.
Примером служит установление пошлин общего таможенного тарифа в
отношении продукции, импортируемой в ЕС из третьих стран, а также другие
мероприятия в рамках общей торговой
(внешнеторговой) политики
Сообщества. К исключительной компетенции ЕС относится и разработка
денежной политики в пределах «зоны евро».
Подавляющее
большинство
вопросов,
подведомственных
Евро-
пейскому Союзу, образуют его совместную компетенцию с государствамичленами. По этим вопросам последние не лишаются возможности принимать
собственные правовые акты и другие меры на национальном уровне. Однако
эти меры должны соответствовать законодательству, изданному институтами
Союза, и в случае противоречия последнее имеет приоритет.
Осуществление
Союзом
совместной
компетенции
подчиняется
принципу субсидиарности, в соответствии с которым он не должен
вмешиваться в проблемы, способные эффективно решаться в рамках
отдельных государств-членов. Напротив, если конкретная проблема имеет
транснациональные масштабы, то Союз не только может, но и должен
Хотя термины «исключительная» и «совместная» применительно к
компетенции Союза употребляются в его действующих учредительных
документах (например, ст. 5 и 133 Договора о ЕС), определения данных
терминов они не содержат.
Указанный пробел будет устранен в Конституции Союза, проект
которой посвящает несколько статей установлению и разграничению его
разных категорий компетенции (франц. categories de competence). Наряду с
«исключительной» и «совместной» компетенцией в отдельную группу
выделены «сферы деятельности, направленной на поддержку, координацию
или дополнение» (защита здоровья, культура и др.). Это те сферы
общественной жизни, в которых Союз не должен стремиться проводить
унификацию
или
гармонизацию
национального
права,
но
может
координировать деятельность государств-членов или помогать им.
В качестве особых категорий компетенции в проекте Конституции
указаны координация Союзом экономической политики и политики
занятости
государств-членов,
общая
внешняя
политика
и
политика
безопасности.
В дальнейшем планируется расширение компетенции Европейского
Союза.
Речь идет о таких новых сферах, как космос (европейская кос-
мическая политика) и спорт. Проект Конституции также расширяет круг
задач Союза в некоторых других, уже осуществляемых им видах
деятельности: защита населения от катастроф (гражданская защита),
энергетика, туризм и др.
В основном же будущая Конституция ориентируется не столько на
дальнейший рост имеющейся у Союза компетенции, которая и так
достаточно широка (не следует забывать о наличии «статей-лазеек»), сколько
на повышение эффективности процесса ее реализации.
Главными средствами выступают, с одной стороны, дальнейшее
сокращение количества вопросов, в которых государства-члены располагают
правом вето (при голосовании их министров в Совете Европейского Союза),
с другой стороны, развитие «продвинутого сотрудничества» в тех областях,
где отдельные страны Союза желают развивать интеграцию более быстрыми
темпами.
Подобное
сотрудничество
в
рамках
Европейского
Союза
планируется установить, в частности, в рамках оборонной политики.
Дополнительным
механизмом
для
увеличения
эффективности
функционирования Союза служит учреждение новых органов и постов, таких
как министр иностранных дел, Председатель Европейского совета и
прокуратура.
7.3.Дополнительная компетенция Европейского Союза.
Развитие интеграционных процессов внутри Европейского Союза
обусловливает постепенное возрастание его властной компетенции, прежде
всего, в сфере правотворчества.
По общему правилу, Союз наделяется дополнительными предметами
ведения и полномочиями путем внесения дополнений в его учредительные
договоры, что в последние годы делается достаточно часто. Однако
процедура пересмотра союзной «конституции» весьма сложна и длительна.
Существуют правовые механизмы расширения компетенции Союза и без
пересмотра учредительных документов. Первый из них - подразумеваемые
полномочия — ведет свое начало еще из Римского договора об учреждении
ЕЭС в 1957 г. и широко используется на практике. Второй — механизм
продвинутого
сотрудничества
—
возможно,
получит
широкое
распространение в ближайшие годы, особенно после присоединения к Союзу
новых государств-членов.
Подразумеваемые полномочия Европейского сообщества. Европейское
сообщество, как было показано в начале этого раздела, наделяется
полномочиями в отношении не целых сфер общественной жизни, а
отдельных вопросов, которые могут быть значимы для интеграционного
процесса.
Такой способ установления полномочий обусловлен политическими
суверенитет), но является весьма громоздким и негибким. В самом деле,
невозможно в одном документе предусмотреть все случаи, которые могут
потребовать вмешательства «европейских» институтов.
Выход из этой ситуации был найден с помощью доктрины «подразумеваемых
полномочий»,
которая
ведет
свое
происхождение
из
Конституции США 1787 г. Применительно к Европейскому сообществу
подразумеваемые полномочия означают право принимать решения, в том
числе нормативные акты, по тем вопросам общественной жизни, которые
прямо не отнесены к ведению ЕС учредительным договором, но имеют
значение для реализации его целей и задач.
Другими словами, если какой-либо вопрос не указан в гипотезе
уполномочивающей нормы части третьей «Политика Сообщества» или
других разделах Договора о ЕС, институты все же могут принять решение,
задействовав свои «подразумеваемые полномочия».
Поскольку Сообщество как часть Союза основано на принципе
правового государства (ст. 6 Договора о Европейском Союзе), его
подразумеваемые полномочия закреплены в особых статьях учредительного
договора. Реализуя эти полномочия, Сообщество, таким образом, не
нарушает принципа законности как одного из руководящих начал своей
деятельности.
В настоящее время подразумеваемые полномочия ЕС имеют своим
источником три отдельные статьи, различающиеся сферой действия. Еще
одну норму аналогичного характера добавил Ниццский договор.
Статья 18. Согласно новому параграфу 2 этой статьи (введен в Ницце),
«если настоящий договор не предусмотрел необходимых полномочий»,
Сообщество тем не менее может «издавать положения, призванные
облегчить реализацию прав» граждан Европейского Союза на свободу
передвижения и проживания в пределах всей территории ЕС.
Действие этой нормы не распространяется, однако, на издание правил
аналогичных документов, а также на области социального обеспечения и
социальной защиты (параграф 3 ст. 18 ДЕС).
Регламенты, директивы и другие решения на базе указанной нормы от
имени Сообщества будет принимать Европейский парламент совместно с
Советом Европейского Союза.
Статья 94 содержалась еще в первоначальной редакции учредительного
договора (т.е. с 1957 г.). В соответствии с этой нормой Совет Европейского
Союза
вправе
издавать
«директивы
о
сближении
таких
законов,
регламентарных актов и административных положений государств-членов,
которые непосредственно затрагивают установление или функционирование
общего рынка».
Следующая за ней ст. 95 была введена Единым европейским актом
1986г. Она позволяет Сообществу «в отступление от статьи 94» принимать
меры
«по
сближению
законодательных,
регламентарных
и
административных положений в государствах-членах, целью которых
является создание и функционирование внутреннего рынка».
Эти меры в данном случае принимаются совместно Европейским
парламентом и Советом, однако согласно параграфу 2 ст. 18 они не
распространяются на сферу налогообложения и не могут содержать правил,
касающихся свободного движения лиц и правового статуса наемных
работников.
Наконец, согласно ст. 308 (также существует в неизменном виде с 1957
г.), «если в ходе функционирования общего рынка возникает необходимость
в действиях Сообщества для достижения одной из его целей, и если
настоящий Договор не предусматривает необходимых полномочий, Совет ...
принимает надлежащие меры на основе единогласия».
Как
видно
из
процитированных
норм,
Сообщество
в
лице
Европарламента и Совета (или только Совета) имеет право издавать нормативные акты даже по тем вопросам, которые не закреплены специально за
ним, но важны для развития интеграции, прежде всего, в рамках общего
рынка.
Наиболее узкой по сфере действия является первая статья, самой
широкой — последняя, так как она позволяет принимать меры лишь на том
основании, что они важны для достижения целей ЕС.
Именно на базе этих положений изданы многие акты экологического
права, законодательство о юридических лицах, защите прав потребителей и
др. Отсутствие специальных предписаний по соответствующим вопросам не
помешало Сообществу регулировать данные сферы, поскольку их признали
важными для интеграционного процесса.
Итак,
благодаря подразумеваемым полномочиям открывается путь
для постепенного расширения предметов ведения Сообщества без внесения
поправок в учредительный договор. Компетенция ЕС, таким образом,
становится открытой, способной к постепенному росту за счет компетенции
государств-членов.
И все же ограничения для Сообщества существуют. Некоторые
оговорки были указаны выше при характеристике отдельных «статей-лазеек»
(ст. 18, ст. 94 и др.). Следует также учитывать наличие двух других «опор»
Европейского Союза (каждая со своей компетенцией). На практике, однако,
наиболее
важным
ограничителем
выступает
порядок
реализации
подразумеваемых полномочий.
В тех случаях, когда Совет должен принимать решения единолично и
единогласно (ст. 94 и ст. 308), каждое государство-член в лице своего
министра может воспрепятствовать изданию нормативного или иного акта,
т.е. наложить вето на расширение компетенции ЕС. Право вето, однако, не
действует в двух других случаях (ст. 18 и ст. 95).
Механизм
продвинутого
сотрудничества.
Дифференцированная
интеграция и продвинутое сотрудничество: понятие и значение. Европейский
Союз объединяет разные страны, отношение которых к дальнейшим шагам в
направлении политической централизации далеко не всегда одинаково. Одни
государства стремятся к ускорению интеграционных процессов и ради этого
готовы согласиться на новые ограничения государственного суверенитета в
пользу наднациональных институтов Союза. Другие, напротив, испытывают
по этому поводу скептицизм, а бывает, и прямую враждебность.
С учетом неоднородности состава Европейского Союза возникает
потребность
ввести
дифференцированной
в
его
устройство
интеграции.
Суть
и
деятельность
метода
элементы
дифференцированной
интеграции проста: государства-члены, которые способны и желают быстрее
двигаться вперед, могут это делать, не дожидаясь остальных. Другие же не
должны им в этом препятствовать.
О методе дифференцированной интеграции в рамках Сообщества
заговорили еще в 1970-е гг., а его применение на практике начинается
одновременно с учреждением Европейского Союза в 1992 г. Самый
известный пример — переход на новый этап хозяйственной интеграции —
экономический и валютный союз (ЭВС), предполагающий введение единой
валюты евро. На этот шаг согласились или смогли вступить не все
государства-члены ЕС, поэтому «зона евро» включает 12 из 27 входящих в
Сообщество стран.
Например,
Великобритании
в
начале
1990-х
гг.
консервативное
правительство
возражало против наделения Сообщества новыми
полномочиями в социальной сфере. Из-за этой позиции остальные
государства-члены на основании специального протокола к Договору о ЕС
были вынуждены заключить отдельное Соглашение о социальной политике
без участия Соединенного Королевства.
Однако после прихода к власти лейбористской партии в 1997 г.
правительство Великобритании изменило свою точку зрения, и Амстердамский договор 1997 г. инкорпорировал текст указанного соглашения в
Договор о Европейском сообществе. Тем самым интеграция в социальной
сфере из частичной (т.е. охватывающей не все государства-члены) вновь
стала всеобщей.
То же самое, вероятно, со временем произойдет и в других областях,
так
как
все
неучаствующие
государства-члены
сохраняют
право
присоединиться и к «зоне евро», и к «Шенгенской зоне».
Дифференцированная интеграция это общественный процесс, в рамках
которого складываются определенные отношения между государствамичленами и Европейским Союзом. Очевидно, что данный процесс нуждается в
юридической регламентации.
Порядок и формы осуществления дифференцированной интеграции
права
Европейского
Союза
обозначают
термин
«продвинутое
сотрудничество». Выбор понятия, как представляется, не вполне удачен, так
как речь идет не просто о сотрудничестве государств-членов, а о передаче
ими дополнительной компетенции органам Европейского Союза.
Итак, механизм продвинутого сотрудничества — это совокупность
правил и процедур, в рамках которых отдельные государства-члены
делегируют Европейскому Союзу дополнительную компетенцию.
Значение данного механизма, очевидно, будет возрастать в связи с
ростом количества государств-членов и, соответственно, возрастанием
внутренней неоднородности организации Европейский Союз.
Правовые основы продвинутого сотрудничества. Дифференцированная
интеграция и продвинутое сотрудничество в рамках Европейского Союза
первоначально осуществлялись на базе специальных протоколов к Договору
о ЕС, которые фиксировали правила участия и неучастия отдельных
государств-членов в конкретных интеграционных мероприятиях.
Однако, чтобы внести поправки в учредительные договоры и протоколы к ним, необходима сложная и длительная процедура, а результаты
пересмотра должны быть утверждены всеми государствами-членами.
С
учетом
предстоящего
расширения
количественного
состава
Европейского Союза, которое усилит тенденцию к дифференцированной
интеграции, в 1997 г. было решено упростить механизм продвинутого
сотрудничества.
Для этого Амстердамский договор дополнил Договор о Европейском
Союзе новым разделом VII «Положения о продвинутом сотрудничестве», а
также с учетом специфики отдельных «опор» включил специальные нормы в
Договор о Европейском сообществе и положения об СПСО Договора о
Европейском Союзе. Эти нормы, однако, не были использованы на практике,
отчасти
по
причине
сложности
и
недостаточной
разработанности
установленных процедур.
Ниццский договор 2001 г. пересмотрел правила, регулирующие
механизм продвинутого сотрудничества, в частности, утвердил новую
редакцию вышеупомянутого раздела VII Договора о Европейском Союзе.
Порядок осуществления продвинутого сотрудничества был заметно упрощен
и усовершенствован, а возможности использования его на практике
расширены
(в
сферу,
где
может
осуществляться
продвинутое
сотрудничество, была включена вторая опора Союза - общая внешняя
политика и политика безопасности).
Именно в соответствии с «ниццской» редакцией учредительных
договоров, очевидно, будет развиваться продвинутое сотрудничество между
странами Европейского Союза. На основе этой новой редакции ниже будут
рассмотрены принципы продвинутого сотрудничества и порядок его
осуществления в рамках каждой из трех опор Союза.
Далее, к продвинутому сотрудничеству можно прибегать лишь в
качестве «последнего средства, когда в рамках Совета установлена
невозможность своевременного достижения поставленных ими [странами]
целей путем применения соответствующих положений [учредительных]
договоров» (ст. 43а).
Таким образом, продвинутое сотрудничество и сейчас, и в будущем
должно использоваться лишь в крайнем случае, как вынужденная мера, если
невозможно развивать интеграционный процесс с участием всех государств членов Союза.
Продвинутое сотрудничество «уважает названные договоры, а равно
единый институционный механизм Союза» (п. «b» ст. 43).
Любые меры, в том числе нормативные акты, принятые в ходе
осуществления
продвинутого
сотрудничества
в
конкретной
области,
попадают, следовательно, под действие принципа верховенства права
Европейского Союза, а в случае противоречия могут быть оспорены или
отменены Судом Европейских сообществ.
В то же время, продвинутое сотрудничество не должно повлечь за
собой создания параллельных интеграционных структур. Речь идет именно о
передаче новых прав единым институтам Европейского Союза. При этом
институты будут действовать в том же составе и порядке, что и при
реализации обычной компетенции Союза.
Исключение образует только Совет, членами которого являются
представители правительств государств-членов на министерском уровне. В
принятии
нормативных
актов
и
других
решений
по
вопросам,
делегированным в рамках продвинутого сотрудничества, естественно, будут
участвовать только министры от государств — участников данного
сотрудничества. В обсуждении с правом совещательного голоса, однако,
могут принимать участие и другие министры (ст. 44).
Решения институтов также должны приниматься в стандартных
формах: регламент, директива, рамочное решение и т.д. Однако нормативные
акты и иные документы, принятые в рамках продвинутого сотрудничества,
не признаются в качестве источников права Европейского Союза в целом
(«не входят в достижения Союза (acquis de 1'Union)» -- ст. 44), поскольку
обязательны лишь для части государств-членов и населения.
Продвинутое сотрудничество «не наносит ущерба внутреннему
рынку... и экономическому и социальному сплочению» (п. «е» ст. 43).
Данным принципом гарантируются единство и целостность экономического пространства Европейского Союза, внутри которого не могут
восстанавливаться таможенные или иные барьеры.
Продвинутое сотрудничество не должно также препятствовать усилиям
Сообщества по достижению на всем его пространстве одинакового уровня
жизни и благосостояния людей, т.е. региональной политике ЕС, которая
осуществляется на базе раздела XVII «Экономическое и социальное
сплочение» части третьей его учредительного договора.
На защиту единства экономической территории ЕС направлен и
следующий принцип. Продвинутое сотрудничество «не создает препятствий
или дискриминации в торговле между государствами-членами и не
порождает искажений конкуренции в отношениях между ними» (п. «f» ст.
43).
Продвинутое сотрудничество «объединяет как минимум восемь
государств-членов» (п. «g» ст. 43).
Данный принцип вводит минимальный предел для числа государств,
которые
могут
совместно
делегировать
Союзу
дополнительную
компетенцию. Первоначально (в редакции Амстердамского договора)
пороговая величина была установлена в относительном выражении:
большинство государств-членов (тогда 8 из 15).
Новая редакция с учетом предстоящего расширения Союза заменяет ее
абсолютной
цифрой.
Отсюда
может
сложиться
ситуация,
когда
в
продвинутом сотрудничестве участвуют менее трети государств-членов (8 из
25).
Ниццский договор также отменил право вето государств-членов, не
желающих участвовать в данном сотрудничестве. Ни одна страна (или
страны) ЕС отныне не может воспрепятствовать делегированию Союзу
дополнительной компетенции со стороны других, даже если последние
вместе образуют меньшинство государств-членов.
В то же время на государства-участники продвинутого сотрудничества
и Европейскую комиссию возлагается обязанность «принимать меры,
призванные способствовать участию по возможности наибольшего числа
Развитие компетенции Европейского Союза в Конституции 2004 г.
После вступления в силу Договора, устанавливающего Конституцию для
Европы от 29 октября 2004 г. (Конституцию Европейского Союза), этот
документ будет служить единым источником компетенции Союза во всех
сферах, за исключением атомной энергии.
В соответствии с частью I Конституции - раздел III «Компетенция
Союза» - последняя определяется и осуществляется исходя из трех
основополагающих принципов (ст. 1-11 «Основные принципы»):
-
принцип наделения компетенцией, согласно которому «Союз
действует в пределах компетенции, которую предоставили ему государствачлены в Конституции для достижения установленных ею целей». Остаточная
компетенция (компетенция, не предоставленная Союзу Конституцией)
сохраняется за государствами-членами;
-
принципы субсидиарности и пропорциональности, требующие от
Союза не вмешиваться в решение тех проблем, которые государства-члены
способны решать не менее эффективно, чем наднациональные институты
(принцип субсидиарности), а при осуществлении мероприятий не выходить
за рамки того, что необходимо для достижения целей Конституции (принцип
пропорциональности).
Конституция впервые четко подразделяет компетенцию Союза на
отдельные категории (ст. 1-12), различие между которыми определяется
соотношением полномочий наднациональных и национальных властей:
- исключительная компетенция Союза, в рамках которой законы и
другие юридически обязательные акты уполномочен принимать только Союз
в лице своих институтов (например, установление общего таможенного
тарифа и другие вопросы таможенного союза, установление правил
конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка
Союза);
-
совместная компетенция, в рамках которой правотворческими
полномочиями располагают и Союз, и государства-члены при условии
верховенства актов Союза (внутренний рынок, социальная политика,
транспорт и прочие сферы, не отнесенные к другим категориям компетенции
Союза);
-
компетенция по осуществлению «поддерживающих, коорди-
нирующих или дополняющих мер», в рамках которой деятельность Союза
должна сводиться в основном к разработке программ, рекомендательных
стандартов
и
финансовой
поддержке
действий,
осуществляемых
государствами-членами (например, культура, туризм, здравоохранение).
В особые категории компетенции Конституция выделяет координацию
экономической политики государств-членов и общую внешнюю политику и
политику безопасности.
Цели, задачи и полномочия Союза в конкретных сферах жизни
закреплены в части III Конституции «Политика и функционирование Союза»,
главным образом в ее разделе III «Внутренняя политика и деятельность» и
разделе V «Внешнеполитическая деятельность Союза». Каждый из этих
разделов подразделяется на несколько глав, корреспондирующих отдельным
направлениям внутренней или внешней политики Союза («внутренний
рынок», «экономическая и валютная политика», «общая внешняя политика и
политика безопасности» и др.).
Подтверждая в полном объеме компетенцию, уже признанную за
Союзом в нынешних учредительных договорах, Конституция 2004 г. относит
к ведению Союза ряд новых сфер общественной жизни, которые со временем
могут
послужить
основой
для
формирования
новых
направлений
«европейской» политики:
- гражданская оборона;
- административное сотрудничество государств-членов при реализации
права Союза;
- космос («европейская космическая политика»);
- энергия (энергетическая политика);
- спорт;
- гуманитарная помощь.
Вопросы для самопроверки:
1. В каких источниках закрепляется компетенция Европейского Союза?
2. Каковы сущность и происхождение компетенции Европейского Союза?
3. Какие принципы деятельности Европейского Союза вы знаете?
4. Что такое «политика Союза»?
5. На какие виды (категории) подразделяется компетенция Европейского
Союза?
6. В чем заключается дополнительная компетенция Союза?
Список рекомендуемой литературы:
1. Антидемпинговая политика Европейского Сообщества. - М.: Межд.
отношения, 1999.
2. Введение в право Европейского Союза. Учебное пособие / Под ред.
Кашкина С.Ю.– М. Эксмо. 2005.
3. Конституция
Европейского
Союза:
Договор,
устанавливающий
Конституцию для Европы (с комментарием). – М.: ИНФРА-М, 2005.
4. Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового
оборота / Под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина, В.К. Пучинского. М.: Зерцало, 1999.
5. Толстопятенко, Г. П. Европейское налоговое право [Текст] / Г.П.
Толстопятенко - М.: Норма, 2001.
6. Фолсом, Р. Х., Гордон, М. У., Спаногл, Дж. Международные сделки.
Краткий курс [Текст] / Р.Х. Фолсом, М.У. Гордон, Дж. Спаногл - М.:
Логос, 1996.
7. Энтин, Л. М. (отв. ред.). Европейское право [Текст] / Л.М. Энтин - М.:
Норма, 2000.
8. Правовая база данных "CELEX" - www.law.warwick.ac.uk
9. Журнал Правовые аспекты Европейской интеграции - www.wkap.nl/
journalhome.htm/0377-0915
10.Журнал Европейского делового права - www.wkap.nl/journalhome.htm/
0959-6941
11.Журнал Обзор европейского частного права - www.wkap.nl/jrnltoc.htm/
0928-9801
Тема 8: Понятие единого европейского рынка.
8.1. Понятие и принципы построения европейского рынка.
8.2.Свобода передвижения лиц.
8.3.Свобода учреждения.
8.4.Свобода передвижения капитала.
8.5.Договорное право ЕС.
8.1. Понятие и принципы построения европейского рынка.
В соответствии со ст.
14 Договора о ЕС внутренний рынок (англ.:
internal market) представляет собой пространство без внутренних границ, на
котором обеспечивается свобода передвижения товаров, лиц, услуг и
капиталов. Исходя из данного легального определения можно выделить два
основных элемента, на которых основывается внутренний рынок:
создание внутреннего экономического пространства в рамках ЕС
в целях реализации свободы передвижения товаров, лиц, услуг и
капиталов путем устранения любых барьеров для этого в отношениях между государствами-членами;
сами четыре экономические свободы, или принципы внутреннего
рынка:
свобода
передвижения
товаров,
свобода
передвижения лиц, свобода предоставления услуг и свобода
передвижения капиталов.
Концепция внутреннего рынка - это относительно современный взгляд
на экономическую интеграцию в рамках Европейского Союза. Впервые она
отразилась в учредительном договоре Сообщества только с принятием в 1986
г. Единого европейского акта. Согласно Акту, построение внутреннего рынка
должно было завершиться к 31 декабря 1992 г.
Вместе с тем, Договор ко времени появления концепции внутреннего
рынка уже содержал концепцию общего рынка. Общий рынок (англ.:
common market), который как средство достижения целей Сообщества (ст. 2
Договора о ЕС) изначально был заложен в положениях Римского договора, и
по сей день представляет своего рода ядро интеграционных процессов в
рамках Сообществ и Союза. Договор не дает легального определения
«общего
рынка».
Традиционно
выделяют
три
составляющих
этого
экономического явления: четыре экономические свободы, они же принципы
общего рынка; общие политики, направления деятельности сообщества,
обеспечивающие и наполняющие конкретным содержанием эти принципы
(антимонопольная, аграрная, транспортная, социальная и др.); таможенный
союз, включая общий таможенный тариф, а также проведение общей
торговой политики по отношению к третьим странам (extra Community trade).
Договор о ЕС предусматривал создание общего рынка к 1970 г.
Считается, что общий рынок был создан досрочно, к середине 1968 г.
«Венчали» этот процесс создание таможенного союза и введение общего
таможенного тарифа.
Представляется, что «внутренний рынок» и «общий рынок» являются
экономическими концепциями, которые получили чрезвычайно слабое
отражение в тексте учредительного договора ЕС и разграничить юридически
их объективно невозможно.
Наряду с понятиями «внутренний рынок» и «общий рынок», Договор о
ЕС оперирует еще одним созвучным термином - «единый рынок» {англ,
single market). Договор не содержит определения единого рынка, однако из
смысла его положений вытекает, что единый рынок — понятие нейтральное
по отношению к внутреннему и общему рынку. К сожалению, и в Договоре о
ЕС, и в научных исследованиях термин «единый рынок» используется редко.
Единый внутренний рынок в соответствии со ст. 4 Договора о ЕС
является составным компонентом экономического и валютного союза,
который, в свою очередь, наряду с общим рынком составляет «средства»
достижения целей Сообщества согласно упомянутой выше ст. 2.
Создание и обеспечение деятельности внутреннего рынка, общего
рынка
и
единого
рынка
входят
в
исключительную
права,
регулирующих
компетенцию
Европейского сообщества.
Совокупность
норм
функционирование
внутреннего рынка ЕС, составляет право внутреннего рынка Европейского
Союза.
Право внутреннего рынка — это отрасль права Европейского Союза,
нормы которой регулируют создание и функционирование внутреннего
экономического пространства в рамках ЕС и обеспечивают полную
реализацию свободы передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов на этом
пространстве.
Как уже говорилось выше, право внутреннего рынка включает четыре
основных правовых института, соответствующих четырем принципам
внутреннего рынка — свобода передвижения товаров, свобода передвижения
лиц, свобода предоставления услуг, свобода передвижения капиталов и
платежей.
Нормы, регулирующие реализацию четырех свобод внутреннего рынка,
содержатся сегодня в Части III Договора о ЕС. Новая Конституция
Европейского Союза в полном объеме воспроизводит современные
положения Римского договора, этому посвящена глава I «Внутренний
рынок» раздела III «Внутренняя политика и деятельность» части III
Конституции 2004 г.
Единый Европейский рынок является основой, ядром, вокруг которого
развиваются и право Сообщества и само Сообщество. Центром же этого
ядра, его смыслом являются четыре принципа, или четыре свободы
внутреннего рынка.
Все четыре свободы перечислены в тексте Договора. Отступ «с» п. 1 ст.
3 Договора говорит о том, что для осуществления поставленных перед
Сообществом целей «деятельность Сообщества должна включать в себя...
внутренний
рынок,
характеризуемый
отменой
препятствий
свободе
передвижения товаров, лиц, услуг и капитала между государствамичленами». Из этой статьи мы можем определить и перечень этих свобод:
1) свобода передвижения товаров;
2) свобода передвижения лиц;
3) свобода передвижения (или, более точно, предоставления) услуг;
4) свобода передвижения капитала.
Кроме того, из текста этой статье следует, что авторы Договора
считали, что эти четыре свободы являются основными характеристиками, а
значит, и основными компонентами внутреннего (единого) рынка, без
которых он не может существовать. В свою очередь, без единого рынка не
могут быть осуществлены и цели Сообщества. Вообще, хотелось бы
отметить, что единый рынок является, пожалуй, самым значительным и
развитым достижением Сообщества, а четыре свободы — одним из самых
разработанных разделов права ЕС, причем как по количеству принятых в
этой области нормативных актов, так и по количеству решений Суда в
рамках его прямой и преюдициальной юрисдикции.
Употребляя термин «свободы», мы должны понимать, что он означает.
Во-первых,
каждая
из
вышеуказанных
свобод
является
принципом
внутреннего рынка ЕС, без которого он не смог бы существовать.
Во-вторых, в узком значении, каждая из свобод означает определенное
субъективное право граждан ЕС, юридических лиц, зарегистрированных на
территории государств — членов ЕС, а также, в некоторых случаях, и
иностранцев. Например, свобода передвижения товаров в своем узком
значении означает право любого из этих лиц свободно и беспрепятственно
перемещать товары между государствами-членами.
В-третьих, со временем в праве ЕС термин «свобода» стал употребляться в более широком смысле и означать не только собственно свободу
осуществлять те или иные действия, но и весь комплекс прав и обязанностей,
связанных с такой свободой и закрепленных в нормативных актах
Сообщества, государств-членов, а также в решениях Суда.
Нормам коммунитарного права, регулирующим четыре свободы,
присущи в той же степени, что и другим нормам права Сообщества, такие
правовые принципы, как принцип прямого действия, принцип отсутствия
дискриминации и принцип верховенства права Европейского Союза.
Статья 23 Договора гласит: «Сообщество должно основываться на
таможенном союзе, который должен охватывать всю товарную торговлю и
включать в себя запрещение таможенных пошлин на импорт и экспорт, всех
сборов, имеющих равнозначный эффект между государствами-членами, а
также
предусматривать
принятие
общего
таможенного
тарифа
для
отношений между ними и третьими странами».
Мы видим, что в соответствии со ст. 23 Договора в рамках Европейского сообщества таможенный союз состоит из двух равнозначных
компонентов: 1) запрещения как экспортных, так и импортных таможенных
пошлин и любых эквивалентных им мер, а также количественных
ограничений
между
государствами-членами;
и
2)
принятия
общего
таможенного тарифа, т.е. единой системы регулирования экспортноимпортных отношений с третьими странами, учитывать, что нормы
Договора, регулирующие эту сферу права ЕС, распространяются не только на
барьеры в торговле между государствами-членами, но и на барьеры,
существующие внутри самого государства-члена.
Важными статьями Договора, определившими свободу передвижения
товаров внутри Европейского Союза, являлись ст. 25, 28 и 29. Статья 25
говорит о том, что таможенные пошлины на импорт или экспорт и сборы,
имеющие равнозначный эффект, а также таможенные пошлины фискального
характера должны быть запрещены между государствами-членами. Статьи 28
и 29 посвящены количественным ограничениям (т.е. квотам) и говорят, что
квоты на импорт и экспорт, а также все меры, имеющие равнозначный
эффект, должны быть запрещены между государствами-членами. Статьи
90—93
Договора
регулируют
ограничения
дискриминационного
внутригосударственного налогообложения.
Кроме того, важную роль играет ст. 30 Договора, регулирующая
ограничения свободы передвижения товаров.
Как явствует из указанных выше статей Договора, свобода передвижения товаров состоит из:
1)
отмены таможенных пошлин и сборов, имеющих равнозначный
эффект;
2)
запрещения на дискриминационное внутригосударственное
налогообложение;
3)
запрета на количественные ограничения и меры с равнозначным
эффектом.
Отдельным вопросом, который необходимо рассмотреть в связи со
свободой передвижения товаров, является вопрос о содержании ст. 30
Договора,
посвященной
разрешению
определенных
национальных
препятствий свободе передвижения товаров. Оснований для оправдания
таких препятствий пять:
1) общественная мораль;
2) общественный порядок или общественная безопасность;
3) защита здоровья и жизни людей, животных или растений;
4) защита национальных сокровищ, имеющих художественную,
историческую или археологическую ценность;
5) защита промышленной или коммерческой собственности.
Если бы ст. 30 Договора этим и ограничивалась, то государства-члены
этих оснований. Однако второе предложение ст. 30 Договора говорит, что
«такие запрещения или ограничения не должны являться способами
выборочной дискриминации или скрытого ограничения торговли между
государствами-членами». Как и можно предположить, именно толкование
этого положения Судом и дает нам реальные основания для оправдания тех
или иных национальных мер. Отметим, что толкование ст. 30 Договора
непосредственно взаимосвязано с толкованием иных статей Договора,
регулирующих свободу передвижения товаров. Ведь если мера государствачлена признается Судом противоречащей ст. 30 Договора, такая мера подлежит отмене как попадающая под действие какой-либо из статей 25, 28, 29 и
90 Договора.
Государства-члены ограничены в случаях, когда они могут применять
ст. 30 Договора. Так, Суд неоднократно указывал, что применение
государствами-членами ст. 30 Договора невозможно в тех случаях, когда
Сообществом приняты меры по гармонизации каких-либо вопросов, а
применение ст. 30 Договора окажет воздействие на достижение такой
гармонизации.
В своих решениях Суд интерпретировал ст. 30 Договора таким
образом, чтобы государства-члены могли использовать нормы, являющиеся
основаниями для оправдания запретительных мер в их наиболее узком
значении и толковании.
8.2.Свобода передвижения лиц.
Свобода передвижения лиц в широком смысле состоит из нескольких
блоков правовых норм. Это:
а)
нормы, регулирующие свободу передвижения неработающих
граждан ЕС с целью проживания;
б) нормы, регулирующие свободу передвижения трудящихся, а также
членов их семей;
в)
нормы, регулирующие свободу передвижения трудящихся и иных
г)
Шенгенское
соглашение,
инкорпорированное Амстердамским
договором в Договор, и его право;
д)
нормы, регулирующие свободу учреждения, т.е. вариант свободы
передвижения,
но
для
юридических
лиц
и
лиц,
занимающихся
предпринимательской деятельностью.
Свобода передвижения лиц в узком смысле охватывает только свободу
передвижения работников-мигрантов и членов их семей.
Перед тем как мы рассмотрим свободу передвижения лиц, необходимо
отметить, что, начиная с 1992 г., эта свобода должна рассматриваться в
контексте гражданства Европейского Союза. Не останавливаясь на этой теме,
которая была уже освещена выше, отметим, что ст. 18 Договора специально
предусматривает, что все граждане Европейского Союза обладают правом
свободы передвижения и жительства, поскольку они предусмотрены
Договором.
Свобода передвижения работников и членов их семей является
важнейшей основой любого экономического союза. Поэтому неудивительно,
что эта свобода присутствовала еще в Римском договоре 1957 г. Договор
посвятил
свободе
передвижения
работников-мигрантов
ст.
39—42.
Принципиально важное значение имеет ст. 39 Договора, п. 2 которой
содержит определение свободы передвижения работников. Он гласит: «Такая
свобода... должна включать отмену любой дискриминации на основании
гражданства работников государств-членов, по отношению к найму,
вознаграждению и другим условиям работы и найма». Однако существует не
только определение, показывающее, что должно отсутствовать при свободе
передвижения работников.
Свобода передвижения работников в соответствии с п. 3 той же ст. 39
Договора предполагает, что граждане одного государства-члена могут
принимать реально сделанные предложения о трудоустройстве в другом
государстве-члене. Для этого они могут свободно передвигаться по
территории принимающего государства-члена. Наконец, после окончания
такой трудовой деятельности они могут оставаться и снова искать работу на
тех же правах, что и граждане принимающего государства-члена, либо
просто
оставаться
на
территории
принимающего
государства-члена.
Последний вопрос подробно урегулирован в Регламенте Комиссии №
1251/70/ЕЭС «О праве работников оставаться на территории государствачлена после прекращения трудовой деятельности в данном государстве».
Отдельным вопросом, который необходимо рассмотреть в связи со
свободой передвижения работников, является вопрос о правовом положении
членов их семей. Очевидно, что даже при отсутствии формальных
препятствий отсутствие права свободы передвижения у семьи работников
значительно
снизит
его
мобильность.
Этому
вопросу
посвящены
упоминавшийся выше Регламент № 1612/68/ЕЭС и Директива Совета №
68/360/ЕЭС «Об отмене ограничений на передвижение и проживание
работников из государств-членов и их семей», которые и говорят о том, что
право это распространяется как на самого работника, так и на членов его
семьи.
Все вопросы, связанные с трудоустройством граждан ЕС, воспользовавшихся свободой передвижения, включая вопросы об их заработной
плате, социальном обеспечении, медицинской защите и т.д., должны
решаться так же, как и с гражданами принимающего государства-члена, т.е.
без дискриминации. Эти вопросы подробно урегулированы целым рядом
нормативных актов Сообщества и решений Суда, и, прежде всего,
Регламентом Совета № 1612/68/ЕЭС «О свободе передвижения работников в
Сообществе».
Так, ст. 3 Регламента № 1612/68/ЕЭС предусматривает запрещение на
применение норм любых правовых актов государств-членов, которые
ограничивают подачу заявлений или предложений работы, или право
иностранных граждан на трудоустройство или осуществление трудовой
деятельности в качестве наемного работника, или подчиняют их условиям,
которые не применяются в отношении собственных граждан.
Таким образом, нормативные
акты
Сообщества
предоставляют
работникам, являющимся гражданами ЕС, все возможности для трудоустройства в других государствах-членах и приравнивают их во всех
правах и обязанностях к работникам таких государств-членов. Кроме того,
нормативные акты Сообщества обеспечивают таким работникам право на
получение пенсии по достижении пенсионного возраста в том государствечлене, где они работали, а также право на проживание в таком государстве
после выхода на пенсию.
8.3.Свобода учреждения.
Это вариант свободы передвижения, но не для физических, а для
юридических лиц. Свобода учреждения состоит из двух основных
компонентов: а) свободы передвижения предпринимателей и б) собственно
свободы учреждения юридических лиц и иных форм, не являющихся
юридическими лицами.
Основные положения, предусматривающие свободу учреждения для
предпринимателей, или, если использовать терминологию Договора, «лиц,
занимающихся самостоятельной деятельностью», содержатся в ст. 43
Договора. Она гласит: «В рамках положений, установленных ниже,
ограничения
на
свободу
учреждения
граждан
государства-члена
на
территории другого государства-члена должны быть запрещены. Такое
запрещение должно также применяться к ограничениям на создание агентств,
филиалов или дочерних компаний гражданами любого государства-члена,
которые учреждены на территории любого государства-члена».
Второй абзац этой статьи раскрывает содержание термина «свобода
учреждения»: «Свобода учреждения должна включать в себя право начинать
и
продолжать
самостоятельной
деятельность
деятельностью,
в
а
качестве
лица,
также
создавать
занимающегося
и
управлять
предприятиями, в частности, компаниями или фирмами в значении второго
пункта ст. 48 на тех же условиях, что и установленные для граждан той
Ограничено ли право на свободу учреждения физическими лицами и
если оно распространяется на юридические лица, то в какой степени?
Ответом на этот вопрос служит ст. 48 Договора, которая говорит, что
«компании или фирмы, образованные в соответствии с законодательством
государства-члена и имеющие свой зарегистрированный офис, центральную
администрацию
или
основное
место
деятельности
на
территории
Сообщества, должны, в целях настоящей главы, быть приравнены к
физическим лицам, являющимся гражданами государств-членов». Таким
образом, свобода учреждения распространяется в равной степени, как на
физические, так и на юридические лица.
Естественно, необходимо уточнить, что понимается договором под
термином «компании или фирмы». Ответ на этот вопрос содержится во
втором абзаце той же ст. 48, который гласит: «Термин «компании или
фирмы» означает компании или фирмы, основанные в соответствии с
гражданским или коммерческим правом, включая кооперативы, и другие
юридические лица, попадающие под действие публичного или частного
права, за исключением некоммерческих».
Основы
правового
регулирования
свободы
предоставления
услуг
закреплены в ст. 49 Договора. Она гласит: «В рамках положений, установленных
ниже,
ограничения
свободы
предоставления
услуг
на
территории Сообщества гражданами государств-членов, которые учреждены
в государстве Сообщества, отличном от того, в котором находится лицо,
которому предназначаются услуги, должны быть запрещены».
В соответствии со ст. 50 Договора: «Услуги должны считаться «услугами» в значении настоящего Договора там, где они обычно предоставляются за вознаграждение постольку, поскольку они не попадают под
действие положений о свободе движения товаров, капитала или лиц.
«Услуги» должны, в частности, включать в себя: а) деятельность
промышленного характера; в) деятельность коммерческого характера; с)
Услуги, попадающие под действие свободы предоставления услуг,
можно разделить на две категории: 1) услуги, предоставляемые на
территории другого государства-члена, нежели государство-член, в котором
находится лицо, оказывающее услуги, и 2) услуги, предоставляемые в том же
государстве-члене, в котором находится лицо, оказывающее услуги лицам из
другого государства-члена.
Услуга может предоставляться на территории другого государствачлена, и лицо, предоставляющее ее, может для этого временно осуществлять
свою деятельность в государстве, где предоставляется такая услуга, на тех же
условиях, которые устанавливаются таким государством для его собственных
граждан.
Толкование Судом ст. 49 Договора показывает, что Суд признает, что в
соответствии с этой статьей государства-члены обязаны отменить любые
правила, дискриминирующие между иностранцами — гражданами ЕС,
предоставляющими услуги на их территории, и своими гражданами,
предоставляющими те же услуги. Они также должны отменить любые
ограничительные правила, применяемые ко всем лицам, предоставляющим
услуги, без дискриминации. Такие правила являются препятствием для
предоставления услуг лицом, находящимся в другом государстве-члене и
имеющим право предоставлять их на законных основаниях.
Кроме того, Суд ясно указал, что государство-член не имеет права
требовать от лиц, пользующихся свободой предоставления услуг, полного
соблюдения всех тех правил, соблюдение которых требуется от компаний,
учрежденных в этом государстве-члене для предоставления аналогичных
услуг. Ведь в противном случае исчезнет всякая разница между свободой
учреждения и свободой предоставления услуг.
С другой стороны, для обеспечения возможности беспрепятственного
предоставления услуг, предоставляемых в том же государстве-члене, в
котором
находится
государства-члена
лицо,
оказывающее
законодательство
услуги,
лицам
Сообщества
из
другого
обеспечивает
беспрепятственный доступ иностранных получателей услуг к месту
предоставления услуг. К лицам, пользующимся такими правами доступа к
месту предоставления услуг, относятся, среди прочих, туристы и лица,
желающие получить медицинские услуги. Однако такие лица могут
находиться на территории того государства-члена, в котором им оказываются
услуги, только в течение времени оказания этих услуг. На них не
распространяются
правила,
предусмотренные
правом
ЕС
в
рамках
обеспечения свободы передвижения.
Договор формально не либерализует все виды услуг. Так, п. 2 ст. 51
Договора говорит, что либерализация банковских и страховых услуг,
связанных
с
передвижениями
капитала,
должна
осуществляться
одновременно с либерализацией передвижения капитала. Это положение
вполне естественно, так как либерализация таких услуг невозможна без
соответствующей
либерализации
передвижения
капитала.
Положения
Договора об услугах также не затрагивают положение с услугами в области
транспорта, которые регулируются положениями Договора, посвященными
транспорту.
Для либерализации каждого конкретного вида услуг требуется
соответствующий документ Совета. В качестве примера таких законодательных актов Сообщества можно привести Директиву Совета №
90/314/ЕЭС «О комплексном туризме, комплексном отдыхе и комплексных
турах», которая была принята для либерализации некоторых туристических
услуг.
8.4.Свобода передвижения капитала.
Свобода передвижения капитала, наравне со свободой передвижения лиц,
товаров и услуг, а также свободой учреждения, является одной из основ,
позволяющих функционирование и существование единого рынка. К
сожалению, долгие годы исследования в этой сфере практически не велись,
что было
вызвано отсутствием прямого
действия соответствующих
Для того чтобы лучше понять сущность свободы передвижений
капитала, мы хотели бы, прежде всего, дать ее определение, а также
отграничить ее от свободы текущих платежей. Договор о ЕС не дает четкого
определения понятия «передвижение капитала», а без этого невозможно
понять, что такое свобода передвижений капитала. Этот пробел был
восполнен решениями Суда. В решении по делу Luisi and Carbone v. Ministero
del Tesoro Суд определил, что «передвижения капитала» означают
финансовые
операции,
существенно
связанные
с
инвестированием
соответствующих фондов.
В решении по делу R. v. Thompson Суд заметил: «не желая определить
каждый случай, при котором происходит передвижение капитала, считаем,
что во многих случаях передвижение капитала имеет место, когда
финансовые источники, расположенные в одной стране, используются для
инвестиций в другую страну и инвестиция не перечисляется обратно в страну
первоначального местонахождения финансовых ресурсов в разумный срок».
Таким образом, мы можем заключить, что наиболее важными составляющими передвижений капитала являются:
финансовые операции, связанные с инвестированием;
инвестирование ресурсов в другое государство;
невозвращение в страну своего первоначального местонахождения в
разумный срок инвестированных финансовых ресурсов.
Свобода передвижений капитала является свободой осуществления
таких финансовых операций.
В упомянутом выше решении по делу Luisi and Carbone Суд, следуя п.
2 ст. 67 Договора об учреждении
операциями,
составляющими
ЕЭС, провел разграничение между
передвижение
капитала,
и
текущими
платежами.
В настоящий момент свобода передвижения капиталов регулируется
ст. 56-60 Договора. Пункт 1 ст. 56 Договора гласит: «В рамках положений,
указанных в данной главе, все ограничения на передвижение капитала между
государствами-членами
и
между
государствами-членами
и
третьими
странами должны быть запрещены». Важным является тот факт, что Суд
признал за положениями ст. 56 Договора прямое действие. Он постановил,
что запрет, содержащийся в ст. 56 Договора, является ясным и безусловным.
8.5.Договорное право ЕС.
До нынешнего времени развитие законодательства ЕС в области
договорного права заключалось, в основном, в издании актов в форме
директив по отдельным вопросам и отдельным типам договоров, имеющим
значительное влияние на реализацию принципов внутреннего рынка. Так, в
течение последних двадцати лет был принят ряд директив в отношении
договоров
с
потребителями,
договоров
страхования,
лицензионных
договоров, договоров франчайзинга и др. Кроме того, особым источником
права ЕС международно-правового характера — Римской конвенцией 1980 г.
— урегулированы коллизионные вопросы права, применимого к договорным
обязательствам с иностранным элементом.
Однако, учитывая, с одной стороны, степень развития интеграционных
процессов и, с другой стороны, глубокие различия в основополагающих
принципах и традициях договорного права различных государств — членов
ЕС, достаточность подобных мер на нынешнем этапе вызывает большие
сомнения. Нормальное функционирование внутреннего рынка может быть в
значительной мере осложнено проблемами, связанными с заключением,
толкованием и исполнением договоров с иностранным элементом (или
трансграничных контрактов англ, cross-border contracts).
В июле 2001 г. Комиссия объявила о начале широкой дискуссии
относительно будущего договорного права Европейского Союза. При этом в
качестве основного поставлен вопрос о выборе метода дальнейшего
регулирования договорного права в ЕС из следующих вариантов:
сохранить регулирование договорного права преимущественно
на уровне государств-членов, оставив решение возникающих
проблем на частноправовом уровне;
разработать общие принципы договорного права, которые не
носили бы обязательного характера, но могли бы использоваться
при
разработке
договорных
условий,
а
также
в
правоприменительной практике и в законотворчестве;
осуществить ревизию и обновление существующих нормативных
актов ЕС;
принять новый акт права ЕС кодификационного уровня, который
включал бы в себя единообразные нормы по общим вопросам
договорного права и по отдельным договорам.
Первый шаг на пути разработки единого свода норм о договорах на
уровне «soft law» был сделан созданной в ЕС специальной Комиссией по
руководством проф. О. Ландо (Дания) и проф. К. фон Бара (Германия),
которая представила текст двух частей Европейских принципов договорного
права46. Данные принципы подлежат применению, если стороны пришли к
согласию об этом прямо или косвенно (в том числе путем ссылки на «общие
принципы права», «lex mercatoria» и т.п.).
С учетом поступивших предложений и высказанных мнений, Европейская комиссия в феврале 2003 г. представила План действий,
поддержанный в сентябре 2003 г. Европейским парламентом и Советом.
Наиболее проработанной и интересной из предложенных инициатив
представляется разработка общих условий сделок (англ. Standard Terms and
Conditions), единых для 28 стран Европейского экономического пространства
и предназначенных для применения в отдельных сферах бизнеса. Такого рода
общие условия активно используются европейскими компаниями, зачастую
представляя собой обобщение обычной деловой практики, и подлежат
46
применению
в
случае
ссылки
на
них
в
договоре.
Новизной
же
общеевропейских общих условий должна стать их разработка на основе
общеевропейского, а не какого-либо национального правопорядка, что, в
свою очередь, вызывает большие вопросы: сохранятся ли проблемы применения императивных норм законодательства отдельных государств?
Все вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что единое
договорное право ЕС по-прежнему находится в начальной стадии своего
развития, однако логика интеграционных процессов неминуемо приведет к
созданию наднациональных нормативных актов, из которых по кирпичику
может быть сложено здание единого Гражданского кодекса ЕС.
Единая политика ЕС в области защиты прав потребителей зародилась в
начале 1970-х гг. Целесообразность наднационального регулирования данной
сферы объясняется значительными различиями в подходах государствчленов к обеспечению прав потребителей, а также необходимостью
обеспечить возможность активного участия потребителей во внутреннем
рынке ЕС, исключить дискриминацию по признаку гражданства.
Европейская комиссия сформулировала основные права потребителей,
подлежащие защите на общеевропейском уровне. Это право на:
— охрану здоровья и безопасность;
— защиту экономических интересов;
— возмещение убытков;
— информацию и обучение;
— представительство.
Со вступлением в силу Единого Европейского акта впервые на уровне
первичного права был зафиксирован принцип единой потребительской
политики ЕС
в рамках завершения создания внутреннего рынка.
Впоследствии данный принцип, развитый в Маастрихтском договоре,
позволил достичь значительного прогресса в законотворческой сфере. Так,
были приняты важные директивы о несправедливых условиях в договорах с
потребителями, о сделках, совершенных на расстоянии, а также о договорах
«таймшера» — аренде недвижимости на короткий срок.
Кризис, связанный с «коровьим бешенством» в середине 1990-х гг.,
привел к пересмотру политики ЕС в области прав потребителей, вынудив
сделать акцент на охране здоровья граждан и безопасности продуктов.
Статья 153 Договора о ЕС в редакции 1997 г. предусматривает
необходимость инкорпорации прав потребителей при реализации политики
ЕС в других сферах.
В соответствии с документами Европейской комиссии основными
целями политики ЕС на нынешнем этапе являются: достижение высокого
единого уровня защиты прав потребителей, обеспечение эффективного
использования потребителями своих прав, в том числе в судебном порядке, а
также вовлечение в политику ЕС потребительских организаций. К числу
последних нормативных актов ЕС в данной сфере относится директива
1999г. относительно гарантий, предоставляемых при покупке товаров в
другом государстве ЕС.
Вопросы для самопроверки:
1. Что представляют собой принципы внутреннего рынка Европейского
сообщества?
2. Каковы возможные ограничения свободы передвижения товаров?
3. Как осуществляется свобода передвижения лиц?
4. Как решаются вопросы, связанные с трудоустройством граждан
Европейского Союза?
5. Что представляет собой свобода учреждения?
6. Что означает свобода предоставления услуг?
7. Что представляет собой свобода передвижения капитала?
8. Как развивалась единая политика ЕС в области защиты прав
потребителей?
9. Каковы перспективы формирования единого договорного права ЕС?
Список рекомендуемой литературы:
1. Герчикова, И. Н. Международные экономические организации:
регулирование мирохозяйственных связей и предпринимательской
деятельности: Учебное пособие [Текст] / И.Н. Герчикова - М.:
Консалтбанкир, 2001.
2. Международно-правовые формы внешнеэкономических связей ЕЭС.
М., 1989.
3. Паскаль Фонтен. Десять уроков Европы. / Редкол.: Ю.А. Борко, М.В.
Каргалова, Ю.М. Юмашев, - М.: Межд. Изд. Группа «Право» , 1994.
4. Открытие внутреннего рынка. / Редкол.: Ю.А. Борко, М.В. Каргалова,
Ю.М. Юмашев, - М.: Межд. Изд. Группа «Право» , 1995.
5. Право Европейского Союза: правовое регулирование торгового
оборота: Учебное пособие / Под ред. В.В. Безбаха, А.Я. Капустина,
В.К. Пучинского. М., 1999.
6. Таможенное обложение товаров при ввозе в Европейский Союз. – М.:
ВНИКИ,1997.
7. Шемятников, В. Г. ЕВРО: две стороны одной монеты [Текст] / В.Г.
Шемятников – М.: Экономика, 1998.
Тема 9:
Правовое положение человека и гражданина в
Европейском Союзе.
9.1.Исторический обзор становления системы защиты прав и свобод
человека и гражданина в ЕС.
9.2.Понятие, принципы, система, источники правового положения
человека и гражданина в Европейском Союзе.
9.3.Система основных прав и свобод человека и гражданина и их
гарантии. Вопрос об условиях их ограничении.
9.1.Исторический обзор становления системы защиты прав и свобод
человека и гражданина в ЕС.
Много лет велись жаркие споры о том, должны ли национальные суды,
применяя право Сообщества, осуществлять основные права отдельного лица,
хотя договоры о создании Европейского сообщества прямо этого не требуют.
Однако проблема состояла в том, что определение основных прав в
национальном праве различно в разных государствах; в то же время
верховенство
права
Сообщества
не
согласуется
с
неодинаковым
применением права согласно национальным конституциям.
Принятие стандартов по правам человека относится к числу тех научных
категорий, содержание которых вызывает споры между представителями
правовой доктрины. Встречается мнение о том, что основу европейских
стандартов по правам человека составляют признанные Европейским
сообществом и закрепленные в его документах юридические нормы,
включающие все жизненно необходимые права человека, а также механизмы
их гарантии, защиты и обеспечения на практике. Однако если обратиться к
истории вопроса, то можно получить выводы, которые не согласуются с этим
утверждением. Действительно, первоначальные учредительные договоры
Европейских сообществ (Парижский договор 1951 г. об учреждении ЕОУС, и
Римские договоры 1957 года об учреждении ЕЭС И ЕВРАТОМ) не
содержали каких-либо развернутых положений о создании специальной
системы защиты прав человека в рамках международных организаций, если
не принимать во внимание отдельных положений о недопустимости
дискриминации по признаку гражданства, об обеспечении равноправия
мужчин и женщин и т.д., т.е. первоначально учредительные договоры ЕС не
делали каких-либо ссылок на потребность в защите основных прав и свобод
человека и других подобных ценностей в процессе экономической
интеграции. И это несмотря на действующие в тот период Всеобщую
декларацию прав человека, Европейскую конвенцию о защите прав и
основных
свобод 1950 г. Этот досадный пробел в ходе последующего
развития договорного процесса
был восполнен, Совместными усилиями
институтов ЕС был принят ряд международных актов, в которых
провозглашались отдельные права и свободы личности. Однако все они
имели рекомендательный характер, т.е. не были юридически обязательными
актами. Так, 5 апреля 1977 г. Европейский парламент, Совет и Комиссия
приняли совместную декларацию, в которой подчеркнули, что придают
первостепенное значение защите основных прав, вытекающих, в частности,
из национальных конституций и Европейской конвенции о защите прав и
основных свобод.
В 1989г. Европарламент принял Заявление об основных правах и
свободах человека. В этом документе зафиксирован классический перечень
основных прав и свобод, к которому добавлены социальные права,
предусмотренные учредительными договорами.
Маастрихтский договор 1992 г. провозгласил решимость его участников
обозначить новый этап в развитии европейской интеграции, начавшийся с
учреждением
значения
европейских
прекращения
сообществ,
разделенности
осознание
ими
Европейского
исторического
континента
и
необходимости создания прочных основ для строительства будущей Европы
(Преамбула). В ст.6
включено положение о том, что союз основан на
принципе уважения прав человека и основных свобод. В соответствии с
Маастрихтским Договором (ст.F2)
о создании Европейского союза 12
государств-участников постановили, что союз
будет уважать основные
права, гарантируемые Европейской конвенцией и конституционными
традициями, общими для государств – членов как общие принципы права
Сообщества. Статья 6 договора о ЕС знаменует собой новую тенденцию в
международно-правовом регулировании прав человека, поскольку расширяет
сферу их применения. Содержащееся в ней положения о том, что «Союз
уважает права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите
прав человека и основных свобод 1950 г.», ясно показывает, что ЕС в
качестве Международной межправительственной организации принимает на
себя универсальное международно-правовое обязательство с конкретизацией
перечня прав и свобод человека указанием на Европейскую конвенцию 1950
г. В Маастрихтсом договоре не дается конкретного перечня прав и свобод
человека, признаваемых в Европейском союзе, однако, его составители
наметили некоторые ориентиры. Во-первых, это те права, которые
содержатся в Европейской конвенции о защите прав и основных свобод 1950
г., во-вторых, это права и свободы, вытекающие из конституционных
традиций, общих для государств-членов, в третьих, это права и свободы,
выводимые из общих принципов права.
Важным достижением
стало провозглашение в ст.8 Маастрихтского
договора принципа гражданства. Введение гражданства Европейского Союза
самым тесным образом связано с признанием основных прав человека также и
«европейскими» правами, которые должны принадлежать гражданам Союза.
Само по себе гражданство ЕС утверждалось не на пустом месте. Еще в
учредительных договорах провозглашалось намерение создать в Европе союз
народов, что давало основание для подхода к сообществам с позиции
человеческого измерения. Не без влияния федералистских настроений о
гражданстве заговорили как о символе нового состояния интеграции,
отражении и взаимопереплетении экономических и политических факторов.
Принцип гражданства, закрепленный договором, однако, нуждался в
конкретизации и требовал, прежде всего, ответа на вопрос о том, кого
рассматривать гражданином Союза. В Договоре дано уточнение, согласно
которому им является каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена.
Однако тут же возникал другой вопрос – как определить наличие такого
гражданства. Поскольку статьи Договора не давали должного ответа, в
качестве приложения к Договору была принята Декларация о гражданстве
государства-члена.
Установление гражданства Европейского Союза не исчерпывает,
разумеется,
проблему основных
прав и
свобод
человека. Но
здесь
явно прослеживается намерение выйти за прежние, ставшие теперь
уже
узкими рамки статуса человека в сообществе. Основное изменение выражается
в том, что если в учредительных договорах речь шла об ограниченном круге
прав и свобод, связанных с созданием общего рынка, то теперь речь идет о
правах и свободах человека в их классическом восприятии.
Вопросы развития и защиты основных прав и свобод человека
приобрели еще более важное
значение в развитии Европейского союза.
Активно обсуждался (наряду с другими направлениями развития) вопрос о
включении полного каталога основных прав и свобод в готовящийся на
межправительственной конференции новый договор.
Во исполнение предписания Маастрихтского договора в 1996 г. была
созвана межправительственная конференция (Амстердам), которой было
поручено
разработать
и
предложить
к
подписанию
текст
нового
учредительного акта, призванного способствовать совершенствованию
структуры и функционирования Европейского Союза. Уже в 1997 г. новый
договор был готов к подписанию, а весной 1999 г. процедура его
ратификации была завершена. И договор формально вступил в силу с 1мая
1999 г. Среди новелл, вводимых в действие Амстердамским договором,
важно отметить усиление внимания к защите основных прав и свобод
человека. Определяя цели и принципы Союза, Договор устанавливает, что
«Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения основных прав
и свобод и принципах правового государства, которые являются общими для
всех государств- членов» ( ст.F, н.н. 6). Целям усиления защиты их прав и
интересов должно отвечать и установление гражданства Союза, деятельность
Комиссии по петициям и уполномоченного по правам человека, в
значительно большей степени детализируемые в Амстердамском договоре.
Если говорить конкретнее, вопросы, относящиеся к правам человека, в
договоре были рассмотрены в трех аспектах.
Первый аспект – судебный контроль соблюдения основных прав: договор
закрепляет за судом Сообщества полномочия по контролю за соблюдением
указанных прав институтами Сообщества.
Второй аспект – это возможность использования механизма санкций против
государства-члена, не соблюдающего права и основные свободы. В случае
констатации
такой
ситуации
Совет
может
принять
решение
о
приостановлении осуществления государством- нарушителем определенных
полномочий, предусмотренных учредительными договорами. Это может
быть распространено, в частности, на право соответствующего государствачлена принимать участие в голосовании в Совете. При этом, санкции,
наложенные на государство- нарушителя, не освобождают последнее от
исполнения обязательств, связанных с пребыванием в Союзе. Третьим
аспектом является закрепление в Договоре общего положения, касающегося
запрета дискриминации по половому, расовому, этническому, религиозному
признакам, на основании возраста, сексуальной ориентации и т.д.
Хартия ЕС об основных правах.
Принятие Хартии ЕС об основных правах в 2000 г. явилось следующим и,
бесспорно,
крупным шагом на пути признания значимости проблемы
защиты прав человека. Следуя решению, принятому на Кельнской встрече
глав государств и правительств ЕС, состоявшейся в июне 1999 года, ЕС
созвал Конвент по разработке
Хартии основных прав. Она была
торжественно провозглашена на саммите ЕС в Ницце в 2000 г.
Можно выделить три основные и наиболее часто упоминаемые в
подготовительных документах цели, определившие необходимость принятия
Хартии: доступность для граждан ЕС; правовая гарантия и ориентир для
государств-членов и государств-кандидатов в члены ЕС.
В преамбуле Хартии подчеркивается неделимость и универсальность
прав, составляющих основу человеческого достоинства, свободы, равенства
что он открывает новую перспективу в эволюции международно-правовой
кодификации прав человека, преодолевая традиционно существующую
границу между двумя поколениями прав: гражданскими и политическими
правами экономическими, социальными и культурными правами. Об этом
говорит
использованный
авторами
Хартии
уникальный
способ
классификации основных прав и свобод человека. Хартия систематизировала
основные права человека и гражданина, положив в ее основу не предмет
субъективного права человека и гражданина, а ценности, на защиту которых
они
направлены-
человеческое
достоинство,
свобода,
равенство,
солидарность (абз.2 Преамбулы).
Вместе с тем, этот принцип вносит определенную сложность в трактовку
объема и методов гарантии и защиты этих прав. Как известно, в
действующих универсальных (Пакт о гражданских и политических правах и
Пакт
об экономических, социальных и культурных правах 1966 г) и
региональных (Конвенция о Защите прав человека и основных свобод 1950
г.) международно-правовых актах классификация прав и свобод проводится
на основе их разделения
на гражданские, политические, экономические,
социальные и культурные права. Соответствующие механизмы по защите
прав, предусмотренные в этих документах,
наглядно демонстрируют
несоответствие в правовой регламентации и уровне защиты гражданских и
политических и экономических, социальных и культурных прав.
Большинство
европейских
стран
обеспечивает
полную
гарантию
гражданских и политических прав, в отношении же экономических,
социальных и культурных прав критерии разделяются. Так, внутреннее
законодательство
государств
опирается
на
доктринальное
противопоставление, с одной стороны, субъективных экономических и
социальных прав, прямая ссылка на которые влечет защиту в судебном
порядке, и, с другой стороны, коллективных или программных прав,
требующих дополнительных гарантий и развития в законах.
Следовательно,
первые
фактически
уравниваются
по
степени
защищенности с гражданскими и политическими правами, гарантия же
последних зависит от экономического развития и степени интервенции того
или иного государства в экономический сектор. Именно поэтому включение
экономических, социальных и культурных прав в Хартию стало предметом
наиболее острых разногласий между государствами – членами ЕС.
В свою очередь, принцип универсальности означает формальное
признание основных прав за любым человеком, без каких-либо ограничений.
Важно отметить, что оба принципа являются общим выражением духа
Хартии, однако они не могут применяться без ограничений. Так, принцип
универсальности
допускает
некоторые
исключения,
связанные
со
специфическими качествами или категориями индивида. Например, Хартия
предоставляет определенные права детям и работникам. Регламентация
некоторых прав зависит от наличия гражданства Европейского союза.
Следует
отметить,
что
довольно
часто
значительную
сложность
представляет разграничение между различными категориями субъектов прав:
гражданами ЕС, лицами, не являющимися гражданами ЕС и легально
проживающими на территории ЕС; лицами, не являющимися гражданами ЕС
и нелегально проживающими на территории ЕС, и лицами, не являющимися
гражданами ЕС и находящимися на территории ЕС временно или проездом.
Принятие Конституции ЕС, Хартия
и Европейская конвенция о
защите прав человека и основных свобод.
В 1984, 1989 и 1994 г.г. Европейский парламент предпринимал усилия,
направленные на разработку европейской Конституции, в которой важное
место отводилось бы статьям об основных правах человека, и все они
потерпели неудачу. Их судьба могла бы служить первым свидетельством тех
значительных трудностей, которые связаны с разработкой Хартии основных
прав граждан Европейского Союза. Одновременно она объясняет большое
символическое значение данного проекта.
На рубеже тысячелетий, после полувековой паузы, в Европе возродились
дискуссии о Конституции Европейского Союза. Европейский Совет,
проходивший 14-15 декабря 2001 г. в Лаекене придал этим дебатам новую
структуру. Он объявил об образовании Европейского Конвента, который
начал свою работу 1марта 2002 года, и в течении года должен был собрать и
переработать в форме единого проекта все высказанные в ходе дискуссии
предложения. В Лаекенской декларации о будущем Европейского Союза
Европейский Совет обрисовал основные задачи Европейского Конвента,
одной из которых являлась разработка Конституции, ориентированной на
граждан ЕС. 28 октября 2002 г. на пленарном заседании Конвента Валери
Жискар
д’Эстен
представил
проект
Договора,
устанавливающего
Конституцию Европы.
Проблемами прав человека в будущем устройстве ЕС занималась
специальная рабочая группа №11 Конвента. Перед членами группы были
поставлены два основных вопроса: о судьбе Хартии основных прав ЕС и о
возможности присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав
человека и основных свобод. И как мы видим из текста проекта
Конституции, обе задачи были вполне успешно решены.
Отправной точкой для работы рабочей группы в вопросе о Хартии стало
положение о том, что действующий Конвент не должен касаться вопроса о
внесении изменений в данный документ. Поэтому рабочая группа
ограничилась обсуждением необходимости и способа ее интеграции в
учредительные документы. Был предложен ряд вариантов интеграции
Хартии в Конституцию. В итоге члены группы практически единогласно
признали самым оптимальным способом введение Хартии в Конституцию ЕС
в качестве одной из составных частей и в соответствии с этим наделения ее
обязательной юридической силой. Таким образом, в случае принятия
Конституции, Хартия основных прав ЕС станет юридически обязательным
документом конституционного характера.
И если раньше идея, провозглашающая приоритет основных гражданских
прав и свобод могла восприниматься как благое пожелание, теперь с
принятием Конституции она получает главенство над законами всех 25
государств Евросоюза. Большое внимание
в свете введения Хартии в
Конституцию уделяется вопросу распределения полномочий между Союзом
и государствами-членами. Члены рабочей группы, созданной Конвентом для
изучения проблем прав человека, пришли к мнению, что интеграция Хартии
не должна изменить положение, касающееся распределения компетенции.
Тот факт, что некоторые права, закрепленные Хартией, касаются областей, в
которых Союз не располагает полномочиями, не противоречит самой Хартии
ЕС. Даже если компетенция Евросоюза ограничена, он все равно должен
соблюдать все основные права, какой бы ни была область его действия, и
таким образом уклоняться от косвенного ущемления прав человека, на
которые не распространится законодательная компетенция ЕС.
Вторым вопросом, входящим в мандат рабочей группы, было обсуждение
способов взаимодействия ЕС с Европейской конвенцией о защите прав
человека и основных свобод и возможности присоединения Евросоюза в
случае наделения его правосубъектностью (что и предусмотрено в проекте
Конституции) к данному договору Совета Европы. Следует отметить, что
интеграция Хартии ЕС в учредительные договоры нисколько не умаляет
преимуществ, которые представляют собой распространение контроля
Страсбургского суда на акты ЕС, также как присоединение к Европейской
КОНВЕНЦИИ НЕ УСТРАНЯЕТ НЕОБХОДИМОСТИ
ДЛЯ Евросоюза
создания собственного юридически обязательного каталога основных прав.
Таким образом, в рамках ЕС будет воспроизведена ситуация, характерная для
национального правопорядка государств-членов, где существует внутренняя
конституционная защита прав человека и внешний контроль со стороны
Европейского суда по правам человека. Рабочей группой было рассмотрено
несколько вариантов взаимодействия ЕС и Европейской конвенции. Так,
обращения Суда ЕС к Страсбургскому Суду за консультациями по вопросам
толкования Европейской конвенции, равно как и создание общей палаты. В
качестве идеального решения единодушно рассматривалась возможность
присоединения ЕС к Конвенции. В итоге, в статье 7.2 Конституции
предусматривается такая возможность. Такое присоединение, безусловно,
повлечет некоторые изменения и дополнения текста Конституции, а также
ряд административных и технических изменений.
Единодушие в принятии решения о возможности присоединения, по
мнению авторов, объясняется рядом причин: во-первых, присоединение
послужило бы серьезным политическим сигналом о единстве между
Евросоюзом и «большой Европой» в вопросах о правах человека; во-вторых,
это вопрос о доверии, поскольку присоединение Конвенции обеспечило бы
гражданам защиту их прав от нарушений со стороны институтов Союза; втретьих, присоединение было бы идеальным решением для обеспечения
гармоничного развития практики обоих Судов.
В историческом аспекте следует отметить важную роль в развитии
концепции прав человека, которую сыграл Суд европейских сообществ. В
ходе рассмотрения конкретных дел, связанных с применением права
Сообщества, Суд вынужден был отвечать на поставленные сторонами или
национальными судами вопросы о возможности использовать концепцию
прав человека в ходе рассмотрения интеграционных споров. Поэтому не
случайно, что проблематика обеспечения прав человека в экономической и
коммерческих сферах вначале стала разрабатываться в судебной практике.
В первое десятилетие существования Суда ЕС ему нередко адресовались
критические замечания в связи с отсутствием судебной практики,
обеспечивающей защиту личных субъективных прав и свобод. Эти упреки
были в значительной мере справедливыми. Однако нельзя не учитывать того,
что гарантия и защита личных прав и свобод – прежде всего, задача другого
важнейшего международного судебного учреждения – Европейского Суда по
участниками Европейской конвенции о защите прав человека и основных
свобод, осуществление которых гарантируется Европейским Судом по
правам человека, параллельная юрисдикция Суда ЕС оказалась далеко не
обязательной и возможно даже не улучшила бы, а осложнила дело защиты
личных прав и свобод.
Суд ЕС проделал определенную эволюцию, прежде чем признал основные
права человека частью правопорядка Сообщества. В своей деятельности Суд
ЕС разработал ряд судебных доктрин и принципов, обосновывающих
обязательность соблюдения прав человека в процессе реализации норм права
Сообщества, опираясь на которые он стал разрешать споры и выносить
решения.
В ряде своих решений Суд сформулировал положение о том, что личные
права и свободы, в частности, в том виде, в каком они зафиксированы в
Европейской конвенции по правам человека, образуют основополагающие
принципы права ЕС. Так, в деле Stauder Суд ЕС пришел к заключению,
согласно кoторому основные права Сообщества относятся к общим
принципам «права Сообщества» и подлежат защите в нем (решение 29/69 по
делу stauder v city of ULM). Также было решено, что, рассматривая основные
права, подлежащие защите, этот суд будет
учитывать международные
договоры о защите прав человека, в частности, Европейскую Конвенцию о
защите прав и основных свобод. К 1974 г. Европейская конвенция о правах
человека была ратифицирована всеми государствами – членами Сообщества.
Поскольку в конвенции участвуют все государства- члены ЕС, Суд
Евросоюза в 1970 –е годы
признал Конвенцию в качестве источника
коммунитарного права, который должен соблюдать не только страны
Сообщества, но и Сообщество в целом.
Решения Суда были подтверждены Договором о Европейском Союзе.
Согласно параграфу 2 его ст.6 «Союз утверждает основные права человека,
как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и
Внешняя политика ЕС и права человека.
Европейский Союз стремился распространить свои ценности, в том числе
права человека, и во внешних сношениях.
В своей декларации прав человека в июне 1986 г. министры иностранных
дел Сообщества указали, что они в рамках европейского политического
сотрудничества будут продолжать деятельность, направленную против
нарушений прав человека; и при
развитии отношений с третьими
государствами и при предоставлении им Сообществом и его государствамичленами помощи будет приниматься во внимание ситуация с основными
правами.
Специальной рабочей группе было поручено определять политику
Сообщества и его членов в области прав человека. С этого времени
президент Совета ежегодно направляет в Парламент меморандум о
деятельности Сообщества и государств- участников в сфере прав человека.
В Декларации, принятой Европейским Советом 29.06.1991 г., было на
более высоком уровне подчеркнуто, что соблюдение, развитие и защита прав
человека представляет собой важный аспект международных отношений и
одно из оснований европейского политического сотрудничества, а также
отношений между Сообществом и его участниками с третьими странами.
При этом Декларация сделала акцент на защите меньшинств посредством
установления демократии и уделения особого внимания защите самых
беззащитных категорий лиц: детей, женщин, престарелых, беженцев и
иммигрантов.
Политическая платформа ЕС была дополнена резолюцией Совета от
28.11.1991 г. «по правам человека, демократии и развитию». В данной
резолюции был предусмотрен различный подход к странам – получателям
помощи из развивающихся стран, в зависимости от сложившейся в них
ситуации в сфере демократии и соблюдения индивидуальных прав.. Было
предусмотрено принятие соответствующих мер, если все возможности
диалога с правительствами исчерпаны. Другим критерием стал уровень
военных расходов, принимая во внимание, что чрезмерные расходы
препятствуют процессу развития и трудно оправдать оказание помощи и
сотрудничество с правительствами стран, имеющими намного более мощные
военные структуры, чем это необходимо.
Основные права стали важной линией во взаимоотношениях ЕС с
иностранными
государствами.
Наряду
с
поощрительными
мерами
государства- члены ЕС предусмотрели определенные меры реагирования в
случаях грубого и длительного нарушения прав человека и демократических
принципов. Эти меры, принятые на основе объективных и беспристрастных
критериев,
должны
отвечать
принципу
пропорциональности.
Они
варьируются от направления соответствующему правительству совместных
деклараций и принятия разных действий общественного характера до более
жестких мер, как , например, приостановление исполнения обязательств по
договорам, выплаты финансовой помощи и т.д.
Соблюдение основных прав – не простая декларация. И оно принимается во
внимание как во время обсуждения, так и в ходе подписания международных
соглашений ЕС и его участниками.
Стремление обеспечить основные права проявляется и
переговоров,
и
даже
до
установления
официальных
во
время
контактов.
Действительно, при появлении вероятности партнерства с какой-либо
страной, ее демократическая ситуация становится предметом тщательного
изучения. Постепенно, и особенно с 1990 г., ссылки на принципы,
содержащиеся в Уставе ООН, закрепляемые в преамбулах международных
договоров ЕС, были укреплены введением в сам текст соглашений
положений, касающихся прав человека. Декларация Европейского Совета от
29.06.1991 г. сделала этот принцип общим и обязательным для всех
договоров, которые будут заключены в будущем Сообществом или его
участниками.
В некоторых соглашениях эти принципы являются основным элементом.
Кроме того, в договоры, подписанные Сообществом в 1992 г. со странами –
членами ОБС (Албанией, Латвией, Литвой, Словенией), было введено
положение, предоставляющее сторонам «право» в случае грубого нарушения
данных принципов незамедлительно приостановить полностью или частично
исполнение договора».
Особого внимания заслуживают договоры о присоединении к ЕС. Если
государство
желает
стать
членом
Союза,
оно
должно
выполнить
определенные условия, одним из которых является соблюдение прав и
основных свобод личности. Поскольку Союз соблюдает основные права, то,
по мнению некоторых авторов, кандидаты должны также соблюдать это
условие.
9.2.Понятие, принципы, система, источники правового положения
человека и гражданина в Европейском Союзе.
Источниками,
определяющими
правовое
положение
человека
и
гражданина Европейского Союза, служат, в первую очередь, статьи проекта
Конституции Союза. В предварительном проекте конституционного
договора (Конституции) Европейского Союза перечисляются основные
ценности и цели, на которых она основана: человеческое достоинство,
основные права, демократия, правовое государство, терпимость, уважение
обязательств и международные права. Статья 3 устанавливает главные цели,
такие, как создание пространства свободы, безопасности и правосудия.
Статья 5 («Гражданство Союза») вводит и определяет гражданство Союза:
«каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза. Он
обладает двойным гражданством и гражданством европейским – и свободно,
по собственному усмотрению, пользуется и тем, и другим, осуществляя
права и обязанности, которые связаны с каждым этим гражданством». Статья
перечисляет права, связанные с европейским гражданством (право на
передвижение, проживание, право голоса и возможность участвовать в
качестве кандидата на муниципальных выборах и на выборах в Европейский
парламент, право петиций, право направлять письменные обращения и
получать ответ от Европейских институтов на родном языке гражданина).
Статья вводит принцип недопустимости дискриминации граждан Союза в
связи с их национальным гражданством.
В
следующей
статье
6
проекта
конституционного
договора
предполагается ввести в будущую Конституцию либо все статьи Хартии,
либо сделать отсылку к ней, либо ввести принцип, предусматривающий
интеграцию Хартии, и воспроизвести ее статьи в той или иной части
Договора или в специальном протоколе, приложенном к Конституции.
Среди других наиболее важных источников, содержащих положения о
правах человека, следует отметить:
Договор о Европейском сообществе, являющийся одним из источников
первичного права Союза, в частности, здесь содержатся нормы, вводящие
институт гражданства ЕС.
Договор о Европейском Союзе, который регулирует главным образом
отношения
между
государствами
–
членами
и
наднациональными
институтами в рамках второй и третьей опор. В нем закреплены принципы
конституционного строя, обязательные для соблюдения на всех уровнях
политической власти (ст.6). Среди них один из важнейших – принцип
уважения прав человека и основных свобод (с.383-Кашкин).
Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод
1950 г., которая была подписана в рамках Совета Европы и в настоящее
время играет роль общеевропейского билля о правах, обязательного для всех
государств - членов Европейского Союза, а также и для России.
Однако Европейская Конвенция закрепляет далеко не весь комплекс
основополагающих прав и свобод личности, в ее тексте отсутствуют права
«третьего поколения»- социально-экономические и культурные права.
Потребность в признании и защите всех категорий основных прав и свобод
на уровне современных стандартов привела к необходимости разработки
своего, союзного, «билля о правах». В 1989 и 2000 годах
в рамках
Европейских сообществ были приняты ряд документов различной правовой
силы: Декларация основных прав и свобод и Хартия Сообщества об
основных социальных правах работников, имеющие рекомендательный
характер (в литературе их обычно относят к источникам «мягкого права»).
Декларация основных прав человека 1989 г. состоит из 25 статей, в которых
провозглашаются основные права всех категорий, в том числе социальноэкономические, а также их гарантии и важнейшие принципы правового
положения личности, как, например, принцип равенства перед законом (ст.3)
и политической системы в целом ( принцип демократии-ст.17)
Хартия сообщества об основных правах работника 1989 г. закрепляет
социальные права
и гарантии лиц наемного труда, такие как право на
занятость и вознаграждение, право на улучшение условий жизни и туда,
право на социальную защиту и др.
Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г.
В Хартии привлекает внимание внушительный перечень основных прав,
закрепленных
уже
в
целом
ряде
национальных
конституций
и
международных конвенциях о правах человека.
В основе Хартии лежит традиционная концепция основных прав как
средства защиты от вмешательства государства.
Хартия подразделяется на семь глав: достоинство человека, свободы,
равенство, солидарность, гражданство, справедливость и общие положения.
В преамбуле Хартии подчеркивается неделимость и универсальность
прав, составляющих основу человеческого достоинства, свободы, равенства и
солидарности.
Привлекает внимание внушительный перечень основных
прав, закрепленных уже в целом ряде национальных конституций и
международных конвенциях о правах человека. Его 54 кратко изложенные
статьи смотрятся как достаточный законодательный документ, позволяющий
Хартии выполнить возложенную на нее задачу.
Однако в юридическом плане Хартия ЕС об основных правах 2000 г.,
несмотря
на
представляет
свою
блестящую
собой
совместное
юридическую
заявление
институтов ЕС, т.е. представляет собой
технику,
основных
на
сегодня
политических
акт «мягкого права», а не
юридический обязательный документ.
Отличительной особенностью Хартии, как уже было отмечено, является
ее уникальный способ классификации основных прав и свобод - Хартия
систематизировала основные права человека и гражданина, положив в ее
основу не предмет субъективного права, а ценности, на защиту которых
они
направлены:
человеческое
достоинство,
свобода,
равенство,
солидарность. Объединение самых различных категорий прав в едином
документе является, безусловно, важнейшим достижением Хартии. Вместе с
тем, эти категории не следуют четкому критерию распределения по главам.
Гражданские, политические, экономические, социальные и культурные права
соседствуют в одной и той же главе. Такая структура не хаотична и не
случайна, но подчинена вполне определенной цели - выдвинуть на первый
план человеческое достоинство как источник и связующее звено всего
комплекса прав и свобод.
Как утверждается в преамбуле Хартии,
Европейский союз, учредив европейское гражданство и создав общее
пространсвство свободы, безопасности и правопорядка, признает индивида
центром своей деятельности.
(См. параграф 2 Преамбулы Хартии).
Наряду с основными ценностями, такими как достоинство человека или
право на жизнь и физическую неприкосновенность, изложенными в первой
главе, в главе о свободах содержатся право на свободу и безопасность, а
также
на
свободу
мысли,
свободу
совести
и
религиозных
и
мировоззренческих убеждений и свободу беспрепятственного получения
информации. В этой же главе излагаются экономические свободы: право
свободно избирать профессию и заниматься предпринимательством, а также
право на образование и собственность. В этой же главе Хартии содержатся
гарантии защиты частной сферы и данных о личности, а также защиты от
выдворения,
высылки
и
выдачи
иностранному
государству.
В
противоположность этому общему подходу Хартии, обеспечивающему право
на самозащиту, в гл.4 « О солидарности» гарантируются все же достаточно
широкие право на защиту и получение социальных благ. Они включают не
только право на ведение коллективных переговоров в трудовом праве и
гарантированную законом защиту от необоснованного увольнения, но и
право на совмещение семейной и профессиональной жизни и право на доступ
к услугам, представляющим общеэкономический интерес.
В Хартию включены также некоторые новые права, впервые признанные
здесь в качестве основных, в частности, право на целостность личности (ст.2)
и право на хорошее управление (с.41). Новейшее развитие событий
отражается в принципах, установившихся в области медицины и биологии,
таких как, например, запрет репродуктивного, но не терапевтического
клонирования человека.
Следует также упомянуть право личности на эффективную правовую
защиту в судебном порядке. В ст.47 абз.1 Хартии утвердилась концепция
защиты
личности
независимыми
судами,
явно
взявшая
верх
над
представлением об объективном обеспечении действенности законов с
помощью форм внутриадминистративного контроля, закрепленным в
британском и - пусть не столь выраженной форме – во французском
административном праве.
Вместе с тем, провозглашенная Хартия основных прав имеет значительное
число недостатков, противоречий и остающихся без ответа вопросов как
технического, так принципиального характера. Так, остается в подвешенном
состоянии вопрос о том, являются ли адресатами гарантий, закрепленных в
ст. 51 абз.1 Хартии, при претворении в жизнь союзного права только
институты ЕС и государства-члены Союза или Хартия имеет горизонтальное
действие, и, таким образом, связывает также частные предприятия и граждан,
как позволяют предположить большинство ее социальных прав.
Несмотря на отсутствие обязательной юридической силы, Хартия может
применяться государствами-членами, ввиду наличия прямых ссылок на
конституционное
законодательство
этих
государств.
Как
показывает
практика, отдельные статьи Хартии цитируются высшими судебными
инстанциями государств-членов ЕС. Она уже сейчас является реальной
опорой
европейской
концепции
прав
человека
и
составляет
часть
культурного наследия Европы. Впервые Европейский союз владеет
документом, обобщающим
и систематизирующим опыт международных
универсальных и европейских организаций и конституционные традиции
государств-членов ЕС. Провозглашение Хартии также явилось первым
шагом к Европейской конституции, существование которой невозможно без
наличия четкого перечня основных прав человека.
Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод
(подписанную
4 ноября в Риме) также можно рассматривать в качестве
одного из источников права Европейского Союза.
«…В силу прямой отсылки, содержащейся в учредительных актах ЕС ( ст. F
н.н. ст.6) Амстердамского договора) можно считать инкорпорированными в
право Европейских сообществ также положения Европейской конвенции о
защите прав и человека и основных свобод от 4ноября 1950 г. Во всяком
случае это относится к той ее части, которая содержит изложение основных
прав и свобод». Пункт 2 ст.6 консолидированного текста Амстердамского
договора гласит: «Союз соблюдает основные права в том виде, как они
гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных
свобод, подписанной в Риме 4 ноября 1950 г., и как они следуют из общих
конституционных традиций государств-членов в качестве общих принципов
права Сообществ».
9.3.Система основных прав и свобод человека и гражданина и их
гарантии. Вопрос об условиях, их ограничении.
Не ставя задачи перечисления и анализа всех, закрепленных в
документах ЕС и, прежде всего, в Хартии ЕС об основных правах 2000 г.,
считаем целесообразным остановиться на некоторых их аспектах.
Личные (гражданские) права и свободы в Хартии закреплены в основном
в главах 1(«Достоинство), 2 («Свободы»), нормы которых воспроизводят с
некоторыми дополнениями Конвенцию о защите прав человека и основных
свобод 1950 г., а большинство политических прав, как имеющие тесную
связь с функционированием публичной власти, а также с принадлежностью к
гражданству Союза, закреплены в главе 5 Хартии
Среди личных (гражданских) прав в Хартии закреплены такие, как право
на человеческое достоинство (ст.1), право на жизнь (ст.2), право на
целостность личности (ст.2), право на свободу и личную неприкосновенность
(ст.6), право на уважение частной и семейной жизни (ст.7), право на защиту
данных личного характера (параграф 2 ст.8), право на убежище (ст.18). К
политическим правам отнесены: - избирательные права (параграф 2 ст.39
Хартии и ст.3 Протокола 1 Конвенции 1950 г.); свобода объединения и
ассоциации (ст.12); право на хорошее управление
(ст.41 Хартии); право
петиций (ст.44 Хартии, и ст. 194 Договора о ЕС); свобода передвижения и
резиденции (ст.45); запрещение дискриминации (ст.21); равенство мужчин и
женщин (ст.23).
Вопросом чрезвычайной важности при оценке Хартии является диапазон
действия гарантированных прав. Для практического значения эффективной
защиты основных прав не так важно конституционное обеспечение их
защиты, а та мера, в которой допустимо конституционное ограничение этих
основных прав, присущее любому законодательству.
Общеизвестно, что реализация прав и свобод человека и гражданина в
каждом
государстве
связана
с
определенными
обусловленными потребностью защитить
ограничениями,
интересы других людей или
общества в целом. Эти ограничения не могут быть произвольными. В
законодательстве государств (в Конституциях и других нормативных актах),
в международных документах устанавливаются основания и допустимые
ограничения прав и свобод, закрепленные в правовых актах и являющиеся
критерием их правомерности. При этом различаются специальные оговорки,
которые
относятся
к
отдельным
правам
(например,
оговорка
о
недопустимости принудительного изъятия имущества у собственника), и
общие оговорки, распространяющие свое действие на все права и свободы,
закрепленные в документе. Общая оговорка об ограничении прав и свобод в
Хартии закреплена в ст. 52
(параграф 1). Хартия устанавливает четыре
главных критерия, при которых ограничения могут быть признаны
допустимыми:
Во-первых, любое ограничение на осуществление прав и свобод,
закрепленных в Хартии, должно быть предусмотрено законом (в
данном случае понятие «закон» охватывает и нормативные акты
институтов Европейского Союза);
Во-вторых,
ограничение
не
должно
затрагивать
«основное
содержание» права;
В-третьих,
оно
должно
соответствовать
принципу
пропорциональности, т.е. быть строго необходимым поставленной
В-четвертых,
ограничение
должно
производиться
только
в
законных целях, перечень которых является исчерпывающим и не
подлежит расширению.
Приведенные критерии отражают общую международную практику,
получившую отражение в универсальных и региональных международных
документах.
Вместе с тем необходимо отметить недостаточно продуманный авторами
Хартии вопрос.
Согласно многовековой конституционной традиции парламентских систем,
как принцип демократии, так и принцип верховенства закона требуют, чтобы
подобное ограничение было возможным только на основе законодательного
акта, принятого парламентом. Главная мысль проста: на практике только
парламентское законодательство может заявить свои притязания на
необходимую
демократическую
легитимизацию,
чтобы
авторизовать
существенное ограничение основных прав. В противоположность этой
традиции предусмотренное в ст.52 абз.1 положение, в соответствии с
которым для легитимации вмешательства в основные права годен любой вид
правового предписания, даже отдаленно не учитывает сущность проблемы.
Это положение Хартии внушает ложное
представление, будто любой
законодательный акт какого-то института сообщества может послужить
достаточной демократической легитимацией для ограничения основных
прав. Это особенно сомнительно в отношении самостоятельных компетенций
регулирования, которыми наделена Европейская Комиссия, тех, что
содержатся в ст.86 абз. 3 Договора о Европейских Экономических
сообществах.
Экономические, социальные и культурные права.
Одним из наиболее проблемных пунктов Хартии представлялась трактовка
социальных и экономических прав. В этом документе экономические,
«Солидарность», а также, в меньшей степени, в главе 2 «Свободы» и главе 3
«Равенство». Источниками их закрепления послужили многочисленные
международные документы: Пакт об экономических, социальных и
культурных правах 1966 г; конвенции и другие
инструменты МОТ, в
частности, Декларация МОТ о принципах и основных правах в области труда
1998 г; Европейская социальная хартия 1961 г., с изменениями, внесенными
в 1996 г. ; Хартия основных социальных прав трудящихся Сообщества 1989
г. и др. К важнейшим категориям прав этой группы относятся: свобода
экономической деятельности; право собственности; трудовые и связанные с
ними права наемных работников (право на информацию и консультации
работникам внутри предприятия, право на коллективные переговоры и
коллективные действия, право на помощь в трудоустройстве, право на
справедливые
и
достойные
условия
труда,
право
на
ограничение
максимальной продолжительности рабочего времени, право на отдых);
Социально-экономические права категорий населения, нуждающихся в
повышенной социальной защите, а именно: права ребенка, права пожилых
людей, права инвалидов; право на защиту семьи, материнства и детства;
право на социальное обеспечение и социальную помощь; право на
здравоохранение; право на доступ к службам общеэкономического значения
(например, службам транспорта или энергетики); право на образование;
экологические права; права потребителей.
В отличие от политических и личных, рассматриваемая категория прав
выступает как позитивные права, требующие позитивных действий со
стороны
органов
государства
в
виде
предоставления
социального
обеспечения, помощи в трудоустройстве, охраны здоровья и т.п. Эти
действия в свою очередь зависят от материального благосостояния общества,
уровень которого
во многом определяет реальность или фиктивность
социально-экономических и культурных прав.
В этой связи во многих «биллях о правах», и национальных, и
закрепляется в виде бланкетных норм, отсылающих к документам текущего
законодательства. Аналогичный подход воспринят и в Хартии Европейского
Союза с той разницей, что она поручает определить содержание и объем
соответствующих
прав
не
только
актам
национального,
но
и
наднационального права (с. 405, Кашкин).
Несмотря на то, что весь комплекс прав и свобод должен создавать
позитивные обязательства для государств, в этой группе прав наблюдается
неоднородный
подход
к их
юридической
силе,
в соответствии
с
конституционной практикой государств-членов ЕС. Среди социальных прав
авторы выделяют, с одной стороны, те из них, которые рассматриваются как
субъективные права, и, с другой стороны, те, которые относятся к
«программным»
правам. Последние представлены в большинстве статей
главы 4 «Солидарность»: социальное страхование и социальная помощь
(ст.34); охрана здоровья (ст. 35); защита окружающей среды (ст. 37); защита
потребителя
(ст.38).
непосредственных
вышеуказанные
По
мнению
участников
права
являются
Родригес
процесса
Берейхо-
подготовки
негативными
в
том
одного
из
документа,смысле,
что
ограничивают законодателя и других представителей государственной
власти, которые, исполняя свои полномочия, не могут не учитывать эти
права или противоречить содержащимся в них принципам.
Субъективные права содержатся главным образом в главах 2 «Свобода»
и 3 «Равенство»: свобода профсоюзов, право на переговоры и коллективные
действия, включая забастовку (ст. ст. 12 и 28; свобода выбора профессии и
право на труд (ст.15) или запрещение дискриминации в области трудового
права (ст. ст. 21, 23). Эти права и свободы характеризуются возможностью
прямой ссылки на них в судах.
Разногласия между государствами по поводу гарантии отдельных
социальных и экономических прав привели к необходимости включения в
соответствующие статьи положений о защите этих прав в соответствии с
правом Сообществ и национальным законодательством и практикой.
Подобные положения встречаются почти во всех статьях главы 4
«Солидарность». Данная формулировка подчеркивает, что критерием
применения этих статей будут служить нормы Союза и правовых систем
составляющих их стран.
Следует упомянуть также, так называемые, «новые права». Термин
«новые» не означает, что эти права не регулировались ранее, но выделяет
важность их гарантии в ХХI веке. Сюда следует отнести не только права,
связанные с технологическим прогрессом в сферах информатики и биоэтики:
например, запрещение клонирования и воспроизведения человека (ст.3.2) и
защита данных личного характера (ст.8). «Новыми», в широком смысле,
также считаются права, связанные с окружающей средой (ст. 37);
общественным потреблением (ст.38); хорошей администрацией (ст.41). К
этой же группе относятся права ребенка (ст.24) и права меньшинств,
вытекающие
из
признания
культурного,
религиозного
и
языкового
многообразия (ст.22).
Термин «новые» применительно к рассматриваемым правам указывает на то,
что их
закрепление и развитие осуществлялись преимущественно в
последние два десятилетия. Следовательно, они не упоминаются или
трактуются в более абстрактной манере в таких классических источниках
международного права, как Пакты ООН или Конвенция о защите
прав
человека и основных свобод. Так, статья 8 Хартии, предусматривающая
защиту данных личного характера, ввиду необходимости регулирования
новейших
достижений
информатики,
обязан
своей
формулировкой
документам Совета Европы. Хотя, пожалуй, еще более важная роль в
конфигурации этого права принадлежит нормативным актам органов
Европейских сообществ.
Вопросы для самопроверки:
1. Что представляет собой институт правового положения личности в
системе права Европейского Союза?
2. Перечислите наиболее важные нормативные акты, относящиеся к
правам и свободам человека и гражданина в Европейском Союзе.
3. Каково
содержание
личных
(гражданских)
прав
и
свобод
в
соответствии с Хартией Европейского Союза?
4. Раскройте содержание политических, экономических, социальных и
культурных прав.
5. Каковы основания и пределы
допустимого ограничения основных
прав и свобод человека и гражданина в праве Европейского Союза?
Список рекомендуемой литературы:
1.Марк Дженис,Ричард Кей, Энтони Бредли, Европейское право в области
прав человека. Практика и комментарии. М.: Права человека.1997.
2. Право Европейского Союза: Учебник для вузов, ( гл.5). // Под ред. С.Ю.
Кашкина.- М.: Юрист, 2003.
3.Европейское право. Учебник для вузов. //Коллектив авторов. Под общей
ред. Л.М. Энтина//. М.: Издат. Группа НОРМА,2002.
4. Капустин, А. Я., Европейский Союз: интеграция и право [Текст] / А.Я.
Капустин - М.: Изд-во РУДН, 2000.
5.Международные
акты
о
правах
человека.
Сборник
документов.
//Составители: В.А. Карташкин, Лукашева Е.А.// М.1997.
6.Право
Европейского
Союза:
сборник
документов
//
Составитель
П.Н.Бирюков. Воронеж, 2001.
7. Европейское право, политика и интеграция: Актуальные проблемы.
Казань, Изд-во «Таглимат» ИЭУП.2005.
10.1.Положение юридических лиц в праве ЕС.
10.2.Гармонизация корпоративного права государств-членов ЕС и
унификация национального законодательства.
10.3.Наднациональные юридические лица в праве ЕС.
10.1. Положение юридических лиц в праве ЕС.
Создание единого внутреннего рынка стран Европы с самого начала было
одной из целей, ради которых и были учреждены Европейские Сообщества47.
Одним из основных принципов единого (внутреннего) рынка ЕС стала
свобода учреждения, предполагающая для граждан государств-членов право
самостоятельной
экономической
деятельности
на
всей
территории
Европейского Союза.
Данная свобода является неотъемлемой составляющей функционирования
и правового регулирования применительно к юридическим лицам в
Европейском Союзе, которые также признаны субъектами права ЕС48.
Содержание свободы учреждения или свободы передвижения юридических
лиц раскрывает ст. 43 Договора о ЕС (далее – Договор). Статья содержит
ограничение на свободу учреждения частных лиц одного государства – члена
в другом государстве – члене (так называемая «первичная свобода
учреждения»). Запрет охватывает ограничения, касающиеся создания
агентств (представительств), отделений (филиалов) и дочерних компаний
частными лицами одного государства-члена, обосновавшимися в другом
государстве – члене (так называемая «вторичная свобода учреждения»).
Свобода
учреждения,
в
зависимости
от
состава
субъектов
ее
осуществляющих, включает в себя:
1) свободу передвижения предпринимателей;
47
Европейское право, политика и интеграция: Актуальные проблемы / Под науч. ред. докт. юрид. наук,
проф. Л.Х. Мингазова. – Казань: Изд-во «Таглимат» Института Экономики, управления и права, 2005. С.361.
48
В английском варианте «свобода учреждения» звучит как «freedom of establishment», в некоторых
источниках ее переводят на русский язык как «свобода учреждения центров предпринимательской
2) свободу создания юридических лиц и иных объединений коммерческого
характера (обществ).
Абзац 2 ст. 48 Договора дает легальную дефиницию понятия «общества».49
Под ним понимаются общества, учрежденные на основе гражданского или
коммерческого права, в том числе кооперативы, а также другие юридические
лица, регулируемые публичным или частным правом, за исключением
юридических лиц, не преследующих цели получения прибыли.
Договор приравнивает общества, учрежденные в государствах-членах,
имеющие на территории ЕС зарегистрированное местонахождение и
преимущественно
осуществляющие
на
его
территории
предпринимательскую деятельность, к гражданам государств-членов, то есть
к физическим лицам.
Подтверждением этого является ст. 48 Договора, которая устанавливает,
что
«общества,
образованные
в
соответствии
с
законодательством
государства-члена и имеющие свой зарегистрированный офис, центральную
администрацию
или
основное
место
деятельности
на
территории
Сообщества, должны быть приравнены к физическим лицам, являющимся
гражданами государств-членов».
Таким образом, свобода учреждения распространяется в равной степени
как на физических, так и на юридических лиц.
Следующим является вопрос об ограничениях свободы учреждения (ст.
45 и 46). Во-первых, свобода учреждения не может использоваться, если при
ее осуществлении в конкретном государстве-члене она связана, даже
временно,
с
выполнением
официальных
обязанностей.
Во-вторых,
государства – члены могут по собственной инициативе ограничивать свободу
учреждения по мотивам общественной безопасности, общественного порядка
и здравоохранения.
В целях достижения полноценного осуществления положений о свободе
учреждения
Европейским
Сообществом
реализуются
две
группы
мероприятий:
1) гармонизация положений о признании дипломов и квалификаций;
2) гармонизация и унификация норм права компаний.
Исходя из положений главы 2 раздела III части третьей Договора о ЕС
можно
выделить шесть
следующих
основных
целей
регулирования
юридических лиц в праве Европейского Союза50:
1) обеспечение свободы учреждения юридических лиц, а также снятие
препятствий на пути открытия филиалов, представительств и дочерних
обществ на территории любого государства – члена на условиях
национального режима данного государства;
2) установление единых минимальных требований к юридическим лицам,
в первую очередь, предоставление одинаковой защиты на всей
территории
Европейского
Союза
участникам
и
кредиторам
юридических лиц;
3) облегчение деятельности трансъевропейских компаний посредством
снятия барьеров, вытекающих из различий, существующих между
национальными правовыми системами;
4) поощрение сотрудничества между юридическими лицами различных
государств – членов во всех сферах экономической деятельности;
5) диверсификация
видов
юридических
лиц
для
повышения
эффективности их функционирования на расширяющейся территории
Европейского Союза;
6) демократизация
системы
управления
юридическими
лицами
и
привлечение рабочих к процессу принятия решений.
Деятельность юридических лиц в Европейском Союзе регулируется как
корпоративным правом Европейского Союза, так и другими отраслями
50
права, например, в области антимонопольного законодательства, которое
должны учитывать многие предприятия. Кроме того, ряд положений
национального
законодательства
о
прямом
налогообложении
юридических лиц гармонизирован директивами в области налогового
права ЕС51. По вопросам регулирования трудовых отношений и прав
трудового коллектива приняты нормативные акты, относящиеся к сфере
социального (трудового) права Европейского Союза.
10.2. Гармонизация корпоративного права государств-членов ЕС и
унификация национального законодательства.
Среди
направлений
деятельности
Европейского
сообщества,
провозглашенных в ст. 2 Договора, одним из важнейших является
гармонизация законодательства государств-членов ЕС. В ст. 3 данного
Договора указано, что для достижения провозглашенных в ст. 2 целей
(гармоничного и сбалансированного развития экономической деятельности,
повышения экономического и социального сплочения и солидарности
государств-членов и т.д.) будет осуществляться «сближение национальных
законодательств государств-членов в той степени, какая необходима для
нормального функционирования общего рынка».
В целом, «гармонизация» представляет собой регулируемый процесс
сближения национальных законодательств государств-членов Европейского
Союза с целью создания и нормального функционирования общего и
внутреннего рынков ЕС.
Осуществляется он на основе директив, принимаемых Советом по
предложению Комиссии после определенных консультационных процедур с
институтами и органами ЕС. Комиссия совместно с государствами-членами
устанавливает «сферу гармонизации», составляя перечень тех нормативных
актов, которые могут быть «объектом гармонизации»; при обнаружении
какого-либо несоответствия между нормативными актами государств-членов,
могущего нарушить условия конкуренции в общем рынке, Комиссия
предпринимает консультации с заинтересованными государствами с целью
выработки соглашения для устранения возможных нарушений; при
недостижении искомого соглашения, Совет принимает соответствующую
директиву; под «гармонизацию» попадает не только существующее, но и
обновляемое
опасении
законодательство
появления
государств-членов:
несоответствия
норм,
при
обоснованном
нарушающих
условия
конкуренции в общем рынке, необходима консультация с Комиссией для
выработки рекомендаций по принятию таких мер, которые позволили бы
избежать такого нарушения.
Описанный механизм «гармонизации» весьма успешно применяется на
протяжении десятков лет, так что можно говорить о вполне ощутимых
результатах и о перспективах сближения национального законодательства
государств-членов, в особенности, в рамках регулирования торгового и шире,
гражданского оборота в Европейском Союзе. Так, в соответствии с
многочисленными директивами Совета, принятыми в период с 1972 по
1992г., образован «единый европейский страховой рынок», на котором в
полной мере реализованы «свобода учреждения страховых организаций» и
свобода предоставления страховых услуг» за счет существенного пересмотра
страхового законодательства государств-членов с целью установления
единых нормативных стандартов регулирования самых разнообразных
отношений в области страхования. Разработка и принятие Советом большого
количества
директив,
направленных
на
сближение
патентного
законодательства, некоторых институтов авторского права, дают основание
утверждать,
что
в
главных
чертах
сложилось
«европейское
право
интеллектуальной собственности»52.
Корпоративное право ЕС часто сталкивается с серьезными расхождениями
в национальном законодательстве различных государств-членов.
52
Немало теоретических и практических вопросов вызывает правовое
регулирование отношений, возникающих из договоров, заключаемых между
контрагентами из разных стран, участвующих в европейской интеграции.
Так, например, европейское сообщество сталкивается с проблемами при
попытке сформировать единый механизм определения личного закона
компаний, отыскания и установления единого критерия его определения, то
есть единого коллизионно-правового регулирования частноправового статуса
компаний.
В ЕС в ходе гармонизации материального права о компаниях успешно
применяется вторично-правовое регулирование. Некоторые регламенты и
директивы, принятые
органами
ЕС,
содержат
коллизионно-правовые
критерии. Однако эти нормативно-правовые акты распространяются лишь на
отдельные
организационно-правовые
формы
компаний
(например,
Европейское объединение по экономическим интересам, Европейская
компания) или определенные предметы регулирования (например, открытие
процедуры
несостоятельности
(банкротства);
судебная
подсудность;
признание и приведение в исполнение решений по гражданским и торговым
делам).
«Анализ вторичного права ЕС подтверждает, что в настоящее
отсутствует
единообразное
коллизионно-правовое
время
регулирование
частноправового статуса компаний, а также отсутствует единый критерий
определения личного закона компаний. Попытки универсальной унификации
данных вопросов на уровне ЕС закончились ничем, кроме как теоретического
значения соответствующие межгосударственные соглашения не имеют»53.
Правовое регулирование юридических лиц в праве Европейского Союза
носит
частичный
и
вспомогательный
характер:
оно
дополняет
по
определенным вопросам сложившееся регулирование на национальном
уровне. Юридическое лицо обладает правоспособностью только в том случае
53
и в той мере, как это установлено в определенной национальной правовой
системе. Различия, существующие между национальными системами,
вызывают ряд проблем, относящихся к сфере международного частного
права: отсутствие взаимного признания юридических лиц, различия в объеме
их правоспособности, в предъявляемых к ним требованиях, разнообразие
коллизионных привязок, определяющих национальность юридических лиц.
Таким
образом,
право
Европейского
Союза
применительно
к
национальным юридическим лицам носит субсидиарный характер и до тех
пор, пока юридические лица будут, прежде всего, лишь субъектами
национального права, их регулирование со стороны права ЕС будет сведено к
гармонизации регулирования отдельных вопросов или институтов путем
издания директив.
Ввиду неэффективности таких механизмов Европейским Сообществом был
избран другой путь – сначала подготовка при помощи директив и
регламентов достаточно единообразного общеевропейского правового поля,
а затем – создание так называемых «европейских юридических лиц», а
именно, единых организационно – правовых форм в масштабах всего Союза.
В основе их легитимации лежат потребности реализации принципов
внутреннего рынка, они основываются на специальном регламенте, и в их
случае соотношение наднациональных и внутригосударственных норм прямо
противоположное.
Основное
значение
здесь
получают
положения
регламентов ЕС, тогда как национальное право регулирует такие новые виды
юридических лиц только субсидиарно, в случае прямого указания на такую
возможность
в
регламенте.
Принимаемые
законодательства
регламенты
ЕС
в
основываются
рамках
не
на
унификации
каком-либо
специальном положении учредительного договора о торговых товариществах
или свободе учреждении, а на общей норме ст. 308 Договора о ЕС.
Наряду с двумя коммунитарными способами устранения различий между
национальными законодательствами – унификацией и гармонизацией,
институты Европейского Союза использовали и международно-правовой
метод. Конвенции, заключаемые всеми государствами – членами на
основании ст. 293 Договора, несомненно, относятся к правопорядку
Сообщества, представляя собой особый вид источников права ЕС.
Ввиду неэффективности таких механизмов Европейским Сообществом был
избран другой путь – сначала подготовка при помощи директив и
регламентов достаточно единообразного общеевропейского правового поля,
а затем – создание так называемых «европейских юридических лиц», а
именно, единых организационно-правовых форм в масштабах всего Союза.
Разработанные и частично принятые в течение более, чем тридцати лет,
директивы принято именовать в соответствии с их порядковыми номерами,
отражающими очередность представления подготовленных проектов. Из
разработанных проектов директив на данный момент вступили в силу девять
(5-, 9-, 10- и 13-я директивы все еще не одобрены).
Можно
выделить
три
основных
направления
гармонизации
законодательства по 1-й Директиве 1968 г.: открытость основных документов
хозяйственного общества, действительность обязательств общества, условия
и последствия недействительности самого общества – все эти задачи
направлены на наибольшую защиту кредиторов аукционных обществ и
обществ с ограниченной ответственностью.
2-я Директива 1976г. также предусматривает установление общего уровня
гарантий со стороны торговых обществ в отношении их участников и
третьих лиц, и регулирует вопросы создания товариществ и изменения их
уставного капитала. В законодательстве государств-членов должен быть
определен
минимальный
уставной
капитал
для
учреждения
и
функционирования акционерного общества в размере не менее 25 тыс. евро,
который может быть оплачен только имеющими экономическое выражение
активами.
К двум первым директивам ЕС в области корпоративного права примыкает
11-я Директива 1989г., которая установила обязательное раскрытие
торговыми товариществами информации о своих филиалах, находящихся на
территории другого государства-члена. Для российских юристов интерес
представляет распространение требований об обязательной публикации
сведений о филиалах, открытых на территории Европейского Союза
торговыми товариществами из третьих стран.
3-я Директива 1978г. регулирует некоторые вопросы, связанные со
слиянием акционерных обществ, и направлена на защиту акционеров таких
обществ. В 1982 году вступила в силу 3-я Директива, гармонизировавшая
законодательство о разделении акционерных обществ. Защита прав
акционеров обеспечивается предоставлением им максимально объективной
информации о предстоящей реорганизации. Кроме того, директивы
обеспечивают охрану имущественных интересов третьих лиц, прежде всего,
кредиторов компании, владельцев ее облигаций.
Особое место среди директив ЕС о торговых обществах занимает принятая
в 1989 г. 12-я Директива, предусматривающая обязанность государствчленов признавать возможность учреждения и существования обществ, в
которых участвует лишь один субъект права. Торговые общества могут
напрямую создаваться одним лицом и приходить к такому состоянию при
объединении всех долей участия у одного участника.
10.3. Наднациональные юридические лица в праве ЕС.
Европейская компания (Societas Europaea)54.
В начале октября 2004 года в рамках Европейского Союза (ЕС) вступил в
силу принятый в октябре 2001 года Регламент Совета ЕС об Уставе SE55
(далее – Регламент).
Указанным документом, наряду с дополнительной его Директивой об
участии в управлении SE наемных рабочих56, была введена новая
54
Далее используется официальное сокращение - SE, от лат. Societas Europaea.
Council Regulation (ЕС) № 2157/2001 of 8 October 2001 on the Statute for a European Company (SE), CELEX.
56
Council Directive 2001/86/ЕС of 8 October 2001 Supplementing the Statute for a European Company with
55
организационно-правовая форма юридического лица по праву ЕС –
Европейская компания (SE), представляющая собой открытое акционерное
общество и регулируемая совместно правом ЕС и национальным правом
государств – членов ЕС.
Тем
самым
завершилась
более
чем
30-летняя
напряженная
подготовительная законотворческая работа по разработке Устава SE и
трехлетняя (с момента принятия упомянутых документов) дискуссия
европейских законодателей и практиков о путях создания SE, особенностях
ее организационно – правовой формы, налоговой политики, дальнейших
перспективах и др.
SE отразила насущную потребность европейских законодателей и деловых
кругов в создании такой организационно – правовой формы юридического
лица, которая позволила бы хозяйствующим субъектам осуществлять
трансграничные слияния и переносить местонахождение официального
административного центра из одного государства – члена ЕС в другое, не
прибегая к процедуре ликвидации и повторной регистрации в другом
государстве, упрощать административные структуры и снижать уровень
административных расходов компаний57.
Если сегодня уже мало кто оспаривает в целом значение SE для развития
акционерного права ЕС, то основной вопрос, который стоит перед теорией и
практикой, заключается в следующем: в какой степени SE представляет
реальную альтернативу существующим классическим национальным формам
акционерных обществ, преимущества и недостатки которых уже хорошо
известны из повседневной практики? Какое право и в какой степени будет
применяться по отношению к конкретным SE: право ЕС, национальное или и
то и другое? Наконец, какова взаимозависимость между правом ЕС и
национальным правом государств – членов ЕС и кто является арбитром в
последней инстанции? Иначе говоря, основная задача, которую приходится
решать европейским законодателям и практикам, заключается в поисках
оптимального сочетания различных методов правового регулирования
статуса хозяйствующих субъектов в масштабах единой Европы58.
Рассмотрим некоторые особенности данной организационно – правовой
формы юридического лица по праву ЕС.
Регламент в ст. 2 закрепляет четыре способа создания SE:
- путем создания юридическими лицами совместного дочернего общества;
- путем слияния акционерных обществ;
- путем создания SE-холдинга акционерными обществами и обществами с
ограниченной ответственностью;
- путем преобразования действующего акционерного общества.
Регламент устанавливает далее, что в создании SE должны принимать
участие компании, как минимум две из которых имеют национальность
различных государств – членов ЕС, и содержит требование о том, что эти
компании будут созданы в соответствии с правом государств – членов ЕС и
имели свое уставное местонахождение и административный центр в ЕС.
Также ранее образованные SE сами могут создавать дочернюю компанию
тоже в форме SE (п. 2 ст. 3 Регламента). Таким образом, в целом Регламент
содержит 5 способов создания SE.
Перечень применяемых к SE норм содержит ст. 9 Регламента. Так, в
первую очередь SE регулируется самим Регламентом. Во вторую –
положениями уставов отдельных SE по вопросам, прямо указанным
регламентом. Оставшиеся вопросы регулируются национальным правом
государств – членов ЕС, при этом, в первую очередь, нормами, изданными
государствами – членами ЕС специально для SE, затем акционерным правом
государства, в котором SE имеет свое местонахождение и, наконец,
положениями уставов отдельных SE в тех случаях, когда право государства,
в котором SE
имеет свое местонахождение, отсылает к уставу
национального акционерного общества.
58
Регламент
не
налогообложения,
регулирует
отношения,
несостоятельности
относящиеся
(банкротства),
к
сфере
интеллектуальной
собственности, конкуренции. По этим вопросам Регламент отсылает к
национальному праву государств – членов ЕС. К вопросам, регулируемым
национальным правом, относятся также такие, как внесение уставного
капитала,
представление
интересов
компании
членами
правления,
организация проведения общего собрания акционеров и порядка принятия им
решений, а также финансовая неконсолидированная отчетность, процесс
ликвидации, банкротства и многое другое.
Таким
образом,
Регламентом
даже
на
неполный
перечень
рассмотрение
вопросов,
национальных
переданных
законодателей,
свидетельствуют о серьезных уступках национальному праву государств –
членов ЕС.
В качестве основной коллизионной привязки Регламент рассматривает
закон местонахождения официального административного центра SE59. При
этом если соответствующее применимое право не содержит особых
национальных норм, регулирующих деятельность SE, то применяются
национальные нормы, относящиеся к обычным акционерным обществам.
Регламент (ст. 7) вводит жесткое правило, согласно которому и
официальное, и фактическое местонахождение административного центра SE
обязательно должно быть в пределах одного государства – члена ЕС. Более
того,
национальное
законодательство
вправе
потребовать,
чтобы
официальное и фактическое местонахождение административного центра
полностью совпадали на территории данного государства.
Регламент (ст. 12) устанавливает, что SE подлежит регистрации и внесению
в национальный реестр
того
государства, на территории которого
расположен официальный административный центр SE. Отказ от единого
59
«Теория административного центра» (real seat doctrine) личным статутом компании считает ее
фактическое местонахождение или административного центра. Согласно же «теории инкорпорации»
реестра для всех SE на общеевропейском уровне следует рассматривать как
определенное отступление от наднациональной правовой природы SE.
Особо необходимо отметить, что в отношении SE был разработан не один
документ, а два: Регламент, регулирующий организационно – правовую
деятельность SE, и Директива, регулирующая участие наемных работников в
управлении SE.
Наемным
работникам
представительства
гарантируется
надлежащий
уровень
их
и участия в управлении вновь создаваемой SE, что
достигалось путем проведения переговоров между работодателями и
будущими служащими SE.
Но, при кажущейся четкости содержания в Директиве положений, она пока
не создает единообразную Европейскую модель участия наемных работников
в управлении SE. Такие вопросы, как трудовые отношения или пенсии, попрежнему регулируются национальным законодательством, применимым к
публичным компаниям с ограниченной ответственностью.
Директива ничего не говорит об участии работников в органах управления
SE и их правах при переносе ее местонахождения. Стандартные правила,
правда, предписывают, чтобы при переносе местонахождения SE сохраняла
ранее
действовавшую
модель
участия
работников,
однако
при
необходимости она может быть скоординирована социальными партнерами
путем проведения новых переговоров60.
Что касается структуры SE, то регламент 2001 года устанавливает общие
рамки для регулирования ее организационной структуры и предоставляет
компаниям право выбора между двумя системами.
При монистической системе управление и представление интересов
компании
в
отношениях
с
третьими
лицами
осуществляется
административным органом, члены которого избираются на общем собрании
акционеров.
60
При дуалистической системе эти функции возложены на правление, члены
которого назначаются наблюдательным советом компании, контролирующим
деятельность правления. Следует отметить, что за государствами – членами
ЕС оставлено право устанавливать минимальное или максимальное
количество членов органов управления SE.
Ряд
положений
Регламента
в
равной
степени
относится
как
к
монистической, так и к дуалистической системе.
Устанавливая общие рамки для регулирования организационной структуры
SE, Регламент гарантирует хозяйствующим субъектам право выбора между
дуалистической и монистической системами органов управления.
Впервые Регламент (ст. 2) устанавливает, что акционерные общества не
менее двух из которых имеют национальность различных государств –
членов ЕС, могут осуществлять трансграничные слияния или присоединения
в целях создания SE и действовать в рамках сообщества на основе
единообразного свода правовых норм.
Возможность
образования
SE
путем
трансграничного
слияния
и
присоединения нескольких компаний из разных государств – членов ЕС
представляет для крупных компаний большой интерес. Она позволяет им
реструктурировать свой бизнес, создав дополнительную общую для всех
организационно – правовую структуру. Вместо множества формально
самостоятельных юридических лиц в каждой из стран ЕС эффективнее
создать SE с единым годовым отчетом, единой налоговой декларацией,
действовавшую
европейских
в
одних
наемных
юридических
работников.
Такая
рамках
и
использовавшую
реструктуризация
позволит
существенно снизить уровень административных издержек и усилить
контроль за деятельностью предприятий в рамках ЕС.
Еще одним преимуществом SE перед национальными организационно –
правовыми формами юридических лиц является возможность переноса
официального административного центра SE из одного государства – члена
ЕС в другое.
Регламент не содержит специальных положений о налоговом статусе SE.
Преамбула (параграф 20) уточняет, что Регламент не регулирует вопросы
налогообложения. Более того, само принятие Регламента стало возможным
благодаря тому, что вопросы налогообложения были выведены за рамки
Регламента.
Таким образом, налоговый статус SE определяется не в соответствии с
Регламентом, а в соответствии с национальным налоговым режимом,
предусмотренным для международных компаний в том государстве – члене
ЕС, где будет находиться уставное местонахождение SE. Регламент не
предусматривает введение какого – либо льготного режима для SE.
Вступление в силу Регламента об Уставе SE и Директивы об участии
наемных работников в управлении компанией является, безусловно,
примечательным событием в развитии законодательства о компаниях ЕС и
способствует становлению единого внутреннего рынка.
Указанные
документы
предоставляют
реальные
возможности
для
воплощения в жизнь идеи SE и являются наиболее вероятным путем
становления
и
укрепления
права
ЕС,
позволяющего
регулировать
экономические отношения между хозяйствующими субъектами различных
государств – членов ЕС.
Вступление в силу Регламента и Директивы свидетельствует о том, что
государствам – членам ЕС, несмотря на имеющиеся разногласия, все – таки
удалось достичь договоренности по тем вопросам акционерного права,
которые долгое время являлись предметом регулирования национального
права.
Определенные затруднения будут создавать неоднородность правового
регулирования
SE в
силу разнообразия и
различий
национальных
законодательств государств – членов ЕС. Прежде всего, это касается
процедур регистрации SE, а также решения вопросов об участии наемных
работников в созданной SE. Однако при дальнейшей гармонизации
акционерного права ЕС, в том числе путем принятия соответствующих
Директив, SE может стать более привлекательной для ведения бизнеса в
общеевропейском масштабе.
Европейское объединение по экономическим интересам.
Европейское объединение по экономическим интересам введено в действие
Регламентом Совета ЕС № 2137/85 от 25 июля 1985г.61, вступившим в силу с
1 июля 1989г.
Целью
ЕОЭИ,
извлечение
согласно
прибыли,
а
Регламенту,
«содействие
является
не
упрощению
самостоятельное
и
поощрению
экономической деятельности своих участников, а также повышению
результатов такой деятельности». Европейское объединение создается
исключительно для создания
организационной, управленческой помощи
своим участникам. Его деятельность носит лишь вспомогательный характер.
Оно не вправе самостоятельно заниматься какой-либо экономической
деятельностью, отличной от деятельности его участников. Это одно из
основных ограничений, предусмотренных для ЕОЭИ. Впрочем, само понятие
«экономической деятельности» трактуется достаточно широко и включает в
себя как поиск и изучение новых рынков, так и продвижение на них товаров.
Европейское объединение не является коммерческой организацией и не
ставит целью извлечение прибыли, однако, если в процессе деятельности
прибыль все же возникает, то она распределяется между участниками
согласно установленным договором правилам, а в отсутствии таковых – в
равных долях62.
Хотя Регламент и устанавливает, что с момента регистрации ЕОЭИ
становится носителем прав и обязанностей и может выступать стороной в
процессе, тем не менее термин «юридическое лицо» в Регламенте
отсутствует. Регламент возлагает на государства-члены ЕС обязанность
установить, является ли ЕОЭИ таковым или нет.
61
На сегодняшний день правовая система ЕС не предполагает еще создания
субъектов частного права особого рода, и единственным источником,
который наделяет объединения лиц и капиталов правосубъектностью,
остается национальное законодательство государств-членов63.
Следует отметить, что независимо от признания за ЕОЭИ статуса
юридического лица оно обладает рядом характерных для него признаков, в
частности, способностью приобретать права и нести обязанности от своего
собственного имени, заключать сделки и выступать в суде в качестве истца
или
ответчика64.
самостоятельная
участников
Однако
отсутствует
ответственность,
объединения,
что
такой
важный
обособленная
отличает
от
ЕОЭИ
от
признак,
как
ответственности
классического
юридического лица.
При разработке правовой модели Европейского объединения европейскими
законодателями
были
(неограниченная
использованы
солидарная
принципы
ответственность
товарищества
участников),
а
также
ассоциаций юридических лиц (возможность осуществления только тех видов
деятельности, которые прямо связаны с деятельностью их участников)65.
Основными документами, регулирующими правовой статус Европейского
объединения
по
экономическим
интересам,
являются
Регламент,
учредительный договор (соглашение) между участниками (в случае если
Регламент отсылает к такому договору) и субсидиарно закон страны
местонахождения Объединения. Выбор Регламента в качестве юридической
основы был вполне обоснованным, так как, являясь актом общего характера,
он «обязателен во всех своих частях и подлежит прямому применению во
всех государствах-членах»66. Это позволило европейским законодателям
обеспечить единообразное применение его положений и исключить
расхождения в их толковании. В целом положения Регламента, обязательные
63
Кашкин С.Ю. Право европейского Союза. М.: Юрист. 2002. С. 516.
См. ст. 1(2) Council Regulation № 2137/85.
65
Асосков А.В. Правовые формы участия юридических лиц в международном коммерческом обороте. М.:
Статут. 2003. С. 248.
64
66
для государств-членов ЕС, касаются преимущественно порядка учреждения
ЕОЭИ, некоторых аспектов внутренней организации и защиты интересов
третьих лиц и кредиторов.
Учредителями Европейского объединения по экономическим интересам
могут выступать юридические лица, учрежденные в соответствии с
законодательством государств-членов и с местонахождением на территории
Европейского Союза, а также физические лица – коммерсанты и иные лица.
Для придания объединению общеевропейского характера необходимо,
чтобы его участниками были выходцы, по крайней мере из двух различных
государств-членов ЕС или государств, которые участвуют в Договоре о
Европейском
экономическом
пространстве
(Исландия,
Норвегия,
Лихтенштейн), субъекты права которых могут наравне с субъектами права
государств-членов
ЕС
участвовать
в
учреждении
и
деятельности
Объединения. Таким образом, юридические лица третьих стран, а также
физические лица, основное место деятельности которых находится за
пределами
Сообщества,
непосредственно
не
могут
быть
членами
Объединения.
Процедура учреждения ЕОЭИ предусматривает заключение сторонами
учредительного договора и внесение его в Торговый Реестр того государства,
где Объединение будет иметь юридический адрес.
Регламент определяет перечень обязательных сведений, которые должны
содержаться
наименование;
в
учредительном
юридический
договоре,
адрес;
цели
в
частности:
создания;
фирменное
информация
об
участниках; срок действия67. В соответствии со ст. 12 Регламента
юридический адрес должен находиться на территории Сообщества и
определяться либо по местонахождению центральных органов управления
Объединения, либо по местонахождению центральных органов управления
одного из членов Объединения, а в случае, если учредитель является
физическим лицом, - по месту его основной деятельности при условии, что
Объединение осуществляет свою деятельность в этом же месте.
Одним
из
основных
преимуществ
Европейского
объединения
по
экономическим интересам, которое придает ему особый, уникальный,
общеевропейский характер, является возможность Объединения перенести
свой юридический адрес в рамках Сообщества из одного государства-члена в
другое, не прибегая при этом к процедуре ликвидации и соблюдая
минимальный
перечень
формальностей.
Это
позволяет
участникам
Объединения осуществлять значительную экономию средств и избегать
лишних формальностей при трансграничном перемещении, что выгодно
отличает ЕОЭИ от классических юридических лиц.
Своей внутренней структурой ЕОЭИ больше всего походит на общество,
так как включает два обязательных органа управления: общее собрание
(коллегию) участников Объединения и исполнительный орган из одного или
нескольких управляющих68.
Общее собрание участников, состоящее из всех членов объединения,
представляет собой самостоятельный коллегиальный орган, который может
принимать
любые
решения,
способствующие
достижению
целей
Объединения, и определить его политику.
Управление
ЕОЭИ
осуществляется
одним
или
несколькими
управляющими, представляющими Объединение в отношениях с третьими
лицами. Их назначение на должность и освобождение от нее осуществляется
путем единогласного решения всех членов Объединения. Физическое или
юридическое лицо не может быть управляющим ЕОЭИ, если национальное
законодательство, определяющее их статус и правоспособность, или
внутреннее право государства места регистрации ЕОЭИ, или судебное или
административное
решение
запрещает
данному
лицу
занимать
административные или управленческие должности, управлять предприятием
68
или действовать в качестве управляющего ЕОЭИ. Регламент проводит
различие между национальным и внутренним законодательством государствчленов. Последнее исключает коллизионно-правовые нормы, что позволяет
четко
определить,
законодательство
какого
государства
подлежит
применению к договору об учреждении ЕОЭИ или его внутренней
организации. Отметим, что таковым всегда будет право государства места
регистрации ЕОЭИ.
Ответственность управляющих за свои действия перед участниками
Объединения устанавливается внутренним законодательством государствчленов, которое может распространить на ЕОЭИ как общие положения об
ответственности управляющих юридических лиц, так и положения об
ответственности членов товарищества.
Одной из основных особенностей ЕОЭИ является то, что его члены несут
солидарную и неограниченную ответственность по долгам Объединения.
Данное положение связано с отсутствием каких-либо требований
к
уставному капиталу Объединения и призвано защитить права и интересы
кредиторов. Кредиторы, желающие получить возмещение убытков и
исполнение
иных
обязательств
Объединения,
должны
предъявить
соответствующие требования непосредственно самому Объединению, а в
случае неплатежа в надлежащий срок могут обратиться к любому из его
участников69. Если лицо по каким-либо обстоятельствам прекращает быть
членом Объединения, оно несет ответственность в течение 5 лет по тем
долгам, которые возникли у Объединения до его выхода или исключения.
Бывший участник Объединения не освобождается от ответственности только
на том основании, что долги или иные обязательства Объединения возникли
после его выхода или исключения, поскольку он непосредственно участвовал
в принятии решений, которые могли стать основанием для претензий со
стороны третьих лиц.
69
Таким образом, решение предпринимателя или компании учредить или
присоединиться к уже существующему ЕОЭИ и вследствие этого принять на
себя солидарную и неограниченную ответственность по его долгам будет во
многом зависеть от финансового положения, политики и последующего
поведения его будущих партнеров.
Использование такой организационно-правовой формы, как ЕОЭИ, на
уровне Сообщества позволяет координировать деятельность предприятий
малого и среднего бизнеса в различных странах ЕС по расширению их
рынков сбыта, клиентской базы, получению выгодных заказов, которые
предприятия были бы не в состоянии выполнить самостоятельно. Это
помогает участникам в конечном итоге увеличивать их собственную
прибыль.
Деятельность
ЕОЭИ
не
облагается
налогами;
они
взимаются
непосредственно с участников Объединения в обычном порядке. Все доходы
и расходы Объединения относятся напрямую к его участникам. Тот факт, что
для создания ЕОЭИ, как уже отмечалось, не требуется уставного капитала в
традиционном смысле, а свобода выбора способа финансирования его
деятельности позволяет наладить сотрудничество между предприятиями
различных
государств-членов
ЕС
и
без
привлечения
значительных
финансовых средств, делает ЕОЭИ удобным и весьма эффективным
инструментом формирования единого экономического пространства.
В качестве примера можно привести «Multi-Poles EEIG», которое было
преобразовано из созданной под эгидой Европейской Комиссии структуры
для развития инноваций и технологического обмена. Оно объединяет
организации
в
области
высокотехнологические
научных
разработки,
исследований,
инжиниринга,
инвестиций
правовой
интеллектуальной деятельности и лицензионной торговли в ЕС70.
70
в
охраны
Известны многочисленные профессиональные объединения адвокатов,
архитекторов, строителей, инженеров, консультантов, объединивших свои
усилия и ресурсы в рамках ЕОЭИ. Можно отметить ряд ЕОЭИ в сфере
трансъевропейских транспортных сетей, в частности «Альпийский тоннель»
(GEIE «Alpes tunnel»).
К числу недостатков в деятельности ЕОЭИ можно отнести следующие:
признание за ЕОЭИ общеевропейского характера во многом нивелируется
еще значительной ролью национального права в правовом регулировании
таких
вопросов,
как
порядок
регистрации,
обязательный
аудит,
несостоятельность, ликвидация, налогообложение и ряд других. Некоторые
компании обращаются к ЕОЭИ в поисках более успешной формы ведения
бизнеса, прежде всего, тогда, когда их собственная деятельность не приносит
желаемых результатов и терпит неудачу. В этом случае они пытаются путем
участия в ЕОЭИ приобрести ощущение некоего единства, которого на самом
деле не получается, поскольку их сотрудничество оказывается далеким от
реального объединения равноправных и равноценных партнеров.
Однако несомненными преимуществами ЕОЭИ являются: упрощенный
порядок регистрации, свобода участников в определении внутренней
структуры Объединения, отсутствие обязательного уставного капитала и
свобода
в
выборе
способов
финансирования,
избежание
двойного
налогообложения и упрощенный порядок изменения юридического адреса
Объединения без необходимости прибегать к процедуре и с сохранением за
Объединением его правосубъектности.
Таким образом, такая организационно-правовая форма, как Европейское
объединение
по
экономическим
интересам,
достаточно
широко
приспособлена к требованиям развития единого внутреннего рынка. Она
отличается определенной гибкостью и способно повысить экономические
результаты деятельности предприятий различных государств-членов ЕС при
эффективном использовании заложенных в Регламенте потенциальных
возможностей71.
Расширение
Европейского
Союза
и
вовлечение
в
экономическую
деятельность Сообщества новых хозяйствующих субъектов, прежде всего,
малого и среднего бизнеса, составляющих подавляющее большинство в ЕС,
является важным фактором экономической жизни европейских государств.
Открытие
национальных
границ
для
компаний,
стремящихся
к
сотрудничеству более чем в одном государстве, неизбежно приведет к тому,
что государства при разработке и совершенствовании своего национального
законодательства вынуждены будут все в большей степени учитывать
особенности корпоративного права как своих соседей, так и ЕС в целом.
Опыт ЕС в принятии унифицированных правовых норм, действующих в
отношении юридических лиц государств-членов ЕС, а также в разработке
проектов
общеевропейских
организационно-правовых
форм
сегодня
приобретает особую актуальность и значение как для России, выступающей
за дальнейшее развитие «единого экономического пространства», так и для
стран
СНГ,
стремящихся
к
созданию
общей
системы
правового
регулирования хозяйственной деятельности предприятий. Посредством своих
дочерних компаний, зарегистрированных и действующих в расширенном ЕС,
российские предприятия получают возможность участвовать в учреждении
общеевропейских объединений вместе со своими партнерами из стран ЕС с
целью реализации совместных общеевропейских проектов.
В настоящее время в отношениях Россия-ЕС происходит качественная
перестройка сотрудничества. В перспективе весь спектр политических,
торгово-экономических, правовых, культурных отношений предполагается
реализовать в рамках четырех общих пространств: Общего европейского
экономического пространства, Общего пространства свободы, безопасности
71
и правосудия, Общего пространства внешней безопасности, Общего
пространства научных исследований и образования, включая культурные
аспекты.
Впервые идея создания таких пространств была закреплена в решениях
Петербургского саммита Россия – ЕС 31 мая 2003 года. Поэтапное развитие
этих пространств должно происходить в рамках Соглашения о партнерстве и
сотрудничестве (СПС) Россия – ЕС на основе системного подхода. При этом
для каждого из пространств будут ставиться конкретные цели и достигаться
конкретные результаты.
Вопросы для самопроверки:
1. Раскройте содержание понятия «свобода учреждения».
2. Ограничено ли право на свободу учреждения физическими лицами, и
если оно распространяется на юридические лица, то в какой степени?
3. Какое место занимает национальное право при регулировании
деятельности юридических лиц в ЕС?
4.
Каким
образом
процессы
«гармонизации»
и
«унификации»
способствуют эффективному регулированию торгового оборота в ЕС?
5. Какие акты осуществляют правовое регулирование юридических лиц в
ЕС?
6.
Каковы
особенности
правового
положения
наднациональных
юридических лиц в ЕС?
Список рекомендуемой литературы:
1. Асосков, А. В. Правовые формы участия юридических лиц в
международном коммерческом обороте [Текст] / А.В. Асосков - М.: Статут.,
2003.
2. Аухатов, А. Я. Определение применимого к юридическим лицам права
(Сравнительный анализ права РФ, ФРГ, ЕС): Автореферат канд. дисс. [Текст]
/ А.Я. Аухатов – Казань - 2005., 32с.
3. Богуславский М.М. Международное частное право: Учебник. – 5-е изд.,
перераб. и доп. [Текст] / М.М. Богуславский – М.: Юристъ, 2004., 604с.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации от 30 ноября 1994г., принятый
Государственной Думой 21 октября 1994г. // Собрание законодательства РФ
от 5 декабря 1994г. № 32 ст. 3301.
5. Дубовицкая, Е. А. Европейское корпоративное право: свобода
перемещения компаний в Европейском Сообществе [Текст] / Е.А.
Дубовицкая - М.: Вольтерс Клувер, 2004.
6. Европейское право, политика и интеграция: Актуальные проблемы / Под
науч. ред. докт. юрид. наук, проф. Л.Х. Мингазова. – Казань: Изд-во
«Таглимат» Института Экономики, управления и права, 2005. 484с.
7. Европейское право. Учебник для вузов / Под общ. Ред. д.ю.н., проф. Л.М.
Энтина.- М.: Издательство НОРМА, 2007. – 720с.
8. Кашкин, С. Ю., Кондратьев, А. В. Юридические лица в Европейском
Союзе: вопросы правового регулирования [Текст] / С.Ю. Кашкин, А.В.
Кондратьев // Юрист-международник. 2004., - № 4.
9. Кашкин, С. Ю. Право Европейского Союза [Текст] / С.Ю. Кашкин - М.:
Юрист - 2002., 925с.
10. Толстопятенко, Г. К. Европейское налоговое право [Текст] / Г.К.
Толстопятенко - М., 2001.
11. Ульянищев, В. Г., Лампицкая, Ю. В. Гармонизация договорного права в
странах Европейского Союза [Текст] / В.Г. Ульянищев, Ю.В. Лампицкая //
Вестник Российского университета дружбы народов. 2004, № 1.
12. Юрьев, М. Е. Европейская компания (Societas Europaea): новая
организационно-правовая форма юридического лица по праву ЕС [Текст] /
М.Е. Юрьев // Московский журнал международного права - № 3, 2005г., С.
133.
13. Юрьев, М. Е. Европейское объединение по экономическим интересам:
особенности правового регулирования создания и деятельности [Текст] /
М.Е. Юрьев // Московский журнал международного права - № 4, 2004., С. 7384.
Глава 11: Таможенное право ЕС.
11.1.Понятие таможенного права ЕС.
11.2.Правовая природа сборов при пересечении таможенной границы
ЕС.
11.3.Основы таможенного союза ЕС.
11.4.Таможенный кодекс ЕС.
11.5.Таможенные режимы и таможенные процедуры.
11.6.Таможенный тариф.
11.1. Понятие таможенного права ЕС.
Таможенное право ЕС - это совокупность норм европейского
(коммунитарного) права, регулирующих внешние и внутренние аспекты
функционирования Таможенного союза стран-членов ЕС.
Предмет правового регулирования таможенного права ЕС охватывает
следующие 5 групп общественных отношений:
1) отношения между ЕС и государствами-участниками ЕС по
устранению и недопущению установления в торговле между государствамиучастниками ЕС таможенных пошлин, импортных сборов и иных платежей,
имеющий сходный эффект, а также количественных ограничений экспорта и
импорта;
2) отношения между ЕС и государствами-участниками ЕС по
установлению единой таможенной территории ЕС и установлению и порядку
изменения единого для всех государств-участников ЕС таможенного тарифа,
применяемого в торговле с третьими странами (странами, не входящими с
состав ЕС);
3) отношения между ЕС и государствами-участниками ЕС по
установлению единых для всех стран ЕС принципов перемещения товаров
через таможенную границу ЕС, включая установление единой товарной
номенклатуры, единых правил определения страны происхождения товаров,
единых таможенных процедур (включая правила таможенного оформления
товаров, помещения товаров под определенные таможенные режимы),
правил определения размера и порядка взимания таможенных пошлин,
возникновения и оплаты (либо возврата) таможенного долга;
4) отношения между таможенными органами государств ЕС и лицами,
перемещающими товары и транспортные средства через таможенную
границу ЕС, возникающие в связи с указанным перемещением;
5) отношения между таможенными органами государств ЕС и лицами,
перемещающими товары и транспортные средства через таможенную
границу ЕС по поводу подачи жалобы (апелляции) указанными лицами на
действия и решения таможенных органов, за исключением действий и
решений, осуществленных и принятых на основании уголовно-правовых
норм.
К компетенции государств-членов ЕС отнесены отношения:
1) связанные с ввозом на территорию государства-члена ЕС и вывозом
с его территории, а также транзитом:
оружия и боеприпасов;
товаров военного назначения;
культурных ценностей;
медикаментов;
неядерных отходов промышленного производства;
товаров, в отношении которых, государства-члены вправе
устанавливать ограничения или запрещения ввоза, вывоза и транзита в
порядке, предусмотренном ст. 30 Договора о Европейском Сообществе
(например, некоторых видов печатной и видеопродукции - по мотиву защиты
общественной
морали
(ст.
2
Таможенного
Кодекса
Французской
Республики);
2) связанные с установлением и порядком взимания различных
облагаются товары, ввозимые на французские заморские территории и
департаменты) и автомобильных, портовых, аэропортовых и иных сборов,
основанных, например, на технических характеристиках автомобильных,
водных и воздушых транспортных средств, а не на свойствах товаров
(установление
которых
не
нарушает
положения
ст.23
Договора
о
Европейском Сообществе и в соответствии со сложившейся практикой Суда
ЕС допускается);
3) связанные с порядком организации системы таможенных органов
каждого государства-члена ЕС, определения их задач, функций, полномочий
должностных лиц таможенных органов;
4) связанные с установлением мер ответственности и порядка
привлечения к ней за нарушение таможенных правил (установленных уже, в
свою очередь, на уровне ЕС), а также порядок рассмотрения таможенных
споров. В каждом из государств ЕС виды и меры ответственности за
нарушение одних и тех же единых для всех членов ЕС таможенных правил, а
также процедура привлечения к этой ответственности существенно
отличаются. Так, в Голландии существуют специализированные таможенные
суды; во Франции большое число нарушений таможенного законодательства
- уголовно наказуемо, в то время как в ФРГ некоторые из тех же самых
деяний образуют состав лишь административных правонарушений.
Система
источников
таможенного
права
Европейского
Союза
базируется на принципе приоритета и прямого действия права Сообщества во
всех вопросах, относящихся к созданию и функционированию Таможенного
союза стран-членов. Национальное таможенное законодательство стран —
членов ЕС применяется только в той сфере, которая остается за пределами
правоотношений, регулируемых актами Союза.
Источники таможенного права ЕС.
Акты первичного права. Первостепенное место - Римский договор 1957
г., сформулировавший понятие и принципы Таможенного союза стран
Сообщества.
Акты вторичного права. Среди актов вторичного права наибольшее
значение для формирования таможенного права ЕС имеют регламенты
(Например: регламент № 2913/92 от 12 октября 1992 г., вводящий в действие
Таможенный кодекс Сообщества; в форме регламента закреплен единый
таможенный тариф ЕС).
Директивы также активно используются как инструмент гармонизации
национального законодательства европейских стран, в частности, по
вопросам косвенного налогообложения, тесно связанным с реализацией
принципа "свободы движения товаров" (в частности, широко известная
Шестая директива по НДС).
Судебные решения суда ЕС помимо правоприменительной функции
играют важнейшую роль в толковании, детализации и восполнении пробелов
договоров и актов ЕС. Ряд решений Суда ЕС по вопросам таможенных
правоотношений
приобрели
значение
в
процессе
закрепления
над-
национального характера европейского права.
Среди источников особое место занимают международно-правовые
акты в силу ссылок на них, содержащихся в первичных и вторичных актах
ЕС, и в силу международной правосубъектности Сообщества, являющегося
стороной целого ряда международных конвенций, договоров и соглашений.
Среди наиболее значимых международно-правовых источников таможенного
права ЕС можно выделить Генеральное соглашение по тарифам и торговле
(ГАТТ) 1947 г., Международная конвенция 1983 г. о гармонизированной
системе описания и кодирования товаров, Международная конвенция о
таможенной стоимости товаров и др.
11.2. Правовая природа сборов при пересечении таможенной
границы ЕС.
Виды сборов:
1) таможенные пошлины;
2) налоги с оборота;
3) акцизы;
4) сельскохозяйственные сборы;
5) демпинговые сборы.
Этот перечень не исчерпывающий.
Таможенные пошлины (и меры, имеющие аналогичный эффект)
налагаются как на импорт товаров, так и на экспорт. Взимание пошлин
имеет:
во-первых, защитный характер: пошлины защищают национальных
товаропроизводителей. В государствах Сообщества основной причиной
сбора таможенных пошлин является защитная (регулятивная) причина;
во-вторых, пошлины могут взиматься в фискальных целях, обеспечивая
доходы в национальный бюджет.
Налоги с оборота. Основной разновидностью является налог на
добавленную стоимость (НДС). НДС является общим налогом с оборота.
Товары внутреннего производства и импортируемые товары подлежат
равному обложению, поэтому НДС на импорт товаров уплачивается так же,
как и при внутреннем обороте (при ввозе товаров из одной страны ЕС в
другую основания для обложения НДС не возникает). Сбор НДС при
импорте товаров в ЕС из третьих стран носит не дискриминационный (как
импортные пошлины), а компенсационный характер, поскольку обеспечивает
равенство между товарами внутреннего производства и импортируемыми.
Косвенный характер налога подкрепляется правилом о возврате НДС при
экспорте товара в соответствии с положениями ГАТТ.
Акцизы представляют собой пример специального налога, так как
налагаются на отдельные виды товаров. В отношении облагаемых товаров
акцизы также носят уравнительный характер, поскольку распространяются и
на внутренние, и на импортируемые товары данной категории (акцизы не
взимаются при ввозе подакцизного товара из одной страны ЕС в другую). В
отличие от НДС и таможенных пошлин, которые преимущественно являются
адвалорными (то есть исчисляемыми в процентах от таможенной стоимости
товара), акцизы, как правило, представляют собой специфические сборы: они
исчисляются в фиксированной ставке на единицу товара (массы товара,
содержания алкоголя и т. п.). При экспорте подакцизных товаров стоимость
акцизов, аналогично НДС, возвращается экспортерам, что предусмотрено
правилами ГАТТ.
Сельскохозяйственные сборы взимаются с целью поднятия цены
импортируемых продуктов сельского хозяйства до наивысшего уровня,
установленного органами Сообщества. Целью сельскохозяйственных сборов
является компенсация не налогового бремени, налагаемого на внутренние
товары (как НДС или акцизы), а разницы в цене.
Демпинговые
сборы
направлены
на
увеличение
стоимости
определенных товаров. Под демпингом понимается несправедливая, с точки
зрения международной торговли, практика субсидирования дешевого
экспорта с целью завоевания новых рынков или сбыта не пользующегося
спросом
товара.
Известен
ряд
способов
борьбы
антидемпинговые пошлины, компенсаторные пошлины,
с
демпингом:
компенсаторные
субсидии и др. Они носят компенсационный характер и компенсируют
разницу между неправомерно заниженной ценой импортируемого товара и
нормальной ценой товара внутреннего производства.
ЕС в торговле с третьими государствами широко применяет меры по
защите рынка. Это:
количественные ограничения;
антидемпинговые и компенсационные меры;
защитные меры против ввоза нелицензионной или пиратской
продукции;
технические нормы и стандарты, которым должна отвечать
импортируемая продукция.
Для ограничения ввоза некоторых товаров устанавливаются квоты. При
их расчете применяют либо один из трех общепринятых методов, либо их
комбинацию.
При использовании первого метода учитываются традиционные
товаропотоки. Этот метод предусматривает резервирование определенного
процента от общего объема квот в пользу традиционных импортеров, а
оставшаяся часть квот распределяется между остальными импортерами.
Второй
метод
основан
на
порядке
подачи
заявок.
При
его
использовании Комиссия для каждого из операторов устанавливает в рамках
указанных квот равные объемы импорта, которые им разрешается
реализовать. После того, как эти разрешенные объемы ввоза товаров будут
исчерпаны и в качестве доказательства импортерами будут предъявлены
таможенные декларации (или иные требуемые Комиссией документы),
операторы вправе подать дополнительные заявки на предоставление новых
объемов импорта.
Третий метод предусматривает распределение квот пропорционально
общим объемам импорта, запрашиваемым государствами-членами ЕС. Это
означает, что каждое государство, заинтересованное в получении квот для
своих операторов, обязано проинформировать Комиссию об общем объеме
поступивших заявок. После анализа полученной от всех заинтересованных
членов Сообщества информации Комиссия определяет объем квот (или
траншей), в пределах которых соответствующее государство вправе выдать
лицензии на импорт. В случае, если заявленное количество не превышает
объем квоты, заявки удовлетворяются полностью, в остальных случаях квоты
распределяются пропорционально запрашиваемым объемам импорта.
К
группе
«чувствительных
товаров»,
в
частности,
относится
сельскохозяйственная продукция, торговля которой особенно тщательно
контролируется на уровне Сообщества.
В
соответствии
с
договоренностями,
достигнутыми
в
ходе
Уругвайского раунда ГАТТ, количественные ограничения на импорт
сельскохозяйственной
продукции
должны
быть
конвертированы
в
традиционные импортные пошлины. При этом не исключается применение
квот, предусмотренных Соглашением о сельскохозяйственной продукции.
Квоты
могут
также
сельскохозяйственной
применяться
продукции
и
в
из третьих
отношении
импорта
стран, не являющихся
участниками соглашения ГАТТ.
Другим
способом
защиты
внутреннего
рынка
являются
антидемпинговые и компенсационные меры, введенные в право ЕС
посредством двух регламентов Совета - 384/96 (в последствии дополнен
регламентами 2331/96 и 905/98) и 2026/97. Оба регламента имеют много
общего, особенно в том, что касается вопросов возмещения убытков и
вопросов процедуры. Отличаются только методы расчета размера демпинга и
величин компенсационных выплат.
Определение демпинга основывается на сравнении цены продукции,
экспортируемой в ЕС из третьего государства, и стандартной цены данной
или в значительной степени схожей продукции. Для выявления демпинга
проводятся три вида расчетов: расчет стандартной стоимости продукции,
расчет экспортной цены и оценка разницы между экспортной стоимостью и
стандартной ценой.
Метод определения стандартной стоимости продукции зависит от того,
относится третье государство к странам с рыночной экономикой или нет.
Если относится, то сравнение проводится с ценой, выплачиваемой (или
подлежащей
выплате)
за
аналогичную
продукцию
независимыми
покупателями в экспортирующей стране. В случае, если производитель не
продает свою продукцию на территории данной страны, то за основу берутся
цены аналогичной продукции, представленной на рынке. Оценка стоимости
продукции производится за период, равный или превышающий 6 месяцев с
даты подачи заявления о необходимости проверки потенциального наличия
демпинга в отношении данной продукции. На практике этот период
составляет обычно не менее года.
Расчет стандартной стоимости продукции в странах с нерыночной
экономикой осуществляется на основе сравнительного метода, то есть за счет
установления стоимости аналогичной продукции из страны с рыночной
экономикой. Выбор такой страны осуществляется на основе экономических
показателей рынка рассматриваемой продукции. Принимается во внимание
его конкурентоспособность, а также объемы выпуска и технология выпуска
продукции. Затем выбирается тип цен, на основе которых будет проводиться
сравнение: цена на внутреннем рынке, экспортная цена или условная цена, то
есть цена, рассчитываемая в том случае, если невозможно использовать ни
одну из предыдущих цен.
По аналогии с антидемпинговыми мерами Сообщество разработало ряд
мер, призванных защитить конкуренцию на рынке от субсидирования
третьими государствами своих экспортеров, однако в силу политических
соображений данные меры вводятся в исключительных случаях. Правовой
основой введения защитных мер являются: Соглашение о субсидиях и
компенсационных мерах и Регламент Совета 2026/97.
Защитные меры представляют собой компенсационные пошлины на
импортируемую продукцию. Они устанавливаются в том случае, если
доказано,
что
стоимость
данной
продукции
является
искусственно
заниженной вследствие предоставления производителю или экспортеру
государственных
субсидий
компенсационной
пошлины
или
компенсационных
рассчитывается
с
выплат.
учетом
Размер
показателей
экономического ущерба, который был нанесен рынку Сообщества. Методы
расчета показателей экономического ущерба перечислены в Регламенте
384/96.
Антидемпинговые и компенсационные пошлины применяются в течение
срока действия демпинга или государственных субсидий и должны быть
сняты после устранения причин их введения. Для устранения возможной
дискриминации отдельных импортеров или отдельных видов продукции,
связанной
со
сроками
действий
защитных
мер,
Регламент
384/96
предусматривает четыре формы контроля: контроль по истечении срока
действия пошлины, промежуточный контроль, контроль за новыми игроками
на рынке и контроль за возмещением денежных средств.
Необходимость контроля по истечении срока действия пошлины
связана с рядом факторов. Действие фиксированной таможенной пошлины,
введенной для защиты рынка от демпинга и субсидирования со стороны
третьих государств, длится в течение пяти лет с момента введения. В течение
последнего
года
Комиссия
должна
опубликовать
уведомление
о
прекращении действия защитной пошлины. Однако она также вправе по
собственной инициативе или по инициативе компаний-производителей,
действующих
на
территории
Сообщества,
провести
контрольные
мероприятия, по результатам которых может быть вынесено заключение о
вероятности дальнейшего применения нерыночных механизмов (в данном
случае - демпинга или субсидирования) третьими государствами для
продвижения своей продукции на рынки ЕС после снятия защитных пошлин.
Промежуточные меры контроля предпринимаются в случае, когда
Комиссия по собственной инициативе или по запросу государства-члена
проверяет эффективность действующих защитных мер или необходимость их
дальнейшего
применения.
Комиссия
или
государство-член
вправе
инициировать процесс пересмотра размера или структуры антидемпинговых
или компенсационных пошлин для того, чтобы защитить рынок от реального
или потенциального экономического ущерба. Комиссия также может прийти
к выводу, что экономическая ситуация, потребовавшая введения защитных
мер, изменилась в такой степени, что дальнейшее применение данных мер
является нецелесообразным.
Контроль
за
новыми
игроками
на
рынке
является
третьим
необходимым видом контроля за эффективностью работы защитных мер,
действие которых в отношении отдельных экспортеров из третьих государств
не защищает рынки Сообщества от появления новых компаний-экспортеров,
которые будут пользоваться демпингом или государственными субсидиями.
Исходя из этого, новые игроки на рынке обязаны доказать, что они не имеют
связи с экспортерами или производителями, в отношении которых введены
защитные меры, и что их продукция была экспортирована на территорию
Сообщества после начала процедуры расследования.
Право Сообщества защищает интересы не только европейских, но и
иностранных компаний. В частности, это проявляется в четвертой форме
контроля над эффективностью защитных мер, а именно - в контроле над
общей суммой выплаченного экономического возмещения. Общая сумма
возмещения
не
государственных
должна
превышать
субсидий,
общий
предоставленных
объем
демпинга
или
производителям
или
экспортерам продукции. В случае, если Комиссия считает, что заявление
импортера о возмещении денежных средств является оправданным, подобное
возмещение должно быть произведено тем государством-членом, на
территории которого товар был выпущен в свободное обращение в течение
90 дней с даты принятия Комиссией решения о возмещении финансовых
средств.
Отдельными правовыми нормами регулируются вопросы, связанные с
защитой рынка от нелицензионной и пиратской продукции.
Первым регламентом, предусматривавшим соответствующий механизм
защиты, был Регламент Совета 3842/86. Регламент установил перечень
условий, который позволяет таможенным органам определить, является ли
импортируемая продукция лицензионной или нет, а также делегировал
компетентным органам полномочия в отношении дальнейшей судьбы
продукции, которая признана таможенными органами нелицензионной. При
этом Регламент не действует в отношении «параллельного импорта»
(имеется в виду ввоз продукции под товарным знаком, на использование
которого есть разрешение его владельца, однако импорт такой продукции на
территорию ЕС осуществляется без разрешения правообладателя этого
товарного знака).
С 1 июля 1995 года вступил в силу новый регламент - Регламент
3295/94. Его сфера действия намного шире и включает в себя не только
контроль за выпуском в свободное обращение, но и контроль за экспортом
или реэкспортом. Помимо нелицензионной продукции Регламент действует
также в отношении пиратской продукции, которая не попадала под
положения Регламента 3842/86.
Регламент 3295/94 действует в отношении трех категорий поддельной
продукции. Первая категория включает в себя продукцию, произведенную
без соответствующего разрешения с использованием товарного знака,
идентичного тому, который зарегистрирован в одном из государств-членов
ЕС. Вторая категория связана с визуальным изображением товарного знака это логотипы, этикетки или даже гарантийные талоны, независимо от того,
предъявлены они вместе с продукцией или отдельно. Третья категория
включает в себя упаковку, на которой незаконно использован товарный знак
и которая поставляется отдельно от поддельной продукции.
Особый блок мер нетарифных ограничений составляют нормы по
стандартизации и сертификации, которые зачастую становятся предметом
разногласий между ЕС и его торговыми партнерами. К примеру, разработка
технических
стандартов
на
телевизоры
с
повышенной
четкостью
изображения стала объектом длительной дискуссии между ЕС и Японией.
В «Зеленой книге» 1990 года Комиссия перечислила меры, которые
уже были приняты для улучшения координации работы европейских и
международных органов по стандартизации. Взамен ЕС потребовал от
остальных государств, и в первую очередь, США и Японии - приложить
больше усилий в направлении разработки международных технических норм
и стандартов и одновременно с этим приступить к применению этих норм и
стандартов на своей территории. Европейский союз в лице Комиссии
поставил жесткое условие, по которому сертификационным органом не
может назначаться сертификационный орган третьего государства, за
исключением тех случаев, когда между Сообществом и этим государством
заключено соглашение о взаимном признании.
Существует, однако, оговорка, которая с юридической точки зрения
позволяет
странам-членам
не
придерживаться
данного
принципа.
Гармонизация законодательства в области технических норм и стандартов
проводится посредством принятия директив, обязательных для каждого
государства-члена,
которому
они
адресованы,
в
том,
что
касается
ожидаемого результата, сохраняя за национальными властями свободу
выбора форм и средств. Исходя из того, что целью директив является
установление гармонизированной системы технических норм и стандартов
на территории Сообщества, а выбор методов и средств для реализации
поставленной цели остается за государством-членом, то делегирование
третьим странам права проведения тестирования не является нарушением
права Сообщества.
До 1992 года прецедентов заключения соглашений о признании
результатов экспертиз, произведенных в третьих государствах, не было.
Однако позднее ЕС учел интересы третьих государств и официально объявил
о готовности заключить ряд соглашений о взаимном признании результатов
тестов, отчетов, сертификатов и маркировки с третьими государствами.
Инициатива была поддержана Советом ЕС, и в сентябре 1992 года Совет
выдал Комиссии официальный мандат с правом начать переговоры с США,
Канадой, Австралией и Новой Зеландией.
Расширение Евросоюза за счет стран Восточной Европы и Балтии
поставило ряд новых задач перед Сообществом в области таможенного
права. В настоящее время Евросоюз концентрирует усилия на полной
интеграции таможенного права присоединившихся государств с нормами
таможенного права ЕС.
11.3. Основы таможенного союза ЕС.
Согласно Договору об учреждении ЕЭС основой функционирования
Сообщества является Таможенный союз, предполагающий:
во-первых, определенные таможенные правила перемещения товаров
внутри границ ЕЭС (ликвидация таможенных пошлин, количественных
ограничений и т. д.);
во-вторых, общие для всех
стран-членов нормы
таможенного
регулирования товарооборота с третьими странами (общий таможенный
тариф, таможенные режимы и т. п.).
Таможенный союз, предполагает запрещение таможенных пошлин и
мер, имеющих аналогичный эффект для торговли между странами — членами Сообщества и принятие Единого таможенного тарифа для торговли с
третьими странами. Условия Таможенного союза распространяются на
товары, происходящие из стран Сообщества, а также на товары, ввезенные из
третьих стран и выпущенные в свободное обращение в странах Сообщества.
Определение
Таможенного
союза
содержится
в
Генеральном
соглашении по тарифам и торговле (ст. 10 XIV): замена нескольких
таможенных территорий одной таможенной территорией, при которой:
а) таможенные пошлины и другие ограничительные меры в области
торговли
(за
исключением
некоторых
необходимых
ограничений)
отменяются в отношении основной части торговых обменов между
территориями, составляющими союз или по крайней мере в отношении
основной части обменов товарами, происходящими из этих территорий;
б) с некоторыми оговорками таможенные пошлины и другие
регламентирующие меры, применяемые каждым из членов союза в торговле
с территориями, не входящими в союз, по существу являются идентичными.
Таможенный союз направлен на достижение следующих целей:
устранение
таможенных
пошлин
и
аналогичных
условий
в
области
сборов
между странами-участницами;
принятие
налогообложения,
участницами;
определенных
влияющего
на
товарооборот
между
косвенного
странами-
устранение количественных ограничений и аналогичных мер во
взаимной торговле стран-членов.
11.4. Таможенный кодекс ЕС.
Кодекс был принят 12 октября 1992 г. и вступил в силу с 1 января 1994
г. 2 июля 1993 г. был принят Регламент Комиссии № 2454/93 (Кодекс по
имплементации), устанавливающий порядок вступления в действие
Таможенного кодекса.
Таможенный кодекс применяется:
в сфере торговых отношений Сообщества с третьими странами;
на таможенной территории ЕС (состоит из государственных
территорий государств-членов, включая их территориальные и внутренние
воды и воздушное пространство, с учетом изъятий и дополнений,
определенных кодексом);
к товарам, регулируемым Договорам о ЕЭС, Договором о ЕОУС
и Договором о Евратоме.
Кодекс состоит из 9 частей, объединяющих 257 статей. Структурно
можно выделить три основные группы:
вводный раздел — части I—III - содержит положения о
перемещении товаров через границы Таможенного союза, определение
таможенной территории, определение таможен ной пошлины и факторов, на
основе которых она взимается: таможенный тариф Сообщества,
происхождение товаров и таможенная стоимость;
центральный раздел Кодекса — положения части IV
"Таможенные режимы", включающие правила применения таможенных
процедур по отношению к различным экономическим целям оборота
товаров;
последний раздел (части V-IX) – правила взимания пошлин,
возникновения и уплаты (либо возврата) таможенного долга и др. положения.
Таможенный кодекс определяет базовые термины таможенного
estah lished in the Community), Таможенные органы, Таможенное учреждение,
Решение (Desision), Таможенный статус (Customs status), Товары Сообщества
(Community goods), Товары, не имеющие статуса товаров Сообщества (NonCommunity goods), Таможенный долг, Импортные пошлины, Экспортные
пошлины, Должник, Надзор таможенных властей, Контроль таможенных
властей,
Таможенный
режим,
Таможенная
процедура,
Таможенная
декларация, Декларант, Предъявление товара таможне, Выпуск товаров,
Адресат таможенной процедуры, Уполномоченное лицо, Действующие
положения.
11.5. Таможенные режимы и таможенные процедуры.
Таможенные
формальности
на
таможенной
территории
ЕС
выражены в следующем:
• непосредственно ввоз товаров на таможенную территорию;
• предъявление товаров таможне;
• временное хранение;
• декларирование и разгрузка товаров;
• помещение товаров под один из таможенных режимов.
Согласно законодательству ЕС, товары при соблюдении определенных
условий в любое время могут быть помещенными под один из таможенных
режимов, независимо от их природы, количества, страны происхождения,
страны отправления и места назначения. Таможенный Кодекс ЕС содержит
следующие таможенные режимы:
1. Помещение товара под одну из таможенных процедур:
а) выпуск товара в свободное обращение;
б) транзит товара;
в) помещение товара на таможенный склад;
г) переработка товара внутри таможенной территории;
д) переработка под таможенным контролем;
е) временный ввоз;
з) экспорт товара.
2. Помещение товаров в свободную зону или на свободный склад.
3. Реэкспорт товаров из таможенной территории Сообщества.
4. Уничтожение товаров.
5. Отказ от товаров.
Основная разница между режимами и процедурами: для первых
необходима декларация, для вторых – физическое действие.
Таможенный Кодекс гласит, что для всех товаров, помещаемых под
какую-либо таможенную процедуру, должна быть представлена таможенная
декларация — акт, посредством которого лицо в установленной форме
выражает намерение поместить товар под определенную таможенную
процедуру (но не таможенный режим). Предусмотрены следующие формы
таможенной декларации:
1) письменная декларация;
2) электронная декларация;
3) устная декларация или другие допустимые законодательством акты.
Процедуры бывают:
- суспенсивными (отлагательными): внешний транзит, таможенный
склад, внутренняя переработка по отлагательной системе, переработка под
таможенным контролем, временный ввоз; данные процедуры предполагают
возможность «отложить» уплату таможенных пошлин до соблюдения
определенных условий;
- экономическими: 3 переработки, временный ввоз, таможенный склад;
для этих процедур требуется разрешение таможенных органов (выдается
лицам, домицилированным в Сообществе, кроме временного ввоза).
11.6. Таможенный тариф.
Таможенный тариф Сообщества, созданный на основе брюссельской
номенклатуры и неоднократно измененный, действовал вплоть до 1 января
1988 г. В сентябре 1987 г. Сообщество ратифицировало международную
конвенцию о гармонизированной системе описания и кодирования товаров
(далее — “гармонизированная система”), которая заменила брюссельскую
конвенцию 1950 г. о номенклатуре для классификации товаров в таможенных
тарифах.
Благодаря
одинаково
гармонизированной
классифицировались
в
системе
одинаковые
тарифах
всех
товары
государств,
присоединившихся к конвенции. В ЕЭС новая система описания и
кодирования товаров вводилась Регламентом 2658/87, предусматривающим
замену товарной номенклатуры, используемой для таможенно-тарифных и
статистических
целей.
Регламент
вводил
понятие
комбинированной
номенклатуры, объединявшей:
а) номенклатуру гармонизированной системы;
б) особые товарные подгруппы, установленные в Сообществе для ряда
товаров.
На основе комбинированной номенклатуры ЕЭС регламентом 2658/87
от 23 июля 1987 г. был принят интегрированный таможенный тариф
Европейского сообщества (TARIC).
Часть II Таможенного кодекса Сообщества рассматривает факторы, на
основе которых исчисляются импортные и экспортные таможенные
пошлины, а также применяются другие меры торговой политики в
отношении третьих стран. Таких факторов три:
1) таможенный тариф и тарифная классификация;
2) происхождение товаров;
3) таможенная стоимость товаров.
Таможенный
тариф
Сообщества
включает
в
себя
следующие
составляющие:
1. Комбинированная номенклатура товаров (т. е. систематизированный
перечень товаров).
2.
Другие
товарные
номенклатуры,
полностью
или
частично
основанные на комбинированной номенклатуре, или дополняющие ее,
которые установлены актами Сообщества для регулирования торговли
специфическими
категориями
товаров
(в
частности,
торговли
сельскохозяйственными продуктами).
3. Соответствующие указанным в комбинированной номенклатуре
товарам ставки:
а) таможенных пошлин,
б) сборов, предусмотренных общей аграрной политикой Сообщества.
4. Преференциальные (льготные) тарифные меры, предусмотренные
соглашениями Сообщества с отдельными третьими странами или их
группами (Ломейская конвенция и др.).
5. Преференциальные тарифные меры, принятые Сообществом в
одностороннем порядке в отношении отдельных стран, групп стран или
территорий
(например,
обобщенная
система
преференций
для
развивающихся стран).
6. Автономные дополнительные меры, снижающие либо устраняющие
таможенное обложение для отдельных товаров (ст. 28, н. н. - 26, Договора об
учреждении ЕЭС).
7. Другие тарифные меры, предусмотренные законодательством
Сообщества.
Вопросы для самопроверки:
1.
Понятие и предмет таможенного права ЕС.
2.
Компетенции государств-членов ЕС в области таможенного
права.
3.
Система источников таможенного права ЕС.
4.
Международные договоры в системе источников таможенного
права ЕС.
5.
Таможенный кодекс ЕС. Общая характеристика.
6.
Таможенный союз. Понятие и цели.
7.
Сборы при пересечении таможенной границы ЕС.
8.
Меры по защите рынка. Понятие и виды.
9.
Таможенные режимы и таможенные процедуры.
10.
Таможенные пошлины в ЕС: правовая природа и функции.
11.
Классификация таможенных пошлин в ЕС.
12.
Роль Суда ЕС в таможенном регулировании.
Список рекомендуемой литературы:
1. Амстердамский договор, изменяющий Договор о Европейском Союзе,
Договоры, учреждающие Европейские сообщества и некоторые
относящиеся к ним акты. Москва, 1999.
2. Договоры об учреждении Европейских сообществ: Договор об
учреждении Европейского объединения угля и стали. Договор об
учреждении Европейского экономического сообщества. Договор об
учреждении Европейского сообщества по атомной энергии. Москва,
1994.
3. Договор о Европейском Союзе. Договор об учреждении Европейского
Сообщества. Консолидированные тексты. В учебнике «Европейское
право» под ред. Энтина Л. М., Москва, 2000.
4. Единый европейский акт. Договор о Европейском Союзе. Москва,
1994.
5. Council Regulation (EEC) 2913/92 establishing the Community Customs
Code. OJ No L. 302/1.
6. Commission Regulation (EEC) 2454/92 laying down provisions for the
implementation of Council Regulation (EEC) 2913/92 establishing the
Community Customs Code. OJ No L. 251/1.
7. Council Regulation (EEC) 2658/97 on the tariff and statistical nomenclature
and on the Common Customs Tariff. OJ 7.9.87 L 256/1.
8. Sixth Council Directive 77/388/EEC on the harmonization of the laws of the
Member States relating to turnover taxes – Common system of value added
tax: uniform basis of assessment. OJ No L 145/1.
9. Европейское право. Учебник для вузов. Под ред. Энтина Л. М. М.,
2000.
10.Право Европейского Союза. Учебник. Под ред. Кашкина С. Ю. М,
2002.
11.Суд Европейских Сообществ. Избранные решения. Отв. ред. Энтин Л.
М. М., 2001.
12.Право Европейского Союза: Учебник / Под ред. СЮ. Кашкина. М.,
2002.
13.Толстопятенко, Г. П. Европейское налоговое право [Текст] / Г.П.
Толстопятенко - М., 2001.
14.Таможенное право Европейского Сообщества. / По\д ред. А.В.
Федорова — Рабочая книга таможенника. Выпуск 7. — СПб.: СинтезПолиграф, 2001. — 631 с.
Тема 12: Европейское налоговое право.
12.1.Понятие и источники европейского налогового права.
12.2.Налоговая система ЕС.
12.3.Правовое регулирование налогов.
12.4.Правовое регулирование НДС в ЕС.
12.5.Гармонизации налогообложения в рамках ЕС.
12.6.Современное состояние взаимодействия налогового права ЕС.
12.1. Понятие и источники европейского налогового права.
Содержание
зарубежных,
а
европейского
также
налогового
отечественных
права,
по
исследователей
мнению ряда
определяется
особенностью европейского права как права sui generis и представляет собой
совокупность интеграционного налогового права и налогового права,
оптимальную с точки зрения общеевропейских и национальных интересов.
Европейское налоговое право это совокупность налоговых положений
тутами ЕС, общих принципов права, применяемых к налоговым отношениям,
и решений Суда ЕС по налоговым вопросам.
В основу налогового законодательства ЕС в большей или меньшей
степени
заложены
принципы
демократизма,
правового
плюрализма,
верховенства права ЕС, пропорциональности и принцип субсидиарности.
Принятию всех основных решений институтов ЕС в области налогов
предшествовала
обширная
экспертная
работа
ведущих
европейских
специалистов, оказавшая большое влияние на определение общих принципов
правовой политики этого направления европейской интеграции:
- в целях создания единого рынка необходимо гармонизировать
налоговое законодательство государств-членов так, чтобы различия не
препятствовали достижению конечных целей ЕС;
- гармонизация законодательства должна охватить, прежде всего,
прямые налоги, подоходный налог, налог с оборота, налоги на потребление,
проблемы двойного налогообложения, проблемы равного распределения
налогового бремени в рамках объединенной Европы.
На основании заключений экспертов компетентные органы ЕС готовят
планы законодательных мероприятий, во исполнение которых принимаются
конкретные нормативно-правовые акты.
Основой
системы
источников
налогового
права
являются
учредительные договоры.
Договор о ЕС содержит ряд статей, которые:
а) закрепляют правовые принципы, применимые к регулированию налоговых отношений;
б) являются базовыми для регламентов директив и решений
Европейского Суда по налоговым вопросам.
1. Статьи 9 (н.н. ст. 23), 12 (н.н. ст. 25) предусматривают создание и
функционирование Таможенного союза.
2. Статьи 95—99 (н.н. ст. 90—93) регламентируют косвенное
налогообложение.
3. Статья 73-d (н.н. ст. 58) закрепляет разграничение компетенции ЕС и
государств-членов в регулировании налоговых отношений в связи с
движением капитала и платежей.
4. Статьи 130-f (н.н. ст. 163), 130-г (н.н. ст. 174), 220 (н.н. ст. 293),
касающиеся налогов в разной степени, но способные быть правовой основой
для принятия соответствующих актов Совета и Комиссии по налоговым
вопросам.
5. Статьи 5, 6, 100, 101 (н.н. ст. 10, ст. 12, ст. 94, ст. 96), не содержащие
налоговых положений, но применимые к налоговым правоотношениям ad
hoc.
Отличительной особенностью регулирования налогообложения в ЕС
является отсутствие общего документа (аналогичного Налоговому кодексу),
систематизирующего все основные нормы налогового законодательства ЕС.
В настоящее время положения, определяющие налоговую политику в ЕС,
представляют собой совокупность отдельных решений институтов ЕС (Совет
ЕС, Европарламент и др.), которые оформляются в виде директив,
регламентов, решений, рекомендаций и заключений. Указанные источники
права являются вторичным законодательством, перечисленным в статье 189
Амстердамского Договора 1999 года. Оно принимается Советом Министров
ЕС или Комиссией ЕС в рамках их компетенции. Регламенты являются
нормативными актами общего характера, они общеобязательны во всех
элементах и содержат нормы прямого действия по отношению ко всем
государствам ЕС и гражданам ЕС, не требуют последующей имплементации
государствами-членами
ЕС.
Директивы
-
это
нормативные
акты
обязательного характера, адресованные государствам-членам ЕС, которые, в
основном, содержат указания на цели, которых необходимо достигнуть,
устанавливают сроки, и обязательны для исполнения всеми субъектами ЕС.
Директивы являются обязательными относительно преследуемого ими
результата, но тем не менее предоставляют свободу действий касательно
форм и методов внедрения. Как таковые, директивы направлены на
гармонизацию законодательства государств членов ЕС в приоритетных
областях. Они устанавливают общие рамки, обязательные для государств
членов. Решения - акты индивидуального характера, обязательные для тех
субъектов,
кому
они
адресованы,
будь
то
государство,
отдельные
юридические или физические лица.
Кроме того, ко вторичному законодательству относятся акты, так
называемого, “мягкого права”. Такие акты не имеют императивного
характера, но могут учитываться в правоприменительной деятельности. К
ним относятся: рекомендации, выводы, заявления органов ЕС и членов
Комиссии ЕС.
Для закрепления наиболее важных решений институтов ЕС по
вопросам, не урегулированным налоговым законодательством государствчленов, предназначены регламенты - правовые акты общего и прямого
действия. Регламент — это правовой акт общего и прямого применения,
используемый
для
закрепления
единых
для
всех
государств-членов
налоговых положений, которые действуют непосредственно, так же как и
законы
государств-членов.
Регламенты
освобождают
европейские
объединения с общей экономической целью от уплаты корпорационного
налога, а также предусматривают другие налоговые льготы, предоставляемые
в случае преобразования юридических лиц в данную организационноправовую форму. Юридическая форма регламента используется и для
утверждения важнейших правовых документов, в частности Таможенного
кодекса ЕС, учрежденного Регламентом Совета № 2913/92 от 12 октября
1992 г. Как источник налогового права он содержит нормы, определяющие
порядок исчисления и взимания таможенных пошлин, которые по природе
своей являются косвенными налогами.
Путем принятия регламента учреждаются налоги или закрепляются
отдельные элементы налога. Например, Регламент Совета N 1111/77 от 17
мая 1977 года о введении налога на изоглюкозу, Регламент Совета N 1079/77
от 17 мая 1977 года о налоге на молоко и молочные продукты.
С целью гармонизации национальных законодательств Совет и
Комиссия ЕС принимают директивы, позволяющие сблизить национальные
правовые нормы в установленные сроки для решения интеграционных задач
без существенного нарушения налогового суверенитета государств-членов.
Директивы, принятые в отношении налогов, можно разделить на две
группы:
1.
Директивы, устанавливающие:
а) единые требования к определению элементов прямых и косвенных
налогов государств-членов. Например, Директива № 92/12 от 25 февраля
1992 г. об общем режиме, хранении, движении и контроле за товарами,
облагаемыми акцизом;
б) порядок взаимодействия налоговых органов государств-членов.
Например, Директива № 77/799 от 19 декабря 1977 г. о взаимной помощи
Налоговых органов государств-членов в области прямого налогообложения с
целью обеспечения необходимых условий для борьбы с уклонением от
уплаты налогов и наиболее эффективного налогообложения доходов
юридических лиц.
2.
Директивы, вносящие изменения и дополнения в принятые ранее
директивы. Например, Директива № 84/386 о внесении изменений и
дополнений в Шестую директиву о НДС и т. д.
По специальным вопросам, имеющим общее для всех государствчленов значение, а также по вопросам, затрагивающим интересы отдельных
государств, в соответствии со ст.189(4) Римского договора Совет или
Комиссия принимают решения (например, Решение Совета N 70/243 от 21
апреля 1970 года о замене финансовых взносов государств-членов
собственными доходами Сообществ).
Суд
ЕС
оказывает
сильное
воздействие
на
применение
интеграционного налогового права в национальных правовых системах. В
соответствии с учредительными договорами и актами вторичного права он
имеет исключительную компетенцию в толковании их положений, а также
норм налогового права, создаваемых институтами Сообществ.
Решения Европейского Суда обязательны, а в части толкования норм
европейского права имеют значение прецедента, которому должны следовать
в своей практике судебные органы государств - членов ЕС.
Юрисдикция Европейского Суда, определяемая Договором о ЕС,
предполагает рассмотрение прямых исков, с которыми обращаются
институты Сообществ, государства-члены, их физические и юридические
лица, и исков, с которыми обращаются национальные судебные органы.
Решения Суда Европейских сообществ можно разделить на две
категории:
решения Суда, дающие разъяснения норм интеграционного
права, но не содержащие запретительных положений;
решения Суда, дающие разъяснения норм интеграционного права
и содержащие запретительные положения.
Существенное место в системе источников налогового права ЕС
занимают международные договоры. Среди них наибольший интерес с точки
зрения их воздействия на регулирование налоговых отношений представляют
учредительные договоры ЕС, определяющие основы налогового права
Сообществ,
договоры
об
избежании
двойного
налогообложения,
заключаемые государствами-членами на двусторонней основе, и Конвенция
об устранении двойного налогообложения в связи с корректировкой
(уточнением размеров) прибыли ассоциированных предприятий.
При этом учредительные договоры содержат нормы прямого действия
и те налоговые положения, на основе которых принимаются регламенты и
директивы Совета по налоговым вопросам.
Предметом
двусторонних
договоров
государств-членов
является
проблема двойного налогообложения, которую договаривающиеся стороны
решают, закрепляя в них принципы и механизм взаимного учета налоговых
государств, в силу чего одно и то же лицо может дважды уплачивать налог,
поскольку и по праву страны, гражданином которой оно является, и по праву
государства, на территории которого им получен доход, оно подлежит
налогообложению в соответствии с национальным законодательством.
Двусторонние договоры об избежании двойного налогообложения позволяют
решать такого рода проблемы.
В 1990 году государства - члены ЕС подписали Конвенцию об
устранении
двойного
налогообложения
в
связи
с
корректировкой
(уточнением размеров) прибыли ассоциированных предприятий*(19), чтобы
создать
единый
правовой
механизм
разрешения
этих
споров.
Она
предусматривает арбитражную процедуру их рассмотрения в связи с
двойным налогообложением взаимосвязанных компаний, находящихся в
разных государствах - членах ЕС.
12.2. Налоговая система ЕС.
Сложившаяся налоговая система ЕС представляет собой совокупность
обязательных платежей налогового характера, взимаемых в бюджет
Сообщества. Хотя в нормативных актах ЕС понятие налоговой системы не
определено, в научной литературе о налогах говорится как о важнейшем
источнике формирования "собственных ресурсов" (own resources) ЕС. И если
изначально Европейские Сообщества (ЕЭС и Евроатом) финансировались за
счет государств-членов, то принципиально система финансирования ЕС
изменилась после одобрения конвенции "собственных ресурсов" и принятия
ряда правовых актов.
Налоговую систему ЕС можно представить в виде следующей
классификации налоговых платежей:
1. Сельскохозяйственные налоги. Охватывают следующие виды
обязательных платежей:
а) налог на импортируемую и экспортируемую сельскохозяйственную
продукцию в (из) государства, не члены ЕС;
б) налог на сахар, уплачиваемый компаниями, производящими сахар в
государствах — членах ЕС;
в) налог на изоглюкозу, уплачиваемый наряду с налогом на сахар.
2.
Таможенные
пошлины.
Выполняют
преимущественно
протекционистскую функцию и имеют две основные формы:
а) антидемпинговые пошлины;
б) компенсационные пошлины.
3. НДС (процентные отчисления). Доходы, поступающие от НДС в
бюджет ЕС, представляют собой установленную решением Совета единую
процентную Надбавку к ставке НДС в государствах-членах. Объект обложения определяется интеграционным законодательством. В соответствии с
Шестой директивой обложению НДС подлежат:
а) поставки товаров и предоставление услуг на территории государства-члена, осуществляемые налогоплательщиком (taxable person) на
основе вознаграждения;
б) приобретение товаров, пересекающих границы государств-членов;
в) импортирование товаров из стран, находящихся вне пределов таможенной территории ЕС.
4. Подоходный налог с физических лиц, работающих в органах и
аппарате ЕС. Учрежден Протоколом о привилегиях и иммунитетах ЕС от 8
апреля 1965 г. и предусматривает, что должностные лица и другие служащие
Сообществ "подлежат обложению в пользу Сообществ налогом на
заработную плату и вознаграждения, выплачиваемые им Сообществами" (ст.
13). Механизм и порядок взимания подоходного налога определяются
Регламентом Совета № 260/68 от 29 февраля 1968 г.
12.3. Правовое регулирование налогов.
Правовое регулирование налогов в ЕС во многом определяется
сложившимися
подходами
к
проведению
интеграционной
налоговой
политики и выбором наиболее эффективных правовых средств достижения
целей Сообществ, установленных в ст. 2 и ст. 3 Договора о ЕС.
Особенность правового регулирования налогов на уровне Сообществ
состоит в том, что в его основу положен принцип гармонизации
национального налогового законодательства. Гармонизация налогового
законодательства государств-членов осуществляется в процессе создания и
применения различных правовых форм, в которые облекаются нормы
интеграционного
права,
создаваемые
органами
ЕС.
Гармонизация
национального законодательства идет по двум направлениям:
применение норм права ЕС, содержащихся в юридических актах
прямого
действия.
Например,
в
учредительных
договорах и регламентах Совета;
принятие
нормотворческую
обязательных
деятельность
решений,
национальных
направляющих
государственных
органов по гармонизации законодательства государств-членов. Например,
директив
Совета
и
Комиссии
и
решений
Суда
ЕС,
принятых в преюдициальном порядке.
Акты, принятые в рамках первого направления, оказывают воздействие
на национальное право так же, как и любой национально-правовой акт:
парламентский закон, акт делегированного законодательства и т. д., т. е.
устанавливают новые правовые нормы.
Акты, принятые в рамках второго направления, имеют значительные
особенности
и
являются
определяющими
в
правовом
механизме
гармонизации национального законодательства государств-членов. Особое
место среди них занимает директива.
Директивы, гармонизирующие национальное законодательство в
области косвенного налогообложения, можно представить в виде двух групп:
директивы в отношении акцизов;
директивы в отношении НДС.
Гармонизация налогообложения доходов юридических лиц направлена
на решение следующих задач:
а)
устранение налоговых препятствий процессу концентрации
организаций и предприятий и стимулирование, таким образом, создания
транснациональных европейских компаний, способных более успешно
конкурировать с компаниями третьих стран;
б)
принятие общих подходов в отношении методов исчисления
облагаемой
базы
корпорационных
налогов
и
устранение
Двойного
налогообложения.
12.4. Правовое регулирование НДС в ЕС.
В странах ЕС НДС используется с целью унификации и гармонизации
национальных налоговых систем, а также для формирования единой
доходной базы бюджета ЕС. Доходная база бюджета ЕС формируется из
поступлений от «системы собственных ресурсов», где НДС занимает одно из
ведущих мест. Поступления НДС в бюджет ЕС рассчитываются на основе
процентной надбавки к ставке НДС в государствах-членах ЕС, а сама ставка
НДС регламентируется в соответствии с интеграционным законодательством
ЕС. Являясь основным видом косвенных налогов, налог на добавленную
стоимость (НДС) включил в себя принципы косвенного налогообложения и
территориальности налоговой юрисдикции государства. Наличие НДС в
налоговой системе государства-члена ЕС является обязательным условием.
Поэтому органы Сообществ создали единый правовой механизм его
функционирования. Правовую основу НДС составляют:
1) Договор о ЕС (ст. 95—99);
2) Директивы Совета о НДС;
3) Решения Суда ЕС по вопросам, связанным с применением НДС.
В статье 99 Договора об учреждении ЕЭС указывается "каким образом
законодательства различных государств-членов в отношении налогов с
оборота, акцизных сборов и других форм косвенного налогообложения,
включая
компенсационные
меры,
применяемые
к
торговле
между
государствами-членами, могут быть унифицированы в интересах общего
рынка". Из этой формулировки можно заключить, что правовой характер
налогов с оборота, отмеченный в статье 99, считается "косвенным" (ср. "и
другие формы косвенного налогообложения"). Кроме того, налоги с оборота
рассматриваются как налоги, имеющие идентичный правовой характер,
несмотря на очень большие различия в системах взимания налогов,
поскольку в Договоре применяется термин "унификация".
Опираясь на эту статью, Комиссия осуществила сближение позиций
государств-членов в вопросе о введении универсального косвенного налога,
который бы изменил и упростил сложившуюся в государствах систему
исчисления налога с оборота. После долгих проработок этого вопроса на
уровне экспертов Совет принял по предложению Комиссии более пятнадцати
директив о НДС.
Директивы в отношении НДС. Первая директива о НДС (№ 67/227/ЕЕС
от 11 апреля 1967 г.) учредила НДС в Сообществе и принципы его
применения. Основные положения Директивы можно представить тремя
пунктами:
а) требование к государствам-членам заменить действующие налоги с
оборота единой формой НДС;
б) закрепление принципа исчисления НДС, который отличается от
действующей схемы исчисления налога с оборота;
в) определение порядка имплементации положений данной Директивы.
Вторая директива о НДС (№ 67/322/ЕЕС от II апреля 1967г.) дополняла
положения Первой Директивы, конкретизируя порядок их реализации. Она
изложила единую систему НДС, в которой указывалось, что НДС должен
применяться к:
а) поставке товаров и предоставлению услуг в пределах территории
страны налогооблагаемым лицом за вознаграждение;
б) импорту товаров.
По НДСу были приняты еще ряд директив: Третья (№ 69/463/ЕЕС от 9
декабря 1969 г.), Четвертая (71/401/ЕЕС от 20 декабря 1971 г.) и Пятая
директивы (72/250/СЕЕ от 4 июля 1972 г). НДС. Введенные Шестой
директивой новые правила охватывают большинство областей, в которых
требовались более четкие определения для достижения большей унификации
национального
законодательства
применение,
налогооблагаемые
в
области
сделки,
НДС:
территориальное
место
осуществления
налогооблагаемых сделок, ставки и освобождения, вычеты, лица, которые
должны уплачивать налог и их обязанности. Впоследствии Шестая директива
неоднократно изменялась и дополнялась, так же как и закрепленная ею
система общих правил функционирования налога на добавленную стоимость.
Важную роль в становлении и правильном применении системы
правовых норм, регулирующих НДС сыграли решения Суда ЕС. Сейчас
соответствующая
рассмотренных
судебная
Судом
ЕС
практика
и
насчитывает
охватывающих
десятки
случаи
дел,
нарушения
и
неправильного понимания положений директив о НДС. Например, по делу №
С-200/90, Judgment of the Court of 31 March 1992, Dansk Denkavit ApS and P.
Poulsen Trading ApS, supported by Monsanto-SearleA/S v. Skatte-ministeriet,
[1992] ECR 1-2217, Суд разъяснил, как следует понимать положения ст. 33
Шестой
директивы,
предусматривающие
право
государств-членов
устанавливать любые виды налогов, за исключением тех, которые могут быть
охарактеризованы как налоги с оборота. В своем постановлении Суд дал
расширительное толкование термину "налог с оборота", указав, что таковым
следует считать любой налог, имеющий основные характерные признаки
налога на добавленную стоимость, даже если он не во всем похож на НДС.
12.5. Гармонизации налогообложения в рамках ЕС.
В настоящее время приоритетным для ЕС является ликвидация
неэффективных элементов налоговых систем и отказ от номинального
налогового суверенитета стран-членов ЕС. Одновременно концепция
налоговой
гармонизации
национальных
налоговых
предполагает
систем
и
сохранение
не
самобытности
предусматривает
полной
стандартизации порядка взимания налогов в ЕС. На практике данный подход
был реализован при утверждении следующих документов: Директивы ЕС “О
слиянии публичных компаний с ограниченной ответственностью” от
9.10.1978 г.
и “О разделении публичных компаний с ограниченной
ответственностью” от 17.12.1982 г., Директивы Совета 90/435/EEC от 23
июля 1990 года “Об общей системе налогообложения, применимой к
материнским
и
дочерним
компаниям
разных
государств-членов”,
Арбитражная конвенция (Брюссельская Конвенция 1968 года (The 1968
Brussels Convention on Jurisdiction and Enforcement of Judgements in Civil and
Commercial Matters)), Кодекса налоговой конкуренции (Кодекс порядочного
налогового поведения 1998 года
поведения
для
выявления
и соответствующая Группа кодекса
режимов
недобросовестной
налоговой
конкуренции) и прочие документы “пакета Монти”.
Налоговая гармонизация получила лишь косвенное отражение в
Договоре о Европейском Союзе и других учредительных документах ЕС.
Отличительной
особенностью
регулирования налогообложения
в
ЕС
является отсутствие общего документа (аналогичного Налоговому кодексу),
систематизирующего все основные нормы налогового законодательства ЕС.
В настоящее время положения, определяющие налоговую политику в ЕС,
представляют собой совокупность отдельных решений институтов ЕС (Совет
ЕС, Европарламент и др.), которые оформляются в виде директив,
регламентов, решений, рекомендаций и заключений.
Для каждой вновь вступающей страны важны несколько областей. Эти
области считаются приоритетными и включают в себя таможенное
законодательство, регулирование функционирования юридических лиц,
правила конкуренции, налогообложение и бухгалтерский учет, финансовые
услуги, банковское право, энергетику, окружающую среду, трудовое
законодательство, охрану труда, правила сертификации и стандартизации,
государственные закупки, право интеллектуальной собственности, охрану
прав потребителей, охрану здоровья, транспорт, непрямое налогообложение.
На сегодняшний день одними из мер налоговой гармонизации активно
обсуждаемыми, являются: налогообложение платежей процентов и роялти
между ассоциированными компаниями стран-членов ЕС; налогообложение
процентных доходов физических лиц-резидентов стран-членов ЕС.
Перечисление роялти и процентных платежей представляет собой один
из основных способов межфирменных расчетов между структурными
подразделениями европейских корпораций. Однако при осуществлении
данных расчетов компании сталкиваются с необходимостью выполнения
различных
административных
формальностей.
Помимо
этого
налогообложение процентов и роялти между странами-членами ЕС
достаточно далеко от состояния гармонизации. Об этом, в частности,
свидетельствует тот факт, что при перечислении данных платежей между
контрагентами некоторых стран-членов ЕС применяются сверхвысокие
ставки налогообложения у источника выплаты (к примеру, 35 и 22% при
переводе процентов
обусловлено
между компаниями
отсутствием
соглашений
Ирландии
об
и
Греции), что
избежании
двойного
налогообложения между этими странами.
Директива о процентах и роялти должна была быть принята в начале
2000 г., однако это состоялось лишь в 2003 году. Директива Совета
2003/48/ЕС от 3 июня 2003 года “О налогообложении дохода от накопления
сбережений в форме выплаты процентов” применяется с 1 января 2005 года.
Данная Директива определяет распределение налоговых поступлений между
странами-участницами. Так, статья 12 “Перераспределение налоговых
доходов между государствами-членами” гласит:
1. Государства-члены, взимающие налог у источника в соответствии со
статьей 11(1), оставляют себе 25% от их налоговых доходов, и переводят 75
%
налоговых
доходов
государству-члену
резидентства
реального
выгодоприобретателя.
2. Государства-члены, взимающие налог у источника в соответствии со
статьей 11(5), оставляют себе 25% от их налоговых доходов, и переводят 75
% налоговых доходов другим государствам-членам пропорционально
распределению, производимому в соответствии с параграфом 1 настоящей
статьи. Также настоящая Директива не препятствует государствам-членам
производить взимание иных видов налогов у источника, что указано в статье
11, в соответствии с их национальным законодательством или конвенциями
об избежании двойного налогообложения.
12.6. Современное состояние взаимодействия налогового права
ЕС.
Длительное время своего существования налоговое право ЕС имело
основным предметом правового регулирования косвенное налогообложение
(налоги с оборота и акцизы), поскольку именно оно являлось основным
препятствием для создания и функционирования общего рынка. В Настоящее
время прямое налогообложение рассматривается как предмет правового
регулирования Сообществом в контексте мер по обеспечению надлежащего
функционирования внутреннего рынка, направленного на устранение оставшихся препятствий.
Очевидным является то, что для физических и юридических лиц стран
Сообщества при осуществлении ими прав, предусмотренных Договором об
учреждении Европейского экономического сообщества, различия в налогообложении в связи с их национальной принадлежностью или местом
резидентства, а также риск возможности быть подвергнутыми двойному
налогообложению в отношении одного и того же дохода по причине
различных,
несогласованных
положений
национального
налогового
законодательства в Сообществе являются препятствиями для надлежащего
функционирования внутреннего рынка.
Более того, в расширенном ЕС с его 25 государствами-членами (а в
скором времени их станет 27) существует комплексная система, состоящая
более чем из 300 двусторонних международных налоговых договоров,
которая
в
ряде
случаев
влечет
возникновение
трудностей
для
налогоплательщиков при осуществлении ими прав, вытекающих из Договора
о ЕС.
Взаимоотношения между правом Сообщества и международным
налоговым правом (а именно - правом международных налоговых договоров)
в сфере правового регулирования прямого налогообложения порождают
огромное количество спорных вопросов. Эти две отрасли права преследуют
разные цели и используют различные правовые подходы.
В то время, как целью права международных налоговых договоров
является, прежде всего, урегулирование межгосударственных отношений
посредством перераспределения полномочий по налогообложению между
договаривающимися государствами, налоговое право Сообщества служит
основным
механизмом
создания
и
надлежащего
функционирования
внутреннего рынка.
Суд ЕС неоднократно заявлял о том, что несмотря на отсутствие в
первичном праве Сообщества прямо установленных мер по гармонизации, а
также учитывая, что «прямое налогообложение не входит в вопросы
компетенции
Сообщества,
полномочия,
сохраненные
государствами-
членами, должны осуществляться в соответствии с правом Сообщества».
В этой связи необходимо отметить, что некоторыми сравнительно
недавними решениями Суда ЕС были отмечены случаи дискриминации
налогообложения граждан и юридических лиц ЕС в связи с тем, что
положения международных налоговых договоров или национальный порядок
их
применения
государствами-членами
противоречили
положениям
Договора о ЕС.
Кроме того, существующая система двусторонних международных
налоговых договоров между государствами-членами, которые заключены в
основном для избежания двойного налогообложения, фактически не
способна в полном объеме устранить все виды и основания для двойного
налогообложения на внутреннем рынке.
Впервые вопрос о соответствии положений международных налоговых
договоров государств-членов положениям Договора о ЕС в той степени, в
которой они создают дополнительное налоговое бремя, когда деятельность
национальных лиц Сообщества ведется в нескольких государствах-членах,
был поставлен в сообщении Комиссии от 23.10.2001 «На пути к внутреннему
рынку без налоговых препятствий». В данном сообщении было внесено
предложение о применении в отношении международных налоговых
договоров механизма продвинутого сотрудничества государств-членов в
рамках Сообщества.
Позднее в своем сообщении «Внутренний рынок без препятствий,
создаваемых корпорационным налогом: достижения, текущие инициативы и
потенциальные задачи» Комиссия подчеркнула важность соблюдения
государствами-членами принципа предоставления одинакового и равного
правового режима национальным лицам разных государств-членов, который
может конфликтовать с различием между правовыми режимами налогового
резидента и нерезидента, существующим во многих международных
налоговых
договорах
между
государствами-членами
или
между
государствами-членами и третьими странами в связи с тем, что такое
различие порождает возможность ограничения использования преимуществ,
предусмотренных международными налоговыми договорами. И хотя такое
различие
в
ситуациях,
налогоплательщики
не
когда
резидентные
сравниваются,
может
и
быть
нерезидентные
допущено,
это
противоречит, по мнению Суда ЕС, праву Сообщества, поскольку «там, где
отсутствует
объективное
различие
между
ситуациями
с
такими
нерезидентами и резидентами... оно существует для оправдания предоставления различного правового режима».
Положения Договора о ЕС, существующие налоговые директивы в
сфере прямого налогообложения и Арбитражная конвенция, а также взаимодействие их положений с положениями национального законодательства и
международных налоговых договоров государств-членов поднимают большой круг вопросов для обсуждения.
Необходимо заметить, что Суд ЕС уже неоднократно рассматривал
дела, связанные с взаимодействием права Сообщества с правом международ-
ных налоговых договоров. Вместе с тем отсутствие систематической и
последовательной правовой работы на уровне Сообщества в данной области
ведет к возникновению правовой неопределенности, которая угрожает
ограничению
использования
преимуществ
внутреннего
рынка
налогоплательщиками ЕС, а также к усложнению выполнения своих функций
компетентными налоговыми органами государств-членов.
Автономия первичного права Сообщества не только в отношении
национального
права,
но
и
в
отношении
международного
права
неоднократно подтверждалась практикой Суда ЕС, которая стала достоянием
не только истории интеграции, но и составной частью правовой доктрины и
правопорядка Сообщества. Суд указал, что «Европейское экономическое
сообщество
создает
новый
правовой
порядок
(производный)
от
международного права, для целей создания которого государства ограничили
свои суверенные права, хотя и в пределах ограниченных сфер» и что Договор
о ЕС «является более, чем соглашением, которое попросту создает взаимные
обязательства между договаривающимися государствами».
Вопросы для самопроверки:
1.
Учредительные договоры в системе источников налогового права
2.
Директивы в системе источников налогового права ЕС.
3.
Решения Европейского Суда в системе источников налогового
ЕС.
права ЕС.
4.
Правовые основы системы «собственных ресурсов» ЕС.
5.
Правовое регулирование индивидуальных акцизов в ЕС.
6.
Правовое регулирование НДС в ЕС.
7.
Правовое регулирование прямых налогов в ЕС.
8.
Принципы европейского права в системе источников налогового
права ЕС.
Список рекомендуемой литературы:
1.
Захаров,
А.
С.
Налоговое
право
Европейского
союза:
действующие директивы ЕС в сфере прямого налогообложения / European
Union Tax Law: EC Directives on direct taxation in force: Параллельный текст
на русском и английском языках "Волтерс Клувер" 2006,
2.
Основы права Европейского Союза. Учебное пособие / Под ред
С.Ю. Кашкина. М., 1997.
3.
Право Европейского Союза: Правовое регулирование торгового
оборота. Учебное пособие. М., 1999.
4.
Топорнин, Б. Н. Европейские Сообщества: право и институты
[Текст] / Б.Н. Топорнин - М., 1993.
5.
Топорнин, Б. Н. Европейское право [Текст] / Б.Н. Топорнин - М.,
6.
Хартли, Т. К. Основы права Европейских Сообществ. Введение в
1998.
конституционное и административное право Европейских Сообществ [Текст]
/ Т.К. Хартли - М.; Будапешт, 1998.
7.
Энтин, Л. М. Суд Европейских Сообществ: правовые формы
обеспечения западноевропейской интеграции [Текст] / Л.М. Энтин - М., 1987.
8.
Европейское право. Право Европейского Союза и правовое
обеспечение защиты прав человека: Учебник для вузов/ Рук. авт. колл. и
отв.ред. д.ю.н., проф. Л.М.Энтин. -2-е изд., пересмотр. И доп.- М.:Норма,
2005.
9.
Европейское право. Учебник для вузов / Под общ. ред. д. ю. н.,
проф. Л. М. Энтина. М.: 2001.-с. 90.
10.
Толстопятенко,
Г.
П.
Европейское
налоговое
право.
Сравнительно-правовое исследование [Текст] / Г.П. Толстопятенко - М.:
2001, - с.27.
11.
Основы права Европейского Союза: учебное пособие / Под ред.
проф. Кашкина С, Ю.-М.: 1997.-с. 28.
12.
Хартли Т.К. Основы права Европейского Сообщества. Введение в
конституционное и административное право Европейского Сообщества.
М.,1998-с. III.
13.
Суд Европейских сообществ. Избранные решения / С 89 отв. ред.
докт. юрид. наук, проф. Л. М. Энтин. - М; 2001, - с. VII
14.
Клементьев
М.И.
Актуальные
вопросы
регулирования
налогообложения в ЕС // журнал “Аудитор”, № 2, 2003г.
15.
Директива Совета 2003/48/ЕС от 3 июня 2003 года “О
налогообложении дохода от накопления сбережений в форме выплаты
процентов ”// Официальный журнал L 157 , 26/06/2003, С. 0038 - 0048
(перевод выполнен А.С.Захаровым, июнь 2005 г).
Тема 13: Европейское право окружающей среды.
13.1.Понятие и этапы развития.
13.2.Источники европейского права окружающей среды.
13.3.Программы действий в отношении окружающей среды.
13.4.Европейский суд и защита окружающей среды.
13.5.Европейское агентство по окружающей среде (European
Environment Agency).
13.1.Понятие и этапы развития.
Право окружающей среды ЕС – это система правовых норм,
формирующихся в рамках ЕС и регулирующих правоохранительные и
природоресурсные отношения между всеми субъектами, названными в
учредительных
договорах
о
Евросообществах
и
попадающих
под
юрисдикцию суда ЕС.
Европейское право окружающей среды (право окружающей среды ЕС)
является одной из ведущих отраслей права ЕС. Начало развития права
окружающей среды ЕС связывается с серединой XX века. Условно можно
выделить следующие этапы развития:
Первый этап (1957–1972 г.). Первоначально «окружающая среда» не
была выделена Римским договором 1957 года как сфера интеграции. Однако
вопросы экологии определяли границы правового регулирования создания
общего рынка, как, например, это отражается в ст. 36 Договора, которая
позволяет государствам-членам вводить ограничения на импорт, экспорт,
транзит в товарном обороте по соображениям экологической безопасности. В
целом, несмотря на отсутствие общей политики в данной сфере в указанный
период, Сообщество было подготовлено к расширению в ней своей
деятельности. Проблемы окружающей среды затрагивались и вторичным
правом Сообществ, особенно в документах направленных на осуществление
сельскохозяйственной и энергетической политики ЕЭС.
Второй этап (1972–1986 г.). В 1972 году Совет глав государств /
правительств стран-членов принял решение о расширении компетенции
Сообщества в новых областях, в т. ч. и в области окружающей среды. Хотя, в
первичное право Европейских Сообществ изменения внесены не были. Все
решения в новой сфере деятельности принимались через статьи 100 и 235
Договора, которые позволяли ЕЭС для достижения целей Сообщества
предпринимать действия в сферах, не обозначенных в учредительном
договоре. Подобное саморасширение компетенции получило название
«эффект перелива». Регулирование новой области сплочения проводилось в
основном путём издания директив – актов гармонизации права государствчленов. В эти годы были приняты первые программы действий Сообщества в
области
экологии,
появились
первые
судебные
прецеденты.
ЕЭС
присоединилось к ряду важнейших международных конвенций по охране
окружающей среды, таким, как Конвенция об охране дикой флоры и фауны и
природных мест обитания в Европе 1979 года, Международное соглашение
по тропической древесине 1983 года, Конвенция о трансграничном
загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 года и др.. Данный период
знаменуется становлением политики Сообщества в отношении окружающей
среды и способов её правового регулирования.
Третий этап (1986–1992 г.). Единый Европейский Акт 1986 года внёс
изменения в Договор об учреждении ЕЭС 1957 года. В статьях 130 r-t были
определены цели и задачи, принципы и направления политики Сообщества в
области окружающей среды. В отношениях между Сообществом и
государствами-членами по охране окружающей среды был внедрён принцип
«субсидиарности». Данный принцип означает, что деятельность Сообщества
в
области
экологии
осуществляется
в
той
мере,
в
какой
цели
рассматриваемой политики могут быть реализованы на уровне Сообщества
лучшим образом, чем государствами-членами на индивидуальной основе. Во
вторичном праве в этот период наблюдается рост правового регулирования
природоохранной деятельности на основе регламентов – актов унификации
права государств-членов. Одновременно продолжалась деятельность по
гармонизации права государств-членов, в частности, в области охраны почв и
защиты от химического загрязнения. В этот период первостепенное значение
для Сообщества имеют вопросы внедрения системы оценки возможного
воздействия
на
окружающую
среду,
мониторинга,
распространения
экологической информации и доступа общественности к ней и, особенно,
финансирования природоохранных мероприятий. На третьем этапе процесс
становления политики Сообщества в отношении окружающей среды,
правового регулирования в данной сфере завершился.
Четвертый
этап
совершенствования
(1992
г.–
экологической
настоящее
политики
время).
Сообщества.
Это
этап
Договор
о
Европейском Союзе 1992 года внёс коррективы в статьи 130r–t. В настоящее
время развитие правового регулирования этой сферы отношений проходит по
трем направлениям:
–
создание и обеспечение функционирования организационного
механизма охраны окружающей среды (нормирование окружающей среды на
уровне Сообщества, введение единых правил оценки воздействия на
окружающую среду, сбор и обработка экологической информации, а также
мониторинг
окружающей
среды
через
Европейское
агентство
по
окружающей среде, экологическая сертификация Сообщества, экологический
менеджмент и экологический аудит);
–
создание
и
развитие
экономического
механизма
охраны
окружающей среды (система финансирования экологических мероприятий
«LIFE», «зеленые» налоги Сообщества в энергетике, поддержка системы
«депозита-возврата» в государствах-членах);
–
становление механизма защиты экологических прав и забота о
защите здоровья людей;
-
содействие на международном уровне мерам, направленным на
решение региональных и общемировых проблем охраны окружающей среды;
-
достижение
разумного
и
рационального
использования
природных ресурсов;
13.2. Источники европейского права окружающей среды.
Защита окружающей среды является одной из важнейших целей ЕС. На
современном этапе развития экологической деятельности и компетенции ЕС,
правовую
основу
осуществления
политики
Сообщества
в
области
окружающей среды закладывают положения:
Договора о Европейском сообществе 1957 г. (раздел XIX
Договора о ЕС «Окружающая среда», ст. 174–176).
Амстердамского
изменения
в
содержание
договора
1997
учредительного
г.,
внесшего
договора
очередные
Сообщества.
Амстердамский договор закрепил в тексте Договора о ЕС принцип
экологической ориентированности деятельности ЕС (ст. 6). Этот принцип
подразумевает интеграцию целей (ст.174(1)) и принципов экологической
политики ЕС (ст. 174(2)) в осуществление других политик Сообщества
(сельское хозяйство, транспорт, общий рынок, региональная политика и др.)
Согласно принципу «экологической ориентированности» любая деятельность
среды и содействовать устойчивому развитию. Таким образом, Европейское
сообщество подчёркивает приверженность концепции устойчивого развития,
которая является официальной стратегией ООН, провозглашенной на
Конференции по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро и
на Всемирном Саммите по устойчивому развитию в
2002 г. в
Йоханнесбурге.
Орхусская конвенция о доступе к информации, участии
общественности в принятии решений и доступе к правосудию по вопросам,
касающимся окружающей среды 1998 г., принятая под эгидой ЕЭК ООН и
ставшая продуктом процесса «Окружающая среда для Европы». Европейское
сообщество, его государства-члены, другие европейские страны (в том числе
и Россия) принимали активное участие в разработке данной конвенции.
В рамках европейского права окружающей среды сложилась система
норм в области охраны окружающей среды. Вторичное право в данной
отрасли насчитывает около 300 актов. Одними из важнейших таких актов
являются Директива Совета 85/337/ЕЭС от 27 июня 1985 года по оценке
воздействия
некоторых
государственных
и
частных
проектов
на
окружающую среду и Регламент Совета ЕЭС 1210/90 от 7 мая 1990 года об
учреждении Европейского агентства по окружающей среде и Европейской
сети информации и наблюдения за окружающей средой.
Директива
85/337/ЕЭС
оказала
огромное
влияние
как
на
международно-правовое сотрудничество в области окружающей среды, так и
на экологическое законодательство различных стран, которые не являются
членами Европейского Сообщества. В основу Директивы был положен
принцип превентивных действий, смысл которого состоит в том, что меры по
защите окружающей среды должны приниматься заблаговременно и должны
быть направлены на устранение непосредственного неблагоприятного
источника, недопущения его появления. Поэтому любой экономический
проект государственный или частный, который может повлиять на
нового
металлургического
экологическую
оценку,
цеха,
согласно
должен
статье
пройти
1
соответствующую
Директивы.
Директивой
определены критерии такой оценки (статья 3), а также приводятся типы
проектов, оценка которых обязательна и типы проектов, для которых
государства-члены могут определить обязательность оценки. Серьёзное
внимание уделяется в документе распространению экологически значимой
информации и учёту мнения заинтересованной общественности. В последнее
время в Комиссии ЕС дискутируется вопрос о необходимости замены
Директивы 85/337/ЕЭС регламентом и, соответственно, приведения к
единообразию положений об оценке вредных воздействий некоторых
проектов на окружающую среду в государствах-членах.
Регламент 1210/90 по существу ввёл общую для Сообщества систему
мониторинга окружающей среды и учредил информационный инструмент
экологической политики ЕС – Европейское агентство по окружающей среде
(ЕАОС). Европейское агентство по окружающей среде является учреждением
Европейского Сообщества, Регламент 1210/90 выступает в качестве его
устава. ЕАОС выполняет очень важную, уникальную работу по сбору и
анализу информации о состоянии окружающей среды на континенте. Не
случайно создание ЕАОС приветствовалось в Парижской хартии для новой
Европы, подписанной государствами-участниками СБСЕ в ноябре 1990 года.
«Де-факто» Агентство начало функционировать только с декабря 1993 года,
штаб-квартира была определена в г. Копенгаген. Как следует из статьи 20
Регламента, в ближайшем будущем на Агентство планируется возложить
важные функции по проведению политики ЕС в отношении окружающей
среды
–
участие
в
контроле
за
имплементацией
экологического
законодательства Союза, разработки стандартов системы «эко-лейбл»,
учреждённой
Регламентом
880/92
от
23
марта
1992
г.,
а
также
совершенствование критериев оценки воздействия на окружающую среду,
предусмотренных Директивой 85/337/ЕЭС. Статья 19 Регламента 1210/90
указывает, что в работе Европейского агентства по окружающей среде могут
участвовать не только государства-члены, но и другие государства,
разделяющие подход Сообщества и государств-членов к задачам Агентства, в
том числе, возможно, и Российская Федерация.
Члены Евросоюза обязаны приводить национальное законодательство в
соответствие с директивами Сообщества и обеспечивать соответствие
практики целям директив. Но не все государства-члены пока применяют
уголовные
санкции
за
совершение
наиболее
серьезных
нарушений
экологического законодательства Сообщества. Поэтому Комиссия приняла в
2001 году предложение о директиве по введению правовых санкций за
нарушение экологического права на уровне Евросоюза.
Директива касается только наиболее важных нарушений (ст.3):
выброс углеводорода, использованных масел или осадков стоков
в воду;
сброс, эмиссия или внедрение большого объема веществ в
воздух, почву или воду, а также переработка, захоронение, накопление,
транспортировка, экспорт или импорт опасных отходов;
сброс отходов на земле или на воде (включая работу полигонов);
владение, прием, нанесение повреждений, забой или торговля
охраняемыми видами флоры и фауны;
существенное
нарушение
охраняемой
среды
обитания
биологических видов;
торговля озоно-разрушающими веществами;
осуществление производства, связанного с применением опасных
технологий или при котором опасные вещества или их компоненты
накапливаются или используются.
Для проведения любых преобразований требуется время. Это тем более
верно в отношении распространения действия уголовных санкций. При этом
постоянно действуют уже сформированные институты.
В отличие от директив регулятивные предписания (regulations)
устанавливают обязательные выплаты вне зависимости от национального
законодательства (ст.249.2 - бывшая ст.189 Договора Сообщества).
Так, Европейский суд обязал Грецию выплатить штраф в размере 20
000 евро в день за попустительство загрязнению на полигоне по захоронению
отходов о. Крит. Размер штрафа определен по методу, установленному в
меморандуме 96/С 242/07 от 21 августа 1996 г. по применению ст.171 ЕС (OJ
1996 С 242, р.6). Предполагаемый подход основан на соразмерности штрафов
ВНП конкретных государств.
В результате Греция заплатила 4 780 000 евро и объявила о закрытии
незаконного полигона по захоронению отходов и его очистки.
13.3. Программы действий в отношении окружающей среды.
Опираясь на положения учредительного договора, практическая
деятельность ЕС в области экологии строится на основе специальной
среднесрочной программы действий в отношении окружающей среды.
Программа действий Сообщества в области окружающей среды – политикоправовой документ, определяющий приоритетные мероприятия организации
на
ближайшую
перспективу.
Экологическая
программа
действий
устанавливает конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить которые
Сообществу
под
силу
исходя
из
современной
ситуации.
За все время проведения Сообществом экологической политики было
принято шесть таких программ. Первая из них появилась в 1973 г., она и по
сей день является классическим документом в сфере окружающей среды
периода обращения европейских государств к проблемам экологии после
Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде 1972 г.
Последующие экологические программы действий принимались,
соответственно в 1977 г. (Вторая программа), в 1983 г. (Третья программа) и
в 1987 г. (Четвертая программа).
Фундаментальной по содержанию явилась Пятая программа действий
Сообщества в области окружающей среды, принятая в 1993 г. и получившая
название «В направлении устойчивости». Пятая программа действия по
окружающей среде взяла на вооружение ЕС концепцию устойчивого
развития, ставшую официальной стратегией ООН по выходу человечества из
экологического
кризиса
после
проведения
Конференции
ООН
по
окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро (РИО–92).
Современная Шестая программа действий Сообщества в области
окружающей среды была утверждена Решением Европейского парламента и
Совета № 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г. Новая программа экологических
действий появилась непосредственно перед Всемирной встречей на высшем
уровне по устойчивому развитию (РИО+10), прошедшей под эгидой ООН в
Йоханнесбурге с 26 августа по 4 сентября 2002 г.
Однако, несмотря на этот факт, принятие новой программы все же
несколько задержалось. Срок Пятой программы действий в отношении
окружающей среды истек в конце 2000 г. Европейская комиссия выступила с
инициативой принятия новой программы 24 января 2001 г., соответственно,
направив ее проект Европейскому парламенту и Совету Европейского Союза
.
Утверждение новой программы определено было провести на основе
решения Европейского парламента и Совета, а не на основе резолюции
Совета и представителей государств-членов, как это имело место при
утверждении
предыдущих
экологических
программ
ЕС.
При
этом,
необходимо заметить, что избранная правовая форма не является решением в
смысле ст. 249 Договора об учреждении ЕС, а относится к актам «sui
generis»,
т.е.
к
тем
актам,
принятие
которых
не
предусмотрено
учредительным договором (тоже самое относится и к резолюциям Совета и
представителей государств-членов).
Принятие Решения проводилось на основе процедуры совместного
принятия решения, предусмотренной ст. 251 Договора об учреждении ЕС, в
которой
Европейский
парламент
и
Совет
выступают
своего
рода
созаконодателями. Собственно причина задержки и кроется в применении
указанной процедуры, Решение о Шестой программе прошло все ее стадии.
Окончательный текст Шестой программы после внесения многочисленных
поправок и переработки текста в Согласительном комитете был утвержден
только 22 июля 2002 г., а опубликован в «Официальном журнале
Европейских сообществ» 10 сентября 2002 г. В целом, принятие новой
экологической программы ЕС заняло около полутора лет.
Очевидно, что окончательный текст Шестой программы действий
Сообщества в области окружающей среды отличается от первоначально
предложенного Комиссией. Сразу бросается в глаза то, что в окончательном
варианте исчезло название программы «Окружающая среда 2010 – наше
будущее, наш выбор».
Как и планировалось, Шестая программа учреждена сроком на 10 лет,
что отличает ее от предыдущих программ, которые охватывали меньший
период времени. Первоначально планировалось ввести новую программу до
2010 г., однако из-за задержки в принятии, в окончательном тексте было
определено, что программа действует в течение 10 лет, начиная с 22 июля
2002 г., т.е. до 21 июля 2012 г.
Новая программа экологических действий, в целом, направлена на
обеспечение
трех
условий
проведения
экологических
мероприятий
Сообщества:
1.Интеграция
потребностей
окружающей
среды
в
различные
направления деятельности ЕС и имплементация принципа экологической
обусловленности деятельности Сообщества, изложенного в ст. 6 Договора об
учреждении ЕС.
2.
Продолжение
мероприятий,
направленных
на
обеспечение
устойчивого развития.
3. Проведение экологических мероприятий с расчетом на текущее и
будущее расширение Европейского Союза, т.е. вступления в него новых
государств.
Программа концентрирует внимание на четырех приоритетных сферах
действий Сообщества на ближайшие годы, к ним относятся:
изменение климата;
природа и биологическое разнообразие;
окружающая среда, здоровье и качество жизни;
природные ресурсы и отходы.
Шестая программа определяет как общие цели, задачи, принципы и
стратегические подходы экологической деятельности ЕС на ближайшие 10
лет, так и конкретные цели, задачи и ключевые мероприятия в упомянутых
выше сферах. Программа также определяет основные задачи организации в
сфере
международного
сотрудничества
по
проблемам
экологии
и
устанавливает критерии формулирования экологической политики на основе
обработки соответствующей информации и получения новых данных.
Программа учреждает специальные политико-правовые инструменты, на
основе которых будут проводиться те или иные мероприятия в четырех
приоритетных сферах – тематические стратегии. Такие тематические
стратегии должны содержать описание предложений по решению тех задач
Программы, ради которых они учреждены, и меры по их реализации.
Тематические стратегии должны быть представлены на рассмотрение
Европейского парламента и Совета в течение первых 3-х лет действия
Программы с целью утверждения их на основе совместных решений этих
институтов.
Шестая программа намечает серьезную законотворческую работу,
которую предстоит провести Сообществу и ее государствам-членам в
области
окружающей
среды.
В
преамбуле
Программы
специально
подчеркивается, что «законодательство остается центральным звеном при
решении экологических проблем, а полная и правильная имплементация
существующего законодательства является приоритетом».
В этой связи, при определении Программой стратегических подходов к
решению
экологических
задач
делается
специальный
акцент
на
необходимость обновления соответствующего законодательства Сообщества,
а
также
имплементации
и
обеспечения
принудительной
силой
экологического законодательства ЕС. Последнее предусматривает:
совершенствование мер по повышению уважения экологических
правил
Сообщества
и
пресечение
нарушений
экологического
законодательства;
содействие совершенствованию процедур правопринуждения,
инспекции, мониторинга экологического законодательства в государствахчленах;
систематический
обзор
применения
экологического
законодательства в государствах-членах;
обмен информацией о наилучшей практике по имплементации
законодательства ЕС, используя Европейскую сеть по имплементации и
обеспечения принудительной силой права окружающей среды (IMPEL
network).
Среди этих же подходов Программа особо выделяет необходимость
становления законодательства ЕС об экологической ответственности и
скорейшей ратификации Сообществом и государствами-членами Орхусской
конвенции 1998 г.
Программа
также
способствует
принятию
подходов,
которые
направлены на достижение устойчивого развития в государствах-кандидатах
и строятся на переносе в их законодательство acquis communautaire
(правовых достижений Сообщества).
К важнейшим законодательным мероприятиям, предусмотренным
Шестой программой экологических действий ЕС в четырех приоритетных
сферах можно отнести следующие.
В сфере изменения климата, меры, заложенные в Шестой программе
направлены на реализацию Киотского протокола к Рамочной конвенции
ООН об изменении климата 1992 г., участие в котором ЕС было оформлено
Решением Совета 2002/358/ЕС от 25 апреля 2002 г. В тексте Программы
о
реально
состоявшемся
последствия
для
явлении,
окружающей
имеющем
среды
и
свои
неблагоприятные
человеческого
общества.
В сфере природы и биологического разнообразия, Шестая программа
предполагает
дальнейшую
реализацию
положений
Конвенции
о
биологическом разнообразии 1992 г. и, в частности, Картахенского
протокола о биологической безопасности к ней, участие в котором ЕС было
оформлено Решением Совета 2002/628/ЕС от 25 июня 2002 г. Также
предусматривается имплементация конвенций о защите морской среды от
загрязнения и расширение применения «Хабитат»-директивы и Директивы о
защите птиц, в том числе и путем введения их положений в государствахкандидатах.
В сфере окружающей среды, здоровья и качества жизни Программа
предусматривает необходимость:
учета результатов оценки вредности химикатов во всех сферах
законодательства Сообщества;
анализа эффективности применения Директивы относительно
растительных продуктов, определяющей правовые рамки использования
пестицидов;
ратификации
Стокгольмской
конвенции
об
устойчивых
органических загрязнителях, Роттердамской конвенции о некоторых опасных
химикатах и пестицидах и изменении в связи с этим Регламента Совета по
экспорту и импорту некоторых опасных химикатов;
совершенствования применения положений Рамочной водной
директивы и Директивы о качестве воды для купания;
содействия результативности международных переговоров по
имплементации Монреальского протокола об озоноразрушающих веществах
к Конвенции о защите озонового слоя 1985 г.
В сфере природных ресурсов и отходов Шестая программа специально
подчеркивает необходимость пересмотра законодательства об отходах,
сточных нечистотах, биодеградировавших отходах, об упаковке, батарейках
и перевозке отходов, а также дополнения рамочной директивы об отходах
1975 г.
Шестая программа экологических действий Сообщества может быть
пересмотрена по истечении половины срока ее действия, т.е. через 5 лет. В
любом случае к этому сроку Комиссия должна подготовить специальный
доклад Европейскому парламенту и Совету о ходе имплементации
положений программы. Подобный доклад должен быть представлен и по
окончании срока Программы.
Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды
является центральным документом в области экологии на европейском
континенте
на
предусматриваемых
ближайшее
десятилетие.
мероприятий
и
характер
Учитывая
деятельности
масштабы
ЕС,
в
соответствии с Программой будут координироваться мероприятия в сфере
охраны окружающей среды не только государств-членов ЕС, но и
государств-кандидатов, а также других стран Европы и европейских
международных экологических организаций. Нет сомнений, что данный
документ имеет большое значение и для России, как участника европейских
процессов в природоохранной сфере.
13.4. Европейский суд и защита окружающей среды.
Согласно статье 38 Статута Международного Суда ООН судебные
решения не являются источниками права, они могут быть основой для
создания впоследствии норм обычного права и международного договора.
Вместе с тем, положения и принципы, зафиксированные в решениях
Суда ЕС, нередко предшествуют и служат появлению соответствующих
положений в нормативно-правовых актах. Протокол о субсидиарности и
пропорциональности,
приложенный
к
Амстердамскому
договору,
содержит специальное постановление, подтверждающее, что судебная
практика Суда ЕС - одно из важнейших достояний Сообщества.
Суд ЕС рассматривает (обеими палатами) до 900 решений в год. Многие
из них касаются проблем экологии.
Первое судебное решение в области экологии, вынесено Судом ЕС в
1985г, который признал, что охрана окружающей среды принадлежит к
важнейшим целям сообщества, несмотря на отсутствие её в статье 2
договора.
Это
решение
стало
основополагающим
для
легитимации
коммунитарной политики в области охраны окружающей среды. Три своих
решения
суд
ЕС
посвятил
так
называемой
«ограничительной
проблематике», означающей проблему выбора нормы для регулирования
сферы охраны. В них он определил, каковы критерии для выбора
сообществом той или иной договорной нормы для принятия правового акта
(директивы, регламента или решения) и урегулирования «экологического»
вопроса. Это решение 1987 года, в котором суд ЕС интерпретировал, что в
основу выбора нормы должна быть положена цель и содержание правового
акта. Решением 1991 г. суд ЕС установил, что «если директива направлена
на то, чтобы выровнять национальные правовые предписания об условиях
производства продукции и устранить искажение правил конкуренции в этом
секторе, то директива попадает в сферу действия статьи 100 а договора о ЕС».
Следующим решением - 1993 г. он определил, что «если защита
окружающей среды стоит на переднем плане и данный правовой акт
воздействует на гармонизацию рыночных условий хозяйствования в рамках
ЕС, то применяется статья 130 договора о ЕЭС».
Два не менее важных решения были посвящены судом ЕС и
интерпретации другой нормы - статьи 28 (современная статья 28) договора.
Он определил решением 1988 г. (Комиссия против Дании) о залоге за
бутылочную тару - при каких условиях «национальные положения об
охране окружающей среды совместимы с требованиями свободного
обращения товаров согласно статье 30 договора о ЕЭС». Согласно системе
залога
за
бутылочную
упаковку напитков,
введённую
Данией,
все
опустошенные бутылки из-под пива и освежительных напитков могут быть
сданы потребителем назад любому торговцу. Национальными органами по
охране окружающей среды при этом должно быть получено одобрение
(составлен список) видов тары, допущенной к такому обмену. Данией
установлено, что количество неразрешенных бутылочных упаковок, сдаваемых
обратно в торговую сеть, должно быть ограничено и не превышать 3000
геколитров на каждого производителя в год. В этом зарубежные производители
товаров в аналогичных упаковках усмотрели, что такими действиями Дании их
товары в оригинальной упаковке автоматически «отставляются в сторону». В
качестве оправдания своих действий перед Комиссией, которая начала
собственное досудебное расследование (по процедуре о нарушении договора),
Дания сослалась на защиту окружающей среды, как основание для введения
указанной системы залога и возврата тары. И европейский суд вынес
беспрецедентное
решение,
что
«защита
окружающей
среды
должна
рассматриваться в качестве цели сообщества, как императив, который может
ограничить применение статьи 30 договора». Такие действия Дании признаны
оправданными, но, вместе с этим суд счёл несоразмерным количество (3000)
геколитров на каждого производителя в год.
Другое решение суда ЕС от 1992 г. (Комиссия против Бельгии) касалось
складирования отходов. Согласно бельгийскому праву было запрещено
складировать отходы из других государств - членов ЕС или из других
бельгийских регионов на территории бельгийского же региона Валлония.
Евросуду предстояло решить, допустимо ли данное бельгийское правило,
и ограничивает ли оно свободу движения товаров в Сообществе. Тот аргумент,
что невоспроизводимые отходы не имеют торговой стоимости и, исходя из
этого, не являются товаром, был отклонён тем аргументом, что предметы,
которые являются предметом торговых сделок и перевозятся через границу,
независимо от природы этой сделки, подлежат статье 30 договора о ЕЭС.
Основное его заключение в том, что «отходы являются продуктами, чьё
обращение согласно статье 30 ЕЭС принципиально не может быть нарушено».
Вытекающее из бельгийского запрета ограничение торговли расценено судом
все же как императив защиты окружающей среды. Благодаря этому такое
решение признано также оправданным, так как, по заключению суда,
запрет принят для того, чтобы предотвратить массивный и аномальный
приток отходов из других регионов в регион Валлония - способный лишь к
ограниченному приёму отходов. Суд вывел, что «исходя из принципа
установленного для политики охраны окружающей среды в статье 130 г абз. 2
Договора о ЕЭС, с загрязнением окружающей среды необходимо бороться уже
по возможности на самой начальной стадии». Из этого следует, что регион,
община или другие органы публичной власти должны сами решать, какие
меры им принимать с тем, чтобы обеспечить приемку, переработку и
уничтожение их собственных отходов; они должны быть уничтожены как
можно ближе к месту их производства, чтобы насколько возможно
ограничить их перемещение. Этим был судебно признан такой принцип как
«близость обезвреживания» при переработке отходов. Исходя из него, был
коммунитарно признано правомерным и ограничение торгового сообщения в
рамках сообщества.
Важно заметить, что подобные ограничения на ввоз и переработку чужих
отходов имеются не только в Валлонии. Например, Конституция земли
Мекленбург-Предпомерания (ФРГ) (1993г.) также запрещает переработку
опасных для здоровья и окружающей среды отходов, которые возникли
не на территории земли либо допускает только в особых случаях.
Основополагающее значение имеет и другое судебное решение ЕС - по
правовому понятию «отходы». Оно было дано в решении 1991 г. «Вессозо и
Занетти». Суд ЕС заключил, что понятие «отходы» в смысле директив Совета
№ 75/442 ЕЭС и №78/319/ЕЭС охватывает также материалы и предметы,
которые пригодны для хозяйственного и повторного употребления и,
следовательно, понятие отходов, принятое в государствах - более узкое и не
охватывает материалов и предметов, включающихся в понятие отходов,
принятое в европейском сообществе.
Можно назвать еще целый ряд судебных решений Суда,
толкующих понятие «отходов» или «транспортировке отходов».
Таким образом, можно видеть, что судебным правотолкованием
наднационального суда успешно заполняются пробелы в системе европейскоправового регулирования защиты окружающей среды. Судом сформулирован
целый ряд принципов и понятий европейского экологического права. Сами
заключения верховного европейского суда имеют обязывающую нормативную
силу, силу судебного прецедента. После установления евросудом они, по
существу, наравне с законом входят в правовой багаж сообщества. В то же
время нельзя забывать, что в строго юридическом значении в смысле системы
европейского экологического права решения даже такого авторитетного суда
являются только правовым толкованием и не могут занимать в иерархии
источников европрава ту же ступеньку, что и акты, интерпретируемые им.
Недаром,
по-немецки,
его
решения
называются
Rechtsprechung
-
правотолкование.
На основе вышерассмотренного решения (1991 г. по делу «Вессозо и
Занетти») Суд Сообщества в 1995 году установил нарушение Федеративной
Республикой
Германией
названной
директивы
об
отходах.
Германия
произвольно исключила определенные группы отходов из сферы применения
коммунитарных правил о ликвидации отходов, чем нарушила названную выше
директиву о понятии «отходы».
Еврокомиссия вообще часто обращается в Суд с жалобой на государства,
которые либо не имплементируют у себя европейские директивы по защите
окружающей среды, либо затягивают с их исполнением, либо их
имплементация грешит недостатками. Для того, чтобы представить себе объём
дел, рассматриваемых судом ЕС по экологическим вопросам, сошлёмся на
данные известного учёного И. Бергхольцаса,
в
работе
которого
называется цифра - 13 [«экологических»] постановлений и решений из
более чем 270 в целом за 1994 г. Более свежие данные - за 2001 г.
свидетельствуют (по итогам расследования Комиссии), что «экологический
сектор составил в 2001 г. более трети всех жалоб и случаев нарушения права
Европейских Сообществ». В течение года Комиссия внесла 71 жалобу в суд
ЕС против государств-членов и направила 197 обоснованных заключений (на
основе статей 226 и 228). Это, по данным 19-го ежегодного доклада, говорит о
росте нарушений в области ЗОС на 40% от аналогичных показателей
за
предыдущий год. Неимплементация европейских директив в данной сфере это основная тема многочисленных судебных процессов, проводимых
Люксембургским судом ЕС.
Примеры
неисполнения
государствами
директив
в
области
европейских правил экологии лучше всяких комментариев показывают живую
картину функционирования коммунитарного правового механизма в
области экологии. Одним из них является процесс по поводу несвоевременной
трансформации
во
внутреннее
законодательство
известной рамочной
директивы Совета от 27 сентября 1996 г. об оценке и контроле за качеством
воздуха. Для неё был установлен предельный срок имплементации во
внутреннее законодательство государств - до 28 июня 1998 г. Однако, как это
нередко случается, не все государства своевременно имплементировали её.
Одной из таких стран явилась Германия, которая игнорировала её
имплементацию до мая 2002 года. В итоге, после всех напоминаний
Комиссии за дело взялся Суд ЕС, который 14 мая 2002 г. вынес приговор,
где установил юридически, что Германия нарушила Договор о ЕС своим
несвоевременным введением коммунитарной директивы в своё национальное
право.
Статистику Европейского суда по вопросам экологии можно назвать
положительной. Во многих решениях Суд однозначно вставал на сторону
защиты окружающей среды против иных защищаемых Договором ЕС
интересов. Детальный анализ таких дел, которые часто являются делами в
области торговли товарами, экологического налогообложения и делами по
тем вопросам, где оставлена возможность национального законотворчества,
здесь невозможен. В настоящее время следует отметить рост значения
экологических
интересов
перед
другими
интересами
Договора
ЕС.
Однозначно следует отметить, что Суд широко использует полномочия,
предоставляемые Договором ЕС, создавая иногда инновационные правовые
конструкции. И все же в случаях рассмотрения вопросов пренебрежения
новым европейским законодательством или решения вопроса о новом
европейском законодательстве достижение такого баланса часто забывается
или не поддерживается. С точки зрения окружающей среды, в Европейском
союзе все еще превалирует негативная интеграция и аргумент о том, что в
случае спора сильных и слабых сторон негативная интеграция угнетает, а
позитивная интеграция придает свободы действиям, к сожалению, не
оказывает должного влияния на политику ЕС (экологическую). Нет
оснований и утверждать, что это изменится в дальнейшем.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Суд способен
эффективно внедрить в практику рекомендацию Договора ЕС о том, что
окружающая среда должна быть защищена на высоком уровне, и что в
дальнейшем толкование подзаконных актов будет производиться Судом на
должном уровне.
13.5. Европейское агентство по окружающей среде (European
Environment Agency).
ЕЕА – учреждение Европейского Союза, осуществляющее сбор,
обработку и анализ информации о состоянии окружающей среды на
европейском континенте. Правовую базу деятельности Агентства составляет
Регламент 1210/90 от 7 мая 1990 г. об учреждении Европейского агентства по
окружающей среде и Европейской сети информации и наблюдения за
окружающей средой, изменённый Регламентом 933/1999 от 29 апреля 1999 г.
Европейское агентство по окружающей среде является учреждением
Европейского сообщества, Регламент 1210/90 выступает в качестве его
устава. ЕАОС выполняет очень важную и уникальную работу, не случайно
создание ЕАОС приветствовалось в Парижской хартии для новой Европы,
подписанной государствами-участниками СБСЕ в ноябре 1990 года. «Де-
факто» Агентство начало функционировать только с декабря 1993 года,
штаб-квартира была определена в г. Копенгаген. ЕАОС выполняет
следующие функции:
обеспечение ЕС и государств-членов объективной экологической
информацией; регистрация, сопоставление и оценка информации
о состоянии окружающей среды; участие в информационном
обмене и обеспечение сравнимости получаемой экологической
информации на европейском уровне; обеспечение широкого
распространения
достоверной
информации
о
состоянии
окружающей среды и о результатах исследований в области
экологии;
координация Европейской сети информации и наблюдения за
окружающей
средой,
содействие
в
инкорпорации
её
в
международные системы мониторинга, содействие государствамчленам в становлении систем мониторинга окружающей среды и
консультация государств-членов по данным вопросам;
совершенствование
методов
оценки
стоимости
ущерба,
превентивных и восстановительных мероприятий;
участие в международном сотрудничестве.
Первоначально ст. 20 Регламента устанавливала возможность в
ближайшем
будущем
наделить
Агентство
важными
функциями
по
координации политики ЕС в отношении окружающей среды. В частности
такими, как участие в контроле за имплементацией экологического
законодательства
ЕС,
сертификации,
также
а
участие
в
проведение
создании
системы
мероприятий,
экологической
направленных
на
совершенствование критериев оценки воздействия на окружающую среду,
предусмотренных Директивой 85/337/ЕЭС. Как указывалось в преамбуле
документа, Регламент должен был быть пересмотрен через два года после его
принятия. Однако через два года после принятия Регламента 1210/90, ЕАОС
только в 1999 году, когда Советом был утверждён Регламент 933/1999 от 29
апреля 1999 г., изменяющий Регламент 1210/90. Согласно изменениям,
Агентство лишь частично было наделено теми полномочиями, которые на
него планировалось возложить в соответствии с прежней редакцией ст. 20.
Новая редакция ст. 20 не содержит каких-либо положений о будущем
расширении компетенции Агентства.
Статья 19 Регламента 1210/90 указывает, что в работе Европейского
агентства по окружающей среде могут участвовать не только государствачлены, но и другие государства, разделяющие подход Сообщества и
государств-членов к задачам Агентства. Такое участие является предметом
специального соглашения.
Регламент 1210/90 по существу ввёл два инструмента экологической
политики
Сообщества:
информационный
инструмент
экологической
политики ЕС – Европейское агентство по окружающей среде, и общую для
Сообщества систему мониторинга окружающей среды – Европейскую сеть
информации и наблюдения за окружающей средой. Сеть, согласно ст. 4
Регламента,
включает
в
себя
важнейшие
элементы
национальных
информационных сетей государств-членов, национальные опорные пункты
по сбору информации, тематические центры обработки информации в
государствах-членах. Возглавляет и координирует Сеть, учреждённую
Регламентом 1210/90, Европейское агентство по окружающей среде.
Вопросы для самопроверки:
1.
Понятие и этапы развития европейского права окружающей
среды.
2.
Источники европейского права окружающей среды.
3.
Программы действий в отношении окружающей среды.
4.
Европейский суд и защита окружающей среды.
Список рекомендуемой литературы:
1.
Право Европейского Союза / Под ред. Кашкина С.Ю. М. 2002.
2.
Европейское право / Под ред. Энтина Л.М. М. 2007.
3.
Европейский Союз. Путеводитель / под ред. Ю.А. Борко и О.В.
Буториной. М.: Интердиалект +, 2003.
4.
Бринчук, М. М. Экологическое право (право окружающей среды)
[Текст] / М.М. Бринчук – М., 1998.
5.
Документы Европейского Союза. М., 1994 – 1999. Т. I – V.
6.
Духно, Н. А. Экологический правопорядок: понятие, структура,
управление, способы защиты [Текст] / Н.А. Духно - М., 2000.
7.
Калиниченко, П.А. Охрана окружающей среды в деятельности
Европейского сообщества (международно-правовой аспект) Дисс. канд. юр.
наук [Текст] / П.А. Калиниченко МГЮА, М., 2001. С.45
// Росс. Гос.
библиотека №61 02-12/952-4.
8.
Капустин, А. Я. Европейский Союз: интеграция и право [Текст] / А.Я.
Капустин - М., 2000.
9.
Топорнин, Б. Н. Европейское право: учеб. [Текст] / Б.Н. Топорнин - М.:
Юристъ, 2000.
Методические рекомендации по изучению курса «Европейское право»
Целью курса «Европейское право» является ознакомление студентов,
обучающихся по специальности «Юриспруденция», с юридической природой
Европейского Союза, его институтов и субъектов, источников европейского права,
ответственности и применения санкций за его нарушение. Рассматриваются структура и
компетенция органов Европейского Союза, а также процессуальные вопросы их
деятельности. Предусматривается также изучение правовой регламентации деятельности
внутреннего рынка, экономического и валютного Союза ЕС, а также норм таможенного,
налогового, экологического права ЕС и ряд других вопросов. Особое внимание уделено
правовым вопросам сотрудничества Российской Федерации и Европейского Союза.
Задачами курса «Европейское право» является: приобретение студентами навыков
работы с источниками европейского права; уяснение типологии и иерархии правовых
норм, принадлежащих праву Европейского Союза, а также правового статуса институтов
Европейского Союза и основных процедур, регламентирующих их работу; знакомство с
основами судоустройства и судопроизводства Суда Европейских сообществ;
по предмету, давать анализ конкретной ситуации по делам, требующим знания норм
европейского права.
Требования к уровню освоения содержания курса. Для успешного
усвоения материала в рамках курса «Европейское право»
необходимы
прочные базовые знания в области юриспруденции. Особенно студенты при
изучении европейского права должны основываться на знаниях, полученных
при изучении таких дисциплин, как «Международное публичное право»,
«Международное частное право», а также «Государство и право зарубежных
стран».
Формой промежуточной проверки знаний служат выполняемые
самостоятельные задания. В тематический план лекций включены наиболее
значительные
разделы,
а
остальные
темы
студенты
усваивают
самостоятельно: готовят доклады по заданным темам, решают задачи.
Причем,
спорные
правовые
вопросы
предполагается
обсуждать
с
преподавателями во время индивидуальных консультаций и собеседований.
В ходе итогового зачета студенты должны аргументировано
высказаться по поводу одной из предложенных тем, отражающих основную
проблематику прослушанного курса. Итоговая оценка складывается из
оценки выполняемых студентом самостоятельных работ, а также уровня и
качества знаний, которые студент показал непосредственно при сдаче зачета
по курсу.
ВОПРОСЫ ДЛЯ ПРОВЕРКИ КАЧЕСТВА ЗНАНИЙ
ПО ДИСЦИПЛИНЕ «ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО»
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
Понятие европейского права.
Соотношение права Европейского союза с правом Совета Европы.
Основные органы власти ЕС.
Европарламент.
Совет министров ЕС.
Европейский Совет.
Европейская Комиссия.
Суд ЕС.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
46.
47.
48.
49.
регионализации, многоуровневого правительства, расширения ЕС и др.).
Иерархия правовых актов ЕС.
Нормативная сила правовых актов ЕС.
Директива ЕС.
Постановление ЕС (регламент).
Решение ЕС.
Мнения Комитета регионов.
Правотворчество в ЕС.
Участие национальных парламентов в ЕС.
Распределение полномочий в системе органов ЕС.
Преюдициальная процедура.
Принципы субсидиарности и пропорциональности ЕС.
Принцип лояльного сотрудничества ЕС.
Валютно – экономический союз ЕС.
Основные и актуальные проблемы ЕС (юридические и другие).
Институциональные основы Европейского союза.
Соотношение международного и европейского права.
Взаимодействие международного и европейского права.
Система европейского права.
Договорное право Евросоюза.
Собственные акты Евросоюза.
История и основные этапы формирования ЕС.
Понятие европейского права и его специфика.
Проблема международной правосубъектности международных организаций в
европейском праве.
Основные права регионов в Евросоюзе.
Проблема суверенитета государств – членов ЕС.
Юридико–политическая характеристика Евроконституции 2004г.
Юридико–политическая характеристика договора о Европейском сообществе
1957-1992гг.
Основные принципы ЕС.
Принцип разделения властей в ЕС.
Принципы наделения ЕС полномочиями.
Хозяйственное право Евросообщества.
Коллизионное право Евросообщества.
Общая характеристика Евросоюза и его отличия от Евросообщества.
Актуальные направления деятельности Евросоюза.
Отношения России и ЕС.
Характеристика договоров между Россией и ЕС.
Проблема сближения и унификации законодательства государств-членов ЕС.
Понятие гармонизации национального законодательства государств.
Перспективы развития Евросоюза.
Сопоставление интеграции в ЕС и СНГ (юридический, экономический и
политический аспекты).