Загрузил Юлия Лазарева

Informatsionnoe pravo

Реклама
СОДЕРЖАНИЕ СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие ........................................................................................................ 7
Введение .............................................................................................................. 8
Список сокращений.......................................................................................... 10
Глава 1. ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО И ИНФОРМАЦИОННОЕ
ОБЩЕСТВО ..................................................................................................... 12
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки ............. 12
§ 2. Понятие информационной сферы общества....................................... 22
§ 3. Информационная политика: понятие, содержание
и значение ................................................................................................... 25
§ 4. Понятие информационного права, его место
в системе российского права ...................................................................... 30
§ 5. Предмет и методы информационного права ...................................... 37
§ 6. Информационное право как наука ..................................................... 54
§ 7. Некоторые тенденции развития современного
информационного общества ..................................................................... 61
Контрольные вопросы ................................................................................ 63
Нормативные акты и судебная практика ................................................... 63
Рекомендуемая литература.......................................................................... 64
Глава 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ОСНОВНЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ ПРАВ И СВОБОД
ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА......................................................................... 65
§ 1. Общая характеристика информационных прав
и свобод человека и гражданина ................................................................ 65
§ 2. Правовые режимы информации .......................................................... 68
§ 3. Право граждан и организаций на информацию ................................. 73
Контрольные вопросы ................................................................................ 85
Нормативные акты и судебная практика ................................................... 85
Рекомендуемая литература.......................................................................... 86
Глава 3. ИСТОЧНИКИ И ПРИНЦИПЫ
ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА ................................................................87
§ 1. Понятия источников информационного
права и их классификация .......................................................................87
§ 2. Особенности системы источников информационного права ............ 89
§ 3. Система информационного законодательства
Российской Федерации .............................................................................. 91
4
Содержание
§ 4. Классификация источников информационного права,
их виды ......................................................................................................97
§ 5. Общая характеристика принципов информационного права ........... 99
§ 6. Действие информационного законодательства во времени
и в пространстве ........................................................................................103
Контрольные вопросы ...............................................................................106
Нормативные акты и судебная практика ..................................................106
Рекомендуемая литература.........................................................................106
Глава 4. ИНФОРМАЦИОННЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ ...........................107
§ 1. Понятие информационного правоотношения ...................................107
§ 2. Структура информационного правоотношения.................................111
§ 3. Классификация информационных правоотношений........................123
Контрольные вопросы ...............................................................................126
Нормативные акты и судебная практика ..................................................127
Рекомендуемая литература.........................................................................127
Глава 5. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭЛЕКТРОННОГО
ДОКУМЕНТООБОРОТА ................................................................................128
§ 1. Общая характеристика законодательства в сфере
электронного документооборота ...............................................................128
§ 2. Понятия электронного документа и электронной подписи.
Виды электронной подписи.......................................................................133
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра ........................139
§ 4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти
в сфере использования электронной подписи ..........................................149
Контрольные вопросы ...............................................................................151
Нормативные акты и судебная практика ..................................................151
Рекомендуемая литература.........................................................................151
Глава 6. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
В ОБЛАСТИ СВЯЗИ И МАССОВЫХ КОММУНИКАЦИЙ .........................152
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы
функционирования ....................................................................................152
§ 2. Право и Интернет как социальные явления .......................................170
§ 3. Интернет-право как новое научное направление
и межотраслевой институт права ...............................................................180
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов права
в киберпространстве. Источники интернет-права ...................................190
§ 5. Правовые регулирование деятельности сетевых СМИ ......................199
Контрольные вопросы ...............................................................................205
Нормативные акты и судебная практика ..................................................206
Рекомендуемая литература.........................................................................206
Содержание
5
Глава 7. ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СРЕДСТВ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ .................208
§ 1. Правовой статус средства массовой
информации ...............................................................................................208
§ 2. Общие принципы работы средств массовой
информации ...............................................................................................210
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств
массовой информации ...............................................................................213
§ 4. Специальная редакционная ответственность средств
массовой информации ...............................................................................222
Контрольные вопросы ...............................................................................224
Нормативные акты и судебная практика ..................................................225
Рекомендуемая литература.........................................................................225
Глава 8. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
ПО ЗАЩИТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ .............................................226
§ 1. Понятие государственной тайны. Сведения, составляющие
государственную тайну ..............................................................................226
§ 2. Отнесение сведений к государственной тайне
и их засекречивание и рассекречивание ...................................................229
§ 3. Распоряжение сведениями, составляющими
государственную тайну ..............................................................................235
§ 4. Защита сведений, составляющих
государственную тайну ..............................................................................237
§ 5. Контроль и надзор за обеспечением защиты
государственной тайны ..............................................................................243
Контрольные вопросы ...............................................................................245
Нормативные акты и судебная практика ..................................................245
Рекомендуемая литература.........................................................................246
Глава 9. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ
ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ БИБЛИОТЕЧНОГО
И АРХИВНОГО ДЕЛА .....................................................................................247
§ 1. Правовое регулирование общественных отношений
в области библиотечного дела....................................................................247
§ 2. Правовое регулирование общественных отношений
в области формирования обязательного экземпляра
документов..................................................................................................263
§ 3. Правовое регулирование общественных отношений
в области архивного дела и архивов...........................................................276
Контрольные вопросы ...............................................................................295
Нормативные акты и судебная практика ..................................................295
Рекомендуемая литература.........................................................................296
6
Содержание
Глава 10. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
В ОБЛАСТИ ОБРАБОТКИ ПЕРСОНАЛЬНЫХ ДАННЫХ ...........................297
§ 1. Понятие и виды персональных данных.
Порядок обработки персональных данных ...............................................297
§ 2. Права и обязанности субъекта персональных данных .......................306
§ 3. Права и обязанности оператора при обработке
персональных данных ................................................................................310
§ 4. Контроль и надзор за обработкой персональных данных ..................318
§ 5. Ответственность за нарушение положений законодательства
о персональных данных .............................................................................321
Контрольные вопросы ...............................................................................323
Нормативные акты и судебная практика ..................................................324
Рекомендуемая литература.........................................................................324
Глава 11. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИНФОРМАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ ...................325
§ 1 Понятие информационной безопасности ...........................................325
§ 2. Понятие правонарушения в информационной сфере .......................331
§ 3. Киберпреступления и киберпреступность: понятие,
основные черты и формы проявления ......................................................340
Контрольные вопросы ...............................................................................347
Нормативные акты и судебная практика ..................................................347
Дополнительная литература ......................................................................348
Заключение ......................................................................................................349
ПРЕДИСЛОВИЕ
Московская государственная юридическая академия имени
О. Е. Кутафина приступает к изданию серии учебников и учебных пособий для бакалавров по направлению подготовки «Юриспруденция».
С 2011 г. Российская Федерация перешла на уровневую систему
высшего профессионального образования, включающую уровни —
бакалавриат и магистратуру. Министерством образования и науки
Российской Федерации утверждены федеральные государственные
образовательные стандарты высшего профессионального образования
(ФГОС ВПО) по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция
(квалификации (степени) “бакалавр” и “магистр”)», разработанные
Учебно-методическим объединением по юридическому образованию
вузов Российской Федерации совместно с работодателями и их объединениями, в первую очередь — с Ассоциацией юристов России.
Учебники, вошедшие в серию, полностью соответствуют требованиям ФГОС ВПО по направлению подготовки 030900 «Юриспруденция (квалификации (степени) “бакалавр”)», примерной основной
образовательной программе бакалавриата, утвержденной Учебно-методическим объединением, и примерным программам учебных дисциплин, являющихся составной частью основной образовательной программы. Более того, все учебники подготовлены профессорско-преподавательским коллективом МГЮА имени О. Е. Кутафина, который
и разрабатывал примерные программы учебных дисциплин базовой
части ФГОС ВПО для бакалавриата.
Учебники и пособия по учебным дисциплинам вариативной части
основной образовательной программы для бакалавров юриспруденции подготовлены в соответствии с учебным планом МГЮА имени
О. Е. Кутафина.
Предложенная серия учебников и учебных пособий адресована
студентам, обучающимся по программам бакалавриата, преподавателям вузов, практикующим юристам и всем интересующимся правом.
Ректор МГЮА имени О. Е. Кутафина,
cопредседатель Учебно-методического
объединения по юридическому образованию
вузов Российской Федерации
В. В. Блажеев
8
Введение
ВВЕДЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ
Актуальность информационного права как комплексной отрасли
российского права обусловлена развитием информационного общества, процессами всеобщей информатизации, повышением роли
информации во всех сферах жизни и необходимостью обеспечения
информационной безопасности государства и личности.
Именно поэтому в большинстве юридических вузов в учебные
планы включается дисциплина «Информационное право», которая
призвана сформировать у студентов системные знания об основах и
специфике правового регулирования информационных отношений,
выработать основные навыки правильного толкования и применения норм информационного права.
Целью учебной дисциплины «Информационное право» является
формирование у будущих юристов общекультурных и профессиональных компетенций, необходимых и достаточных для осуществления
нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной профессиональной деятельности в информационной сфере, осуществления экспертно-консультационной деятельности по вопросам информационно-правового положения личности и организации, толкования и применения информационного законодательства РФ.
Для достижения целей дисциплины «Информационное право»
должны быть решены следующие задачи:
— заинтересовать обучающихся в углубленном изучении таких базовых положений информационного права, как понятия и правовая
природа информационного общества и социальной информации;
— показать особенности правового режима отдельных видов информации;
— уделить особое внимание вопросам обеспечения информационной безопасности личности и государства;
— рассмотреть особенности правового регулирования в сфере
электронного документооборота;
— рассмотреть вопросы правового регулирования информационных отношений в сфере массовой информации и массовых коммуникаций;
— показать правовые основы противодействия отельным видам
правонарушений в информационной сфере и в частности в киберпространтве.
Для этого в предлагаемом учебнике последовательно рассмотрены вопросы о правовой природе информации, о понятии и системе
информационного законодательства, об основах правого регулирования информационных отношений и особенностях правового
Введение
9
режима отдельных видов информации. Особое внимание уделено
вопросам обеспечения информационной безопасности личности и
государства, правовым режимам государственной тайны и персональных данных. Рассмотрены проблемы правового регулирования
средств массовой информации и особенности правового воздействия на отношения в кибернетическом пространстве. Раскрыты понятие и особенности электронного документа, положения российского законодательства об электронном документообороте.
Условием успешного освоения дисциплины является освоение
студентами:
— в области знаний: целей, задач, основных направлений построения информационного общества в РФ и правовой информатизации,
основных направлений осуществления государственной информационной политики и обеспечения информационной безопасности;
— в области понимания: особенностей информации и информационных объектов, объективных закономерностей протекания информационных процессов, особенностей общественных отношений
в кибернетическом пространстве;
— в области умения: навыков разграничения функций участников информационных отношений; применения норм информационного, конституционного, гражданского, административного и
уголовного права к соответствующим общественным отношениям в
информационной сфере.
Это позволит будущему юристу подготовиться к нормотворческой,
правоприменительной, правоохранительной, экспертно-консультационной и педагогической видам профессиональной деятельности в
сфере общественных отношений, регулируемых информационным
правом.
Содержание дисциплины «Информационное право» основывается на таких предшествующих дисциплинах, как «Информационные технологии в юридической деятельности», «Правовая информатика», «Теория государства и права», «Конституционное право»,
«Гражданское право», «Административное право», «Уголовное
право».
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
Нормативные правовые акты
Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, принята
всенародным голосованием 12 ноября 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции
Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ и от 30 декабря
2008 г. №7-ФКЗ)
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ; часть вторая от 26 января 1996 г.
№ 14-ФЗ; часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ; часть четвертая
от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря
2001 г. №197-ФЗ
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня
1996 г. № 63-ФЗ
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ
Закон об информации — Федеральный закон от 27 июня 2006 г.
№ 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»
Закон об электронной подписи — Федеральный закон от 6 апреля
2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи»
Закон о государственной тайне — Закон РФ от 21 июля 1993 г.
№ 5485-1 «О государственной тайне»
Закон о персональных данных — Федеральный закон от 27 июля
2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных»
Официальные издания
РГ — Российская газета
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
САПП РФ — Собрание актов Президента Российской Федерации и
Правительства Российской Федерации
Органы власти
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
Минкомсвязь — Министерство связи и массовых коммуникаций
Российской Федерации
Список сокращений
11
Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации
Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации
Минобрнауки России — Министерство образования и науки Российской Федерации
Минюст России — Министерство юстиции Российской Федерации
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации
ЦБ России — Центральный банк Российской Федерации
Прочие сокращения
абз. — абзац
АИС — автоматизированная информационная система
АСУ — автоматизированная система управления
АСУП — информационная система управления предприятием
ГАС — государственная автоматизированная система
гл. — глава(-ы)
ГОСТ— Государственный стандарт
долл. — доллар(-ы)
ЕС — Европейский союз
ИПС — информационно-поисковая система
ООН — Организация Объединенных Наций
ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития
п. — пункт(-ы)
подп. — подпункт(-ы)
разд. — раздел(-ы)
РИФ — Российский интернет-форум
РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая
Республика
РФ — Российская Федерация
СБСЕ (ОБСЕ) — Совещание по безопасности и сотрудничеству в
Европе
СМИ — средства массовой информации
СНГ — Содружество Независимых Государств
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
США — Соединенные Штаты Америки
ст. — статья(-и)
ЭВМ — электронная вычислительная машина
ЭП — электронная подпись
ЭЦП — электронная цифровая подпись
ЮНСИТРАЛ — комиссия Организации Объединенных Наций по
праву международной торговли
G8 — восьмерка крупнейших мировых держав
ГЛАВА 1. ИНФОРМАЦИОННОЕ
ПРАВО И ИНФОРМАЦИОННОЕ
ОБЩЕСТВО
План главы
1. Информационное общество: понятие, структура, признаки.
2. Понятие информационной сферы общества.
3. Информационная политика: понятие, содержание и правовое
значение.
4. Понятие информационного права, его место в системе российского права.
5. Предмет и методы информационного права.
6. Информационное право как наука.
7. Некоторые тенденции развития информационного права и современного общества.
§ 1. Информационное общество:
понятие, структура, признаки
В последние годы во всем мире значительно увеличилось количество законодательных коллизий, связанных с электронной экономикой. Человечество впервые столкнулось с ситуацией, когда циркуляция информации приобрела масштабный характер и осуществляется в электронно-цифровой форме, а существующие законы,
регулирующие вещные отношения, не всегда подходят для регулирования подобных отношений. В Российской Федерации ситуация
усугубляется еще и тем, что нет хорошо проработанной законодательной традиции регулирования отношений в сфере информатики и электронной торговли. Действующее законодательство в этой
сфере явно недостаточно, имеет грубые нарушения в юридической
технике, что не способствует формированию единого информационного пространства.
В настоящее время мы находимся на этапе становления и развития
глобальной информационной индустрии, которая переживает период
технологической конвергенции, организационных слияний, законодательной либерализации. Эти процессы характеризуются увеличением роли знаний и правовой информации, появлением новых форм
«электронной» демократии, структурных сдвигов в системе занятости
и трудоустройства.
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки
13
Современный период развития можно охарактеризовать как переход от постиндустриального общества к обществу информационному.
Его невозможно сегодня представить без интенсивных информационных обменов и развивающихся информационных систем. Информационные потоки постепенно становятся рычагами управления общественными процессами. Не случайно А. Б. Венгеров отмечал тот факт,
что в теории права и государства при осмыслении формы правления
следует дополнять три ветви власти, выделенные еще Ш. Л. Монтескье, четвертой властью, а именно средствами массовой информации,
прежде всего электронными, которые обладают возможностью управлять, манипулировать потоками информации в современном мире1.
В нашей истории можно выявить несколько информационных революций, связанных с преобразованием общественных отношений
путем кардинальных изменений в сфере обработки информации.
Первая такая революция произошла в результате появления
письменности и возможности фиксации информации (начался этот
процесс примерно около 10 тыс. лет назад), вторая — с изобретением
в середине XVI в. книгопечатания. Использование электричества в
конце XIX в. позволило оперативно накапливать и передавать информацию по каналам связи (телеграф, телефон, радио) в разные
части света и ознаменовало наступление третьей информационной
революции. Следующая революция, произошедшая в 70-е гг. XX в.,
связана с созданием компьютеров, компьютерной сети. Результатом имевшего место в конце XX в. информационного прорыва является рождение в XXI в. общества нового типа — информационного. Итак, мы живем в то «предреволюционное» время, которое
характеризуется проникновением информационных технологий во
все сферы нашей повседневной жизни. Выход Интернета в космическое пространство, называемое нами «объединением глобальных
пространств» — кибернетического и космического, — лишь первый
шаг к пятой информационной революции. Вполне очевидно, что мы
переживаем переходный период, то, что можно назвать технологической «разминкой».
Понятие «информационное общество» появилось во второй половине 1960-х гг., а сам термин стал достоянием научной общественности
в 1970-е гг., когда в Японии был разработан план создания информационного общества. Под информационным обществом понимается такое общество, в котором главным условием благополучия каждого
человека и каждого государства становится знание, полученное благодаря беспрепятственному доступу к информации и умению работать с
1
Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: Юриспруденция, 1999. С. 112.
14
Глава 1. Информационное право и информационное общество
ней, а сам обмен информацией не имеет ни временных, ни пространственных, ни политических границ1.
Все многообразие обществ можно разделить на определенные
типы. Выделяют дописьменные и письменные общества, простые и сложные общества (история сложных обществ насчитывает 5—6 тыс. лет, а
простых — 40 тыс.; простые общества были, как правило, дописьменными). Важную для нашей страны типологию общества и государства
предложили Л.-Г. Морган, К. Маркс, Ф. Энгельс и В. Ленин. Они выделяли первобытные, рабовладельческие, феодальные, капиталистические и коммунистические общества. Следует также упомянуть концепцию развития общества, выдвинутую в 60-е гг. XX в. исследователем
Даниелем Беллом. Суть ее состоит в том, что человеческое общество
последовательно проходит три стадии, которые соответствуют трем
типам общества — доиндустриального, индустриального, постиндустриального. Переход или смена общества характеризуется изменением
технологий, способов производства, форм собственности, политических режимов, социальных институтов, культуры, образа жизни, численности населения. Наибольший интерес для нас представляет именно постиндустриальное общество.
Можно выделить следующие его черты: первичность научного
знания и информации, широкая автоматизация и компьютеризация
производства, минимизация живого труда в процессе материального производства, а в перспективе — возникновение так называемого
безлюдного производства, постепенный переход от промышленной
экономики к обслуживающей. Кроме того, необходимо отметить ведущую роль науки, образования, культуры, медицины, массовое распространение творческого, интеллектуального труда, возникновение
бесклассовой социально-профессиональной структуры, в которой ведущими станут группы, обладающие высоким уровнем образования и
компетентности.
Концепция информационного общества является как раз разновидностью теории постиндустриального общества, базу которой заложили 3. Бжезинский, Д. Белл, О. Тоффлер. Рассматривая общественное
развитие как смену этих трех стадий, сторонники теории информационного общества связывают его становление с преобладанием «четвертого» сектора экономики — информационного сектора, следующего за сельским хозяйством, промышленностью и экономикой услуг.
Информационное общество представляет собой социологическую и
футурологическую концепцию, в основе которой лежит производство
и использование научно-технической и другой информации. Особое
1
См.: Morel Ph. Pratique rélation presse. Paris, 2001. P. 96.
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки
15
значение приобретает уровень образования членов данного общества.
Бурное развитие получают «индустрия знаний» и их распространение.
Подобные изменения связаны с информатизацией практически всех
сфер жизни общества, появлением глобальных информационных систем. Преобладающую роль здесь играет интеллектуальная собственность.
Революционное действие информационной технологии приводит
к тому, что в информационном обществе классы заменяются социально недифференцированными «информационными сообществами»
(Е. Масуда). Традиционным громоздким корпорациям О. Тоффлер
противопоставляет «малые» экономические формы — индивидуальную
деятельность на дому, работу на «удаленном доступе». На первый план
выдвигается концепция «электронного государства», приоритетная
роль отводиться электронному документообороту, происходит синтез
инфраструктур информации: телевидения, радиовещания, интернеттехнологий на базе различных платформ (Дж. Пелтон). Постепенно
осуществляется замена традиционной печати «электронными книгами» и «электронными журналами», происходят существенные сдвиги
в системе занятости и трудоустройства (X. Эванс).
Известны различные критерии для определения периода трансформации общества к информационной стадии. В частности, одним
из критериев выступает процент населения, занятого в сфере услуг.
Если в обществе более 50% населения занято в сфере информационных услуг, то такое общество считается информационным1.
Таким образом, основными признаками информационного общества
являются:
— наличие внутреннего информационного рынка, а также его интеграция с мировым информационным рынком;
— развитие информационной инфраструктуры, обеспечивающей
возможность доступа к отечественным и зарубежным информационным ресурсам;
— высокий уровень международного информационного обмена,
т. е. характер взаимодействия с другими странами, а также собственного влияния на мировую экономику.
В Российской Федерации принят ряд программных документов,
связанных с последующей трансформацией нашего общества в общество информационное. Среди базовых документов в данной сфере
1
Если следовать этому критерию, США вступили в постиндустриальный период
своего развития в 1956 г., а информационным обществом стали в 1974 г. / М. А. Лапина,
А. Г. Ревин, В. И. Лапин. Информационное право. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право,
2004. С. 20—21.
16
Глава 1. Информационное право и информационное общество
следует отдельно выделить Государственную программу Российской
Федерации «Информационное общество (2011—2020 годы)», утвержденную распоряжением Правительства РФ от 20 октября 2010 г.
№ 1815-р.
В нашей стране действует также Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 7 февраля 2008 г. № Пр-2121.
Среди важных направлений последующего развития общества, которые перечисляет Стратегия, следует отметить:
— повышение качества образования, медицинского обслуживания,
социальной защиты населения на основе развития и использования
информационных и телекоммуникационных технологий;
— совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере;
— развитие экономики Российской Федерации на основе использования информационных и телекоммуникационных технологий;
— повышение эффективности управления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг;
— развитие науки, технологий и техники, подготовка квалифицированных кадров в сфере информационных и телекоммуникационных
технологий;
— противодействие использованию потенциала информационных
и телекоммуникационных технологий в целях угрозы национальным
интересам России.
Информационное общество предстает как интегральное понятие,
охватывающее все стороны функционирования социальной системы.
Оно может быть представлено как совокупность людей, объединенных конкретными целями, интересами и потребностями, а также взаимными симпатиями либо определенным видом информационной деятельности.
Известно, что основным и существенным признаком любого общества является не только человек (индивид), но и территория, на которой
возникают и развиваются социальные связи людей. Территория — основа социального пространства, в котором складываются отношения
и взаимодействия между индивидами. Говоря о трансграничном информационном пространстве, образуемом не одним, а многими государствами, можно вести речь о сообществе лиц, вступающих друг с
другом в различные связи и различные отношения по поводу информации, циркулирующей в мировой информационной инфраструктуре
1
РГ. 2008. 16 февр. № 34.
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки
17
(например, в Интернете). Исходя из этого можно размышлять о формировании определенного сообщества граждан разных стран и континентов, существующего без четко определенных национальных границ, а также территории в привычном их понимании и обладающего
зачатками (пока еще!) коллективного разума. Таким образом, вопрос
о правовом статусе такого «коллективного» лица (виртуального или
пространственно реального) является ключевым вопросом информационного права.
Способность поддерживать и воспроизводить высокую интенсивность внутренних связей — отличительная черта информационного
общества.
Далее, информационное общество характеризуется также большим
разнообразием социальных структур, которые становятся его важнейшим стабилизирующим фактором. Под структурой здесь понимаются прежде всего устойчивые социальные образования, социальные
общности и социальные институты. В любом обществе существует то
или иное количество социальных общностей, слоев, групп. Они, вопервых, играют важную роль в дифференциации населения по критериям: его отношения к власти, собственности, доходам; во-вторых,
они связаны между собой политическими, экономическими и культурными отношениями; в-третьих, они являются субъектами функционирования всех социальных институтов общества. Элементами
социальной структуры выступают многообразные общности людей.
К ним могут относиться производственные общности (производители
информации, сервис-провайдеры, хост-провайдеры), политические
общности (государство, общественные объединения) и территориальные общности (город, область, край). Одни элементы социальной
структуры (например, классы) складываются объективно и существуют независимо от воли и сознания людей, другие же создаются людьми
сознательно и целенаправленно (веб-клуб, блогосфера). Например,
среди таких важных структур в нашей стране можно назвать Совет
при Президенте по развитию информационного общества в Российской Федерации, который действует согласно Указу Президента РФ от
1 ноября 2008 г. № 15761. Среди основных задач Совета особо выделим: рассмотрение и утверждение плана реализации Стратегии развития информационного общества в РФ, разрабатываемого Правительством; проведение экспертизы проектов федеральных законов и иных
нормативных правовых актов по вопросам, связанным с развитием
информационного общества; представление Президенту РФ ежегодно
доклада по вопросам развития информационного общества в РФ и др.
1
Собрание законодательства РФ. 2008. 3 нояб. № 44. Ст. 5049.
18
Глава 1. Информационное право и информационное общество
Информационное общество обладает такими характеристиками,
как автономность и саморегуляция. В частности, автономность общества проявляется именно в отсутствии внешних управленческих импульсов, которые воздействуют на него извне (например, в интернетпространстве, в вопросах налогообложения деятельности субъектов в
сфере электронной торговли).
Информационное общество есть совокупность всех способов взаимодействия и форм объединения людей, в которых выражается их всесторонняя зависимость друг от друга. Общество — это определенный
тип общения людей, иными словами — сгусток связей и взаимодействий, сложившихся между людьми в процессе их информационной
деятельности.
Важнейшие элементы в этом процессе — интересы и ценности.
С одной стороны, интересы — причина действий или поступков,
с другой — это выражение значимости объектов окружающего мира
для человека. Ценности бывают материальными и духовными. Материальные ценности представляют собой средства труда, а также и
потребляемые вещи. Духовные ценности — политические, правовые,
моральные, эстетические, философские и религиозные идеи.
Ценности можно классифицировать по различным критериям: по
субъектам (индивидуальные, групповые, общечеловеческие), по сферам жизни общества, по роли и значению ценностей в этом обществе.
Сегодня в информационной сфере имеют особое значение именно
общечеловеческие ценности — те, которые возникают вследствие деятельности всех людей, имеют определенную значимость для всего сообщества. Такими ценностями могут быть: охрана окружающей среды,
борьба за мир и безопасность народов, борьба с ксенофобией, противодействие экстремизму и терроризму.
Информационное общество способствует процессу изменения системы ценностей в XXI в. Следовательно, изменяется и личность, так
как смена системы ценностей, свойственной определенной культуре,
преобразует и отдельную личность.
Итак, мы получили уже несколько элементов для описания структуры информационного общества: индивид и сообщество, или коллектив. Еще одним важным фактором формирования информационного общества надо считать общественные связи, или информационные отношения.
Таким образом, в контексте имеющихся тенденций развития передовых в промышленном отношении стран информационное общество
можно определить как такое общество, в котором информация и уровень ее использования существенным образом обуславливают качество жизни, а также перспективы экономического развития и соци-
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки
19
альных изменений. В таком обществе уровень жизни, характер труда
и отдыха, система образования и рынок непосредственно испытывают
на себе растущее влияние информации и знаний.
Сегодня информационные потоки уже беспрепятственно преодолевают государственные границы, свободно циркулируют в информационном пространстве, значительно расширившемся за счет эволюции вычислительной и информационной техники: «Ускорению
разрушения остатков протекционистских барьеров служат миллионы километров волокнисто-оптических кабелей, связывающих
между собой компьютеры, факсимильные аппараты, телефоны и локальные сети по всему миру. Эта быстро развивающаяся глобальная
телекоммуникационная система служит основой процветания глобального рынка»1. Возросли и возможности сбора, обработки, хранения и передачи информации, а также доступа к ней. Вполне объективно можно говорить об увеличении воздействующего характера
информации на развитие различных сфер человеческой деятельности.
Налицо и новые формы коммуникационного обмена между социальными субъектами, вызванные развитием новых информационных
технологий, мультимедийных средств. Таким образом, современное
общество можно определить как общество, где постоянно происходят
умножение, ускорение и уплотнение информационных обменов. Все
это дает основание говорить о том, что мы открываем еще одну страницу в истории публичных коммуникаций, как раз предполагающих
активный процесс вхождения в информационное общество2.
Процессы глобализации, новые экономические и социальные реалии наступившего тысячелетия не предполагают того, чтобы «отбросить все старое» и создавать в области права все заново, конструировать новейшие понятия, опираясь лишь на сиюминутный опыт, либо
слепо копировать западные модели. Напротив, «плодотворное осмысление фактов современной действительности может быть достигнуто
на основе достижений мировой правовой культуры, фундаментальных
научных ценностей, выработанных интеллектом и талантом специалистов многих поколений на основе трудной практики, в труде, порой
в нелегкой борьбе, в столкновении интересов и разных подходов»3.
Академик В. С. Нерсесянц считал, что с неологической точки зрения
история юридической науки — это история новых понятий права и формирующихся на их основе новых юридических теорий, новых концеп1
Почепцов Г. Г. Теория коммуникации. М., 2001. С. 473.
2
Подробнее см.: Кривоносов А.Д. PR-текст в системе публичных коммуникаций.
СПб., 2001.
3
См. об этом: Алексеев С. С. Частное право. М.: Статут, 1999. С. 60—61.
20
Глава 1. Информационное право и информационное общество
ций права и государства1. И в этом смысле для развития полноценного
юридического знания момент новизны должен быть непременно тесно
связан с моментом преемственности. Поэтому новая концепция информационного права, представленная в данной работе, должна развиваться лишь на основе старого (всей совокупности прежних юридических
знаний) как познавательно более глубокая, более содержательная и более адекватная форма постижения права и государства. Новое понятие
права не перечеркивает прежние понятия права и соответствующие теории, а «диалектически “снимает” их, то есть преодолевает ограниченную и устаревшую познавательную форму… и вместе с тем удерживает
их теоретико-познавательный смысл и итоги»2.
Сам процесс формирования новых научных направлений и правовых дисциплин является естественным и плодотворным направлением модернизации юриспруденции, существенным показателем ее соответствия современному уровню общенаучных достижений и ее способности к дальнейшему развитию.
Полезность изучения перспектив развития информационного права очевидна, особенно если ее анализируют в более общем контексте
с позиции теории права и государства, а также экономической науки.
Так, Дон Тэпскот, исследующий электронную (цифровую) экономику, считает, что человечество оказывается на новом витке развития
информационных технологий — «эры, которая на пути к тому, чтобы
породить новую экономику новых общественных (политических) отношений и нового общества»3. На наш взгляд, мировая телекоммуникационная индустрия и информационно-коммуникационные сети
будут решительным инструментом превращения (трансформации),
предсказанного Доном Тэпскотом.
Все «удобства» информационного общества порождают многочисленные юридические проблемы. Среди них: разработка понятийного
аппарата юридической науки в свете информатизации и Интернет;
проблема идентификации лиц, повышения уровня правосознания
пользователей, проблема профессиональной этики и качества поведения субъектов права; проблема более четкого определения источников
права; уточнения характера действия права в пространстве и по кругу
лиц; проблема сбора доказательств и подтверждения так называемых
«сетевых» юридических фактов, которые перестают существовать в
1
Нерсесянц В. С. Преемственность и новизна в развитии общей теории права и
государства // Проблемы общей теории права и государства. М.: Норма, 2006. С. 16.
2
3
Там же.
Tapscott Don. The Digital Economy. Promise and Peril // the Networked Intelligence.
McGraw-Hill. 1996. P. 2.
§ 1. Информационное общество: понятие, структура, признаки
21
доступной форме к моменту рассмотрения дела в суде; допустимость
таких доказательств, их достоверность; проблема противодействия киберпреступности и другие.
Необходимость анализа роли нормативных и ненормативных регуляторов, действующих в информационной сфере сегодня очевидна
в мире, которому присуща «радикальная социальная стратификация,
невиданные посягательства на частную жизнь и на другие права, структурную безработицу и социальные конфликты крупного масштаба»1.
Например, процессы правообразования2, правового регулирования
информационных отношений в кибернетическом пространстве зависят
от конкретных действий и решений участников сети, а также государств.
Они строятся на основе саморегуляции и регулятивного воздействия технических и правовых норм. Такие процессы выработки правил поведения
наблюдаются в различных инстанциях Интернета и многочисленных органах во многих странах, которые изучают в настоящее время результаты
этого нового мира технологии применительно к их области деятельности.
В итоге выделим основные перспективы развития информационного общества:
— широкое внедрение информационных технологий во все сферы
производственной, экономической и политической жизни, в систему
образования и быт (техническая сфера);
— информация становится важным фактором изменения качества
жизни, под его влиянием формируется новое информационное сознание,
существенные сдвиги происходят в сфере занятости (социальная сфера);
— информационные продукты превращаются в основной экономический ресурс, наравне с оборотом товаров и услуг, становятся источником прибыли (экономическая сфера);
— свобода доступа к информации влияет на политический процесс,
это связано с возможностью «электронного» голосования и «электронного» правосудия (политическая сфера);
— происходит формирование новой системы норм и ценностей, отвечающих потребностям развития отдельного индивида и общества в
целом (культурная сфера).
1
2
Tapscott Don. Указ. соч.
Правообразование представляет собой сложное многоаспектное понятие теории права и государства: это весь процесс формирования права, включающий в себя
научный анализ, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании,
максимальный учет предложений различных социальных групп; это также процесс
формирования государственной воли в законе. Если говорить о соотношении понятий
правообразования и правотворчества, то первое понятие имеет более широкий смысл.
Правотворчество выступает заключительной и решающей стадией правообразования.
См.: Общая теория права / под ред. А. С. Пиголкина. М., 1996. С. 202.
22
Глава 1. Информационное право и информационное общество
§ 2. Понятие информационной сферы общества
Проводя дальнейшее исследование, весьма важно обратиться к информационной среде, под которой мы понимаем сферу деятельности,
связанную с созданием, распространением, преобразованием и потреблением информации1. По мнению В. Н. Лопатина, это также «среда
оборота информации (производство — распределение — потребление), при котором субъекты реализуют свои потребности и возможности по отношению к информации и информационным системам, где
происходит ее оборот»2.
Указывая на возрастающую роль информационной сферы, Доктрина информационной безопасности России от 9 сентября 2000 г.
№ Пр-18953 раскрывает это понятие. Итак, информационная сфера
представляет собой совокупность информации, информационной
инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование,
распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом общественных отношений. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни
общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской
Федерации (раздел I Доктрины).
Причем данная информационная сфера с точки зрения информационного права может быть представлена как естественная (устная вербальная речь, жесты), так и искусственная (знаки, символы, письменность).
Однако здесь важным будет следующий вопрос: что следует вкладывать в содержание предмета информационного права и на какие отношения направлено регулятивное воздействие его норм?
При определении содержания информационного права необходимо прежде всего определить совокупность юридических норм, регулирующих информационные отношения в современном обществе.
Необходимо признать, что эта совокупность правовых норм представляет собой некий еще недостаточно систематизированный массив, включающий ряд юридических предписаний, дозволений, запретов, а также рекомендаций для субъектов, действующих в исследуемой
1
Данная правовая категория впервые была введена ст. 2 Федерального закона от
4 июля 1996 г. «Об участии в международном информационном обмене» // СЗ РФ. 1996.
8 июля. № 28. Ст. 3347.
2
См.: Лопатин В. Н. Понятие и структура информационной сферы. Объективные
законы ее развития. Информационное право: учебник / под ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. 2-е изд., с изм. и доп. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр
Пресс», 2005. С. 74.
3
РГ. 2000. 28 сент. № 187.
§ 2. Понятие информационной сферы общества
23
сфере. Слабая организация и систематизация законодательного массива подтверждается также отсутствием единого кодификационного
акта — Информационного кодекса РФ. При этом данные нормы охватывают своим регулирующим воздействием разнообразные «срезы»
общественных отношений, в соответствии с которыми и может строиться вся система норм информационного права и те отрасли права и
разделы законодательства, с которыми она связана.
Анализ показал, что нормы информационного права не всегда выступают в чистом виде. Некоторые из них содержат в себе положения,
связанные с другими отраслями права: конституционным, гражданским, финансовым, трудовым, уголовным и т. д. Эта связь необходима, прочна и играет существенную роль в правовом регулировании
информационных отношений и указывает на молодость (комплексность) данной отрасли права.
Возьмем, например, нормы конституционного права. Известно,
что эти нормы не только закрепляют и регулируют общественное
и государственное устройство, соответствующие экономические и
социальные отношения в России, но и фиксируют исходные положения информационной деятельности в стране, право человека на
информацию как одно из фундаментальных прав человека (ст. 24, 29,
44 Конституции). И эти нормы являются исходными для многих рассматриваемых положений информационного права. В частности, на
их базе построен Указ Президента РФ «О дополнительных гарантиях
прав граждан на информацию» от 31 декабря 1993 г., в котором, например, комиссии законодательных предположений при Президенте РФ
содержится постановление разработать проект Закона РФ «О праве на
информацию»1.
Отдельные нормы информационного права содержат в себе также положения гражданского, финансового и предпринимательского
права, регулирующие соответствующие гражданские, финансовые и
предпринимательские отношения. Например, ст. 1 ГК РФ устанавливает важный принцип (основное начало) гражданского права — недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела. Данное положение имеет прямое отношение к обеспечению тайны связи,
переписки. А в ст. 1286 ГК РФ рассматривается вопрос использования
программ для ЭВМ и баз данных по заключаемым лицензионным
договорам. Через гражданско-правовые средства и методы разрешается свободная купля-продажа программных продуктов, решаются проблемы нарушения авторских прав и защиты прав на программы для
ЭВМ и базы данных.
1
См.: РГ. 1994. 10 янв.
24
Глава 1. Информационное право и информационное общество
Концепция правовой информатизации России, утвержденная Указом Президента РФ от 28 июня 1993 г. № 9661 (в ред. от 25 марта 2005 г.)
предусматривает нормы финансового обеспечения правовой информатизации страны, которые складываются из нескольких источников:
средств республиканского бюджета Российской Федерации, местного
бюджета, отчислений от продажи правовой информации и правовых
услуг, а также отчислений от продажи программно-технических продуктов, разработанных для нужд правовой информатизации (разд.
VII).
В этом смысле нормы информационного права в том или ином
виде активно воздействуют на всю информационную сферу общества, т. е. на всю сферу социальной деятельности, связанную с созданием, распространением, преобразованием и потреблением информации. Как сфера правового регулирования она представляет
собой совокупность субъектов права, осуществляющих на основе
информационного и иного соответствующего законодательства такую деятельность, которая позволяет решать конкретные информационные задачи в правовой системе общества и ее подсистемах,
включая и сам механизм правового регулирования рассматриваемой
сферы. При этом сама эта информационная сфера как объект правового регулирования, по мнению В. А. Копылова, в 90-е гг. прошлого века
подразделялась на пять основных предметных областей:
1) создания и распространения исходной и производной информации;
2) формирования информационных ресурсов, подготовки информационных продуктов и предоставления информационных услуг;
3) реализации права на поиск, получение, передачу и потребление
информации;
4) создания и применения информационных систем, информационных технологий и средств их обеспечения;
5) создания и применения средств и механизмов информационной
безопасности2.
На сегодняшний день этих областей как минимум в два раза больше. Перечислим их:
1) область международного информационного обмена;
2) область реализации основных информационных прав и свобод
человека и гражданина, интересов общества и государства в информационной сфере;
1
2
Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. 5 июля. № 27. Ст. 2521.
В своей работе автор рассмотрел особенности правоотношений, возникающих в
предметных областях информационной сферы // Копылов В. А. Указ. соч. С. 26—29.
§ 3. Информационная политика: понятие, содержание и значение
25
3) область организации и деятельности средств массовой информации;
4) область интернет-отношений (сюда же входят отношения в области связи и массовых коммуникаций);
5) область электронного документооборота;
6) область электронной торговли, ведения предпринимательской
деятельности с использованием информационных технологий;
7) область оборота персональных данных;
8) область библиотечного дела, архивного дела;
9) область обеспечения информационной безопасности;
10) область рассмотрения информационных споров.
Согласно этим областям и строится современная учебная программа по освоению информационного права. Она также совпадает с предметной областью информационного права.
§ 3. Информационная политика:
понятие, содержание и значение
Период становления информационного общества в нашей стране
можно разделить на несколько этапов:
1) с 1991 г. по 1995 г. — формирование основ государственного регулирования в сфере информатики и информатизации;
2) с 1995 г. по 1999 г. — происходит смена приоритетов государства
от информатизации к выработке полноценной информационной политики;
3) с 1999 г. по настоящее время — переход к государственной информационной политике для построения российского информационного общества.
В любом обществе государство использует информацию для осуществления своих функций и задач, достижения определенных целей.
Важную роль в реализации при этом играет информационная политика. В процессе ее выработки и претворения в жизнь обеспечиваются
условия выполнения задач, стоящих перед обществом; она выступает
активным орудием воздействия на экономические и политические интересы.
Содержание информационной политики многогранно. Она включает следующие важнейшие звенья:
— выработку научно обоснованных концепций развития информатизации. Они формируются на основе текущего законодательства, всестороннего анализа состояния экономики, перспектив развития производительных сил и производственных отношений, потребностей
населения;
26
Глава 1. Информационное право и информационное общество
— определение основных направлений использования полезной информации на перспективу и текущий период. При этом исходят из путей
достижения поставленных целей, предусмотренных государственной
политикой в целом. Для этого должны учитываться и международные
факторы, а также возможности интерактивного информационного обмена, степень распространения информационных и иных ресурсов;
— осуществление практических действий, направленных на достижение поставленных целей.
Единство трех основных звеньев определяет содержание информационной политики.
Информационная политика напрямую связана с правовой политикой. Правовая политика определяется как совокупность представлений о том, какими путями и средствами можно воздействовать на
правовую ситуацию в обществе в целях приближения к правовому
идеалу. Правовая политика в этом смысле может быть разной: реформистской, консервативной, радикальной. Она может быть либеральной и авторитарной, национально-ориентированной и космополитической, творческой. Главное требование, предъявляемое к правовой политике, — требование ее органичности. В первую очередь она
должна выражать интересы большинства граждан, опираться на прогнозирование и научный подход.
Так, бесперспективна информационная политика, не содержащая
основных концепций развития информатизации, а также ограниченная только выработкой основных направлений без подкрепления их
практическими действиями со стороны государства. Кроме того, отрыв национальной информационной политики от международной
политики оборачивается серьезными трудностями, неизбежно сдерживает реализацию возможностей, заложенных в мировой экономике
информационных товаров и услуг.
В зависимости от характера решаемых задач информационная политика подразделяется на информационную стратегию и информационную тактику.
Информационная стратегия подразумевает долговременный курс
информационной политики, рассчитанный на перспективу и предусматривающий решение крупномасштабных информационных задач. В процессе ее разработки прогнозируются основные тенденции
развития государственных информационных ресурсов, формируются
концепции их использования, намечаются принципы организации
информационных отношений. Выбор долговременных целей и составление целевых программ в информационной сфере необходимы
для концентрации информационных ресурсов в процессе решения задач политического, экономического и социального развития.
§ 3. Информационная политика: понятие, содержание и значение
27
Информационная тактика направлена на решение конкретных общественных задач путем своевременного изменения способов организации информационных связей, перегруппировки информационных
ресурсов. При относительной стабильности информационной стратегии информационная тактика должна отличаться гибкостью, что
предопределяется подвижностью социальных факторов и др.
Стратегия и тактика информационной политики взаимосвязаны.
Стратегия создает благоприятные возможности для решения тактических задач. Тактика, выявляя решающие участки и узловые проблемы
развития государства позволяет в более сжатые сроки с наименьшими
потерями и затратами решать задачи, намечаемые информационной
стратегией.
Информационная политика как специфическая область человеческой деятельности относится к категориям надстройки. Между нею
и экономическим базисом общества существует тесная взаимосвязь.
С одной стороны, информационная политика порождается экономическими отношениями; общество не свободно в выработке и проведении политики; последняя обусловлена экономикой. С другой стороны,
возникая и развиваясь на основе экономического базиса, информационная политика обладает определенной самостоятельностью; у нее
свои механизмы и логика развития. В силу этого она оказывает обратное влияние на экономику. В условиях возрастающего уровня развития
технологий государство во все большей степени обеспечивает социальные потребности, обеспечивая достижение более полного благосостояния всех членов общества. Вместе с тем усиление мощи государства
позволяет ему концентрировать в своих руках большую массу информационных ресурсов и дает возможность активно воздействовать на
общественные процессы. Государство становится как бы дирижером
огромного оркестра, в котором каждый субъект информационной политики играет свою роль. Сегодня в приоритетной информационной
политике нуждаются отрасли, обеспечивающие научно-технический
прогресс, научные исследования. Именно на них должно быть обращено первостепенное внимание. И здесь важно соблюдать принцип
обратной связи, служащий надежной основой для проверки правильности государственного воздействия, позитивности его влияния на
развитие экономической и социальной сфер жизни общества. Такой
обратной связью становится социально востребованная информация.
Информационная политика должна преследовать цель повышения объема и эффективности использования государственных информационных ресурсов. При выработке информационной политики
следует исходить из конкретных исторических условий. Они должны
учитывать специфику каждого этапа развития общества, особенности
28
Глава 1. Информационное право и информационное общество
как внутренней, так и международной обстановки, реальные экономические и финансовые возможности государства.
Современная ситуация предполагает также тщательное изучение
советского периода, новых тенденций и прогрессивных явлений мирового опыта. Насущные изменения информационной политики,
осуществляемые на основе учета особенностей текущего момента, назревших потребностей экономического развития дает возможность в
более короткий срок и с меньшими издержками решить стоящие перед
страной задачи.
Немаловажным требованием, предъявляемым к информационной
политике, является соблюдение комплексного подхода при ее выработке и проведении, т. е. согласование мероприятий, проводимых во
всех подсистемах и звеньях информационной сферы, путем их ориентации на выполнение основной, ключевой задачи определенного этапа развития. Здесь также важна координация международной, экономической, финансовой, кредитной, политики.
Итак, информационная политика, являясь формой государственной политики, призвана присущими ей специфическими способами
и методами содействовать достижению целей и выполнению задач,
поставленных государственной политикой. Министерство связи и
массовых коммуникаций РФ (Минкомсвязь) ответственно за ее реализацию. Правительством РФ и Федеральным Собранием РФ осуществляется формализация информационной политики в различных
документах. Документы должны подвергаться комплексной экспертной оценке. Наиболее оптимальный вариант должен представляется
Президенту РФ.
Учет множества факторов, использование метода «наложения»
отдельных мероприятий на конкретную ситуацию в стране, прогнозирование результатов при выработке концепции информационной
политики требуют широкого использования математического моделирования, электронно-вычислительной техники. Необходимым условием является также наличие обширной, достоверной информации о
состоянии дел в экономической, политической и социальной сферах.
И ведущую роль здесь должны играть российские СМИ.
Конечной целью информационной политики современного периода является наиболее полная мобилизация государственных информационных ресурсов, необходимых для удовлетворения насущных потребностей развития общества. В соответствии с этим политика призвана создать благоприятные условия для активизации предпринимательской деятельности. Первоочередное значение здесь имеет сектор
информационных товаров и услуг, а также развитая сфера электронной
торговли. Большое значение имеет участие самого населения в фор-
§ 3. Информационная политика: понятие, содержание и значение
29
мировании информационных ресурсов и принятии управленческих и
иных решений с использованием информационных технологий.
Информационная политика при правильной и успешной ее реализации дает положительные результаты. Ее значение заключается в том,
что она может сопровождаться повышением уровня благосостояния
людей, повышением материального и культурного уровня жизни народа, расширением социального и бытового обслуживания.
Информационная политика способствует укреплению и развитию
демократических принципов общественного развития, экономических связей со всеми странами мира, обеспечивая условия для осуществления совместных мероприятий. Развитие производительных
сил, научно-технического прогресса в настоящее время достигло такого уровня, что выполнение отдельных программ непосильно одному
государству. Поэтому страны сообща выполняют некоторые функции,
что помогает экономить средства (например, в сфере противодействия
киберпреступности). Только международное сотрудничество в сфере
телекоммуникаций способно обеспечить эффективную помощь развивающимся странам.
Для реализации информационной политики, успешного ее проведения в жизнь используется информационно-правовой механизм. Он
представляет собой взятую в единстве систему правовых средств, с
помощью которых осуществляется правовое регулирование информационных отношений. В узком смысле это совокупность правовых и
неправовых способов организации и упорядочения информационных отношений, применяемых в целях обеспечения благоприятных условий для
развития социального правового государства. Основной целью информационно-правового механизма является обеспечение справедливого удовлетворения интересов субъектов информационного права.
В информационно-правовой механизм помимо самих средств можно
включить информационно-правовые принципы, информационное
правосознание и информационную культуру.
Структура информационного механизма довольно сложна. В конечном счете в него входят различные элементы, соответствующие
разнообразию информационных отношений и методам воздействия
на них. Именно множественность информационных взаимосвязей
предопределяет применение большого количества видов, форм и методов их организации (элементов информационного механизма).
Государство в лице его исполнительных и законодательных органов
власти на основе действующего информационного законодательства,
приоритетов национального развития, решаемых задач устанавливает
принципы и направления использования государственных информационных ресурсов. Для более эффективного их использования боль-
30
Глава 1. Информационное право и информационное общество
шое значение имеет осуществление планирования и прогнозирования,
нормативное оформление принимаемых решений в информационной
сфере, а также контроль за исполнением принятых программ.
§ 4. Понятие информационного права, его место
в системе российского права
Вопрос о строении права — тема весьма сложная. Ей были посвящены две общесоюзные научные дискуссии, проходившие в конце 40-х и во
второй половине 50-х гг. прошедшего века и вызвавшие широкий резонанс в юридическом сообществе. На сегодняшний день система российского права представляет собой целостное образование, включающее в
той или иной степени связанные между собой отдельные отрасли права.
При определении предмета и методов правового регулирования в
информационной сфере необходимо учитывать не только особенности
различных отраслей, но и общие свойства системы права. Это соответствует комплексному подходу к правовому регулированию общественных отношений, трактовке права в целом как единого системного
образования.
Если право в целом составляет единую систему, то в ее подсистемах —
отраслях права — должны использоваться похожие методы регулирования. В противном случае оно утратит свойство единого системного
образования. Системность — одно из важнейших качеств права, присущее ему объективно. Это означает, что система права не может быть
сконструирована произвольно, поскольку ее существование обусловлено закономерностями регулируемой социальной сферы. Системность
информационного права определяется такими характеристиками, как
наличие цели; единство, целостность; дифференцированность (существование элементов и присущих им связей); наличие структуры.
Основаниями деления права на отрасли традиционно признаются предмет и метод правового регулирования. Если предмет правового
регулирования является материальным критерием и отвечает на вопрос:
«что регулирует отрасль права?», то метод является юридическим критерием, представляет собой совокупность специфических юридических способов и приемов воздействия, которые позволяют определить наличие у данной отрасли своего предмета, и содержит ответ на
вопрос: «как, каким образом происходит такое регулирование?»
Система (от греч. systema — соединение частей) представляет собой единство связанных друг с другом предметов, явлений в некое
целое, состоящее из частей, упорядоченных на основе определенных принципов. Следовательно, исследование системы информационного права предполагает выяснение того, из каких частей она
§ 4. Понятие информационного права, его местов системе российского права 31
состоит, как эти части между собой взаимосвязаны и взаимодействуют. В этой связи нам необходимо определить принципы построения
и развития этой системы. Для системы права характерны в первую
очередь следующие принципы: единство составляющих его частей и
одновременно внутренняя дифференциация (разделение) на отдельные отличающиеся известным своеобразием элементы.
В юридической литературе в качестве предмета (объекта) правового регулирования называют общественные отношения, что, на
взгляд некоторых ученых, представляет собой неоправданное ограничение пределов этого объекта. Объектом правового регулирования выступает социальная сфера, включающая, по меньшей мере,
три компонента: общественные отношения (социальные связи, зависимости и разграничения), самих людей, без которых невозможно
представить никаких общественных отношений и их поведение1. Таким образом, информационное право воздействует на общественные
отношения субъектов (людей) в процессе осуществления ими своей
деятельности в информационной сфере.
Повышение роли информации и компьютерной техники в совершенствовании правового регулирования общественных отношений,
развитие информационно-правовых технологий и ресурсов в едином
информационном пространстве страны привели не только к изменению сущности, характера и направленности многих правовых норм,
но и к появлению нового вида правовых отношений — информационных отношений, которые отражают специфические условия и правила
поведения различных субъектов права и управления в информационной области.
А. Б. Венгеров в 1975 г. впервые заговорил о специфике данных отношений и предложил выделить их в отдельный блок. Ю. М. Батурин
одним из первых употребил понятие «информационно-компьютерное
право», а М. М. Рассолов определил место информационного права
в системе права и в системе юридических наук и выявил взаимосвязи
этой отрасли с другими отраслями права. Таким образом, уже на протяжении почти 20 лет с различных позиций достаточно активно обсуждается проблема формирования новой отрасли российского права — информационного права2.
1
Протасов В. Н. Что и как регулирует право. М., 1995. С. 39—45; Протасов В. Н.
Теория права и государства. Проблемы теории права и государства М.: Новый Юрист,
1999.
2
См.: Венгеров А. Б. Категория «информация» в понятийном аппарате юридической
науки // Советское государство и право. 1977. № 10. С. 70—78; Рассолов М. М.
Информационное право. М.: Юристъ, 1999; Батурин Ю. М. Проблемы компьютерного
права. М.: Юрид. лит., 1991; Копылов В. А. Информационное право. М.: Юристъ, 1997.
32
Глава 1. Информационное право и информационное общество
Необходимо отметить, что в настоящее время среди ученых-юристов и практиков нет единого подхода к определению предмета информационного права.
В частности, И. Л. Бачило в своих работах характеризует информационное право как формирующуюся отрасль права, которая набирает силу и сегодня реализуется в формах: доктрины, законодательства,
правоприменения, правосознания и учебной дисциплины1. По мнению И. Л. Бачило, сегодня созрели все предпосылки для выделения
информационного права в самостоятельную комплексную отрасль
права. Среди таких критериев она выделяет: наличие общего предмета регулирования; существование достаточного массива информационного законодательства (в том числе и норм международного
права); целесообразность подобного выделения и актуальность самих
задач экономического, социального, политического развития, решаемых данной отраслью права (в том числе в системе информационной
безопасности)2.
Ю. А. Тихомиров рассматривает информационное право как новую
комплексную отрасль публичного права, изучающую информационные отношения, входящие в предмет ее правового регулирования, а
также деятельность субъектов информационных отношений и правовой режим информационных процессов в современном обществе3.
В. А. Копылов считал, что информационное право выступает прежде всего правовым фундаментом информационного общества, активно формирующегося во многих странах и на многих континентах
с помощью глобальных информационных сетей и иных новых информационных технологий. Причем в предметную область информационного права он включал отношения, возникающие при осуществлении
информационных процессов — процессов создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и потребления
информации4.
Продолжая анализ, следует обратиться к позиции А. А. Тедеева, который полагает, что в предмет информационного права включаются
1
См., напр.: Бачило И. Л. Актуальные проблемы информационного права // НТИ
(Теоретические проблемы информационного права). 2001. № 9. С. 3—4; Она же.
Информационное право. М.: Юринформцентр, 2001. Она же. Информационное право.
Роль и место в системе права Российской Федерации // Государство и право. 2001. № 2.
C. 5—14.
2
Бачило И. Л., Лопатин В. Н. Информационное право: учебник / под ред. акад. РАН
Б. Н. Топорнина. 2-е изд., с изм. и доп. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр
Пресс», 2005. С. 149.
3
См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право. М.: БЕК, 1995. С. 339.
4
См.: Копылов В. А. Указ. соч. С. 18.
§ 4. Понятие информационного права, его местов системе российского права 33
общественные отношения не просто по обороту информации, а преимущественно возникающие, изменяющиеся и (или) прекращающиеся
в информационной среде сети Интернет (т. е. в киберпространстве), а
в будущем и в иных глобальных компьютерных сетях. Само информационное право (и входящее в его структуру интернет-право) в авторской трактовке включает в свой предмет два блока общественных
отношений: общественные отношения, формирующиеся в процессе
электронной экономической деятельности и общественные отношения, возникающие в процессе электронной гуманитарной (неэкономической) деятельности1.
Наиболее интересной является позиция О. А. Городова, который
утверждает, что эта отрасль включает систему правовых норм, регулирующих на комплексной основе дозволений, позитивных обязываний
и запретов область общественных отношений по поиску, получению,
передаче, производству и распространению информации и производных от нее продуктов, а также смежных с ними отношений, признанных действующим законодательством информационными2.
При этом А. Б. Агапов полагает, что информационное право действует лишь в рамках организационно-правовых форм регламентации
общественных отношений, возникающих в процессе аккумуляции,
аналитической обработки и распространения информации с помощью
электронных средств3.
Думается, что, несмотря на некоторый разнобой в определении понятия информационного права, в приведенных выше подходах есть
много общего и переплетающегося. Во-первых, все названные авторы признают прежде всего необходимость формирования новой комплексной отрасли российского права, которая в рамках информационного общества наследует механизм информационно-правового
регулирования общественных отношений. Во-вторых, они выделяют
специфические нормы права и информационные отношения как исходные понятия новой отрасли правовых знаний. При этом данные
нормы и отношения касаются производства, обработки, потребления и распространения информации. И в-третьих, все авторы говорят
об актуальности социального и юридического анализа деятельности
субъектов информационных отношений, информационного обмена
1
Тедеев А. А. Информационное право (право Интернета): учеб. пособие. М.: Изд-во
Эксмо, 2005. С. 8—9.
2
См.: Городов О.А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во Проспект, 2008. С. 22.
3
См.: Агапов А.Б. Основы государственного управления в сфере информатизации в
Российской Федерации. М.: Юристъ, 1997. С. 284—285.
34
Глава 1. Информационное право и информационное общество
как такового, информационных сетей и новых информационных технологий в обществе.
Очевидно, что информационное право представляет собой часть
общей системы права. Однако, с нашей точки зрения, оно не может
считаться ни подотраслью какой-то одной отрасли права (скажем, административного или финансового права), ни первичной отраслью
права. Информационное право представляет собой вторичную, комплексную отрасль права. Это заключение обусловлено рядом причин.
Так, первичная отрасль права выступает всегда как объективно обособившаяся внутри какой-то системы права совокупность взаимосвязанных между собой норм, объединенных общностью предмета и метода правового регулирования общественных отношений1.
И. Л. Бачило и В. Н. Лопатин из множества отраслей современного права выделяют: 1) отрасли права, которые характеризуются единством предмета и метода; 2) отрасли права, которые обособляются по
их собственному предмету, а метод регулирования которых еще только
вырабатывается или может быть смешанным, или вообще может не
иметь четкого содержания; 3) комплексные отрасли права, охватывающие несколько областей жизнедеятельности общества, т. е. иметь несколько связанных между собой предметов регулирования2. С данной
авторской классификацией трудно не согласиться.
По мнению В. Н. Протасова, к признакам первичной отрасли права
относятся:
— особые предмет и метод;
— специфические отраслевые принципы;
— способность взаимодействовать с другими отраслями «на равных
правах», т. е. быть одного с ним уровня;
— потребность общества в регулировании данной социальной сферы именно на уровне отрасли;
— количественная достаточность юридических норм, требующая
перехода в особое, отраслевое качество;
— наличие обособленного, как правило, кодифицированного законодательства3.
Сюда также можно добавить наличие особых для каждой первичной (а иногда и вторичной) отрасли субъектов (например, в трудовом
1
См. об этом подробнее: Матузов Н. И. Система права // Теория государства и права.
М.: Юристъ, 1997. С. 348—367.
2
Бачило И. Л., Лопатин В. Н. Предмет информационного права // Информационное
право: учебник / под ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. 2-е изд., с изм. и доп. СПб., 2005.
С. 147.
3
Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства.
М.: Новый Юрист, 1999. С. 36.
§ 4. Понятие информационного права, его местов системе российского права 35
праве — это работник, работодатель, профсоюз, КТС; в предпринимательском праве — предприниматель; в коммерческом праве — коммерсант и т. д.)
А информационное право, понятно, не обладает всеми указанными
признаками первичной отрасли права и не может выступать в такой
роли.
Подотрасль права есть объединение нескольких институтов одной
и той же отрасли; это целостное образование, которым регламентируется специфический вид отношений в пределах сферы правового регулирования обособленной отрасли права1. Информационному праву
эти свойства тоже не присущи. Кроме того, здесь количественно больше норм, чем в отдельной подотрасли, а на сегодняшний день сформировался обширный законодательный массив. Поэтому невозможно
говорить об информационном праве как о подотрасли права. Напротив, ряд авторов полагает, что информационное право само включает в
свою структуру многие институты и несколько подотраслей2.
В юридической литературе с 50-х гг. активно развивается концепция так называемых вторичных, комплексных отраслей права,
существование которых признается рядом ученых (В. К. Райхер,
О. А. Красавчиков, П. Б. Евграфов, В. П. Реутов, С. С. Алексеев,
А. Б. Венгеров, В. Н. Протасов и др.). Не обходится и без дискуссий.
Так, по мнению С. С. Алексеева, гигантский научно-технический
прогресс, с которым человечество столкнулось в конце II тысячелетия вызвал к жизни новые «пласты социальности». Это прежде всего
экологические отношения, отношения в сфере объективированных
духовных ценностей (интеллектуальная собственность), информационные структуры, которые «втягивают строго вещные отношения
в своеобразные формы предпринимательской рыночной активности.
Эти новые «пласты социальности» весьма основательно влияют на
содержание права, на юридические особенности его отраслей и институтов, приводят к тому, что начинают складываться целые отрасли
права, которые призваны стать основой для решения сложных экономических и социальных проблем, юридически опосредовать новые
1
См. об этом подробнее: Общая теория права / под ред. проф. А. С. Пиголкина. М.:
Изд-во МГТУ им. Н. Э. Баумана. 1996. C. 184.
2
Так, по мнению некоторых исследователей, нормы, регулирующие отношения
в сфере СМИ и массовой информации, а также нормы, регулирующие электронную
экономическую деятельность (электронную торговлю), составляют соответствующе
подотрасли информационного права. См., например, об этом: Федотов М. А. Правовое
регулирование в сфере массовой информации // Информационное право: учебник / под
ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. 2-е изд., с изм. и доп. СПб., 2005. С. 284—344; Тедеев А. А.
Информационное право (право Интернета): учеб. пособие. М.: Изд-во Эксмо, 2005.
36
Глава 1. Информационное право и информационное общество
«пласты социальности»1. Среди таких вновь появившихся «пластов»
можно выделить и возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся
отношения в информационной сфере. По мнению С. С. Алексеева,
комплексные отрасли имеют лишь особый предмет (рассматриваемый
в иной плоскости, нежели предметы основных отраслей) и некоторые
черты юридического своеобразия, а именно — самостоятельную область законодательства, некоторые единые принципы, положения,
приемы регулирования»2. Информационное право вполне подходит
под это определение.
Анализируя теоретические проблемы системы права и системы законодательства, А. В. Мицкевич констатировал, что в России с давних пор формируется не только моноотраслевое законодательство,
но и комплексное законодательство, включающее в свое содержание
нормы различных отраслей права. Массивы комплексных актов организуются по ключевым вопросам связи, информатики, транспорта,
сельского хозяйства, промышленности. Он считал, что нормы правового регулирования комплексных институтов и отраслей законодательства не должны противоречить нормам отраслевого законодательства, а должны соответствовать базовому принципу Lex speciales
derogat lex generales (специальный закон отменяет общий). По мнению
А. В. Мицкевича, «комплексные массивы нормативных актов и норм
естественным образом способны занять самостоятельное место в полимерной структуре системы законодательства в полном соответствии
с общими положениями основных обособленных отраслей права и
моноотраслевого закона»3.
В. Н. Протасов считает, что комплексные отрасли права являются самостоятельными правовыми отраслями (а не отраслями законодательства!), а их существование в системе права свидетельствует о переходе ее на качественно новый и высокий уровень развития.
Комплексные отрасли права строятся на качественно иных началах,
нежели первичные отрасли права. Он утверждает, что, достигнув определенного устойчивого развития, система права переходит к регулированию целостных социальных сфер, независимо от их юридической
однородности. Среди таких сфер автор отдельно выделяет: информатику и связь, здравоохранение, транспорт, образование, экологию,
1
См. об этом: Алексеев С. С. Частное право. М.: Статут, 1999. С. 60.
2
См. об этом: Алексеев С. С. Проблемы теории права: основные вопросы общей
теории социалистического права. Курс лекций: в 2 т. Т. 1. Свердловск, 1972. С. 144.
3
Мицкевич А. В. Система права и система законодательства Российской Федерации. // Проблемы общей теории права и государства. М.: Норма, 2006. С. 342—343.
§ 5. Предмет и методы информационного права
37
предпринимательство1. И в этой связи «чем совершеннее право, тем
дифференцированнее оно регламентирует конкретные вопросы общественной жизни»2.
По мнению В. Н. Протасова, право постепенно «переходит от
функциональной организации социальной сферы к ее территориальной организации; если формирование основной отрасли идет от
юридического начала — метода, то комплексной — от социального
начала, т. е. от предмета. Предмет комплексной отрасли права юридически разнороден, но представляет собой определенную социальную
систему. Предмет же основной отрасли хоть и однороден юридически,
но “сплошного”, единого образования не составляет: регулируемые
основной отраслью отношения участки как бы “разбросаны” по всему полю общественной деятельности, а “собираются” они в предмет
лишь посредством метода»3. Методы же, которыми пользуются комплексные отрасли, по мнению автора, не просто юридически своеобразны, а уникальны, что каждый раз достигается за счет особого сочетания юридических приемов регулирования4. Таким образом, комплексные отрасли права охватывают не одну, а несколько областей
жизнедеятельности общества, т. е. имеют несколько связанных между
собой предметов регулирования5. Итак, в основе объединения таких
комплексных отраслей и институтов лежит системная интеграция для
той ли иной общественной сферы разнородных по своей сути норм.
Это также вполне относится и к информационному праву.
§ 5. Предмет и методы информационного права
Следует подчеркнуть, что сам процесс развития системы права происходит не только за счет конкретизации имеющихся в ней научных
выводов, но и по вполне объективным причинам, вследствие изменений, которые претерпевают сами общественные отношения. Так, одни
отрасли и институты права утрачивают свое значение, поскольку уста1
Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства.
М.: Новый Юрист, 1999. С. 37.
2
Малько А. В. Проблемы льгот и поощрений в праве // Проблемы теории государства
и права / под ред. М. Н. Марченко. М.: Юристъ. 2002. С. 392.
3
Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства.
М.: Новый Юрист, 1999. С. 37; Он же. Что и как регулирует право. М.: Юристъ, 1995.
С. 39—45.
4
Протасов В. Н. Теория права и государства. Проблемы теории права и государства.
М.: Новый Юрист, 1999. С. 38.
5
Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: Юриспруденция. 1999. С. 381.
38
Глава 1. Информационное право и информационное общество
ревают регулируемые ими отношения (например, колхозное право).
Здесь возможен и обратный процесс — появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неизбежно влечет
за собой создание новых структурных частей системы права (информационное право, таможенное право, налоговое право)1.
Юридическим критерием обособления определенной совокупности норм в комплексную отрасль информационного права, по нашему
мнению, служат пять признаков:
1. Формально-юридический признак. Этот признак проявляется
в юридическом единстве правовых норм, составляющих содержание
этой отрасли (отрасль как целостное образование характеризуется
единством содержания норм, которое выражается в общих правовых
понятиях, единых отраслевых принципах, целях и задачах этой отрасли, методах организации правовых связей и т. д.);
2. Предметный признак вытекает из особенностей предмета отрасли информационного права. Сюда относится и полнота регулирования
определенной совокупности общественных отношений (отрасль включает в себя различные виды норм права — дефинитивные, запрещающие,
обязывающие, но все они в комплексе выражают все аспекты правового
регулирования соответствующей группы информационных отношений).
3. Функциональный признак (функциональное назначение). Информационное право выполняет свои функции, не дублирует другие
структурные элементы системы права.
4. Наличие достаточного законодательного массива, переходящего в особое отраслевое качество. Наблюдается процесс обособления
норм, образующих эту отрасль, в главах, разделах, частях нормативных
правовых актов (количественный признак).
5. Субъектный признак. Наличие особых для этой отрасли субъектов (например, журналист, производитель информации, информационный посредник, провайдер, регистратор доменных имен, разработчик программного обеспечения, владелец интернет-магазина, судебная палата по информационным спорам при Президенте РФ и др.)
Существование комплексных институтов и отраслей связано с тем,
что «однородность регулируемых отношений является отнюдь не стерильной. В ней всегда (в одних случаях больше, в других — меньше)
присутствует некоторое количество иных отношений, отличных по
форме, но тесно связанных с остальными по назначению»2.
1
2
Теория государства и права // под ред. В. К. Бабаева. М.: Юристъ. 2006. С. 225—226.
Казьмин И. Ф., Сырых В. М. Понятие системы права. Правовой институт, отрасль
права // Общая теория права / под ред. проф. А. С. Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ
им. Н. Э. Баумана, 1996. C. 182.
§ 5. Предмет и методы информационного права
39
Информационное право, на наш взгляд, является именно такой
комплексной отраслью, поскольку здесь в определенных случаях одни
и те же общественные отношения урегулированы нормами различной
отраслевой принадлежности. Так, например, отношения по предоставлению доступа в Интернет и оказанию интернет-услуг регулируются
сразу нормами различных отраслей. В частности, Федеральным законом от 7 июля 2003 г. «О связи»1, Федеральным законом от 8 августа
2001 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»2, Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. «О техническом регулировании»3
(административное право); одновременно с этим положениями
Гражданского кодекса РФ, Федерального закона от 13 марта 2006 г.
«О рекламе»4, Законом РФ от 7 февраля 1992 г. «О защите прав
потребителей»5, Правилами продажи товаров дистанционным способом 2007 г.6 (гражданское право) и др.
Итак, информационное право как формирующаяся учебная дисциплина и комплексная отрасль российского права (а не только отрасль
законодательства, как ее пытаются иногда представить) включает в
себя нормы, институты и принципы права, регулирующие общественные
отношения в информационной сфере общества и его составляющих частей. В информационное право входят законодательство о СМИ, институт информационной безопасности, часть норм, регулирующих вопросы интеллектуальной собственности, и многое другое7.
В связи с этим можно согласиться с мнением Б. Н. Топорнина о
том, что понятие «информационное право» выступает по меньшей
мере в трех значениях. За этим понятием может скрываться: 1) отрасль
права, регулирующая определенную группу общественных отношений; 2) область правоведения, концентрирующая свое внимание на
изучении информационного права; 3) учебная дисциплина, связанная
с преподаванием информационного права. Хотя эти три разновидности понятия «информационное право» взаимосвязаны, они, тем не
1
СЗ РФ. 14 июля 2003. № 28. Ст. 2895.
2
РГ. 2001. 10 авг.
3
РГ. 2002. 31 дек. № 245.
4
РГ. 2006. 15 марта. № 51.
5
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. 9 апр. № 15. Ст. 766; РГ. 1996. 16 янв. № 8.
6
См.: постановление Правительства РФ от 27 сентября 2007 г. № 612 «Об
утверждении Правил продажи товаров дистанционным способом» // РГ. 2007. 3 окт.
7
См. более подробно об этом: Рассолов М. М., Элькин В. Д., Рассолов И. М. Правовая
информатика и управление в сфере предпринимательства. М.: Юристъ, 1996. С. 22;
Рассолов М. М. Ин формационное право: анализ и решение практических задач. М.,
1998. С. 4.
40
Глава 1. Информационное право и информационное общество
менее, существуют раздельно друг от друга… В этом триединстве информационное право как отрасль права выступает в качестве главного,
отправного понятия1.
Характерно, что в информационном праве просматривается некое единство предмета регулирования, касающегося отношений, связанных с оборотом информации. Узловым и центральным объектом
регулирования выступает именно информационная сфера, правовые
связи субъектов по поводу движения потоков информации по каналам связи.
Для этой отрасли характерны следующие черты: 1) нормы, которые ее составляют, объединены общим содержанием; 2) несмотря на
то что они однонаправлены, эти нормы разнообразны, переплетены,
взаимодействуют, а порой и дополняют друг друга; 3) они содержат
предписания, дозволения, запреты, рекомендации, а также позитивные обязывания; 3) эти нормы находят закрепление в различных нормативных актах, преимущественно национальных; 4) они регулируют
общественные отношения в определенной сфере, т. е. в информационной сфере.
Как было отмечено выше, в настоящее время среди ученых-юристов нет единого подхода к определению предмета информационного
права. Такое положение вещей очевидно и связывается, на наш взгляд,
еще и с тем, что эта комплексная отрасль права не является в чистом
виде публичной, а носит смешанный частно-публичный характер, так
как «регулирует не только информационные отношения, вытекающие
из деятельности государственных органов, средств массовой информации, общественных организаций, а также и частноправовые отношения различных субъектов информационной деятельности с гражданами, с предпринимательскими структурами»2. Например, такой же
смешанный характер носят и нормы интернет-права, где преобладают
частная инициатива и договорное регулирование (саморегулирование
его участников), что является еще одним подтверждением сходства
этих норм. Поэтому интернет-право на сегодняшний день целесообразно рассматривать, исследовать и изучать именно в рамках информационного права.
Анализ показал, что областей регулирования информационного
права с каждым годом становится больше, а в сам предмет информационного права включаются собственно сами информационные отношения, а также тесно связанные с ними сопутствующие отношения.
1
Информационное право: учебник / под ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина. 2-е изд., с
изм. и доп. СПб., 2005. С. 14.
2
Рассолов М. М. Информационное право. М.: Юристъ, 1999. С. 10.
§ 5. Предмет и методы информационного права
41
Отталкиваясь от различных подходов, касающихся предметной области информационного права, на наш взгляд, сегодня можно выделить
десять общественных отношений, входящих в предмет информационного права. Перечислим их:
— отношения по международному информационному обмену;
— отношения по реализации основных информационных прав и
свобод человека и гражданина, интересов общества и государства в
информационной сфере;
— отношения в сфере организации и деятельности средств массовой информации;
— интернет-отношения, а также отношения в области связи и массовых коммуникаций;
— отношения в сфере электронного документооборота;
— отношения в сфере электронной торговли и ведения предпринимательской деятельности с использованием информационных технологий;
— отношения по обработке персональных данных;
— отношения в сфере библиотечного дела, архивного дела;
— отношения в сфере обеспечения информационной безопасности
России;
— отношения по рассмотрению информационных споров.
Итак, в предмет информационного права входят разные по своему типу отношения, все они называются информационными отношениями (рис. 1). Вместе с тем среди них можно выделить предшествующие информационные отношения (например, отношения по
международному информационному обмену) и сопутствующие информационные отношения (например, по рассмотрению информационных споров, по обеспечению информационной безопасности)1
(рис. 2).
Нуждаются в особом внимании предшествующие отношения. Следует отметить, что отношения по международному информационному обмену существовали и существуют на протяжении длительного
периода истории человечества. На сегодняшний день примерами таких предшествующих отношений являются отношения в сфере электронного торгового оборота, так называемое «право продавцов» — lex
mercatoria2, некоторые международные информационные отношения,
например в дипломатической сфере.
1
Более детальный анализ некоторым из этих отношений будет дан в последующих
разделах работы.
2
См.: Рассолов И. М. Предмет коммерческого права. Взаимосвязь гражданского и
коммерческого права // Коммерческое право. М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2001. C. 3—28.
42
Глава 1. Информационное право и информационное общество
информационные
отношения
сопутствующие отношения (тесно
связанные с информационными)
Рис. 1. Информационные отношения и тесно связанные
с ними отношения
предшествующие
информационные
отношения
информационные
отношения
сопутствующие
информационные
отношения
Рис. 2. Предмет информационного права
Исходя из анализа отношений, входящих в предмет данной отрасли, можно сделать вывод, что содержание информационного права характеризует также и специфическая информационно-правовая
деятельность. Эта деятельность с правовой точки зрения является
определенной совокупностью информационно-правовых действий,
совершаемых конкретными субъектами и требуемых информационным законодательством. У этих действий есть юридическая цель,
без констатации которой они теряют свое содержание. На практике
информационно-правовые действия (шире — информационно-правовая деятельность) направлены на сбор и обработку правовой и иной
информации, ее оценку, принятие решений, создание программных
продуктов и т. д. В процессе этой деятельности решаются цели и задачи правового регулирования и в случае нарушения информационного
законодательства принимаются определенные меры.
Кроме того, информационно-правовая деятельность направлена
на обеспечение реальных условий для защиты прав владельцев информационных продуктов, создание и совершенствование федеральных и
региональных информационных систем и сетей, обеспечение их совместимости и взаимодействия в едином информационном пространстве России; создание условий для эффективного информационного
обеспечения граждан и других потребителей информации, обеспечение национальной безопасности в области информационных технологий и многое другое.
Сказанное позволяет говорить о следующих особенностях предмета правового регулирования информационных отношений в обществе.
1. Во-первых, деятельность субъектов информационных отношений
базируется на новых, ранее неизвестных для правовой науки понятиях —
«информация», «Интернет», «провайдер», «базы данных», «доменные
имена», «электронная торговля» и другие, без использования которых
наша страна не войдет в глобальные международные структуры.
§ 5. Предмет и методы информационного права
43
2. Во-вторых, поскольку информация обладает уникальными качествами и свойствами и она для каждого физического или юридического лица составляет основу жизни и их повседневной деятельности в
нынешнем столетии, то каждый человек, организация, торговая интернет-площадка может создавать информационные продукты и быть
участником оборота этой информации.
3. В-третьих, информационно-правовая деятельность государственных органов, организаций, граждан и иных субъектов относительно
информации должна осуществляться в интересах государства и личности, но преобладающими при этом являются общественные интересы.
4. В-четвертых, в процессе правоприменения выявляются компьютерные и иные правонарушения, а виновные привлекаются к ответственности на основе норм национального законодательства. При этом
правоохранительные органы должны пресекать нарушения информационного, гражданского, уголовного и иных видов законодательства.
5. И в-пятых, информационно-правовая деятельность различных
субъектов права в исследуемой сфере зачастую носит международную
окраску и осуществляется на базе норм международных договоров и
национального законодательства. В этой связи следует законодательно
закрепить такие блоки информационных отношений, как электронная торговля, правовое регулирование Интернета, защита авторских и
смежных прав на информационные продукты и др.
Однако этими особенностями правового регулирования информационных отношений характеристика особенностей предмета
информационного права не исчерпывается.
Необходимо иметь в виду, что в обозримом будущем перед Россией,
как уже отмечалось, встанет непростая задача вхождения в цивилизованное информационное общество и ликвидации отставания в развитии информационно-коммуникативных технологий страны, в связи
с этим предстоит большая законотворческая работа в области подготовки международных актов и договоров, касающихся регулирования
своего сегмента всемирного кибернетического пространства. Из этого
следует, что информационное право должно стать важнейшим компонентом глобального информационного общества и правового демократического государства1.
Кроме того, в условиях признания России страной с рыночной
экономикой, вхождением в восьмерку крупнейших мировых держав
1
См. об этом подробнее: Федеральная целевая программа «Электронная Россия
(2002—2010 гг.)», утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 //
СЗ РФ. 2002. 4 февр. № 5. Ст. 531; Доктрина информационной безопасности РФ от
9 сентября 2000 г. // РГ. 2000. 28 сент. № 187.
44
Глава 1. Информационное право и информационное общество
(G8) и в краткосрочной перспективе во Всемирную торговую организацию (ВТО) нам предстоит решить ряд крупных проблем, которые
связаны с дальнейшей демократизацией многих сфер общественной
жизни. Прежде всего необходимо содействовать установлению благоприятных рыночных условий, необходимых для предоставления населению услуг в области коммуникаций; изыскать дополнительные
возможности, включая доступ через открытые для широкой публики
учреждения; уделить приоритетное внимание совершенствованию сетевого доступа, в особенности в отсталых городских, сельских и отдаленных регионах; уделить особое внимание нуждам и возможностям
людей, пользующихся меньшей социальной защищенностью, людей
с ограниченной трудоспособностью, а также пожилых граждан и осуществить меры, направленные на предоставление им более легкого
доступа к информации; содействовать дальнейшему развитию «удобных для пользования», «беспрепятственных» технологий, включая мобильный доступ к сети Интернет, а также более широкое использование бесплатного, общедоступного информационного обмена и др.
Сюда же органически вольются и информационно-правовая деятельность, включая разработку информационного законодательства,
информационно-поисковых систем в области права, внедрение компьютеров, находящихся на службе у юристов и других работников органов юстиции. Все это должно учитываться при разработке проблем
и особенностей предмета информационного права. Это позволит поновому взглянуть на современную концепцию теории информации и
права, оперативно осуществлять различные виды информационноправового воздействия в обществе, и прежде всего регулирование отношений в средствах массовой информации на базе новейшего законодательства и последних достижений информатики.
Анализ показал, что не только предмет, но и методы правового регулирования информационных отношений являются классификационными признаками информационного права как комплексной отрасли права.
Метод правового регулирования — одна из дискуссионных тем
в российской правовой науке. Одни ученые считают, что каждой
отрасли свойствен только один метод правового регулирования1,
другие склонны говорить о множественности методов2, третьи ут1
Чхиквадзе В. М., Ямпольская Ц. А. О системе советского права // Советское
государство и право. 1967. № 9.
2
Алексеев С. С. Структура советского права. М.: Юрид. лит., 1975. С. 178; Павлов И. В. О системе советского социалистического права // Советское государство и право.
1958. № 11.
§ 5. Предмет и методы информационного права
45
верждают, что метод носит межотраслевой, универсальный характер1. Исследование вопроса о методах правового регулирования показывает, что лишь немногие отрасли права на самом деле имеют
свой специфический метод правового регулирования. В этой связи
появилась концепция, сторонники которой утверждают, что существуют «фундаментальные» отрасли права, имеющие собственный
особый метод, и полагают, что все другие отрасли своего метода не
имеют и используют методы других отраслей2.
Например, С. Н. Братусь, считавший, что каждому предмету регулирования должен соответствовать только ему присущий метод, в
свое время выступил с концепцией двух «магистральных методов»
правового регулирования, используемых в различных сочетаниях во
всех отраслях права: метод централизации и метод децентрализации
в регулировании поведения3.
Интересные соображения в связи с этим высказал В. Д. Сорокин.
Он пришел к выводу о наличии у системы права в целом единого
предмета и единого метода регулирования. В качестве единого метода регулирования он рассматривает совокупность трех первичных
способов правового воздействия на поведение людей — дозволение,
предписание и запрет4. Однако нельзя не обратить внимание на отсутствие среди них способа рекомендаций и позитивного обязывания, которые, по нашему мнению, также должны занять свое место
в системе правового регулирования.
Предмет и метод правового регулирования должны обладать
определенным единством и общностью. Отрыв способов воздействия от содержания регулируемых общественных отношений сказывается крайне отрицательно на эффективности регулирования в
целом.
Представляется справедливым утверждение некоторых авторов о
том, что для сравнительной характеристики отраслей правильнее использовать понятие правового режима, говорить не о «едином методе»,
а о характерных чертах правовых отношений, норм права, субъектов права, целях и принципах отрасли, методах организации право1
Сорокин В. Д. О едином методе правового регулирования // Советское государство и право. 1975. № 7. С. 30—31.
2
Алексеев С. С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.:
Госюриздат, 1961. С. 46.
3
Братусь С. Н. Предмет и система советского гражданского права. М.: Юрид. лит.,
1963. С. 49.
4
Сорокин В. Д. О едином методе правового регулирования // Советское государство и право. 1975. № 7. С. 31.
46
Глава 1. Информационное право и информационное общество
вых связей1. В этой связи необходимо подчеркнуть неправомерность
отождествления методов права с общим правовым режимом. Правовой режим — понятие более широкое, включающее характерные черты, которые раскрываются не только в методах регулирования, но и
в характере информационно-правовых отношений их участников,
норм, целей и принципов права. Правовой режим можно определить
как определенный порядок регулирования, характеризующийся особым
сочетанием взаимодействующих между собой дозволений, запретов, позитивных обязываний, создающих его особую направленность2. Методы
права — понятие более узкое. Оно определяет степень правового воздействия на регулируемые общественные отношения. Так, для гражданского и предпринимательского права свойствен общедозволительный
правовой режим, построенный на началах равенства, автономии воли
и имущественной самостоятельности участников данных отношений.
Административному и финансовому праву присущ разрешительный
правовой режим, построенный на началах подчинения и субординации
субъектов. Для информационного права характерно сочетание как общедозволительного, так и разрешительного правового режима.
В целях дальнейшего исследования представляется правильным
выделение в информационном праве как целостной системе сфер публично-правового и частноправового регулирования. Например, подавляющее число норм, регулирующих деятельность субъектов в Интернете, носят диспозитивный характер, определяющим здесь является саморегулирование участников. Порой здесь отсутствует детальная
регламентация поведения субъектов права, а преобладает общедозволительный правовой режим. Вместе с тем в информационном праве
действуют и многочисленные императивные нормы, которые отличаются детальностью регулирования правил поведения ее субъектов
(участников). Данные положения свидетельствуют в этом случае о
сложном характере регулирования (а точнее, сорегулирования), сочетающего как диспозитивные, так и императивные начала3.
Исходя из этого нередко те, кто занимается информационным
правом, пытаются противопоставлять два метода правового регулиро1
Братусь С. Н. Отрасль советского права: понятие, предмет, метод // Советское
государство и право. 1979. № 11. С. 26; Яковлев В. Ф. Гражданско-правовой метод
регулирования общественных отношений. Свердловск: Свердловский юридический
институт, 1972. С. 65—69.
2
Алексеев С. С. Теория права. М.: БЕК, 1993. С. 170; Попондопуло В. Ф. Проблемы
правового режима предпринимательства: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 1994.
С. 18.
3
См. более подробно: Попондопуло В. Ф. Правовой режим предпринимательства.
СПб., 1994. С. 15—152.
§ 5. Предмет и методы информационного права
47
вания: свободный, основанный на нормах международного частного,
гражданского права, и жесткий, базирующийся на нормах административного, уголовного права. Первый метод рассчитан на информационные отношения, в которых субъекты относительно свободны и равноправны, а второй — на информационные отношения, где
субъекты ограничены в поведении и часто не равноправны. Думается,
сегодня это противопоставление неуместно. В силу неразработанности методологии информационного права названные методы объективны, они существуют и системно выражают признаки, характерные
для регулируемых различными отраслями (и нормами права) информационных отношений. Поэтому можно утверждать о существовании
в рамках информационного права комплексного механизма правового
регулирования.
Предметом этого механизма будет все многообразие информационных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся
в информационной сфере общества и ее подсистемах. Характер информационных отношений определяет и ту комбинацию юридических приемов, способов воздействия на субъектов, которая именуется
методами правового регулирования.
В этой связи представляется правильным мнение А. В. Малько о
том, что «определенное сочетание юридических средств в правовых
режимах, методах правового регулирования придает специфику отраслям и институтам права, выражает особый порядок организации
конкретных общественных отношений, что позволяет более гибко и
дифференцированно их урегулировать»1.
Отсюда представляется возможным выделить в информационном
праве два взаимно противоположных метода:
— императивный (авторитарный) — метод властных предписаний,
основанный на запретах, обязанностях, наказаниях;
— диспозитивный (автономный) — метод равноправия сторон, координации, основанный на дозволениях;
Конечно, в будущем в ходе последующего анализа правовых проблем информационного права ученым-юристам следует сконструировать особые черты, свойственные, например, регулированию исключительно информационных отношений. Однако для этого потребуется
провести серьезные научные исследования с участием специалистов
различных отраслей знаний. И при этом необходимо иметь в виду, что
информационное право как комплексная отрасль права уже сегодня
использует в своих регулятивных целях с учетом регулируемых инфор1
Малько А. В. Проблемы правовых средств // Проблемы теории государства и права /
под ред. М. Н. Марченко. М.: Юристъ, 2002. С. 357.
48
Глава 1. Информационное право и информационное общество
мационных отношений (предметная область) разные методы в их различном, нестрогом сочетании. Вышеназванные средства рассчитаны
на информационные отношения, субъекты которых находятся либо в
одном правовом статусе, т. е. равноправны, либо в разных правовых
приоритетах, т. е. неравноправны.
Становится очевидным, что в области информационного права
вполне обоснован подход к проблеме методов правового регулирования с позиций, учитывающих следующие обстоятельства: 1) здесь налицо системность используемых для регулирования информационных
отношений правовых средств; 2) здесь имеет место и специфика регулируемых информационных отношений.
В частности, диспозитивный метод правового регулирования информационных отношений предполагает такой характер информационной деятельности рассматриваемых участников правоотношений,
при котором им предоставляется свобода (собственное усмотрение) в
реализации своих прав, целей и задач. Например, согласно Закону РФ
от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации»1
(в ред. от 25 декабря 2008 г., с изм. от 9 февраля 2009 г.) учредитель,
редакция, издатель, распространитель могут дополнительно установить на договорной основе взаимные права и обязанности (ст. 17 Закона). Статья 1 этого закона провозглашает, что в нашей стране поиск,
получение, производство и распространение массовой информации,
учреждение средств массовой информации, владение, пользование и
распоряжение ими, изготовление, приобретение, хранение и эксплуатация технических устройств, а также оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации, не подлежат ограничениям, за
исключением предусмотренных законодательством РФ о СМИ.
Императивный метод правового регулирования информационных
отношений заключается в регламентации и установлении для субъектов рассматриваемых правоотношений определенных запретительных
мер, которые подлежат исполнению на практике.
По сути дела, в этом случае речь идет о регламентации и установлении обязанностей субъектов отношений, которые занимают значительное место в содержании норм информационного права.
Например, согласно упомянутому Закону РФ «О средствах массовой информации» создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, — не допускается
(ст. 3 Закона). Также запрещаются распространение в средствах массо1
РГ. 1992. 8 февр. № 32.
§ 5. Предмет и методы информационного права
49
вой информации, а также в компьютерных сетях сведений о способах,
методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ (ст. 4 Закона).
При изменении местонахождения редакции, периодичности выпуска
и максимального объема СМИ учредитель обязан в месячный срок
письменно уведомить об этом регистрирующий орган (ст. 11 Закона).
Введение в информационном законодательстве обязанностей для
субъектов информационных правоотношений исключает всевозможные неправомерные действия и правонарушения. Например, за ущемление свободы массовой информации, а также за злоупотребление
свободой массовой информации наступает гражданская, административная и даже уголовная ответственность в соответствии с действующим законодательством (гл. VII Закона «О средствах массовой информации»). И это зачастую исключает возможные подобные правонарушения в будущем, хотя, к сожалению, не всегда.
Однако надо отметить, что границы ограничительных мер и запретов в информационном праве не безграничны, они имеют свои пределы
(правда, нередко нечеткие). Причем эти ограничительно-запретительные меры позволяют установить рамки возможного и должного поведения участников информационных правоотношений.
Рамки возможного поведения позволяют здесь предупредить и пресечь нежелательные действия различных субъектов правоотношений в
ущерб общегосударственным интересам. Например, тот же Закон РФ
«О средствах массовой информации» предоставляет широкие возможности СМИ в освещении разнообразных событий в нашей стране и
за рубежом, однако он устанавливает и запретительные границы — не
допускает злоупотребления свободой массовой информации в целях
причинения ущерба государству и обществу (ст. 2—4, 47 и др.).
Рамки должного поведения регламентируются для того, чтобы
общественно-полезная деятельность субъектов информационных отношений достигала своих целей, но вместе с тем она не должна доводить дело до серьезных правонарушений и преступлений. В противном
случае начинает жестко действовать закон и наступает соответствующее наказание. Например, воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов путем принуждения их к распространению либо к отказу от распространения информации является
уголовным преступлением, совершение которого влечет соответствующее наказание (ст. 144 УК РФ).
При этом информационное право в ходе реализации диспозитивного метода использует и иные методы воздействия на поведение
участников информационных правоотношений, а именно: делегирующий, рекомендательный и санкционирующий.
50
Глава 1. Информационное право и информационное общество
Делегирующий метод правового регулирования — это такой способ, при котором законодатель, соответствующий государственный
орган или лицо предоставляет конкретные права и свободы участникам информационных правоотношений в рамках конкретного раздела информационного законодательства. Например, изготовитель
базы данных свободен и имеет право передать свое исключительное
право по договору об отчуждении исключительного права, а также путем заключения лицензионного договора или договора залога исключительного права. Исключительное право изготовителя базы данных
может также переходить по наследству, например, при реорганизации и ликвидации юридического лица — изготовителя базы данных.
И никто не вправе изготовителю базы данных воспрепятствовать в
осуществлении своих имущественных и информационных прав (п. 1
ст. 1334 ГК РФ).
Рекомендательный метод правового регулирования информационных отношений выражается в том, что законодатель предоставляет
участникам правоотношений самим выбирать те или иные варианты
поведения и сообразно этому действовать. Таким образом, он рекомендует, задает некую программу информационно-правовой деятельности. И все это делает указанные отношения более гибкими и подвижными. Например, Рекомендация Совета Европы № R (2004) 11
от 30 сентября 2004 г. «О правовых, эксплуатационных и технических
стандартах электронного голосования»1 устанавливает рекомендации
по организации системы электронного голосования в странах Евросоюза.
Санкционирующий метод правового регулирования — это такой
способ, при котором законодатель предоставляет тому или иному
участнику информационных отношений право самому принимать решения по интересующим его проблемам, но эти решения в то же время должны быть санкционированы в установленном законом порядке. Например, допуск должностных лиц и граждан к государственной
тайне возможен лишь после выполнения указанными участниками
информационных отношений специальных требований и санкции
руководителя соответствующего органа, учреждения и организации о
допуске оформленного лица к секретным сведениям (ст. 21 Закона РФ
от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне»2 с изм. и доп. вступившими в силу с 15 декабря 2007 г.).
1
Council of Europe. Режим доступа: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec(2004)1
1&Language=lanFrench&Ver=original&Site=CM&BackColorInternet=9999CC&BackColor
Intranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75
2
РГ. 1993. 21 сент. № 182.
§ 5. Предмет и методы информационного права
51
Анализ показал, что в связи с тем, что информационное право
имеет дело с неоднородными общественными отношениями и с учетом содержательных аспектов самих информационно-правовых отношений, здесь могут применяться и такие методы правового регулирования, как метод равноправия сторон в информационно-правовой
деятельности, методы власти и подчинения и методы координации в
информационно-регулятивных отношениях. Причем одни и те же методы правового регулирования могут применяться здесь как в связи с
методами первичных отраслей права (например, в связи с методами
административного и гражданского права), так и в связи с методами
вторичных отраслей права (банковского права, экологического права).
На подобном основании представляется возможным обозначить
особенности механизма правового регулирования информационных
отношений, которые вытекают из особенностей информационноправовой деятельности и предмета информационного права.
Во-первых, для механизма правового регулирования информационных отношений наиболее характерны правовые методы и средства
управленческого типа, т. е. предписания. Непосредственное проявление это находит в том, что одной стороне регулируемых отношений
(скажем, оператору связи) предоставлен Правительством определенный объем юридических полномочий, которые адресуются другой
стороне (например, пользователю информации). Последняя обязана
принять предписания, исходящие от оператора связи как носителя
юридических полномочий, либо их отвергнуть. Такого рода полномочия не могут находиться в распоряжении обеих сторон.
Во-вторых, правовое регулирование информационных отношений
зачастую предполагает односторонность в изъявлении воли одного из
субъектов информационных отношений. Это волеизъявление имеет
очертания властности (но не всегда), и часто ему принадлежит в правовом регулировании важная роль. Отсюда изъявление воли одного
субъекта информационных отношений не равнозначно изъявлению
воли другого субъекта. Объясняется это тем, что правовые предписания в исследуемой сфере, как и прочие предписания права, относятся
к компетенции соответствующих государственных органов, опосредованно участвующих в информационных отношениях через своих
представителей.
В-третьих, в конкретных информационных правоотношениях порой
находит выражение следующая взаимосвязь между субъектами: либо у
одного субъекта есть такие полномочия, каковыми не обладает другой
субъект (например, тот же оператор связи или сервис-провайдер), либо
объем таких полномочий у одного субъекта больше, чем у другого. Следовательно, здесь складывается такой механизм правового регулиро-
52
Глава 1. Информационное право и информационное общество
вания, который является не только результатом взаимного (на основе
договорного или без него) изъявления воли одним и другим субъектом.
Эта особенность, в частности, свидетельствует о том, что правовое регулирование информационных отношений может допускать и наличие
определенного государственного органа, разрешающего определенные действия. Например, согласно ст. 15, 29—40 Федерального закона
«О связи», Минсвязи России выдает лицензию определенным физическим и юридическим лицам, а те уже на ее основании предоставляют
соответствующие услуги связи конечным потребителям1. Этот государственный орган помогает субъектам информационных отношений
вступать в контакты и решать стоящие перед ними задачи.
В-четвертых, властность и односторонность здесь — это все же не
главные и не единственные признаки механизма правового регулирования информационных отношений. Здесь очень широко используются (и пока являются определяющими) свободные, дозволительные
методы и средства, в результате которых обычно возникают отношения равенства субъектов, т. е. их волеизъявлений. Использование дозволений в информационной сфере не предписывается нормами права и не требует никаких разрешений.
Таким образом, суть методов и средств правового регулирования
информационных отношений может быть сведена к следующему:
а) установление определенного порядка действий и отношений в
информационной сфере — это предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным той или
иной нормой права. Так, в ст. 8 Конвенции о преступности в сфере
компьютерной информации от 23 ноября 2001 г. (ETS № 185)2 установлено, что каждая сторона (государство) квалифицирует согласно
своему внутригосударственному праву мошенничество в сфере высоких технологий в качестве уголовного преступления, и принимает необходимые законодательные меры к правонарушителям. Однако меры
наказания в указанной статье не определяются;
б) запрещение определенных действий под угрозой применения соответствующих юридических средств воздействия. Так, в соответствии
1
См. более подробно: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. «О лицензировании
отдельных видов деятельности» // РГ. 2001. 10 авг. № 153—154; постановление
Правительства РФ «Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых
в лицензии, и перечней лицензионных условий» от 18 февраля 2005 г. № 87 (в ред. от
29 декабря 2005 г.) // РГ. 2005. 3 марта. № 42.
2
Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации (ETS № 185).
(Будапешт, 23 ноября 2001 г.) / текст перевода получен из Правового управления
Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Текст Конвенции официально
опубликован не был // Справочная правовая система ГАРАНТ.
§ 5. Предмет и методы информационного права
53
с п. 5 Правил продажи товаров дистанционным способом, утвержденных постановлением Правительства РФ от 27 сентября 2007 г. № 6121
не допускается купля-продажа алкогольной продукции по каталогам
или через Интернет, а также продажа иных товаров, свободная реализация которых запрещена или ограничена законодательством Российской Федерации;
в) предоставление возможности выбора одного из вариантов
должного поведения, предусмотренного нормой информационного
права. Анализ информационного законодательства Франции и Германии показывает, что этот метод нередко рассчитан на регулирование поведения должностных лиц и крупных специалистов, участвующих в информационных отношениях. Причем последние не вправе
отказываться от указанного выбора сотрудничества. Это — «жестковатый» вариант дозволения, который дает возможность проявления
самостоятельности при решении многих юридических вопросов.
Например, согласно упомянутой Будапештской конвенции, касающейся борьбы с киберпреступностью, должностные лица и полиция
обязаны вести борьбу с подлогом, неправомерным завладением и
перехватом информации, распространением детской порнографии в
цифровой среде и привлекать преступников к уголовной и иной ответственности за совершение компьютерных и иных преступлений
(ст. 2—9 Конвенции);
г) предоставление возможности действовать по своему усмотрению, свободно, т. е. совершать или не совершать предусмотренные тем
или иным законом действия в определенных условиях. Обычно это
имеет место при реализации норм информационного права. Например, исходя из ст. 35 проекта федерального закона «О сделках, совершаемых при помощи электронных средств (об электронных сделках)»
субъект информационных отношений сам решает вопрос, нужно или
нет ставить вопрос о привлечении к ответственности удостоверяющего центра, если центр не выполнил все требования закона. Это — «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим нужно отметить, что дозволительные варианты информационно-правового воздействия обладают порой чертами разрешения на совершение конкретных действий.
Считаем, что диспозитивный метод в упорядочении информационных
отношений может сыграть неоценимую роль.
Становится очевидным, что отличительные особенности правового регулирования информационных отношений нередко носят в
настоящее время и властную окраску, они могут в определенных ус1
Правила продажи товаров дистанционным способом, утв. постановлением
Правительства РФ от 27 сентября 2007 г. № 612 // РГ. 2007. 3 окт. № 219.
54
Глава 1. Информационное право и информационное общество
ловиях характеризоваться в качестве властеотношений. За этим их
обозначением скрывается то, что во многих вариантах регулирующего воздействия (особенно в реакции на компьютерные преступления)
информационное право проявляет себя жестко, властно, независимо
от форм правового влияния на поведение субъектов рассматриваемых
отношений (предписание, разрешение, запрет, дозволение). Однако
сегодня эти жесткость и властность не являются основными качествами правового регулирования информационных отношений. Главное
здесь — свобода действий в обмене информацией между субъектами
в совершении различных сделок. Эти же качества сегодня мы легко
обнаруживаем в механизме правового регулирования, используемом и
другими отраслями российского права.
§ 6. Информационное право как наука
Отталкиваясь от совокупности приведенных выше определений и
подходов, можно утверждать, что информационное право — это также формирующаяся отраслевая юридическая наука, изучающая совокупность норм права, регулирующих информационные отношения в
обществе и содержащих предписания, которые относятся к информационной деятельности в целом. При этом данные правовые нормы устанавливают правовое положение государственных органов,
общественных организаций, средств массовой информации, предпринимательских структур и иных субъектов, регулируют публичные информационные отношения в определенных сферах, а также частноправовые отношения различных субъектов информационного права
в процессе осуществления ими своей информационной деятельности.
Основными направлениями развития науки информационного
права являются следующие:
1) изучение информации как объекта правоотношений (исходя из
ст. 5 Закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации);
2) изучение правовых режимов доступа к информации;
3) изучение информационных систем, технологий и средств их обеспечения;
4) изучение различных видов информации ограниченного доступа
(государственная тайна, служебная тайна, коммерческая тайна, банковская тайна и т. д.);
5) исследование основных институтов информационного права
как комплексной отрасли (интернет-права, правового регулирования
электронного документооборота, массовых коммуникаций и др.);
6) исследование роли и места информационного права в системе
§ 6. Информационное право как наука
55
права и системе юридических наук, ее связи с другими отраслями российского права;
7) изучение информационных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в кибернетическом пространстве (интернет-отношений);
8) исследование практики применения норм информационного законодательства;
9) изучение правовых проблем информационной безопасности.
Следует отметить, что методы правового регулирования необходимо отличать от методов науки информационного права, которые традиционно делятся на общенаучные, распространяемые на многие указанные выше юридические науки и все направления самого информационного права, и частнонаучные, используемые для изучения разнообразных аспектов и сторон информационного законодательства и
информационного права в целом1.
Ведущее место в ряду общих методов изучения проблем информационного права принадлежит историческому методу и системному
подходу.
Исторический метод характеризуется конкретно-историческими, историко-эмпирическими формами изложения многоаспектных
проблем информационного права — исторического исследования
проблем предмета и способов правового регулирования, конкретных
актов в области информатики, видов информационных ресурсов и
пользования ими, ответственности за нарушения информационного
законодательства. Здесь немаловажное значение имеет выяснение вопроса: как возникло то или иное явление в области информационного
права, какие основные этапы в своем развитии оно прошло, чем оно
стало теперь и каковы его исторические перспективы.
Системный подход в области информационного права представляет
собой совокупность теоретических принципов и положений, позволяющих рассматривать все нормы информационного права как систему,
как единое целое в тесной связи и взаимодействии с другими правовыми нормами и институтами, прослеживать их изменения во времени
и делать обоснованные выводы относительно закономерностей развития всего механизма правового регулирования информационных
отношений в обществе. В частности, применительно к процессу правового регулирования информационно-правовой деятельности системный подход предполагает:
— определение целей данного вида правового воздействия с позиции правовой системы общества в целом;
1
См.: Теория государства и права. М.: Юристъ, 1997. С. 23—29.
56
Глава 1. Информационное право и информационное общество
— структурный анализ процесса правового регулирования информационно-правовой деятельности (субъектов и объектов, норм, связей, действий и др.);
— определение характера и степени влияния на этот процесс внешней среды;
— исследование процессов принятия и реализации решений в ходе
правового регулирования поведения участников информационных отношений;
— принятие установленных в информационном законодательстве
мер к нарушителям соответствующих норм.
Становится очевидным, что в этом случае исторический метод и системный подход в области информационного права тесно взаимосвязаны, взаимодействуют и объединяются в так называемый системноисторический метод, который не позволяет навязывать механизму
правового регулирования информационных отношений в целом некую общую схему движения, исходящую только из учета всеобщих
закономерностей процесса, хотя они и необходимы, и обязательны1.
В роли общих методов изучения проблем информационного права
могут выступать также системный анализ и синтез.
Системный анализ здесь является средством реализации системного
подхода. Вбирая в себя совокупность специальных процедур, приемов
и средств (структурный анализ целого, изучение функций целого, исследование операций и др.), он позволяет расчленять всю совокупность законодательных актов в области информатики на определенные виды, характеризовать их положения, статьи, выбирать наиболее
эффективные и т. д. Одна из форм системного анализа — классификация предметов и явлений информационного характера (классификация субъектов и объектов информационного права, информационных
функций органов управления, юридических фактов и т. д.).
Синтез в сфере информационного права — это процесс объединения в единое целостное образование определенных компонентов,
свойств и отношений, выделенных в процессе системного анализа.
Например, объединяя законодательство об авторском праве и смежных правах, законодательство о «ноу-хау», патентное законодательство и др., мы получаем самостоятельный перечень законодательных актов об интеллектуальной собственности в рассматриваемой
области, который составляет важнейшую часть информационного
законодательства. Синтез дополняет системный анализ и является
важнейшим средством исследования информационно-правовых явлений и процессов.
1
Афанасьев В. Г. Системность и общество. М., 1980. С. 186.
§ 6. Информационное право как наука
57
В области изучения информационного права могут также использоваться сравнительный метод и конкретно-социологический метод исследования. Первый предполагает сопоставление норм информационного права, относящихся к одной государственной или правовой
системе либо к разным системам; их сравнение с нормами других отраслей права как внутри нашей страны, так и вне ее; соотнесение указанных систем и норм между собой. Второй — заключается в анализе,
переработке и отборе необходимой информации о рассматриваемых
нормах права, институтах, субъектах информационной работы в целях
проведения конкретных обобщений и принятия определенных юридических решений.
При характеристике основ правового регулирования информационных отношений в обществе с точки зрения права можно выделить
четыре группы юридических наук.
Общетеоретическая юридическая наука: это теория права и государства. Например, теория права и государства на базе новейших достижений обществоведения изучает теоретические проблемы права
и государства, необходимые для всех юридических наук. При этом в
рамках этой фундаментальной отрасли правоведения ставятся и освещаются некоторые теоретические аспекты информации, государственно-правового регулирования и права.
Отраслевые юридические науки: гражданское право, административное право, земельное право, уголовное право, трудовое право и др.
Все эти отраслевые юридические науки в той или иной степени занимаются конкретными содержательными вопросами правового регулирования общественных отношений и правовой информации, используя при этом свои специфические средства и методы исследования.
Каждая из отраслевых юридических наук представляет собой определенную содержательную систему знаний о совокупности тех или
иных норм права, о регулировании с помощью этих норм права конкретных общественных отношений. Иными словами, каждая отраслевая юридическая наука изучает только свою, отведенную ей систему
правовых норм и регулируемых этими нормами отношений: гражданское право — систему гражданско-правовых норм, регулирующих имущественные и личные неимущественные отношения в обществе (сюда
включаются и некоторые имущественные и личные неимущественные
информационные отношения, которые используются в области информационного права); административное право — административноправовые нормы и отношения в различных областях государственного
управления (сюда включаются и некоторые нормы информационного
права с административным содержанием); уголовное право — систему
уголовно-правовых норм и их реализацию в борьбе с преступностью
58
Глава 1. Информационное право и информационное общество
(например, сюда включаются нормы о преступлениях в сфере компьютерной информации, которые используются и в рамках информационного права).
Комплексные юридические науки изучают правовые явления и
процессы как правовыми, так и неправовыми методами и средствами.
К таким комплексным юридическим наукам можно отнести криминалистику, криминологию, социологию права и др.
Прикладные науки обслуживают различные сферы юридической
деятельности и, следовательно, определенные юридические науки.
К таким прикладным наукам можно отнести судебную статистику,
судебную медицину, судебную психиатрию.
Приведенная классификация наук, изучающая различные аспекты
права, государства и деятельности механизмов правового регулирования, в определенной мере носит условный характер. Однако, на наш
взгляд, она позволяет показать место информационного права в системе отраслевых юридических наук и установить, что все юридические
науки, соединяясь, образуют некий замкнутый круг правового воздействия на общественные отношения, контур функционирования разнообразных норм права с использованием информации.
Информационное право, несмотря на то что некоторые его нормы
применяются в других отраслевых юридических науках, широко использует эти нормы в ходе правового воздействия на информационные отношения и одновременно является самостоятельной отраслевой правовой наукой и наукой о нормативно-правовой информации.
Как самостоятельная отрасль знаний информационное право,
естественно, широко использует информационный подход к нормам
права, суть которого «состоит прежде всего в том, что он позволяет
соединить в рамках общей модели разнообразные явления — право,
регулирование, правосознание, правоприменительную деятельность
и подвести их под своеобразный общий знаменатель — информацию.
Это позволяет в теории создать достаточно стройную модель системы,
увидеть ранее неизвестные связи и закономерности, а на практике
(учитывая возможность количественного выражения информационных характеристик) — рассчитывать в будущем оптимальный режим
функционирования... права»1.
Все сказанное, естественно, роднит, но вовсе не объединяет и не
сводит информационное право к сущности и проблематике право1
Кудрявцев Ю. В. Нормы права как социальная информация. М., 1987. С. 6—7.
§ 6. Информационное право как наука
59
вой кибернетики1, правовой информатики или компьютерного права.
Думается, что это все же — разные области научного знания и исследования.
Известно, что правовая кибернетика исследует лишь условия и закономерности использования математических методов, идей и технических средств кибернетики в праве как наука об оптимальном и целенаправленном управлении сложными динамическими системами2.
Правовая информатика — это прикладная наука и учебная дисциплина, занимающаяся изучением проблем сбора, регистрации,
хранения, восприятия, обработки и использования правовой информации. Компьютерное право в известной мере пересекается с
информационным правом. Оно исследует лишь проблемы правового
регулирования общественных отношений в процессе использования
вычислительных систем, которые осуществляют сбор, обработку и использование машинной информации3.
Поэтому в 90-е гг. прошлого века была вполне закономерна постановка вопроса об объединении компьютерного и информационного
права в одно целое направление исследования. Исходя из специфики отношений, составляющих одновременно и информационное, и
компьютерное право, речь шла о формировании на этой базе единых
основ информационного права как новой отрасли российского законодательства4.
1
Кибернетика (древнегреч. — искусство управления) — отрасль знания, занимающаяся изучением систем любой природы, способных воспринимать, хранить,
перерабатывать информацию и использовать ее для управления. Суть кибернетики
была сформулирована Н. Винером как наука о связи, управлении и контроле в машинах
и живых организмах в книге «Кибернетика, или управление и связь в животном и
машине» (1948), где он сделал попытку объединить различные науки, относящиеся к
коммуникации и управлению под одной крышей.
2
Правовая кибернетика — это также современное научное направление, исследующее закономерности построения и оптимального функционирования государственноправовых систем разной природы; она решает задачи, связанные с автоматизацией
юридической деятельности, как в целом, так и отдельных ее видов.
3
Компьютерное право может быть нами рассмотрено также и как комплексная
отрасль российского законодательства, включающая совокупность правовых норм,
регулирующих разнообразные отношения, возникающие в процессе использования
ЭВМ, системы ЭВМ и их сети. Современная доктрина считает, что информационное
право является более крупным образованием, чем компьютерное право, так как
информационное право регулирует общественные отношения в информационной сфере
в целом, для него не имеет значения вид технического средства, которым обрабатывается
информация и на каких носителях она закрепляется.
4
См., например: Батурин Ю. М. Проблемы компьютерного права. М., 1991; Рассолов М. М. Информационное право: анализ и решение практических задач. М., 1998.
С. 6—7.
60
Глава 1. Информационное право и информационное общество
Наибольший интерес сегодня вызывает соотношение российского
информационного права с коммуникационным правом, существующим в Европе на протяжении уже почти двадцать пять лет1. Как нам
представляется, предмет исследования коммуникационного права намного шире по сравнению с российским информационным правом,
так как он включает в себя всю совокупность отношений и норм, связанных с коммуникациями субъектов этого права в разных областях,
причем как между гражданами, так и между государствами. Кроме
того, по своим целям и назначению коммуникационное право ближе
к частному праву, в нем преобладают диспозитивные начала регулирования, тогда как нормы информационного права имеют смешанный
(частно-публичный) характер, вместе с тем в его содержании преобладают императивные и охранительные нормы (наряду с регулятивными).
Итак, информационное право как самостоятельная отрасль знания
(независимо от того, что некоторые его нормы используются в других
отраслях права, как, скажем, часть норм земельного права используется в рамках гражданского права) рассматривает и изучает лишь свою
совокупность юридических норм, актов, законов, регулирующих информационные отношения в обществе. И при этом данная отрасль
права не претендует на «чужие» нормы. Информационное право существует и развивается в тесной связи с последними и способствует совершенствованию отраслевых механизмов правового воздействия на
общественные отношения.
Исходя из выделенной совокупности информационно-правовых
норм и основных аспектов развития права, в рамках предмета информационного права можно выделить два класса задач, непосредственно
связанных с правовым регулированием информационных отношений
в обществе.
Первый класс — это в значительной степени теоретические задачи:
уточнение предмета и методов информационного права; анализ принципов этой отрасли юридических знаний; характеристика системы
информационного права; анализ понятия и системы его источников;
изучение истории правового регулирования информационных отношений в России и странах СНГ; характеристика информационно-правовых отношений; исследование правовых режимов доступа к информации; исследование теоретических проблем защиты персональных
данных; теоретический анализ видов юридической ответственности за
1
См., например: Chamoux J.-P. Droit de la communication. Paris: Presses Universitaires
de France, 1994; Huet J., Maisl H. Droit de l’Informatique et des Télécommunications Paris:
Litec, 1989.
§ 7. Некоторые тенденции развития современного информационного…
61
правонарушения и преступления в сфере информации и информатизации и др.
Второй класс — это в значительной степени задачи по анализу конкретных практических проблем информационного права, исследование информационного законодательства и практики применения
последнего. К ним в первую очередь относятся задачи по изучению
законодательства об интеллектуальной собственности и его реализации на практике, анализ законов о средствах массовой информации,
об электронной торговле, об информации, информационных технологиях и защите информации, о связи, о государственной тайне и др.
и их практике применения. Сюда же можно отнести задачи по налаживанию действенных информационно-поисковых систем в области
информационного законодательства, применение компьютерной техники в правотворчестве и систематизации информационного законодательства, в работе сотрудников соответствующих информационных
служб, разработке современных актов для информатики. А также анализ современных правовых проблем обеспечения информационной
безопасности в обществе.
Думается, что в соответствии с обозначенными задачами должен
быть построен и учебный курс по информационному праву. При этом
теоретические задачи могут войти в общую часть этого курса, а нормативно-практические и прикладные задачи — в его особенную часть.
Все вышеперечисленное предопределяет важность дальнейшего
исследования предмета, методов и системы информационного права.
В данном случае речь идет об информационном праве как о формирующейся юридической науке и учебной дисциплине. На наш взгляд,
информационное право должно занять определенное место как среди
юридических наук, так и среди учебных дисциплин, которые в той или
иной мере изучают проблемы взаимодействия права и информации.
Для того чтобы правильно определить место информационного права
среди других юридических наук, необходимо обратиться к выработанной в теории права и государства системе правовых наук.
§ 7. Некоторые тенденции развития
современного информационного…общества
Завершая общую характеристику информационного общества, его
структуры и правовых основ, важно выявить некоторые тенденции его
развития.
В самом общем виде эти тенденции заключаются в том, что в цивилизованном мире под влиянием научно-технической революции
и других компонентов складывается постиндустриальное («науч-
62
Глава 1. Информационное право и информационное общество
ное», «ноосферное») общество, не совпадающее с понятием «капитализм».
Первая тенденция — становление нового исторического вида гражданской собственности — интеллектуальной, которая является одновременно общественной собственностью всего населения планеты.
Интеллектуальная собственность в отличие от материальных объектов
по своей природе не отчуждается ни от их создателя, ни от того, кто
ей пользуется. Следовательно, эта собственность является одновременно индивидуальной и общественной, т. е. общей собственностью
граждан. Тем самым общая интеллектуальная собственность предстает
как новая экономическая основа постиндустриального гражданского
общества как необходимое условие индивидуальной свободы и автономии.
Следующая тенденция — это перестройка мотивации труда. Содержание труда, возможность самореализации, перспективы профессионального и социального роста становятся определяющими стимулами
трудового поведения значительного числа граждан. Являясь наемным
работником, человек требовал повышения оплаты труда независимо
от финансового состояния предприятия. Превращаясь из наемного
работника в собственника и партнера, он становится причастным к
делам предприятия и готов участвовать частью своих доходов в расширении производства.
Далее необходимо отметить радикальное изменение социальной
дифференциации информационного общества. Объективной основой
объединения людей в постиндустриальном обществе является развитие образования, науки, информации. В этой связи исследователи отмечают еще одну интересную тенденцию: развитие сферы социальной
защиты, образования, здравоохранения, обслуживания. Это придает
взаимоотношениям людей новый, гражданский смысл, который возникает из осознания принадлежности к общей культуре, участия в общественном развитии и созидании. Следовательно, прежнее противопоставление индивидуализма и коллективизма постепенно утрачивает
свое значение.
Следующая тенденция — это широкое участие слоев населения в
процессах подготовки, принятия и осуществления управленческих
решений, а также в контроле за их реализацией. Особую роль такое
участие имеет в тех областях, которые имеют для гражданина большое значение (например, в процессе проведения электронного голосования на выборах в местные органы власти). Такое положение вещей расширяет общественные связи человека и возможности для его
самовыражения и самоутверждения.
В целом можно заключить, что в своей совокупности и в обоб-
Нормативные акты и судебная практика
63
щенном виде наблюдаются две взаимосвязанные тенденции развития
информационного общества. Первая состоит в гражданской социализации экономических структур и отношений частной собственности, в ограничении государственной власти. Социализация ведет не к
уничтожению капитала, а к изменению его характера, приданию ему
определенных общественных и цивилизованных форм. Это ограничивает и подавляет его эгоистические черты. И этот процесс в тех или
иных формах («кооперативной», «акционерной») занял свое надлежащее место в большинстве развитых стран. Вторая тенденция — это
индивидуализация экономических и социальных процессов, их наполнение многообразным личностным содержанием.
Цель настоящей работы состоит в том, чтобы улучшить восприятие
характеристик и оснований выработки позитивного права для информационного общества и предложить свой собственный подход, пригодный для того, чтобы анализировать любое предложение по регулированию отношений в информационной сфере.
Контрольные вопросы
1. Раскройте понятие информационного общества.
2. Какова структура информационного общества?
3. Дайте характеристику информационной сферы общества.
4. Какие научные подходы к определению информационного права существуют?
5. Перечислите отношения, входящие в предмет информационного права.
6. Раскройте методы информационного права.
7. Какие основные и специальные функции информационного права Вы знаете?
8. Перечислите основные тенденции развития информационного общества и информационного права.
Нормативные акты и судебная практика
1. Окинавская Хартия глобального информационного общества от 22 июля 2000 г. // Дипломатический вестник. 2000.
Август. № 8.
2. Стратегия развития информационного общества в России, утверждена Президентом РФ 7 февраля 2008 г.
№ Пр-212 // РГ. 2008. 16 февр. № 34.
64
Глава 1. Информационное право и информационное общество
3. Государственная программа Российской Федерации
«Информационное общество (2011—2020 годы)», утверждена распоряжением Правительства России от 20
октября 2010 г. № 1815-р.
4. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
3. Кастельс М. Информационная эпоха: экономика, общество и культура / пер. с англ., под науч. ред. О. И. Шкаратана. М.: ГУ ВШЭ, 2000.
4. Мелюхин И. С. Информационное общество: истоки, проблемы, тенденции развития. М.: Изд-во МГУ, 1999.
ГЛАВА 2. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ОСНОВНЫХ ИНФОРМАЦИОННЫХ
ПРАВ…И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА
И ГРАЖДАНИНА
План главы
1. Общая характеристика информационных прав и свобод человека и гражданина.
2. Правовые режимы информации.
3. Право граждан и организаций на информацию.
§ 1. Общая характеристика информационных
прав и свобод человека…и гражданина
Признание информационных прав человека и гражданина важно
не только для самого индивида, но и для общества и государства. Так,
государство, устанавливая информационные права, может рассчитывать на то, что граждане, реализуя эти права, будут способствовать эффективному развитию информационного общества и совершенствованию государственного управления. Например, одной из целей предоставления гражданам права на доступ к информации о деятельности
государственных органов власти и органов местного самоуправления
является повышение эффективности деятельности соответствующих
органов власти.
Соответственно общество и государство осуществляют контроль за
тем, как гражданин реализует свои информационные права.
Признание и закрепление в законодательстве информационных
прав граждан — одна из наиболее существенных новаций развивающегося российского законодательства.
Свобода информации — основной принцип информационных отношений в современном обществе, провозглашенный Всеобщей декларацией прав человека от 10 декабря 1948 г., Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.,
Международным пактом о гражданских и политических правах от
16 декабря 1966 г., конституциями многих стран мира (Швейцарии,
Испании, Республики Беларусь, России и др.).
В Конституции РФ данный принцип реализован через закрепление
права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и
распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29).
66
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
В условиях построения информационного общества в нашей стране конституционное закрепление информационных прав имеет для
России большое политическое и юридическое значение.
Юридическое признание информационных прав определило возможности гражданина как обладателя права. Так, обладание правом
для соответствующего субъекта означает: а) свободу поведения индивида в границах, установленных нормой права; б) возможность для
индивида пользования определенным социальным благом; в) полномочие совершать определенные действия и требовать совершения соответствующих действий от других лиц; г) возможность обратиться в
суд за защитой нарушенного права.
Право на информацию гарантировано Конституцией РФ и по
большому счету не нуждается в подтверждении какими-либо еще
правовыми актами. Это положение подтвердил Конституционный
Суд Российской Федерации в постановлении от 18 февраля 2000 г.
№ 3-П, отметив, что информация «в силу непосредственного действия
ст. 24 (ч. 2) Конституции Российской Федерации должна быть доступна гражданину, если собранные документы и материалы затрагивают
его права и свободы, а законодатель не предусматривает специальный
правовой статус такой информации в соответствии с конституционными принципами, обосновывающими необходимость и соразмерность ее особой защиты»1.
Принципиально важным является то, что право на получение информации не связано с какими-либо условиями. Любое лицо, заинтересованное в получении той или иной информации, вправе требовать
ее предоставления, не объясняя причин своей заинтересованности в
ней.
Со свободой информации неразрывно связан другой конституционный принцип — свобода слова и выражения своего мнения.
Свобода слова — это гарантированная государством возможность
беспрепятственно выражать свое мнение и убеждения по самым различным вопросам общественного, государственного, иного характера
посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах,
другими средствами. Право свободно выражать свое мнение включает
свободу придерживаться своего мнения и свободу искать, получать и
распространять информацию и идеи любыми средствами без какоголибо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от
государственных границ (ст. 19 Всеобщей декларации прав человека).
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П «По делу
о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона “О прокуратуре
Российской Федерации” в связи с жалобой гражданина Б. А. Кехмана».
§ 1. Общая характеристика информационных прав и свобод человека…
67
Закрепленная в Конституции свобода массовой информации и запрет цензуры (ч. 5 ст. 29) — необходимая составляющая общего принципа свободы информации. Свобода массовой информации означает
в том числе, что поиск, получение, производство и распространение
массовой информации не подлежат ограничениям, за исключением
предусмотренных законодательством о средствах массовой информации (ст. 1 Закона РФ «О средствах массовой информации).
В Конституции РФ также закреплены следующие информационные права и свободы:
— право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23);
— право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых,
телеграфных и иных сообщений (ч. 2 ст. 23);
— право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества (ч. 2 ст. 26);
— свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или
не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять
религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними
(ст. 28);
— свобода мысли и слова (ч. 1 ст. 29);
— свобода выражения своих мнений и убеждений (п. 3 ст. 29);
— право каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью
или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42);
— право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и
коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);
— право на образование (ч. 1 ст. 43);
— свобода всех видов творчества (ч. 1 ст. 44);
— право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44).
Конституционные положения, закрепляющие основные информационные права и свободы, развиваются и детализируются в информационном законодательстве.
Так Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» регулирует отношения, возникающие
при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство
и распространение информации, Федеральный закон «О персональных данных» — отношения, связанные с обработкой персональных
данных, Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации
о деятельности государственных органов и органов местного само-
68
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
управления» — отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления, Федеральный закон «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности судов Российской
Федерации» — отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности судов.
§ 2. Правовые режимы информации
Анализ понятия «правовой режим информации» имеет принципиальное значение для уяснения тех правовых рычагов, с помощью которых информационное законодательство регулирует широкий спектр
информационных правоотношений. Использование данной правовой категории позволяет выявить сущность всего информационного
права, поскольку понятие «правовой режим информации» должно
отражать особый характер правового регулирования использования
и охраны различных видов информации. Как справедливо отметил
О. А Городов, правовой режим информации наряду с предметом и
методами регулирования информационных отношений выступает в
качестве одного из системообразующих факторов, полагаемых нами
в качестве основы выделения информационного права в отдельную
комплексную отрасль1.
Содержание понятия правового режима информации имеет и
огромное практическое значение. Суть правового режима конкретного вида информации чрезвычайно важна для его обладателя и пользователя. Данные субъекты информационных правоотношений, по
вполне понятным причинам, должны знать, какими правами на конкретные виды информации они обладают и какие обязанности на них
возлагаются.
В настоящее время в законодательстве отсутствует понятие правового режима информации, однако в научной литературе уже делаются
попытки его осмысления и разработки.
Прежде чем перейти к анализу правовых режимов некоторых видов
информации, остановимся на общетеоретическом содержании данного правового понятия.
Понятие правового режима все активнее используется в юридической литературе, все более прочно утверждается в качестве одной из
важнейших категорий правоведения. Содержание данного понятия
подробно исследовали и с общетеоретических позиций (С. С. Алек1
Городов О. А. Основы информационного права России: учебное пособие. СПб.,
2003. С. 74.
§ 2. Правовые режимы информации
69
сеев, Н. И. Матузов, А. В. Малько и др.) и с позиций конкретных
отраслей права (Д. Н. Бахрах, О. И. Крассов, И. Л. Бачило, О. А. Городов и др.1).
Так, С. С. Алексеев определяет правовой режим как порядок регулирования, выраженный в «комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую
направленность регулирования»2.
Н. И. Матузов и А. В. Малько, анализируя данный вопрос, подчеркивают, что «правовой режим… в большей мере характеризует не
направленность правового регулирования (формальный признак), а
степень его благоприятности или неблагоприятности для интересов
различных субъектов права (материальный признак)»3. Указанные
авторы определяют правовой режим как «особый порядок правового
регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств и создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права»4.
Если регулирование общественных отношений характеризуется мерой возрастания дозволений, что равнозначно мере убывания
запретов и обязываний, можно говорить о льготном (стимулирующем) правовом режиме. В случае когда регулирование отношений
характеризуется мерой убывания дозволений и возрастания запретов и обязываний, можно говорить об ограничительном правовом
режиме.
Так, при дифференциации правового режима информации в качестве наиболее общих можно выделить режим свободного доступа и
режим ограниченного доступа; режимы свободного распространения,
режим ограниченного распространения (представления) и режим обязательного предоставления информации. Эта дифференциация правового
режима информации логично вытекает из классификации информации, закрепленной в ст. 5 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
1
Бахрах Д. Н. Административное право России. М., 2000; Крассов О. И. Земельное
право современной России: учебное пособие. М.: Дело. 2003. С. 36—46; Бачило И. Л.
Информационое право: основы практической информатики: учебное пособие. М.,
2001. С. 97—99; Городов О. А. Основы информационного права России: учебное пособие.
СПб., 2003. С. 74—78.
2
Алексеев С. С. Теория права. М., 1993. С. 170.
3
Матузов Н. И., Малько А. В. Правовые режимы: вопросы теории и практики //
Правоведение. 1996. № 1. С. 17.
4
Там же. С. 18.
70
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
Информация в зависимости от категории доступа к ней подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию,
доступ к которой ограничен федеральными законами (информация
ограниченного доступа).
Информация в зависимости от порядка ее предоставления или распространения подразделяется на:
1) информацию, свободно распространяемую;
2) информацию, предоставляемую по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях;
3) информацию, которая в соответствии с федеральными законами
подлежит предоставлению или распространению;
4) информацию, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается.
Таким образом, к правовым режимам ограничения в информационной сфере следует отнести режимы ограниченного доступа, ограниченного распространения и обязательного предоставления, которые
складывается из целой системы соответствующих ограничительных
средств: запретов, обязанностей, наказаний и т. п. Эти правовые режимы призваны выполнять особые охранительные и защитные функции.
Цель конструирования и функционирования данных режимов — добиться состояния информационной безопасности, при котором будут
защищены интересы личности, общества и государства в информационной сфере, находящиеся в гармоничном единстве.
Однако, с нашей точки зрения, функционирование правовых режимов в информационном праве определяется тем, что здесь стимулы
должны играть первостепенную роль, а ограничения призваны лишь
обслуживать их, содействовать наиболее полному и законному осуществлению.
Говоря об общих стимулирующих режимах, следует выделить режим свободного доступа и режим свободного распространения информации.
Так, например, режим свободного доступа будет распространяться
на на массовую информацию, информацию, отнесенную к общественному достоянию, общеизвестные свдения и информацию, доступ к которой не ограничен ее обладателем.
Режим ограниченного доступа будет распространяться на информацию, доступ к которой ограничен законодательством, — сведения,
составляющие государственную, коммерческую, профессиональную,
личную и другие виды тайн и информацию, доступ к которой ограничен ее обладателем.
В режиме свободного распространения информации будет охраняться
массовая информация, информация, отнесенная к общественному до-
§ 2. Правовые режимы информации
71
стоянию, и информация, распространение которой не ограничено ее
обладателем.
Режим ограниченного распространения (представления) информации
будет распространяться на информацию, распространение которой
ограничивается или запрещается законодательством, например, информацию, направленную на разжигание ненависти, вражды и насилия, информацию, порочащую честь, достоинство и деловую репутацию, содержащую ненадлежащую рекламу, недостоверные сведения
и т. д. Под действие данного режима подпадает также информация,
распространение которой ограничено ее обладателем.
Режим обязательного предоставления информации будет распространяться на информацию, обязательно предоставляемую для комплектации государственных информационных ресурсов, в том числе
библиотечных и архивных фондов, и другую информацию, обязательное предоставление которой установлено законодательством, а также
информацию, предоставляемую по соглашению субъектов правоотношений.
Вместе с тем в силу содержательной многогранности и широты
форм выражения информации общие ее режимы модифицированы в
частные, которые характеризуют специфику правовой регламентации
отдельных групп информационых отношений. В качестве примеров
таких частных информационных режимов можно назвать правовой
режим государственной тайны, правовой режим информации о деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления, правовой режим информации о деятельности судов и
другие. И. Л. Бачило отмечает, что, когда правовой режим «применен
к конкретным областям отношений, то главным становится императивное установление определенного поведения всех субъектов в этой
предметной области»1. Все частные правовые режимы можно классифицировать по их принадлежности к общим правовым режимам доступа и распространения информации.
Анализируя существующие правовые режимы в различных областях права, можно считать общепризнанным представление о правовом режиме определенной категории объектов правоотношений как
совокупности правовых средств, определяющих сущность и состав
элементов этого понятия: права субъектов правоотношений на указанные объекты; управление в сфере использования и охраны данных
объектов; правовая охрана данных объектов. Эти положения в полной
мере применимы и к объектам информационных правоотношений.
1
Бачило И. Л. Информационное право: учебник для вузов. М.: Высшее образование,
Юрайт-Издат, 2009. С. 151.
72
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
Вместе с тем в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» специально оговорены
вопросы документирования информации.
Так, законодательством РФ или соглашением сторон могут быть
установлены требования к документированию информации.
В федеральных органах исполнительной власти документирование
информации осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами, органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны
соответствовать требованиям, установленным Правительством РФ в
части делопроизводства и документооборота для федеральных органов
исполнительной власти.
Электронное сообщение, подписанное электронной подписью или
иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным
документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе.
В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано электронной цифровой подписью
или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого
сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами.
Право собственности и иные вещные права на материальные носители, содержащие документированную информацию, устанавливаются гражданским законодательством.
Аналогичные положения, касающиеся формы предоставления информации, содержатся в Федеральных законах «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации»
Из положений данных законов следует, что сегодня выделяются две
основные организационные формы выражения информации: устная и
документированная. Причем документированная форма может быть
представлена как традиционным документом на бумажном носителе,
так и электронным документом.
В ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации» документированная информа-
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
73
ция определяется как зафиксированная на материальном носителе
путем документирования информация с реквизитами, позволяющими
определить такую информацию или в установленных законодательством Российской Федерации случаях ее материальный носитель. Таким образом, документированная информация неразрывно связана с
материальным носителем, т. е. это внешне объективированная и фактически обособленная от производителя, создавшего ее физического
или юридического лица, информация. Кроме того, реквизиты документированной информации позволяют ее идентифицировать. Сами
реквизиты определяются стандартами на различные виды документов.
Таким образом, документированная информация — это особая организационная форма выражения информации.
Вышесказанное позволяет говорить о необходимости определения
формы выражения информации и включения требований по документированию информации в частные правовые режимы.
Таким образом, определить правовой режим любого вида информации — это значит,
во-первых, дать понятие информации этого вида как объекта информационного отношения;
во-вторых, определить организационную форму выражения информации и порядок документирования;
в-третьих, определить круг субъектов информационных отношений, складывающихся по поводу информации данного вида, установить их права и обязанности;
в-четвертых, выявить порядок государственного управления этими
видами информации;
в-пятых, указать на те формы и меры ответственности, которые определены законом для субъектов данных информационных отношений.
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
Под информационными правами граждан и организаций понимаются имеющие правовые основания притязания этих субъектов на информацию и связанные с удовлетворением или возможным удовлетворением
их разнообразных потребностей в области производства, поиска, получения, сбора, хранения, использования и распространения информации.
Конституционные положения и основные принципы, закрепленные в международных соглашениях, лежат в основе содержаниея права на информацию. Как справедливо отмечает О. А. Городов1, право на
1
2003.
Городов О. А. Основы информационного права России: учебное пособие. СПб.,
74
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
информацию имеет многоаспектный характер, что предполагает его
дифференциацию на ряд основных юридических возможностей:
— право каждого свободно искать и получать информацию;
— право свободно передавать и распространять информацию;
— право свободно производить (создавать) информацию.
Право на доступ к информации. Реализация субъектом информационных отношений действий, связанных с поиском и (или) получением
информации, определяется его правом на доступ к информации.
В ст. 8 Федерального закона «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации» закреплено, что граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных
федеральными законами.
Права на доступ к наиболее значимым видам информации с точки
зрения реализации конституционных прав и свобод граждан закреплены отдельными федеральными законами.
Право на доступ к информации о деятельности органов государственной власти вытекает из целого ряда конституционных положений. Так, органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24). Граждане Российской Федерации имеют
право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного
самоуправления, тем самым воздействуя на данные органы государственной власти (ст. 33).
Указом Президента РФ от 31 декабря 1993 г. «О дополнительных
гарантиях права граждан на информацию» было установлено, что деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться
на принципе доступности для граждан информации, представляющей
общественный интерес или затрагивающей их личные интересы1. Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и
о защите информации» установил, что не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных
средств, за исключением сведений, составляющих государственную
1
Указ Президента РФ от 31 декабря 1993 г. № 2334 «О дополнительных гарантиях
прав граждан на информацию» // РГ. 1994. 10 янв.
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
75
или служебную тайну. Федеральный закон «О порядке рассмотрения
обращений граждан Российской Федерации»1 предусматривает также
рассмотрение заявлений, представляющих собой просьбу гражданина «о содействии в реализации его конституционных прав и свобод».
Федеральный закон «О персональных данных»2 регламентирует доступ
физических лиц к информации о себе.
Сегодня доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления детально регламентирован
в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления».
Под информацией о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления понимается информация (в том
числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами,
органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные
правовые акты, а к информации о деятельности органов местного
самоуправления — муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности
указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся
их деятельности (ст. 1).
Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются:
1) открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом;
2) достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления;
3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления любым законным способом;
1
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации» // РГ. 2006. 5 мая.
2
Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных» // РГ.
2006. 29 июля.
76
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации,
права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления (ст. 4).
Детализируя право на поиск и получение информации, указанный
федеральный закон определяет такие правомочия пользователя информацией, как:
1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
2) отказаться от получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен;
4) обжаловать в установленном порядке акты и (или) действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;
5) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда,
причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8).
Доступ к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими
способами:
1) обнародование (опубликование) государственными органами и
органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2) размещение государственными органами и органами местного
самоуправления информации о своей деятельности в сети Интернет;
3) размещение государственными органами и органами местного
самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей
местах;
4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений,
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
77
государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных
органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления;
6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления — также
муниципальными правовыми актами (ст.6).
Доступ к информации о деятельности судов регламентирован в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
Под информацией о деятельности судов понимается информация,
подготовленная в пределах своих полномочий судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента, органами судейского сообщества либо поступившая в суды, Судебный департамент,
органы Судебного департамента, органы судейского сообщества и относящаяся к деятельности судов. Законодательство Российской Федерации, устанавливающее порядок судопроизводства, полномочия и
порядок деятельности судов, Судебного департамента, органов Судебного департамента, органов судейского сообщества, судебные акты по
конкретным делам и иные акты, регулирующие вопросы деятельности
судов, также относятся к информации о деятельности судов (ст. 1).
Основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности судов являются:
1) открытость и доступность информации о деятельности судов, за
исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
2) достоверность информации о деятельности судов и своевременность ее предоставления;
3) свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности судов любым законным способом;
4) соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации,
права организаций на защиту их деловой репутации; соблюдение прав
и законных интересов участников судебного процесса при предоставлении информации о деятельности судов;
5) невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов (ст. 4).
78
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
Пользователь информацией имеет право:
1) получать достоверную информацию о деятельности судов;
2) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности судов, доступ к которой не ограничен;
3) обжаловать в установленном законом порядке действия (бездействие) должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации
о деятельности судов и установленный порядок его реализации;
4) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда,
причиненного нарушением его права на доступ к информации о деятельности судов (ст. 8).
Доступ к информации о деятельности судов обеспечивается следующими способами:
1) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений,
органов государственной власти и органов местного самоуправления,
в открытом судебном заседании;
2) обнародование (опубликование) информации о деятельности судов в средствах массовой информации;
3) размещение информации о деятельности судов в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
4) размещение информации о деятельности судов в занимаемых судами, Судебным департаментом, органами Судебного департамента,
органами судейского сообщества помещениях;
5) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности судов, находящейся в архивных фондах;
6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности судов (ст. 6).
Право субъекта персональных данных на доступ к своим персональным данным установлено в Федеральном законе «О персональных данных». Субъект персональных данных имеет право на получение сведений об операторе, о месте его нахождения, о наличии у
оператора персональных данных, относящихся к соответствующему
субъекту персональных данных, а также на ознакомление с такими
персональными данными, за исключением случаев, предусмотренных
законодательством. Субъект персональных данных вправе требовать
от оператора уточнения своих персональных данных, их блокирования или уничтожения в случае, если персональные данные являются
неполными, устаревшими, недостоверными, незаконно полученными или не являются необходимыми для заявленной цели обработки,
а также принимать предусмотренные законом меры по защите своих
прав (ст. 14).
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
79
Модельный закон «О доступе к экологической информации»1,
принятый на десятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 6 декабря 1997 г. обеспечивает
право на получение достоверной, быстрой, своевременной и полной
информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов
у органов государственной власти и управления и подчиненных им
юридических лиц.
Экологическая информация — это любая информация о состоянии
вод, атмосферы, почвы, живых организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут
оказать воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий для окружающей среды и населения,
а кроме того — о мерах, направленных на охрану и рациональное использование окружающей среды. Экологическая информация может
быть выражена в любых объективированных формах.
Субъекты права на экологическую информацию вправе беспрепятственно обращаться к объектам (источникам) экологической информации для ее получения.
Государство гарантирует право на доступ, получение и распространение экологической информации всем субъектам права на экологическую информацию. Государство публикует информацию о состоянии окружающей среды, а также данные о планируемых общегосударственных и региональных проектах, программах развития народного
хозяйства и ходе их осуществления, затрагивающих состояние окружающей среды. Сведения о проектах местного значения, потенциально могущих ухудшить состояние окружающей среды, в обязательном
порядке публикуются в печати заблаговременно до их официального
утверждения.
Право передавать и распространять информацию. Закрепленное в
Конституции право передавать и распространять информацию любым
законным способом получило дальнейшее развитие в Федеральном
законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации» и целом ряде других законов информационного законодательства.
Так, в ст. 10 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» установлено, что в Рос1
Постановление десятого пленарного заседания Межпарламентской Ассамблеи
государств — участников СНГ от 6 декабря 1997 г. № 10-7 // Информационный
бюллетень Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ. 1998. № 16.
80
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
сийской Федерации распространение информации осуществляется
свободно при соблюдении требований, установленных законодательством Российской Федерации.
Обладатель информации, если иное не предусмотрено федеральными законами, вправе использовать информацию, в том числе распространять ее, по своему усмотрению, а также передавать информацию другим лицам по договору или на ином установленном законом
основании.
При этом обладатель информации обязан соблюдать права и законные интересы иных лиц, принимать меры по защите информации и
ограничивать доступ к информации, если такая обязанность установлена федеральными законами.
Информация, распространяемая без использования средств массовой информации, должна включать в себя достоверные сведения
о ее обладателе или об ином лице, распространяющем информацию,
в форме и в объеме, которые достаточны для идентификации такого
лица.
При использовании для распространения информации средств,
позволяющих определять получателей информации, в том числе почтовых отправлений и электронных сообщений, лицо, распространяющее информацию, обязано обеспечить получателю информации возможность отказа от такой информации.
Предоставление информации осуществляется в порядке, который
устанавливается соглашением лиц, участвующих в обмене информацией. Случаи и условия обязательного распространения информации
или предоставления информации, в том числе предоставление обязательных экземпляров документов, устанавливаются федеральными законами.
Запрещается распространение информации, которая направлена
на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная
ответственность.
Права субъектов правоотношений в области распространения массовой информации закреплены в Законе РФ «О средствах массовой
информации».
Право свободно производить (создавать) информацию. В основе права свободно производить (создавать) информацию наряду с принципом свободы информации лежит такой конституционный принцип,
как свобода всех видов творчества и преподавания (ч. 1 ст. 44 Конституции РФ), а также предписания, которые могут быть соотнесены со
свободой творчества: «создание условий, обеспечивающих достойную
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
81
жизнь и свободное развитие человека» как цель социального государства (ст. 7), идеологическое многообразие (ст. 13).
Свобода творчества неразрывно связана с такими основными правами и свободами человека и гражданина, как неприкосновенность
частной жизни, потому что в творчестве всегда присутствует таинство;
свобода мысли, так как потребность в творчестве носит индивидуально-психологический характер; свобода труда, поскольку людям
принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к творческому труду; свобода массовой информации, так как
результаты творческой деятельности становятся известными неограниченному кругу лиц во многом благодаря средствам массовой информации; право на образование, поскольку в процессе образования
происходит приобщение к творчеству и развитие способностей; право
на объединение, так как граждане имеют право создавать творческие
союзы, гильдии, иные общественные объединения в интересах творчества в соответствии с законодательством об общественных объединениях.
Право на информацию отнесено к разряду основных прав, и поэтому в силу ст. 17 Конституции РФ этому праву присущи особые
свойства — неотчуждаемость и принадлежность каждому от рождения
(естественный характер). Неотчуждаемость права на информацию означает недопустимость ограничения этого права без опоры на закон.
Так, Всеобщая декларация прав человека в п. 2 ст. 29 указывает, что
при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью:
— обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других;
— удовлетворения справедливых требований морали;
— общественного порядка;
— общего благосостояния в демократическом обществе.
В Декларации прав и свобод человека и гражданина (п. 2. ст. 2) основаниями для ограничений по закону определены необходимость защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных
прав и интересов других людей в демократическом обществе.
Антитеррористическая конвенция содержит дополнительные ограничения принципа свободы информации при освещении террористических актов в средствах массовой информации.
В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ провозглашена возможность ограничений прав и свобод человека и гражданина федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных
82
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства.
При этом, как это следует из постановления Конституционного
Суда от 30 октября 2003 г. № 15-П, ограничение конституционных
прав, в том числе и права свободно производить и распространять информацию любым законным способом, должно быть необходимым и
соразмерным конституционно признаваемым целям. Никакое ограничение права не должно посягать на само его существо, тем самым
выхолащивая его реальное содержание.
Среди гарантий права на информацию теоретики информационного права выделяют материальные, духовные и юридические гарантии.
Материальные гарантии выражаются в единстве экономического
пространства, свободе перемещения товаров, услуг, в том числе и информационных, и финансовых средств, свободе экономической деятельности в информационной сфере.
Духовные гарантии представляют собой систему духовных ценностей, основанных на общественной сознательности, и включающих, в
частности, свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества.
Под юридическими гарантиями права на информацию необходимо понимать систему закрепленных государством в законодательстве
средств и способов, обеспечивающих возможность реализации субъектом информационных отношений своих прав и свобод в информационной сфере.
Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент РФ является гарантом
прав и свобод человека и гражданина.
В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительством РФ
осуществляются меры по обеспечению законности, прав и свобод
граждан. В частности, на Правительство РФ возложены задачи по осуществлению федеральной государственной информационной политики, разработке, утверждению и финансированию федеральных программ в информационной сфере, примером которой может служить
ФЦП «Электронная Россия».
Субъекты РФ разрабатывают и реализуют собственные региональные программы в информационной сфере.
Одним из элементов юридических гарантий права на информацию
выступают меры ответственности за нарушение этих прав.
Согласно ст. 17 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» нарушение права на
информацию влечет за собой дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
§ 3. Право граждан и организаций на информацию
83
Лица, права и законные интересы которых были нарушены в связи
с разглашением информации ограниченного доступа или иным неправомерным использованием такой информации, вправе обратиться
в установленном порядке за судебной защитой своих прав.
Гражданско-правовая ответственность за нарушение информационных отношений связана с возмещением убытков, компенсацией
морального вреда, защитой чести, достоинства и деловой репутации.
Требование о возмещении убытков не может быть удовлетворено в
случае предъявления его лицом, не принимавшим мер по соблюдению
конфиденциальности информации или нарушившим установленные
законодательством Российской Федерации требования о защите информации, если принятие этих мер и соблюдение таких требований
являлись обязанностями данного лица.
В случае если распространение определенной информации ограничивается или запрещается федеральными законами, гражданскоправовую ответственность за распространение такой информации не
несет лицо, оказывающее услуги:
1) либо по передаче информации, предоставленной другим лицом,
при условии ее передачи без изменений и исправлений;
2) либо по хранению информации и обеспечению доступа к ней
при условии, что это лицо не могло знать о незаконности распространения информации.
Кодекс об административных правонарушениях предусматривает
административную ответственность за целый ряд правонарушений,
которые можно отнести к информационным: нарушение права гражданина на ознакомление со списком избирателей, участников референдума (ст. 5.1); нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов
(ст. 5.5); изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах (ст. 5.12); умышленное уничтожение или повреждение печатных
материалов, относящихся к выборам, референдуму (ст. 5.14); непредставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и
расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума (ст. 5.17); непредставление сведений об итогах
голосования или о результатах выборов (ст. 5.25); нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних,
нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждение
для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей (ст.
5.36); отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 5.39);
незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющую кредитную историю (ст. 5.53); пропаганда
84
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров
(ст. 6.13); сокрытие или искажение экологической информации (ст.
8.5); невыполнение правил ведения судовых документов (ст. 8.16);
сокрытие сведений о внезапном падеже или об одновременном массовом заболевании животных (ст. 10.7); самовольная установка или
эксплуатация узла проводного вещания (ст. 13.1); нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или
распространения информации о гражданах (персональных данных)
(ст. 13.11); разглашение информации с ограниченным доступом лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей (ст. 13.14); воспрепятствование распространению продукции средств массовой информации (ст. 13.16); нарушение правил распространения обязательных сообщений (ст. 13.17); воспрепятствование уверенному приему
радио- и телепрограмм (ст. 13.18); нарушение порядка предоставления статистической информации (ст. 13.19); нарушение порядка изготовления или распространения продукции средства массовой информации (13.21); нарушение порядка объявления выходных данных
(13.22); нарушение законодательства о рекламе, в частности за отказ
от контррекламы и ненадлежащую рекламу (ст. 14.3); непредставление информации для составления списков присяжных заседателей
(ст. 17.6); демонстрирование фашистской атрибутики или символики
(ст. 20.3) и др.
В случае причинения вреда правам и законным интересам субъектов информационных правоотношений для правонарушителя предусмотрена уголовная ответственность.
Так, например, ст. 140 УК РФ предусматривает наступление ответственности за отказ в предоставлении гражданину информации; ст.
237 УК РФ предусматривает наступление ответственности за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни
или здоровья людей; ст. 287 УК РФ предусматривает ответственность
за отказ в предоставлении информации (документов, материалов) Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ или уклонение от
предоставления информации либо предоставление заведомо неполной или ложной информации вышеуказанным органам, если эти деяния совершены должностным лицом, обязанным предоставлять такую
информацию.
Вместе с тем многие аспекты права граждан, органов государственной власти и местного самоуправления, юридических лиц и
общественных объединений на информацию еще не нашли своего отражения в законодательстве. По мнению теоретиков информационного права, базовым информационным законом, решаю-
Нормативные акты и судебная практика
85
щим эти проблемы, должен стать федеральный закон «О праве на
информацию»1.
Контрольные вопросы
1. Перечислите основные информационные права человека
и гражданина.
2. Конституционные гарантии реализации права на доступ к
информации.
3. Раскройте содержание правового режима информации.
4. Приведите классификацию правовых режимов информации.
5. Раскройте содержание правовых режимов доступа к информации.
6. Приведите классификацию и охарактеризуйте правовые
режимы распространения информации.
7. Какие правомочия составляют право на информацию?
8. Перечислите гарантии права на информацию.
Нормативные акты и судебная практика
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря
1991 г. // РГ. 1993. 25 дек. № 237.
2. Декларация прав и свобод человека и гражданина. Одобрена Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. //
Ведомости Совета народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
4. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» //
РГ. 2009. 13 февр. № 25.
6. О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию: Указ Президента Российской Федерации от 31 дека1
Информационное право: актуальные проблемы теории и практики: кол. монография / под общ. ред. И. Л. Бачило. М.: Изд-во Юрайт, 2009. С. 516.
86
Глава 2. Общая характеристика основных информационных прав…
бря 1993 г. № 2334 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. 10 янв. № 2. Ст. 74.
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во
Проспект, 2009.
3. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
ГЛАВА 3.
ИСТОЧНИКИ И ПРИНЦИПЫ
ИНФОРМАЦИОННОГО ПРАВА
План главы
1. Понятия источников информационного права и их классификация.
2. Особенности системы источников информационного права.
3. Система информационного законодательства Российской Федерации.
4. Классификация источников информационного права, их виды.
5. Общая характеристика принципов информационного права.
6. Действие информационного законодательства во времени и в
пространстве.
§ 1. Понятия источников информационного
права и их классификация
Источники права выделяют в нескольких значениях. Источником
права в материальном смысле являются материальные условия жизни
общества. С точки зрения возникновения права его источником являются материальные условия жизни общества, господствующий тип
производственных отношений. В сфере материального производства
возникают общественные отношения, которые нуждаются в правовом
регулировании. Материальные условия жизни общества определяют
собой всю совокупность общественных отношений. Ими, в частности,
определяется содержание воли народа, следовательно, и содержание,
и самое появление тех или иных норм права. Иногда источник права
рассматривают и в идеологическом смысле. Тогда под ним понимается
определенный тип правосознания, присущий обществу, группе лиц,
индивиду в конкретный исторический промежуток времени (например, можно выделить революционное, пролетарское правосознание
как источник социалистического права).
Понятие источника права в юридических науках употребляется
еще и в другом, специально юридическом (формальном) смысле. Под
источниками права в этом смысле принято понимать ту особую специфическую форму, в которую облекаются нормы права.
Источником информационного права выступает Закон и иной
нормативный правовой акт, содержащий нормы данной отрасли.
88
Глава 3. Источники и принципы информационного права
Источник представляет собой форму выражения норм информационного права, а сама эта форма может быть различной в зависимости от
того, какой орган издает нормативный акт. Источник информационного права следует отличать от актов правоприменительных органов, а
также специальных актов судебной власти.
В этом специфическом понимании термин «источник права» является синонимом таких юридических категорий, как «законодательство», «нормативные акты», «форма права», «внешняя форма права».
Все они выражают одно и то же явление: форму, в которую облекается
результат нормотворческой деятельности, волю законодателя.
В настоящей работе термин «источник информационного права»
будет использоваться именно в названном смысле, т. е. для обозначения конкретных форм выражения правовых предписаний в сфере информационных отношений и тесно связанных с ними отношений, исходящих от законодателя, а также от органов государственного управления, издающих в пределах своей компетенции нормативные акты
для информационной сферы.
Вступая в юридическую силу, подобный источник служит основой
правоприменительной деятельности различных органов, должностных лиц и общественных организаций.
Система источников информационного права включает все источники информационного права: ратифицированные нашей страной международные договоры и соглашения, законы, а также указы президента, постановления и распоряжения правительства, акты министерств
и ведомств, акты органов местного самоуправления, изданные ими в
пределах их компетенции в соответствии с Конституцией РФ. Такую
классификацию источников дает ст. 3 Модельного информационного
кодекса для государств — участников СНГ. Все источники в их системе
находятся в определенной взаимосвязи и взаимозависимости.
Следует отметить, что информационное право как система юридических норм, регулирующих информационные отношения, состоит
из множества подзаконных актов: указов президента, постановлений
правительства, различных ведомственных актов, а также корпоративных и локальных норм, действующих в конкретных организациях,
объединениях, учреждениях и т. д. Все они должны быть подчинены
единым конституционным принципам регулирования, находиться
между собой в определенной субординации и подчинении.
Весь комплекс источников информационного права называется
информационным законодательством, которое постоянно меняется, совершенствуется в соответствии с процессами, происходящими в сфере
информатики и информационных технологий в нашей стране, а также
и в других странах. Поэтому информационное право — довольно ди-
§ 2. Особенности системы источников информационного права
89
намичная отрасль права. Думается, что с принятием нового Информационного кодекса РФ этот процесс найдет свое логическое продолжение, а ряд положений и принципов регулирования будет пересмотрен
и дополнен в науке информационного права.
§ 2. Особенности системы источников
информационного права
Для системы источников информационного права России характерны следующие особенности.
1. Несмотря на то что Конституция РФ связь и информацию относит к вопросам федерального значения, систему источников информационного права России составляют нормативные акты не только
федерального уровня, но и акты субъектов Российской Федерации,
а также международно-правовые акты в сфере информатизации, ратифицированные нашей страной (Всеобщая декларация прав человека, принятая ООН 10 декабря 1948 г. (ст. 3, 18, 19); Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.
(ст. 10); Международный пакт о гражданских и политических правах от
16 декабря 1966 г. (ст. 19); Окинавская хартия глобального информационного общества, принятая на о. Окинава 22 июля 2000 г., Модельный
информационный кодекс для государств — участников СНГ от 3 апреля 2008 г. и др.).
Поэтому вся система источников информационного права РФ состоит из: международных актов, имеющих приоритет перед национальными актами в соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции РФ, федерального законодательства, внутрикорпоративных норм, актов локального
уровня (некоторых актов организаций и учреждений, например, положений (инструкций) об обработке персональных данных работников;
перечней сведений, составляющих служебную, коммерческую, банковскую тайну; инструкций о форме первичной учетной документации
и др.). Следует отметить, что некоторые субъекты РФ пытаются принимать собственные законы, так или иначе связанные с информатизацией
и формированием информационных ресурсов в рамках их территорий.
Так, например, Закон города Москвы от 24 октября 2001 г. № 52 «Об
информационных ресурсах и информатизации города Москвы»1 устанавливает, что его действие распространяется на органы власти города
Москвы, органы местного самоуправления, жителей Москвы, иных
лиц, участвующих в отношениях по формированию и использованию
информационных ресурсов города Москвы (ст. 1 Закона).
1
Ведомости Московской городской Думы. 2002. 12 февр. № 1 (ст. 206).
90
Глава 3. Источники и принципы информационного права
2. В этой сфере особую роль приобретает внутрикорпоративные
нормы ассоциаций и локальное нормотворчество самих коллективов. В качестве примеров подобных источников можно назвать Кодекс профессиональной этики российского журналиста1, принятый
Конгрессом журналистов России 23 июня 1994 г., а также Московскую хартию журналистов, которые содержат ряд важных норм саморегулирования деятельности журналистского сообщества. Порой
корпоративные и локальные нормы права обеспечивают наибольшую
функциональную эффективность информационного права в конкретных условиях и сферах деятельности (например, для творческих
профессий журналиста, программиста и др.). Корпоративные нормы
права позволяют использовать инициативу самого сообщества трудящихся при решении социальных, политических проблем, возникших
в жизни страны. Помимо этого участие журналистов в разработке
внутрикорпоративных и локальных актов — одна из форм производственной демократии.
3. Система источников подразделяется на законы и подзаконные
акты. Законы делятся на основные (Конституция РФ), конституционные и текущие (например, Закон РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах
массовой информации»). Законы могут подразделяться по отдельным
институтам информационного права, как упомянутый Закон «О средствах массовой информации». К подзаконным актам относятся все,
кроме законов, нормативные акты информационного законодательства (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и приказы нормативного характера министерств, ведомств
РФ).
4. В системе источников информационного права есть и нормативные акты специализированных органов: приказы, правила,
инструкции Министерства связи и массовых коммуникаций РФ, а
также специальных государственных служб и надзоров (например,
Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных
технологий и массовых коммуникаций) и вспомогательных органов
(например, межведомственной комиссии по защите государственной
тайны).
5. Наличие актов органов местного самоуправления по вопросам
организации услуг связи населению (в городском, сельском поселении, муниципальном районе, городском округе, муниципальном образовании). Возможность принятия таких актов предусмотрена ст. 14,
17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (ред. от 7 мая
1
Кодекс профессиональной этики российского журналиста // Профессиональная
этика журналистов: в 2 т. Т. 1. М.: Галерия, 1999. С. 217.
§ 3. Система информационного законодательства Российской Федерации
91
2009 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления
в Российской Федерации»1.
6. В процессе регулирования информационных отношений особая
роль принадлежит государственной системе стандартов. Все организации связи в своей деятельности должны строго выполнять предписания Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (ранее — государственного Комитета стандартов) о нормах,
правилах, обеспечивающих безопасные условия работы организаций
связи. Невыполнение требований стандартов влечет за собой административную, а в отдельных случаях и уголовную ответственность.
Стандарты подразделяются на государственные (ГОСТ), отраслевые
(ОСТ) и локальные (стандарты предприятий).
7. Наличие в системе большого числа международных актов, ратифицированных бывшим СССР и РФ. К их числу относятся акты ООН,
конвенции и рекомендации международных организации.
С учетом сказанного можно дать следующее определение источника информационного права: источник информационного права — это
внешняя форма объективации информационно-правовой нормы, выражающей волю законодателя и направленной на регулирование информационных и тесно связанных с ними отношений (действующее
информационное законодательство).
§ 3. Система информационного
законодательства Российской Федерации
В России постепенно формируется достаточно целостная система
информационного законодательства и права. При анализе понятия
системы информационного законодательства мы, прежде всего, говорим о совокупности норм информационного права, из которых состоит этот вид законодательства; о регулировании с помощью указанных
норм права и законов различных объектов, явлений и процессов в обществе. По сути дела, понятие системы информационного права здесь
непосредственно определяется через понятие системы права или через
совокупность информационно-правовых норм, ее составляющих.
Надо заметить, что эта совокупность информационно-правовых
норм, институтов и др. (или новая отрасль права) весьма внушительна,
и она охватывает сегодня очень широкий круг регулируемых объектов.
Вместе с тем, как уже отмечалось, в информационном законодательстве пока еще есть много пробелов, т. е. не урегулированных правом
отношений. А поскольку разработка федеральных законов, ликвиди1
РГ. 2003. 8 окт. № 202.
92
Глава 3. Источники и принципы информационного права
рующих эти пробелы, требует значительного времени, сил и средств,
соответствующие органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов нередко принимают свои правовые акты для
урегулирования информационных отношений до принятия необходимых законов. И вся эта деятельность осуществляется в рамках действующей системы информационного права.
Сказанное, однако, вовсе не означает, что понятие системы информационного законодательства абсолютно идентично понятию системы информационного права (так как система рассматриваемого законодательства включает нормы права, институты и проч.).
Еще раз подчеркнем: система информационного права представляет собой относительно систематизированный порядок (хоть пока и
не слишком совершенную систему) информационно-правовых норм.
Посему здесь понятие нормы информационного права и источника
последнего не совпадают. Норма информационного права — это правило
поведения участников правоотношений, а источник информационного права — это форма выражения этого правила, способ придания ему
общеобязательной силы через принятие государственных актов (законов, указов, постановлений и т. д.).
Система информационного права как совокупность правовых норм выражается в системе обозначенного информационного
законодательства. Однако система перечисленных выше законов,
актов информационной направленности полностью не совпадает с
системой информационного права. Указанные законы могут издаваться в разное время и в связи с разными информационными отношениями. В одном законе могут содержаться информационно-правовые нормы различного характера, которые относятся к различным
информационным явлениям и процессам. В то же время связанные
между собой родственные информационно-правовые нормы могут
быть зафиксированы в разных законах, разделах, статьях. Эту «расстыковку» системы информационного законодательства и системы
информационного права легко будет свести к минимуму в ходе кодификации рассматриваемого законодательства, а также в процессе
разработки Информационного кодекса РФ, в котором система законов информационной направленности, очевидно, почти совпадет с
системой норм права, заложенной в этом кодексе. Однако полного
совпадения здесь все же не произойдет, и его не может быть — кроме Информационного кодекса РФ предстоит еще издать огромное
число законов информационного характера, которые будут дополнять и развивать этот кодекс; да и в самом информационном кодексе
еще трудно четко представить расположение всех норм и институтов
информационного законодательства. Хотя о нормах и институтах ин-
§ 3. Система информационного законодательства Российской Федерации
93
формационного права как составляющих этого кодекса необходимо
говорить уже сейчас.
Нормы информационного права выступают здесь в качестве первичного компонента информационного законодательства. Как властные предписания государства, они, входя в те или иные законы,
акты, регулируют не все, а лишь определенные виды и разновидности
информационных отношений. Остальные информационные отношения либо не урегулированы, либо регулируются другими юридическими нормами. Например, учреждение и деятельность информационных
правовых фирм, агентств, акционерных обществ, фондов и т. д. (как
юридических лиц, работающих в информационной сфере) регулируется гл. 4 ГК РФ, а порядок заключения сделок в сфере электронной
торговли, а также связанных с информацией, информационной техникой, вообще пока не регламентирован в российском законодательстве.
Институт информационного права — это относительно устойчивая
и признанная группа информационно-правовых норм, регулирующая
определенные виды информационных отношений. Институты регламентируют отдельные аспекты, направления и сферы информационной деятельности. Их в информационном законодательстве и праве
большое количество. Это институт правового регулирования средств
массовой информации, институт интернет-права, институт информационной безопасности, институт интеллектуальной собственности в
информационной сфере, институт авторского права на программы для
ЭВМ и базы данных, институт государственной тайны и др.
Все эти институты существуют и применяются в тесной взаимосвязи друг с другом и составляют отрасль информационного права (как
системы).
Поскольку указанные выше законодательные акты являются определенными установлениями государства, то отрасль информационного права можно представить в виде двух частей — общей и особенной.
К общей части информационного права можно отнести нормы, регулирующие общие положения и принципы, юридические формы и
методы информационной деятельности граждан, а также государства
и его центральных органов. Сюда же относятся вопросы построения
системы источников информационного права, системы отраслевых
принципов информационного права, а также его функций, видов деятельности субъектов этой отрасли в информационной сфере общества.
Например, в общей части могут быть отражены главные цели государства в области правовой информатизации, т. е. информационно-правовое обеспечение внутренней деятельности государства, сохранение
и структурирование информационного правового поля, разработка
основ государственной политики в этой сфере (см. разд. 2 Указа Пре-
94
Глава 3. Источники и принципы информационного права
зидента РФ от 28 июня 1993 г.1 «О концепции правовой информатизации России», а также Указ Президента РФ от 4 августа 1995 г. «О президентских программах по правовой информатизации», утвердивший
Президентскую программу «Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации»2.
Особенная часть информационного права включает в себя расположенные в определенном порядке и логической последовательности конкретные институты и нормы рассматриваемой отрасли права,
связь между которыми носит объективный характер. Например, это
институт правового регулирования отношений в сфере организации
и деятельности СМИ, институт правового регулирования отношений
в области связи, институт интернет-права, институт правового регулирования электронного документооборота и электронной торговли,
институт ответственности за правонарушения в информационной
сфере. Сюда же относятся проблемы информационной безопасности
государства и связанных с ним структур, а также вопросы информационно-правового пространства стран СНГ и западных государств.
Выделяются несколько секторов информационной индустрии,
в которых осуществляется деятельность субъектов информационного права, нуждающееся в регламентации. Это информационные службы (агентства печати, библиотеки, банки данных), производство носителей информации (книг, газет, фильмов, звуко- и
видеозаписей), информационные технологии (ЭВМ, терминалы),
интеграционные технологии (устройства сопряжения и преобразователи), средства связи (радио, телефон, телевидение), каналы
связи (почта, телеграф, спутниковая связь), каналы массовой коммуникации (радио- и телевизионные сети, системы доступа к базам
и банкам данных).
Поэтому система информационного законодательства, относящаяся к особенной части этой отрасли, может включать статьи об
информации по категориям доступа (например, ст. 7, 9 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации»), раздел о порядке сертификации средств массовой
информации (ст. 28 Закона «О государственной тайне»), норму о неправомерном доступе к компьютерной информации (ст. 272 УК) и
многие другие.
В целом же с точки зрения важности законодательных актов и общественных отношений систему информационного законодательства
можно представить таким образом:
1
САПП РФ. 1993. № 27. Ст. 2521.
2
РГ. 1995. 15 авг.
§ 3. Система информационного законодательства Российской Федерации
95
— международное информационное законодательство;
— информационно-правовые нормы Конституции Российской
Федерации;
— законодательство о средствах массовой информации (Закон РФ
«О средствах массовой информации», Федеральный закон «О рекламе», Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов
государственной власти в государственных средствах массовой информации»);
— законодательство о разработке информационных продуктов,
предоставлении информационных услуг, о формировании государственных информационных ресурсов (Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации», Федеральный закон «Об электронной подписи», Федеральный закон «Об
обязательном экземпляре документов», Федеральный закон «О персональных данных» и др.);
— законодательство об интеллектуальной собственности, защите
авторского и смежных прав на продукты интеллектуальной деятельности (нормы ГК РФ);
— законодательство о реализации права на поиск, получение и
передачу информации (Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления», Закон РФ «О средствах массовой информации», Федеральный закон «Об архивном деле в РФ», Федеральный
закон «О библиотечном деле», Национальный кодекс деятельности в
области информатики и телекоммуникаций);
— законодательство о создании и применении информационных
технологий и средств их обеспечения (Федеральный закон «О связи»,
Федеральный закон «О техническом регулировании»);
— законодательство об информационной безопасности (Закон
РФ «О безопасности», Закон РФ «О государственной тайне», Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред
их здоровью и развитию», Доктрина информационной безопасности
РФ);
— основные информационно-правовые нормы в составе актов
российского законодательства (соответствующие статьи КоАП РФ,
ГК РФ, УК РФ и др.).
Надо заметить, что в юридической литературе достаточно подробно
описаны состав и структура данной системы законодательства, поэтому здесь отметим лишь следующее.
Распределение информационно-правовых норм и законов по указанным группам (информационно-правовые нормы Конституции, законодательство о СМИ, об информационной безопасности и др.) и ус-
96
Глава 3. Источники и принципы информационного права
ловное разграничение этих групп по характеру регулируемых общественных отношений не могут быть проведены таким образом, чтобы
между группами норм и законов проходила жесткая линия и нельзя
было их соединить, что-то из такой-то группы вычленить и т. д. (естественно, это не касается конституционных норм). Ведь на практике
бывает все иначе: часто в ходе правоприменительной деятельности
приходится увязывать и объединять разные нормы, акты, проводить
комплексную квалификацию действий участников информационных
правоотношений и проч. Поэтому всегда можно отыскать в конкретном виде законодательства, законе статью, положение, которые могут
быть условно отнесены лишь к одной группе, поскольку они касаются
и других видов актов, других групп. В то же время из указанного выше
перечня можно вычленить информационные отношения, регулируемые не одной, а двумя и более группами норм информационного права (скажем, вопросы о доступе к информации отражены и в Законе РФ
«О средствах массовой информации», и в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации», и в
информационно-правовых нормах гражданско-правового характера).
Представленная система информационного законодательства не
является мертвым и застывшим «материалом». По мере развертывания
информатизации нашего общества, государства и права будут возникать и новые информационные связи и новые законы, подзаконные
акты, нормы информационного свойства, и тем самым будет меняться
и сама система информационного законодательства. Так, например, в
связи с обострением проблем защиты и сохранности для государства
разнообразной информации ставится вопрос о выделении самостоятельного направления — законодательства об информационной безопасности и специальной учебной дисциплины по этой тематике.
Открываются специализированные ученые советы по проблематике
информационной безопасности и готовятся специалисты для работы с закрытой информацией. Те же процессы наблюдаются и в сфере
электронной торговли. Так, например, в Российском государственном
торгово-экономическом университете читаются специальные учебные
курсы по дисциплинам: «Правовое регулирование электронной торговли» и «Правовое регулирование электронного документооборота».
Суммируя сказанное, можно заключить:
Во-первых, все действующие в Российской Федерации законы, подзаконные акты информационного характера, информационно-правовые нормы и др. распределяются по определенным группам в зависимости от характера регулируемых информационных отношений и составляют систему информационного права и систему информационного законодательства.
§ 4. Классификация источников информационного права, их виды
97
Во-вторых, информационно-правовые нормы, объединяясь в относительно самостоятельные совокупности, образуют свои институты, отрасль информационного права и законодательства.
В-третьих, система информационного законодательства, слагающаяся из относительно обособленных законов и норм, устанавливает
связи и разграничения между последними.
И, в-четвертых, определенная совокупность информационно-правовых норм, имеющая немаловажное значение для регулирования информационных правоотношений, пока остается в составе других единых законодательных актов (в ГК РФ, КоАП РФ, УК РФ). Это доказывает относительную молодость и комплексность этой отрасли права.
§ 4. Классификация источников
информационного права, их виды
В современной системе информационного законодательства сформировалось несколько различных уровней, на каждом из которых
можно выделить определенные правовые источники.
Источники информационного права классифицируются на законы и подзаконные акты по степени их важности и субординации
(ст. 3 Модельного информационного кодекса). По уровням регулирования к правовым актам, определяющим правовые возможности
человека в информационной сфере, относятся:
1) международные акты о правах человека и в особенности акты о
праве на доступ к информации и ее использованию. К международным правовым актам, действующим на территории Российской Федерации, относятся такие основополагающие акты ООН, затрагивающие вопросы информации и связи, как Всеобщая декларация прав
человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. На европейском международном уровне принципиальное значение для регулирования отношений в информационной сфере имеет Конвенция «О защите прав человека и основных свобод» 1950 г. (ETS № 5), а также Конвенция Совета Европы
«О защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных» от 28 января 1981 г. В последние годы Россия
лишь приступила к ратификации некоторых европейских правовых
актов. Существенное значение для нашей страны будет иметь намечающаяся ратификация Конвенции по борьбе с киберпреступностью 2001 г. (ETS № 185);
2) Конституция РФ; федеральные законы, иные нормативные правовые акты по вопросам информационного права, заключаемые на общероссийском уровне. Особое юридическое значение на этом уровне
98
Глава 3. Источники и принципы информационного права
имеют правовые акты высших органов судебной власти по вопросам
защиты информационных прав и свобод;
3) правовые акты органов местного самоуправления;
4) внутрикорпоративные и локальные акты организаций. Уровень
корпоративного регулирования информационных отношений становится характерным для общенациональных и транснациональных
корпораций и объединений, занимающихся оказанием информационных услуг и разработкой программного обеспечения и информационных технологий.
Источники можно классифицировать и по другим основаниям:
— по системе отрасли информационного права: акты, относящиеся
к общей ее части (Конституция РФ), и акты, относящиеся только к
отдельным институтам информационного права (обеспечению информационной безопасности, сетевому договору, электронной торговле и др.); при этом такой кодифицированный акт, как Модельный
информационный кодекс, должен охватывать если не все, то большинство институтов информационного права, а текущие законы РФ
о связи, об информации, о персональных данных и др. регулируют
определенные вопросы и относятся к одному-двум институтам информационного права;
— по органам, их принимающим: законы и постановления Государственной Думы РФ, указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства; положения, правила,
приказы, решения, принятые министерствами и ведомствами по
вопросам информации и связи. Причем акты нижестоящих уровней
не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам
РФ;
— по сфере действия: общефедеральные (Конституция РФ, Федеральные Законы «О персональных данных», «Об электронной цифровой подписи» и др.); отраслевые (ведомственные), действующие
только в данной отрасли экономики (например, в сфере торговли
или связи); правила, положения и стандарты по технике безопасности (государственные стандарты связи, отраслевые стандарты связи,
стандарты предприятий); муниципальные акты в сфере информатизации (местные, районные, городские); внутрикорпоративные и
локальные акты, действующие только для работников данной организации (положения о порядке обработки персональных данных
работников, инструкции, уставы др.).
На наш взгляд, в конечном итоге через некоторое время можно будет выделить собственно информационное законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы информационного права с
указанием на необходимые и допустимые взаимосвязи между ними.
§ 5. Общая характеристика принципов информационного права
99
§ 5. Общая характеристика принципов
информационного права
Принципы права — это основные руководящие положения, определяющие общую направленность правового регулирования в какойлибо сфере общественных отношений. Важность принципов состоит
в том, что они являются фундаментом деятельности как для законодательных, так и для правоприменительных органов, поскольку играют
решающую роль при создании и толковании норм права, особенно в
случаях противоречий или пробелов законодательства. Соблюдение
принципов может служить мерилом правового и социального характера государства, эффективности защиты информационных прав и законных интересов человека и гражданина.
Следует отметить, что аналогично другим отраслям права1 система принципов информационного права должна гармонично сочетать
общеправовые принципы, на которых основана вся система права,
межотраслевые и специфические отраслевые принципы собственно
информационного права.
Общеправовые принципы, присущие в том числе и информационному праву, такие как принцип социальной справедливости и социальной свободы, принцип равенства граждан перед законом, принцип
единства юридических прав и обязанностей, ответственности и законности и т. п., в настоящее время подробно описаны в юридической литературе2.
За последние годы сложилась практика, согласно которой при принятии основополагающих федеральных законов в отдельных статьях
либо главах формулируется законодательное понимание поименованных в данных законах принципов и понятий.
Основные принципы информационного права закреплены в ст. 3
Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации,
информационных технологиях и о защите информации».
Правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на следующих принципах:
1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом. Данный принцип прямо
1
См., например: Теория государства и права / под ред. А. С. Пиголкина. М.: ОАО
«Издательский дом «Городец», 2003. С. 154.
2
См., например: Матузов Н. И., Мальков А. В. Теория государства и права: учебник.
М.: Юристъ, 2001. С 164—167; Общая теория государства и права: учебник / под ред.
В. В. Лазарева. М.: Юристъ, 2003. С. 134—137.
100
Глава 3. Источники и принципы информационного права
закреплен в ст. 29 Конституции Российской Федерации и относится
к важнейшим свободам человека, во многом определяющим возможность реализации прав на труд, образование, свободу политических,
религиозных и иных убеждений и другие фундаментальные права,
без которых немыслимо демократическое общество. Данный принцип раскрывается в Законе РФ «О средствах массовой информации»,
который устанавливает в Российской Федерации свободу массовой
информации, в частности на поиск, получение, производство и распространение массовой информации, учреждение средств массовой
информации, владение, пользование и распоряжение ими исходя из
федерального законодательства;
2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами. Данный принцип основан на ч. 3 ст. 55 Конституции
РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут
быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой
это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данный принцип ограничивает возможности исполнительной власти запрещать на
уровне подзаконных и иных правовых актов доступ к информации, непосредственно затрагивающей права и свободы, отдельных лиц;
3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой
информации, кроме случаев, установленных федеральными законами.
Принцип открытости информации о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации получил свое развитие в Федеральных законах «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных
органов власти и органов местного самоуправления», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
Также в Федеральном законе «О системе государственной службы
Российской Федерации» закрепляется открытость государственной
службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих
(ст. 3). В ст. 4 ФЗ «О прокуратуре» содержится норма о том, что прокуратура РФ действует гласно в той мере, в какой это не противоречит
требованиям законодательства РФ об охране прав и свобод граждан, а
также законодательства РФ о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.
В ст. 38—40 Закона РФ «О средствах массовой информации» установлено, что граждане имеют право на оперативное получение через
§ 5. Общая характеристика принципов информационного права
101
средства массовой информации достоверных сведений о деятельности
государственных органов и организаций, общественных объединений,
их должностных лиц. Редакция зарегистрированного СМИ имеет право запрашивать информацию о деятельности органов государственной
власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц. Отказ в предоставлении запрашиваемой информации возможен, только
если она содержит специально охраняемую законом тайну;
4) равноправие языков народов Российской Федерации при создании
информационных систем и их эксплуатации. Данный принцип основан на положении ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина
независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы
ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Также в ст. 68
Конституции РФ в качестве государственного языка закреплен русский язык. Но при этом республики вправе устанавливать свои государственные языки, которые в органах государственной власти, иных
государственных учреждениях, органах местного самоуправления могут употребляться наряду с государственным языком Российской Федерации.
Конституционное право на равенство языков народов РФ детализируется в Федеральном законе «О государственном языке Российской Федерации», согласно которому государственный язык Российской Федерации является языком, способствующим взаимопониманию, укреплению межнациональных связей народов Российской
Федерации в едином многонациональном государстве. В Законе РФ
«О языках народов Российской Федерации» государство гарантирует
всем ее народам независимо от их численности равные права на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и
использования языка общения. Российская Федерация гарантирует
каждому право на использование родного языка, свободный выбор
языка общения, воспитания, обучения и творчества независимо от его
происхождения, социального и имущественного положения, расовой
и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к
религии и места проживания. Равноправие языков народов Российской Федерации охраняется законом. Никто не вправе устанавливать
ограничения или привилегии при использовании того или иного языка, за исключением случаев, предусмотренных законодательством
Российской Федерации;
102
Глава 3. Источники и принципы информационного права
5) обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации. В Доктрине информационной безопасности РФ отмечается,
что современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование
информации, а также системы регулирования возникающих при этом
общественных отношений. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние
политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Национальная безопасность Российской Федерации существенным образом зависит от обеспечения
информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта
зависимость будет возрастать. Одной из составляющих национальных
интересов Российской Федерации в информационной сфере является
защита информационных ресурсов от несанкционированного доступа,
обеспечение безопасности информационных и телекоммуникационных
систем, как уже развернутых, так и создаваемых на территории России;
6) достоверность информации и своевременность ее предоставления.
Принцип достоверности информации основан на нормах Конституции РФ, и в частности, на ст. 42, которая устанавливает право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.
Положения большого количества законодательных актов детализируют данный принцип. Так, например, положения Федерального
закона «О гидрометеорологической службе», который определяет порядок предоставления информации о состоянии окружающей среды,
ее загрязнении юридическими и физическими лицами. Положения Закона РФ «О средствах массовой информации» устанавливают перечень
и сроки обязательно предоставляемой информации. Государственные
средства массовой информации обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
Согласно положениям Закона РФ «О защите прав потребителей» изготовитель (исполнитель, продавец) обязан своевременно предоставлять
потребителю необходимую и достоверную информацию о товарах (работах, услугах), обеспечивающую возможность их правильного выбора;
7) неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица
без его согласия. Данный принцип основан на положениях ст. 23, 24 и
§ 6. Действие информационного законодательства во времени…
103
иных нормах Конституции РФ, закрепляющих право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, запрет на сбор,
хранение, использование и распространение информации о частной
жизни лица без его согласия.
Положениями целого ряда федеральных законов устанавливаются ограничения и запреты разглашать информацию, относящуюся к
частной жизни, например, Федерального закона «О банках и банковской деятельности»; Федерального закона «О связи», Федерального
закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», Семейного кодекса РФ, Федерального закона «Об основах
охраны здоровья в Российской Федерации», Федерального закона
«О трансплантации органов и (или) тканей человека».
Неприкосновенность и конфиденциальность частной жизни защищена правом обжалования решений и действий органов и лиц, нарушивших неприкосновенность и конфиденциальность, в судебном и
(или) административном порядке, а также нормами уголовного, административного, дисциплинарного и гражданского законодательства об
ответственности должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, иных лиц, нарушивших право на неприкосновенность
частной жизни или конфиденциальность таких сведений;
8) недопустимость установления нормативными правовыми актами
каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий
перед другими, если только обязательность применения определенных
информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами. Указанный принцип направлен на поддержку справедливой конкуренции на рынке программных и аппаратных средств для создания и
эксплуатации информационных систем. Данный принцип вытекает из
ст. 8 Конституции РФ, которая гарантирует единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых
средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.
§ 6. Действие информационного законодательства
во времени…и в пространстве
Информационным законодательством и иными актами, содержащими нормы информационного права, регулируются информационные отношения.
Акты информационного законодательства вступают в юридическую силу: 1) с момента их принятия; 2) с даты, указанной в самом
нормативном правовом акте; 3) по истечении определенного законом
срока после их официального опубликования.
104
Глава 3. Источники и принципы информационного права
В частности, такие четкие правила устанавливает Федеральный закон от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»1.
Он определяет, что на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, которые официально опубликованы.
Датой принятия федерального закона считается день принятия
его Государственной Думой ФС РФ в окончательной редакции. Датой принятия федерального конституционного закона считается день,
когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.
Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня
их подписания Президентом Российской Федерации.
Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их
ратификации.
Официальным опубликованием федерального конституционного
закона, федерального закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации».
Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в
силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по
истечении семи дней после дня их первого официального опубликования.
Иные акты Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера вступают в силу со дня их подписания.
1
Собрание законодательства РФ. 1994. 20 июня. № 8. Ст. 801.
§ 6. Действие информационного законодательства во времени…
105
В актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установлен другой порядок вступления их в силу1.
Закон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы
информационного права, не имеет обратной силы и применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие. Закон вступает
в силу со дня, указанного в нем, либо в нормативном правовом акте,
определяющем порядок введения в действие акта данного вида.
Закон или иной нормативный правовой акт, содержащий нормы
информационного права либо отдельные их положения прекращают
свое действие в связи с:
— истечением срока действия;
— вступлением в силу другого акта равной или высшей юридической силы;
— отменой (признанием утратившими силу) данного акта либо отдельных его положений актом равной или высшей юридической силы.
Правила, установленные информационным законодательством, распространяются на информационные отношения с участием иностранных
граждан в том случае, когда они находятся на территории Российской
Федерации, если иное не предусмотрено международным договором.
Локальный и внутрикорпоративный нормативный акт вступает в
силу со дня его принятия ассоциацией или утверждения руководителем организации либо со дня, указанного в самом локальном нормативном акте. Эти акты применяются к информационным отношениям, возникшим после введения их в действие.
Локальный нормативный акт либо отдельные его положения прекращают свое действие в связи с:
— истечением срока действия;
— отменой (признанием утратившими силу) данного локального
нормативного акта либо отдельных его положений другим локальным
нормативным актом;
— вступлением в силу другого акта равной или высшей юридической силы;
Действие сетевого договора во времени определяется сторонами в
соответствии с действующим информационным законодательством.
Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы информационного права,
действуют на всей территории Российской Федерации, если в этих
1
Такие правила устанавливает Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,
Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 1996. 27 мая. № 22. Ст. 2663.
106
Глава 3. Источники и принципы информационного права
законах и иных нормативных правовых актах не предусмотрено
иное.
Нормативные правовые акты органов местного самоуправления,
содержащие нормы информационного права, действуют в пределах
территории соответствующего муниципального образования.
Принимаемые локальные нормативные акты, регулирующие информационные отношения, действуют в отношении лиц, работающих
в данных организациях независимо от места выполнения ими работы.
Контрольные вопросы
1. Что такое источник информационного права?
2. Какие виды источников информационного права Вы знаете?
3. Каково значение правовых обычаев и нормативных договоров в системе источников информационного права?
4. Какие можно выделить особенности системы источников
информационного права?
5. Охарактеризуйте систему информационного законодательства Российской Федерации.
6. Дайте характеристику системы принципов информационного права.
7. В чем заключается действие информационного законодательства во времени и в пространстве?
Нормативные акты и судебная практика
1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря
1991 г. // РГ. 1993. 25 дек. № 237.
2. Декларация прав и свобод человека и гражданина. Одобрена Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. //
Ведомости Совета народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во
Проспект, 2009.
3. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики.
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
ГЛАВА 4. ИНФОРМАЦИОННЫЕ
ПРАВООТНОШЕНИЯ
План главы
1. Понятие информационного правоотношения.
2. Структура информационного правоотношения.
3. Классификация информационных правоотношений.
§ 1. Понятие информационного правоотношения
Следует отметить, что в юридической науке нет однозначного подхода к определению правоотношения.
Так, С. С. Алексеев под правоотношением понимает возникающую на основе нормы права, индивидуализированную общественную
связь между лицами, характеризуемую наличием субъективных юридических прав и обязанностей и поддерживаемую (гарантируемую)
принудительной силой государства1. Главное в правоотношении, по
его мнению, — это связь, отношение субъектов друг к другу. Выступая
носителями субъективных прав и обязанностей, «они в силу нерасторжимого единства этих прав и обязанностей относятся друг к другу как
участники правового отношения»2.
О. С. Иоффе под правоотношением понимает «вид или форму, в которую облекается урегулированное правом общественное отношение»3
и определяет такие специфические признаки, посредством которых
правоотношение выделяют из общественных отношений: это всегда
отношение между конкретными лицами; закрепление правоотношением взаимного поведения его участников; урегулированность отношений установленными государством нормами права; обеспечение
силой государственного принуждения.
Анализируя гражданское правоотношение, О. А. Красавчиков
пришел к выводу, что правоотношение «может быть определено как
юридическая форма общественного отношения, складывающаяся из
основанных на законе мер возможного (субъективных прав) и мер
должного (субъективных обязанностей) поведения или, иначе гово1
Алексеев С. С. Общая теория права: в 2 т. Т. 2. М.: Юрид. лит., 1982. С. 82, 85.
2
Там же.
3
Иоффе О. С. Избранные труды по гражданскому праву: из истории цивилистической
мысли. Гражданское правоотношение. Критика теории хозяйственного права. М.:
Статут, 2000. С. 523—525, 665.
108
Глава 4. Информационные правоотношения
ря, правоотношение как юридическая форма общественного отношения, урегулированного нормами права, представляет собой систему
мер юридически возможного и юридически необходимого поведения
участников данной социальной связи»1.
Исходя из анализа приведенных точек зрения, можно определить
информационное правоотношение как реально существующее общественное информационное отношение, урегулированное нормами
информационного права, участники которого являются носителями
субъективных прав и обязанностей, охраняемых и гарантированных
государством.
Реальность информационного правоотношения проявляется в
трансформировании общих правил, предусмотренных нормами информационного права, регулирующих общественные отношения в
информационной сфере (объективное право), в конкретные права и
обязанности участников данного отношения (субъективное право).
Объективное право представляет собой совокупность правовых норм,
устанавливающих права и обязанности неопределенного круга субъектов информационного права. Субъективное право является индивидуализированным. Общие права и обязанности становятся принадлежностью конкретных лиц, участвующих в правоотношении. При этом
регулируемые объективным информационным правом общественные
информационные отношения превращаются в конкретные информационные правоотношения.
Таким образом, информационные правоотношения — это разновидность общественных информационных отношений, которые в
силу их значимости для общества урегулированы нормами права.
Впервые в юридической науке понятие информационных отношений использовал А. Б. Венгеров. По его мнению, информационными
отношениями выступают социальные отношения, имеющие техникоорганизационную сторону и социальное содержание, которые выделяются на определенном этапе развития общества. Это отношения,
которые складываются в сфере управления народным хозяйством
между работниками, их коллективами в процессе регистрации, сбора,
передачи, хранения и обработки информации2.
Очевидно, что информационные отношения — это различные по
своей природе общественные отношения. А. А. Стрельцов выделяет
следующие группы информационных отношений:
1
Красавчиков О. А. Гражданское правоотношение — юридическая форма общественного отношения // сб. ученых трудов. Вып. 39. Свердловск, 1975. С. 22.
2
Венгеров А. Б. Право и информация в условиях автоматизации управления. Теоретические проблемы. Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1975.
§ 1. Понятие информационного правоотношения
109
1) товарно-денежные, в которых информация в форме сообщений
выступает в качестве товара, услуги или объекта прав интеллектуальной собственности;
2) духовные отношения, в которых информация в форме сведений
воздействует на психическое состояние субъектов, формирование их
мировоззрения;
3) отношения в области социального и государственного управления, где сведения и сообщения выступают в качестве легитимного
воздействия на управляемых субъектов для обеспечения их требуемого
поведения;
4) отношения в области управления техническими и технологическими системами, в которых информация в форме сообщений, обеспечивающих согласованное функционирование этих систем, выступает в качестве объекта отношений между владельцами этой системы
и персоналом, обслуживающим эти системы;
5) отношения, связанные с повседневным общением между людьми,
в которых информация в форме сведений выступает в качестве средства
обеспечения адаптации индивидов к условиям окружающей действительности, а в форме сообщений — в качестве обмена сведениями1.
И. М Рассолов, исходя из тенденций развития современного информационного общества, выделяет десять видов общественных отношений, составляющих предмет информационного права:
1) отношения по международному информационному обмену;
2) отношения по реализации основных информационных прав и
свобод человека и гражданина, интересов общества и государства в
информационной сфере;
3) отношения в сфере организации и деятельности средств массовой информации;
4) интернет-отношения, а также отношения в области связи и массовых коммуникаций;
5) отношения в сфере электронного документооборота;
6) отношения в сфере электронной торговли и ведения предпринимательской деятельности с использованием информационных технологий;
7) отношения по обработке персональных данных;
8) отношения в сфере библиотечного дела, архивного дела;
9) отношения в сфере обеспечения информационной безопасности
России;
10) отношения по рассмотрению информационных споров2.
1
Стрельцов А. А. Содержание информационных отношений // Теоретические проблемы информационного права. М., 2006. С. 28—37.
2
Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 42—43.
110
Глава 4. Информационные правоотношения
Следует согласиться с точкой зрения И. М. Рассолова, который заключил, что информационное правоотношение — это собирательное
понятие, включающее в себя урегулированные информационным законодательством различные по правовой природе общественные отношения, объединенные связью с особым объектом — благом особого
рода — информацией1.
Информационные правоотношения характеризуются определенными признаками:
— они складываются на основе норм информационного права;
— субъекты правоотношения являются носителями конкретных
прав и обязанностей. При этом если один субъект правоотношения
является обладателем определенных прав, то на другого возлагаются
корреспондирующие им обязанности. Так, в соответствии с Федеральным законом «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления»2 устанавливается право человека и гражданина на получение достоверной
информации о деятельности органов государственной власти. Этим
правам корреспондирует обязанность государственных органов такую
информацию предоставить;
— носят сознательно-волевой характер. Правоотношения складываются на основе правовых норм, созданных по воле людей. Субъекты
правоотношений посредством волевых и осознаваемых действий реализуют свои права и обязанности, предусмотренные этими нормами;
— гарантируются государством и охраняются в необходимых случаях его принудительной силой. Государство создает необходимые политические, экономические, социальные и иные условия для реализации
информационных правовых норм. В случае нарушения меры свободы
участниками информационного правоотношения при реализации ими
прав и обязанностей, определенную правовыми нормами, государство
использует принудительную силу.
Информационные правоотношения направлены на обеспечение
интересов человека, гражданина, общества и государства в рамках
общественных отношений, образующих предмет информационного
права, т. е. отношений, основной целью которых служат производство, поиск, передача, получение и распространение, а также защита
информации.
1
2
Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма; ИНФРА-М, 2010. С. 149.
Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // СЗ РФ. 2009. 16 февр. № 7. Ст. 776.
§ 2. Структура информационного правоотношения
111
§ 2. Структура информационного правоотношения
Для полной характеристики любого правоотношения необходимо:
установить основания его возникновения, изменения и прекращения;
определить его субъектный состав; выявить его содержание, а также
структуру данного содержания; показать, что является его объектом.
Основания возникновения, изменения и прекращения правоотношения называются юридическими фактами. Юридические факты —
жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношения. Юридические факты вызывают наступление предусмотренных нормой юридических последствий.
Юридические факты весьма разнообразны и классифицируются
по различным признакам. Однако к юридическим фактам относятся
лишь те жизненные обстоятельства, которые предусмотрены нормами
права. Без нормы права не может быть юридического факта, а без юридического факта не может возникнуть, измениться или прекратиться
правоотношение.
Все юридические факты делятся на действия и события. Действия
всегда являются осознанными и волевыми актами поведения людей.
Они делятся на правомерные и неправомерные. Все действия классифицируются на юридические акты и поступки.
Юридические акты — действия, которые направлены на достижение
определенных юридических последствий. К примеру, согласно ст. 27 Закона РФ «О государственной тайне»1 допуск предприятий, учреждений
и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты
информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием
услуг по защите государственной тайны, осуществляется путем получения ими в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации2, лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей
степени секретности. Юридическим актом в данном случае будет обращение в уполномоченный государственный орган за лицензией на проведение работ, связанных с использованием (в ходе проведения самих
работ) и защитой информации, составляющей государственную тайну.
1
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997.
13 окт. № 41. Ст. 4673.
2
Постановление Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. № 333 «О лицензировании
деятельности предприятий, учреждений и организаций по проведению работ, связанных
с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств
защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг
по защите государственной тайны».
112
Глава 4. Информационные правоотношения
Юридические поступки — это такие действия, которые независимо
от намерения лица влекут возникновение юридических последствий,
т. е. порождают, изменяют либо прекращают информационное правоотношение. Например, намерение получить лицензию на проведение
работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, влечет проведение специальной экспертизы предприятия, учреждения или организации и государственной аттестации их
руководителей, ответственных за защиту сведений, составляющих государственную тайну, расходы по проведению которых относятся на
счет предприятия, учреждения, организации, получающих лицензию.
События в отличие от действий происходят помимо воли людей.
Событием являются, к примеру, естественные (природные) электромагнитные помехи, вызывающие сбои в каналах передачи информации и ее искажение. Отношения по поводу таких явлений, носящих
стихийный характер, также регулируются информационным законодательством. Так, согласно Федеральному закону «Об информации,
информационных технологиях и защите информации» обладатель
информации при осуществлении своих прав обязан: принимать меры
по защите информации (ст. 6); обеспечить недопущение воздействия
на технические средства обработки информации, в результате которого нарушается их функционирование; обеспечить возможность незамедлительного восстановления информации, модифицированной
или уничтоженной вследствие несанкционированного доступа к ней
(ст. 16).
Субъектный состав правоотношения — совокупность лиц, участвующих в данном правоотношении. В правоотношении во всех случаях
участвуют минимум два субъекта — управомоченный и обязанный.
Под субъектами информационного правоотношения понимаются
физические и юридические лица, а также публичные образования,
являющиеся носителями предусмотренных информационным законодательством прав и обязанностей. Из этого следует, что субъектами
информационных правоотношений могут быть не всякие лица, а только те, которые наделены действующим законодательством определенными правами и обязанностями.
Круг субъектов определяется законодательством. Однако мера участия субъектов в информационных правоотношениях различна. Она
определяется их правосубъектностью.
Правосубъектность субъекта информационного правоотношения
складывается из трех составляющих: правоспособности, дееспособности и деликтоспособности лица.
Правоспособность субъекта информационного правоотношения —
определенная законом способность лица быть носителем информа-
§ 2. Структура информационного правоотношения
113
ционных прав и обязанностей. Правоспособность физического лица
в информационном праве часто возникает с момента рождения человека. Она связана с признанием законом его определенных прав. Например, Конституцией РФ признано право каждого свободно искать,
получать, передавать, производить и распространять информацию
любым законным способом (ч. 4 ст. 29).
Во многих случаях правоспособность физического лица возникает
по достижении определенного возраста. Так, физическому лицу получить допуск к сведениям, составляющим государственную тайну можно только по достижении совершеннолетия.
Правоспособность организации возникает на основаниях и в порядке, предусмотренном законом.
Дееспособность субъекта информационного правоотношения — это
способность физического лица как субъекта информационного правоотношения осуществлять своими действиями принадлежащие ему
информационные права и обязанности. Сущность информационной
дееспособности проявляется в том, что гражданин, к примеру, реализуя свое право на обработку персональных данных, может обратиться
в уполномоченные государственные органы для получения лицензии.
Праву на обработку персональных данных корреспондирует обязанность по сохранению конфиденциальности указанных сведений. Если
в процессе обработки персональных данных они будут разглашены, то
оператор персональных данных будет нести ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Дееспособность, в отличие от правоспособности, всегда возникает по достижении определенного законом возраста. Дееспособность
субъекта информационного правоотношения возникает в полном
объеме по достижении восемнадцатилетнего возраста. Ограниченная
дееспособность несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет закреплена в ст. 26 ГК РФ.
У юридических лиц, органов государства и общественных организаций право- и дееспособность, как правило, не разрываются, всегда
вместе присутствуют у правомочного юридического лица.
Деликтоспособность субъекта информационного правоотношения —
это признаваемая информационным правом возможность нести юридическую ответственность за правонарушения в информационной
сфере. Ее возникновение, так же как и возникновение дееспособности, связано с достижением гражданином определенного возраста.
Так, полностью деликтоспособными являются лица, обладающие
полной дееспособностью. Так, согласно гражданскому законодательству несовершеннолетние могут нести на общих основаниях самостоятельную имущественную ответственность по своим обязательствам
114
Глава 4. Информационные правоотношения
и за причинение вреда только в двух случаях: при эмансипации, т. е.
объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 27
ГК РФ); при вступлении в брак до достижения возраста 18 лет (ст. 21
ГК РФ). КоАП РФ определяет 16 лет как возраст, по достижению которого наступает административная ответственность. В уголовном праве
ответственность за преступления наступает с 16 лет, а за наиболее тяжкие преступления — по достижении 14-летнего возраста.
Вопрос об объекте правоотношения в юридической науке решается
неоднозначно. В рамках монистической концепции объектом правоотношения являются действия сторон (участников правоотношения).
В рамках плюралистической концепции объектом правоотношения является предмет деятельности субъектов права, по поводу которого они вступают в правоотношения, осуществляют субъективные
права и исполняют субъективные обязанности.
Люди всегда участвуют в правоотношениях ради удовлетворения
каких-либо политических, культурных и иных социальных интересов
и потребностей. Эта цель достигается с помощью субъективных прав и
обязанностей и юридических действий, направленных на их осуществление, которые в конечном счете приводят к приобретению и потреблению вещей, к пользованию различными социально-культурными
благами, к пользованию различными услугами.
Средства удовлетворения различных интересов, потребностей личности и общества чрезвычайно разнообразны. Это прежде всего предметы внешнего мира, результаты деятельности людей, которые отделяются от самого процесса деятельности. Результат деятельности людей
может быть представлен в виде материального или идеального блага.
Материальные блага в их естественном состоянии или произведенные людьми называются вещами. Примерами таких объектов информационных правоотношений может служить техника, входящая в
состав информационной системы и призванная обеспечивать реализацию информационных процессов, или технологическая система, обеспечивающая работу информационно-телекоммуникационной сети.
Согласно ст. 16 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» операторы информационной системы в случаях, установленных законодательством Российской
Федерации, обязаны обеспечить недопущение воздействия на технические средства обработки информации, в результате которого нарушается их функционирование.
Идеальные блага также могут быть представлены в виде продуктов
(результатов) деятельности. Так, результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность) являются объектами гражданских право-
§ 2. Структура информационного правоотношения
115
отношений (ст. 128 ГК РФ). Отдельную группу идеальных благ составляют личные неимущественные блага — честь, достоинство, личное
имя, тайна частной жизни и т. д.
Но в ряде случаев интересы участников правоотношения (или интересы общества, которым служит деятельность государственной организации) удовлетворяются непосредственно самим действием обязанного лица, выступающим в силу этого объектом правоотношения.
Например, когда речь идет об оказании различных услуг, объектом
правоотношения служат именно эти услуги. И независимо от того,
оплачивается или нет услуга тем лицом, которое ее получает, она перестает быть средством удовлетворения потребности. Так, в договоре об
оказании услуг по обеспечению доступа к информационным ресурсам
сети Интернет, которое граждане и организации заключают с провайдером — поставщиком услуг в сети Интернет, объектом прав заказчика
выступает услуга — выполнение работы по обеспечению доступа в сеть.
Придерживаясь плюралистической концепции к пониманию объекта, под объектом информационного правоотношения будем понимать
те материальные и духовные блага, по поводу которых субъекты информационного права вступают в информационные правоотношения,
осуществляют субъективные права и исполняют субъективные обязанности, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы субъектов информационного правоотношения.
Объекты информационных отношений весьма разнообразны.
Первую группу объектов информационных правоотношений составляют информация как благо особого рода и производные от нее
информационные объекты: документированная информация, реклама, база данных и т. п.
Современный уровень развития научного знания еще не позволяет
дать точного и законченного определения такого основополагающего
понятия, как информация.
На общелексическом, бытовом уровне понятие «информация» чаще
всего толкуется как сведения, сообщения, передаваемые от человека
человеку и осведомляющие о каких-то явлениях, событиях, процессах1.
Однако это не исчерпывает всего содержания данного понятия.
Так, существует информация об окружающей действительности, которую человек получает через свои органы чувств, и она далеко не во всех
случаях исходит от другого человека (температура окружающей среды,
рельеф местности, время суток и т. п.).
В процессе развития наших представлений о мире в рамках различных наук формулировались частнонаучные определения понятия ин1
Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1952. С. 220.
116
Глава 4. Информационные правоотношения
формации исходя из целей проводимых научных исследований. Вместе с тем многие современные представления о содержании данного
понятия связаны с человеком и его способностью мыслить.
Отождествление информации со сведениями или фактами, которые теоретически могут быть получены и усвоены, т. е. преобразованы
в знания, составляет суть антропоцентрического подхода к определению понятия информации. Этот подход в настоящее время применяется наиболее широко и в российском законодательстве.
В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации» под информацией понимаются «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления»
(ст. 2). Данное законодательное определение не претендует на универсальность, но в настоящее время успешно используется в рамках юридической науки.
Следует отметить, что информация как объект правоотношений
обладает рядом уникальных свойств.
В первую очередь следует отметить такое основополагающее свойство информации, как идеальность. Идеальное — это то, чего в природе нет, но что конструируется человеком в соответствии с его потребностями, интересами, целями, что подлежит реализации на практике1. Пока информация находится в памяти человека, она идеальна.
И перенос ее на материальный носитель (запись на бумаге, на носителях информации в компьютере и т. д.) не означает, что информация
материализуется. Материален лишь носитель информации. Сама информация по-прежнему идеальна, ибо она осталась в памяти ее создателя или человека, который был с ней ознакомлен.
Именно поэтому оказались несостоятельными попытки распространения на информацию института вещной собственности.
Несмотря на то что носитель информации является вещью, информация в правовом смысле не может рассматриваться как вещь. Это
связано с тем, что, когда мы передаем вещь, мы передаем при этом
зачастую весь объем прав (владения, пользования и распоряжения).
Но когда мы передаем зафиксированную на материальном носителе
информацию, мы в правовом смысле передаем сам носитель и сумму каких-то прав по распоряжению содержащейся на нем информацией (например, право ее дальнейшего распространения). Саму же
информацию мы лишь сообщаем и, таким образом, можем передать
лишь право пользования и право распоряжения. Право владения
(господства над вещью) может быть передано лишь на носитель, но
не на информацию, которая на нем зафиксирована, ибо она оста1
Алексеев П. В., Панин А. В. Философия: учебник. М., 1998. С. 172, 173.
§ 2. Структура информационного правоотношения
117
лась в памяти автора документа и останется в памяти всех, кто прочитает эти сведения.
Правовой институт интеллектуальной собственности также в полной мере не может быть применим, поскольку не любая информация
является результатом творческой деятельности.
Эти моменты поставили перед юристами задачу сформулировать
особый правовой режим информации, который нашел свое отражение
в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и защите информации».
Еще одно важное свойство информации — неисчерпаемость. Информация может иметь неограниченное число пользователей, использоваться неограниченное число раз и при этом оставаться неизменной. Именно
это свойство выводит ее из разряда материальных ресурсов, отношения
по поводу которых регулируются в рамках других отраслей права.
Информация не подвержена (в отличие от большинства вещей)
физическому старению и обладает такой особенностью, как возможность неограниченного тиражирования. Это великое свойство информации предопределяет прогресс человечества, ибо благодаря ему
осуществляются постепенное наращивание знаний и передача их от
поколения к поколению. Таким образом «в современных условиях
информация становится стратегическим ресурсом, от эффективного
использования которого зависят перспективы развития экономики,
формирование информационного гражданского общества, обеспечение безопасности государства и граждан»1.
Однако свойство неисчерпаемости информации дает и побочный
эффект: возможность произвольного распространения сведений, одновременного нахождения их в полном объеме в нескольких местах
и одновременного использования любым количеством субъектов
(в том числе и конфликтующими сторонами). Свойство информации
как бесконечного ресурса предопределяет конструирование в праве
систем ограничения на доступ и распространение информации, именуемых институтами тайн. С ним также связано большое количество
проблем установления авторства.
Следующим свойством информации, основанным на идеальности,
является ее самостоятельность как объекта отношений, независимость
от среды, в которой она находится, от носителя, на котором сведения
зафиксированы.
Исходя из этого при передаче информации, закрепленной на материальном носителе, передача прав на носитель должна сопровождать1
Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: учебник / под
ред. Б. Н. Топорнина. СПб., 2001. С. 139.
118
Глава 4. Информационные правоотношения
ся передачей прав на использование информации. Ценность сведений
также никоим образом не может быть поставлена в зависимость от
стоимости их носителя.
Право на информацию закреплено в информационном законодательстве, а право собственности и иные вещные права на материальные носители, содержащие документированную информацию, устанавливаются гражданским законодательством (ст. 11 Федерального
закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации»).
Идеальность информации определяет такой важный аспект осуществления информационных отношений, как субъективность восприятия информации. Одна и та же информация может быть по-разному
воспринята различными субъектами информационных отношений.
Восприятие информации — процесс преобразования сведений, поступающих в социальную, техническую систему или живой организм из
внешнего мира, в форму, пригодную для дальнейшего использования.
На процессы восприятия информации влияют следующие факторы:
потребность в информации — это осознанная индивидом необходимость получения и использования в практической деятельности полученных сведений;
интерес к информации — это прежде всего выделенность какойлибо информации из функционирующего в обществе потока, внимание к ней, направленность мысли на нее;
социокультурный уровень личности. Этот фактор характеризует
владение личностью определенной суммой знаний и культурных ценностей;
наличие информационных барьеров. В качестве информационных
барьеров в социальной системе могут выступать физиологические
особенности человека (например, острота слуха и зрения).
С целью снижения субъективности восприятия информации объектом правоотношений, как правило, является не любая информация,
а документированная информация, т. е. информация, закрепленная на
материальном носителе.
Качественной характеристикой информации, имеющей принципиальное значение для включения ее в качестве объекта в какие-либо
правовые отношения, является ее субъективная ценность, т. е. значимость для конкретного субъекта. Причем для различных субъектов информация будет иметь различную ценность.
В праве ценность информации выражается прежде всего в стоимостных характеристиках тех действий, которые следуют за получением информации. В качестве примера здесь можно привести, скажем,
факт разглашения сведений, составляющих государственную тайну.
§ 2. Структура информационного правоотношения
119
В данном случае величина уголовно-правовой санкции ставится в зависимость от материального эквивалента ущерба, нанесенного противоправным распространением указанных сведений.
При правовом регулировании важную роль играет увязывание информации с целью, для которой она была получена. Например, факт
противоправного доступа к сведениям, составляющим коммерческую
тайну, из праздного любопытства может иметь одни правовые последствия, а то же действие с целью их последующей продажи конкурентам — существенно иные последствия.
Вторую группу объектов информационных правоотношений составляют действия (бездействия), поступки субъектов права.
Так, государственные органы, являющиеся учредителями (соучредителями) средства массовой информации, вправе требовать от
редакции данного средства массовой информации публиковать свои
официальные сообщения в порядке, регулируемом уставом редакции
или заменяющим его договором, а равно иные материалы, публикация
которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством Российской Федерации (ст. 35).
Примером нормы информационного права запрещающей определенные действия субъектов может служить ст. 3 Закона РФ «О средствах массовой информации»1, согласно которой не допускается цензура массовой информации, т. е. требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных
органов, организаций, учреждений или общественных объединений
предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым),
а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей.
Важнейшей характеристикой любого правоотношения является
взаимодействие его участников, которое проявляется в реализации их
взаимных прав и обязанностей. Совокупность субъективных информационных прав и юридических обязанностей участников информационных правоотношений составляют содержание информационных
правоотношений.
Субъективное информационное право представляет собой предусмотренную юридической нормой меру возможного поведения
участника правоотношения. Обладатель права по своему усмотрению
решает вопрос о его реализации. Субъект всегда может отказаться от
использования права, которое ему принадлежит, за исключением слу1
Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» //
РГ. 1992 г. 8 февр. № 32.
120
Глава 4. Информационные правоотношения
чаев, когда субъективное право является одновременно и юридической обязанностью, что характерно для полномочий государственных
органов и должностных лиц.
Субъективные информационные права имеют внутреннюю структуру, которая проявляется в наличии следующих трех основных элементов: правомочие на собственные действия, заключающееся в возможности совершения фактических и юридически значимых действий; правомочие на чужие действия, заключающееся в возможности требовать от обязанного лица исполнения возложенных на него
обязанностей; правомочие на защиту, заключающееся в возможности
прибегнуть к государственно-принудительным мерам в случае нарушения субъективного права или неисполнения одним из участников
правоотношения своих обязанностей.
Так, в правоотношениях, где интерес управомоченного удовлетворяется через действия обязанной стороны, субъективное право выступает как право требовать от обязанной стороны совершения тех или
иных действий, например, предоставлять информацию о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления или
обеспечивать конфиденциальность сведений, составляющих охраняемую законом тайну.
В абсолютных правоотношениях субъективное право выступает в
виде обеспеченной правом (законом) возможности собственного поведения, свободы осуществлять свое право. Возможность требовать
выступает здесь как нечто вторичное, как поддержка осуществления
собственных прав и свобод. Таково, например, содержание свободы
слова. Требования субъекта информационного правоотношения заключаются в надлежащем обеспечении государством правопорядка,
недопущении препятствий законному осуществлению свободы слова.
В одном и том же сложном отношении оба типа содержания права могут объединяться. Например, осуществление права на обработку информации персонального характера связано с такими собственными действиями субъекта как получение разрешения на обработку
в органе государственной власти, осуществляющем лицензирование
деятельности оператора, обязанностью принимать необходимые организационные и технические меры для защиты персональных данных
от неправомерного или случайного доступа к ним, уничтожения, изменения, блокирования, копирования, распространения персональных данных, а также от иных неправомерных действий и т. п.
Наконец, каждое юридическое субъективное право связано с притязанием, т. е. с возможностью обратиться в суд или иной государственный орган за защитой своего права, если имеет место его нарушение,
неисполнение законного требования. Так, согласно ст. 8 Федерального
§ 2. Структура информационного правоотношения
121
закона «Об информации, информационных технологиях и защите информации» решения и действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, общественных объединений,
должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации, могут
быть обжалованы в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу либо в суд.
Юридическая обязанность — это предусмотренная нормой информационного права мера должного поведения участника информационного правоотношения в целях обеспечения информационной безопасности РФ, законных прав и интересов субъектов информационных
правоотношений.
Юридическая обязанность отличается от субъективного права тем,
что от нее субъект правоотношения не может отказаться. Неисполнение обязанности влечет нарушение корреспондирующего ей субъективного права другого субъекта и является основанием для применения юридической ответственности. Ответственность наступает также
при ненадлежащем исполнении обязанности.
Юридические обязанности в информационном праве, относящемся к публичному праву, обладают той особенностью, что в их основу
положены как частные, так и публичные интересы. В связи с этим
особое значение в информационном праве имеют обязанности государства, его органов и должностных лиц. В рамках осуществления
информационной функции государство обеспечивает общественные
интересы1.
Юридическая обязанность обладает внутренней структурой, которая характеризуется наличием следующих элементов: необходимостью совершить определенные действия или воздержаться от них;
необходимостью исполнить требования управомоченного субъекта;
необходимостью нести ответственность за нарушение субъективных
прав других участников правоотношения или за неисполнение их законных требований.
В информационных правоотношениях бывают два типа обязанностей — активный и пассивный.
Социальное назначение информационно-правовых обязанностей
активного типа состоит в побуждении субъектов к совершению общественно полезных действий. Всякая информационно-правовая обязанность активного типа содержит требование к субъекту совершить
действие по передаче информации, по созданию и использованию
различных информационных объектов (базы данных, архива, библи1
Просвирин Ю. Г. Информационная функция государства // Журнал российского
права. 2002. № 3.
122
Глава 4. Информационные правоотношения
отечного фонда), по оказанию информационной услуги, по защите
информации. Требование, заключенное в обязанности активного типа
и составляющее ее содержание, означает для обязанного субъекта необходимость действовать в интересах управомоченного субъекта, так
как оно обеспечивается санкцией за неисполнение обязанности.
Субъективная юридическая обязанность участника правоотношения состоит в должном поведении, соответствующем субъективному
праву относится и к правоотношениям, где субъективному праву корреспондируют пассивные обязанности не нарушать информационные
права и свободы.
Обязанности пассивного типа относятся к тем основным субъективным правам, которые признаются государством как принадлежащие каждому человеку или гражданину государства — право свободно
искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, право на личную и семейную тайну, право на доступ к культурным ценностям.
Если эти неотчуждаемые права не обеспечиваются обязанностями
других уважать права человека и не ограничивать свободы его действий, вряд ли можно говорить об их юридической обеспеченности.
Структура содержания информационного правоотношения может
быть простой и сложной. Элементарно простой выглядит структура
правоотношения, когда единственному праву субъекта корреспондирует единственная обязанность обязанного лица. Например, субъект
персональных данных вправе требовать от оператора уточнения своих
персональных данных, их блокирования или уничтожения в случае,
если персональные данные являются неполными, устаревшими, недостоверными, незаконно полученными или не являются необходимыми для заявленной цели обработки. Соответственно оператор,
осуществляющий обработку персональных данных, обязан безвозмездно внести в них необходимые изменения, уничтожить или блокировать соответствующие персональные данные по предоставлении
субъектом персональных данных или его законным представителем
сведений, подтверждающих, что указанные персональные данные
являются неполными, устаревшими, недостоверными, незаконно полученными или не являются необходимыми для заявленной цели обработки.
Большинству информационных правоотношений присуща сложная структура содержания, когда помимо главного субъективного
права и главной субъективной обязанности субъекта правоотношения у сторон возникают многочисленные права и обязанности,
связанные с исполнением и осуществлением главных прав и обязанностей.
§ 3. Классификация информационных правоотношений
123
Например, помимо главного субъективного права должностного
лица, наделенного полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, принимать решение о засекречивании информации,
находящейся в собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан и его главной субъективной обязанности возместить
материальный ущерб, наносимый собственнику информации в связи с ее засекречиванием, и корреспондирующих им главных прав и
обязанностей собственника информации, у сторон возникают права
и обязанности, связанные с исполнением и осуществлением главных
прав и обязанностей. К числу таковых можно отнести обязательства
собственника информации по ее нераспространению, заключение
договора между органом государственной власти, в распоряжение
которого переходит эта информация, и ее собственником, в рамках
которого определяется размер возмещаемого материального ущерба,
а при отказе собственника информации от подписания договора необходимость предупреждения собственника об ответственности за несанкционированное распространение сведений, составляющих государственную тайну.
§ 3. Классификация информационных правоотношений
Информационные правоотношения, будучи выделенными по отраслевому признаку, в зависимости от оснований классификации
весьма разнообразны.
Классификация гражданских правоотношений преследует не только теоретические, но и практические цели, заключающиеся в правильном уяснении прав и обязанностей сторон, определении круга правовых норм, подлежащих применению в процессе возникновения, реализации и прекращения правоотношения.
В соответствии с функциями норм права информационные правоотношения, формируемые на их основании, подразделяются на регулятивные и охранительные.
Правоотношения первого вида связаны с дозволенной деятельностью по поиску, получению, передаче, производству и распространению информации, применению информационных технологий, использованию информационно-телекоммуникационных сетей.
Правоотношения второго вида связаны с защитой информации,
обеспечением информационной безопасности РФ и возникают в связи с совершенными правонарушениями. К охранительным правоотношениям относятся правоотношения по защите информационных
прав физических и юридических лиц, по применению юридической
ответственности за информационные правонарушения.
124
Глава 4. Информационные правоотношения
В теории права различаются общие и конкретные правоотношения.
Общие информационные правоотношения возникают непосредственно из закона. Такие правоотношения складываются между личностью
или юридическим лицом и государством. В таком случае закон является юридическим фактом, порождающим информационное правоотношение.
Так, общие информационные правоотношения возникают из норм
Федерального закона «О государственной тайне» о передаче сведений,
составляющих государственную тайну, предприятиям, учреждениям,
организациям или гражданам в связи с выполнением совместных и других работ (ст. 17). Передача сведений, составляющих государственную
тайну, предприятиям, учреждениям, организациям или гражданам в
связи с выполнением совместных и других работ осуществляется заказчиком этих работ с разрешения органа государственной власти, в распоряжении которого находятся соответствующие сведения, и только в
объеме, необходимом для выполнения этих работ. При этом до передачи сведений, составляющих государственную тайну, заказчик обязан
убедиться в наличии у предприятия, учреждения или организации лицензии на проведение работ с использованием сведений соответствующей степени секретности, а у граждан — соответствующего допуска.
Конкретные правоотношения возникают на основе юридических
фактов: получение лицензии на работу со сведениями, составляющими государственную тайну; заключение с государственными предприятиями, учреждениями или организациями договора об использовании услуг их структурных подразделений по защите государственной
тайны; разрешение органа государственной власти, в распоряжении
которого находятся сведения, составляющие государственную тайну,
на их передачу.
Информационные правоотношения можно дифференцировать на
материальные и процессуальные правоотношения. Материальные информационные правоотношения складываются по поводу реализации
прав и обязанностей субъектов данных отношений. Например, отношения, возникшие в результате реализации права гражданина или
организации на опровержение не соответствующих действительности и порочащих их честь и достоинство сведений (ст. 43 Закона РФ
«О средствах массовой информации»). Процессуальные информационные правоотношения складываются по поводу процедуры их возникновения, изменения или прекращения. Например, отношения,
возникающие при оформлении граждан на допуск к сведениям, составляющим государственную тайну (раздел 2 Инструкции о порядке
допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне).
§ 3. Классификация информационных правоотношений
125
По степени определенности субъектов информационные правоотношения разделяются на абсолютные и относительные. Абсолютные информационные правоотношения — те, в которых определена
только одна сторона — носитель субъективного права, например,
права на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Вторая сторона правоотношения, на которую возложена юридическая обязанность соблюдать эти права, является персонально не
определенной.
В относительных информационных правоотношениях управомоченному субъекту в качестве обязанных противостоят точно поименованные лица. Например, отношения между работником и работодателем, складывающиеся по поводу персональных данных работника
(гл. 14 Трудового кодекса РФ).
Виды информационных правовых отношений различаются также
и по иным признакам. Например, по особенностям объекта разделяются правоотношения имущественного и неимущественного характера.
Правоотношения имущественного характера имеют своим объектом материальные блага (материальные носители информации, информационно-телекоммуникационные сети, разнообразная информационная техника). Правоотношения, объектами которых являются
результаты интеллектуальной деятельности, личные неимущественные права (право на личную тайну, честь, достоинство, деловая репутация) и другие нематериальные блага, именуются неимуществеными.
Практическое разграничение имущественных и неимущественных
правоотношений состоит, в частности, в следующем. При нарушении
прав и обязанностей, составляющих содержание имущественных правоотношений, к нарушителю применяются санкции имущественного
характера.
При нарушении неимущественных прав и обязанностей к правонарушителям помимо имущественных мер обычно применяются иные
специфические меры правоохранительного характера: признание
права субъекта на информацию, пресечение действий, нарушающих
право или создающих угрозу его нарушения, признание произведений
контрафактными, прекращение деятельности лица, распространяющего информацию, нарушающие законные информационные права и
интересы других лиц). Необходимость этих мер обусловлена тем, что
в отличие от овеществленного имущества, обладание и использование которого одним субъектом делает невозможным его обладание и
использование кем-либо другим, многие объекты личных неимущественных прав (например, информация, товарные знаки, фирменные
наименования и т. д.) могут одновременно находиться в пользовании
неограниченного круга лиц.
126
Глава 4. Информационные правоотношения
В. А. Копылов предлагает классифицировать информационные
правоотношения по информационным процессам и по видам информации1.
О. А. Городов считает, что состав информационных правоотношений как собирательной категории напрямую зависит от характера
общественных отношений, составляющих предмет информационного
права, а также от их отраслевой принадлежности. Поскольку основу
предмета информационного права образуют отношения, связанные
с поиском, получением, передачей, производством, распространением, преобразованием и потреблением информации, постольку, будучи урегулированными правовыми нормами, они и составят основную
группу информационных правоотношений.
К этой группе примыкают правоотношения, складывающиеся по
поводу управления информационными процессами, информатизацией и обеспечением информационной безопасности2.
Контрольные вопросы
1. Сформулируйте понятие информационного правоотношения.
2. В чем состоят особенности информационных правоотношений?
3. Какова структура информационного правоотношения?
4. Что является основаниями возникновения, изменения и
прекращения информационного правоотношения?
5. Охарактеризуйте субъектный состав информационного
правоотношения.
6. Назовите объекты информационных правоотношений.
7. Охарактеризуйте информацию как объект информационных правоотношений.
8. Что понимается под содержанием информационного
правоотношения?
9. Охарактеризуйте структуру содержания информационного правоотношения.
10. Приведите различные классификации информационных
правоотношений.
1
Копылов В. А. Информационное право: учебник М., 2002. С. 133.
2
Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: Проспект, 2007. С. 46.
Рекомендуемая литература
127
Нормативные акты и судебная практика
1. Конституция РФ.
2. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
3. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах
массовой информации» // РГ. 1992. 8 февр. № 32.
Рекомендуемая литература
1. Городов О. А. Основы информационного права России: учебник. М.:
Проспект, 2009.
2. Бачило И. Л., Информационное право: учебник для вузов. М.: Высшее образование; Юрайт-Издат, 2009.
3. Рассолов И. М. Информационное прав. М.: Норма; ИНФРА-М. 2010.
4. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Информационное
право: учебник. М.: Норма: Инфра-М, 2010.
5. Бачило И. Л., Лопатин В. Н., Федотов М. А. Информационное право: учебник. СПб., 2005.
6. Иоффе О. С. Правоотношение по советскому гражданскому праву //
Избранные труды по гражданскому праву (Серия «Классика российской цивилистики»). М., 2000.
7. Матузов Н. И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972.
8. Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974.
ГЛАВА 5. ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ЭЛЕКТРОННОГО
ДОКУМЕНТООБОРОТА
План главы
1. Общая характеристика законодательства в сфере электронного
документооборота.
2. Понятия электронного документа и электронной подписи. Виды
электронной подписи.
3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра.
4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в
сфере использования электронной подписи.
§ 1. Общая характеристика законодательства
в сфере электронного…документооборота
Современный этап развития общества характеризуется возрастающей ролью информационной сферы, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов,
осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих
при этом общественных отношений1.
Информационная инфраструктура любого государства включает в себя такие критически важные элементы, как информационно-телекоммуникационные системы и базы данных органов государственной власти, автоматизированные системы управления
критическими технологическими процессами, системы передачи и
обработки кредитно-финансовой и экономически значимой информации.
Выступая на первом заседании Комиссии при Президенте по
модернизации и технологическому развитию экономики страны
в июне 2009 г., Президент РФ Д. А. Медведев определил пять приоритетных направлений, одним из которых стали информационные
технологии2.
1
См.: Концепция национальной безопасности // РГ. 1997. 26 дек. № 247.
2
Пять приоритетов президента. РГ. 2009. 19 июня. № 111. С. 2.
§ 1. Общая характеристика законодательства в сфере электронного…
129
Информационные технологии активно внедряются как в деятельность хозяйствующих субъектов, так и рядовых граждан, оказывая
воздействие на все стороны жизни современного общества. Одним
из важнейших составных элементов сферы информационных технологий является система электронного документооборота. «Сегодня
очень трудно найти человека, который бы не слышал об электронной
почте, электронном переводе денег, электронной странице, сайте,
пластиковой карте, SMS-сообщении, файле, программе для ЭВМ,
базе данных, бездокументарной ценной бумаге, а также цифровой
фотосъемке, видео- и аудиозаписи. Документы на машинном носителе прочно вошли в нашу жизнь»1. Можно с уверенностью сказать,
что использование электронного документа приобретает массовый
характер.
Важнейшим направлением использования электронных документов в настоящее время является электронное правительство, под которым понимается новая форма организации деятельности органов государственной власти, обеспечивающая за счет широкого применения
информационно-коммуникационных технологий качественно новый
уровень оперативности и удобства получения организациями и гражданами государственных услуг и информации о результатах деятельности государственных органов2.
Говоря о развитии системы стратегических информационных
технологий в стране, Президент РФ назвал внедрение электронного правительства и развитие культурно-познавательных и образовательных сервисов на базе Интернета основными задачами в этой
сфере. «Внедрение современных информационных технологий, доступность качественных государственных услуг в этой сфере, расширение возможностей широкополосного доступа — это главные
показатели развития информационного общества сегодня в стране,
ну а в конечном счете это вопросы того, насколько страна в целом
современная, конкурентоспособная и комфортабельная для жизни
граждан»3.
Внедрению электронного документооборота в органах государственной власти РФ в последнее десятилетие уделялось большое внимание. Подтверждением этому являлось, в частности, принятие феде1
Вехов В. Документы на машинном носителе // Законность. 2004. № 2 (832). С. 18.
2
Распоряжение Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р (ред. от 10 марта 2009 г.)
«О Концепции формирования в Российской Федерации электронного правительства до
2010 года» // СЗ РФ. 2008. 19 мая. № 20. Ст. 2372.
3
Из выступления на заседании Комиссии по модернизации и технологическому
развитию экономики 31 августа 2009 г. // http://kremlin.ru/news/5335
130
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
ральной целевой программы «Электронная Россия (2002—2010 годы)»1,
которая подразумевала реализацию опытных проектов по переходу
к электронному документообороту в органах государственной власти и органах местного самоуправления, развитию телекоммуникационной инфраструктуры и подключению к компьютерным сетям
органов государственной власти, органов местного самоуправления
и бюджетных организаций, развитию системы электронной торговли и поддержки рынка товаров (услуг). Государством планируется
создать правовые, организационные и технологические условия для
развития демократии за счет реального обеспечения прав граждан на
свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации.
На сегодняшний день формирование электронного правительства и, как следствие, внедрение электронного документооборота
являются одним из важнейших приоритетов во внутренней политике государства. По заявлению Президента РФ Дмитрия Медведева на
XII Российском интернет-форуме электронные документы должны быть приравнены к бумажным, «главное — состыковать сервисы
с нормативными документами, чтобы формы, которые заполняет
пользователь, принимались в различных учреждениях как бумажные,
и чтобы к ним существовало доверие, как это принято в других странах… Сегодня уже никому не нужно доказывать, что качество публичных услуг прямо влияет и на состояние демократии в нашей стране,
и на вопросы противодействия коррупции. Но реальных подвижек в
развитии межведомственного электронного документооборота… пока
не создано»2.
Распоряжением Правительства Российской Федерации 3 «О перечне государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий
(в том числе в электронном виде» утвержден перечень государственных услуг и функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий, в том числе в электронном виде.
Согласно этому перечню, к 2011 г. в стране должна была быть создана возможность через Интернет производить регистрацию юриди1
Распоряжение Правительства РФ от 28 января 2002 г. № 65 // СЗ РФ. 2002.
4 февр. № 5. Ст. 531.
2
Выступление Д. Медведева на XII Российском Интернет-форуме // http://www.
radiorus.ru/news.html?id=260864
3
Распоряжение Правительства РФ от 25 июня 2009 г. № 872-р // СЗ РФ. 2009.
29 июня. № 6. Ст. 3259.
§ 1. Общая характеристика законодательства в сфере электронного…
131
ческих лиц и индивидуальных предпринимателей, постановку на налоговый учет, получать выписки из реестров юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, платить налоги и сборы, ставить на
учет и снимать с учета автотранспортные средства, платить административные штрафы за нарушение Правил дорожного движения, получать документы, связанные с таможенным оформлением товаров,
государственные услуги в сфере социальной защиты; государственные
услуги в сфере регистрации прав на земельные участки, недвижимое
имущество и сделок с ними; государственные услуги по оформлению
и выдаче документов, удостоверяющих личность, подтверждающих
гражданско-правовой статус, регистрацию по месту жительства и месту пребывания.
Министр связи и массовых коммуникаций И. Щеголев заявил,
что Министерство связи и массовых коммуникаций ведет работу по
внедрению и использованию информационных технологий в органах
государственной власти1. Одним из ключевых решений в этой области является внедрение электронного документооборота. Также глава
Минкомсвязи отметил, что государство ждет от производителей преемственности и совместимости стандартов систем электронного документооборота. В августе 2009 г. министр подтвердил слова Президента
РФ: «В ближайшее время мы планируем предоставлять электронные
услуги нашим гражданам и осуществлять документооборот между государственными ведомствами в электронном виде»2.
Очевидно, что для решения задачи создания электронного правительства, важнейшей составляющей частью которого является электронный документооборот, необходимо четкое правовое регулирование соответствующих общественных отношений.
В России 10 января 2002 г. принят Федеральный закон «Об электронной цифровой подписи»3. Целью данного Федерального закона
является обеспечение правовых условий использования электронной
цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе.
Действие Закона об ЭЦП распространяется на отношения, возникающие при совершении гражданско-правовых сделок и в других
предусмотренных законодательством РФ случаях.
1
http://minkomsvjaz.ru/news/xPages/entry.8484.html
2
На расстоянии // РГ. 2009. 12 авг. № 148. С.3.
3
Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной цифровой
подписи» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 127.
132
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
Электронная цифровая подпись — это реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического
преобразования информации с использованием закрытого ключа
электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать
владельца сертификата ключа подписи, а также установить отсутствие
искажения информации в электронном документе.
С юридической точки зрения электронная цифровая подпись в
электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе при соблюдении определенных условий.
Согласно Закону ЭЦП должна решать следующие задачи: защиту
электронного документа от подделки, установление отсутствия искажений информации в электронном документе, идентификацию владельца сертификата ключа подписи.
Таким образом, ЭЦП должна обеспечить идентификацию (документ подписан определенным лицом) и аутентификацию (содержание
не претерпело изменений с момента его подписания) электронного
документа.
6 апреля 2011 г. принят новый Федеральный закон № 63-ФЗ «Об
электронной подписи». В связи с его принятием Федеральный закон
«Об электронной цифровой подписи» утратит силу с 1 июля 2012 г.
Новый Федеральный закон регулирует отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданскоправовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг,
исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий.
Указанный закон определяет электронную подпись как информацию в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным
образом связана с такой информацией и которая используется для
определения лица, подписывающего информацию.
Вместо одной электронной цифровой подписи вводятся несколько видов электронной подписи — простая электронная подпись и
усиленная электронная подпись. Различаются усиленная неквалифицированная электронная подпись и усиленная квалифицированная
электронная подпись.
Закон закрепляет право участников электронного взаимодействия
использовать электронную подпись любого вида по своему усмотрению, если требование об использовании конкретного вида электронной подписи в соответствии с целями ее использования не предусмотрено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с
§ 2. Понятия электронного документа и электронной подписи. Виды…
133
ними нормативными правовыми актами либо соглашением между
участниками электронного взаимодействия.
Виды электронных подписей, используемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, порядок их
использования, а также требования об обеспечении совместимости
средств электронных подписей при организации электронного взаимодействия указанных органов между собой устанавливает Правительство РФ.
В законодательстве определены условия, при соблюдении которых
электронный документ приобретает статус письменного документа и
может служить доказательством в судебном разбирательстве. Так, ГК
РФ связывает признание за электронным документом статуса письменного документа с наличием электронной подписи. В п. 2 ст. 160
ГК РФ электронная подпись упоминается наряду с факсимильным
воспроизведением подписи как один из аналогов собственноручной
подписи. В ст. 75 АПК РФ указано, что наличие электронной подписи
позволяет закрепить за электронным документом статус письменного
доказательства.
Таким образом, данные законодательные акты связывали материально-правовое значение электронной подписи с приданием информации, представленной в электронно-цифровой форме, правового статуса документа или письменного документа (доказательства).
Несмотря на то, что ГК РФ и АПК РФ рассматривают электронную
подпись как аналог собственноручной подписи, они не допускали
юридического отождествления электронной подписи с собственноручной (физической) подписью человека на бумажном документе.
Акцент делался на закреплении одинакового правового статуса электронного документа и традиционного письменного документа с использованием для данной цели различных правовых и технических
средств.
§ 2. Понятия электронного документа и электронной
подписи. Виды…электронной подписи
Понятие электронного документооборота неотрывно связано с таким понятием, как электронный документ.
С принятием Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» отечественный законодатель под электронным документом стал понимать документированную информацию, представленную в электронной форме, т. е. в виде,
пригодном для восприятия человеком с использованием электронных
вычислительных машин, а также для передачи по информационно-
134
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.
Как видно из определения, отличительным признаком электронного документа является лишь его электронно-цифровая форма представления, которая создается посредством использования электронно-технических средств. Электронный документ содержит по сути
своей ту же информацию, что и любой другой документ, но доступ к
этой информации возможен лишь с помощью электронной техники.
Обязательным условием будет также и материальный носитель,
на котором фиксируется информация, представленная в электронноцифровой форме. Это может быть обычная дискета, оптический диск,
карта флеш-памяти или жесткий диск персонального компьютера.
В современных условиях таким материальным носителем может выступать и банковская платежная карта с нанесенной на нее магнитной
полосой или встроенным чипом, а также память мобильного телефона.
Количество различных материальных носителей, позволяющих фиксировать электронный документ, сегодня увеличивается с каждым днем.
Одним из условий широкого применения электронного документа
является обеспечение возможности использования электронной подписи. Вообще говоря, подпись является одним из основных реквизитов документа, позволяющих идентифицировать его автора. При этом
следует отметить, что в нормах российского законодательства отсутствуют определения понятия «подпись документа»1.
Выполнение собственноручной подписи позволяет идентифицировать автора традиционного «бумажного» документа по почерку. Для
подтверждения подлинности собственноручной подписи может быть
проведена, например, почерковедческая экспертиза. Однако проведение экспертизы — это достаточно долгий и дорогой процесс, и проведение почерковедческой экспертизы при ежедневном документообороте представляется нецелесообразным.
В соответствии с п. 2 ст. 160 ГК РФ использование при совершении
сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств
механического или иного копирования, электронной подписи либо
иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон.
Для электронных документов, как и для документов, выполненных на бумаге, необходимо наличие такого реквизита, позволяющего
1
Васильев С. В. Правовое регулирование электронной торговли // Актуальные проблемы гражданского права: сб. статей / под ред. М. И. Брагинского. М.: Норма, 2002.
Вып. 4. С. 320.
§ 2. Понятия электронного документа и электронной подписи. Виды…
135
однозначно определить их автора. По словам В. А. Копылова, «появление механизма электронной цифровой подписи позволяет преодолеть
эту сложность. Мало того, это дает возможность создавать документы
даже с большей гарантией их подлинности и достоверности, чем, например, традиционные на бумаге»1.
В Федеральном законе «Об электронной подписи» под электронной подписью понимается информация в электронной форме, которая присоединена к другой информации в электронной форме (подписываемой информации) или иным образом связана с такой информацией и которая используется для определения лица, подписывающего
информацию.
Закон вводит несколько видов электронной подписи — простая
электронная подпись и усиленная электронная подпись. Различаются
усиленная неквалифицированная электронная подпись и усиленная
квалифицированная электронная подпись.
Простой электронной подписью является электронная подпись,
которая посредством использования кодов, паролей или иных средств
подтверждает факт формирования электронной подписи определенным лицом.
Неквалифицированной электронной подписью является электронная подпись, которая:
1) получена в результате криптографического преобразования информации с использованием ключа электронной подписи;
2) позволяет определить лицо, подписавшее электронный документ;
3) позволяет обнаружить факт внесения изменений в электронный
документ после момента его подписания;
4) создается с использованием средств электронной подписи.
Под ключом электронной подписи понимается уникальная последовательность символов, предназначенная для создания электронной подписи. Ключ проверки электронной подписи — это уникальная последовательность символов, однозначно связанная с ключом
электронной подписи и предназначенная для проверки подлинности
электронной подписи
Средства электронной подписи — это шифровальные (криптографические) средства, используемые для реализации хотя бы одной из
следующих функций, — создание электронной подписи, проверка
электронной подписи, создание ключа электронной подписи и ключа
проверки электронной подписи.
1
Копылов В. А. Информационное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.:
Юристъ, 2003. С. 238.
136
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
Квалифицированной электронной подписью является электронная
подпись, которая соответствует всем признакам неквалифицированной электронной подписи и следующим дополнительным признакам:
1) ключ проверки электронной подписи указан в квалифицированном сертификате;
2) для создания и проверки электронной подписи используются
средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с Законом об электронной подписи.
Квалифицированный сертификат ключа проверки электронной
подписи — сертификат ключа проверки электронной подписи, выданный аккредитованным удостоверяющим центром, или доверенным
лицом аккредитованного удостоверяющего центра, либо федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере использования электронной подписи.
При использовании неквалифицированной электронной подписи
сертификат ключа проверки электронной подписи может не создаваться, если соответствие электронной подписи признакам неквалифицированной электронной подписи может быть обеспечено без использования сертификата ключа проверки электронной подписи.
Закон закрепляет право участников электронного взаимодействия
использовать электронную подпись любого вида по своему усмотрению, если требование об использовании конкретного вида электронной подписи в соответствии с целями ее использования не предусмотрено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с
ними нормативными правовыми актами либо соглашением между
участниками электронного взаимодействия.
Виды электронных подписей, используемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, порядок их
использования, а также требования об обеспечении совместимости
средств электронных подписей при организации электронного взаимодействия указанных органов между собой устанавливает Правительство РФ.
Информация в электронной форме, подписанная квалифицированной электронной подписью, признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному
собственноручной подписью, кроме случая, если федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами установлено требование о необходимости составления
документа исключительно на бумажном носителе.
Информация в электронной форме, подписанная простой электронной подписью или неквалифицированной электронной подпи-
§ 2. Понятия электронного документа и электронной подписи. Виды…
137
сью, признается электронным документом, равнозначным документу
на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью,
в случаях, установленных федеральными законами, принимаемыми в
соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением между участниками электронного взаимодействия. Нормативные правовые акты и соглашения между участниками электронного
взаимодействия, устанавливающие случаи признания электронных
документов, подписанных неквалифицированной электронной подписью, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью, должны предусматривать порядок проверки электронной подписи.
Электронный документ считается подписанным простой электронной подписью при выполнении, в том числе, одного из следующих условий:
1) простая электронная подпись содержится в самом электронном
документе;
2) ключ простой электронной подписи применяется в соответствии
с правилами, установленными оператором информационной системы, с использованием которой осуществляются создание и (или) отправка электронного документа, и в созданном и (или) отправленном
электронном документе содержится информация, указывающая на
лицо, от имени которого был создан и (или) отправлен электронный
документ.
Нормативные правовые акты и соглашения между участниками
электронного взаимодействия, устанавливающие случаи признания
электронных документов, подписанных простой электронной подписью, равнозначными документам на бумажных носителях, подписанным собственноручной подписью, должны предусматривать, в частности:
1) правила определения лица, подписывающего электронный документ, по его простой электронной подписи;
2) обязанность лица, создающего и (или) использующего ключ
простой электронной подписи, соблюдать его конфиденциальность.
Использование простой электронной подписи для подписания
электронных документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или в информационной системе, содержащей сведения, составляющие государственную тайну, не допускается.
Если документ должен быть заверен печатью, электронный документ, подписанный усиленной электронной подписью и признаваемый равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному
собственноручной подписью, признается равнозначным документу на
бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью и за-
138
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
веренному печатью. Федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами или соглашением
между участниками электронного взаимодействия могут быть предусмотрены дополнительные требования к электронному документу в
целях признания его равнозначным документу на бумажном носителе,
заверенному печатью.
При использовании усиленных электронных подписей участники
электронного взаимодействия обязаны:
1) обеспечивать конфиденциальность ключей электронных подписей, в частности не допускать использование принадлежащих им ключей электронных подписей без их согласия;
2) уведомлять удостоверяющий центр, выдавший сертификат ключа проверки электронной подписи, и иных участников электронного
взаимодействия о нарушении конфиденциальности ключа электронной подписи в течение не более чем одного рабочего дня со дня получения информации о таком нарушении;
3) не использовать ключ электронной подписи при наличии оснований полагать, что конфиденциальность данного ключа нарушена;
4) использовать для создания и проверки квалифицированных
электронных подписей, создания ключей квалифицированных
электронных подписей и ключей их проверки средства электронной подписи, получившие подтверждение соответствия требованиям, установленным в соответствии с Законом об электронной
подписи.
Квалифицированная электронная подпись признается действительной до тех пор, пока решением суда не установлено иное, при одновременном соблюдении следующих условий:
1) квалифицированный сертификат создан и выдан аккредитованным удостоверяющим центром, аккредитация которого действительна
на день выдачи указанного сертификата;
2) квалифицированный сертификат действителен на момент подписания электронного документа (при наличии достоверной информации о моменте подписания электронного документа) или на день
проверки действительности указанного сертификата, если момент
подписания электронного документа не определен;
3) имеется положительный результат проверки принадлежности
владельцу квалифицированного сертификата квалифицированной
электронной подписи, с помощью которой подписан электронный
документ, и подтверждено отсутствие изменений, внесенных в этот
документ после его подписания. При этом проверка осуществляется
с использованием средств электронной подписи, получивших подтверждение соответствия требованиям, установленным в законода-
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
139
тельстве, и с использованием квалифицированного сертификата лица,
подписавшего электронный документ;
4) квалифицированная электронная подпись используется с учетом ограничений, содержащихся в квалифицированном сертификате
лица, подписывающего электронный документ (если такие ограничения установлены).
Одной электронной подписью может быть подписано несколько
связанных между собой электронных документов (пакет электронных
документов). При подписании электронной подписью пакета электронных документов каждый из электронных документов, входящих в
этот пакет, считается подписанным электронной подписью того вида,
которой подписан пакет электронных документов.
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
Одним из основополагающих моментов использования электронной подписи для установления подлинности, целостности и аутентичности документов, хранимых, обрабатываемых и передаваемых с помощью информационных и телекоммуникационных систем, является
подтверждение принадлежности ключа проверки электронной подписи конкретному лицу посредством выдачи сертификата ключа проверки электронной подписи. Поэтому значительная часть Закона об
электронной подписи посвящена механизму удостоверения личности
владельца ключа проверки электронной подписи.
Во всех случаях этот механизм основан на том, что вводится (назначается) дополнительная сторона, удостоверяющая принадлежность
ключа проверки электронной подписи конкретному юридическому или
физическому лицу. Этот орган называется удостоверяющим центром.
Удостоверяющий центр — это юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, осуществляющие следующие функции:
1) создает сертификаты ключей проверки электронных подписей
и выдает такие сертификаты лицам, обратившимся за их получением
(заявителям);
2) устанавливает сроки действия сертификатов ключей проверки
электронных подписей;
3) аннулирует выданные этим удостоверяющим центром сертификаты ключей проверки электронных подписей;
4) выдает по обращению заявителя средства электронной подписи,
содержащие ключ электронной подписи и ключ проверки электронной подписи (в том числе созданные удостоверяющим центром) или
обеспечивающие возможность создания ключа электронной подписи
и ключа проверки электронной подписи заявителем;
140
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
5) ведет реестр выданных и аннулированных этим удостоверяющим
центром сертификатов ключей проверки электронных подписей, в
том числе включающий в себя информацию, содержащуюся в выданных этим удостоверяющим центром сертификатах ключей проверки
электронных подписей, и информацию о датах прекращения действия
или аннулирования сертификатов ключей проверки электронных подписей и об основаниях таких прекращения или аннулирования;
6) устанавливает порядок ведения реестра сертификатов, не являющихся квалифицированными, и порядок доступа к нему, а также
обеспечивает доступ лиц к информации, содержащейся в реестре сертификатов, в том числе с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
7) создает по обращениям заявителей ключи электронных подписей и ключи проверки электронных подписей;
8) проверяет уникальность ключей проверки электронных подписей в реестре сертификатов;
9) осуществляет по обращениям участников электронного взаимодействия проверку электронных подписей;
10) осуществляет иную связанную с использованием электронной
подписи деятельность.
Согласно закону удостоверяющий центр обязан:
1) информировать в письменной форме заявителей об условиях и о
порядке использования электронных подписей и средств электронной
подписи, о рисках, связанных с использованием электронных подписей, и о мерах, необходимых для обеспечения безопасности электронных подписей и их проверки;
2) обеспечивать актуальность информации, содержащейся в реестре сертификатов, и ее защиту от неправомерного доступа, уничтожения, модификации, блокирования, иных неправомерных действий;
3) предоставлять безвозмездно любому лицу по его обращению в
соответствии с установленным порядком доступа к реестру сертификатов информацию, содержащуюся в реестре сертификатов, в том
числе информацию об аннулировании сертификата ключа проверки
электронной подписи;
4) обеспечивать конфиденциальность созданных удостоверяющим
центром ключей электронных подписей.
Удостоверяющий центр в соответствии с законодательством РФ несет ответственность за вред, причиненный третьим лицам в результате:
1) неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств,
вытекающих из договора оказания услуг удостоверяющим центром;
2) неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей,
предусмотренных Федеральным законом «Об электронной подписи».
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
141
Удостоверяющий центр вправе наделить третьих лиц полномочиями
по созданию и выдаче сертификатов ключей проверки электронных подписей от имени удостоверяющего центра, подписываемых электронной
подписью, основанной на сертификате ключа проверки электронной
подписи, выданном доверенному лицу этим удостоверяющим центром.
При этом данный удостоверяющий центр по отношению к доверенным
лицам является головным и выполняет следующие функции:
1) осуществляет проверку электронных подписей, ключи проверки которых указаны в выданных доверенными лицами сертификатах
ключей проверки электронных подписей;
2) обеспечивает электронное взаимодействие доверенных лиц между собой, а также доверенных лиц с удостоверяющим центром.
Информация, внесенная в реестр сертификатов, подлежит хранению в течение всего срока деятельности удостоверяющего центра,
если более короткий срок не установлен нормативными правовыми
актами. В случае прекращения деятельности удостоверяющего центра без перехода его функций другим лицам он должен уведомить об
этом в письменной форме владельцев сертификатов ключей проверки
электронных подписей, которые выданы этим удостоверяющим центром и срок действия которых не истек, не менее чем за один месяц
до даты прекращения деятельности этого удостоверяющего центра.
В указанном случае после завершения деятельности удостоверяющего
центра информация, внесенная в реестр сертификатов, должна быть
уничтожена. В случае прекращения деятельности удостоверяющего
центра с переходом его функций другим лицам он должен уведомить
об этом в письменной форме владельцев сертификатов ключей проверки электронных подписей, которые выданы этим удостоверяющим
центром и срок действия которых не истек, не менее чем за один месяц
до даты передачи своих функций. В указанном случае после завершения деятельности удостоверяющего центра информация, внесенная в
реестр сертификатов, должна быть передана лицу, к которому перешли
функции удостоверяющего центра, прекратившего свою деятельность.
Порядок реализации функций удостоверяющего центра, осуществления его прав и исполнения обязанностей устанавливается удостоверяющим центром самостоятельно, если иное не установлено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами либо соглашением между участниками
электронного взаимодействия.
Договор об оказании услуг удостоверяющим центром, осуществляющим свою деятельность в отношении неограниченного круга лиц с
использованием информационной системы общего пользования, является публичным договором.
142
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
Удостоверяющий центр осуществляет создание и выдачу сертификата ключа проверки электронной подписи на основании соглашения
между удостоверяющим центром и заявителем.
При этом сертификат ключа проверки электронной подписи должен содержать следующую информацию:
1) даты начала и окончания срока его действия;
2) фамилию, имя и отчество (если имеется) — для физических лиц,
наименование и место нахождения — для юридических лиц или иную
информацию, позволяющую идентифицировать владельца сертификата ключа проверки электронной подписи;
3) ключ проверки электронной подписи;
4) наименование используемого средства электронной подписи и
(или) стандарты, требованиям которых соответствуют ключ электронной подписи и ключ проверки электронной подписи;
5) наименование удостоверяющего центра, который выдал сертификат ключа проверки электронной подписи;
6) иную информацию, предусмотренную Федеральным законом
«Об электронной подписи» для квалифицированного сертификата.
В случае выдачи сертификата ключа проверки электронной подписи юридическому лицу в качестве владельца сертификата ключа проверки электронной подписи наряду с указанием наименования юридического лица указывается физическое лицо, действующее от имени
юридического лица на основании учредительных документов юридического лица или доверенности. Допускается не указывать в качестве
владельца сертификата ключа проверки электронной подписи физическое лицо, действующее от имени юридического лица, в сертификате ключа проверки электронной подписи, используемом для автоматического создания и (или) автоматической проверки электронных
подписей в информационной системе при оказании государственных
и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными
правовыми актами. Владельцем такого сертификата ключа проверки
электронной подписи признается юридическое лицо, информация о
котором содержится в таком сертификате.
Сертификат ключа проверки электронной подписи действует с
момента его выдачи, если иная дата начала действия такого сертификата не указана в самом сертификате ключа проверки электронной
подписи. Информация о сертификате ключа проверки электронной
подписи должна быть внесена удостоверяющим центром в реестр сертификатов не позднее указанной в нем даты начала действия такого
сертификата.
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
143
Сертификат ключа проверки электронной подписи прекращает
свое действие:
1) в связи с истечением установленного срока его действия;
2) на основании заявления владельца сертификата ключа проверки
электронной подписи, подаваемого в форме документа на бумажном
носителе или в форме электронного документа;
3) в случае прекращения деятельности удостоверяющего центра без
перехода его функций к другим лицам;
4) в иных случаях, установленных законодательством или соглашением между удостоверяющим центром и владельцем сертификата
ключа проверки электронной подписи.
Удостоверяющий центр вправе выдавать сертификаты ключей проверки электронных подписей как в форме электронных документов,
так и в форме документов на бумажном носителе. Владелец сертификата ключа проверки электронной подписи, выданного в форме электронного документа, вправе получить также копию сертификата ключа проверки электронной подписи на бумажном носителе, заверенную
удостоверяющим центром.
Информация о прекращении действия сертификата ключа проверки электронной подписи должна быть внесена удостоверяющим
центром в реестр сертификатов в течение одного рабочего дня со дня
наступления обстоятельств, повлекших за собой прекращение действия сертификата ключа проверки электронной подписи. Действие
сертификата ключа проверки электронной подписи прекращается с
момента внесения записи об этом в реестр сертификатов.
В течение не более чем одного рабочего дня удостоверяющий центр
аннулирует сертификат ключа проверки электронной подписи путем
внесения записи о его аннулировании в реестр сертификатов по решению суда, вступившему в законную силу, в частности, если решением
суда установлено, что сертификат ключа проверки электронной подписи содержит недостоверную информацию.
Использование аннулированного сертификата ключа проверки
электронной подписи не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с его аннулированием. До внесения
в реестр сертификатов информации об аннулировании сертификата
ключа проверки электронной подписи удостоверяющий центр обязан
уведомить владельца сертификата ключа проверки электронной подписи об аннулировании его сертификата ключа проверки электронной
подписи путем направления документа на бумажном носителе или
электронного документа.
Для использования квалифицированной электронной подписи
необходимо, чтобы сертификат электронной подписи был выдан
144
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
удостоверяющим центром, аккредитованным в соответствии с положениями законодательства РФ. Процедура аккредитации удостоверяющего центра регламентирована в ст. 16 Закона об электронной
подписи.
Аккредитация удостоверяющих центров осуществляется уполномоченным федеральным органом в отношении удостоверяющих центров, являющихся российскими или иностранными юридическими
лицами (Минкомсвязи России).
Аккредитация удостоверяющего центра осуществляется на добровольной основе и осуществляется на срок пять лет, если более короткий срок не указан в заявлении удостоверяющего центра.
Аккредитация удостоверяющего центра осуществляется при условии выполнения им следующих требований:
1) стоимость чистых активов удостоверяющего центра составляет
не менее чем 1 млн руб.;
2) наличие финансового обеспечения ответственности за убытки,
причиненные третьим лицам вследствие их доверия к информации,
указанной в сертификате ключа проверки электронной подписи, выданном таким удостоверяющим центром, или информации, содержащейся в реестре сертификатов, который ведет такой удостоверяющий
центр, в сумме не менее чем 1,5 млн руб.;
3) наличие средств электронной подписи и средств удостоверяющего центра, получивших подтверждение соответствия требованиям,
установленным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности;
4) наличие в штате удостоверяющего центра не менее двух работников, непосредственно осуществляющих деятельность по созданию
и выдаче сертификатов ключей проверки электронных подписей, имеющих высшее профессиональное образование в области информационных технологий или информационной безопасности либо высшее
или среднее профессиональное образование с последующим прохождением переподготовки или повышения квалификации по вопросам
использования электронной подписи.
Аккредитация удостоверяющего центра осуществляется на основании его заявления, подаваемого в уполномоченный федеральный
орган. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие соответствие удостоверяющего центра требованиям законодательства об
электронной подписи. Удостоверяющий центр вправе не представлять
документ, подтверждающий соответствие имеющихся у него средств
электронной подписи и средств удостоверяющего центра требованиям, установленным федеральным органом исполнительной власти в
области обеспечения безопасности, если такой документ или содер-
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
145
жащиеся в нем сведения находятся в распоряжении федерального
органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.
В этом случае уполномоченный федеральный орган самостоятельно
проверяет получение подтверждения соответствия таких средств установленным требованиям на основании информации, полученной от
федерального органа исполнительной власти в области обеспечения
безопасности.
В срок, не превышающий тридцати календарных дней со дня приема заявления удостоверяющего центра, уполномоченный федеральный орган на основании представленных документов принимает решение об аккредитации удостоверяющего центра или об отказе в его
аккредитации. В случае принятия решения об аккредитации удостоверяющего центра уполномоченный федеральный орган в срок, не превышающий десяти дней со дня принятия решения об аккредитации,
уведомляет удостоверяющий центр о принятом решении и выдает свидетельство об аккредитации по установленной форме. Одновременно
с выдачей свидетельства об аккредитации уполномоченный федеральный орган выдает аккредитованному удостоверяющему центру квалифицированный сертификат, созданный с использованием средств
головного удостоверяющего центра, функции которого осуществляет
уполномоченный федеральный орган. В случае принятия решения об
отказе в аккредитации удостоверяющего центра уполномоченный федеральный орган в срок, не превышающий десяти календарных дней
со дня принятия решения об отказе в аккредитации, направляет или
вручает удостоверяющему центру уведомление о принятом решении с
указанием причин отказа в форме документа на бумажном носителе.
Основанием для отказа в аккредитации удостоверяющего центра
является его несоответствие требованиям законодательства об электронной подписи или наличие в представленных им документах недостоверной информации.
Аккредитованный удостоверяющий центр должен соблюдать требования, на соответствие которым он аккредитован, в течение всего
срока его аккредитации. В случае возникновения обстоятельств, делающих невозможным соблюдение указанных требований, удостоверяющий центр немедленно должен уведомить об этом в письменной форме уполномоченный федеральный орган. Аккредитованный
удостоверяющий центр при осуществлении своих функций и исполнении принятых обязательств должен соблюдать требования,
установленные для удостоверяющих центров Федеральным законом
«Об электронной подписи». Уполномоченный федеральный орган
вправе проводить проверки соблюдения аккредитованными удостоверяющими центрами требований Закона об электронной подписи в
146
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
течение всего срока их аккредитации. В случае выявления несоблюдения аккредитованным удостоверяющим центром указанных требований уполномоченный федеральный орган обязан выдать этому
удостоверяющему центру предписание об устранении нарушений
в установленный срок и приостановить действие аккредитации на
данный срок с внесением информации об этом в перечень удостоверяющих центров. Аккредитованный удостоверяющий центр уведомляет в письменной форме уполномоченный федеральный орган
об устранении выявленных нарушений. Уполномоченный федеральный орган принимает решение о возобновлении действия аккредитации, при этом он вправе проверять фактическое устранение ранее
выявленных нарушений и в случае их неустранения в установленный предписанием срок аннулирует аккредитацию удостоверяющего центра.
Головной удостоверяющий центр, функции которого осуществляет
уполномоченный федеральный орган, не подлежит аккредитации.
Аккредитованный удостоверяющий центр обязан хранить следующую информацию:
1) реквизиты основного документа, удостоверяющего личность
владельца квалифицированного сертификата — физического лица;
2) сведения о наименовании, номере и дате выдачи документа,
подтверждающего право лица, выступающего от имени заявителя —
юридического лица, обращаться за получением квалифицированного
сертификата;
3) сведения о наименованиях, номерах и датах выдачи документов,
подтверждающих полномочия владельца квалифицированного сертификата действовать по поручению третьих лиц, если информация о таких полномочиях владельца квалифицированного сертификата включена в квалифицированный сертификат.
Аккредитованный удостоверяющий центр должен хранить указанную информацию в течение срока его деятельности, если более короткий срок не предусмотрен нормативными правовыми актами РФ. Хранение информации должно осуществляться в форме, позволяющей
проверить ее целостность и достоверность.
Аккредитованный удостоверяющий центр обязан обеспечить любому лицу безвозмездный доступ с использованием информационно-телекоммуникационных сетей к выданным этим удостоверяющим
центром квалифицированным сертификатам и к актуальному списку
аннулированных квалифицированных сертификатов в любое время в
течение срока деятельности этого удостоверяющего центра, если иное
не установлено федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами.
§ 3. Понятие и правовой статус удостоверяющего центра
147
В случае принятия решения о прекращении своей деятельности аккредитованный удостоверяющий центр обязан:
1) сообщить об этом в уполномоченный федеральный орган не
позднее чем за один месяц до даты прекращения своей деятельности;
2) передать в уполномоченный федеральный орган в установленном порядке реестр квалифицированных сертификатов;
3) передать на хранение в уполномоченный федеральный орган в
установленном порядке информацию, подлежащую хранению в аккредитованном удостоверяющем центре.
Квалифицированный сертификат, создаваемый с использованием
средств аккредитованного удостоверяющего центра, должен содержать следующую информацию:
1) уникальный номер квалифицированного сертификата, даты начала и окончания его действия;
2) фамилию, имя и отчество (если имеется) владельца квалифицированного сертификата — для физического лица либо наименование, место нахождения и основной государственный регистрационный номер
владельца квалифицированного сертификата — для юридического лица;
3) страховой номер индивидуального лицевого счета владельца квалифицированного сертификата — для физического лица либо идентификационный номер налогоплательщика владельца квалифицированного сертификата — для юридического лица;
4) ключ проверки электронной подписи;
5) наименования средств электронной подписи и средств аккредитованного удостоверяющего центра, которые использованы для создания ключа электронной подписи, ключа проверки электронной подписи, квалифицированного сертификата, а также реквизиты документа, подтверждающего соответствие указанных средств требованиям,
установленным в соответствии с Законом об электронной подписи;
6) наименование и место нахождения аккредитованного удостоверяющего центра, который выдал квалифицированный сертификат,
номер квалифицированного сертификата удостоверяющего центра;
7) ограничения использования квалифицированного сертификата
(если такие ограничения устанавливаются);
8) иную информацию о владельце квалифицированного сертификата (по требованию заявителя).
Если заявителем представлены в аккредитованный удостоверяющий центр документы, подтверждающие его право действовать от имени третьих лиц, в квалифицированный сертификат может быть включена информация о таких правомочиях заявителя и сроке их действия.
Квалифицированный сертификат выдается в форме, требования к
которой устанавливаются федеральным органом исполнительной вла-
148
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
сти в области обеспечения безопасности. В настоящий момент подписан и зарегистрирован в Минюсте России Приказ ФСБ России от
27 декабря 2011 г. № 795 «Об утверждении Требований к форме квалифицированного сертификата ключа проверки электронной подписи»1.
В случае аннулирования квалифицированного сертификата, выданного аккредитованному удостоверяющему центру, выдавшему
квалифицированный сертификат заявителю, либо в случае аннулирования или истечения срока аккредитации удостоверяющего центра
квалифицированный сертификат, выданный аккредитованным удостоверяющим центром заявителю, прекращает свое действие.
При выдаче квалифицированного сертификата аккредитованный
удостоверяющий центр обязан:
1) установить личность заявителя — физического лица, обратившегося к нему за получением квалифицированного сертификата;
2) получить от лица, выступающего от имени заявителя — юридического лица, подтверждение правомочия обращаться за получением
квалифицированного сертификата.
При обращении в аккредитованный удостоверяющий центр заявитель указывает на ограничения использования квалифицированного сертификата (если такие ограничения устанавливаются) и представляет следующие документы, подтверждающие достоверность
информации, предоставленной заявителем для включения в квалифицированный сертификат, либо их надлежащим образом заверенные копии:
1) основной документ, удостоверяющий личность, страховое свидетельство государственного пенсионного страхования заявителя — физического лица или учредительные документы, документ, подтверждающий факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, и свидетельство о постановке на
учет в налоговом органе заявителя — юридического лица;
2) надлежащим образом заверенный перевод на русский язык документов о государственной регистрации юридического лица в соответствии с законодательством иностранного государства (для иностранных юридических лиц);
3) доверенность или иной документ, подтверждающий право заявителя действовать от имени других лиц.
При получении квалифицированного сертификата заявителем он
должен быть под расписку ознакомлен аккредитованным удостоверя1
Настоящий приказ вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. Однако на момент издания учебного пособия текст приказа
официально опубликован не был.
§ 4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере…
149
ющим центром с информацией, содержащейся в квалифицированном
сертификате.
Аккредитованный удостоверяющий центр одновременно с выдачей квалифицированного сертификата должен выдать владельцу
квалифицированного сертификата руководство по обеспечению безопасности использования квалифицированной электронной подписи
и средств квалифицированной электронной подписи.
§ 4. Полномочия федеральных органов исполнительной
власти в сфере…использования электронной подписи
Министерство связи и массовых коммуникаций РФ в соответствии
с п. 1 Положения о Министерстве связи и массовых коммуникаций
РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 2 июня
2008 г. № 418, является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области использования электронной цифровой подписи.
Уполномоченный федеральный орган:
1) осуществляет аккредитацию удостоверяющих центров, проводит
проверки соблюдения аккредитованными удостоверяющими центрами требований, которые установлены законодательством об электронной подписи и на соответствие которым эти удостоверяющие центры
были аккредитованы, и в случае выявления их несоблюдения выдает
предписания об устранении выявленных нарушений;
2) осуществляет функции головного удостоверяющего центра в отношении аккредитованных удостоверяющих центров.
Уполномоченный федеральный орган обязан обеспечить хранение
следующей указанной в законодательстве информации и круглосуточный беспрепятственный доступ к ней с использованием информационно-телекоммуникационных сетей:
1) наименования, адреса аккредитованных удостоверяющих центров;
2) реестр выданных и аннулированных уполномоченным федеральным органом квалифицированных сертификатов;
3) перечень удостоверяющих центров, аккредитация которых аннулирована;
4) перечень аккредитованных удостоверяющих центров, аккредитация которых приостановлена;
5) перечень аккредитованных удостоверяющих центров, деятельность которых прекращена;
6) реестры квалифицированных сертификатов, переданные в уполномоченный федеральный орган в соответствии требованиями Федерального закона «Об электронной подписи».
150
Глава 5. Правовое регулирование электронного документооборота
Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от
30 января 2010 г. № 17 утвержден Административный регламент исполнения Федеральным агентством по информационным технологиям
государственной функции по организации ведения единого государственного реестра сертификатов ключей подписей удостоверяющих
центров и реестра сертификатов ключей подписей уполномоченных
лиц федеральных органов государственной власти, а также по обеспечению доступа к ним граждан, организаций, органов государственной
власти и органов местного самоуправления.
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий
функции по выработке и реализации государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере информационных технологий, устанавливает:
1) порядок передачи реестров квалифицированных сертификатов
и иной информации в уполномоченный федеральный орган в случае прекращения деятельности аккредитованного удостоверяющего
центра;
2) порядок формирования и ведения реестров квалифицированных
сертификатов, а также предоставления информации из таких реестров;
3) правила аккредитации удостоверяющих центров, порядок проверки соблюдения аккредитованными удостоверяющими центрами
требований Федерального закона «Об электронной подписи» и на
соответствие которым эти удостоверяющие центры были аккредитованы.
Федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения
безопасности:
1) устанавливает требования к форме квалифицированного сертификата;
2) устанавливает требования к средствам электронной подписи и
средствам удостоверяющего центра;
3) осуществляет подтверждение соответствия средств электронной
подписи и средств удостоверяющего центра требованиям, установленным в соответствии с Законом об электронной подписи, и публикует
перечень таких средств.
Приказом ФСБ РФ от 27 декабря 2011 г. № 796 утверждены Требования к средствам электронной подписи и Требования к средствам
удостоверяющего центра1.
1
Настоящий приказ подписан, зарегистрирован в Минюсте России и вступает
в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. Однако на
момент издания учебного пособия текст приказа официально опубликован не был.
Рекомендуемая литература
151
Контрольные вопросы
1. Какую роль электронный документооборот играет в современном информационном обществе?
2. Дайте общую характеристику законодательства об электронном документообороте.
3. Раскройте понятие электронного документа.
4. Как в законодательстве определяется электронная подпись?
5. Перечислите виды электронных подписей.
6. Раскройте правовой статус удостоверяющего центра.
7. Какие полномочия федеральных органов исполнительной
власти установлены в сфере использования электронной
подписи?
Нормативные акты и судебная практика
1. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
2. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об
электронной цифровой подписи».
3. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об
электронной подписи».
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Рассолов И. М. Электронный документооборот в банковской сфере:
правовые проблемы // Банковское право. 2009. № 6.
3. Рассолов И. М. Банковский документ в информационном обществе:
тенденции и перспективы // Банковское право. 2009. № 8.
4. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во
Проспект, 2009.
5. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
ГЛАВА 6. ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТНОШЕНИЙ
В ОБЛАСТИ СВЯЗИ…
И МАССОВЫХ КОММУНИКАЦИЙ
План главы
1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования.
2. Право и Интернет как социальные явления.
3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой институт права.
4. Социальное регулирование деятельности субъектов права в киберпространстве. Источники интернет-права.
5. Правовое регулирование деятельности сетевых средств массовой
информации.
§ 1. Понятие связи, ее структура,
принципы функционирования
Современные экономические, культурные и политические отношения невозможны без индустрии связи. В этой сфере с каждым годом
обостряется конкуренция, а операторы для достижения максимальной финансовой стабильности бизнеса ориентируются на предоставление как можно более полного комплекса услуг.
Россия все больше интегрируется в мировое сообщество, что побуждает ее развивать собственную инфраструктуру связи в рамках
общемировых тенденций. Мы стремительно приближаемся к ситуации, когда сетевые и мобильные (беспроводные) устройства для многих людей станут главным средством общения с внешним миром. Эти
устройства могут работать круглые сутки. В ближайшие годы основными движущими силами на этом рынке останутся телерадиовещание, развитие Интернета и мультимедийных услуг. Одним из условий
успешного его развития по-прежнему является необходимость расширения полос частот, улучшение качества предоставляемых услуг связи
и приток инвестиций.
На сегодняшний день основной задачей является принятие комплексных законодательных актов в области связи и информатизации.
Этими актами должны быть федеральные законы. Однако удельный
вес подзаконных актов в данной сфере чрезвычайно велик, а в самих
актах ведомственного нормотворчества нередко встречаются грубые
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
153
нарушения федерального законодательства, противоречия и отсутствие четкой структуры и взаимосвязи. Среди базовых законов в области связи ведущее место занимает Федеральный закон «О связи».
Целями данного документа являются:
— создание необходимых условий для оказания услуг связи на всей
территории страны;
— содействие внедрению перспективных технологий и стандартов;
— защита интересов пользователей услугами связи и осуществляющих деятельность в области связи хозяйствующих субъектов;
— обеспечение эффективной и добросовестной конкуренции на
рынке услуг связи;
— создание условий для развития российской инфраструктуры связи, обеспечения ее интеграции с международными сетями связи;
— обеспечение централизованного управления российскими радиочастотным ресурсом, в том числе орбитально-частотным, и ресурсом
нумерации;
— создание условий для обеспечения потребностей в связи для
нужд государственного управления, обороны страны, безопасности
государства и обеспечения правопорядка.
К сожалению, указанный Закон не дает нам предельно точное
определение связи, которое имело место в ранее действовавшем Федеральном законе «О связи» от 16 февраля 1995 г. № 15-ФЗ1. Согласно
этому закону под связью понималась неотъемлемая часть производственной и социальной инфраструктуры РФ, функционирующей на
ее территории как взаимоувязанный производственно-хозяйственный
комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, органов государственной власти, обороны, безопасности, охраны правопорядка в РФ, юридических лиц в услугах электрической и почтовой
связи.
Важными законодательными актами, регулирующими отношения
в области связи и массовых коммуникаций выступают Федеральный
закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»2 и Федеральный
закон от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской
связи»3, Положение о президентской связи, утвержденное Указом
Президента РФ от 8 июля 2003 г. № 7594, и др.
Тайна связи. Тайна связи представляет собой определенный режим
доступа к информации, не подлежащей разглашению без согласия
1
РГ. 1995. 22 февр. № 39.
2
РГ. 1999. 22 июля. № 140-141.
3
РГ. 1994. 22 дек. № 248.
4
Собрание законодательства РФ. 2003. 14 июля. № 28. Ст. 2899.
154
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
пользователя услуг и реализуется путем принятия специальных мер
организационного, правового, технического характера, входящих в
сферу деятельности операторов почтовой связи и электросвязи. Обязательность тайны связи относится не только к деятельности операторов доступа и должностных лиц государственных органов, но касается
также и обычных граждан.
Основы регулирования в сфере защиты информации и тайны связи заложены в ст. 23 Конституции РФ, где сказано, что каждый имеет
право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается
только на основании судебного решения. Указание на судебное решение, которым этот режим информации может быть нарушен, имеет
существенное значение. Следует отметить, что права граждан в этой
сфере в нашей стране постепенно сужаются. Проиллюстрируем это на
конкретных примерах и законодательных конструкциях.
Закон «О связи» от 16 февраля 1995 г. подтвердил свою приверженность Конституции РФ. В нем была ст. 26 «Тайна связи», в которой
нашли закрепление общие положения ст. 23 Конституции РФ. В частности, устанавливалось, что все операторы связи обязаны обеспечить
соблюдение тайны связи. Информация о почтовых отправлениях и передаваемых по сетям электрической связи сообщениях, а также сами
эти отправления и сообщения могут выдаваться только отправителям
и адресатам или их законным представителям. Прослушивание телефонных переговоров, ознакомление с сообщениями электросвязи,
задержка, осмотр и выемка почтовых отправлений и документальной
корреспонденции, получение сведений о них, а также иные ограничения тайны связи допускаются только на основании судебного решения.
Должностные и иные лица, работники связи, допустившие нарушение указанных положений, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством РФ.
Ныне действующий Закон «О связи» от 7 июля 2003 г. установил
в ст. 63 лишь важное положение о том, что операторы связи обязаны
обеспечить соблюдение тайны связи. Согласно действующему закону
осмотр почтовых отправлений лицами, не являющимися уполномоченными работниками оператора связи, вскрытие почтовых отправлений, осмотр вложений, ознакомление с информацией и документальной корреспонденцией, передаваемыми по сетям электросвязи и
сетям почтовой связи, осуществляются только на основании решения
суда, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Однако данное положение может быть истолковано и расширительно (формулировка «за исключением случаев, установленных фе-
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
155
деральными законами»), что нередко приводит к злоупотреблениям со
стороны органов власти и специальных служб. Кроме того, Министерство связи и массовых коммуникаций приняло приказ «Об утверждении Требований к сетям и средствам почтовой связи для проведения
оперативно-розыскных мероприятий» от 19 мая 2009 г. № 651, который
вступает в противоречие по этому вопросу не только с Законом «О связи», но и нормами-принципами российской Конституции.
Приказ Министерства связи и массовых коммуникаций № 65 предоставляет право проверять письма, посылки и бандероли граждан по
запросу уполномоченных органов, а именно: органов внутренних дел,
Федеральной службы безопасности, Федеральной службы охраны,
внешней разведки, таможенников, работников Федеральной службы
исполнения наказаний и Госнаркоконтроля. Кроме того, спецслужбы
должны иметь доступ в режиме онлайн по специальным каналам связи
к электронным базам данных. На почте им должен быть обеспечен доступ ко всей заказной корреспонденции, переводам и к персональным
данным, например, почтовым адресам граждан.
Кроме того, для проведения оперативно-розыскных мероприятий
взаимодействующему подразделению уполномоченного органа должны выделяться специальные помещения, предоставляемые на объекте
оператора почтовой связи (его филиала, структурного подразделения).
Помещения должны соответствовать необходимым требованиям:
1) они должны быть изолированными, с необходимыми энерго- и
водоснабжением, технологическим и коммунально-бытовым обеспечением;
2) они должны соответствовать санитарным нормам и правилам.
При разработке документации на вновь строящиеся и реконструируемые объекты почтовой связи оператор почтовой связи должен согласовывать с данным органом необходимость выделения и оборудования
помещений для проведения оперативно-розыскным мероприятий;
3) они оборудуются средствами, исключающими несанкционированный доступ в них персонала оператора почтовой связи и других лиц
без разрешения взаимодействующего подразделения уполномоченного органа. В них обеспечивается оперативное информирование персонала взаимодействующего подразделения уполномоченного органа о
чрезвычайных происшествиях на объектах почтовой связи (обнаружении почтовых отправлений с опасными для жизни вложениями, пожаре и др.).
Следует отметить, что сам приказ выглядит плохо проработанным документом, написан безграмотным с точки зрения юридиче1
РГ. 2009. 10 июля. № 126.
156
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
ской техники языком, в частности, он труден для восприятия, в нем
есть неточные формулировки и описательные моменты. Кроме того,
в России уже действуют Правила взаимодействия операторов связи с
уполномоченными государственными органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, утвержденные постановлением
Правительства РФ от 27 августа 2005 г. № 5381, которые устанавливают
достаточный уровень вмешательства в частную жизнь граждан и организаций в сфере связи и массовых коммуникаций.
Например, обязанность операторов связи, предусмотренная п. 1
ст. 64 Закона о связи, реализуется, в частности, путем предоставления
круглосуточного доступа уполномоченным государственным органам
к базам данных об абонентах и о расчетах за оказанные услуги связи, в
том числе о соединениях, трафике и платежах абонентов.
Указанная информация должна храниться оператором связи в течение 3 лет (!) и предоставляться органам федеральной службы безопасности, а в случае, установленном в п. 3 этих Правил, органам внутренних дел путем осуществления круглосуточного удаленного доступа к
базам данных.
Следует обратить внимание на то, что во многих ведомственных
актах по-разному употребляются слова «розыскная» и «разыскная» деятельность, хотя они означают одно и то же.
Вместе с тем требования Правил касаются большей частью операторов связи, специальных субъектов информационного права, а не
обычных граждан. Приказ № 65, если не будет отменен в ближайшее
время, коснется каждого гражданина РФ. Положения Правил имеют
ограниченное применение, помимо этого данные предписания полностью не выполняются на практике, это в большей степени фиктивный
акт. Будут ли такой же характер носить положения приказа № 65? На
наш взгляд, вряд ли.
Итак, по общему правилу, исходя из норм Конституции РФ и общих
принципов информационного права тайна связи может быть нарушена только по решению суда или специальным федеральным законом в
совершенно определенных случаях, о чем в приказе нет ни слова.
Думается, что в ближайшее время данный ведомственный акт должен быть признан неконституционным и должен быть отменен.
Нам представляется также существенным, чтобы в информационном праве было осуществлено разграничение публичных сообщений
и частной корреспонденции, вытекающее из норм российского и европейского законодательства. Это положение не ставит под сомнение
появление «смешанного сервиса», например услуг дистанционной
1
РГ. 2005. 2 сент. № 195.
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
157
продажи товаров, которые характеризуются одновременно как «публичное сообщение» (реклама и онлайн-каталог) и «частная корреспонденция» (принятие заказа). В этом случае, конечно, закономерным окажется объективное сосуществование двух правовых режимов.
Будет, тем не менее, более точным, если в нашем законодательстве такие понятия, как «информация ограниченного доступа», «персональные данные» или «информация о гражданах», в необходимых случаях
заменить категорией «частная информация», существующей во многих правовых системах мира. Было бы также целесообразно с учетом
положений Федерального закона «О персональных данных» принять в
скором времени закон «О приватности (защите частной информации
граждан)».
В данном законе необходимо закрепить четкие критерии, согласно которым выделить определенную информацию, доступ к которой
будет невозможен без согласия самого лица ни при каких условиях.
Например, это касается информации о здоровье, личной жизни, семейной тайне, так называемой генетической информации. В этом законе можно было бы определить четкие критерии возможного вмешательства в жизнь политиков, общественных деятелей, артистов. На
сегодняшний день у нас отсутствует четкая позиция российского законодателя по этому вопросу, а ссылки на решения Европейского суда
по правам человека выглядят не всегда убедительными. Разумеется,
проблема разграничения приватной информации и официальных
сообщений — это не только проблема информационного права1. Но
здесь этот вопрос обретает особое значение. Так, например, интернетпространство — это публичная среда. Поэтому нужны действенные
механизмы защиты именно приватной информации, частной жизни
в Сети. Кроме того, следует найти важное решение между желанием
лица оставаться анонимным в этом пространстве и его необходимой
идентификацией в случае ведения субъектом предпринимательской
деятельности с использованием Интернета или совершения преступления.
Принципы работы инфраструктуры связи в РФ. Деятельность субъектов информационного права в данной сфере состоит в качествен1
В Законе РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации» встречаются
словосочетания «официальные сообщения» и «официальные выступления». Подобные
«сообщения» и «выступления» вытекают из деятельности органов законодательной,
исполнительной и судебной власти и принадлежат обычно должностным лицам. Под
официальной (публичной) информацией в информационном праве следует понимать
публичные сообщения, предоставляемые органами законодательной, исполнительной и
судебной власти, а также должностными лицами в информационно-коммуникационной
сети Интернет, а также в иных сетях.
158
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
ном осуществлении услуг связи и выполнении работ по обслуживанию
конечных потребителей связи. Сами услуги связи представляют собой
деятельность по приему, обработке, хранению, передаче, доставке сообщений электросвязи или почтовых отправлений.
Согласно ст. 44 Федерального закона «О связи» на территории РФ
данные услуги на территории РФ оказываются операторами связи конечным потребителям на основании договоров об оказании услуг связи, заключаемых в соответствии с гражданским законодательством и
правилами оказания услуг связи.
Основными подвидами связи выступают почтовая связь и электросвязь.
Согласно Федеральному закону «О почтовой связи» под ней понимается вид связи, представляющий собой единый производственно-технологический комплекс технических и транспортных средств,
обеспечивающий прием, обработку, перевозку доставку (вручение)
почтовых отправлений, а также осуществление почтовых переводов
денежных средств (ст. 2 Закона).
Под электросвязью понимаются любое излучение, передача или
прием знаков, сигналов, голосовой информации, письменного текста,
изображений, звуков или сообщений любого рода по радиосистеме,
проводной, оптической и другим электромагнитным системам.
Согласно ст. 11 Федерального закона «О связи» систему федеральной (централизованной) связи образуют все организации и государственные органы, осуществляющие и обеспечивающие электросвязь
и почтовую связь на территории РФ. Материально-техническую основу федеральной связи составляют единая сеть электросвязи РФ и сеть
почтовой связи РФ.
В соответствии со ст. 71 Конституции РФ информация и федеральная связь отнесена к ведению РФ, поэтому в нашей стране осуществляется централизованное регулирование данного вида отношений.
Рассмотрим два вида связи: почтовую связь и электросвязь.
Общие положения о работе почтовой связи. Почтовая связь в нашей
стране выступает неотъемлемым элементом социальной инфраструктуры общества. Она содействует укреплению социально-политического единства РФ. Почтовая связь осуществляется государственными
унитарными предприятиями и государственными учреждениями почтовой связи, иными операторами почтовой связи и предназначается
для оказания услуг почтовой связи гражданам, органам государственной власти РФ и ее субъектам, органам местного самоуправления и
юридическим лицам. Благодаря работе данного вида связи создается
единая почтовая территория, т. е. территория, где действуют единые
нормы и правила, устанавливающие общую систему индексации объ-
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
159
ектов почтовой связи, единый порядок оформления, обработки и направления всех видов почтовых отправлений.
Услуги почтовой связи представляют собой деятельность (совокупность действий) по приему, обработке, перевозке, доставке (вручению)
почтовых отправлений, а также по осуществлению почтовых переводов денежных средств.
Данные услуги оказываются операторами почтовой связи на договорной основе. По договору оказания услуг почтовой связи оператор
обязуется по заданию отправителя переслать вверенное ему почтовое
отправление или осуществить почтовый перевод денежных средств
по указанному отправителем адресу и доставить (вручить) их адресату. Пользователь услуг почтовой связи обязан оплатить оказанные ему
услуги. Согласно абз. 2 ст. 16 Федерального закона «О почтовой связи»
операторы почтовой связи обязаны обеспечить пересылку письменной
корреспонденции пользователям услуг почтовой связи в контрольные
сроки. Нормативы частоты сбора письменной корреспонденции из
почтовых ящиков, нормативы ее обмена, перевозки и доставки, а также контрольные сроки ее пересылки разрабатываются федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим управление деятельностью в области почтовой связи, и утверждены постановлением
Правительства РФ от 24 марта 2006 № 1601. Сроки оказания иных услуг
почтовой связи устанавливаются операторами почтовой связи самостоятельно.
Взаимоотношения пользователей услугами почтовой связи и операторов почтовой связи общего пользования при заключении и исполнении договора об оказании услуг почтовой связи, а также права
и обязанности операторов и пользователей регламентированы Правилами оказания услуг почтовой связи, утвержденными постановлением
Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. № 2212.
Выделяют несколько видов почтовой связи. В соответствии со ст.
9 Федерального закона «О почтовой связи» в Российской Федерации
действуют:
1
Например, нормативы частоты сбора из почтовых ящиков письменной корреспонденции составляют: а) из почтовых ящиков, расположенных вне объектов почтовой
связи: на внутригородской территории городов федерального значения, на территории
административных центров субъектов РФ — 5 дней в неделю не менее 2 раз в день, а в
оставшиеся 2 дня — не менее 1 раза в день; на территории административных центров
муниципальных районов — не реже 5 дней в неделю не менее 1 раза в день; на территории иных поселений — не реже 3 дней в неделю 1 раз в день; б) из почтовых ящиков,
расположенных внутри объектов почтовой связи, — по рабочим дням не менее 1 раза в
день // РГ. 2006. 19 апр. № 81.
2
РГ. 2005. 27 апр. № 87.
160
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
— почтовая связь общего пользования, осуществляемая государственными и иными организациями почтовой связи;
— специальная связь федерального органа исполнительной власти в области связи;
— федеральная фельдъегерская связь;
— фельдъегерско-почтовая связь федерального органа исполнительной власти в области обороны.
Основу почтовой связи составляют сети, средства и операторы почтовой связи.
Сети почтовой связи представляют собой совокупность объектов
почтовой связи и почтовых маршрутов, операторов почтовой связи,
обеспечивающих прием, обработку, перевозку (передачу), доставку
(вручение) почтовых отправлений, а также осуществление почтовых
переводов денежных средств.
К средствам почтовой связи относятся здания, сооружения, нежилые помещения, оборудование и почтовый транспорт, почтовые конверты и почтовые карточки, почтовая тара, используемые для оказания услуг почтовой связи.
Операторами почтовой связи являются организации почтовой
связи и индивидуальные предприниматели, имеющие право на оказание услуг почтовой связи. Указанные лица осуществляют деятельность по оказанию услуг почтовой связи на основании лицензий, получаемых в соответствии с гл. 6 Федерального закона «О связи». Лицензия является разрешением на осуществление совокупности операций, составляющих единый производственно-технологический
процесс оказания услуг почтовой связи, в том числе прием, обработку, перевозку и доставку (вручение) почтовых отправлений, а также
перевозку работников, сопровождающих почтовые отправления.
Дополнительное лицензирование операций, составляющих единый
производственно-технологический процесс оказания услуг почтовой
связи, в качестве самостоятельных видов деятельности не допускается.
Федеральная фельдъегерская связь. Действующая на территории
страны федеральная фельдъегерская связь входит в систему почтовой связи и обеспечивается федеральным органом исполнительной
власти, который является составной частью сил и средств обеспечения безопасности страны. Таким органом является Государственная
фельдъегерская служба РФ, положение о которой утверждено Указом
Президента РФ от 13 августа 2004 г. № 1074 «Вопросы Государственной
фельдъегерской службы Российской Федерации»1.
1
Собрание законодательства РФ. 2004. 16 авг. № 33. Ст. 3437.
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
161
Регулирование отношений по оказанию услуг этого вида связи
устанавливает Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О
федеральной фельдъегерской связи». Он определяет основные принципы, задачи и порядок деятельности этой службы.
Федеральная фельдъегерская связь строится на основе принципов:
законности; гарантированной сохранности и оперативности при доставке корреспонденции; организационного единства системы органов федеральной фельдъегерской связи; охраны государственной
тайны, а также иных охраняемых законом сведений; единоначалия и
персональной ответственности за порученный участок работы; подконтрольности и поднадзорности органов и должностных лиц федеральной фельдъегерской связи.
Основными задачами федеральной фельдъегерской связи являются:
1. Доставка в административные центры субъектов РФ и обратно,
столицы государств — участников Соглашения о Межправительственной фельдъегерской связи отправлений особой важности, совершенно
секретных, секретных и иных служебных отправлений:
— Президента РФ, органов законодательной, исполнительной и
судебной власти РФ;
— органов законодательной (представительной), исполнительной
и судебной власти субъектов РФ и в отдельных случаях, предусмотренных решениями Правительства РФ, органов местного самоуправления;
— членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы, депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ;
— органов военного управления, в том числе министра обороны
РФ, Генерального штаба Вооруженных Сил РФ, главных штабов видов
Вооруженных Сил РФ, штабов родов войск, военных округов, флотов,
оперативно-территориальных объединений внутренних войск Министерства внутренних дел РФ, территориальных органов федеральной
службы безопасности;
— администраций промышленных и военных объектов, имеющих
особо важное государственное значение, по решениям Правительства
РФ.
2. Доставка за рубеж корреспонденции, а также технической документации и образцов промышленных изделий по решениям Президента РФ и Правительства РФ.
3. Доставка корреспонденции глав государств и глав правительств,
органов государственной власти государств — участников Соглашения
о Межправительственной фельдъегерской связи.
4. Доставка корреспонденции рабочих органов Содружества Независимых Государств, расположенных на территории РФ.
162
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
Федеральная фельдъегерская связь решает поставленные перед ней
задачи во взаимодействии с организациями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти. Указанные органы, перечень которых устанавливается Правительством РФ, и их территориальные органы обязаны оказывать федеральной фельдъегерской связи
в пределах своих полномочий содействие в организации оперативной
доставки корреспонденции и обеспечения условий ее гарантированной сохранности, а также помощь сотрудникам фельдъегерской связи
при исполнении ими своих обязанностей по перевозке корреспонденции.
Порядок оказания содействия определяется совместными решениями Государственной фельдъегерской службы РФ и соответствующих
федеральных органов исполнительной власти.
В целях осуществления возложенных на федеральную фельдъегерскую связь задач ее органам предоставляется достаточно широкий круг
прав, закрепленных в ст. 6 Федерального закона «О федеральной фельдъегерской связи». Данные органы связи вправе устанавливать порядок приема и доставки корреспонденции, а также тарифы на услуги
федеральной фельдъегерской связи, перевозить по установленным
на транспорте тарифам корреспонденцию и сопровождающих ее сотрудников по действующим маршрутам железнодорожного, морского,
речного, воздушного и автомобильного транспорта, использовать на
договорной основе изолированные помещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в области транспорта в аэропортах, на железнодорожных, морских и речных вокзалах
для временного размещения корреспонденции и сопровождающих ее
работников, использовать средства связи, принадлежащие организациям РФ, для обеспечения доставки и сохранности корреспонденции
при чрезвычайных ситуациях, разрешать начальствующему составу
фельдъегерской связи при выполнении служебных обязанностей применять физическую силу, а также хранить, носить и применять специальные средства, боевое ручное стрелковое и холодное оружие в случаях и порядке, предусмотренных ст. 11.1—11.4 Федерального закона
«О федеральной фельдъегерской связи».
Органы федеральной фельдъегерской связи в соответствии с поставленными перед ней задачами обязаны: организовывать и обеспечивать доставку корреспонденции надлежащим лицам и органам,
устанавливать и совершенствовать сеть постоянно действующих, а
при необходимости и специальных фельдъегерских маршрутов, обеспечивающих оперативную доставку корреспонденции, осуществлять
мероприятия по охране доставляемой корреспонденции, вплоть до ее
уничтожения, когда отсутствует возможность обеспечить ее сохран-
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
163
ность, обеспечивать в своей деятельности сохранность государственной тайны и иных охраняемых законом сведений, обеспечивать мобилизационную готовность органов фельдъегерской связи для работы в
военное время и в чрезвычайных ситуациях.
Президентская и правительственная специальная связь. Под президентской связью понимается специальная электрическая связь, предназначенная для обеспечения осуществления Президентом РФ своих
конституционных полномочий. Предназначение президентской связи, виды этой связи и порядок ее предоставления определяются Положением о президентской связи, утвержденным Указом Президента
РФ от 8 июля 2003 г. № 7591. Данным Положением устанавливаются
основные гарантии безопасности, надежности и бесперебойности абонентам президентской связи (лицам, занимающим государственные
должности РФ, государственные должности федеральной, государственной службы и воинские должности). Услуги этой системы специальной связи осуществляет Федеральная служба охраны РФ во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти в области связи, органами связи иных федеральных органов исполнительной
власти и операторами связи в соответствии с федеральным законодательством.
Федеральные органы исполнительной власти в области связи,
органы связи иных федеральных органов исполнительной власти и
операторы связи, независимо от формы собственности обеспечивают первоочередное предоставление услуг связи для обеспечения нужд
президентской связи и принимают неотложные меры по замене или
восстановлению каналов связи в случае их повреждения.
Виды президентской связи:
— шифрованная, конфиденциальная и открытая телефонная связь,
в том числе прямая международная шифрованная и открытая телефонная связь с главами государств и главами правительств зарубежных государств, установивших на основе межправительственных соглашений такую связь с РФ;
— шифрованная документальная связь, в том числе прямая международная шифрованная документальная связь с резиденциями глав
государств и глав правительств зарубежных государств, установивших
на основе межправительственных соглашений такую связь с РФ.
Следует отметить, что вопросами функционирования и обеспечения безопасности правительственной связи занималось Федеральное
агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ
1
Собрание законодательства РФ. 2003. 14 июля. № 28. Ст. 2899.
164
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
(ФАПСИ). Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 3081 с 1 июля
2003 года Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ упразднено и его функции переданы ФСБ
России, СВР России и Службе специальной связи и информации при
ФСО России. Видами правительственной связи, действующими на территории РФ, являются: телефонная и документальная шифрованная.
Общие положения о работе электросвязи. Базовыми принципами
функционирования электросвязи выступает принцип координации,
конвергенции предоставляемых услуг и сетевой принцип построения
самой инфраструктуры этого вида связи. В РФ действует слаженная
система электросвязи, обеспечивающая передачу информации любого
типа по рассредоточенным сетям линий связи (опорным, региональным, ведомственным) в любые точки страны с возможностью выхода на международные сети связи. Эта система составляет единую сеть
электросвязи РФ.
Согласно ст. 12 Федерального закона «О связи» единая сеть электросвязи РФ состоит из расположенных на территории РФ сетей электросвязи следующих категорий:
— сетей связи общего пользования;
— выделенных сетей связи;
— технологических сетей связи, присоединенных к сети связи общего пользования;
— сетей связи специального назначения и других сетей связи для
передачи информации при помощи электромагнитных систем.
При этом под сетью электросвязи понимается технологическая система, включающая в себя средства и линии связи.
В свою очередь, средства электросвязи — это технические и программные средства, используемые для формирования, приема, обработки, хранения, передачи, доставки сообщений электросвязи, а
также иные технические и программные средства, используемые при
оказании услуг связи или обеспечении функционирования сети связи.
Линии связи представляют собой линии передачи, физические
цепи и линейно-кабельные сооружения связи.
Сеть связи общего пользования имеет присоединение к сетям связи общего пользования иностранных государств.
Выделенные сети связи представляют собой сети электросвязи,
предназначенные для возмездного оказания услуг электросвязи ограниченному кругу пользователей либо группам таких пользователей.
1
Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию
государственного управления в области безопасности Российской Федерации» // РГ.
2003. 25 марта. № 55.
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
165
Выделенные сети связи не имеют присоединения к сети связи
общего пользования, а также к сетям связи общего пользования иностранных государств, хотя могут взаимодействовать между собой.
Оказание услуг связи операторами выделенных сетей связи осуществляется на основании соответствующих лицензий в пределах
указанных в них территорий и с использованием нумерации, присвоенной каждой выделенной сети связи в порядке, установленном Министерством информационных технологий и связи РФ.
Присоединение одной сети электросвязи к другой и их взаимодействие осуществляются согласно ст. 18 Федерального закона «О связи»
на основании заключенных операторами связи договоров о присоединении сетей электросвязи. Операторы связи общего пользования
на основании договоров о присоединении сетей обязаны оказывать
услуги присоединения иным операторам связи в соответствии с правилами присоединения сетей электросвязи и их взаимодействия, утвержденными постановлением Правительства РФ от 28 марта 2005 г.
№ 1611. Требования к содержанию договоров присоединения сформулированы в общем виде в п. 3 ст. 18 и п. 1 ст. 19 Федерального закона
«О связи».
Оператор, занимающий существенное положение в сети связи
общего пользования, обязан устанавливать равные условия присоединения сетей и пропуска трафика для операторов связи, оказывающих
аналогичные услуги, а также предоставлять информацию и оказывать
этим операторам связи услуги присоединения и услуги по пропуску
трафика на тех же условиях и того же качества, что и для своих структурных подразделений и (или) аффилированных лиц.
Технологические сети связи предназначены для обеспечения производственной деятельности организаций, управления технологическими процессами в производстве. Технологии и средства связи, применяемые для создания технологических сетей связи, а также принципы их построения устанавливаются собственниками или иными
владельцами этих сетей.
Согласно п. 2 ст. 15 Федерального закона «О связи» при наличии
свободных ресурсов технологической сети связи часть этой сети может
быть присоединена к сети связи общего пользования для возмездного
оказания услуг связи любому пользователю на основании соответствующей лицензии.
Технологические сети связи могут быть присоединены к технологическим сетям связи иностранных организаций только для обеспечения единого технологического цикла.
1
РГ. 2005. 1 апр. № 66.
166
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
В соответствии со ст. 16 Закона «О связи» сети связи специального
назначения предназначены для нужд государственного управления,
обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка. Указанные сети не могут использоваться для возмездного оказания услуг связи, если иное не предусмотрено законодательством РФ.
Связь для нужд государственного управления, в том числе президентская связь, правительственная связь, связь для нужд обороны страны,
безопасности государства и обеспечения правопорядка осуществляется в порядке, определенном законодательством РФ.
Подтверждение соответствия средств связи осуществляется посредством их обязательной сертификации или принятия декларации о соответствии (ст. 41—43 Федерального закона «О связи»). Перечень средств
связи, подлежащих обязательной сертификации утвержден постановлением Правительства РФ от 25 июня 2009 г. № 532 «Об утверждении
перечня средств связи, подлежащих обязательной сертификации»1.
Правила организации и проведения работ по обязательному подтверждению соответствия средств связи установлены постановлением
Правительства РФ от 13 апреля 2005 г. № 2142.
Среди правил по отдельным видам электросвязи можно выделить:
1. Правила оказания универсальных услуг связи, утвержденные постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2005 г. № 2413.
2. Правила оказания услуг связи для целей телевизионного вещания и (или) радиовещания, утвержденные постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 7854.
3. Правила оказания услуг связи проводного радиовещания, утвержденные постановлением Правительства РФ от 6 июня 2005 г.
№ 3535.
4. Правила оказания услуг телеграфной связи, утвержденные постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2005 г. № 2226.
5. Правила оказания услуг подвижной связи, утвержденные постановлением Правительства РФ от 25 мая 2005 г. № 3287.
6. Правила оказания услуг местной, внутризоновой, междугородной и международной телефонной связи, утвержденные постановлением Правительства РФ от 18 мая 2005 г. № 3101.
1
Собрание законодательства РФ. 2009. 29 июня. № 26. Ст. 3206.
2
Собрание законодательства РФ. 2005. 18 апр. № 16. Ст. 1463.
3
РГ. 2005. 25 мая. № 109.
4
РГ. 2006. 31 дек. № 297.
5
РГ. 2005. 17 июня. № 129.
6
РГ. 2005. 29 апр. № 90.
7
РГ. 2005. 1 июня. № 115.
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
167
Правила определяют отношения операторов с пользователями при
заключении и исполнении договора об оказании услуг связи, а также
порядок и основания приостановления оказания услуг связи и расторжения такого договора, права и обязанности операторов связи и пользователей, форму и порядок расчетов за оказанные услуги связи, механизм предъявления и рассмотрения жалоб, претензий пользователей
услугами связи, устанавливает ответственность сторон.
По общему правилу в случае нарушения пользователем требований
действующего законодательства о связи, правил оказания услуг связи
или договора об оказании услуг связи оператор связи имеет право приостановить оказание услуг связи до устранения нарушения.
Порядок осуществления государственного надзора за деятельностью в области связи установлен постановлением Правительства РФ
от 2 марта 2005 г. № 1101. Функции по государственному надзору за
деятельностью в области связи возложены на Федеральную службу по
надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) и ее территориальные органы.
Надзор и контроль за соблюдением требований в области связи
включает в себя, в частности, организацию и осуществление проверок:
— соблюдения требований к построению сетей электросвязи и почтовой связи (требований к проектированию, строительству, реконструкции и эксплуатации сетей связи);
— соблюдения операторами связи требований к пропуску трафика
и его маршрутизации;
— соблюдения порядка распределения ресурса нумерации единой
сети электросвязи РФ;
— выполнения требований при присоединении сетей электросвязи
к сети связи общего пользования, в том числе условий присоединения;
— выполнения операторами связи требований по защите сетей (сооружений) связи от несанкционированного доступа к ним и передаваемой по ним информации;
— выполнения операторами связи требований по внедрению системы оперативно-розыскных мероприятий;
— соблюдения пользователями радиочастотного спектра порядка
его использования, норм и требований к параметрам излучения (приема) радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения;
— выполнения операторами связи правил оказания услуг связи;
— соблюдения нормативов частоты сбора письменной корреспонденции из почтовых ящиков, ее обмена, перевозки и доставки, а так1
Собрание законодательства РФ. 2005. 7 марта. № 10. Ст. 850.
168
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
же контрольных сроков пересылки почтовых отправлений и почтовых
переводов денежных средств;
— соблюдения порядка учета передаваемых и принимаемых почтовых отправлений и денежных средств между организациями почтовой
связи;
— выявления не разрешенных для использования радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения.
Контроль за соблюдением законодательства РФ о лицензировании
в области связи включает в себя осуществление проверок:
а) соблюдения лицензионных условий, установленных в лицензиях
на осуществление деятельности в области оказания услуг связи;
б) выявления лиц, осуществляющих такую деятельность по возмездному оказанию услуг связи без соответствующих лицензий.
Роскомнадзор по представлению государственного инспектора по надзору за связью и информатизацией, в роли которого выступают должностные лица указанной службы, уполномочены составлять протоколы
об административных правонарушениях в области связи, а также выдавать предписания об устранении нарушений. Такое предписание подлежит обязательному исполнению в установленный в нем срок.
Лицензирование деятельности в области оказания услуг связи осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных
технологий и массовых коммуникаций. Данная Служба имеет право:
1) устанавливать лицензионные условия, которые являются основанием для выдачи соответствующих лицензий, вносить в них изменения и дополнения;
2) регистрировать заявления о предоставлении лицензий;
3) выдавать лицензии;
4) осуществлять контроль за соблюдением лицензионных условий,
выдавать предписания об устранении выявленных нарушений и выносить предупреждения о приостановлении действия лицензий;
5) отказывать в выдаче лицензий;
6) приостанавливать действие лицензий и возобновлять их действие;
7) аннулировать лицензии;
8) переоформлять лицензии;
9) вести реестр лицензий и публиковать информацию указанного
реестра.
Лицензии выдаются по результатам рассмотрения заявлений, а в
случаях, предусмотренных ст. 31 Федерального закона «О связи», — по
результатам проведенных торгов (аукциона, конкурса).
В частности, по результатам торгов (аукциона, конкурса) выдается
лицензия в случае, если:
§ 1. Понятие связи, ее структура, принципы функционирования
169
— услуга связи будет оказываться с использованием радиочастотного
спектра, а государственная комиссия по радиочастотам установит, что
доступный для оказания услуг связи радиочастотный спектр ограничивает возможное количество операторов связи на данной территории;
— на территории имеются ограниченные ресурсы сети связи общего пользования, в том числе ограниченный ресурс нумерации, и Федеральное агентство связи установит, что количество операторов связи
на данной территории должно быть ограничено.
Проведение торгов осуществляется согласно специальным Правилам, утвержденным постановлением Правительства РФ от 12 января
2006 г. № 81.
Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, а также перечень лицензионных условий осуществления деятельности в
этой области утверждены в настоящее время постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2005 г. № 87 «Об утверждении перечня наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и перечней лицензионных условий»2.
Лицензия выдается по результатам рассмотрения заявления о предоставлении лицензии, требования к содержанию которого определены в ст. 30 Федерального закона «О связи».
Решение о проведении торгов принимается организатором торгов.
Лицензия может быть выдана на срок от трех до двадцати пяти лет Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.
Основания для отказа в выдаче лицензии сформулированы законодателем в ст. 34 Федерального закона «О связи». Согласно указанной статье такими основаниями являются:
— несоответствие документов, прилагаемых к заявлению, установленным требованиям;
— непредоставление необходимых документов, требуемых по закону;
— наличие в документах, представленных соискателем лицензии,
недостоверной или искаженной информации;
— несоответствие деятельности, заявляемой соискателем лицензии, установленным для данного вида деятельности стандартам, требованиям и правилам;
— непризнание соискателя лицензии победителем торгов в случае,
если лицензия выдается по результатам торгов;
1
Постановление Правительства РФ от 12 января 2006 г. № 8 «Об утверждении Правил проведения торгов (аукциона, конкурса) на получение лицензии на оказание услуг
связи» // Собрание законодательства РФ. 2006. 23 янв. № 4. Ст. 382.
2
РГ. 2005. 3 марта. № 42.
170
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
— отмена решения государственной комиссии по радиочастотам о
выделении полосы радиочастот;
— отсутствие технической возможности реализации заявленной услуги связи.
Лицензия может выдаваться на срок менее чем три года по заявлению соискателя лицензии.
Согласно п. 3 ст. 33 Федерального закона «О связи» срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата на тот
же срок, на который она была выдана первоначально, или на иной
срок, который не должен превышать срока, установленного лицензирующим органом.
В случае отказа в выдаче лицензии или бездействия лицензирующего органа соискатель лицензии вправе обжаловать соответствующее
решение или бездействие в судебном порядке.
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
Интернет и другие мировые сети формируют новое информационное, предпринимательское и коммерческое пространство, связанное с
оборотом информации. Количество пользователей в мире превышает
1,5 млрд человек, в нашей стране эта цифра стремительно приближается к 40 млн человек. Если степень проникновения Интернета увеличится (пока им охвачено примерно 26% всего населения), Россия
может занять второе место в Европе по числу пользователей Сети после Германии1. Мировые сети стирают границы и расстояния между
людьми. Они создают равные возможности по доступу к информации,
накопленной многими поколениями. Таким образом, исчезает культурный разрыв между федеральным центром и регионами РФ. В настоящее время Интернет и интернет-право является следствием экономического, политического развития многих стран.
Киберпространство2 представляет собой очень сложное явление.
По нашему мнению, это явление может быть рассмотрено в единстве
социальной и технической сторон.
1
Министерство связи и массовых коммуникаций прогнозирует, что проникновение
Интернета в России в 2010—2012 гг. может составить 51%, на 100 россиян будет
приходиться 43 персональных компьютера.
2
Кибернетическое пространство и виртуальное пространство рассматриваются в данной работе как равнозначные понятия. Одной из первых удачных работ, посвященных анализу данной категории с позиции теории права, является диссертация
В. Д. Грибанова. См. подробнее: Грибанов Д. В. Правовое регулирование кибернетического пространства как совокупности информационных отношений. Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
171
Социальная его сторона состоит в том, что киберпространство —
это совокупность общественных отношений, возникающих в процессе
использования Интернета и других сетей, складывающихся по поводу
информации, обрабатываемой при помощи ЭВМ. Следует отметить,
что объектом данных отношений выступает не всякая информация, а
только та, которая обращается в Сети.
Техническая сторона заключается в том, что киберпространство —
это одновременно и сложный технический объект (набор технических
и программных средств), совокупность информационных ресурсов и
информационной инфраструктуры, обеспечивающих движение потоков информации. Поэтому следует обратить внимание на базовые
принципы построения данной инфраструктуры информации (Интернета): децентрализация, планетарность и доступность из любой точки
земного шара, деление на структурные зоны или сегменты, конвергенция, быстрота и мгновенность международных обменов и др. В этой
связи следует дать определение компьютерной сети.
Компьютерная сеть — это специальное средство связи, которое обеспечивает обмен, передачу, иное движение информации в значительных объемах и с большой скоростью за счет действия ЭВМ и специального программного обеспечения. Таким образом, Интернет представляет собой крупную (но не единственную) международную компьютерную Сеть, которая позволяет передачу цифровой информации
в значительных объемах с большой скоростью посредством ЭВМ и различного программного обеспечения. Интернет и другие коммуникационные сети формируют всемирное кибернетическое пространство.
Когда говорят о киберпространстве, имеется в виду именно пространство, а не территория. В соответствии с современной правовой
доктриной территория хоть и не всегда связана с поверхностью земли,
но имеет связь с национальными географическими границами, которые, в свою очередь, влияют на компетенцию государств и юрисдикцию судов. Поэтому ошибочно считать, что киберпространство — это
территория, даже со смешанным международно-правовым статусом.
Это все же международное планетарное пространство.
В действующем законодательстве существует несколько определений «пространства».
Так, под воздушным пространством Российской Федерации понимается воздушное пространство над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем
(ст. 1 Воздушного кодекса РФ1). Космическое пространство — это расположенное за пределами земной атмосферы пространство, включая Луну
1
РГ. 1997. 26 марта. № 59—60.
172
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
и другие небесные тела; пространство за пределами земной атмосферы.
Эта граница между атмосферой Земли и космическим пространством находится на высоте 100 километров (возможная высота спутника на околоземной орбите). С 1959 г. действует Комитет ООН по использованию
космического пространства. В мире обсуждается вопрос о создании аналогичной международной координационной структуры и для Интернета.
Пространством (в физике) называют ту «арену действий», на которой разворачиваются физические процессы и явления и которую мы
субъективно ощущаем как «вместилище предметов». Пространство
(в математике) — это логически мыслимая форма (или структура),
служащая средой, в которой осуществляются другие формы и те или
иные конструкции. То есть это состояние материи, характеризующееся наличием протяженности и объема (например, правовое пространство, векторное пространство, функциональное пространство, топологическое пространство, метрическое пространство).
Исходя из данных определений, можно сделать вывод, что пространство — это состояние материи, характеризующееся наличием
протяженности и объема и способное что-либо вместить.
Итак, киберпространство — это сфера социальной деятельности,
связанная с оборотом информации во Всемирной информационной
паутине, а также в других информационно-коммуникационных сетях
(региональных, опорных, ведомственных, корпоративных).
К сожалению, в настоящее время не существует «легального», или
общепринятого, определения ни кибернетического, ни виртуального
пространства. Однако киберпространство может быть нами рассмотрено в трактовке Верховного Суда США как «уникальная среда, не
расположенная в географическом пространстве, но доступная каждому в любой точке мира посредством доступа в Интернет».
В свете теории права и информационного права кибернетическое
пространство может быть представлено как:
1) глобальное объединение компьютерных сетей и информационных ресурсов, не имеющих четко определенного собственника и служащих для интерактивного соединения (коммуникации) физических
и юридических лиц;
2) новое пространство человеческого самовыражения и общения;
международное пространство, пересекающее любые национальные
границы;
3) децентрализованное пространство, которым никакой оператор,
никакое государство полностью не владеет и не управляет;
4) разнородное (гетерогенное) пространство, где каждый может
свободно действовать, высказываться и работать (говоря образным
языком — пространство «разума и свободы»).
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
173
Проводя дальнейший анализ, следует разграничить Интернет как
важный институт информационного общества, глобальную информационно-коммуникационную сеть от отдельных информационных
ресурсов, наполнений, которые его составляют, в частности информационных ресурсов, порталов, сайтов и др. Федеральный закон «Об
информации, информатизации и защите информации»1 от 20 февраля
1995 г. рассматривал информационные ресурсы как отдельные документы и отдельные массивы документов в информационных системах:
библиотеках, архивах, фондах, банках данных и других информационных системах (ст. 2 Закона). Несмотря на некоторую уязвимость данной формулировки, ее все же можно принять за основу. Итак, информационные ресурсы Интернета — это совокупность информационных
технологий и баз данных, которые доступны при помощи Всемирной
Сети (электронная почта, файлообмен и т. д.).
Структура Интернета будет неполной, если не сказать о ее главной
составляющей — сайтах. Сайт в соответствии со ст. 2 Закона г. Москвы
«О гарантиях доступности информации о деятельности органов власти
города Москвы»2 от 31 марта 2004 г. есть совокупность информационных ресурсов, размещаемых в соответствии с законом или решением
соответствующего органа власти в Интернете по определенному адресу, опубликованному для всеобщего сведения. В киберпространстве
существует единая система доменных имен, с использованием которых субъекты интернет-права могут обращаться к информационным
ресурсам в целях поиска и систематизации информации. Таким образом, домен — это уникальное символьное имя (наименование), предназначенное для навигации в киберпространстве и идентификации
информационного ресурса в сети Интернет.
Вполне закономерно возникает вопрос: чтó именно регулирует позитивное право — общественные отношения или само киберпространство? И на какую собственно социальную сферу (или ее часть) воздействует интернет-право? Сошлемся на мнение известного теоретика
права профессора В. Н. Протасова, который считает, что социальная
сфера включает три компонента. В нее входят: люди, общественные
отношения, деятельность3.
Таким образом, позитивное право здесь воздействует на общественные отношения субъектов (людей) в процессе осуществления
ими своей деятельности с использованием мировой инфраструктуры
Интернета.
1
СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
2
Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. 7 мая. № 27.
3
Протасов В. Н. Что и как регулирует право: учебное пособие. М.: Юристъ, 1995.
174
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
В этой связи важным будет вопрос о том, что представляют собой
отношения, которые регулирует позитивное право. Они представляют
собой интернет-отношения. Поэтому в первую очередь следует разобраться с интернет-отношениями и выяснить их соотношение с информационными правоотношениями.
Следует отметить, что из-за слабой разработанности методологии
информационного права интернет-отношения трактуются учеными в
общем плане и довольно неопределенно. Это отрицательно сказывается на формулировании общей концепции интернет-права и его особенностей на современном этапе, поэтому подробнее остановимся на
этой непростой проблеме.
В частности, одни ученые (А. Б. Венгеров, М. М. Рассолов), говоря о
необходимости разработки доктрины информационного права, наряду
с исследованием законодательства, правоприменения и правосознания рассуждают об информационных отношениях или об отношениях
в информационной сфере, которые регулируются с помощью законов
и других нормативных правовых актов. Эти нормы регулируют поведение людей в информационной сфере, обусловливают образование
специальных информационных отношений, складывающихся между
людьми1. Другие (Ю. Е. Булатецкий, В. А. Копылов) в ходе анализа
взаимоотношений Интернета и права и проблем правового обеспечения электронной торговли специально выделяют понятия «правоотношения в Интернете» и «информационные отношения в Интернете»,
под которыми понимают урегулированные нормами права отношения
в виртуальном пространстве Интернета. При этом они отмечают, что
эти правоотношения имеют в своем составе субъектов (разработчики сетей, провайдеры, потребители информации из Интернета и др.)
и направлены на определенные объекты (информационные права и
свободы, доменные имена, сайты, информационные системы и др.).
Реализация правоотношений предполагает здесь распространение
сведений, данных в реальности, в кибернетическом пространстве, их
использование, информационную безопасность сетей, собственников
технических средств и т. д.2 Отдельные же практикующие в области
Интернета правоведы (например, М. В. Якушев) несколько отходят
от традиционных понятий теории права («отношение», «правоотно1
См., например: Венгеров А. Б. Категория «информация» в понятийном аппарате
юридической науки // Советское государство и право. 1977. № 10. С. 70—78; Рассолов М. М. Управление, информация и право. М.: Мысль. 1983. С. 94—115; Он же.
Информационное право. М.: Юристъ. 1999. С. 41—51.
2
См.: Копылов В. А. Информационное право. М.: Юристъ. 2002. С. 130—140;
Булатецкий Ю. Е. Правовое обеспечение электронной торговли // Коммерческое
(торговое) право. М.: ИДФБК-ПРЕСС, 2002. С. 880—886.
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
175
шение» и др.) и вводят новое понятие «интернет-отношение». Они по
смыслу определяют его как виртуальные отношения в Интернете, регламентированные нормами права и этики, и говорят о необходимости
правового регулирования отношений в сетях, в области электронной
торговли, при заключении внешнеэкономических сделок, в сфере сетевых СМИ, информационного обмена провайдеров, организаций1.
Особый интерес в этой связи представляет точка зрения И. Л. Бачило. Среди правоотношений в информационной сфере профессор выделяет: «виртуальные связи в Интернете» и «так называемые виртуальные отношения», которые от обычных правоотношений отличаются
тем, что: «во-первых, формируются и реализуются на основе информационных технологий с минимальным потенциалом традиционных
документированных ресурсов, и, во-вторых, совершаются между виртуальными субъектами» 2.
На наш взгляд, наиболее точной является позиция Д. В. Грибанова,
который считает, что общественные отношения, возникающие с использованием глобальных компьютерных сетей, выступают особыми
информационными отношениями, направленными на организацию
движения информации в обществе и обусловленными информационной природой самого общества. Эти особые отношения автор называет информационно-кибернетическими. Он доказывает, что участвовать в информационно-кибернетических отношениях можно только
посредством ЭВМ, подключенной к компьютерной сети3.
Итак, можно выделить некоторые особенности исследуемых отношений: обязательное наличие технической компоненты, информационное наполнение данного вида отношений и особый субъектный состав. Кроме того, они не всегда гарантируются или обеспечиваются принудительной силой какого-то одного государства, так
как исследуемая сфера планетарная по своей сути. Таким образом,
исследуемые отношения характеризуются главным образом теми
особенностями, которые вытекают из специфической среды их формирования и существования — информационной среды всемирной
компьютерной сети Интернет. Поэтому они выступают как обще1
См.: Якушев М. В. Интернет и право: новые проблемы, подходы, решения // Третья
Всероссийская конференция «Право и Интернет: теория и практика». 28—29 ноября
2000 г. / сб. докладов. М., 2000. С. 132—133.
2
Бачило И. Л. Методы информационного права и правоотношения в информационной
сфере. Информационное право: учебник / под ред. акад. РАН Б. Н. Топорнина.
2-е изд., с изм. и доп. СПб., 2005. С. 163.
3
Грибанов Д. В. Правовое регулирование кибернетического пространства как
совокупности информационных отношений. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук.
Екатеринбург, 2003. С. 7—16.
176
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
ственные отношения, протекающие в электронной форме в киберпространстве1.
Все это, естественно, заставляет задуматься: как сегодня все же необходимо трактовать указанные выше отношения, причем не вообще,
а применительно к информационному праву?
На наш взгляд, в современных условиях все же логично говорить
об интернет-отношениях, используя, естественно, научные наработки
по трактовке понятий «правоотношения в Интернете» и «информационные отношения в Интернете» (Ю. Е. Булатецкий, В. А. Копылов).
Основываясь на обозначенных научных определениях, в настоящее
время интернет-отношения можно определить таким образом: это часть
отношений в кибернетическом пространстве (включая моральные, этические и иные отношения), участники которых выступают как носители
субъективных прав и обязанностей в Интернете.
Надо заметить, что интернет-отношения — это особые отношения, возникающие в результате воздействия норм информационного,
международного и других отраслей права, международных договоров,
решений судов на поведение людей и организаций (субъектов).
Специфика интернет-отношений состоит в том, что для тех или
иных управомоченных субъектов возникают права (т. е. открывается
предусмотренная правовыми нормами, международными договорами,
соглашениями, решениями судов, обычаями и обеспечиваемая различными государствами возможность действовать определенным образом в кибернетическом пространстве) и вместе с тем на других субъектов возлагаются обязанности, подразумевающие необходимое поведение, зафиксированное в источниках интернет-права и обеспеченное
доброй волей сторон либо государственным принуждением.
Следовательно, интернет-отношения часто носят волевой характер.
В них выражается сознательная воля субъектов этих отношений, той
или иной группы лиц, а также государства и общества в целом. Например, согласно действующему в Швеции закону об ответственности владельцев досок объявлений2 содержание отношений в Интернете между
провайдером и пользователем-клиентом на информационное обслуживание (скажем, видеоматериалами) оформляется договором. И обе
стороны исходя из собственной воли фиксируют в этом договоре свои
права и обязанности, оплату услуг, срок действия договора, ответственность за нарушение взятых обязательств. Согласно принятым обяза1
См. также об этом: Тедеев А. А. Информационное право (право Интернета): учебное
пособие. М.: Из-во Эксмо, 2005. С. 8.
2
См.: Асt (1998:112) оn Responsibility for Еlectronic Вulletin Воаrds // {http://dsv.su.se/
jpalme/society/swedish-bbs-act.html}
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
177
тельствам провайдер обеспечивает своевременный и качественный
доступ клиента в Интернет, поставляет ему видеоматериалы, клиент
вступает в Интернет опосредованно, оплачивает услуги, провайдер несет ответственность за действия, нарушающие международное и национальное законодательство, наносящее ущерб клиенту, третьим лицам,
если иное не указано по воле сторон в договоре. Аналогичные положения заложены в проектах федеральных законов «О сделках, совершаемых при помощи электронных средств»1 и «Об электронной торговле»2.
Отношения, регулируемые интернет-правом, это не только фактические, но и правовые, этические и др. И этому есть свое объяснение,
которое вытекает из содержания информационно-правовой деятельности в целом. При соблюдении указанными субъектами норм права
(в нашем случае, при исполнении провайдерами и их клиентами условий договора на обслуживание видеоматериалами) правовые, фактические и иные отношения «не сталкиваются», а взаимодействуют. Коллизии между ними возникают тогда, когда кто-то из участников договора (допустим, провайдер в соответствии с вышеназванными актами)
не выполняет своих обязательств (скажем, с опозданием осуществил
доступ клиента к Интернету, поставил некачественные видеоматериалы). В этом случае договор (соответственно соглашение и др.) и норма
права не соблюдаются, и между сторонами интернет-отношений возникает спор, который меняет направление их взаимоотношений.
На наш взгляд, интернет-отношения — это новый тип общественных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в
киберпространстве. Это не правовые в чистом виде и не фактические
отношения. Это социальные связи особой правовой, информационной и технической природы (энергетические «сгустки» материи).
Структура рассматриваемых отношений включает следующие элементы: 1) субъекты; 2) объекты; 3) субъективное право; 4) обязанность
субъекта; 5) информацию; 6) технические средства.
Причем под правовым регулированием интернет-отношений мы
понимаем целенаправленное воздействие на процессы в цифровой
среде Интернета правовыми средствами с целью их упорядочения и
прогрессивного развития; это также воздействие на поведение субъектов права с помощью норм права, которое обеспечивает их нормальную и правильную работу.
1
Третья Всероссийская конференция «Право и Интернет: теория и практика».
28—29 ноября 2000 г. М., 2000. С. 17—26.
2
Федеральный закон (проект) «Об электронной торговле» № 310163-4 внесен
в Государственную Думу ФС РФ 16 июня 2006 г. (вх. № 1.1-6060). 4 июля 2006 г. был
рассмотрен Советом ГД ФС РФ (протокол № 171, п. 55). // СПС «КонсультантПлюс».
178
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
На наш взгляд, Интернет формирует особую информационную сферу, связанную с оборотом цифровой информации. Ее можно назвать интернет-сфера1. Сама интернет-сфера может быть рассмотрена нами как
определенный срез в исследуемом объекте (инфосфере). Она в определенных условиях может быть представлена и как виртуально окружающая
нас среда. Среда, на наш взгляд, представляет собой функциональное понятие и обозначает все другие системы, которые окружают исследуемую.
И еще один важный момент. Интернет — это не только средство доставки информации, провода, базы данных и компьютерные системы.
Это также средство сосуществования и взаимодействия людей. Поэтому можно говорить о некотором сообществе лиц, которые активно действуют в этой среде для достижения своих собственных целей.
Цифры сами говорят за себя. Точкой отсчета для «жизни» российской
доменной зоны можно считать 1994 г. Прошло более десяти лет, и в
сентябре 2007 г. был зарегистрирован уже миллионный домен в зоне
Рунета. Оптимисты считают, что к 2015 г. 80% населения нашей страны
будет охвачено Интернетом. Таким образом будет решена важная проблема цифрового неравенства и информационного (технологического) разрыва между центром и регионами Российской Федерации. На
наш взгляд, если прогнозы оправдаются и задача «цифрового выравнивания» будет решена, то это окажет существенное влияние на улучшение качества жизни россиян. Пока что Россия отстает по степени
проникновения информационных технологий в повседневную жизнь
граждан от многих европейских стран, США, Японии и Китая2.
Если допустить, что интернет-пространство — это не только сложный технический объект, но и сообщество лиц, вступающих друг с другом в различные связи и различные отношения по поводу информации, циркулирующей в мировой инфраструктуре, то можно говорить
о формировании определенного общества граждан разных стран и
континентов, существующего без четко определенных национальных
границ, а также территории и обладающего зачатками (пока еще!) коллективного разума. Таким образом, вопрос о правовом статусе такого
лица (виртуального или пространственно реального) является ключевым вопросом интернет-права.
1
Интернет-сфера, в свою очередь, также может быть дифференцирована нами
на отдельные составляющие части, например, в нее входит блогосфера (интернетпространство, формируемое сообществом блогеров).
2
Например, на 2008 г. в США число пользователей составило 223 млн человек
(всего жителей США 302 млн 87 тыс. человек), т. е. охвачен Интернетом 71% взрослого
населения страны); в Китае из 1 млрд 300 млн общего числа жителей охвачено
Интернетом 253 млн, т. е. 19% взрослого населения страны. Для сравнения: в России
число пользователей 29 млн 4 тыс. человек, а всего жителей — 142 млн 8 тыс.
§ 2. Право и Интернет как социальные явления
179
Итак, всеохватывающее информационное пространство, основанное на широком применении компьютерной техники, информационных технологий и Интернета, объединяет людей из разных стран и со
всех уголков земного шара в единое мировое сообщество без географических и геополитических границ. Роль обмена информацией в таком
сообществе неумолимо возрастает.
Несмотря на положительные изменения в последние годы, в сфере
правового регулирования информационных технологий пока еще отсутствует однозначно сложившаяся правовая терминология. Поэтому
следует разобраться с понятийным аппаратом, используемым в данной
работе. Надо заметить, что такие понятия, как «интернет-законодательство», «субъекты интернет-отношений», «интернет-споры», «кибербезопасность» вводятся в литературе по информационному праву
впервые, в контексте анализа новых подходов к интернет-праву. И им
в литературе не даются определения.
На наш взгляд, интернет-законодательство — это совокупность законов, иных нормативных актов (национальных, например России
и зарубежных государств), регулирующих отношения в виртуальном
пространстве Интернета. В качестве интернет-отношений выступают
только те отношения, которые связаны с социально-правовым регулированием виртуального пространства (т. е. с регулированием этого
пространства на основе норм права, морали, этики и других средств).
Субъекты интернет-отношений — это провайдеры, владельцы серверов и другие лица, которые пользуются Интернетом. Кибербезопасность определяется нами как состояние защищенности сбалансированных интересов личности, общества и государства от внутренних и
внешних угроз в киберпространстве (части информационной сферы)
на основе общепризнанных принципов и норм международного и национального права. При этом под защищенностью следует понимать
активные действия субъектов интернет-права, направленные на достижение определенной степени безопасности объекта охраны в целях сохранения конфиденциальности, целостности и недоступности
информации для третьих лиц во всемирном кибернетическом пространстве. Интернет-спор — это неурегулированное разногласие, возникающее между различными субъектами права в виртуальном пространстве Интернета и рассматриваемое в судах общей юрисдикции,
третейских судах, специальных комиссиях и т. д.
Для уяснения сути новой концепции права для киберпространства
следует принять во внимание не только позитивистский подход к правопониманию, но и обратить свой взор на другие точки зрения. Так,
А. Б. Венгеров выделил два подхода к пониманию права: узкий (монистический), согласно которому право есть система правил поведения,
180
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
обладающих необходимыми признаками, и широкий (плюралистический), где право рассматривается как «мера свободы личности, опять
же с учетом проблем, связанных со свободой воли, свободой выбора,
соотношения свобод и интересов разных индивидов и т. д.»1 По мнению академика В. С. Нерсесянца, право может быть рассмотрено как
мера свободы, формальное равенство, получившее благодаря законодательному признанию официальную государственную защиту2. Опираясь на данные позиции, можно сделать важные выводы. По нашему
мнению, право в этой среде может трактоваться как интернет-право;
как общеобязательные нормы о правовой информации; как общая
воля субъектов (участников) интернет-отношений; как результат согласования и сочетания их интересов в виртуальном пространстве; как
всеобщая и необходимая форма свободы в общественных отношениях
людей; как нормативно выраженная свобода, равный масштаб (мера)
поведения различных указанных субъектов.
Несмотря на то что Интернет — это явление искусственное, созданное людьми, вместе с тем в этой среде мы видим яркое проявление
всего естественного, в том числе и естественного права (право на свободу слова, выражение мнений, право на объединение и т. д.).
Между правом и Интернетом как социальными явлениями существуют прямые и обратные связи. Они, на наш взгляд, состоят в следующем.
Первое. Деятельность физических и юридических лиц с использованием Сети является серьезным фактором правообразования во многих странах.
Второе. Действующие законы и подзаконные акты способны ограничивать поведение субъектов в этом пространстве, придавая тем самым
им направленность, упорядоченность, вводя их в определенные рамки.
Третье. Позитивное право является важным средством укрепления
правосознания участников информационных обменов. При этом сами
участники интернет-отношений выдвигают собственные требования к
позитивному праву.
§ 3. Интернет-право как новое научное
направление и межотраслевой…институт права
В последнее время появились научные разработки относительно
характеристики понятия и содержания интернет-права и его места в
предметной области и системе информационного права. В частности,
1
Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: Юриспруденция. 1999, С. 323.
2
Нерсесянц В. С. Проблемы общей теории права и государства. М.: Норма, 2006.
§ 3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой…
181
в отдельных работах это понятие настойчиво используется в ходе решения практических задач по правовой информатизации общества.
Интернет-право употребляется в основном при анализе всей совокупности проблем информационного права и рассматривается как некое
новое самостоятельное направление юридических наук (не одной науки!), и прежде всего — международного частного права и информационного права1. С другой стороны, в некоторых работах утверждается, что в связи с интенсивным развитием информационного права
и внедрением информационных технологий в России остро встает
проблема разработки нового направления правовой науки — интернет-права2. Предлагается увязывать это направление с правом общемирового виртуального пространства, методологией понимания сетей
и теоретико-правовыми аспектами регулирования электронной среды
в Интернете3.
Р. В. Шагиева в своей крупной теоретической работе «Концепция
правовой деятельности в современном обществе» признает и широко использует категорию «интернет-право», кроме того, она считает,
что «комплексность интернет-права позволяет распространить полученные при изучении этой сферы выводы на информационно-правовую деятельность в целом»4. Исследуя основные этапы, тенденции и
перспективы информационно-правовой деятельности при переходе к
информационному обществу, автор предлагает «с учетом имеющихся
в юридической литературе высказываний следующие условные наименования... подразделениям права: право реального пространства и
право виртуального пространства»5.
Параллельно с этими тенденциями в теоретическом аспекте ставятся и обсуждаются новые направления и подходы к решению про1
См.: Рассолов М. М. Проблемы предмета и методов теории государства и права //
Проблемы теории государства и права. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007.
С. 22—23; Сборник методических материалов по курсам «Теория государства и права» и
«Проблемы теории государства и права» / сост. М. М. Рассолов. М.: Российская правовая
академия МЮ РФ, 2002. С. 5.
2
См.: Солдатов А. С. Право как инструмент социального управления. М.: Российская
правовая академия МЮ РФ, 2002. С. 143.
3
См. также: Васильев Г. В., Забегалин Д. А. Правовое регулирование электронного
бизнеса в России и за рубежом // Электронный бизнес и реклама в Интернете. М.,
ЮНИТИ-ДАНА, 2008. С. 106—114; Лукьянов А. А. Основные концепции интернетправа // Информационное право. 2007. № 3; Чибинев В. М., Кузьмин А. П. Перспективы
правового регулирования интернет-отношений // Информационное право. 2006. № 3.
4
Шагиева Р. В. Концепция правовой деятельности в современном обществе. Казань,
2005. С. 280; Она же. Концепция правовой деятельности в современном обществе.
Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 14.
5
Там же. С. 285.
182
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
блем интернет-права. В частности, в теоретической плоскости ставятся проблемы развития «интернет-законодательства» (а не «интернетправа»!), которые требуют разработки для нужд практики новых подходов к «правовому регулированию интернет-отношений», к анализу
состава субъектов последних, к характеристике информации как особого объекта гражданских прав; к охране в Сети объектов интеллектуальной собственности и к рассмотрению в судах интернет-споров1.
При этом авторы более пристальное внимание уделяют в основном
правовому регулированию общественных отношений, возникающих
в кибернетическом пространстве, проблеме юрисдикции государств
в Интернете, проблеме юридической ответственности провайдеров,
разработке инициатив в сфере саморегуляции отношений в Сети2.
М. Ю. Радченко и В. П. Горбунов, рассматривая пути эволюционного развития концепции современного права по отношению к виртуальному пространству, говорят о том, что наряду с исследованиями
проблем правового регулирования Интернета необходимо скорейшее
осмысление в рамках темы «Право и Интернет» острых проблем так
называемого цифрового права (оно исследует цифровые сущности
разнообразных явлений), которое они называют правом будущего в
теоретико-правовой мысли. Среди этих проблем выделяются: право
цифрового государственного строительства (формирование государственных органов — помимо обычной формы — в цифровой через виртуальное пространство); право цифрового государственного
управления (использование цифровых сетей в качестве канала передачи информации в традиционном государственном управлении); авторское право на цифровые сущности (регистрационная защита прав
на тексты, программы, видео, музыку, лицензирование этих объектов
и т. д.); программное право (сертификация деятельности по созданию
программ, регулирование их жизненного цикла и др.); право цифровых споров (рассмотрение цифровых споров в суде), право цифровых
операций, право цифровых денег, проблема защиты цифровых данных
и др.3
Л. В. Голоскоков считает, что с учетом модернизации права российское государство уже начало преобразовываться в «сетевое» государ1
См. об этом: Якушев М. В. Интернет и право: новые проблемы, подходы, решения //
Третья Всероссийская конференция «Право и Интернет: теория и практика». 28—29 ноября 2000 г. М., 2000. С. 132—133.
2
Наумов В. Б. Право и Интернет: очерки теории и практики. М.: Книжный дом
«Университет», 2002. С. 9—23.
3
См., например: Радченко М. Ю., Горбунов В. П. Цифровое право будущего // Третья
Всероссийская конференция «Право и Интернет: теория и практика». 28—29 ноября
2000 г. М., 2000. С. 47—53.
§ 3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой…
183
ство, а это должно соответственно привести к формированию сетевого
права. Концепция сетевого права предлагает особый метод, согласно
которому происходит «использование сетевых технологий для комплексной автоматизации процессов правотворчества и правореализации с целью мгновенного доведения созданной нормы до субъекта и
исполнения ее средствами автоматики точно так же, как она задумывалась законодателем»1. В этой связи допускается, что в некоторых сферах нормы права могут создаваться «полуавтоматическим способом, т.
е. компьютером, но в рамках, заданных человеком и под его полным
контролем»2. Автоматизм реализации норм сетевого права позволит
в таких областях, как налогообложение, таможенное дело, миграция,
перепись населения, снизить произвол чиновников, контролеров, а
также разрушит монополизм крупнейших сетевых корпораций. Появление сетевого права (и новой парадигмы «опережающего правотворчества»), по мнению автора, будет способствовать эффективной
реализации именно коммуникативной функции права, активной связи личности с государством.
Анализ позволяет нам заключить, что сетевое право представляет
собой более глобальное явление по сравнению с интернет-правом, так
как оно относится не только к деятельности субъектов в сети Интернет, но и их взаимодействию в других информационно-телекоммуникационных сетях.
Большой вклад в обоснование новой концепции права для киберпространства принадлежит Д. В. Грибанову. В своей диссертационной работе автор рассматривает киберпространство как совокупность информационных отношений и как сложный, «обособленный» объект правового регулирования3. По его мнению, кибернетическое пространство включает две смысловые составляющие:
техническую и информационную. Доказывается, что ведущее место
принадлежит информационной составляющей, а целью существования киберпространства является организация движения потоков
информации. Поэтому технические средства здесь играют важную,
но не основную роль. Д. В. Грибанов считает, что «нормы права, регулирующие кибернетическое пространство, должны входить в систему права как институт комплексной отрасли права — информа1
Голоскоков Л. В. Теория сетевого права / под ред. А. В. Малько. СПб., 2006.
С. 32.
2
3
Он же. С. 78.
Грибанов Д. В. Правовое регулирование кибернетического пространства как совокупности информационных отношений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург,
2003.
184
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
ционного права»1. Автор доказывает, что общественные отношения,
регулируемые традиционными отраслями права, не меняют своего
содержания и сущности при взаимодействии с киберпространством,
а нормы права, воздействующие на эти отношения, должны быть дополнены с учетом особенностей информационных отношений. Для
этого предлагается принять федеральный закон «О кибернетическом
пространстве», который бы установил базовые принципы регуляции
этой среды, единый понятийный аппарат. В работе показано, что
проблема правового регулирования киберпространства может быть
также решена путем активного международного сотрудничества и
последовательной унификации законодательства различных стран.
При этом, обобщая новые разнообразные подходы к проблемам
интернет-права, представляется возможным выделить и довольно широкий круг задач нового направления юридической науки. В частности,
это: общая характеристика Интернета как явления нового времени;
анализ правовых аспектов регулирования электронной среды Интернета; изучение актуальных проблем разработки информационного
законодательства в сфере использования информационно-коммуникационных сетей в России; исследование отношений в сфере ведения
предпринимательской деятельности и электронной торговли в российской зоне Интернета; исследование отношений в сфере правового
регулирования рекламы и маркетинговых услуг в российской зоне Интернета; исследование отношений в сфере защиты объектов интеллектуальной собственности в российской зоне Интернета; исследование
отношений в сфере правового регулирования СМИ, работающих с использованием Интернета в российской зоне; анализ ответственности
субъектов интернет-права; исследование компьютерных преступлений и иных негативных явлений в Рунете; проблемы международноправового сотрудничества в данной сфере.
Итак, предметная область интернет-права и предмет информационного права пересекаются. И у этих областей знаний много общего.
Поэтому интернет-право в настоящее время рассматривается, изучается и исследуется именно в рамках информационного права, и это
имеет свои причины, которые касаются единства предметов исследования этих отраслей знаний.
Однако все же остаются открытыми вопросы: что сегодня необходимо вкладывать в понятие «интернет-право» и в чем состоит его содержание и основные компоненты?
1
Грибанов Д. В. Правовое регулирование кибернетического пространства как совокупности информационных отношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург,
2003. С. 8.
§ 3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой…
185
Отталкиваясь от изложенных выше точек зрения, можно заключить,
что в настоящее время интернет-право — это новое самостоятельное направление юридической науки, и прежде всего информационного права.
В качестве объекта изучения интернет-права будут выступать сами
самостоятельные явления права и Интернета, а также все явления,
связанные с их взаимодействием, функционированием и развитием
как на международном, так и на национальном уровне.
В качестве предмета изучения интернет-права выступают правовые
нормы, правовые и иные отношения, которые возникают, изменяются
и прекращаются в области использования сети Интернет и всемирного виртуального пространства.
В связи с этим мы соглашаемся с теми учеными, которые рассматривают интернет-право как самостоятельное направление юридической науки, прежде всего в структуре международного частного и
публичного права и формирующегося информационного права. Хотя
очевидно, что интернет-право связано со всей системой права и касается по существу всех отраслей юридических знаний.
Анализ показывает, что сегодня складываются все предпосылки для
формирования интернет-права как центрального раздела и спецкурса
информационного права, а может быть, впоследствии и отдельной научной школы («научное направление — научная школа»). Для этого по
данной теме должен быть подготовлен не один доктор наук.
Сам термин «интернет-право», используемый в работе, по нашему
мнению, имеет право на существование по ряду причин: во-первых, исследуемая сфера является не просто международной, а планетарной и
интернациональной, во-вторых, этим термином пользуются специалисты (и юристы) многих стран и, в-третьих, он является равнозначным во
многих государствах и переводится без потери смысла на многие языки.
Например, во французском языке равнозначным этому понятию будет
Le Droit d’Internet, в английском — The Internet-law, в немецком — Des
Internets-Rechtes, в испанском — El derecho del Internet и т. д.
Новые термины, так или иначе связанные с интернет-средой, по
определению носят международный характер, формируются на базе разных языков, представителями разных стран. Поэтому термин «интернетправо» вполне, на наш взгляд, правомочен. Да, в большинстве случаев в
правоведении используются термины, состоящие из существительного
и прилагательного (например, «информационное право», «предпринимательское право»). Вместе с тем для обозначения исследуемого межотраслевого института и нового научного направления, на наш взгляд,
на сегодняшний день не существует подходящего прилагательного (например, «интернетное право», «интернетовское право» и т. п.). Кстати, в
русском языке тоже есть термины, состоящие из двух существительных,
186
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
причем одно из них — иностранное. В силу неразработанности понятийного аппарата равноценными и близкими понятию «интернет-право» в
данной работе можно считать — «кибернетическое право» и «право виртуального пространства». Анализ ст. 1 Федерального закона от 1 июня
2005 г. «О государственном языке Российской Федерации»1 позволяет
нам сделать заключение, что термин «интернет-право» — это неологизм,
и его можно определить как «иностранное слово, не имеющее общеупотребительных аналогов в русском языке». Следует также отметить, что
исследуемая среда является планетарной, а Интернет — это огромный
рынок товаров и услуг2 и для того, чтобы быть конкурентными и эффективными нам следует договариваться с другими странами на понятном
всем языке. Для этого нам необходимы четкие и равнозначные понятия.
Несмотря на некоторую неоднозначность словоупотребления, считаем,
что использование данной категории в юридической науке будет способствовать унификации понятийного аппарата, кроме того, ее употребление весьма удобно. В этой связи можно привести различные примеры
общеупотребительных слов, образованных при помощи существительного «Интернет», например «интернет-торговля», «интернет-адрес»,
«интернет-образование», «интернет-грамотность», «интернет-дневник»,
«интернет-технологии», «интернет-сообщество» и т. д. Повседневное использование многих из них и последовательное их закрепление в нормативных правовых актах — закономерный процесс.
С другой стороны, интернет-право есть также некое системное объединение норм и правил, которые призваны воздействовать на общественные отношения, складывающиеся по поводу использования совокупности компьютерных сетей и информационных ресурсов, принадлежащих множеству разнообразных субъектов: организаций и граждан.
Это объединение норм является децентрализованным. Оно не имеет
единого свода законов пользования сетью Интернет. Исследуемые
нормы права регулируют отношения субъектов в киберпространстве
и содержат предписания, дозволения, запреты и рекомендации, которые относятся к информационной деятельности в Интернете в целом3.
1
РГ. 2005. 7 июня.
2
Например, мировой рынок телекоммуникаций приносит в виде доходов порядка
600 млрд долл. США в год, мировой товарооборот электронной торговли превышает
3,5 трлн долл. США в год.
3
Правовые нормы в данной сфере имеют тесную связь и взаимодействие с моральноэтическими нормами. Ниже мы будем рассматривать в основном нормы права, которые
касаются функционирования Интернета. Морально-этическими и другими нормами
предполагается оперировать лишь в необходимых случаях. Исследование применения
данных норм в виртуальном пространстве Интернета — это большая специальная
проблема, которую еще предстоит исследовать.
§ 3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой…
187
При этом данные нормы имеют свою специфику, так как касаются
прежде всего Интернета в широком международном аспекте (т. е. всемирного кибернетического пространства) и одновременно связаны с
внутренними, национальными проблемами Интернета, например с
вовлечением Российской Федерации, ее граждан (владельцев серверов, провайдеров и др.) в интернет-отношения, связанные с реализацией сделок в Интернете, соглашений, процессов обмена информацией и т. д.
Однако может сложиться мнение, что интернет-право, хоть и представляет собой децентрализованное объединение норм и правил, полностью самостоятельно и независимо от общих правовых воззрений, и
прежде всего от сложившихся воззрений на систему права.
Мы считаем, что интернет-право не является таким самостоятельным явлением. Интернет-право — это часть или компонент всемирного кибернетического пространства1. Одновременно интернетправо — часть общей системы права. Однако, с нашей точки зрения,
оно не может считаться ни самостоятельной отраслью права, ни подотраслью какой-то одной отрасли права (скажем, формирующегося
информационного права). Оно представляет собой менее крупное образование — институт права.
И. Ф. Казьмин и В. М. Сырых утверждают, что правовой институт
представляет собой систему «взаимосвязанных норм, регулирующих
относительно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-то их компоненты, свойства»2. Юридическим критерием обособления определенной совокупности норм в конкретный
институт права, по мнению ученых, служат три признака:
1. Юридическое единство правовых норм (правовой институт как
целостное образование, характеризуется единством содержания его
норм, которое выражается в общих правовых понятиях, единстве правового режима регулируемых отношений, единых правовых принципах и т. д).
2. Полнота регулирования определенной совокупности общественных отношений (правовой институт может включать в себя
1
А. Б. Венгеров, говоря о сущности и назначении права, подчеркивал его «встроенность в само существование человеческой цивилизации, обеспечение стабильности,
устойчивости, упорядоченности общества, смягчение агрессивности, нахождение и
закрепление компромиссов вместо взаимоуничтожения, определение справедливости,
гуманности…» (Венгеров А. Б. Сущность и содержание, понятие и определение права /
Теория государства и права. М.: Юриспруденция, 1999. С. 319).
2
Казьмин И. Ф., Сырых В. М. Понятие системы права. Правовой институт, отрасль
права // Общая теория права / под ред. проф. А. С. Пиголкина. М.: Изд-во МГТУ
им. Н. Э. Баумана, 1996. C. 180.
188
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
различные виды норм права — дефинитивные, запрещающие, обязывающие и т. д. Но все они в комплексе выражают все аспекты
правового регулирования соответствующей группы общественных
отношений. Поэтому каждый правовой институт выполняет свои
функции, уникален и не дублирует другие структурные элементы
системы права).
3. Обособление норм, образующих правовой институт, в главах,
разделах, частях нормативных правовых актов.
Авторы выделяют разные виды правовых институтов. Среди них
есть институты, которые регулируют лишь какое-то одно специфическое общественное отношение или даже один из его элементов
(например, институт потерпевшего, или подозреваемого, или обвиняемого в уголовно-процессуальном праве). Они делают вывод о
том, что обычно правовой институт выступает в виде сравнительно
небольшой общности норм, «специфика и автономность которой не
выходит за рамки одной отрасли права. В то же время отдельные так
называемые смешанные институты могут содержать нормы, характерные для разных отраслей права»1. Стоит согласиться с подобным
суждением авторов. Допустим, в трудовом и в административном
праве таким институтом, на наш взгляд, может выступать межотраслевой институт охраны труда. В конституционном, гражданско-процессуальном и уголовно-процессуальном праве — институт подведомственности. Институт права государственной собственности
находит свое закрепление в нормах конституционного, административного, гражданского и уголовного права. В историческом плане
можно вспомнить также об институте конфискации, который имел
закрепление в нормах гражданского, административного и уголовного права. Ряд исследователей включают в число межотраслевых
институтов — институты необходимой обороны, крайней необходимости, представительства и др.
Интернет-право, на наш взгляд, является именно таким «пограничным» (смешанным или комплексным) институтом, поскольку
здесь в определенных случаях одни и те же общественные отношения
урегулированы нормами различной отраслевой принадлежности. И в
этом смысле указанные нормы интернет-права образуют так называемый межотраслевой институт права.
Однако интернет-право, хотя и включает нормы различных отраслей права, тем не менее характеризуется единым предметом регулирования. Это свидетельствует о том, что данный институт — все же
обоснованное объединение норм информационного, международно1
Казьмин И. Ф., Сырых В. М. Указ. соч. C. 182.
§ 3. Интернет-право как новое научное направление и межотраслевой…
189
го частного и публичного права, административного, гражданского
и финансового права. Существование интернет-права обусловлено
специфическими потребностями правового регулирования отношений в интернет-сфере вообще.
Совершенно очевидно, что в интернет-праве просматривается
некое единство предмета регулирования, касающееся правоотношений, связанных с Интернетом. В этой связи в следующих параграфах мы выделим нормы, которые по своей первичной юридической природе являются нормами гражданского, административного, уголовного права. Вместе с тем узловым вопросом регулирования правоотношений здесь будет выступать само киберпространство, правовые связи субъектов по поводу движения потоков
информации по каналам связи. Представим себе такое положение,
что в киберпространстве отсутствует сама сеть Интернет, тогда не
будет и киберпространства. В этом случае не будет существовать и
интернет-право.
Данный институт регулирует специфические отношения, касающиеся правового положения субъектов, действующих в данной
среде, и сопутствующие отношения, связанные с этим: право на
доступ к информации в Сети, отношения по охране авторских и
смежных прав в Интернете, отношения по электронному документообороту в Интернете, отношения, возникающие в сфере Интернет-торговли, отношения, связанные с регистрацией доменных
имен, отношения по обеспечению кибербезопасности и т. д. Таким
образом, системообразующими отношениями здесь выступают
правоотношения субъектов права по поводу оборота информации
в Интернете.
В связи с этим интернет-право в качестве комплексного межотраслевого института права можно определить как объективно обособившуюся внутри различных отраслей права (и прежде всего информационного,
международного частного и публичного права) совокупность взаимосвязанных правовых норм, объединенных общностью регулирования отношений в виртуальном пространстве Интернета.
В завершение следует отметить, что процесс становления комплексных межотраслевых или «пограничных» институтов, образующихся на стыке смежных отраслей права, например, гражданского и
семейного, административного и налогового, часто объясняют объективным перераспределением сферы правового регулирования между
отраслями права1.
1
См. об этом более подробно: Теория государства и права / под ред. В. К. Бабаева.
М.: Юристъ, 2006. С. 426.
190
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов…
права в киберпространстве. Источники интернет-права
Однако все же не ясно, какие же сегодня источники присущи интернет-праву как новому комплексному институту права? С нашей
точки зрения, интернет-право имеет собственные источники. Учитывая изложенное и тот факт, что интернет-право носит межгосударственный характер, к основным видам его источников можно отнести:
международные договоры (соглашения, хартии, обращения и др.), касающиеся Интернета; внутреннее информационное законодательство
и правовые обычаи.
Очевидно, что при определении содержания интернет-права важно
в первую очередь определить совокупность норм, регулирующих интернет-отношения и основные источники интернет-права, которые
характеризуют его особенности. При этом данные нормы охватывают
либо могут охватывать своим воздействием разнообразные «среды»
интернет-отношений, в соответствии с которыми может строиться вся
система норм и положений, регулирующих сферу кибернетического
пространства, и те разделы законодательства, с которыми оно связано.
Кроме того, отдельные нормы, регулирующие отношения в кибернетическом пространстве, могут формулироваться в виде отдельных
концепций, доктрин, деклараций. К их числу, скажем, можно отнести разработку актуальных проблем киберэкономики — электронные
деньги, реклама, маркетинг, электронные публикации, сетевые договоры (например, ст. 160, 434, 847 ГК РФ); пожелания скорейшего разрешения проблем правового регулирования электронного документооборота, а также разработку проблем информационной безопасности,
повышения юридической ответственности участников правоотношений в Интернете (в частности, Доктрина информационной безопасности РФ1 от 9 сентября 2000 г., Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 г.2, Стратегия развития информационного общества
в Российской Федерации3, утвержденная Президентом РФ 7 февраля
2008 г.) и др.
Иначе говоря, это в основном нормы российского права. Однако отношения в сфере кибернетического пространства регулируются
1
РГ. 2000. 28 сент. № 187.
2
Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года, одобрена распоряжением Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244-р // РГ. 2004. 7 окт. № 220.
3
РГ. 2008. 16 февр. № 34.
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов…
191
(причем в первую очередь!) и нормами международного права. Скажем, эти отношения сегодня регулируются Хартией глобального информационного общества1, принятой в июле 2000 г. в Окинаве, Конвенцией ООН об использовании электронных сообщений в международных договорах, принятой в Нью-Йорке 23 ноября 2005 г.2, Декларацией о свободе обмена информацией в Интернете3, принятой Советом
Европы 28 мая 2003 г., Европейской декларацией о правах человека и
верховенстве права в информационном обществе 2005 г.4, Будапештской конвенцией о киберпреступности5 2001 г., Европейской конвенцией о трансграничном телевидении6 от 5 мая 1989 г. с изменениями,
внесенными Протоколом от 1 октября 1998 г., Европейской конвенцией о защите детей от сексуальной эксплуатации и сексуального насилия 2007 г., Соглашением между Правительством РФ и Европейским сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий7 от
16 ноября 2000 г., Соглашением между странами СНГ о сотрудничестве
в области информации8 от 9 октября 1992 г., Соглашением между странами СНГ о сотрудничестве в борьбе с преступлениями в сфере компьютерной информации9 от 1 июня 2001 г., Декларацией принципов
построения информационного общества 2003 г. и Планом действий
Тунисского обязательства 2005 г., принятыми Всемирным саммитом
1
Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 51—56.
2
Россия приняла решение подписать Конвенцию. Распоряжение Правительства РФ
от 27 декабря 2006 г. № 1821-р «О подписании Конвенции Организации Объединенных
Наций об использовании электронных сообщений в международных договорах» //
Собрание законодательства РФ. 2007. 1 янв. № 1 (ч. II). Ст. 346. Текст Конвенции
официально опубликован не был // СПС «КонсультантПлюс».
3
Декларация о свободе обмена информацией в Интернете. Принята на 840-м
заседании Комитета министров Совета Европы 28 мая 2003 г. // Документ в РФ
официально опубликован не был. СПС «Консультант Плюс». См. официальный текст
на английском языке: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=37031&BackColorInternet=999
9CC&BackColorIntranet=FFBB55&BackColorLogged=FFAC75
4
См.: http://www.ifap.ru/ofdocs/eu/dhrrlis.pdf
5
Конвенция о преступности в сфере компьютерной информации (ETS № 185).
(Будапешт, 23 ноября 2001 г.) / текст перевода получен из Правового управления
Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Текст Конвенции официально
опубликован не был // Справочная правовая система ГАРАНТ.
6
См. об этом: распоряжение Правительства РФ от 26 июля 2006 г. № 1060-р
«О подписании Европейской Конвенции о трансграничном телевидении» // СЗ РФ.
2006. 31 июля. № 31 (ч. II). Ст. 3529.
7
Бюллетень международных договоров. 2001. № 11. С. 68—76.
8
Бюллетень международных договоров. 1993. № 10.
9
Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ
«Содружество». № 1 (37). С. 138—145.
192
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
по информационному обществу, международными договорами между
провайдерами России, США, Франции, Германии и других государств
в сфере заключения и исполнения сделок, сетевых договоров, договоров по оказанию интернет-услуг и др.
Исследование показало, что в настоящее время внутреннее информационное законодательство Российской Федерации и других стран
весьма обширно1. Однако оно пока, к сожалению, далеко от совершенства и требует разработки и принятия новых актов (в частности,
касающихся отношений в Интернете в целом и сохранения всемирного цифрового наследия каждым из государств в отдельности).
Среди действующих в этой сфере источников права можно
особо выделить Федеральные законы «Об электронной цифровой
подписи»2 от 10 января 2002 г., «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации»3 от 27 июля 2006 г., «О персональных данных»4 от 27 июля 2006 г., «О связи»5 от 7 июля 2003 г.,
«О техническом регулировании»6 от 27 декабря 2002 г., «Об обязательном экземпляре документов»7 от 29 декабря 1994 г., «О третейских судах в РФ»8 от 24 июля 2002 г., «О государственной автоматизированной системе “Выборы”»9 от 10 января 2003 г., «О противодействии экстремистской деятельности»10 от 25 июля 2002 г.,
«О государственном регулировании деятельности по организации
азартных игр»11 от 29 декабря 2006 г., «Об архивном деле в РФ»12 от
22 октября 2004 г., «О рекламе»13 от 13 марта 2006 г., Гражданский
кодекс РФ, Закон РФ «О защите прав потребителей»14 от 7 февраля
1992 г. и другие акты.
1
См., например: Просвирнин Ю. Г. Информационное законодательство: современное
состояние и пути совершенствования. Воронеж, 2000. С. 157—208.
2
РГ. 2002. 12 янв. № 6.
3
РГ. 2006. 29 июля. № 165.
4
Там же.
5
СЗ РФ. 2003. 14 июля. № 28. Ст. 2895.
6
РГ. 2002. 31 дек. № 245.
7
РГ. 1995. 17 янв. № 11—12.
8
СЗ РФ. 2002. 29 июля. № 30. Ст. 3019.
9
РГ. 2003. 15 янв. № 5.
10
РГ. 2002. 30 июля. № 138—139.
11
РГ. 2006. 31 дек. № 297.
12
РГ. 2004. 27 окт. № 237.
13
РГ. 2006. 15 марта. № 51.
14
Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. 9 апр. № 15. Ст. 766; РГ. 1996. 16 янв. № 8.
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов…
193
Важную роль в регулировании данной сферы играли утратившие
с 1 января 2008 г. юридическую силу в связи с действием части четвертой ГК РФ1 законы: «Об авторском праве и смежных правах»2 от
9 июля 1993 г., «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных»3 от 23 сентября 1992 г., «О правовой
охране топологий интегральных микросхем»4 от 23 сентября 1992 г.,
«О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров»5 от 23 сентября 1992 г., Патентный закон РФ6 от
23 сентября 1992 г.
Отдельные рассматриваемые нормы представлены в виде норм морали и этических стандартов саморегулирования. Так, Национальный
кодекс деятельности в области информатики и телекоммуникаций7,
принятый 27 мая 1966 г. Торгово-промышленной палатой России, содержит этические стандарты саморегулирования, действующего на
основе законодательства России и международного права. И он выступает лишь в роли средства самодисциплины, а также предназначен
для использования судами в качестве справочного документа в рамках
соответствующего законодательства (разд. 1 Кодекса). Большое практическое значение для этой сферы имеют также Резолюции российского Интернет-форума (РИФ), которые содержат синтез мнений и
конкретные предложения специалистов в сфере регулирования Интернета8.
Большая совокупность рассматриваемых норм несет отпечаток
сложившихся международных отношений, которые отражены в конкретных соглашениях и которыми пользовались и пользуются сейчас
участники многообразных интернет-отношений.
Среди них, например, многочисленные международные соглашения по вопросам интеллектуальной собственности (в частности, Парижская конвенция по охране промышленной собственности 1883 г.9).
23 декабря 1977 г. СССР ратифицировал Договор о патентной коопе1
РГ. 2006. 22 дек. № 289.
2
РГ. 1993. 3 авг. № 147.
3
РГ. 1992. 20 окт. № 229.
4
РГ. 1992. 21 окт. № 230.
5
РГ. 1992. 17 окт. № 228.
6
РГ. 1992. 14 окт. № 225.
7
Национальный кодекс деятельности в области информатики и телекоммуникаций // Копылов В. А. Информационное право. М.: Юристъ, 1997. С. 306—308.
8
См., например: {http://2008.rif.ru/files/resolution--rif-2008.pdf}
9
Собрание постановлений Правительства СССР. 1965. № 4. Ст. 23.
194
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
рации 1970 г.1 Помимо этого, в отношениях между государствами —
участниками СНГ с 1 января 1996 г. действует Евразийская патентная
конвенция 1994 г.2
Среди коллизионных норм, регулирующих отношения в этой сфере можно особо выделить Соглашение между государствами — участниками СНГ о порядке разрешения споров, связанных с осуществлением хозяйственной деятельности, вступившее в силу для России
19 декабря 1992 г3.
Многосторонним соглашением в области авторского права выступает и Бернская конвенция об охране литературных и художественных
произведений 1886 г.4, пересмотренная в Стокгольме в 1967 г. и Париже в 1971 г. Важным соглашением в этой области является Всемирная
конвенция об авторском праве 1952 г., подписанная в Женеве и дополненная на Конференции в Париже в 1971 г.5
При отсутствии необходимых законов, регулирующих сферу Интернета и мирового виртуального пространства, необходимо признать
источниками интернет-права также международные обычаи, основанные на последовательном и длительном применении одних и тех
же правил, в ходе правоприменительной информационной деятельности.
Мы считаем, что обычаи, в основе которых лежат принципы суверенитета и равенства государств, обязательны для всех стран. Что же
касается других обычаев, то они обязательны для того или иного государства в случае, если они им в какой-либо форме признаны (например, правовой обычай делиться информацией между государствами
о готовящихся киберпреступлениях, вытекающий из Конвенции по
борьбе с киберпреступностью 2001 г.).
Кроме международно-правовых обычаев имеют место в интернетотношениях обычаи информационного обмена, контактов и др., которые в настоящее время находят широкое применение в Интернете.
Процессы правообразования в интернет-сфере можно сравнить и
проводить аналогию с тем, что происходило на протяжении веков с
морским правом и правом вооруженных конфликтов. Например, долгое время морское право регулировалось исключительно обычаями.
1
Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с
иностранными государствами. Вып. 34. М., 1980. С. 55—89.
2
СЗ РФ. 1996. 13 мая. № 20. Ст. 2323.
3
Вестник ВАС РФ. 1992. № 1.
4
Международные нормативные акты ЮНЕСКО. М.: Логос, 1993. С. 500—530.
5
Собрание постановлений Правительства СССР. Отдел второй. 1973. № 24. Ст. 139.
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов…
195
Лишь с появлением в 1958 г. Женевских конвенций о морском праве1
можно говорить о системе специальных норм права, регулирующих
безопасность мореплавания, охрану окружающей морской среды, а
также других вопросов судоходства2. Все эти отношения сегодня находятся в постоянной взаимосвязи и взаимозависимости и составляют
единое целое, благодаря воздействию на них правовых норм. Можно
предположить, что подобная ситуация может повториться и в отношении совокупности тех отношений, которые входят в предметную область интернет-права.
На сегодняшний день пока не выяснено: что следует понимать в
интернет-праве под судебной практикой? Под судебной практикой
здесь необходимо понимать проводимые в решениях взгляды судей
на какой-либо правовой вопрос в отношении деятельности субъектов в киберпространстве, имеющие руководящее значение при
решении судами аналогичных вопросов в дальнейшем3. Подобный
источник права имеет особое значение в ряде стран, причем в некоторых из них он является основным. Такое положение существует
в Великобритании, частично в США, Новой Зеландии, Канаде, Австралии, Индии.
Значение судебного прецедента в нашем случае состоит в придании
нормативного (общеобязательного) характера решению суда по конкретному делу, касающемуся отношений субъектов в Интернете. Для
признания судебной практики источником интернет-права (т. е. чтобы
судебное решение приравнять к закону) необходимо существование
действительно независимой и развитой судебной системы, высокого
профессионализма судебного корпуса, а также устоявшихся традиций
той или иной правовой системы.
В Российской Федерации судебная практика обычно не рассматривается как источник права вообще, так и интернет-права в отдельности, несмотря на то, что постановления пленумов Верховного Суда
1
См.: Конвенцию о территориальном море и прилежащей зоне, подписанную в
Нью-Йорке представителем СССР 30 октября 1958 г., Конвенцию об открытом море,
подписанную в Нью-Йорке представителем СССР 30 октября 1958 г., Конвенцию о
континентальном шельфе, подписанную в Нью-Йорке представителем СССР 31 октября 1958 г. / Указ Президиума Верховного Совета СССР «О ратификации Конвенций
по морскому праву» от 20 октября 1960 г. // Ведомости ВС СССР. 1960. 20 окт. № 42.
Ст. 390.
2
Следует отметить, что ряд государств, не присоединившихся к Конвенции, до сих
пор пользуются нормами обычного права.
3
См. более подробно: Богуславский М. М. Международное частное право: учебник.
М.: Юристъ, 2002. 77—78.
196
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ1 фактически обязательны для
нижестоящих судов. В этой связи можно согласиться с мнением профессора М. Н. Марченко о том, что «применительно к отдельным отраслям права и соответствующим им отраслям юридической науки
признание прецедента, а еще шире — судебной практики в качестве
источника права, безусловно, будет создавать благоприятные условия
и предпосылки для их дальнейшего развития и совершенствования»2.
Думается, что Российской Федерации важно в свете вхождения в
мировое информационное сообщество хотя бы частично признать судебную практику в качестве источника интернет-права. И здесь еще
предстоит немало поработать ученым и практикам для реализации
этой идеи.
Как показывает анализ, удельный вес названных видов источников интернет-права в разных государствах неодинаков. Кроме того, в
одной и той же стране, например в Российской Федерации, в зависимости от того, о каких отношениях в кибернетическом пространстве
идет речь, применяются нормы, содержащиеся в различных источниках.
В этом смысле нормы интернет-права выступают в виде определенных правил (образцов) поведения в виртуальном (и материальном, когда
это необходимо) пространстве, которым должны следовать все субъекты
права. В этой связи можно выделить признаки норм интернет-права:
1) они выступают правилами (образцами) поведения в Интернете;
2) регулируют общественные отношения в этой среде; 3) создаются в
результате сознательно-волевой деятельности людей; 4) носят общеобязательный характер; 5) обеспечиваются в необходимых случаях
соответствующими средствами воздействия (например, коллективного, корпоративного), в том числе принудительной силой государства;
6) содержат предписания, дозволения, запреты, а также рекомендации; 7) обусловлены уровнем развития общества.
Сказанное позволяет выделить следующие особенности социального регулирования отношений в кибернетическом пространстве Интернета:
1
В отношении полномочий Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ по
данному вопросу ситуация выглядит более определенной, так как его постановления
обязательны для арбитражных судов в Российской Федерации (п. 2 ст. 13 Федерального
конституционного закона 28 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской
Федерации» от (ред. от 25 марта 2004 г., с изм. от 12 июля 2006 г.) // РГ. 1995. 16 мая.
№ 93.
2
Марченко М. Н. Является ли судебная практика источником российского права? //
Проблемы теории государства и права / под ред. М. Н. Марченко. М.: Юристъ, 2002.
С. 533.
§ 4. Социальное регулирование деятельности субъектов…
197
1) социальное регулирование этой среды является не чисто правовым, нормативным. Оно использует как нормативные (нормы морали,
этики и др.), так и ненормативные регуляторы (ценностный, директивный, информационный, технический);
2) поскольку мировые сети не могут быть собственностью одного
субъекта (человека, организации, страны и др.), то социальное регулирование основывается на принципах правового регулирования, саморегулирования и сорегулирования;
3) информационно-правовая деятельность различных субъектов
права в Интернете зачастую носит международную окраску и осуществляется на базе норм международных договоров и национального законодательства;
4) оценка эффективности правового регулирования интернет-отношений осуществляется субъектами разных стран; можно прогнозировать, что в скором времени станет возможным выведение единых
показателей эффективности регулирования в области всемирного кибернетического пространства.
С точки зрения информационного права возникает множество правовых проблем, связанных с деятельностью субъектов интернет-отношений. Обозначим их, но сначала сформулируем несколько принципиальных выводов.
1. Исследуя совокупность существующих законов, применяемых к
участникам интернет-отношений в странах Европы и США, мы можем сделать вывод о том, что не существует никакой потребности введения какого-то глобального, общемирового, специфического закона
для Интернета. В рассматриваемой среде, где любой тип информационной деятельности может быть осуществлен самостоятельно, существующие правила уже регулируют какую-либо свою область (рекламу,
налоговую систему, интеллектуальную собственность). Хотя определенные международные (наднациональные) нормы здесь необходимы.
2. Межграничные и межнациональные цифровые сети приводят к
существенной модификации (изменению) обычных способов регулирования. С одной стороны, государственное регулирование должно
соединяться (комбинироваться) с саморегулированием субъектов интернет-отношений (участников), т. е. речь идет о вмешательстве публичных органов государственной власти в Интернет с целью разъяснения принципов регулирования, а также для превентивных действий
против совершения различных правонарушений в сетях. С другой стороны, учитывая границы, присущие любой чисто национальной инициативе, международное сотрудничество (кооперация) государств в
этой области будет как никогда полезно для защиты публичных интересов субъектов интернет-отношений, в которых доминирует частная
198
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
инициатива (частный интерес). Иными словами, Интернет и цифровые сети выявляют двойную взаимозависимость — между публичными
и частными субъектами (участниками) и между самими государствами. Все это делает очень сложным выработку и осуществление любой
политики в этой области.
3. Правительства разных государств должны определять общие
стратегические направления, обеспечивающие координацию межгосударственных позиций по проблемам Интернета с различными
учреждениями и организациями: Советом Европы, ЮНСИТРАЛ,
Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР),
Всемирной торговой организацией (ВТО), Всемирной организацией
интеллектуальной собственности (ВОИС) и др. Сегодня координация
в этой области кажется недостаточной с общепланетарной точки зрения. Необходимо как можно скорее сформировать межведомственный
координирующий орган, наделенный легитимной силой и способный
влиять на работу публичных служб и частных участников в Сети. Главная цель такого органа — способствовать выработке общих позиций на
международных переговорах по Интернету. Так, после запуска первого
искусственного спутника Земли в октябре 1957 г. Генеральная Ассамблея ООН в 1959 году учредила постоянный орган — Комитет по использованию космического пространства в мирных целях, в состав которого первоначально входили 24 государства, а в настоящее время —
65 государств. Аналогичная инициатива может появиться и в отношении динамично развивающегося организма — Всемирной паутины.
4. Мир сетей находится в постоянной эволюции. В этой связи
функции наблюдения и постоянного анализа будут крайне важны и
полезны. Никакое решение не может быть высказано раз и навсегда.
Необходимо следовать за эволюцией цифровых сетей, чтобы наилучшим образом решать острые юридические проблемы, сопутствующие
деятельности субъектов в Интернете. Именно постоянно действующий координирующий орган (ячейка) мог бы привлекать все заинтересованные стороны к решению насущных проблем.
И в этом контексте встает задача решения проблем, связанных с
совершенствованием регулирования мировой инфраструктуры Интернета. Среди этих проблем можно выделить пять исходных. Они являются сегодня предметом углубленного изучения (учитывая их значимость и актуальный характер современных интернет-отношений):
1) защита персональных данных и частной жизни в Сети (одна из наиболее чувствительных тем для пользователей); 2) правовое регулирование электронной торговли, обеспечение безопасности сделок в Интернете; 3) защита интеллектуальной собственности, стимулирующая
появление новых электронных продуктов в Сети; 4) борьба против
§ 5. Правовое регулирование деятельности сетевых СМИ
199
незаконного содержания информации и противоправного поведения
в Сети и 5) адаптация правового регулирования электронных сообщений и онлайн-услуг к смежным явлениям информатики, аудиовизуального распространения и средствам телекоммуникаций.
§ 5. Правовое регулирование деятельности сетевых СМИ
Интернет можно рассматривать как особую среду, где может действовать большое число печатных и электронных СМИ: ведомственных, общих, отраслевых, специализированных. В кибернетическом
пространстве существуют также и особые средства массовой информации. Некоторые из них зарегистрированы как обычные СМИ, некоторые, несмотря на то что не имеют регистрации, фактически выполняют функции СМИ.
Под Интернет-СМИ (e-media) мы понимаем зарегистрированный в
установленном законом порядке в качестве СМИ регулярно обновляемый
информационный ресурс, расположенный по определенному адресу (адресам) в российской зоне Интернета, который пользуется популярностью и
имеет постоянную аудиторию.
Таким образом, можно выделить следующие признаки ИнтернетСМИ:
— наличие регистрации в органе Минсвязи;
— обновление и оперативность;
— наличие собственной аудитории;
— доступность благодаря навигации в Интернете;
— гипертекстовый характер представления информации;
— наличие редакционной ответственности.
Социологические опросы показывают еще слабое доверие потребителей к цифровой информации. Серьезные дискуссии вызывает
также вопрос, связанный с обновлением сетевых СМИ. Следует отметить, что большинство интернет-изданий обновляется ежедневно
или даже непрерывно в течение дня. Благодаря такой оперативности и
мобильности инетрет-ресурсы могут использоваться в качестве источников информации традиционных СМИ. Сетевые СМИ ориентированы совершенно на другую аудиторию (как правило, на молодежную).
Многочисленные газеты и журналы имеют свои «представительства» в
интернет-пространстве. Они часто обязывают журналистов дублировать материалы на сайтах или делать «укороченные копии» выпусков,
репортажей или статей.
Можно выделить несколько целей создания интернет-СМИ:
— создание еще одной информационной площадки в целях поддержания традиционного СМИ (например, ведущей газеты или журнала);
200
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
— используется новая форма привлечения внимания и бóльшей
аудитории к уже существующему традиционному СМИ (портал используется как рекламная сетевая площадка). Это также форма обратной связи, где слушатель, зритель может задать вопрос и получить
сразу ответ благодаря интерактивному общению;
— Интернет-СМИ используется как форма привлечения дополнительных средств и рекламы (например, сайт радиостанции «Эхо Москвы», сайт газеты «Московский комсомолец» и др.). На нем могут
размещаться блоги тех экспертов и журналистов, которых нельзя дать
в эфир согласно выданной лицензии (например, сайт музыкальной
радиостанции «Милицейская волна»);
— Интернет-СМИ составляет отдельный проект, создаваемый для
постепенной трансформации традиционных СМИ в новую форму, например, когда обычная газета создает еще интернет-радио, интернеттелевидение, выкладывает видеоролики (например, сайт газеты «Комсомольская правда). Таким образом, традиционное СМИ постепенно
«уходит» в новый формат (радио «Свобода», радио «Голос Америки»,
радио «София»);
— Интернет-СМИ представляет способ прекращения деятельности
традиционного СМИ (традиционное СМИ полностью не исчезает, а
остается в Интернете).
Регистрация электронных СМИ. Процедура регистрации сетевых
СМИ мало отличается от процедуры регистрации обычных (например, телепрограмма, радиопрограмма, кинопрограмма). Вместе с тем
существуют и особенности, так как электронные СМИ не имеют таких
характеристик, как тираж; объем издания (в листах или страницах);
формат издания (A3, A4) и др. Сама электронная форма распространения порой делает нецелесообразным посылать в какие-либо организации обязательные экземпляры традиционных документов.
В 2008 г. в Совете Федерации и Общественной палате проходила
широкая дискуссия об обязательной регистрации интернет-сайтов с
аудиторией не менее тысячи посещений в день в качестве СМИ. По
мнению авторов готовящихся поправок, это вполне соответствует
ст. 12 Закона «О средствах массовой информации». Нужно отметить,
что подобные обсуждения оказались малопродуктивными. Цель подобных нововведений была очевидна — российское законодательство о СМИ не допускает «распространения слухов под видом достоверных сообщений», требуя от журналистов тщательной проверки
публикуемых материалов (ст. 51). Нужно отметить, что на заключительной стадии дебатов сенаторы пришли к очевидному выводу, что
поправки не должны касаться сайтов знакомств, поисковых систем
и блогов. Подобная полемика в то же время проходила в Израиле,
§ 5. Правовое регулирование деятельности сетевых СМИ
201
правда, порог регистрации в этой стране начинался с 50-тысячной
аудитории.
Можно выделить еще некоторые преимущества, которые дает регистрация интернет-ресурса в качестве средства массовой информации.
Прежде всего это:
— возможность легально заниматься рекламным бизнесом;
— возможность привлекать государственные и иные заказы;
— возможность аккредитации в государственных учреждениях и
получение полноценного журналистского доступа к информации;
— любая информация, размещенная на сайте оператора, будет
иметь юридическую силу и считаться официальным сообщением
СМИ.
Следует отметить, что рассмотрение информационных споров будет осуществляться не с привлечением правоохранительных органов,
а Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных
технологий и массовых коммуникаций. Таким образом, всеми спорными вопросами редакционной политики занимается Минсвязи, а
не МВД. Это связано с тем, что на зарегистрированные сетевые СМИ
полностью распространяется Закон «О средствах массовой информации». В том случае, когда у правоохранительных органов возникают
вопросы в отношении вредной информации, размещенной на таких
ресурсах, то данные проблемы первоначально должны решаться надзорным органом в сфере связи и массовых коммуникаций. В этом
случае органы надзора могут сделать сетевому СМИ несколько предупреждений. Если же сайт не зарегистрирован как СМИ, сразу начинается работа правоохранительных органов.
Для того что начать регистрацию СМИ, следует определить:
— наименование электронного СМИ;
— форму периодического издания;
— информационную направленность;
— тематику;
— объем рекламы;
— кандидатуры учредителей;
— язык периодического издания;
— предполагаемую периодичность выпуска;
— предполагаемую территорию распространения;
— источники финансирования СМИ.
Для регистрации инетрнет-СМИ необходимы следующие документы:
1. Заявление о регистрации СМИ, которое подается в печатанном
виде в установленной форме. В графе «форма периодического распространения» должно быть указано: «электронное периодическое
202
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
издание». В графе «адрес учредителя» и «адрес редакции» указывается
адрес постоянной регистрации учредителя СМИ и фактическое местонахождение редакции (с написанием почтового индекса, названия
города, области, края, республики в составе Российской Федерации,
названия улицы, номера дома). Таким образом, в случае регистрации
исчезает анонимность, которая присуща интернет-порталам, работающим без регистрации. В графе «территория распространения» должны быть указаны (отдельно или в сочетании) сведения: «Российская
Федерация», «зарубежные страны».
2. Доверенность на подачу документов и ведение дел в регистрирующем органе, а также на получение свидетельства о регистрации
СМИ.
3. Заверенная в соответствии с действующим законодательством РФ
копия устава организации (при подаче заявления о регистрации СМИ
юридическим лицом). При этом заявитель вправе оговорить, какие
сведения, содержащиеся в уставе, составляют коммерческую тайну.
4. Свидетельство о государственной регистрации учредителя СМИ
(нотариально заверенная копия).
5. Заверенная копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе учредителя СМИ (при подаче заявления о регистрации
СМИ юридическим лицом).
6. Заверенная копия выписки из Единого государственного реестра
юридических лиц (при подаче заявления о регистрации интернетСМИ юридическим лицом).
7. Ксерокопия паспорта — (при подаче заявления о регистрации
СМИ учредителем — физическим лицом).
8. Документ (в свободной форме) о фактическом адресе (с почтовым индексом) учредителя — для ведения переписки или отправки готового свидетельства. Соучредители для этих целей указывают единый
адрес.
9. Документ, подтверждающий право на товарный знак (если имеется).
10. Оригинал-макет предполагаемого издания (для регистрации
интернет-СМИ эротического характера).
В случае подачи заявления о регистрации СМИ иностранным юридическим лицом представляются заверенные копии документов представительства данного юридического лица на территории Российской
Федерации.
При регистрации СМИ представляются документы об уплате государственной пошлины, размер которой устанавливается в зависимости от характера СМИ. Срок регистрации интернет-СМИ обычно
составляет несколько месяцев со дня подачи указанных документов.
§ 5. Правовое регулирование деятельности сетевых СМИ
203
Зарегистрированное средство массовой информации не может
быть повторно зарегистрировано в регистрирующем органе. В случае
установления судом факта повторной регистрации законной признается первая по дате регистрация.
Перерегистрации средства массовой информации осуществляется
также в случае смены учредителя, изменения состава соучредителей,
изменения его названия, языка, формы периодического распространения массовой информации, территории распространения его продукции. Перерегистрация средств массовой информации осуществляется в том же порядке, что и их регистрация. Не допускается перерегистрация средства массовой информации, деятельность которого
прекращена судом.
При изменении местонахождения редакции, периодичности выпуска и максимального объема средства массовой информации учредитель обязан в месячный срок письменно уведомить об этом регистрирующий орган.
Отказ в регистрации средства массовой информации возможен
только по следующим основаниям:
1) если заявление подано от имени гражданина, объединения граждан, учреждения, организации, не обладающих правом на учреждение
средств массовой информации в соответствии с законодательством;
2) если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности;
3) если название, примерная тематика и (или) специализация средства массовой информации представляют злоупотребление свободой
массовой информации;
4) если регистрирующим органом ранее зарегистрировано средство
массовой информации с теми же названием и формой распространения массовой информации.
Извещение об отказе в регистрации направляется заявителю в
письменной форме с указанием оснований отказа.
Заявление о регистрации средства массовой информации возвращается заявителю без рассмотрения, с указанием основания возврата:
— если заявление подано с нарушением требований Закона
«О средствах массовой информации»;
— если заявление от имени учредителя подано лицом, не имеющим на то полномочий;
— если не уплачена государственная пошлина.
После устранения нарушений заявление принимается к рассмотрению.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации может быть признано недействительным исключительно судом в поряд-
204
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
ке гражданского судопроизводства по заявлению регистрирующего
органа только в случаях:
1) если это свидетельство получено обманным путем;
2) если средство массовой информации не выходит в свет (в эфир)
более одного года;
3) если устав редакции или заменяющий его договор не принят и
(или) не утвержден в течение трех месяцев со дня первого выхода в
свет (в эфир) данного средства массовой информации;
4) если имела место повторная регистрация данного средства массовой информации.
С наличием регистрации связан режим специальной редакционной
ответственности средств массовой информации. Основным ответственным субъектом здесь признаются лица, обладающие специальными знаниями в этой сфере (например, ответственный редактор или
выпускающий редактор). Данный режим отличается от общего некоторым количеством особенностей. Например, это касается российской
судебной практики по делам о защите чести и достоинства граждан и
юридических лиц. Российские суды руководствуются положениями п.
5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г.
№ 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства, а
также деловой репутации граждан и юридических лиц». В нем устанавливается, что если оспариваемые сведения были распространены
в средствах массовой информации, то надлежащими ответчиками являются автор и редакция соответствующего средства массовой информации. Если эти сведения были распространены в средстве массовой
информации с указанием лица, являющегося их источником, то это
лицо также является надлежащим ответчиком. При опубликовании
или ином распространении не соответствующих действительности порочащих сведений без обозначения имени автора (например, в редакционной статье) надлежащим ответчиком по делу является редакция
соответствующего средства массовой информации, т. е. организация,
физическое лицо или группа физических лиц, осуществляющие производство и выпуск данного средства массовой информации. В случае,
когда редакция средства массовой информации не является юридическим лицом, к участию в деле в качестве ответчика может быть привлечен учредитель данного средства массовой информации.
Кроме того, регистрация сетевого СМИ связана с некоторыми обязательствами по распространению информации. В частности, редакция обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок:
— вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное средство массовой информации;
Контрольные вопросы
205
— поступившее от органа, зарегистрировавшего данное средство
массовой информации, сообщение, касающееся деятельности редакции;
— заявления учредителя этого средства массовой информации.
Государственные средства массовой информации обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 13 января
1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации».
Редакции государственных средств массовой информации обязаны
незамедлительно и на безвозмездной основе передавать в эфир по требованию государственных органов оперативную информацию по вопросам пожарной безопасности.
Кроме того, существуют также ограничения на распространение
информации в СМИ. Так, распространение выпусков специализированных радио- и телепрограмм эротического характера без кодирования сигнала допускается только с 23 часов до 4 часов по местному
времени, если иное не установлено местной администрацией. Розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается только в запечатанных прозрачных упаковках и в специально
предназначенных для этого помещениях, местонахождение которых
определяется местной администрацией.
Следует отметить, что данные положения вполне применимы для
зарегистрированного в установленном порядке сетевого средства массовой информации.
Контрольные вопросы
1. Какие виды связи вы знаете?
2. Охарактеризуйте государственное регулирование в сфере связи и массовой информации.
3. Что такое Интернет с точки зрения современного правопонимания?
4. Назовите особенности регулирования интернет-отношений.
5. Что такое кибернетическое пространство? Какие его характеристики влияют на формирование информационного права?
206
Глава 6. Правовое регулирование отношений в области связи…
6. Перечислите возможные способы социального регулирования поведения субъектов информационного права в
киберпространстве.
7. Перечислите основные проблемы, стоящие в сфере
функционирования сетей международного информационного обмена.
Нормативные акты и судебная практика
1. Об информации, информатизации и защите информации: Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
2. О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ // РГ. 2002.
30 июля. № 138—139.
3. О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 // РГ. 1992. 8 февр. № 32.
4. Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» // СЗ РФ. 2003. № 28. Ст. 2895.
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Рассолов И. М. Право и Интернет: теоретические проблемы. Монография. М.: Норма, 2009.
3. Рассолов И. М. Правовые проблемы обеспечения кибербезопасности в России и зарубежных странах // Политика и общество. 2009.
№ 4 (58).
4. Рассолов И. М. Киберпространство и позитивное право // Политика
и общество. 2009. № 3.
5. Тедеев А. А. Проблемы и условия правового регулирования интернет-отношений // Информационное право. 2008. № 4.
6. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби; Изд-во
Проспект, 2009.
7. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
8. Bertrand A. Internet et le droit / A. Bertrand, Th. Piette-Coudol. Paris:
Presses Universitaires de France, 1999.
9. Chamoux J.-P. Droit de la communication / J.-P. Chamoux. Paris: Presses
Universitaires de France, 1994.
10. Fеral-Schuhl. Ch. Cyberdroit. Le droit а l’épreuve de l’internet / Ch. FеralSchuhl. Paris: Dunod, 2000.
Рекомендуемая литература
207
11. Goldsmith J. Grounding the Virtual Magistrate / J. Goldsmith, L. Lessig //
Lessig. Режим доступа: http://www.lessig.org/content/articles/works/
magi-strate.html
12. Johnson D. R. Law and Borders — The Rise of Law in Cyberspace /
D. R. Johnson, D. G. Post // Cyberspace Law Institute. Режим доступа:
http://www.cli.org/X0025_LBFIN.html
13. Huet J. Droit de l’Informatique et des Télécommunications / J. Huet,
H. Maisl. Paris: Litec, 1989.
14. Katsh M. E. Law in Digital World / M. E. Katsh. Oxford: Oxford University
Press, 1995.
15. Lessig L. Reading the Constitution in Cyberspace // Emory Law. Режим
доступа: http://www.law.emory.edu/ELJ/volumes/sum96/lessig.html
16. Post D. G. Anarchy, State, and the Internet: An Essay on Law-Making in
Cyberspace // Temple University. Режим доступа: http://www.temple.
edu/lawschool/dpost/Anarchy.pdf
ГЛАВА 7. ОТНОШЕНИЯ
В СФЕРЕ ОРГАНИЗАЦИИ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СРЕДСТВ…
МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
План главы
1. Правовой статус средства массовой информации.
2. Общие принципы работы средств массовой информации.
3. Правовые формы организации деятельности средств массовой
информации.
4. Специальная редакционная ответственность средств массовой
информации.
§ 1. Правовой статус средства массовой информации
Историю развития СМИ в нашей стране условно можно разделить
на три этапа: дореволюционный, советский и современный. В дореволюционный период законодательство о СМИ развивалось преимущественно как законодательство о цензуре. Во времена, когда страны нынешней Европы провозгласили свободу печати и выражения мнений,
в царской России впервые появился документ, узаконивший цензуру.
Так, в 1763 г. был издан указ Екатерины II, запретивший распространять отдельные сочинения, «которые служат к преобращению нравов».
Затем Павел I в апреле 1800 г. издал собственный указ, запретивший
ввозить из-за границы любые печатные издания, включая ноты. Таким
образом, в досоветскую эпоху законодательство о печати развивалось
как законодательство о цензуре.
Ситуация в корне не поменялась и в советское время. В этой связи следует вспомнить Декрет СНК РСФСР «О печати»1 от 28 октября
1917 г., где было сказано: «Всякий знает, что буржуазная пресса есть
одно из могущественнейших оружий буржуазии. Особенно в критический момент, когда новая власть, власть рабочих и крестьян, только
упрочивается, невозможно было целиком оставить это оружие в руках
врага, в то время как оно не менее опасно в такие минуты, чем бомбы и
пулеметы. Вот почему и были приняты временные и экстренные меры
пресечения потока грязи и клеветы, в которых охотно потопила бы мо1
Газета Временного Рабочего и Крестьянского Правительства. 1917. 28 окт. № 1.
§ 1. Правовой статус средства массовой информации
209
лодую победу народа желтая и зеленая пресса». На основании этого
было закрыто около сотни газет. Однако Декрет устанавливал: этот запрет имеет временный характер и будет отменен особым указом по наступлении нормальных условий общественной жизни1. Такие времена
наступили только в 1990-е гг. А именно в результате принятия первого
Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации»2
от 12 июня 1990 г. № 1552-1. Он был разработан тремя авторитетными
учеными М. А. Федотовым, М. Ю. Батуриным и В. Л. Энтиным. Таким
образом, до принятия советского закона «О печати» в нашей стране не
существовало отдельного комплексного акта, регулирующего целый
блок однородных отношений в среде массовой информации, объединяемых в одноименный институт информационного права. Указанный закон заложил основы для развития свободной прессы в нашей
стране. В нем были провозглашены важнейшие принципы информационного права, состоящие в том, что печать и другие средства массовой информации свободны, а цензура запрещена.
Детальное развитие и подлинную реализацию указанных нормпринципов и положений осуществил российский Закон «О средствах
массовой информации», который, несмотря на всю критику, обрушившуюся на него и его разработчиков за последние годы, продолжает
существовать и поныне. Правильность этой позиции подтверждает и
Конституция РФ.
Особенность действующего закона «О средствах массовой информации» состоит в следующем:
— он устанавливает презумпцию свободы СМИ, таким образом
свобода СМИ презумируется и не нуждается в обосновании и доказательстве3;
1
Помимо этого был создан Революционный Трибунал Печати, который рассматривал
преступления и проступки против народа, совершаемые путем использования печати.
К преступлениям и проступкам путем использования печати относились всякие
сообщения ложных или извращенных сведений о явлениях общественной жизни,
поскольку они являлись посягательством на права и интересы революционного народа,
а также нарушения узаконений о печати, изданных советской властью. Революционный
Трибунал Печати состоял из 3 лиц, избираемых на срок не более 3 месяцев Советом
рабочих, солдатских и крестьянских депутатов (положения Декрета СНК РСФСР от
28 января 1918 г. «О Революционном Трибунале Печати» // Газета Рабочего и Крестьянского Правительства». 1918. 22 февр. № 30).
2
3
Свод законов СССР. 1990. Т. 1. С. 372-1.
Эта позиция находит все более детальное закрепление в европейских документах.
К примеру, это вытекает из положений Рекомендации Совета Европы № R (99) 1
«О мерах по стимулированию плюрализма в средствах массовой информации» от
19 января 1999 г. Причем этот рекомендательный акт вводит в оборот категорию
«политический плюрализм» и «культурный плюрализм» и раскрывает их содержание.
210
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
— закон вводит уведомительную регистрацию СМИ (регистрация
осуществляется по заявлению установленного образца согласно ст. 10);
— он устанавливает общую редакционную ответственность (в противовес подзаконным актам и актам высших органов судебной власти,
которые фактически вводят в РФ специальную редакционную ответственность по принципу: «за неимением автора — редакция, за неимением редакции — учредитель и т. д.»;
— закон вводит положение, согласно которому статус журналиста
производен от статуса СМИ (ст. 1, 47, 48, 52);
— он относит организацию работы региональных СМИ к ведению
субъектов РФ (что подтверждает ст. 72 Конституции РФ, в противовес
тому, что информация и связь согласно п. «и» ст. 71 Конституции отнесена к ведению РФ);
— из текста закона вытекает обязанность принятия других законодательных актов, в частности закона об издательском деле (ст. 21); закона о государственной коммерческой и иной тайне (ст. 40) и др.
§ 2. Общие принципы работы средств
массовой информации
Важным принципом работы российских СМИ является презумпция
их свободы, которая вытекает из положения ст. 1 Закона и состоит в отсутствии ограничений на:
— поиск, получение, производство и распространение массовой
информации;
— учреждение средств массовой информации, владение, пользование и распоряжение ими;
— изготовление, приобретение, хранение и эксплуатацию технических
устройств и оборудования, сырья и материалов, предназначенных для производства и распространения продукции средств массовой информации.
Таким образом, независимые средства массовой информации выступают важным институтом гражданского общества и развитой демократии.
Подлинное свободное развитие СМИ является важным индикатором для
определения характера политического режима того или иного государства.
Следующим принципом, влияющим на работу СМИ, является недопустимость цензуры1. По общему правилу цензура массовой инфор1
Под цензурой понимается требование от редакции средства массовой информации
со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или
общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы
(кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно
наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей.
§ 2. Общие принципы работы средств массовой информации
211
мации не допускается. Запрещается создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации.
Вместе с тем определенные ограничения свободы печати и других
средств массовой информации допускаются в условиях чрезвычайного
и военного положения (п. «б» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»1,
п. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г.
№ 1-ФКЗ «О военном положении»2).
Ограничение доступа к информации для журналистов существует
и на территории (объекте) проведения контртеррористической операции. Так, при освещении контртеррористической операции запрещается распространение в средствах массовой информации сведений
о специальных средствах, технических приемах и тактике проведения
такой операции, если их распространение может препятствовать проведению контртеррористической операции или поставить под угрозу
жизнь и здоровье людей.
Важным принципом деятельности СМИ является недопустимость
злоупотребления свободой массовой информации. В частности, не допускается использование средств массовой информации в иных целях,
не предусмотренных действующим законодательством (например,
в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для разглашения
сведений, составляющих тайну, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической
деятельности или публично оправдывающих терроризм, а также распространения сведений о способах, методах разработки, изготовления
и использования, местах приобретения наркотических средств и др.).
Следующим ключевым моментом является то, что в соответствии
с законодательством и устоявшейся доктриной информационного
права средство массовой информации может выступать как объектом
(позиция М. А. Федотова), так и субъектом права. Это важное положение свидетельствует об универсальном характере СМИ (редакции или
учредителя) как важного субъекта информационного права. Действительно, особое правовое положение журналиста, право на журналистский запрос, а также право на обращение в саму редакцию — письменное или электронное письмо слушателя, зрителя, направляемое в
СМИ (ст. 42 Закона), право на ответ в СМИ (ст. 46 Закона), право на
опровержение (ст. 43 Закона) дает возможность ставить вопрос о выделении данных норм в отдельный институт права. Другими отраслями
1
РГ. 2001. 2 июня. № 105.
2
РГ. 2002. 2 февр. № 21.
212
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
права, кроме как информационным правом, эти важные общественные отношения сегодня регулироваться не могут.
По общему правилу под средством массовой информации понимается периодическое печатное издание, радио-, теле-, видеопрограмма,
кинохроникальная программа, иная форма периодического распространения массовой информации.
В этой связи важным будет выделение самих форм, в которых осуществляется распространение массовой информации этим субъектом
информационного права. Причем под массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные,
аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы. Перечислим
эти формы:
1) периодическое печатное издание — это газета, журнал, альманах,
бюллетень, иное издание, имеющее постоянное название, текущий
номер и выходящее в свет не реже одного раза в год;
2) радиопрограмма — это совокупность периодических аудио-сообщений, а также передач, имеющих собственное название и выходящих в радиоэфир в соответствии с сеткой вещания радиостанции не
реже одного раза в год;
3) телепрограмма может быть рассмотрена как совокупность периодических аудиовизуальных сообщений, материалов и передач, имеющих постоянное название и регулярно выходящее в телеэфир в соответствии с сеткой вещания, но не реже одного раза в год;
4) видео- и кинохроникальная программа как форма распространения информации представляет собой совокупность периодических аудио-, аудиовизуальных сообщений и материалов (передач), имеющая
постоянное название и выходящая в свет (в эфир) не реже одного раза
в год.
Общероссийской называется радио- и телепрограмма, которая в
соответствии с сеткой вещания включается как составная часть в государственный общедоступный телеканал или радиоканал и распространяется в половине или более чем в половине субъектов РФ. Существуют также и региональные программы, имеющие распространение
в рамках одного и более субъектов РФ;
5) специализированное средство массовой информации — это такое средство массовой информации, для регистрации или распространения продукции которого законодателем установлены специальные
правила (например, отсутствие регистрации). К ним относятся:
— средства массовой информации, учреждаемые органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления исключительно для издания их официальных
сообщений и материалов, нормативных и иных актов;
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств массовой…
213
— периодические печатные издания тиражом менее одной тысячи
экземпляров;
— аудио- и видеопрограммы, распространяемые в записи тиражом
не более десяти экземпляров;
— эротические издания согласно ст. 37 Закона;
— радио- и телепрограммы, распространяемые по кабельным сетям, ограниченные помещением и территорией одного государственного учреждения, учебного заведения, промышленного предприятия
или имеющим не более десяти абонентов;
6) иные средства массовой информации. Согласно ст. 24 Закона
это печатные издания, созданные с помощью компьютеров и (или)
хранящихся в их банках и базах данных, а равно те средства массовой
информации, продукция которых распространяется в виде печатных
сообщений, материалов, изображений через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети.
§ 3. Правовые формы организации деятельности
средств массовой…информации
Организация работы российского средства массовой информации
состоит из трех этапов: 1) учреждение средства массовой информации;
2) регистрация средства массовой информации; 3) распространение
информации средства массовой информации. Остановимся на них
подробнее.
Учреждение средства массовой информации. Учредителем или соучредителем средства массовой информации может быть гражданин,
объединение граждан, организация, государственный орган, а также
орган местного самоуправления. Соучредители выступают в качестве
учредителя совместно. Тогда между ними заключается договор, в котором определяются их взаимные права и обязанности, ответственность,
юридические последствия изменения состава соучредителей, процедура разрешения споров между ними.
По общему правилу не может выступать учредителем СМИ:
— гражданин, не достигший восемнадцатилетнего возраста, либо
отбывающий наказание в местах лишения свободы по приговору суда,
либо душевнобольной, признанный судом недееспособным;
— объединение граждан, учреждение, организация, деятельность
которых запрещена по закону;
— гражданин другого государства или лицо без гражданства, не
проживающее постоянно в РФ.
Учредитель утверждает устав редакции и (или) заключает договор
с редакцией средства массовой информации (главным редактором).
214
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
Он вправе обязать редакцию размещать бесплатно сообщения или
материалы от его собственного имени (заявление учредителя). Максимальный объем заявления учредителя определяется в уставе редакции, а также ином соглашении с учредителем. По претензиям и искам,
связанным с заявлением учредителя, он самостоятельно несет ответственность.
Согласно закону (ст. 18) учредитель не вправе вмешиваться в деятельность средства массовой информации, за исключением отдельных
случаев, предусмотренных законодательством1, уставом редакции, договором между учредителем и редакцией (главным редактором).
Учредитель может передать свои права и обязанности третьему
лицу с согласия редакции и соучредителей. В случае ликвидации или
реорганизации учредителя его права и обязанности в полном объеме
переходят к редакции, если иное не закреплено в редакционном уставе.
Следует отметить, что законом установлены ограничения, связанные с учреждением теле-, видеопрограмм и организаций, осуществляющих телевещание.
В частности, иностранное юридическое лицо, а равно российское
юридическое лицо с иностранным участием, доля (вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет
50% и более не вправе выступать учредителями теле-, видеопрограмм.
Это правило также распространяется в отношении гражданина, имеющего двойное гражданство.
Иностранный гражданин, лицо без гражданства и гражданин РФ,
имеющий двойное гражданство, иностранное юридическое лицо, а
равно российское юридическое лицо с иностранным участием, доля
(вклад) иностранного участия в уставном (складочном) капитале которого составляет 50% и более, не вправе учреждать организации
(юридические лица), осуществляющие телевещание, зона уверенного
приема передач которых охватывает половину и более половины субъектов РФ либо территорию, на которой проживает половина и более
половины численности населения РФ.
1
В тех случаях, когда учредитель СМИ одновременно является учредителем
редакции как юридического лица, у него есть возможность влиять на деятельность
редакции в соответствии с положениями гражданского законодательства. Например,
принимать участие в формировании органов управления, осуществлять контроль над
эффективным использованием имущества, закрепленным за редакцией, принимать
решение о реорганизации и прекращении деятельности редакции. Однако подобное
вмешательство не должно касаться редакционной самостоятельности СМИ (т. е.
учредитель не имеет права определять редакционную политику, обязать журналистов
согласовывать материалы и т. д.).
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств массовой…
215
Отчуждение акций (долей) учредителем теле-, видеопрограммы
(в том числе после ее регистрации), организацией, осуществляющей
телевещание, зона уверенного приема передач которой охватывает половину и более половины субъектов РФ либо территорию, на которой
проживает половина и более половины численности населения РФ,
повлекшее появление в их уставном капитале доли иностранного участия, составляющей 50% и более, не допускается.
Правовой статус редакции. Редакция осуществляет свою деятельность на основе профессиональной самостоятельности. Она может
выступать в качестве учредителя средства массовой информации, издателя, распространителя, собственника имущества редакции.
Редакция может быть юридическим лицом, самостоятельным хозяйствующим субъектом, организованным в любой допускаемой законом форме. Если редакция средства массовой информации выступает
в качестве юридического лица, то она подлежит государственной регистрации в установленном порядке. В этом случае помимо производства и выпуска продукции средства массовой информации она вправе
осуществлять иную, не запрещенную законом деятельность.
Редакцией руководит главный редактор, который выполняет свои
функции на основе Закона «О средствах массовой информации», устава редакции, договора между учредителем и редакцией. Главный редактор представляет редакцию в отношениях с учредителем, издателем, распространителем, гражданами, объединениями граждан, государственными органами, а также в суде. Он несет как позитивную, так
и негативную ответственность, вытекающую из деятельности средства
массовой информации.
Для работы редакции должен быть принят устав. Он принимается
на общем собрании коллектива журналистов — штатных сотрудников
редакции большинством голосов при наличии не менее двух третей его
состава и утверждается учредителем.
В уставе редакции должны быть определены:
1) взаимные права и обязанности учредителя, редакции, главного
редактора;
2) полномочия коллектива журналистов — штатных сотрудников
редакции;
3) порядок назначения (избрания) главного редактора, редакционной коллегии и иных органов управления редакцией;
4) основания и порядок прекращения и приостановления деятельности средства массовой информации;
5) право на имя (право на название), иные юридические последствия смены учредителя, изменения состава соучредителей, прекращения деятельности средства массовой информации, ликвидации или
216
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
реорганизации редакции, изменения ее организационно-правовой
формы;
6) порядок утверждения и изменения устава редакции.
До утверждения устава редакции, а также если редакция состоит
менее чем из десяти человек, ее отношения с учредителем могут определяться заменяющим устав договором между учредителем и редакцией (главным редактором).
Устав редакции, организуемой в качестве юридического лица, может являться одновременно уставом данной организации. В этом случае устав редакции должен соответствовать также гражданскому законодательству РФ.
Копия устава редакции или заменяющего его договора направляется в регистрирующий орган не позднее трех месяцев со дня первого выхода в свет (в эфир) данного средства массовой информации. При этом
редакция вправе оговорить, какие сведения, содержащиеся в ее уставе
или заменяющем его договоре, составляют коммерческую тайну.
Второй этап — это регистрация средства массовой информации. Согласно закону редакция средства массовой информации осуществляет
свою деятельность после его регистрации. Права и обязанности учредителя и редакции возникают с момента регистрации средства массовой информации, а предусмотренные уставом редакции — с момента
его утверждения. В настоящее время в нашей стране действует уведомительная система (модель) регистрации средств массовой информации (в советское время была разрешительная).
Заявление о регистрации средства массовой информации, продукция которого предназначена для распространения преимущественно:
— на всей территории РФ, за ее пределами, на территориях нескольких субъектов, — подается учредителем в Федеральную службу
по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых
коммуникаций;
— на территории субъекта РФ, территории муниципального образования, — подается учредителем в территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций.
Учредителю либо лицу, действующему по его уполномочию, выдается уведомление о приеме заявления с указанием даты поступления.
Заявление о регистрации подлежит рассмотрению регистрирующим
органом в месячный срок с указанной даты.
Средство массовой информации считается зарегистрированным со
дня выдачи свидетельства о регистрации.
Учредитель сохраняет за собой право приступить к производству
продукции средства массовой информации в течение одного года со
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств массовой…
217
дня выдачи свидетельства о регистрации. В случае пропуска этого срока свидетельство о регистрации средства массовой информации признается недействительным.
В заявлении о регистрации средства массовой информации должны быть указаны:
1) сведения об учредителе (соучредителях), обусловленные требованиями Закона «О средствах массовой информации»;
2) название средства массовой информации;
3) язык (языки);
4) адрес редакции;
5) форма периодического распространения массовой информации;
6) предполагаемая территория распространения продукции;
7) примерная тематика и (или) специализация;
8) предполагаемые периодичность выпуска, максимальный объем
средства массовой информации;
9) источники финансирования;
10) сведения о том, в отношении каких других средств массовой информации заявитель является учредителем, собственником, главным
редактором (редакцией), издателем или распространителем.
К заявлению прилагается документ, удостоверяющий уплату государственной пошлины. Государственная пошлина также уплачивается
за выдачу дубликата свидетельства о государственной регистрации, а
также за внесение изменений в свидетельство о регистрации.
Предъявление иных требований при регистрации средства массовой информации запрещается.
Зарегистрированное средство массовой информации не может
быть повторно зарегистрировано в регистрирующем органе. В случае
установления судом факта повторной регистрации законной признается первая по дате регистрация.
Перерегистрация средства массовой информации осуществляется
также в случае смены учредителя, изменения состава соучредителей, изменения его названия, языка, формы периодического распространения
массовой информации, территории распространения его продукции.
Перерегистрация средств массовой информации осуществляется в том
же порядке, что и их регистрация. Не допускается перерегистрация средства массовой информации, деятельность которого прекращена судом.
При изменении местонахождения редакции, периодичности выпуска и максимального объема средства массовой информации учредитель обязан в месячный срок письменно уведомить об этом регистрирующий орган.
Отказ в регистрации средства массовой информации возможен
только по следующим основаниям:
218
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
1) если заявление подано от имени гражданина, объединения граждан, учреждения, организации, не обладающих правом на учреждение
средств массовой информации в соответствии с законодательством;
2) если указанные в заявлении сведения не соответствуют действительности;
3) если название, примерная тематика и (или) специализация средства массовой информации представляют злоупотребление свободой
массовой информации;
4) если регистрирующим органом ранее зарегистрировано средство
массовой информации с теми же названием и формой распространения массовой информации.
Извещение об отказе в регистрации направляется заявителю в
письменной форме с указанием оснований отказа.
Заявление о регистрации средства массовой информации возвращается заявителю без рассмотрения, с указанием основания возврата:
— если заявление подано с нарушением требований Закона
«О средствах массовой информации»;
— если заявление от имени учредителя подано лицом, не имеющим
на то полномочий;
— если не уплачена государственная пошлина.
После устранения нарушений заявление принимается к рассмотрению.
Свидетельство о регистрации средства массовой информации может быть признано недействительным исключительно судом в порядке гражданского судопроизводства по заявлению регистрирующего
органа только в случаях:
1) если это свидетельство получено обманным путем;
2) если средство массовой информации не выходит в свет (в эфир)
более одного года;
3) если устав редакции или заменяющий его договор не принят и
(или) не утвержден в течение трех месяцев со дня первого выхода в
свет (в эфир) данного средства массовой информации;
4) если имела место повторная регистрация данного средства массовой информации.
Деятельность средства массовой информации может быть прекращена или приостановлена только по решению учредителя либо судом
в порядке гражданского судопроизводства по иску регистрирующего
органа.
Основанием для прекращения судом деятельности средства массовой информации являются неоднократные в течение двенадцати
месяцев нарушения редакцией требований ст. 4 Закона «О средствах
массовой информации», по поводу которых регистрирующим органом
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств массовой…
219
делались письменные предупреждения учредителю и (или) редакции
(главному редактору), а равно неисполнение постановления суда о
приостановлении деятельности средства массовой информации.
Деятельность средства массовой информации может быть также
прекращена в порядке и по основаниям, предусмотренным Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности»1 от
25 июля 2002 г. № 114-ФЗ (ст. 8—11 Закона).
Прекращение деятельности средства массовой информации влечет
недействительность свидетельства о его регистрации и устава редакции.
Третьим этапом является распространение массовой информации
СМИ. Распространение продукции средства массовой информации
допускается только после того, как главным редактором дано разрешение на выход в свет (в эфир). Такое распространение продукции
считается коммерческим, если за него взимается плата. Продукция,
предназначенная для некоммерческого распространения, должна
иметь пометку «Бесплатно» и не может быть предметом коммерческого распространения.
Тираж периодического печатного издания, аудио-, видео-, кинохроникальной программы определяется главным редактором по согласованию с издателем.
Изъятие, а равно уничтожение тиража или его части допускается не
иначе как по вступившему в силу решению суда.
Розничная продажа тиража периодических печатных изданий в
местах, не являющихся общедоступными (например, в помещениях и
иных объектах, в отношении которых собственником установлен особый режим пользования), допускается не иначе как с согласия указанных лиц.
В случае нарушения редакцией, издателем или распространителем
имущественных либо личных неимущественных прав авторов распространение продукции средства массовой информации может быть
прекращено по решению суда.
Запрещается создание искусственных помех, препятствующих уверенному приему радио-, телепрограмм (т. е. противозаконное распространение радио-, теле- и иных технических сигналов в полосе частот,
на которых осуществляется вещание по лицензии).
Индустриальные помехи, т. е. искусственные помехи, возникающие при эксплуатации технических устройств в процессе хозяйственной деятельности, подлежат устранению за счет лиц, в собственности
(ведении) которых находятся источники этих помех (Положение о за1
РГ. 2002. 30 июля. № 138—139.
220
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
щите радиоприема от индустриальных помех, утвержденное постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1997 г. № 11421).
Каждый выпуск периодического печатного издания должен содержать следующие сведения:
1) название издания;
2) учредитель (соучредители);
3) фамилия, инициалы главного редактора;
4) порядковый номер выпуска и дата его выхода в свет, а для газет — также время подписания в печать (установленное по графику и
фактическое);
5) индекс — для изданий, распространяемых через предприятия
связи;
6) тираж;
7) цена, либо пометка «Свободная цена», либо пометка «Бесплатно»;
8) адреса редакции, издателя, типографии.
При каждом выходе радио- или телепрограммы в эфир, а при непрерывном вещании не реже четырех раз в сутки редакция обязана
объявлять название программы.
Каждая копия аудио-, видео- или кинохроникальной программы
должна содержать следующие сведения:
1) название программы;
2) дата выхода в свет (в эфир) и номер выпуска;
3) фамилия, инициалы главного редактора;
4) тираж;
5) редакция и ее адрес;
6) цена, либо пометка «Свободная цена», либо пометка «Бесплатно».
Сообщения и материалы информационного агентства должны сопровождаться его названием.
Если средство массовой информации не освобождено от регистрации, то в выходных данных указывается также зарегистрировавший
его орган и регистрационный номер.
Лицензии на вещание выдаются Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Она дает ее держателю право, используя технические средства
эфирного, проводного или кабельного телерадиовещания, осуществлять с соблюдением лицензионных условий распространение продукции средств массовой информации.
В выдаче лицензии на вещание должно быть отказано, если отсутствует техническая возможность осуществлять вещание с заявленны1
РГ. 1997. 23 сент. № 184.
§ 3. Правовые формы организации деятельности средств массовой…
221
ми характеристиками либо близкими к ним, а также по иным основаниям, предусмотренным условиями конкурса, если заявки рассматриваются на конкурсной основе. Уступка лицензии на вещание другому
лицу допускается только с согласия органа, ее выдавшего, с соответствующим переоформлением лицензии.
Лицензия может быть аннулирована в случаях:
1) если она была получена обманным путем;
2) если неоднократно нарушались лицензионные условия либо
установленные законом правила распространения радио- и телепрограмм, по поводу чего делались письменные предупреждения;
3) если федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ, установлен факт скрытой уступки лицензии.
Аннулирование лицензии производится решением выдавшего ее
органа. При аннулировании лицензии плата за лицензию возврату не
подлежит.
В целях обеспечения доказательств, имеющих значение для правильного разрешения споров, редакция радио-, телепрограммы обязана:
— сохранять материалы собственных передач, вышедших в эфир в
записи;
— фиксировать в регистрационном журнале передачи, вышедшие
в эфир.
В регистрационном журнале указываются дата и время выхода в
эфир, тема передачи, ее автор, ведущий и участники.
Сроки хранения:
— материалов передач — не менее одного месяца со дня выхода в
эфир;
— регистрационного журнала — не менее одного года с даты последней записи в нем.
Аудио- и видеозаписи вышедших в эфир программ, содержащих
предвыборную агитацию, хранятся не менее 12 месяцев со дня выхода указанных программ в эфир. Организации, осуществляющие такое
вещание, обязаны бесплатно предоставлять копии указанных радио- и
телепрограмм по требованию избирательных комиссий.
Обязательные сообщения. Редакция обязана опубликовать бесплатно и в предписанный срок:
— вступившее в законную силу решение суда, содержащее требование об опубликовании такого решения через данное средство массовой информации;
— поступившее от органа, зарегистрировавшего данное средство массовой информации, сообщение, касающееся деятельности редакции;
— заявления учредителя этого средства массовой информации.
222
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
Государственные средства массовой информации обязаны публиковать сообщения и материалы федеральных органов государственной
власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации»1 от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ.
Редакции государственных средств массовой информации обязаны
незамедлительно и на безвозмездной основе передавать в эфир по требованию государственных органов оперативную информацию по вопросам пожарной безопасности.
Кроме того, существуют также ограничения на распространение
информации в СМИ. Так, распространение выпусков специализированных радио- и телепрограмм эротического характера без кодирования сигнала допускается только с 23 часов до 4 часов по местному
времени, если иное не установлено местной администрацией. Розничная продажа продукции средств массовой информации, специализирующихся на сообщениях и материалах эротического характера, допускается только в запечатанных прозрачных упаковках и в специально
предназначенных для этого помещениях, местонахождение которых
определяется местной администрацией.
§ 4. Специальная редакционная ответственность
информации
средств массовой…
В некоторых странах действует специальный режим редакционной
ответственности, установленный для прессы (печати). Основным ответственным субъектом здесь признаются лица, обладающие специальными знаниями в этой сфере (например, ответственный редактор
или выпускающий редактор). Данный режим отличается от общего некоторым количеством специфических характеристик. Общий режим
ответственности существует параллельно этому специфическому режиму. Например, редакционная ответственность во Франции применяется преимущественно за те правонарушения, совершенные в сфере
прессы, которые установлены специальным Законом о свободе прессы
от 29 июля 1881 г. (гл. IV)2.
Таким образом, французский законодатель пожелал установить
принцип особой ответственности для печати, содержащий оговорку в
1
2
РГ. 1995. 14 янв. № 9—10.
Текст опубликован в издании: La loi de 1881 à l’aube du III-e millénaire // Revue
thématique de droit de la communication LEGICOM, №28. Paris: Victoires Editions, 2003.
137 р. {http://www.laboucherie.com/pdf/presse.pdf }
§ 4. Специальная редакционная ответственность средств массовой…
223
общем порядке, чтобы упростить свои возможные уголовные преследования. Система здесь основывается на принципе полной субсидиарной ответственности, определяя автоматически априорное ответственное лицо. Таковыми являются ответственный редактор (выпускающий
редактор); за неимением его — автор, за неимением автора — владелец типографии, затем продавцы и распространители (ст. 42 Закона от
29 июля 1881 г.).
Чтобы быть ответственным лицом, редактор (выпускающий редактор) должен иметь возможность контролировать распространение сообщений. Режим субсидиарной ответственности применяется только
тогда, когда вредная информация явилась объектом предварительной
фиксации и была предназначена для широкой публики, являлась публичной, то есть когда она была зафиксирована или имелась запись.
Поэтому в случае непосредственного вброса информации каким-то
лицом (например, в прямом эфире), юридическая ответственность
накладывается исключительно на того, кто совершил подобные действия.
Например, на основе режима специальной редакционной ответственности, установленного для французской прессы, структура субъектов ответственности может выглядеть следующим образом:
— ответственный редактор (выпускающий редактор), принявший
решение об издании информации запретного содержания;
— автор вредного сообщения;
— типография, ответственная за юридическую целостность информации (сюда же относится и сервер размещения, если это Интернет);
— распространитель (продавец, информационный посредник,
провайдер).
Примерно по такому же пути пошла и российская судебная практика по делам о защите чести и достоинства граждан и юридических
лиц. В отсутствие де-юре специального режима ответственности для
прессы наши суды руководствуются положениями п. 5 постановления
Пленума Верховного Суда РФ «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства, а также деловой репутации граждан и юридических лиц»1 от 24 февраля 2005 г. В нем устанавливается, что если
оспариваемые сведения были распространены в средствах массовой
информации, то надлежащими ответчиками являются автор и редакция соответствующего средства массовой информации. Если эти сведения были распространены в средстве массовой информации с указанием лица, являющегося их источником, то это лицо также является
1
РГ. 2005. 15 марта. № 50.
224
Глава 7. Отношения в сфере организации и деятельности средств…
надлежащим ответчиком. При опубликовании или ином распространении не соответствующих действительности порочащих сведений без
обозначения имени автора (например, в редакционной статье) надлежащим ответчиком по делу является редакция соответствующего средства массовой информации, т. е. организация, физическое лицо или
группа физических лиц, осуществляющие производство и выпуск данного средства массовой информации. В случае если редакция средства
массовой информации не является юридическим лицом, к участию в
деле в качестве ответчика может быть привлечен учредитель данного
средства массовой информации.
Если истец предъявляет требования к одному из надлежащих ответчиков, которыми совместно были распространены не соответствующие действительности порочащие сведения, суд вправе привлечь к
участию в деле соответчика лишь при невозможности рассмотрения
дела без его участия (ст. 40 ГПК РФ).
В случае, когда сведения были распространены работником в связи
с осуществлением профессиональной деятельности от имени организации, в которой он работает (например, в служебной характеристике), надлежащим ответчиком в соответствии со ст. 1068 ГК РФ является юридическое лицо, работником которого распространены такие
сведения. Учитывая, что рассмотрение данного дела может повлиять
на права и обязанности работника, он может вступить в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора на стороне ответчика, либо может быть
привлечен к участию в деле по инициативе суда или по ходатайству
лиц, участвующих в деле (ст. 43 ГПК РФ).
Таким образом, в отсутствие специального режима редакционной
ответственности в российском законодательстве имеют место положения, существенно облегчающие привлечение к ответственности авторов, редакторов, учредителей, а также иных распространителей массовой информации. Думается, что перечень таких положений будет
меняться в сторону их последовательного расширения.
Контрольные вопросы
1. Дайте общую характеристику отношений в сфере связи и
массовых коммуникаций.
2. Раскройте понятие свободы массовой информации.
3. В чем заключается злоупотребление свободой массовой
информации?
4. Какие правовые формы организации деятельности СМИ
Вы знаете?
Рекомендуемая литература
225
5. Раскройте правовой статус журналиста в системе права
массовой информации.
6. В чем заключаются особенности реализации информационных правоотношений в Интернете?
7. Какая ответственность предусмотрена за правонарушения в сфере массовой информации?
Нормативные акты и судебная практика
1. Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах
массовой информации» // РГ. 1992. 8 февр. № 32.
2. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» //
Собрание законодательства РФ. 1995. № 8. Ст. 609.
3. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ
«О противодействии экстремистской деятельности» //
РГ. 2002. 30 июля. № 138—139.
Рекомендуемая литература
1. Рассолов И. М. Информационное право. М.: Норма-ИНФРА, 2010.
2. Городов О. А. Информационное право: учебник. М.: ТК Велби;
Изд-во Проспект, 2009.
3. Информационное право. Актуальные проблемы теории и практики /
под ред. И. Л. Бачило. М.: Юрайт, 2008.
ГЛАВА 8. ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОТНОШЕНИЙ ПО ЗАЩИТЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ…ТАЙНЫ
План главы
1. Понятие государственной тайны. Сведения, составляющие государственную тайну.
2. Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание и рассекречивание.
3. Распоряжение сведениями, составляющими государственную
тайну.
4. Защита сведений, составляющих государственную тайну.
5. Контроль и надзор за обеспечением защиты государственной
тайны.
§ 1. Понятие государственной тайны. Сведения,
составляющие…государственную тайну
Отнесение сведений к государственной тайне имеет своей целью
обеспечение безопасности государства. В ст. 29 Конституции РФ гарантируется свобода информации, а также ограничение указанного
права граждан, которым является отнесение сведений к государственной тайне.
Информационные отношения по защите государственной тайны регулируются Конституцией РФ, Федеральным законом «О безопасности»1, Законом РФ «О государственной тайне»2, а также положениями других актов законодательства, регулирующих отношения,
связанные с защитой государственной тайны.
В Законе РФ «О государственной тайне» государственная тайна
определяется как защищаемые государством сведения в области его
военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной,
контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, рас1
Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ.
2011. 3 янв. № 1. Ст. 2.
2
Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997.
13 окт. № 41. Ст. 4673.
§ 1. Понятие государственной тайны. Сведения, составляющие…
227
пространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации (ст. 1).
В соответствии с перечисленными в определении видами деятельности закон определяет перечень сведений, составляющих государственную тайну, — совокупность категорий сведений, в соответствии
с которыми сведения относятся к государственной тайне и засекречиваются на основаниях и в порядке, установленных федеральным законодательством.
Так, государственную тайну составляют:
1) сведения в военной области:
— о содержании стратегических и оперативных планов, документов боевого управления по подготовке и проведению операций, стратегическому, оперативному и мобилизационному развертыванию Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, предусмотренных Федеральным законом «Об
обороне»1, об их боевой и мобилизационной готовности, о создании и
об использовании мобилизационных ресурсов;
— о планах строительства Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск Российской Федерации, о направлениях развития
вооружения и военной техники, о содержании и результатах выполнения целевых программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию и модернизации образцов вооружения и военной техники;
— о разработке, технологии, производстве, об объемах производства,
о хранении, об утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей,
делящихся ядерных материалов, используемых в ядерных боеприпасах,
о технических средствах и (или) методах защиты ядерных боеприпасов
от несанкционированного применения, а также о ядерных энергетических и специальных физических установках оборонного значения;
— о тактико-технических характеристиках и возможностях боевого применения образцов вооружения и военной техники, о свойствах,
рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;
— о дислокации, назначении, степени готовности, защищенности
режимных и особо важных объектов, об их проектировании, строительстве и эксплуатации, а также об отводе земель, недр и акваторий
для этих объектов;
— о дислокации, действительных наименованиях, об организационной структуре, о вооружении, численности войск и состоянии их
1
Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. 3 июня.
№ 23. Ст. 2750.
228
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
боевого обеспечения, а также о военно-политической и (или) оперативной обстановке;
2) сведения в области экономики, науки и техники:
— о содержании планов подготовки Российской Федерации и ее
отдельных регионов к возможным военным действиям, о мобилизационных мощностях промышленности по изготовлению и ремонту
вооружения и военной техники, об объемах производства, поставок,
о запасах стратегических видов сырья и материалов, а также о размещении, фактических размерах и об использовании государственных
материальных резервов;
— об использовании инфраструктуры Российской Федерации в целях обеспечения обороноспособности и безопасности государства;
— о силах и средствах гражданской обороны, о дислокации, предназначении и степени защищенности объектов административного
управления, о степени обеспечения безопасности населения, о функционировании транспорта и связи в Российской Федерации в целях
обеспечения безопасности государства;
— об объемах, о планах (заданиях) государственного оборонного
заказа, о выпуске и поставках (в денежном или натуральном выражении) вооружения, военной техники и другой оборонной продукции, о наличии и наращивании мощностей по их выпуску, о связях
предприятий по кооперации, о разработчиках или об изготовителях
указанных вооружения, военной техники и другой оборонной продукции;
— о достижениях науки и техники, о научно-исследовательских, об
опытно-конструкторских, о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на
безопасность государства;
— о запасах платины, металлов платиновой группы, природных алмазов в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных
камней Российской Федерации, Центральном банке Российской Федерации, а также об объемах запасов в недрах, добычи, производства и
потребления стратегических видов полезных ископаемых Российской
Федерации (по списку, определяемому Правительством Российской
Федерации);
3) сведения в области внешней политики и экономики:
— о внешнеполитической, внешнеэкономической деятельности
Российской Федерации, преждевременное распространение которых
может нанести ущерб безопасности государства;
— о финансовой политике в отношении иностранных государств
(за исключением обобщенных показателей по внешней задолженности), а также о финансовой или денежно-кредитной деятельности,
§ 2. Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание…
229
преждевременное распространение которых может нанести ущерб
безопасности государства;
4) сведения в области разведывательной, контрразведывательной и
оперативно-розыскной деятельности:
— о силах, средствах, об источниках, о методах, планах и результатах разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
— о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими разведывательную,
контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;
— об организации, о силах, средствах и методах обеспечения безопасности объектов государственной охраны, а также данные о финансировании этой деятельности, если эти данные раскрывают перечисленные сведения;
— о системе президентской, правительственной, шифрованной, в
том числе кодированной и засекреченной связи, о шифрах, о разработке, об изготовлении шифров и обеспечении ими, о методах и средствах
анализа шифровальных средств и средств специальной защиты, об информационно-аналитических системах специального назначения;
— о методах и средствах защиты секретной информации;
— об организации и о фактическом состоянии защиты государственной тайны;
— о защите Государственной границы Российской Федерации, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
— о расходах федерального бюджета, связанных с обеспечением
обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации;
— о подготовке кадров, раскрывающих мероприятия, проводимые
в целях обеспечения безопасности государства.
§ 2. Отнесение сведений к государственной тайне
и их засекречивание…
и рассекречивание
На основе общих категорий сведений, составляющих государственную тайну, происходит отнесение сведений к государственной тайне
и их засекречивание.
Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание — это введение в предусмотренном законом порядке для сведений, составляющих государственную тайну, ограничений на их
распространение и на доступ к их носителям. Под носителями све-
230
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
дений, составляющих государственную тайну, понимаются материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения,
составляющие государственную тайну, находят свое отображение в
виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.
Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание
осуществляется в соответствии с принципами законности, обоснованности и своевременности.
Законность отнесения сведений к государственной тайне и их засекречивание заключается в соответствии засекречиваемых сведений
положениям законодательства РФ о государственной тайне.
Обоснованность отнесения сведений к государственной тайне и их
засекречивание заключается в установлении путем экспертной оценки
целесообразности засекречивания конкретных сведений, вероятных
экономических и иных последствий этого акта исходя из баланса жизненно важных интересов государства, общества и граждан.
Своевременность отнесения сведений к государственной тайне и
их засекречивание заключается в установлении ограничений на распространение этих сведений с момента их получения (разработки) или
заблаговременно.
Основным критерием отнесения сведений к государственной тайне
является необходимость обеспечения обороны, безопасности государства и правоохранительной деятельности в Российской Федерации.
В ст. 7 Закона о государственной тайне закреплен перечень сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию:
— о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствиях, а также о стихийных
бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
— о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии
преступности;
— о привилегиях, компенсациях и социальных гарантиях, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
— о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
— о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах Российской Федерации;
— о состоянии здоровья высших должностных лиц Российской Федерации;
— о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
§ 2. Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание…
231
Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в
соответствии с их отраслевой, ведомственной или программно-целевой принадлежностью. Распоряжением Президента РФ от 16 апреля
2005 г. № 151-рп утвержден Перечень должностных лиц органов государственной власти, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне.
К должностным лицам, наделяемым полномочиями по отнесению
сведений к государственной тайне относятся: Руководитель Администрации Президента РФ, Заместитель Председателя Правительства
РФ — Руководитель Аппарата Правительства РФ, Заместитель Председателя Правительства РФ — министр финансов РФ, министр внутренних дел РФ, министр РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, министр иностранных дел РФ, министр обороны РФ, министр юстиции
РФ, министр здравоохранения и социального развития РФ, министр
образования и науки РФ, министр природных ресурсов и экологии
РФ, министр промышленности и торговли РФ, министр регионального развития РФ, министр сельского хозяйства РФ, министр транспорта РФ, министр связи и массовых коммуникаций РФ, министр экономического развития РФ, министр энергетики РФ, председатель Банка
России, директор ГФС России, директор СВР России, директор ФСБ
России, директор ФСКН России, директор ФСО России, директор
ФСТЭК России, директор ФСВТС России, начальник ГУСПа, руководитель Роскосмоса, руководитель ФТС России, генеральный директор Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Указанные лица несут персональную ответственность за принятые
ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к
государственной тайне.
Для осуществления единой государственной политики в области
засекречивания сведений межведомственная комиссия по защите государственной тайны формирует по предложениям органов государственной власти и в соответствии с Перечнем сведений, составляющих
государственную тайну, Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В этом Перечне указываются органы государственной
власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями. Указанный Перечень утверждается Президентом Российской
Федерации, подлежит открытому опубликованию и пересматривается
по мере необходимости.
Так, Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. № 1203 утвержден Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Данный Перечень содержит сведения согласно определенным в законе о
государственной тайне категориям сведений, составляющих государ-
232
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
ственную тайну, а также наименования федеральных органов исполнительной власти и других организаций, наделенных полномочиями
по распоряжению этими сведениями. Каждый из указанных в перечне
государственных органов наделяется полномочиями по распоряжению
сведениями отраслевой (ведомственной) принадлежности в рамках его
компетенции, определенной положением о конкретном государственном органе, а также сведениями других собственников информации
соответствующей тематической направленности по их представлению.
Органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне,
в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной
тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих
засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, полномочиями
по распоряжению которыми наделены указанные органы, и устанавливается степень их секретности.
Степень секретности сведений, составляющих государственную
тайну, должна соответствовать степени тяжести ущерба, который может
быть нанесен безопасности Российской Федерации вследствие распространения указанных сведений. Устанавливаются три степени секретности сведений, составляющих государственную тайну, и соответствующие этим степеням грифы секретности для носителей указанных сведений: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно».
Должностные лица, наделенные полномочиями по отнесению
сведений к государственной тайне, вправе принимать решения о засекречивании информации, находящейся в собственности предприятий, учреждений, организаций и граждан, если эта информация
включает сведения, перечисленные в Перечне сведений, отнесенных к
государственной тайне. Засекречивание указанной информации осуществляется по представлению собственников информации или соответствующих органов государственной власти. Материальный ущерб,
наносимый собственнику информации в связи с ее засекречиванием,
возмещается государством в размерах, определяемых в договоре между
органом государственной власти, в распоряжение которого переходит
эта информация, и ее собственником. В договоре также предусматриваются обязательства собственника информации по ее нераспространению. При отказе собственника информации от подписания договора он предупреждается об ответственности за несанкционированное
распространение сведений, составляющих государственную тайну в
соответствии с действующим законодательством.
Собственник информации вправе обжаловать в суд действия должностных лиц, ущемляющие, по мнению собственника информации,
его права. В случае признания судом действий должностных лиц не-
§ 2. Отнесение сведений к государственной тайне и их засекречивание…
233
законными порядок возмещения ущерба, нанесенного собственнику
информации, определяется решением суда в соответствии с действующим законодательством.
Основанием для засекречивания сведений, полученных (разработанных) в результате деятельности органов государственной власти,
предприятий, учреждений и организаций, является их соответствие
действующим в данных органах, на данных предприятиях, в данных
учреждениях и организациях перечням сведений, подлежащих засекречиванию. При засекречивании этих сведений их носителям присваивается соответствующий гриф секретности.
Гриф секретности — это реквизиты, свидетельствующие о степени
секретности сведений, содержащихся в их носителе, проставляемые
на самом носителе и (или) в сопроводительной документации на него.
На носители сведений, составляющих государственную тайну, наносятся реквизиты, включающие следующие данные:
— о степени секретности содержащихся в носителе сведений со
ссылкой на соответствующий пункт действующего в данном органе
государственной власти, на данном предприятии, в данных учреждении и организации перечня сведений, подлежащих засекречиванию;
— об органе государственной власти, о предприятии, об учреждении, организации, осуществивших засекречивание носителя;
— о регистрационном номере;
— о дате или условии рассекречивания сведений либо о событии,
после наступления которого сведения будут рассекречены.
При невозможности нанесения таких реквизитов на носитель сведений, составляющих государственную тайну, эти данные указываются в сопроводительной документации на этот носитель.
Помимо перечисленных реквизитов на носителе и (или) в сопроводительной документации к нему могут проставляться дополнительные
отметки, определяющие полномочия должностных лиц по ознакомлению с содержащимися в этом носителе сведениями.
Рассекречивание сведений и их носителей — снятие ранее введенных в предусмотренном законодательством порядке ограничений на
распространение сведений, составляющих государственную тайну, и
на доступ к их носителям.
Основаниями для рассекречивания сведений являются:
— взятие на себя Российской Федерацией международных обязательств по открытому обмену сведениями, составляющими в Российской Федерации государственную тайну;
— изменение объективных обстоятельств, вследствие которого
дальнейшая защита сведений, составляющих государственную тайну,
является нецелесообразной.
234
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
Органы государственной власти, руководители которых наделены
полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, обязаны периодически, не реже чем через каждые 5 лет пересматривать
содержание действующих в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях перечней сведений, подлежащих засекречиванию, в части обоснованности засекречивания сведений и их соответствия установленной ранее степени секретности.
Срок засекречивания сведений, составляющих государственную
тайну, не должен превышать 30 лет. В исключительных случаях этот
срок может быть продлен по заключению межведомственной комиссии по защите государственной тайны.
Правом изменения действующих в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях перечней сведений, подлежащих засекречиванию, наделяются утвердившие их руководители органов государственной власти, которые несут персональную ответственность за обоснованность принятых ими решений по
рассекречиванию сведений. Решения указанных руководителей, связанные с изменением перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, подлежат согласованию с межведомственной комиссией
по защите государственной тайны, которая вправе приостанавливать
и опротестовывать эти решения.
Граждане, предприятия, учреждения, организации и органы государственной власти Российской Федерации вправе обратиться в органы государственной власти, на предприятия, в учреждения, организации, в том числе в государственные архивы, с запросом о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне.
Органы государственной власти, предприятия, учреждения, организации, в том числе государственные архивы, получившие такой
запрос, обязаны в течение трех месяцев рассмотреть его и дать мотивированный ответ по существу запроса. Если они не правомочны
решить вопрос о рассекречивании запрашиваемых сведений, то запрос в месячный срок с момента его поступления передается в орган
государственной власти, наделенный такими полномочиями либо в
межведомственную комиссию по защите государственной тайны, о
чем уведомляются граждане, предприятия, учреждения, организации
и органы государственной власти Российской Федерации, подавшие
запрос.
Уклонение должностных лиц от рассмотрения запроса по существу
влечет за собой административную (дисциплинарную) ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Обоснованность отнесения сведений к государственной тайне
может быть обжалована в суд. При признании судом необоснован-
§ 3. Распоряжение сведениями, составляющими государственную тайну
235
ности засекречивания сведений эти сведения подлежат рассекречиванию в установленном Законом РФ «О государственной тайне»
порядке.
§ 3. Распоряжение сведениями,
составляющими государственную тайну
Распоряжение сведениями, составляющими государственную тайну, осуществляется в виде:
— взаимной передачи сведений, составляющих государственную
тайну, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями;
— передачи сведений, составляющих государственную тайну, в связи с выполнением совместных и других работ;
— передачи сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам или международным организациям.
Взаимная передача сведений, составляющих государственную тайну, осуществляется органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями, не состоящими в отношениях
подчиненности и не выполняющими совместных работ с санкции органа государственной власти, в распоряжении которого находятся эти
сведения.
Органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, запрашивающие сведения, составляющие государственную
тайну, обязаны создать условия, обеспечивающие защиту этих сведений. Их руководители несут персональную ответственность за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну.
Обязательным условием для передачи сведений, составляющих государственную тайну, органам государственной власти, предприятиям, учреждениям и организациям является наличие у них допуска к
проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
Передача сведений, составляющих государственную тайну, предприятиям, учреждениям, организациям или гражданам в связи с выполнением совместных и других работ осуществляется заказчиком
этих работ с разрешения органа государственной власти, в распоряжении которого находятся соответствующие сведения, и только в
объеме, необходимом для выполнения этих работ. При этом до передачи сведений, составляющих государственную тайну, заказчик обязан убедиться в наличии у предприятия, учреждения или организации лицензии на проведение работ с использованием сведений соот-
236
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
ветствующей степени секретности, а у граждан — соответствующего
допуска.
Предприятия, учреждения или организации, в том числе и негосударственных форм собственности, при проведении совместных и
других работ (получении государственных заказов) и возникновении
в связи с этим необходимости в использовании сведений, составляющих государственную тайну, могут заключать с государственными
предприятиями, учреждениями или организациями договоры об использовании услуг их структурных подразделений по защите государственной тайны, о чем делается соответствующая отметка в лицензиях
на проведение работ с использованием сведений, составляющих государственную тайну, обеих договаривающихся сторон.
В договоре на проведение совместных и других работ, заключаемом
в установленном законом порядке, предусматриваются взаимные обязательства сторон по обеспечению сохранности сведений, составляющих государственную тайну, как в процессе проведения работ, так и
по их завершении, а также условия финансирования работ (услуг) по
защите сведений, составляющих государственную тайну.
Организация контроля за эффективностью защиты государственной тайны при проведении совместных и других работ возлагается на
заказчика этих работ в соответствии с положениями заключенного
сторонами договора.
При нарушении исполнителем в ходе совместных и других работ
взятых на себя обязательств по защите государственной тайны заказчик вправе приостановить выполнение заказа до устранения нарушений, а при повторных нарушениях — поставить вопрос об аннулировании заказа и лицензии на проведение работ с использованием
сведений, составляющих государственную тайну, и о привлечении
виновных лиц к ответственности. При этом материальный ущерб, нанесенный исполнителем государству в лице заказчика, подлежит взысканию в соответствии с действующим законодательством.
Решение о передаче сведений, составляющих государственную
тайну, другим государствам или международным организациям принимается Правительством РФ при наличии экспертного заключения
межведомственной комиссии по защите государственной тайны о возможности передачи этих сведений. Положение о подготовке к передаче сведений, составляющих государственную тайну, другим государствам или международным организациям, утверждено постановлением Правительства РФ от 2 августа 1997 г. № 973.
Обязательства принимающей стороны по защите передаваемых ей
сведений предусматриваются заключаемым с ней договором (соглашением).
§ 4. Защита сведений, составляющих государственную тайну
237
§ 4. Защита сведений, составляющих
государственную тайну
В целях защиты указанных категорий сведений формируется система защиты государственной тайны, представляющая собой совокупность органов защиты государственной тайны, используемых ими
средств и методов защиты сведений и их носителей, а также мероприятий, проводимых названными органами и направленных на предотвращение утечки информации и несанкционированного доступа к
ней.
К органам защиты государственной тайны относятся:
— межведомственная комиссия по защите государственной тайны;
— федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в
области обеспечения безопасности, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области обороны, федеральный орган
исполнительной власти, уполномоченный в области внешней разведки, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в
области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации и их территориальные органы;
— органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации и их структурные подразделения по защите государственной тайны.
Межведомственная комиссия по защите государственной тайны
является коллегиальным органом, координирующим деятельность
органов государственной власти по защите государственной тайны в
интересах разработки и выполнения государственных программ нормативных и методических документов, обеспечивающих реализацию
законодательства Российской Федерации о государственной тайне.
Функции межведомственной комиссии по защите государственной
тайны и ее надведомственные полномочия реализуются в соответствии с Положением о Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, утвержденной Указом Президента РФ от 6 октября 2004 г. № 1286.
ФСБ, Министерство обороны РФ, СВР, ФСТЭК и их территориальные органы организуют и обеспечивают защиту государственной
тайны в соответствии с функциями, возложенными на них законодательством РФ.
Органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации обеспечивают защиту сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с возложенными на них задачами и в пределах
своей компетенции. Ответственность за организацию защиты сведений, составляющих государственную тайну, в органах государственной
238
Глава 8. Правовое регулирование отношений по защите государственной…
власти, на предприятиях, в учреждениях и организациях возлагается на
их руководителей. В зависимости от объема работ с использованием
сведений, составляющих государственную тайну, руководителями органов государственной власти предприятий, учреждений и организаций создаются структурные подразделения по защит