Принято на заседании Совета 30 марта 2015 г. № 140-4/2015

Принято на заседании Совета
30 марта 2015 г.
№ 140-4/2015
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации»
Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации» (далее – Проект) поступил для
проведения правовой экспертизы в Совет при Президенте Российской
Федерации
по
кодификации
и
совершенствованию
гражданского
законодательства (далее – Совет) из Министерства экономического развития
Российской Федерации (письмо от 26 февраля 2015 г. № 3973-ПК/Д23и).
Проект снабжён Пояснительной запиской.
Проект разделён на 4 статьи и предусматривает внесение изменений:
- в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации (в новой
редакции излагается статья 133.1), чему посвящена статья 1 Проекта;
- в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним» (дополнения вносятся в статьи 1, 20 и
предусматривается введение новой статьи 25.8), чему посвящена статья 2
Проекта;
- в Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости»
(статья 7 дополняется новым пунктом), чему посвящена статья 3 Проекта.
Статья 4 Проекта устанавливает срок вступления Проекта в силу в
случае, если он будет принят в качестве федерального закона.
Объём Проекта – 7 стандартных страниц машинописного текста.
2
Для оценки Проекта принципиальное значение имеет содержащаяся в
статье 1 Проекта новая редакция статьи 133.1 Гражданского кодекса
Российской Федерации, а точнее – часть первая указанной статьи.
В
действующей
редакции
статьи
133.1
Гражданского
кодекса
Российской Федерации специально упоминаются линейные объекты как
объекты, на которые распространяется указанная норма. Спецификой
линейных объектов является то, что земельные участки в состав комплексов
таких объектов не входят по причине того, что количество таких земельных
участков, как правило, велико, а правовые титулы, на которых они могут быть
заняты линейным объектом, – весьма разнообразны. Сказанное, однако, не
исключает возможности формирования единых недвижимых комплексов,
включающих и земельные участки, в иных случаях, когда речь не идёт о
линейных объектах.
Проектная редакция той же статьи вовсе не упоминает линейные
объекты, и исходит из того, что единый недвижимый комплекс всегда
включает земельный участок, что исключает возможность отнесения
линейных объектов к числу единых недвижимых комплексов по указанной
выше причине. Таким образом, в случае принятия проектируемой нормы в
качестве федерального закона целая группа отношений, касающихся
отнесения
к
числу
неурегулированной,
неделимых
что
вещей
можно
считать
линейных
скорее
объектов
вредным
окажется
эффектом
рассматриваемого Проекта.
Следует
отметить,
что
в
остальном
никакой
сколько-нибудь
существенной, а тем более принципиальной, разницы в регулировании между
действующей и проектной редакцией этой нормы не усматривается, что
делает разработку, рассмотрение и принятие Проекта в значительной степени
лишенными смысла, а упомянутое в пояснительной записке к Проекту
поручение Правительства Российской Федерации – очевидно невыполненным.
3
В части юридико-технического воплощения намерения разработчиков
текст Проекта не выдерживает критики.
1.
Действующая
Российской
редакция
Федерации
статьи
133.1
Гражданского
кодекса
что
«недвижимой
вещью,
предусматривает,
участвующей в обороте как единый объект, может являться единый
недвижимый комплекс – совокупность объединенных единым назначением
зданий, сооружений и иных вещей, неразрывно связанных физически или
технологически, в том числе линейных объектов (железные дороги, линии
электропередачи, трубопроводы и другие), либо расположенных на одном
земельном участке, если в едином государственном реестре прав на
недвижимое
имущество
зарегистрировано
право
собственности
на
совокупность указанных объектов в целом как одну недвижимую вещь. К
единым недвижимым комплексам применяются правила о неделимых вещах».
Проект предусматривает, что «единым недвижимым комплексом
признаётся
недвижимая
вещь,
представляющая
собой
совокупность
объединённых единым назначением зданий и сооружений, находящихся в
собственности одного лица, расположенных на одном или нескольких
земельных участках. Земельный участок подлежит включению в состав
единого недвижимого комплекса при условии, что он находится в
собственности лица, которому принадлежат все здания и сооружения,
расположенные на данном участке».
Таким образом, и в том, и в другом случаях имеются тождественные по
смыслу следующие юридически значимые положения:
- единый недвижимый комплекс признаётся (в смысле гражданского
права) недвижимой вещью;
- под единым недвижимым комплексом понимается совокупность
объединённых единым назначением нескольких вещей. Отличие состоит лишь
в том, что в действующей редакции статьи 133.1 Гражданского кодекса
Российской Федерации в состав единого недвижимого комплекса могут быть
4
включены наряду со зданиями и сооружениями и иные вещи, под которыми
могут пониматься как вещи движимые, так и недвижимые (например –
земельный участок), а в проектной редакции – только здания и сооружения и
при некоторых условиях – земельный участок;
- в обоих случаях присутствуют определенные признаки связанности
объектов, составляющих единый недвижимый комплекс, между собой, с тем,
однако, отличием, что в действующей редакции указано, что таким признаком
является физическая или технологическая (т.е. объективная) связанность, а в
проектной редакции говорится о связанности единым назначением (т.е. о
субъективной связанности). Последний признак (субъективная связанность
нескольких разнородных вещей единым назначением, как такое назначение
понимается собственником таких вещей) является характерным признаком
иной разновидности объектов гражданских прав – предприятия. Таким
образом, в предлагаемой
Проектом редакции происходит ничем не
оправданное размывание границ между предприятием и единым недвижимым
комплексом, что нельзя отнести к числу достоинств Проекта.
Основная идея формулирования понятия о едином недвижимом
комплексе в действующей редакции статьи 133.1 Гражданского кодекса
Российской Федерации была довольно простой – обеспечить сохранение в
условиях гражданского оборота единства (физической и технологической
связанности) указанных сложных объектов, допуская их оборот именно в
целом как одной неделимой вещи.
Цели предлагаемой Проектом редакции, описанные в Пояснительной
записке – тождественны, что исключает возможность положительной оценки
Проекта, ибо нет никакого смысла в том, чтобы править норму закона,
достигающую того же самого юридического эффекта.
Единственным сколько-нибудь значимым аргументом мог бы быть
выдвинутый в Пояснительной записке к Проекту тезис о том, что
законодательством Российской Федерации не предусмотрена возможность
5
формирования единого объекта недвижимости, представляющего собой
земельный участок и расположенные на нём объекты капитального
строительства. Однако этот тезис не относится к рассматриваемому вопросу о
едином имущественном комплексе, с одной стороны, а, с другой стороны, сам
текст Проекта никак не решает этой проблемы.
Действительно,
земельный
участок
и
объект
капитального
строительства традиционно в отечественном законодательстве являются
разными оборотоспособными вещами, что в историческом контексте было
обусловлено опережающими темпами приватизации зданий и сооружений, с
одной стороны, и затянутостью решения вопроса о допущении приватизации
земельных участков, занятых такими объектами, с другой. Эта тенденция в
приватизационном
законодательстве
и
законодательстве
о
земле
не
преодолена и по сей день.
Именно на урегулирование этой проблемы, т.е. на обеспечение
совместного оборота указанных вещей направлены правила о единстве судьбы
участка и расположенного на нём здания или сооружения (см. статью 1
Земельного кодекса Российской Федерации). Более того, в действующем
законодательстве этот принцип имеет гораздо более широкое применение и
действие, чем это предполагают разработчики Проекта, поскольку охватывает
не только случаи, когда одному лицу на вещном праве (в том числе праве
собственности) принадлежат и земельный участок, и объект капитального
строительства (в терминологии гражданского права – здание и сооружение),
но и случаи, когда собственнику (или обладателю иного вещного права) на
здания
или
сооружения
принадлежит
в
отношении
участка
только
обязательственное право.
Таким образом, подлинное решение обозначенной в Пояснительной
записке к Проекту проблемы лежит не в переформулировании (при этом
неудачном) действующей редакции статьи 133.1 Гражданского кодекса
Российской Федерации, а в исключении из текста статьи 130 Гражданского
6
кодекса Российской Федерации традиционного для нашего правопорядка
разделения недвижимых вещей на земельные участки, с одной стороны, и
участки недр и иные объекты, прочно связанные с землей, в том числе здания,
сооружения, объекты незавершенного строительства, с другой стороны.
Принятым в первом чтении проектом изменений статьи 130 Гражданского
кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельный участок и
находящиеся на нем объекты недвижимости, принадлежащие на праве
собственности одному лицу, признаются единым объектом и участвуют в
гражданском обороте как одна недвижимая вещь.
Иными
словами,
решению
вопроса
о
том,
чтобы
ввести
в
законодательство возможность (или необходимость) формирования в качестве
именно единого объекта недвижимости такого, который бы объединял в себе и
земельный участок,о и распложенные на нём здания и сооружения,
действующая редакция статьи 133.1 Гражданского кодекса Российской
Федерации никак не препятствует. Кроме того, указанная статья не содержит
запрета на включение в состав единого недвижимого комплекса и земельного
участка.
2. Отдельного упоминания заслуживает такой недостаток Проекта, как
по сути передача на откуп правообладателю решения вопроса о формировании
и расформировании единого недвижимого комплекса, а также о его составе
без
какого-либо
учёта
наличия
физической
или
технологически
обусловленной связи различных элементов комплекса, о чём свидетельствует,
в частности новая часть 3 статьи 133.1 Гражданского кодекса Российской
Федерации в проектной редакции. Действующая редакция статьи 133.1
Гражданского кодекса Российской Федерации, в отличие от проектной, не
предусматривает возможности расформирования единого имущественного
комплекса при сохранении качества физической или технологической
связанности составляющих его вещей, что позволяет говорить о стабильности
качества неделимости вещи. В то же время правила статьи 133 Гражданского
7
кодекса Российской Федерации о неделимой вещи позволяют осуществлять
при определенных условиях замену одних составных частей единого
имущественного комплекса как неделимой вещи другими его составными
частями.
3. Парадоксально выглядит предлагаемое Проектом решение о том, что
обременения (которые по существу есть ограниченные вещные права,
принадлежащие другим лицам) могут быть установлены в отношении
отдельных объектов, входящих в состав единого имущественного комплекса.
Такое решение вообще никак не укладывается в понятие о том, что единый
имущественный комплекс является недвижимой вещью, то есть одной вещью,
в отношении которой, следовательно, существует только одно право
собственности. Объяснения того, каким образом одно право собственности
может быть обременено по частям, ни в Проекте, ни в сопроводительных
материалах не имеется (и вряд ли такое объяснение возможно), что делает
соответствующие положения Проекта (часть 2 проектной редакции статьи
133.1 Гражданского кодекса Российской Федерации) неприемлемыми.
4. В Проекте не реализуется декларированная в Пояснительной записке
задача облегчить налоговое администрирование (буквально – «упростить
налогообложение»), чему, по мнению разработчиков, должно способствовать
формирование
единых
объектов
недвижимости
именно
для
целей
налогообложения. Такой результат является закономерным, поскольку
вопросы налогообложения не входят в круг регулирования не только
изменяемых Проектом норм федеральных законов, но и в предмет
регулирования указанных законов в целом.
В этом контексте нельзя не обратить внимание на следующий аспект.
Как следует из приложенных к Проекту материалов, он был разработан во
исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 4 августа
2014 года № ИШ-П13-5910. Однако, как буквально указано в названном
поручении Правительства Российской Федерации, необходимо «разработать и
8
внести в Правительство Российской Федерации проекты нормативных
правовых актов, необходимых для обеспечения возможности формирования
для целей налогообложения единых объектов недвижимости». Таким образом,
в цитированном поручении Правительства Российской Федерации не ставится
задача внесения изменений в положения гражданского законодательства, а
напротив,
прямо
указывается,
что
целью
разрабатываемых
проектов
нормативных правовых актов должно быть обеспечение возможности
формирования единых объектов недвижимости (что коренным образом
отличается от понятия «единого недвижимого комплекса») именно для целей
налогообложения.
Предложения об изменении положений налогового законодательства в
Проекте
не
содержатся.
Таким
образом,
основная
цель
Проекта
предложенным регулированием не достигается.
Ввиду того, что Проект заведомо не достигает поставленных перед
разработчиками задач в части своих основных положений, проектные
предложения в части, касающейся внесения изменений в другие акты
федерального
законодательства,
в
настоящем
Заключении
не
рассматриваются, поскольку таковые носят подчинённый характер.
х х х
Вывод: проект федерального закона «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации» не может быть
рекомендован для принятия ввиду того, что он, с одной стороны, заведомо не
достигает целей, поставленных при его разработке, а с другой стороны,
существенным образом ухудшает качество существующего гражданскоправового регулирования единых недвижимых комплексов.
9
Председатель Совета
В.Ф.Яковлев