Подготовка к пересдаче по Европейской Интеграции СПбГУ Магистратура Романова

Подготовка к пересдаче: ответы на вопросы из методички.
Тема 1. Теоретические аспекты изучения институтов Европейского Союза.
Вопрос:
охарактеризуйте
основные
отличия
неоинституционализма
и
классического
институционализма.
Ответ: во-первых, классический институционализм рассматривал институты как нечто неизменное и
неподвижное, не учитывал различные неформальные способы взаимодействия, поведенческие
аспекты,
процесс
эволюции
институтов.
Во-вторых,
неоинституционализм
гораздо
шире
интерпретирует само понятие института, вкладывая в него не только значение «организации», но
также и значение «процедуры, порядка действий», принимает во внимание ценности институтов,
парадигмы, верования и коды.
Вопрос: в чем состоят основные отличия неоинституциональных перспектив (социологической,
исторической, рационального выбора, дискурсивной)?
Ответ: к основным различиям перспектив можно отнести целый ряд факторов. Во-первых,
перспективы совершенно по-разному трактуют взаимоотношения между агентом и структурой, а
также совершенно по-разному воспринимают доминанту (интерес или идею) по Холму и Тейлору).
Во-вторых, наблюдается определенная миграция понятия института от одной перспективы к другой –
оно может сужаться или, наоборот, расширяться, равно как и полномочия/роль институтов в рамках
той или иной перспективы неоинституционализма.
Вопрос: почему неоинституциональные перспективы следует не противоставлять друг другу, а
интегрировать?
Ответ:
перспективы
стоит
интегрировать,
так
как
они
дополняют
друг
друга.
Если
неоинституционализм рационального выбора фокусирует внимание на намерениях и интересах,
исторический – на возникновении и развитии институтов, непредвиденных последствиях и
исторически обусловленных особенностях, социологический – на культурных действиях, идеях и
идентичности, а дискурсивный показывает динамику, анализирует дискурсы, их появление и
коммуникацию. Идея европейской интеграции коррелирует сразу с 4 неоинституциональными
перспективами.
Вопрос: в чем заключается единство и различия институтов, сформировавшихся в рамках ЕОУС,
Евратома и ЕЭС?
Ответ: ответ очевиден.
Вопрос: как проявляется институционализация европейских сообществ / Европейского Союза?
Ответ: во-первых, проявляется в усложнении институтов и возникновении новых процедур. Во-вторых
– в усложнении сотрудничества на европейском уровне. Факторы: рост объема торговли между
странами членами, увеличения трафика граждан, передвигающихся по территории ЕС с
долгосрочными целями, рост количества вторичных законодательных актов Евросоюза, расширение
зоны применения европейского права, постепенное формирование судебной системы ЕЭС / ЕС, рост
числа бизнес-ассоциаций и компаний при европейских институтах.
Тема 2. Основные институты и органы Европейского Союза
2.1 Европейский совет
Вопрос: объясните причины появления Европейского Совета и его роль сегодня.
Ответ: можно выделить целый ряд причин, по которым создание Европейского Совета было
закономерным и необходимым. Во-первых, непредсказуемый порой характер европейской
интеграции порождает определенные риски, для урегулирования которых был создан Европейский
Совет – институт, призванный координировать усилия государств-членов по приданию импульса делу
европейской интеграции. Во-вторых, потребность координации внешнеполитической деятельности
стран-участниц ЕС привела к созданию Европейского Совета. В-третьих, ЕСов закрывает потребность
европейского сообщества в увеличении количества встреч на высшем уровне, что позволяет
оптимизировать работу институтов ЕС.
В современных реалиях Европейский Совет является полноценным институтом ЕС и обладает правом
на принятие юридически обязательных решений. Помимо этого ЕСов имеет возможность
формулировать собственные правила процедуры. Роль Европейского Совета сегодня – неформальная
переговорка, которая является одной из площадок для так называемой синхронизации политических
курсов различных государств – как блоково по ключевым внешнеполитическим векторам, так и
целостно в рамках дела европейской интеграции.
Вопрос: почему значение Европейского Совета постоянно повышалось, а количество принимаемых
им решений увеличивалось?
Ответ: так как рынки и простые граждане испытываю максимальную степень доверия к Европейскому
Совету и полагаются на его решения, а его делегаты пользуются наибольшей популярностью у
населения. Из-за этого увеличивалось количество решений, которые попадали под «юрисдикцию»
Европейского Совета, тем или иным образом попадаю с «нижних» уровней на «верхний». На пальцах
– электорат желает6 чтобы та или иная проблема быть рассмотрена именно на высшем уровне, и
относительно неформальный характер Европейского Совета позволяет это устроить. В этой связи
видится совершенно логичным потенциальное расширение полномочий европейского совета в
обозримом будущем.
Вопрос: к каким последствиям привело формирование поста постоянного председателя
Европейского Совета?
Ответ: введенный в Лиссабонском договоре пост постоянного председателя Европейского Совета
привел к возникновению следующих последствий. Отныне постоянный председатель стал
содействовать нахождению консенсуса между странами ЕС де-факто, но не играет при этом какуюлибо независимую политическую роль.
Вопрос:
оцените
создание
Европейского
Совета
в
контексте
социологического
институционализма / неоинституционализма рационального выбора.
Ответ: с точки зрения социологического институционализма Европейский Совет – институт, который
делает окружающий мир более понятным для обычных людей. Структура (Совет) преобладает над
агентом (гражданами и функционерами ЕС). Рассматривая ЕСов через призму этого направления
неоинституционализма, стоит отметить высокую степень важности когнитивного аспекта, так как ЕСов,
будучи центром консолидации интеграционных идей и мнений, действительно оказывает влияние на
поведение и развитие европейцев посредством придания когнитивных сценариев, подходов и
моделей, которые необходимы для качественного дальнейшего развития европейской интеграции.
Более того, он позволяет несколько консолидировать зачастую полярные мнения европейской
общественности и политических лидеров, заменяя индивидуальные предпочтения акторов и фокусгрупп совместными. С другой стороны, ЕСов является ярким примером более сложной картины
формирования интересов как раз-таки ввиду большого количества разнонаправленных мнений и
относительно неформального характера заседаний. Резюмирую – ЕСов можно охарактеризовать
достаточно точно посредством призмы социологической неоинституционализма.
С точки же зрения неоинституционализма рационального выбора можно выделить следующие
характерные черты. Во-первых, ЕСов сокращает трансакционные издержки посредством увеличения
встреч на высшем уровне в своих собственных рамках (без создания дополнительного
многостороннего формата). Во-вторых, с точки зрения НИРВ, наличие ЕСов позволяет членам ЕС хотя
бы в некоторой степени преодолеть «дилемму узника» и использовать политику в качестве
универсального инструмента для решения серии (не всегда) взаимосвязанных проблем. Таким
образом, ЕСов поддается описанию и классификации в том числе и с точки зрения НИРВ.
Вопрос: как можно повысить эффективность Европейского Совета?
Ответ: ликвидировать бюрократические издержки (общая проблема для европейских институтов)
посредством унификации процессов и введения четкого деления их на конкретные стадии, а также
посредством уменьшения количества посредников, которые на данном этапе развития ЕСов
позволяют обезличить решения и придать им коммунитарный характер.
Вопрос: каким образом правила Европейского Совета влияют на его функционирование?
Ответ: правила, по которым работает Европейский Совет, являются, пожалуй, одной из наиболее
ярких черт, которые отличают ЕСов от иных институтов Европейского Союза. Неформальный характер
заседаний, исторически позволяющий охарактеризовать ЕСОВ как «клуб по интересам», подарил
делегатам института возможность откровенных переговоров за закрытыми дверями с урезанным
каналом трансляции информации. С одной стороны – это позволяет странам ЕС консолидировать их
позиции, с другой – не может быть использовано в качестве солидного источника информации ввиду
невозможности персонализировать roots того или иного политически-мотивированного решения.
Тема 2.1 Европейская комиссия
Вопрос: как эволюционировал процесс формирования коллегии Европейской комиссии?
Ответ: процесс формирования коллегии ЕК существенно изменился с середины двадцатого столетия.
Изначально страны-члены единогласно выбирали кандидатуру председателя ЕК, а затем и весь состав
коллегии. ЕП не имел слова в определении кандидатур членов коллегии. Однако постепенно влияние
Европейского Парламента увеличивалось. В 1981 году при назначении коллегии Комиссии Торна
депутаты впервые организовали утвердительные слушания. Факт прямого избрания ЕП в 1979 году
дал его составу право требовать утверждения Коллегии. В 1983 году в Торжественной декларации в
Штутгарте было зафиксировано обязательство стран-членов консультироваться с расширенным бюро
Европарламента при выборе главы Европейской комиссии. Позднее это право было узаконено через
Маастрихтский и Амстердамский договоры (1992 и 1997гг. соответственно). Особенно важной была
введенная Маастрихтским договором синхронизация сроков легислатуры ЕП и работы коллегии ЕК.
Ниццкий договор 2001 года отменил требование единогласного одобрения странами-членами
кандидатуры председателя ЕК и всего состава коллегии.
Лиссабонский договор 2007 года обязал учитывать результаты выборов в ЕП при назначении главы
ЕК. В 2014 году это было интерпретировано как право депутатов выдвигать кандидата от каждой
политической партии. В результате во главе ЕК встал Юнкер, против кандидатуры которого выступал
Лондон. Однако спорность этого назначения заставила государства ЕС договориться, что
необходимость учитывать результаты выборов не тождественна праву европарламентариев
выдвигать своего кандидата.
Формирование коллегии ЕК происходит после избрания ЕП каждый четвертый и девятый год по
следующей процедуре. Вначале главы государств и правительств квалифицированным большинством
утверждают кандидатуру председателя ЕК, принимая во внимание результаты выборов в ЕП.
(Постепенное повышение статуса председателя ЕК ведет к тому, что в культуре этого института все
больше преобладают президентские аспекты – единоначалие и иерархичность).
Затем страны-члены формируют список кандидатов на пост комиссара от своей страны. Из
предоставленного списка будущий председатель ЕК выбирает состав своей коллегии. При этом
конфигурация портфелей меняется каждый раз, отражая количество комиссаров, приоритеты
председателя, а также изменение компетенций ЕК. Ниццкий договор максимально расширил права
председателя в этом вопросе.
ЕП проводит консультации с кандидатами на посты комиссаров. Как правило, каждый комитет
заслушивает «профильного» претендента, а также проверяет его компетенции в соответствующей
сфере деятельности.
При этом парламент активно пользуется неформальным правом отвода
кандидатов: одобрить депутаты могут только всю коллегию, а не каждого комиссара, но голосование
по списку не проходит, пока основные пожелание парламентариев не будут приняты во внимание.
Считается, что в каждом назначении коллегии ЕП должен отвергнуть хотя бы одного кандидата. После
этого происходит одобрение всего состава коллегии Европарламентом (простое большинство) и
Советов (квалифицированно большинство).
Вопрос: какова процедура принятия решения в рамках Европейской Комиссии?
Ответ: коллегия ЕК встречается раз в неделю, обычно по средам.
Для принятия решений по
большинству вопросов достаточно простого большинства комиссаров. Если вопрос не вызывает
споров, его фактически можно решить посредством письменной процедуры или посредством
делегирования ответственности за его решение одному конкретному комиссару.
Во всех типах решений, принимаемых Европейской Комиссией, действует принцип коллегиальности
(общей ответственности), в соответствии с которым весь состав коллегии несет ответственность за ее
решения. Другие принципы работы коллегии – это независимость от национальных и секторальных
интересов, беспристрастность, иерархичность процесса принятия решения и его исполнения,
ответственность перед Европейским Парламентом, несовместимость поста комиссара ЕК с другими
должностями (в том числе подразумевается некоторый период бездействия после отставки)
конфиденциальность дебатов коллегии.
Сам процесс принятия решений в ЕК сложен и иерархичен. Сначала над проектом работает среднее
звено служащих категории А при помощи как ресурсов ЕК, так и внешних экспертов. ЕК контролирует
процесс на всех этапах. Затем осуществляется лоббирование проекта и оформляются основные
решения. После этого осуществляются межсервисные консультации с другими службами ЕК. Далее
законопроект проходит утверждение на уровне профильных директората, генерального директората,
кабинетов и, наконец, коллегии. Только после этого законопроект отправляется на обсуждение в
Европейский Парламент и Совет Министров.
Вопрос: каковы основные функции Европейской Комиссии?
Ответ: основная задача Еврокомиссии – координация работы органов исполнительной власти всех
стран ЕС. С политологической точки зрения можно выделить четыре группы компетенций ЕК:
•
«мотор интеграции». Исключительное право ЕК на законодательную инициативы по
большинству вопросов (за исключением внешней политики). К этой же группе относятся так
называемые «распорядительные компетенции ЕК».
•
«хранитель договоров». ЕК постоянно проводит мониторинг исполнения странами-членами их
обязательств по учредительным договорам и вторичному законодательству Европейского
Союза. К этой же группе относятся действия ЕК по поиску компромисса в случае спорных
ситуаций между институтами, странами-членами, а также предоставление рекомендации в
соответствии с духом договоров.
•
Административные функции. К этой группе относят:
o Деятельность в рамках внешней политики и некоторых вопросов сотрудничества в
области правосудия;
o Проверки и инспекции;
o Сбор и предоставление информации государств-членов и различных институтов;
o Подготовка и исполнение бюджета, управление денежными средствами ЕС;
o Разрешение определенных мер государств-членов (например, предоставление
госпомощи);
o Проведение
трехсторонних
переговоров
с
представителями
работников
и
работодателей на европейском уровне;
o Наложение штрафов на государства-члены за нарушение правил ЕС, а на компании – за
препятствия для конкуренции
•
Представительство Европейского Союза на международной арене (переговоры по торговле,
ассоциации, членстве в международных форумах и т.д.)
Вопрос: что такое европейская публичная служба?
Ответ: в комиссии существуют два уровня – коллегиальный и административный. Административный
уровень называют европейской публичной службой. Ее идея восходит к Жану Монне, который
фактические скопировал ее с французской бюрократической модели.
Наиболее высокая должность в европейской публичной службе – это пост генерального секретаря ЕК.
Именно он председательствует на встречах глав кабинетов по понедельникам и генеральных
директоров по четвергам. ГС также ответственен за связь с другими институтами ЕС и подотчетен
напрямую председателю ЕК. Институциональный вес ГС продолжает расти. Европейская публичная
служба подчиняется следующим принципам:
•
Меритократия (продвижение по службе на основе заслуг)
•
Непрерывное обучение и мобильность между различными службами
•
Отсутствие влияния национальности (за исключением назначения на высшие должности)
•
Мобильность
•
Эффективность
•
Прозрачность
•
Мультилингвизм
Вопрос: какова роль кабинетов в деятельности Европейской Комиссии?
Ответ: в помощь каждому комиссару создается так называемый кабинет. Кабинеты ответственны за
подготовку соответствующего комиссара к дебатам по непрофильным для них досье. Количество
соотечественников комиссара не может превышать 50%.
Вопрос: каково значение национальности комиссара?
Ответ: несмотря на то, что с формальной точки зрения комиссары независимы от стран
происхождения, среди экспертов продолжаются споры о реальной силе такой независимости.
Существует мнение, что государства-члены ЕС борются за наиболее выгодные позиции для «своего»
комиссара с тем, чтобы сохранять с ним тесные контакты и осуществлять качественное лоббирование
государственных интересов на уровне этого комиссара.
Вопрос: как проявляется принцип коллегиальности в деятельности Европейской Комиссии?
Ответ: весь состав коллегии несет ответственность за все принимаемые решения. Отставка ЕК может
быть только коллективной.
Вопрос: как Европейская Комиссия реализует свою функцию хранителя договоров?
Ответ: ЕК постоянно проводит мониторинг исполнения странами-членами их обязательств по
учредительным договорам и вторичному законодательству Европейского Союза. К этой же группе
относятся действия ЕК по поиску компромисса в случае спорных ситуаций между институтами,
странами-членами, а также предоставление рекомендации в соответствии с духом договоров.
Вопрос: увеличилось или уменьшилось с течением времени значение Европейской Комиссии в
управлении ЕС?
Ответ: с одной стороны, само развитие интеграционного прогресса ведет к постепенному росту
компетенций ЕК в регулировании как традиционной экономической, так и новых областей (внешняя
политика, сотрудничества в области свободы, безопасности и правосудия). С другой стороны национальные правительства накладывают ограничения на политику Европейской комиссии
посредством процедуры комитологии/имплементирующего законодательства и судебной машины
Европейского Союза, а также через назначения коллегии, принятие новых законов и бюджетную
процедуру. Чем более широки полномочия ЕП – тем уже полномочия ЕК.
Вопрос: каково значение кризиса комиссии Сантера для развития институтов Евросоюза?
Ответ: кризис комиссии Сантера позволил вскрыть определенные противоречия внутри европейского
механизма. Открытая демонстрация кумовства, плутократии и коррупции позволила внести
существенные коррективы в последующую работу европейский институтов, сделав их деятельность
более открытой и завязанной на взаимодействии с другими институтами.
Кроме того, столь громкий скандал был единственным в истории комиссии в целом, что позволяет
сделать вывод о том, что ЕС все же удалось вынести некоторые уроки из произошедшего на
институциональном уровне (комитология etc).
Тема 2.3 Европейский парламент
Вопрос: каковы основные направления эволюции Европейского Парламента?
Ответ: с момента своего возникновения Европейский Парламент пережил достаточно серьезные
изменения, которые при желании можно выделить в качестве основных направлений эволюции
Европейского Парламента. Вот они:
•
Эволюция ассамблеи от исключительно консультативного права к широким бюджетным,
законодательным и контрольным полномочиям
•
Введение системы прямых выборов в 1979 году
•
Расширение количества депутатов
•
Оптимизация
внутренних
правил,
которая
привела
к
существенному
повышению
эффективности
Вопрос: что такое политические группы? Каково их значение в деятельности Европейского
Парламента?
Ответ: в соответствии с процедурой выборов в Европейский Парламент, после проведения
голосования на национальном уровне депутаты объединяются в политические группы согласно своей
политической принадлежности. Иными словами, политическая группа в рамках Европейского
Парламента – группа избранных на национальном уровне депутатов, которые после избрания в ЕП
попадают в ту или иную парламентскую группу согласно их политическим убеждениям.
На сегодняшний день в Европейском парламенте сформировались две крупные политические группы:
•
Европейская народная партия
•
Европейская социалистическая партия
•
Несколько менее численных групп.
Всего представлено 8 политических групп, а также группа неприсоединившихся. Организовать
политическую группу можно при условии, что в нее желают войти не менее 25 депутатов Европейского
парламента. Таким образом, формируется стабильная партийная система, состоящая из двух крупных
политических групп и нескольких мелких.
Образованию политических групп способствуют такие факторы, как:
•
Идеологическая близость стран-членов и, соответственно, представляющих их депутатов
•
Распределение постов в Европейском Парламенте в соответствии с системой, основанной на
политической аффилиации депутатов
•
Развитие взаимодействия с Советом, при котором Европейский парламент может играть
заметную роль только при наличии консолидированной позиции
•
Принятый в 2003 году регламент о финансировании политических групп на европейском
уровне.
Каждая группа назначает своего председателя, бюро, секретариат.
Вопрос: каковы основные функции Европейского Парламента?
Ответ: Европейский Парламент выполняет достаточно большое количество функций.
•
Законотворчество. Европейский Парламент вовлечен в принятие решений по различным
предложениям Европейской Комиссии. В зависимости от процедуры влияние Европейского
Парламента на процесс принятие решения меняется. Обычная процедура принятия решения
дает Европейскому Парламенту де-факто право вето на законопроекты, с которыми он не
согласен. Наибольшим влиянием Европейский Парламент пользуется при принятии решений
о регулятивных мерах, но не перераспределительных. ЕП не имеет права законодательной
инициативы. Формально ЕП может высказываться только по тем проектам, которые
представлены Европейской Комиссией, но при этом абсолютное большинство ЕП может
обратиться с ЕК с просьбой о подготовке конкретного законопроекта. Несмотря на то, что это
не обязывает ЕК прислушаться, она, как правило, поступает этично и принимает во внимание
пожелание большинства представителей Европейского Парламента.
•
Бюджетная. Эта функция имеет непосредственную связь с парламентаризмом, так как
решение о прямых выборах в Европейский Парламент было принято только после создания в
Европейских Сообществах собственных источников денежных средств. Согласие Европейского
Парламента необходимо для принятия ежегодного бюджета, и, кроме того, ЕП освобождает ЕК
от ответственности за выполнение бюджета после получения отчета Счетной палаты. (Но, к
примеру, в 1998-1999 ЕП не освободил ЕК за ответственность за выполнение бюджета, что
только усугубило кризис комиссии Сантера).
•
Контроль за другими институтами Европейских Сообществ. Наиболее ярко данная функция
выражена в отношениях между Парламентом и Комиссией. Данная функция традиционно
считается
сложной,
так как исполнительная
власть
всячески
препятствует
ей,
а
представительным органам зачастую не хватает информации.
Помимо этого, Европейский Парламент дополнительно сталкивается с еще двумя проблемами:
ЕК многое делегирует специализированным агентствам, которые контролирует только она
сама; исполнительные функции сосредоточены также в Совете Министром и Европейском
Совете, на которые ЕП имеет мало влияния.
В механизм контроля Парламента за Комиссией входят:
•
Назначение председателя Европейской Комиссией и утверждение всего состава
коллегии
•
Право Европейского Парламента отправить в отставку Комиссию
•
Обсуждение годового оклада ЕК и освобождение ее ответственности за исполнение
этого бюджета.
Кроме того, комитеты Европейского Парламента могут самостоятельно вести расследования и
даже создавать для этого специализированные временные комитеты. Наконец, у
парламентариев ЕП есть право задавать Комиссии устные и письменные вопросы, ответы на
которые публикуются в «Официальном журнале Европейского Союза».
Несмотря на то, что Совет в основном контролируется национальными парламентами, ЕП
имеет право на информацию о деятельности министров.
Наиболее сложен контроль над Европейским Советом. Он может осуществляться посредством
обязательных консультаций ЕСов с ЕП по некоторым вопросам или в ходе встреч председателя
ЕСов с ЕП после заседания глав государств и правительств.
•
Назначение на посты. ЕП принимает наиболее деятельное участие в формировании коллегии
Европейской комиссии. Европейский парламент также назначает омбудсмена.
•
Международная деятельность. Европейский Парламент утверждает международные
договоры об экономическом сотрудничестве, ассоциациях и расширении. Кроме того,
обязательного согласия Парламента требуют международные соглашения, которые
учреждают совместные органы ЕС с третьими странами/международными организациями,
имеют важное бюджетное значение или влияют на акты ЕС, принятые в соответствии с обычной
законодательной процедурой. Парламент теперь также может обращаться в Суд ЕС для
проверки соответствия проекта международного соглашения учредительным договорам
Европейского Союза.
Вопрос: как ЕП может контролировать Европейский Комиссию / Совет Министров?
Ответ: Контроль над Комиссией осуществляется посредством назначения председателя ЕК и
утверждения всего состава Коллегии, посредством возможности отправить ЕК в отставку и
посредством освобождения последней от необходимости нести ответственность за выполнение
бюджета Европейского Союза.
Контроль над Советом Министров осуществляется следующим образом: ЕП имеет право на получение
достоверной информации о деятельности министров.
Вопрос: как вырабатывается позиция Европейского Парламента по законодательным проектам?
Какова роль рапортеров, политических групп, комитетов?
Ответ: когда законопроект поступает в Европейский Парламент, конференция председателей
принимает решение относительно того, в какой комитет он попадет.
Комитет – постоянная либо временная группа депутатов, объединенная на основе образования и
наибольшей компетентности депутатов по тому или иному вопросу.
Процедура прохождения законопроекта через Европейский Парламент достаточно сложна, что, в
свою очередь6 открывает огромное количество возможностей для лоббирования. Конференция
председателей распределяет вопросы по комитетам, которые, в свою очередь, назначают рапортёра
(докладчика) по конкретному вопросу. Рапортер назначается в соответствии с балльной системой,
при этом рапортер должен быть выше политических предпочтений своей родной партии.
Рапортерство по различным законопроектам может разделяться между различными политическими
группами.
Этапы:
•
При работе над законопроектом рапортеру оказывают помощь Секретариат Европейского
Парламента, собственные помощники и специалисты политической группы депутата, группы
интересов и различные научно-исследовательские институты. Подготовка первоначальной
оценки рапортера, а затем уже голосование комитета открывают наиболее обширные каналы
для лоббирования.
•
Подготовленный рапортером доклад выносится на заседание комитета. Как правило, доклад
состоит из четырех частей, (поправка к проекту Комиссии, проект резолюции, пояснительная
записка, приложения if necessary).
•
После положительного голосования по законопроекту пакет выносится на пленарное
заседание. При необходимости второго прочтения процедура Комитет – Рапортер – Комитет –
Пленарное заседание повторяется.
Вопрос: почему принято считать, что за время своего существования Европейский Парламент
существенно увеличил свое влияние на процесс принятия решений?
Ответ: на мой взгляд, данное мнение подкреплено несколькими очевидными факторами, так что
стоит их перечислить.
Во-первых, возрастающее влияние национальных парламентов (которые, по сути, являются базовым
элементом ЕП) не могло не привести к логичному усилению влияния ЕП на процесс принятия
политических решений.
Во-вторых, постепенное увеличение степени взаимозависимости между различными европейскими
институтами вкупе с правом Европейского Парламента осуществлять контролирующие функции
привело к возникновению проникающего эффекта, выраженного в процессе принятия решений.
Вопрос: как разделены полномочия между бюро ЕП и конференцией председателей?
Ответ: для начала стоит детерминировать Бюро и Конференцию Представителей.
Итак, Бюро – это Председатель ЕП, его заместители и квесторы с совещательным голосом. Определяет
внутренний порядок функционирования ЕП, а также решает административные и финансовые
вопросы. Бюро также может собираться в расширенном составе, который включает всех
представителей всех политических групп.
Конференция Представителей – объединяет председателей политических групп и Европейского
Парламента, ответственна за планирование правотворческого процесса. Именно этот орган
определяет расписание и повестку дня пленарных заседаний, состав комитетов ЕП, распределение
законопроектов между ними.
Вопрос: каково значение оформления европейских политических партий для Европейского Союза?
Ответ: оформление европейских политический партий позволило более тесно связать между собой
парламентский и национальный уровень, что6 в свою очередь, добавило широкий пулл
возможностей для лоббирования на уровне европейского Союза, а также усилило связи между
национальным и супранациональным.
Вопрос: как Европейский Парламент взаимодействует с национальными парламентами?
Ответ: Европейский Парламент поддерживает связи с национальными парламентами по партийной
линии, через конференции председателей и спикеров парламентов Европейского Союза (раз в 6
месяцев), конференции комитетов по европейским делан национальных парламентов, иные
двухсторонние и многосторонние встречи.
Вопрос: как можно оценить современное влияние национальных парламентов на европейский
политический процесс?
Ответ: национальные парламенты год от года оказывают все большее влияние на Европейский
парламент. Существует мнение, что их расширение компетенций национальных парламентов на
супранациональном уровне позволяет говорить о национальном уровне как о некой третьей
виртуальной палате Европейского парламента.
Тема 2.4 Совет (Совет министров или Совет Европейского Союза)
Вопрос: каковы основные компетенции Совета?
Ответ: Совет часто называют законодательным институтом Европейского Союза, поскольку все
директивы и регламенты должны быть им одобрены. На деле же функции Совета выходят за пределы
законодательных. Если Европейская Комиссия представляет наднациональные интересы, а
Европейский Парламент говорит от лица граждан, то Совет являет собой воплощение национальных
интересов. Таким образом, осуществляется на практике концепция, согласно которой ЕС – союз
государства и граждан.
Изначально Совет собирался исключительно в составе министров иностранных дел, но со временем
круг его компетенций расширялся. Это привело к возникновению отраслевых советов.
Таким образом, Совет – наднациональный политический орган, который придает каждой встрече
особую специализацию в зависимости от нужд Европейского сообщества. Принято выделять пять
ролей Совета в управлении Европейским Союзом:
•
Полноценный партнер Европейской Комиссии. Тандем двух этих институтов является
определяющим в выработке и принятии решений. Постепенно это роль потеряла свое
значение ввиду роста компетенций Европейского парламента, а также ввиду фрагментации
Совета наряду с использованием инновационных методов координации политики странамичленами.
•
Клуб государств, в рамках которого осуществляется эффективное взаимодействие участников
Европейского Союза, а также вырабатывается позиция в диалоге с другими институтами.
•
Предоставление арены переговоров и соревнования государств-членов. Средства массовой
информации содействуют закреплению именно этой роли в сознании граждан, на это же
работает и межправительственная теория интеграции.
•
Предоставление арены сетевого управления.
•
Своеобразный консорциум для развития межправительственного сотрудничества. (Здесь
речь идет о широком вовлечении в интеграционные процессы как аспектов внутреннего рынка,
так и сотрудничества в области правосудия и внутренних дел, а также внешней политики,
причем не только на уровне министров, но и экспертов, и служащих среднего звена.
Функции Совета прописаны в ДЕС и ДФЕС. Итак:
•
Совет – основной законодательный орган. Его согласие необходимо для принятия любого
законопроекта. В экономической политике влияние Совета постепенно снижается, а
полномочия Европейского парламента растут. Законотворческая компетенция Совета
ограничена также исключительным правом законодательной инициативы ЕК. Однако
значение этого фактора постепенно снижается, так как растет количество так называемых
внеправовых актов Совета (резолюций, мнений, рекомендаций), рекомендаций Европейского
совета, а также мягких процессов координации (открытого метода координирования).
•
На Совет возложена координация макроэкономической политики стран-членов. В
результате финансового и экономического кризиса эта функция выдвинулась на первый план.
•
Совет – важный форум для поиска компромисса между странами-членами относительно
развития Европейского Союза и роста взаимопонимания по будущему европейского
интеграционного процесса. Выполнение этой функции, однако, осложняет расширение
количества членов в ЕС. Принято считать, что страны члены делятся:
o на богатых и бедных (т.е. чистых вкладчиков в бюджет Евросоюза и реципиентов),
иногда такое деление называют противостоянием стран Севера и Юга, а также Востока
и Запада, старых и новых членов ЕС;
o малые и крупные государства ЕС;
o государства, настроенные проинтеграционно, и государства, отстаивающие максимум
компетенций на национальном уровне.
•
Совет играет ключевую роль в выработке финансовой перспективы и ежегодного бюджета
ЕС.
•
Может наделять ЕК исполнительными полномочиями для реализации принятых норм.
•
Может принимать санкции в отношении государств-членов, которые систематически
нарушают базовые нормы ЕС, а также требования по макроэкономическим дисциплине и
сближению.
•
Принимает меры в области образования, культуры, науки и технологического развития.
•
Является ключевой инстанцией для ОВППБ.
•
Играет важную роль в назначении коллегии ЕК, Экономического и социального комитета,
Комитета регионов, Суда ЕС, Счетной палаты.
Вопрос: какова роль Совета по общим вопросам?
Ответ: Совет по общим вопросам – своеобразное ядро Совета ЕС. Исторически он состоял только из
министров иностранных дел, но с вступлением в силу Лиссабонского договора Совет по общим
вопросам был разделен на Совет по общим вопросам (координация интеграции) и Совет по внешним
отношениям.
Вопрос: в чем значение Генерального Секретариата Совета?
Ответ: Генеральный Секретариат получил статус официального органа Европейского Союза в
Маастрихтском договоре. Орган этот, впрочем, существует с момента заключения Римских
договоров. Генеральный секретариат структурирован тематически в соответствии с основными
направлениями деятельности Европейского Союза. Важную роль играет правовая служба
Генерального Секретариата, которая следит за соблюдением основополагающих договоров
европейского Союза, а также норм вторичного законодательства и является центром правовой
экспертизы. Генеральный секретариат следит за предложениями всех стран-членов и пытается их
систематизировать и координировать.
Генеральный Секретариат оказывает всемерную поддержку стране-председателю путем сбора
информации о предпочтениях стран-членов и изменении переговорной позиции, консультаций по
юридическим формальностям ЕС, а также предоставления информации по обсуждаемым
законопроектам. Государства-председатели в разной степени полагаются на Генеральный
Секретариат.
Пост Генерального Секретаря Совета приобрел особое значение в восьмидесятые годы.
Амстердамская межправительственная конференция расширила функции генерального секретаря.
Углубление сотрудничества по внешней политике потребовало формирования поста Высокого
представителя по ОВППБ. Этот пост занимает генеральный секретарь Совета, руководство же
секретариатом возложено на его заместителя.
Достаточно важную роль Секретариат играет во время межправительственных конференций. Именно
он следит за различными проектами, способствует нахождению компромисса, облекает туманные
предложения стран-членов в четкую правовую форму, а также помогает разрешать различные
юридические сложности. Влияние Генерального Секретариата прямо пропорционально количеству
технических вопросов на повестке дня.
Вопрос: каковы процедуры принятия решения внутри Совета? В чем состоит роль КОРЕПЕРа,
рабочих групп?
Ответ: процесс подготовки принятия решений в Совете Европейского союза принято разделять на три
стадии.
1. Вначале законопроект попадает в тематические рабочие группы. До 70% решений
принимаются именно на этом, техническом уровне. Эти рабочие группы могут состоять как из
экспертов, базирующихся в своих национальных столицах, так и из тех, кто работает в
постоянных представительствах стран-членов в Брюсселе.
2. После проведения дебатов в рабочих группах законопроект направляется в Комитет
постоянных представителей (собрания глав национальных представительств в Брюсселе,
сокращенно – КОРЕПЕР). Если все споры по проекту решены, то проект попадает в 1 часть
повестки дня КОРЕПЕР, в противном случае – во вторую часть.
3. В случае, если вопрос проблемный и не нашел решения на полях КОРЕПЕРа – он попадает на
третий уровень решения вопросов в Совете – на уровень министров.
КОРЕПЕР – формируется из глав (или заместителей глав) постоянных представительств (посольств)
стран-членов Евросоюза в Брюсселе.
Постоянный представитель – это лицо высокого дипломатического ранга, которое назначается
с согласия главы государства или правительства страны-члена.
Вопрос: почему в Совете возникает дилемма между процессом социализации министров и поиском
эффективности взаимодействия?
Ответ: дилемма заключается в том, что ввиду частой ротации председательства было сложно обрести
последовательность в принятии решений. Поэтому был сделан выбор в пользу последовательного
исполнения программы циклом-трио: бывший, нынешний и следующий председатель исполняют
одну и ту же программу.
Вопрос: каково политическое значение поста председателя Совета? Как этот пост
эволюционировал с течением времени?
Ответ: в функции председателя Совета входят установление повестки, содействие переговорам и
нахождению компромисса, посредничество, представительство Совета в других институтах и органах
Европейского Союза, обеспечение последовательности работы Совета Министров.
Размер государства, впрочем, не всегда предопределяет успех его председательства в Европейском
Союзе. Во-первых, государство должно учитывать окружающий контекст (как внутриполитический, так
и европейский и международный). Во-вторых, на успех влияет разброс мнений между странамичленами и то, насколько для них важно отстаивание той или иной точки зрения, а также насколько
беспристрастен председатель. В-третьих, имеет значение сотрудничество с Европейским
парламентом,
Европейской
Комиссией,
Генеральным
секретариатом
Совета,
а
также
«европеизированность» служащих соответствующего государства, т.е. степень их знакомства с
процедурами и системой управления в ЕС.
Эволюция: в 1980-х появились описанные выше трио.
Вопрос: почему о КОРЕПЕР говорят как о двуликом Янусе?
Ответ: исследователи КОРЕПЕРа отмечают, что, с одной стороны, постоянные представители стоят на
страже интересов своих стран-членов. С другой – будучи в постоянном контакте с представителями
других государств, а также Европейской Комиссии, они вырабатывают некую коллективную
идентичность и начинают работать не только для своих столиц, но и в интересах развития европейской
интеграции.
Это обусловлено тем, что КОРЕПЕР несет ответственность за деятельность всего Совета. В
большинстве случаев постоянные представители имеют национальные инструкции, однако часто эти
инструкции расплывчаты, а постоянные представители нарушают их для более эффективного
европейского строительства. При этом важную роль играют доверие национальных представителей
друг к другу и культура компромисса.
КОРЕПЕР называют двуликим Янусом, потому что он служит как национальным, так и
общеевропейским интересам.
Вопрос: каково политическое значения голосования квалифицированным большинством?
Ответ: известно, что первая попытка введения ГКБ привела к кризису пустого кресла. Политическая
суть ГКБ – возможность малых стран победить числом и проголосовать для невыгодное для ядра
решение. Это – метод политического давления. Для поддержания климата большинство решений
принимаются консенсусом, чтобы не порождать споры, связанные с конфликтом интересов, который
может возникнуть в случае ГКБ.
Тема 2.5. Суд Европейского Союза
Вопрос: как формируется Суд ЕС?
Ответ: Суд состоит из 28 судей (по одному от каждого государства), 8 генеральных адвокатов и 1
регистратора (секретаря). Принцип, в соответствии с которым каждое государство посылает одного
представителя, обеспечивает Суду экспертизу не только в европейском праве, но и в национальном
законодательстве каждого конкретно взятого государства-члена.
Каждое государство устанавливает собственную процедуру отбора Судьи. По сложившейся традиции,
Судьями становятся академические юристы.
Генеральные адвокаты также номинируются государствами. Они призваны защищать интересы
Союза. Специальная декларация 1995г. установила, что четверо из них — это представители
крупнейших стран (Франции, Германии, Италии и Испании), а еще три – номинируются другими
государствами в порядке ротации. Лиссабонский договор создал возможность увеличить количество
генеральных адвокатов до 11, из которых один будет закреплен за Польшей.
Существуют некоторые общие принципы выбора судей и генеральных адвокатов: кандидаты должны
иметь высшее юридическое образование, непререкаемую репутацию, их независимость не должна
вызывать сомнений. И судьи, и генеральные адвокаты находятся под абсолютным запрещения своих
постов с любой другой оплачиваемой деятельностью. Даже преподавательская карьера может быть
разрешена только в порядке исключения.
И генеральные адвокаты, и судьи назначаются на 6 лет всеми государствами-членами. Количество
повторных избраний неограниченно, но каждые 3 года происходит частичное обновление состава
Суда. Каждый судья имеет свой кабинет – небольшую группу юридических советников, которые
оказывают ему помощь в работе.
Из своего состава Судьи на 3 года выбирают председателя. Председатель – высшее должностное
лицо Суда. Он распределяет дела между палатами, назначает судью-рапортера (докладчика), дату
слушания и рассмотрения, а также работает с палатами по применению временных мер. Кроме того,
он может приостанавливать исполнение оспариваемых актов институтов и учреждений Евросоюза
для обеспечения иска. Из числа генеральных адвокатов номинируется первый генеральный адвокат,
который распределяет дела между коллегами. Он переизбирается ежегодно.
Регистратор также назначается судьями на 6 лет. Он выполняет как секретарские обязанности, как и
функции генерального секретаря Суда Европейского Союза.
Суд – реактивный орган, то есть он может выносить решения только по делам, которые были
представлены его вниманию, и не обладает правом политической инициативы.
Вопрос: кто может обращаться в Суд Европейского Союза?
Ответ: институты Европейского Союза, национальные судьи и (?) рядовые граждане.
Вопрос: какова роль генеральных адвокатов?
Ответ: они призваны защищать интересы Европейского Союза. Первый генеральный адвокат
распределяет дела между коллегами и переизбирается ежегодно. Помимо этого, генеральный
адвокат наравне с судьей предоставляет свои доклады и заключения по каждому конкретному кейсу.
Участие адвоката не обязательно, если не поднимается принципиально новый вопрос европейского
права. Судьи, как правило6 прислушиваются к заключению, которое выносит генеральный адвокат.
Вопрос: как делят компетенции Суд ЕС и Суд по общим вопросам (СОВ)?
Ответ: к компетенциям Суда ЕС относятся следующие группы дел:
•
Дела прямой юрисдикции (споры между институтами и государствами / споры между
государствами-членами при реализации норм права Европейского Союза + иски ЕЦБ к
центральным банкам)
•
Иски к органам ЕС и их должностным лицам
•
Преюдициальные запросы (национальные суды нуждаются в помощи при трактовке норм
европейского права) – самая известная категория дел
•
Дела предварительного контроля – неподписанные международные соглашения, которые
необходимо проинспектировать по требованию ЕК, ЕП, ЕСов
•
Акты в рамках сотрудничества полиции и судебных органов стран-членов (споры между
странами ЕС и Европейской комиссией / между странами-членами, если согласились передать
дело на рассмотрение в Суд ЕС
•
Апелляции на решения Суда по общим вопросам (в основном по причине отсутствия его
юрисдикции, нарушения процедурных норм или законодательства ЕС в целом)
Под юрисдикцию Суда ЕС не подпадают основные положения ДЕС, ОВППБ и декларации к
учредительным договорам ЕС.
Юрисдикция Суда по общим вопросам определена произвольно, на основе того, что было передано
из Суда ЕС:
•
Споры между институтами и служащими Европейского Союза
•
Споры в отношении решений, вынесенных по антимонопольным делам
•
Иски физических и юридических лиц к институтам ЕС и ЕЦБ
•
Споры о возмещении ущерба, нанесенного институтами и органами ЕС
•
Иски по частноправовым и публично-правовым контрактам после 1993г.
•
Некоторые иски о бездействии институтов
Если Суд по общим вопросам сочтет, что решение по делу может повлиять на однородность
системы европейского права, он может передать рассмотрение в Суд ЕС.
Вопрос: почему потребовалось формирование специализированных Судебных палат?
Ответ: Ниццким договором была рассмотрена возможность создавать специализированные
судебные палаты по наиболее узким вопросам. Палаты могут быть созданы Советом по предложению
ЕК и после консультаций с ЕП и Судом или на основе запроса суда после консультаций с ЕК и ЕП.
Первая палата в количестве 7 человек возникла в 2004г.; ее деятельность была направлена на
рассмотрение споров между служащими ЕС с европейскими институтами и органами. Других палат
пока создано не было.
Вопрос: как деятельность Суда способствовала европейской интеграции?
Ответ: так как при создании Суда государства наделили его обширными полномочиями, то со
временем его влияние на весь процесс европейской интеграции существенно возросло. Более того6
во время евросклероза именно Суд способствовал углублению сотрудничества в ЕЭС за счет так
называемой негативной интеграции (снятия барьеров на пути свободного передвижения товаров
через взаимное признание национальных норм стран-членов, а не через нормотворчество).
Вопрос: в чем сложность отношений Суда ЕС и стран-членов?
Ответ: во-первых, интеграция достаточно разнородных представителей европейского сообщества
требует
гибкого,
не
универсального
подхода. Во-вторых,
Суд
достаточно силен
и на
супранациональном уровне может составлять серьезную угрозу национальным интересам государств
– членов.
Вопрос: как принцип тайной совещательной комнаты влияет на независимость Суда?
Ответ: так как у общественности и европейских институтов нет иной информации кроме той, которой
выносит Суд, то Судьи и Суд в целом независимы от национальных правительств и любых видов
преследования, что позволяет им быть беспристрастными.
Тема 2.6. Счетная палата и ОЛАФ
Вопрос: почему возникла Счетная палата (Аудиторский суд)?
Ответ: палата была создана на основании бюджетных соглашений 22 июля 1975г. по инициативе
председателя ЕП Х. Айнгера, поскольку совершался переход от финансирования сообществ из вкладов
стран-членов к собственным средствам. В 1977г. новый орган со штаб-квартирой в Люксембурге
приступил к работе. Первыми его функциями стала проверка финансовой деятельности всех
институтов и подготовка годового отчета для Совета и ЕП с целью последующего освобождения ЕК от
ответственности за исполнение бюджета. Кроме того, Счетная палата получила право подготовки так
называемых специальных докладов по отдельным направлениям деятельности (в том числе по
сотрудничеству с третьими странами).
Вопрос: в чем заключаются основные претензии Счетной палаты к деятельности Европейской
Комиссии и других институтов?
Ответ: критика заключается в неспособности стран-членов собрать собственные средства ЕС, плохом
управлении средствами сельскохозяйственной политики, непоследовательности при расходовании
средств структурных фондов, проблеме реализации программ технической помощи третьим странам,
ограниченных ресурсах, выделяемых на финансовое управлении, а также плохом понимании
отчетности.
Вопрос: какова роль ОЛАФ в финансовом контроле институтов Евросоюза?
Ответ: к основным задачам ОЛАФ относятся административные расследования, предотвращение
нелегальных финансовых операций, контрабанды и мошенничества (особенно в структурах ЕС), а
также координация работы национальных аудиторов в борьбе с нелегальным использованием
финансовых средств ЕС и содействие развитию методологии борьбы с мошенничеством.
Вопрос: как создание Счетной палаты изменило институциональный баланс между Европейским
парламентом, Советом и Европейской Комиссией?
Ответ: произошли следующие изменения:
•
Палата освободила Европейскую Комиссию от ответственности за исполнение бюджета
Европейского Союза
•
Сделала ставку на Европейский Парламент, а не на европейскую Комиссию, что существенно
возвысило ЕП и озлобило ЕК
•
Получив статус института ЕС наравне с остальными, Счетная Палата внесла толику равновесия
в институциональное устройство Европейского Союза
Вопрос: как эволюционировали функции Счетной Палаты?
Ответ: постепенное влияние и полномочия Счетной палаты росли. В Маастрихтском договоре палата
была признана одним из институтов ЕС. К тому же договор наделил палату еще одной функцией –
публиковать по результатам финансового года не только отчет, но и годовую декларацию ведения
бухгалтерской отчетности.
Амстердамский договор дал палате новые возможности, в том числе – возможность подавать иски в
Суд.
По итогам Ниццкого договора Счетная палата получила право формировать расходы, связанные с
ОВППБ, а также с сотрудничеством органов и полиции.
Тема 2.7. Омбудсмен
Вопрос: в чем причина появления поста Омбудсмена?
Ответ: пост омбудсмена появился ввиду роста потребности индивидов защищать свои права перед
лицом сообществ. В текст учредительных договоров ЕС пост омбудсмена попал только в 1992г., когда
был включен в Маастрихтский договор. В этом договоре сферы компетенций омбудсмена были
прописаны достаточно размыто, но Амстердамский договор расширил его полномочия, дав ему
возможность анализировать вопросы сотрудничества органов полиции и юстиции, но не ОВППБ.
Вопрос: какие вопросы попадают в компетенцию омбудсмена?
Ответ: пост омбудсмена связывают не только с защитой прав человека, но и с потребностью усилить
демократичность ЕС. Основная обязанность омбудсмена – предотвращать недобросовестное
поведение институтов и органов ЕС, а также агентств. Он не может расследовать действия странчленов. К омбудсмену могут обратиться граждане стран-членов, а также лица, постоянно
проживающие на территории Европейского Союза.
Вопрос: какова процедура рассмотрения жалобы омбудсменом?
Ответ: алгоритм примерно следующий:
•
Установление факта обусловленности жалобы
•
Попытка склонить нужный институт к самостоятельным мерам или полюбовному решению
вопроса, выступив при этом в роли посредника
•
В серьезных случаях омбудсмен может направить свое мнение институту или учреждению
•
Если институт или учреждение отказываются признать факт нарушения, омбудсмен готовит
доклад об обстоятельствах дела, который затем направляется в Европейский Парламент. В
этом случае Парламент может придать политическое значение делу, особенно если оно
касается Европейской Комиссии, которая несет ответственность перед Европейским
Парламентом.
Омбудсмен не имеет возможности навязать какое-то решение.
Основными методами работы омбудсмена являются:
•
Сотрудничество с институтами ЕС и национальными омбудсменами
•
Диалог с гражданами
•
Использование СМИ.
Вопрос: в чем значение самостоятельных инициатив омбудсмена?
Ответ: их значение заключается в подчеркивании высокой степени гражданской ответственности
публичной службы Европейского союза. Более того, выдвинутый Содерманом проект по введении
кодекса добросовестного управления пришелся как раз на кризис комиссии Сантера, что придало
инициативе Содермана исключительную силу.
Вопрос: почему пост омбудсмена – это нечто промежуточное между институтом парламентского
контроля и судебного?
Ответ: это обусловлено тем, что омбудсмен находится под крылом Европейского Парламента и
иллюстрирует концепцию ответственности институтов перед выборным органом власти. Более того, в
отличие от судебных инстанций он может вести самостоятельные расследования, без жалоб. Однако
он не может навязывать какие-либо обязательства институтам и учреждениям, а только призывает их
к каким-либо действиям.
В то же время его функции и принципы деятельности напоминают судебные инстанции: он
рассматривает индивидуальные жалобы и применяет общие принципы к конкретным событиям.
Более того, формулирование общих принципов на основе расследования частных жалоб придает
особое сходство политике омбудсмена с деятельностью Суда европейского Союза.
Вопрос: почему большая часть исков, которые рассматривает омбудсмен, направлены против
Европейской комиссии?
Ответ: это связано с исполнительной функцией Европейской комиссии в экономической области.
Тема 2.9. Экономический и социальный комитет. Комитет регионов.
Вопрос: в чем причины возникновения ЭСК?
Ответ: ЭСК был создан Римским договором по настоянию Бельгии и Нидерландов. Он призван
представлять различные социальные силы, на которые оказывает влияние, на которые оказывает
влияние процесс интеграции. Создание такой структуры было обосновано двумя факторами:
•
Аналогичные структуры (тройственные комиссии) существовали во всех странах-учредителях
Сообществ за исключением Германии и доказали свою эффективность в предоставлении
информации о ситуации в секторе и настроениях общественных групп. Экономическая природа
Сообщества предполагала, что будут затронуты различные слои. Следовательно, ЭСК должен
был стать важной структурой предварительного согласования интересов и поиска
компромисса.
•
Страны-члены
предполагали,
что
Комитет
станет
органом
выражения
интересов,
альтернативным Ассамблее (более специализированной). Ассамблея представляла граждан и
поначалу даже не избиралась прямо, поэтому не считалась эффективной. ЭСК состоял из
работодателей, работников и других групп интересов, соответственно давал возможность
получения консультаций по конкретным направлениям деятельности непосредственно у
вовлеченных сторон. Можно говорить о том, что ЭСК полностью отвечал функциональному и
элитистсткому видению процесса европейской интеграции Монне.
Вопрос: в чем причины возникновения КР?
Ответ: Комитет регионов был учрежден только в 1992г. по решению Маастрихтской
межправительственной конференции. Но уже с середины 1970-х годов региональная политика
Сообществ способствовала укреплению партнерства институтов в Брюсселе и регионов. В 1988г. был
создан Консультативный совет региональных и местных властей. Маастрихтское решение появилось
во многом из-за развития регионализма в Европе, активизации процесса деволюции и давления
субнациональных акторов. Формирование Комитета регионов соответствовало возникшей в
тот период концепции многоуровневого управления, в соответствии с которой в Евросоюзе функции
могут реализовываться на трех уровнях: наднациональном, национальном и субнациональном.
Тем не менее созданный комитет оказался слабее, чем изначальная задумка Европейской Комиссии.
Комитет Регионов и ЭСК также делили общий секретариат до конца 1977г. На Амстердамской
межправительственной конференции КР был усилен административно (он получил свой секретариат
и право самостоятельно определять процедурные правила). Кроме того, был расширен список сфер,
принятие
решения
в
которых
требует
консультации
с
Комитетом
Регионов.
Ниццкая
межправительственная конференция ввела ряд новых правил формирования КР. Наконец,
Лиссабонский договор повысил важность консультаций с КР, продлил полномочия его созывов на 5
лет, а также предоставил КР возможность обращаться в Суд ЕС.
Вопрос: как КР и ЭСК оказывают влияние на процесс европейской интеграции?
Ответ: ЭСК и КР – внутренне воплощение европейской демократии через участие экономических
групп, а также субсидиарности.
Вопрос: сравните КР и ЭСК.
Ответ: для начала рассмотрим сходства. Вот они:
•
И в ЭСК, и в КР вопрос о представительстве решает государство-член, а затем совет одобряет
эти назначения посредством голосования квалифицированным большинством (ГКБ).
•
По аналогии с ЭСК, число членов КР не может превышать 350, а квоты стран-членов в обоих
комитетах также равны.
•
Как и ЭСК, КР обладает правом только на консультативное мнение.
•
Внутренняя структура КР аналогична ЭСК. Основную административную роль играют
председатель и бюро, а также 28 заместителей председателя.
•
КР организует свою работу в комиссиях, ЭСК – в секциях. Суть та же.
•
И ЭСК, и КР работают по принципу консенсуса.
Отличия между двумя органами также заслуживают внимания:
•
КР состоит из выборных политиков, а ЭСК – из политиков6 предложенных государствами.
•
У КР налицо политическая организация
•
КР зависит от того, как развиваются контакты между центром и регионами внутри странчленов.
•
После расширения ЕС роль КР существенно возросла.
•
Сферы, за которые отвечают ЭСК и КР, отличаются.
Тема 2.9. Европейский инвестиционный банк (ЕИБ)
Вопрос: какие функции выполняет ЕИБ?
Ответ: функции и статус ЕИБ прописаны в договоре, учреждающем ЕЭС. С юридической точки зрения
ЕИБ – независимое агентство Европейского Союза. Можно выделить следующие функции ЕИБ:
•
Финансирование проектов трех типов (развитие слаборазвитых регионов, модернизация
предприятий/развитие видов деятельности, необходимых для внутреннего рынка,
проекты, которые интересны нескольким государствам, но н могут профинансированы за
счет только одного из них)
•
Способствует экономическому и социальному сближению стран Европейского Союза
•
Выполнение функции одного из учредителей Европейского инвестиционного фонда (на его
долю приходится около 60% средств в нем)
•
Ведение внутренней аудиторской отчетности
•
Культивация имиджа ответственного кредитора
•
Соблюдение процедурных моментов
Вопрос: какие условия необходимо выполнить для привлечения займа ЕИБ?
Ответ: на практике ЕИБ рассматривает практически все проекты, которые попадают к нему на стол.
Проект
должен
приносить
и
прибыль
и
попадать
в
одну
из
категорий
(развитие
регионов/модернизация рынка/межгосударственные масштабные проекты).
Вопрос: какова роль ЕИБ в процессе интеграции?
Ответ: ЕИБ способствовал реализации некоторых политик (транспортной, энергетической,
телекоммуникационной), обеспечил определенную степень выравнивания в развитии регионов,
содействовал росту влияния субнациональных единиц, деволюции и многоуровневому управлению в
ЕС, дал импульс к развитию национальных, региональных и локальных предпочтений.
Вопрос: в чем противоречивость деятельности ЕИБ?
Ответ: банк имеет двоякий статус. С одной стороны, это коммерческое предприятие, которое
ориентировано на получение прибыли (т.е. на инвестиции только в те проекты, которые в потенции
могут принести прибыль). С другой стороны – Банк должен руководствоваться интересами
внутреннего рынка, способствовать выравниваю развития стран-членов, что далеко не всегда
гарантирует прибыль. Словом, Банк является одновременно субъектом экономики с собственными
интересами и европейским органом, заинтересованном в развитии дела интеграции и укреплении
институционального баланса Европейского Союза.
Тема 2.10. Агентства Европейского Союза
Вопрос: что такое агентства Европейского Союза и на какие типы они подразделяются?
Ответ: Агентство – часть государственного аппарата, которая независима в выполнении функций и
имеет право принимать окончательные, юридически обязательные условия.
В современном ЕС выделяют 5 типов агентств:
•
Децентрализованные
•
Для ОВППБ
•
Агентства и органы Евроатома
•
Исполнительные агентства
•
Другие организации
Вопрос: чем обусловлено появление агентств?
Ответ: на уровне Европейских Сообществ агентства стали появляться в 1970-е годы. Вторая волна
создания агентств ответом на те же вызовы, с которыми столкнулись и национальные государства:
•
Предоставление объективного управления и независимость от избирательного цикла
•
Растущая техническая и научная сложность процесса управления и необходимость
перманентной адаптации
•
Улучшение управления, поскольку эти функции являются основными для данной
специализированной организации, а не периферийными, как для более общей организации
(например, Европейской Комиссии)
•
Вовлечение многих групп в процесс принятия решения
•
Более позитивное отношение субъектов регулирования к правилам, исходящим от
независимых агентств
Более того, сегодня ЕС стал активно создавать так называемые исполнительные агентства для
управления одной или несколькими программами Сообщества.
Вопрос: почему агентства ЕС слабее, чем агентства США?
Ответ: по мнению ряда исследователей, агентства ЕС не обладают регулятивной самостоятельностью
(не имеют права создавать новые правила, а также обеспечивать их реализацию), и вместо этого в
основном предоставляют информацию странам-членам и коммунитарным институтам, а также
поощряют мягкую гармонизацию правил стран-членов.
Помимо этого – свою роль сыграл легалистский подход к европейской интеграции, согласно которому
делегирование не может нарушать сложившийся баланс между институтами ЕС – ЕК, ЕП и Советом.
Сказались также отсутствие традиции регулирования в Европе (в отличие от США) и разнообразные
подходы стран-членов к проблеме независимых агентств, а также стремление политически
ограничить независимое регулирование.
Вопрос: как агентства связаны с концепцией регулятивного государства?
Ответ: согласно регулятивной теории права, нормы унифицировано устанавливаются для всей страны.
Агентства реализуют эту концепцию, но в то же время их относят и к новому, сетевому типу
администрирования.
Вопрос: почему агентства изменяют традиционно разделение полномочий между ЕС и странамичленами?
Ответ: объединение в сети национальных регулирующих агентств Европейского Союза преобразует
разделение функций между ЕС и странами-членами, когда на первом уровне вырабатывались
решения, а на втором они реализовывались. Фактически игроки со смешанным членством реализуют
цели Евросоюза сообща. Это дает основание говорить о сетевом подходе к европейскому управлению
с децентрализацией и совместным администрированием секторов.
ПРОЦЕДУРЫ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
Тема 3.1. Процедуры принятия законодательных актов
Вопрос: в чем отличие регламента от директивы и решения?
Ответ: выделяется несколько категорий вторичных актов (решений, имеющих прямую силу для
юридических и физических лиц Европейского Союза), принимаемых на основе коммунитарного
метода:
•
Регламенты (regulations) – имеют прямое действие, не требует инкорпорации в национальное
право, поскольку прописывают как цели, так и методы их достижения. Они юридически
обязательны для всех стран-членов.
•
Директивы (directives) – также юридически обязательны для всех стран-членов, но требуют
инкорпорации в национальное право, поскольку прописывают цели, но не методы их
достижения. Это направлено на соглашение специфики стран-членов и сегодня наиболее
распространенный вторичный акт.
•
Решения (decisions) – имеют обязательную силу только для тех государств, к которым они
обращены.
•
Рекомендации (recommendations) и заключения (opinions) необязательны для выполнения.
Вопросы: охарактеризуйте консультативную процедуру и вес ЕП, ЕК и Совета в ней.
Ответ: это исторически первая процедура. Она была прописана еще в договорах 1950-х годов для
установления таможенных пошлин, сельского хозяйства, вопросов свободного передвижения
услуг, регулирования Европейского социального фонда, согласования некоторых международных
соглашений, сближения законодательства в тех областях, которые прямо не предусмотрены
учредительными договорами, принятия решений о созыве межправительственной конференции.
Сегодня консультативная процедура применяется к ограниченному кругу вопросов: исключений из
правил внутреннего рынка и конкуренции, решений в сфере ОВППБ.
Вес Европейской комиссии: осуществляет выбор правовой базы. именно с нее начинается подготовка
законопроекта. Может модифицировать текст до того, как Совет принял какое-то решение, потому
находится под сильным давлением Европейского Парламента. Обычно это давление приходится на
период, когда ЕК еще не объявила, что она хочет изменить в базовом тексте. Однако стоит отметить,
что ЕК всегда технически проще принять текст без изменений, чем вносить в него поправки и
проводить по ним голосование.
Вес Совета: начинает свою работу одновременно с Европейским парламентом (а также ЭСК и КР), но
не выносит окончательного решения, не дождавшись их позиции. Голосуя по тексту проекта, Совет
может либо принять его единогласно или ГКБ, либо модифицировать единогласно.
Вес Парламента: выжидает позиции Совета по законопроекту, может предложить поправки. Роль и
вес ЕП постоянно растет.
Суть кажется мне такой: все органы хотят наиболее оптимизированным способом принять новый
законопроект и готовы к прениям только в случае, если вопрос принципиальный и вызывает сильные
разногласия между европейскими институтами.
Вопрос: почему возникает процесс лоббирования европейских институтов и каково его значение
для процесса европейской интеграции?
Ответ: с процессом принятия решения в Европейском союзе тесно связано лоббирование,
осуществляемое так называемыми группами интересов. Группы интересов появились в процессе
европейской интеграции еще в 1950-е годы, ассоциации бизнеса отвечали нефункциональному
видению процесса европейской интеграции Монне. Их количество многократно возросло в 80-е 90-е
годы двадцатого столетия после интенсификации процесса интеграции и завершении строительства
внутреннего рынка (это часто анализируется как индикатор роста институционализации Евросоюза).
С одной стороны, большинство компаний и общественных организаций продолжают представлять
свои интересы и лоббировать их на национальном уровне. С другой стороны, многие вопросы больше
не регулируются на национальном уровне, что требует представительства интересов на уровне
европейских институтов.
Вопрос: какие типы лоббистов существуют? В чем их отличия?
Ответ: существуют несколько видов лоббистских структур в ЕС.
•
Ассоциации крупных компаний, формирующиеся в том случае, если сильна международная
ориентация деятельности этих компаний.
•
Евроассоциации,
объединяющие
представителей
соответствующих
секторов
промышленности различных стран-членов. Эти группы, однако, считаются наименее
эффективными, поскольку объединяют большое количество предприятий, интересы которых
могут противоречить друг другу.
•
Профессиональные лоббирующие организации, которые могу оказывать помощь мелким
предприятиям, не заинтересованным в том, чтобы постоянно представлять свои интересы в
Брюсселе, но стремящимся оказать влияние на конкретный законопроект. Как правило, ЕК и
ЕП отрицательно относятся к профессиональным лоббирующим организациям, поскольку те
не могут предоставить качественную экспертную информацию по интересующим их вопросам.
•
Представительства отдельных компаний, выражающие в Брюсселе интересы только своего
руководства. Они могут быть источником ценной информации, но далеко не всегда
репрезентативны.
Вопрос: сравните процедуру согласия с другими процедурами принятия решения в ЕС.
Ответ: процедура согласия применяется по ограниченному количеству вопросов, например, для
одобрения расширения ЕС, заключения соглашения об ассоциации с третьими странами, ограничения
прав отдельных государств-членов в связи с нарушением прав человека, присоединения ЕС к
Европейской конвенции по правам человека, для принятия решений по структурным фондам и иных
решений, ведущих к серьезным бюджетным последствиям, для соглашений в рамках общей торговой
политики, для изменения процедуры выборов ЕП.
ЕП в процедуре согласия может проголосовать только за или против без права вносить какие-либо
поправки. Результатом должно быть либо одобрение, либо отклонение того или иного
предложения.
При этом могут предусматриваться различные пороги одобрения (согласие большинства списочного
состава, большинства списочного состава и 2/3 от числа поданных голосов).
Процедура отличается от иных процедур, так как применяется только в исключительных случаях – по
решениям, которые изменят жизнь всего европейского сообщества. Отличие также заключается в
необходимости голосовать без поправок.
Вопрос: сравните эпистемные сообщества и коалиции давления?
Ответ: эпистемные сообщества – объединения специалистов по той или иной проблеме,
заинтересованных в оптимальном решении вопроса.
Коалиции давления – группы, состоящие из представителей промышленности, иных групп,
заинтересованных в конкретном, выгодном для них исходе событий.
Тема 3.3. Бюджетная процедура и финансовые перспективы. Межинституциональные соглашения.
Вопрос: что такое финансовая перспектива, как она принимается?
Ответ: финансовая перспектива – принятая по решению Брюссельского Европейского Совета 1988
года многолетняя схема планирования расходов Европейского союза. В ее выработке основную роль
играет Европейский Совет.
Первая стадия бюджетного процесса Европейского союза – согласование финансовой перспектив.
Оно должно соответствовать трем основным принципам, изложенным ниже:
•
Принципу концентрации (разбивки перспективы по главам);
•
Принципу соответствия и последовательности (т.е. отражать цели Европейского Союза);
•
Принципу партнерства между всеми заинтересованными сторонами.
Финансовая перспектива оформляется как трехстороннее (Совет, ЕК и ЕП) межинституциональное
соглашение, которое содержит пределы обязательств и расходов Союза по каждому году финансовой
перспективы (обычно от 5 до 7 лет).
Вопрос: из каких средств формируется бюджет ЕС? Какие основные расходные статьи?
Ответ: бюджет ЕС регулируется межинституциональным соглашением по финансовой перспективе и
включает в себя следующие статьи:
•
Традиционные собственные ресурсы (сюда входят таможенные поступления от сельского
хозяйства, сахарные сборы, таможенные сборы и пошлины) – 10% бюджета
•
НДС – около 9.4% бюджета
•
Иные поступления (например, штрафы, налоги европейских госслужащих, вклады третьих
стран в бюджет ЕС) – 5.8%
•
Национальные взносы стран-членов (73.8%; они рассчитываются как разница между
планируемыми расходами и доходами от двух предыдущих источников)
•
Экономия (около 1% в год)
К расходам можно отнести такие факторы, как:
•
Устойчивый и включающий рост (конкурентоспособность для экономического роста и
занятости, экономическое выравнивание)
•
Устойчивый рост: природные ресурсы
•
Безопасность и гражданство
•
Глобальная Европа
•
Администрирование
•
Другие специальные инструменты
Вопрос: какие конфликты обычно возникают между государствами при одобрении бюджета?
Ответ: противоречия между вкладчиками и реципиентами, единый европейский налог, расходная
часть.
Тема 3.3. Проблема исполнения, делегированные и имплементирующие акты
Вопрос: в чем заключаются различия материального и регулятивного исполнения в Европейском
Союзе?
Ответ: в случае материального исполнения речь идет о выполнении государствами-членами своих
обязательств по учредительным документам, регламентам и директивам. Контроль выполнения
осуществляют Европейская Комиссия и Суд ЕС. В реальности скорость и полнота выполнения
государствами-членами своих обязательств существенно разнится. Неравномерное выполнение
государствами-членами своих обязательств, а также некорректное применение норм создает
проблемы, поскольку искажает внутренний рынок.
Государства нарушают свои обязательства по нескольким причинам. Сказываются различия
национального законодательства и новой нормы права ЕС, которые делают принятие последней
сложной и дорогой. Национальные органы, к тому же, могут просто не понять истинного смысла
директивы. Наконец, национальные парламенты могут фрондировать по каким-то причинам
принятие соответствующего национального акта.
Огромной силой обладает ЕК – последнее слово всегда остается за ней, она располагает обилием
инструментов давления на национальные правительства, не исключен даже шантаж лол (name and
shame). Если правительство не слушает рекомендаций Комиссии, то последняя обращается в Суд, и
последний мирно кивает в ее сторону.
Регулятивный тип выполнения решений в Евросоюзе связан с подготовкой технического
законодательства в развитие ранее принятых регламентов и директив. ЕК играет ключевую роль в
принятии технического законодательства.