Тема 2. «Государственное управление в зарубежных странах» Кейсы. Задания и задачи №1. Проанализируйте Конституцию Франции, а также приведенный ниже фрагмент работы Ж. Веделя «Административное право Франции» и составьте схему централизованной администрации Франции. ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ § 1. ПРЕЗИДЕНТ РЕСПУБЛИКИ В период, когда президент республики не обладал реальной административной властью, организация аппарата президента была весьма нечеткой. Эта традиция сохранилась. Несмотря на активную политическую и административную роль, играемую главой государства в настоящее время, действительных органов управления в аппарате президента республики не существует. Однако службы этого аппарата обрели новое содержание. А) Аппарат президента республики не имеет административных структур в собственном смысле слова. Президент республики, использует службы правительства. Все дела, по которым президент республики призван выносить административные решения при осуществлении своих полномочий, подготовляются премьер-министром, министрами и центральным административным аппаратом. Подобное положение позволяет обходиться без особой административной организации при президенте республики с управлениями или бюро. Аппарат президента республики включает особые органы, занимающиеся. внутренними административными делами, число которых равно трем. Личный штаб, являющийся персональным рабочим органом президента. Два других органа непосредственно связаны с администрацией: генеральный секретариат и кабинет; представляется, что распределение дел между этими органами не подчинено каким-либо строгим правилам. Большинство сотрудников главы государства, которые зачастую именуются чиновниками особых поручений, подобраны из числа служащих административного аппарата таким образом, чтобы были представлены административные органы различной специализации. Б) Активное вмешательство президента республики в государственные дела повлекли за собой начиная с 1960 г. создание комитетов под его председательством. Однако подлинного штаба служб президента республики не существует. § 2. СЛУЖБЫ ПРЕМЬЕР-МИНИСТРА Службы премьер-министра прямо унаследованы от аппарата председателя Совета Министров в том виде, как он существовал при IV Республике. Основополагающая идея конституции 1946 г. состояла в том, чтобы сделать из председателя Совета Министров действительного главу правительства и тем самым главу администрации. Однако аппарат председателя Совета Министров явно не стал подлинным центром по руководству и координации деятельности французской администрации. Впрочем, он не стал им полностью и при V Республике. А) Руководящие службы. В данном случае речь идет о службах, которые являются связующим звеном между премьер-министром и правительственным аппаратом в целом. 1. О кабинете премьер-министра нет необходимости говорить подробно. Его статус аналогичен правовому положению всех министерских кабинетов. Отличен лишь его количественный состав. Поскольку премьер-министр должен обеспечить координацию и в известной степени руководство деятельностью различных административных органов, его кабинет составлен таким образом, чтобы в нем всегда имелось лицо или отдел, который бы особо следил за делами того или иного министерства. 2. Генеральный секретариат, правительства представляет собой одно из самых важных звеньев в аппарате Совета Министров. Он играет тройственную роль. Генеральный секретариат должен обеспечивать координацию деятельности различных министерств, что практически находит свое воплощение в том, какое значение он играет при подготовке декретов. Секретариату должны быть известны все проекты декретов, даже если они принимаются по инициативе одного министерства и представляют интерес только для 1 последнего. Он должен подготавливать заседания правительства, следить за соблюдением законодательной и регламентарной процедур, обеспечивать функционирование служб изучения и документации, наконец, осуществлять связи с парламентом, координируя в последнем случае свои действия с деятельностью государственного министра по связям с парламентом. В его полномочия входит также руководство официальным изданием «Журналь офисьель» и службами французской документации. Наконец, он обеспечивает финансовое управление службами премьер-министра. Б) Специальные службы. Такими службами являются службы, находящиеся при главе правительства, но руководство которыми не входит в функции правительства. Состав подобных служб сильно изменяется в разные периоды. В настоящее время, например, при премьер-министре существуют такие службы и организации, как Управление по делам чиновничества и общественной службы, Национальная школа администрации, Международный институт подготовки высшей администрации для заморских территорий, Управление, занимающееся вопросами размещения производительных сил. В) В аппарате премьер-министра существуют также такие должности, как министр при премьер-министре или государственный секретарь при премьер-министре. В частности, кабинет, сформированный 8 апреля 1967 г., включал министра при премьер-министре по вопросам планирования и размещения производительных сил и государственного секретаря при премьер-министре по вопросам туризма. § 3. ПРАВИТЕЛЬСТВО А. Состав Определение состава правительства и распределение полномочий между его членами относятся к компетенции регламентарной власти. Согласно декрету от 22 января 1959 г., полномочия различных министерств устанавливаются декретом, принимаемым в Совете Министров по заключению Государственного совета. Б. Внутриправительственные органы 1. Совет Министров заседает под председательством президента республики. Он представляет собой основной внутриправительственный орган. Повестка дня Совета Министров включает проекты законов и декретов, а также сообщения министров. Обсуждение некоторых проектов выливается в настоящие дискуссии. Результаты обсуждения в Совете Министров излагаются в коммюнике для печати и по внутренним каналам доводятся до сведения административных органов. На заседаниях Совета кабинета – в настоящее время этот орган официально не собирается, – которые проходят под председательством премьер-министра, обсуждают только второстепенные вопросы. На заседания приглашаются только заинтересованные министры. 2. Президентские комитеты рассматривают важные вопросы. К. работе в данных комитетах, руководство которыми осуществляет глава государства, привлекаются заинтересованные министры и некоторые специально приглашенные государственные служащие. 3. Межминистерские советы или комитеты объединяют заинтересованных в конкретном вопросе министров, их непосредственных сотрудников и высших чиновников. В указанных органах подготавливаются решения, которые должны быть приняты в Совете Министров, и разрабатываются меры по их осуществлению. Некоторые из этих органов действуют постоянно. § 4. МИНИСТЕРСТВА Министерства являются простыми государственными службами, не обладают правосубъектностыо. Их деятельность – это деятельность государства. Вызывает недоумение позиция некоторых судов низового звена, которые все еще склонны рассматривать министерства как юридические лица, несмотря на то, что от данной точки зрения отказались более века назад. Каждое министерство, руководство которым осуществляет министр, имеет в принципе следующую организацию: А) Кабинет. 1. Кабинет состоит из непосредственных сотрудников министра, которых он лично подбирает и которые не обязательно должны быть служащими. Кабинет, как правило, включает директора кабинета – наиболее близкого сотрудника министра, начальника кабинета, 2 технических советников и специально уполномоченных лиц. Число членов министерских кабинетов ограничено различными нормативными актами (например, декрет от 21 июля 1948 г. с последующими изменениями). Запрещены «министерские завещания», которые делались министрами в момент оставления должности (ст. 141 закона от 13 июля 1911 г.). Положение сотрудников кабинета весьма непрочно. Как правило, они остаются в должности, до отставки того министра, который их назначил. 2. Роль, которую играет кабинет, отчасти утратила политический характер и приобрела административный и технический характер. Б) Внутренние департаменты (Bureaux). Данные органы представляют собой постоянный технический базис администрации. Иерархически они подразделяются на управления, отделы и т. п. В некоторых министерствах, например в министерстве иностранных дел, имеется генеральный секретарь, координирующий деятельность центральных служб. Личный состав департаментов состоит обычно из гражданских служащих и комплектуется на основе выпускного конкурса Национальной школы администрации и из административных секретарей. Определенное число министерств подверглось в последнее время существенной реорганизации (например, декреты от 3 декабря 1963 г. и от 14 марта 1964 г., изменяющие декрет от 5 апреля 1961 г. об организации административного аппарата министерства вооруженных сил; декреты от 15 октября 1963 г. и от 14 марта 1964 г., измененные декретом от 7 декабря 1964 г. об организации административного аппарата министерства национального образования). В) Советы и комитеты. Французская администрация знает бесчисленное множество советов и комитетов; их создают все вновь и вновь, а упраздняют весьма редко. В целом они играют консультативно техническую роль. В порядке исключения они могут быть наделены некоторыми судебными полномочиями (например. Высший совет национального образования). Кроме того, следует принять во внимание, что, согласно статуту государственной службы, существуют паритетные административные комиссии и паритетные технические комитеты. Деятельность консультативных органов в тех случаях, когда это предусмотрено, может выражаться в даче заключений, которые не обязывают запрашивающий консультацию орган; внесении предложений, которые ограничивают свободу деятельности последнего, и даче заключений, в соответствии с которыми должен действовать запрашивающий консультацию орган. Г) Органы инспекции. Каждое (или почти каждое) министерство располагает собственными органами инспекции или контроля. Руководство их деятельностью осуществляет сам министр, от имени которого они выступают, например финансовые инспекторы, инспекторы национального образования, контролеры вооруженных сил и военно-морского флота и т. п. Д) Периферийные службы. Наконец, каждое министерство обладает периферийными службами, осуществляющими свою деятельность в пределах определенных округов национальной территории или (в случае министерства иностранных дел) за рубежом. Е) Министерство экономики и финансов. Данное министерство занимает особо важное место во французской административной системе. Его полномочия распространяются на все вопросы, представляющие интерес для государственной экономики. Благодаря важной роли, которую играет данное министерство в подготовке проекта бюджета, оно имеет возможность ориентировать расходование средств администрации. Более того, министр экономики и финансов должен скреплять своей подписью все регламентарные акты, имеющие финансовые последствия. Наконец, контроль за расходами позволяет ему осуществлять повседневное наблюдение за ходом дел во всех других министерствах. (Приводится по: Ведель Ж. Административное право Франции / Пер. с франц. М.: Прогресс, 1973. С.405-409.) Кейс № 2 Сопоставьте юридическую характеристику функций исполнительной власти. и политологическую 3 Для подготовки ответа используйте приведенный фрагмент из книги: Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор. (Перевод с англ.). М.: Аспект Пресс, 2002. «Функции исполнительной власти Исполнительная власть обычно представляет собой наиболее важную в плане определения политического курса структуру. Именно она, как правило, инициирует новые политические меры. Хотя степень ее участия в утверждении этих мер зависит от разделения полномочий между законодательными и исполнительными органами, она во всех случаях бывает значительной. В президентских системах глава исполнительной власти часто наделен правом вето, что дает ему не только первое, но и последнее слово в вопросах политического курса. (В парламентских системах у исполнительной власти меньше возможностей для реализации такого права.) Кроме того, политические исполнительные органы нередко осуществляют надзор за проведением в жизнь политического курса и могут призывать подчиненных себе должностных лиц к ответственности за их действия. В ситуации внешнеполитического кризиса основное решение, как правило, принимает глава исполнительной власти: президент (Джордж Буш во время кризиса в Персидском заливе) или премьерминистр (Маргарет Тэтчер в Фолклендском кризисе). Политические инициативы и новые программы обычно рождаются в недрах исполнительной власти. При отсутствии эффективного исполнительного органа бюрократия будет скорее проводить старый политический курс, а не инициировать новый. Без политически мотивированных министров бюрократия склонна к косности инерции. Решение президента, премьер-министра, кабинета или политбюро о проведении нового внешне- или внутриполитического курса обычно сопровождается структурными изменениями - назначением энергичного министра, расширением штатов, учреждением в кабинете специального комитета и т.п. Там, где политическая исполнительная власть слаба и расколота, как, скажем, во Франции во времена Четвертой республики или в современной Италии, эта движущая сила отсутствует. В таких ситуациях инициатива переходит к бюрократии, парламентским комитетам и влиятельным группам интересов, и общие нужды, интересы и проблемы нередко оказываются в забвении. Если в системах, основанных на разделении властей, президентский пост и конгресс контролируются разными партиями, даже сильный президент может лишиться возможности проводить эффективную политику. Но и в ситуации, когда у президента «подрезаны крылья», законодательный орган редко способен закрыть собой образовавшуюся брешь. Действующая в США система уникальна с точки зрения той роли, которая отводится конгрессу в плане законодательной инициативы. Политические исполнительные органы выполняют также важные системные функции. Исследования процесса социализации детей показывают, 4 что первой политической ролью, которую осваивают дети, является роль главы исполнительной власти - президента, премьер-министра, короля или королевы. В раннем детстве существует тенденция к отождествлению высшего руководителя политической исполнительной власти с кем-то из старших родственников. По мере взросления ребенок начинает отделять политические роли от других ролей и проводить различия между самими политическими ролями… Поведение политической исполнительной власти влияет на уровень доверия и уважения молодежи ко всей политической системе, и этот уровень доверия и уважения сохраняется после вступления людей во взрослый возраст. Роль политической исполнительной власти в рекрутировании, безусловно, крайне велика. Президенты, премьер-министры и первые секретари обладают широкими и важными полномочиями, связанными с назначением не только членов кабинета или политбюро и Министров правительства, но и нередко судей, высших государственных служащих, послов и генералитета. Обычно политические исполнительные органы правомочны присваивать награды и знаки отличия членам правительства и простым гражданам. Политическая исполнительная власть играет центральную роль и в политической коммуникации, в разъяснении сущности новых мер и выстраивании им поддержки, а также в совершенствовании различных сфер общественной экономической жизни». Кейс №2. Британская радиовещательная корпорация - Би-Би-Си (British Broadcasting Corporation - BBC) обладает монопольным правом радиовещания на территории Великобритании. Официально отделы радио и телевидения Би-Би-Си подчинены Совету директоров, который возглавляется председателем и собирается раз в месяц для проверки деятельности генерального директора - главного администратора корпорации. Члены Совета назначаются на пятилетний срок министром почт. Би-Би-Си ответственна только перед парламентом, который каждые пять лет возобновляет ее хартию. Задание: Определите правовой статус Би-Би-Си. Обоснуйте свой вывод. Кейс №2. Британская радиовещательная корпорация - Би-Би-Си (British Broadcasting Corporation - BBC) обладает монопольным правом радиовещания на территории Великобритании. Официально отделы радио и телевидения Би-Би-Си подчинены Совету директоров, который возглавляется председателем и собирается раз в месяц для проверки деятельности генерального директора - главного администратора корпорации. Члены Совета назначаются на пятилетний срок министром почт. 5 Би-Би-Си ответственна только перед парламентом, который каждые пять лет возобновляет ее хартию. Задание: Определите правовой статус Би-Би-Си. Обоснуйте свой вывод. Кейс №3 Выделите черты, характеризующие Главное контрольное управление Республики Никарагуа как функциональное децентрализованное учреждение. Для ответа используйте соответствующие статьи Конституции Никарагуа. Политическая конституция Республики Никарагуа от 9 января 1987 г. Глава IV Главное контрольное управление Республики Статья 154 Главное контрольное управление – руководящий орган системы публичной администрации, осуществляющий контроль и надзор за использованием государственного имущества и средств. Для руководства им учреждается Высший совет Главного контрольного управления, состоящий из пяти членов и трех заместителей, избираемых Национальной ассамблеей на пять лет, в течение которых они пользуются иммунитетом. Функцией заместителей является исключительно замещение членной Главного контрольного управления в случае их временного отсутствия; заместитель, временно выполняющий обязанности члена Высшего совета Главного контрольного управления, выбирается тем членом Совета, которого он впоследствии заменяет. Статья 155 В полномочия Главного контрольного управления Республики входит: 1) установление системы контроля, обеспечивающий надлежащее использование государственных фондов; 2) последующий контроль исполнения государственного бюджета Республики; 3) контроль, изучение и оценка административной и финансовой деятельности, осуществляемой государственными и финансируемыми государством учреждениями и государственными и частными предприятиями, в капитале которых имеются доли участия государства. статья 156 Главное контрольное управление Республики – независимый орган, подчиняющийся только Конституции и законам и пользующийся административной и функциональной автономией. Проверки деятельности Главного контрольного управления проводятся с разрешения Национальной ассамблеи. Контрольное управление обязано публично оглашать результаты проведенный расследований. В случае когда они могут повлечь за собой привлечение к уголовной ответственности, Контрольное управление обязано направлять их в соответствующие суды; невыполнение указанного требования квалифицируется как укрывательство преступления, совершенного лицами, в отношении которых проводились указанные расследования. Председатель Высшего совета Главного контрольного управления Республики и его заместитель избираются на один год большинством голосов членов Высшего совета из их числа и могут быть переизбраны. Председатель Высшего совета Главного контрольного управления лично или лицо, назначенное им из числа членов Совета, должны ежегодно отчитываться или информировать по запросу Национальную ассамблею о деятельности Управления. Статья 157 6 Формирование и деятельность Главного контрольного управления Республики определяются законом. (Приводится по: Конституции государств Америки. В трех томах. Т.1. Северная и Центральная Америка/ Под ред.Т.Я.Хабриевой. - М.: ИЗиСП, 2006. С.623-624.) Задания и задачи Задание № 1. Как соотносятся перечисленные ниже понятия: администрация – публичная администрация – государственная администрация - муниципальная администрация? Задание №1.2. Заполните таблицу: Понятие Структура Характерные Принципы Принципы черты деятельности организации Публичная администрация Сопоставьте полученные результаты с нормативной регламентацией этого вопроса в Конституции Испании № 2. Проанализируйте приведенный в хрестоматии Закон Нидерландов об общем административном праве и ответьте на следующие вопросы: Что понимается под административной властью? Какие органы осуществляют административную власть? Какие акты принимают органы административной власти? Как рассматриваются административные жалобы? Какова процедура обжалования распоряжений административной власти в суде? №3. Выберите из предложенного перечня мероприятия административных реформ: назначение на должность председателя центрального банка; принятие закона о бюджете; слияние двух министерств; заключение международного договора; 7 сокращение численности централизованной администрации; проведение переписи населения; упрощение порядка регистрации юридических лиц; отмену лицензирования деятельности в области строительства; объединение двух политических партий; создание конгресса местных общин; создание публичной корпорации; объявление амнистии; выборы в органы местного самоуправления; образование трезвенной системы государственного управления; наделение органов местного самоуправления полномочиями в области школьного образования; образование нового субъекта федерации; роспуск нижней палаты парламента. К какому виду административных реформ относятся выбранные вами мероприятия? №4. Какие из перечисленных процедур можно отнести к административным: издание нормативного акта министерством; отставка правительства; вынесение судом приговора по уголовному делу; оспаривание акта органа публичной администрации в порядке подчиненности; законодательная инициатива; контрасигнатура акта президента; вето главы государства. Задание 5 Заполните карту сравнительного анализа. Страна Официальное Правова название я основа правительств а Порядок формировани я Структур а Акты правительств а 8 ФРГ Великобритани я Франция Китайская Народная Республика Задание 6. В чем заключаются особенности организации исполнительной власти в президентской республике? Постройте свой ответ на примере США. Для ответа используйте Конституцию США и приведенные в Хрестоматии и приложении к Учебному пособию: «План реорганизации № 1 1977 г. «Исполнительный аппарат Президента», «Общее положение о правительственных органах». Задание №6. Заполните карту сравнительного анализа. Название органа Правовая основа Структура деятельности Основные задачи Исполнительное управление президента США Секретариат премьерминистра Великобритании Ведомство Федерального канцлера Аппарат премьерминистра Франции № 7 Заполните карту сравнительного анализа. Страна Порядок образования министерства Подчиненность министерства Акты министерства Кем назначается министр Великобритания США Франция ФРГ 9
