Права граждан на свободу объединения в сфере труда и законодательная власть: поиск баланса интересов (реформа закона Кыргызской Республики о профсоюзах в сравнительном аспекте с законами некоторых стран Евразийского экономического союза) Раманкулов Кубанычбек Советович - кандидат юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского, трудового и экологического права юридического факультета Кыргызского национального университета им. Ж. Баласагына. Основное содержание преобразований, происходящих в государствах Евразийского союза, характеризуется не только развитием рыночных регуляторов экономических отношений, но и совершенствованием социальной инфраструктуры сферы труда, прежде всего профессиональных союзов, деятельность которых основывается на свободе объединений, законодательно гарантированных в этих государствах. Свобода объединения находится в неразрывной связи с правом граждан на объединение на основе общности интересов по роду профессиональной деятельности, создаваемых для защиты трудовых и социально-экономических прав и интересов. Так, в соответствии с ч.2 ст.4 Конституции Кыргызской Республики1 (далее-КР) политические общественные партии, объединения могут профессиональные создаваться союзы гражданами и другие на основе свободного волеизъявления и общности интересов для реализации и защиты своих прав и свобод, удовлетворения политических, экономических, социальных, трудовых, культурных и иных интересов. Согласно Конституции Российской Федерации2 (далее-РФ) свобода объединения и право на нее могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это Конституция Кыргызской Республики // Принята референдумом (всенародным голосованием) 27 июня 2010 г. Внесены изменения Законом КР «О внесении изменений в Конституцию Кыргызской Республики» от 28 декабря 2016 г.№ 218, принятым референдумом (всенародным голосованием) 11 декабря 2016 г. Введена в действие Законом КР от 27 июня 2010 г. (В редакции Закона КР от 28 декабря 2016 г. № 218) // Сайт Министерства юстиции КР. [Электронный ресурс]. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/202913, 21.11.2019. 2 Конституция Российской Федерации // принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru, 21.11.2019. 1 необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Тем самым Конституция РФ не просто провозглашает свободу объединения (хотя и не употребляет такого словосочетания), но закрепляет право каждого на объединение, устанавливает гарантии защиты этого права3. Таким образом, указанные общие положения обеих конституций распространяются на все общественные объединения, создаваемые и действующие на законных основаниях, в том числе и на профсоюзы. Процессы преобразований законов о профсоюзах в странах Евразийского союза, несмотря на сходство структурного построения и общность основополагающих принципов4, находящихся в основе законов о профсоюзах этих стран, тем не менее обнаруживают немало существенных различий, имеющихся в содержании законов о профсоюзах в странах Евразийского союза. С этой точки зрения наиболее проблемными становятся попытки реформирования Закона Кыргызской Республики (КР) «О профессиональных союзах»5, предпринимаемых представителями законодательной власти страны. Так, на официальный сайт Жогорку Кенеша (Верховный Совет) КР 12 апреля 2019 года был вынесен на общественное обсуждение проект Закона КР «О профессиональных союзах КР»6, подготовленный группой депутатов этого органа высшей законодательной власти страны. Представленный проект был предложен Жогорку Кенешу без предварительного обсуждения с профсоюзами. Снигирева И.О. Конституционное право на объединение как одно из основных прав граждан России // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. №6. С.190. 4 Всеми государствами – членами Евразийского союза были ратифицированы все восемь фундаментальных конвенций МОТ, включая Конвенцию №87 о свободе объединений и защите права объединяться в профсоюзы (1948). См.: Томашевский К.Л. Источники трудового права государств – членов Евразийского экономического союза (проблемы теории и практики): монография / К.Л. Томашевский. – Минск: Междунар. ун-т «МИТСО», 2017. С.351. 5 Закон КР от 16 октября 1998 года N 130 «О профессиональных союзах» (В редакции Закона КР от 4 августа 2004 года № 105) // Сайт Министерства юстиции КР. [Электронный ресурс]. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/137?cl=ru-ru 6 См.: На общественное обсуждение с 12 апреля 2019 года выносится проект Закона КР «О профессиональных союзах КР» // Официальный сайт Жогорку Кенеша КР. [Электронный ресурс]. URL: http://www.kenesh.kg/ru/article/show/5204/na-obshtestvennoe-obsuzhdenie-s-12-aprelya-2019-goda-vinositsya-proektzakona-kr-o-professionalynih-soyuzah-kr 3 Следует отметить, что в этот же период начались протесты профсоюзов против принятия нового закона7, в том числе и международная кампания по поводу указанного проекта закона8. К настоящему времени этот проект прошел вторые чтения в Жогорку Кенеше КР. Российский правовед В.Н. Карташов, говоря о современных проблемах российского правотворчества, в частности, заметил, что не всегда соблюдаются принципы правотворческой практики (гласности, демократизма, ответственности и др.); до сих пор даже на федеральном уровне не разработана законодательная технология, которая бы четко определяла минимальные требования к законотворцам, тактике, стратегии и ресурсообеспеченности законодательного процесса9. Отмеченное положение дел, к сожалению, оказывается довольно часто применимым к законотворчеству в сфере труда в Кыргызстане. При этом речь идет о необходимости соблюдения порядка разработки и подготовке проектов законов, установленных Законом КР «О социальном партнерстве в области трудовых отношений в Кыргызской Республике» (ст.9)10, нарушенных в процессе подготовки вышеуказанного проекта закона. Поэтому социальные партнеры оказываются фактически никак не вовлеченными в деятельность по государственному управлению национальной трудовой политикой, что также противоречит требованиям ратифицированной Кыргызстаном Конвенции №15011. Рассмотрим основные проблемные вопросы проекта Закона КР «О профессиональных союзах КР» (далее – проект закона). Согласно ст.7 этого См.: Федерация профсоюзов выйдет на митинг против поправок в закон о профессиональных союзах https://rus.azattyk.org/a/30199023.htm. Закон о профсоюзах. Депутаты не учли мнения общественности и правительства https://24.kg/obschestvo/129431_zakon_oprofsoyuzah_deputatyi_neuchli_mneniya_obschestvennosti_ipravitelstva/ 8 См.: Членские организации Глобального союза Industri ALL в Кыргызстане требуют отозвать проект закона Кыргызской Республики «О профессиональных союзах», который существенно ограничивает права профсоюзов. http://www.industriall-union.org/ru/profsoyuzy-kyrgyzstana-boryutsya-protiv-antiprofsoyuznogo-zakona. 9 Карташов В.Н. Основные тенденции развития правовых систем в условиях глобализации // Вестник ЯрГУ. Серия Гуманитарные науки. 2016. №4. С.54. 10 Законом КР «О социальном партнерстве в области трудовых отношений в Кыргызской Республике» от 25 июля 2003 года // Сайт Министерства юстиции КР. [Электронный ресурс]. URL: http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ruru/1280 11 Конвенция №150 Конвенция о регулировании вопросов труда: роль, функции и организация // Сайт Международной организации труда (МОТ). [Электронный ресурс]. URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/normativeinstrument/wcms_c150_ru.htm 7 проекта закона федерация профсоюзов КР – республиканское объединение профсоюзных организаций является единственным полномочным представителем работников, членских организаций в социальном партнерстве с Правительством КР на республиканском уровне. Федерация профсоюзов КР должна иметь в своем составе более половины зарегистрированных отраслевых (межотраслевых) профсоюзных объединений (ч.2 ст.7 проекта закона). Федерация профсоюзов содействует обеспечению правовых гарантий деятельности профсоюзов на республиканском уровне, координации действий членских организаций в вопросах представления и защиты социальных, трудовых прав и интересов членов профсоюзов (ч.3 ст.7 проекта закона). Часть 4 этой же статьи проекта закона перечисляет основные функции Федерации профсоюзов КР. Статья 8,9,10 определяют правовое положение различных уровней профсоюзных структур: областное представительство Федерации профсоюзов Кыргызстана, территориальное объединение профсоюзов и отраслевое объединение профсоюзов. Как видно из сказанного выше проект закона направлен на установление профсоюзной монополии в республике. Подобные тенденции при принятии нового закона Республики Казахстан «О профессиональных союзах»12 отмечались Е.Н. Нургалиевой. В частности, она указывала на то, что согласно этого закона все казахстанские профсоюзные организации должны входить в Республиканскую федерацию профсоюзов. Через весь закон красной нитью проходит идея создания «сильного социального центра», в нем устанавливается обязанность вхождения самостоятельных профсоюзов в отраслевые профсоюзы, а тех – в территориальные, затем – в республиканские профсоюзные объединения13. Проект закона во многом совпадает с казахстанским законом о профсоюзах и это не случайно, поскольку по заверениям разработчиков в Закон Республики Казахстан от 27 июня 2014 года № 211-V «О профессиональных союзах» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 11.07.2017 г.) // [Электронный ресурс]. URL: https://online.zakon.kz/document/?doc_id=31571953 13 Нургалиева Е.Н. Профессиональные союзы в новом правовом поле Казахстана // Право и национальные интересы в современной геополитике: Доклады исполнительного комитета к Девятой сессии ЕвропейскоАзиатского правового конгресса. – Екатеринбург: Изд. дом Уральск. гос. юрид. ун-та, 2015. С.74. 12 процессе подготовки проекта закона за основу был взят казахстанский закон о профсоюзах. В соответствии с п.2 ст. 3 Конвенция № 87 государственные власти воздерживаются от всякого вмешательства, способного ограничить это право или воспрепятствовать его законному осуществлению14. В связи с правом трудящихся и работодателей создавать и вступать в организации по собственному выбору возникает проблема профсоюзной монополии. В рамках общей проблемы изменения правопорядка в структуре профессиональных союзов республики, усилия законодательной власти в рассматриваемом случае в итоге оказываются направленными «не столько на обеспечение взаимодействия, сколько на «рассеивание», подчинение, а в некоторых случаях и поглощение общественных институтов»15. Комитет по свободе объединения (КСО) в своих докладах отмечает, что создание законодательством профсоюзной монополии является нарушением свободы объединения. При этом КСО разъясняет существующие принципиальные различие между профсоюзной монополией, установленной и поддерживаемой законом, с одной стороны, и, с другой, добровольным объединением трудящихся или союзов, которое происходит (без давления со стороны государственных органов или не в результате действия закона) потому, что они хотят, к примеру, укрепить свои позиции на переговорах, координировать усилия по разрешению возникающих трудностей, затрагивающих все их организации, и т.д. … однако профсоюзное единство, прямо или косвенно навязанное законом, противоречит нормам, четко определенным в Конвенции №8716. Проект закона предусматривает легализацию понятия «локальный профсоюз», под которым понимается добровольно создается работниками одной Конвенция № 87 о свободе объединений и защите права объединяться в профсоюзы (1948) // Сайт Международной организации труда (МОТ). [Электронный ресурс]. URL: https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/normativeinstrument/wcms_c087_ru.htm 15 Сауляк О.П. Правопорядок в коллективистских и индивидуалистических обществах: сущность основные характеристики, поиск новой модели // Государство и право. 2006. №4. С.94. 16 Свобода объединения и коллективные переговоры: Общий обзор докладов по Конвенции 1948 г. о свободе ассоциации и защите права на организацию (№87) и Конвенцию 1949 г. о праве на организацию и на ведение коллективных переговоров (№98) // Доклад Комитета экспертов по применению Конвенций и Рекомендаций (статьи 19, 22 и 35 Устава). Международное бюро труда, Женева, 1995. П.91. С.44. 14 или нескольких организаций, связанными общими трудовыми, производственно-профессиональными интересами (ст.11 проекта закона). Статья 12 проекта закона регламентирует правовое положение первичной организации профсоюза, предусматривая, что она создается в организации, состоит не менее чем из трех человек и является структурным подразделением локального или отраслевого профсоюза без образования юридического лица и полномочным представителем работников в социальном партнерстве на уровне организации. включение Таким образом, проект закона предусматривает обязательное первичных соответственно, профсоюзов, профсоюзных исключая действующих правовые независимо организаций возможности от в объединения, функционирования каких-либо профсоюзных объединений. Следовательно, в данных случаях право на создание профсоюзных объединений, которое закрепляется еще действующим законодательством будет заменяться обязанностью. Кроме этого, первичные профсоюзные организации, согласно ч.1 ст.12 проекта закона оказываются лишенными права регистрироваться в качестве юридического лица. Указанные положения проекта закона являются противоречащими принципу свободы объединения. Как отмечает КСО «право трудящихся создавать по своему выбору организации и вступать в такие организации не может считаться существующим, если оно не установлено и не соблюдается в полной мере в законодательстве и на практике»17. Необходимо отметить положения ст. 15. проекта закона, закрепляющие требования к содержанию уставов профсоюзов. Кроме того, ч. 2 ст.15 проекта закона устанавливается, что уставы локальных и первичных профсоюзных организаций входящих в состав отраслевых и территориальных объединений профсоюзов не должны противоречить уставам соответствующих объединений. Уставы членских организаций Федерации профсоюзов КР не должны противоречить уставу Федерации профсоюзов КР. Таким образом, проект закона Свобода объединения: Сборник решений, принятых Комитетом по свободе объединения Административного совета МОТ, и выработанных им принципов. Четвертое изд-ие (пересмотренное). Международное бюро труда: Женева, 1997. П.271. С.59. 17 фактически закрепляет формы типовых уставов для профсоюзных организаций, выстраивая вертикаль профсоюзной системы на основе императивных норм права. КСО неоднократно обращал внимание на недопустимость подобных способов вмешательства государственных властей, нарушающих принцип свободы объединения. Так, КСО указывает на то, что «всякая обязанность профсоюза брать за основу типовой устав (за исключением некоторых чисто формальных положений) является нарушением правил, обеспечивающих свободу объединения»18. Кроме того, по утверждению КСО случаи, когда утверждение профсоюзных уставов является предметом усмотрения компетентного органа, несовместимы с общепринятым принципом, гласящим, что организации трудящихся имеют право вырабатывать свои уставы и положения в условиях полной свободы19. Проект закона, содержит и другие новшества, в частности, положения, определяющие требования к возрасту председателя Федерации профсоюзов республики, порядку его выбора, сроку его должностных полномочий (ч.10 ст.7), о членских профсоюзных взносах (ст. 32). По данным вопросам КСО указывал, что «свобода объединения предполагает право трудящихся и работодателей свободно выбирать своих представителей, организовывать свой аппарат и свою деятельность без какого бы то ни было вмешательства государственных властей»20. Основная идея ст.3 Конвенции №87 заключается в том, что работники и работодатели должны сами определять правила управления своими организациями и порядок проведения выборов в них. Вопросы, касающиеся финансирования профсоюзных организаций в части их собственных бюджетов и бюджетов федераций и конфедераций, как отмечает КСО (Доклад 265, дело №1487, п.373), должны регулироваться уставными положениями самих профсоюзов, федераций и конфедераций, и, следовательно, 18 Там же.П.346. С.76. Там же. П.336. С.74. 20 Там же. П.416. С.89. 19 конституционные или законодательные положения, которые требуют уплаты взносов, несовместимы с принципами свободы объединения21. Таким образом, все вышеуказанные нормы проекта закона о профсоюзах основываются на способах законодательно навязываемого профсоюзного монополизма, что грубо противоречит принципу свободы объединения, предусмотренному международными стандартами законодательством Кыргызской Республики. 21 Там же. П.434. С.92. труда и трудовым
