Тема 15. Муниципальное управление как базовый механизм децентрализации полномочий органов государственного управления 1. Теоретико-методологические основы муниципального управления. 2. Организационно-правовые основы развития муниципального управления на примере Российской Федерации. 3. Роль Европейской Хартии местного самоуправления в становлении муниципального управления Донецкой Народной Республики 1. Теоретико-методологические управления основы муниципального Сущность и содержание муниципального управления Российский учёный В.Б. Зотов, исследуя процессы самоуправления, обращает внимание на то, что наше общество проводит исключительно трудную и необходимую перестройку. По его мнению, изменения в экономике, во всём жизненном укладе сложны тем, что требуют изменений во всех сферах деятельности общества, производства и управления территориями [1]. В этих условиях очень важно понять деловой мир, в котором мы живем, работаем и совершаем действия для удовлетворения потребностей этого мира. Поскольку во всех сферах общества события опережают нашу способность понимать их, мы попадаем в затруднительное положение. ++++ Управленцам постоянно нужны ясность, компетентность и смелость, чтобы объективно оценить ситуацию и принять правильные управленческие решения. Нередко в практической деятельности руководитель «зажат в тиски» между противоречащими друг другу ценностями и обязанностями. Чтобы разрешать возникающие конфликты, приходится жонглировать критериями морали: ответственность перед народом, государством, перед собой. Вырваться из этой ситуации руководителю помогают управленческие знания. С их помощью удаётся сбалансировать и примирить противоположные ценности, определить приоритеты в зависимости от поставленных целей. +++++ На практике идеальных решений проблем руководства и управления нет. Зачастую не получается принять даже просто удачные управленческие решения. Нынешний мир нестабильности всех компонентов системы требует совершенно новых подходов, не имеющих ничего общего с традиционными методами работы руководителей: прогноз – план – выполнение – оценка. Одним из требований к современным руководителям является индивидуальность, которая требует полной самоотдачи, знаний и умений пользоваться ими на практике. Важной частью этих знаний, как показывает 1 мировой опыт, является постижение науки и искусства менеджмента (управления). ++++++ Управленческая деятельность выступает в современных условиях как один из важнейших факторов функционирования и развития общества, промышленного производства и общественных процессов управления экономикой социальной сферы территорий. Эта деятельность постоянно совершенствуется в соответствии с объективными требованиями производства и реализацией товаров, усложнением хозяйственных связей, повышением роли потребителя в формировании социально-экономического потенциала региона и страны. ++++++ Это не механический процесс перенесения отечественного и зарубежного опыта муниципального управления территориями, а творческий поиск новых решений. Вместо декларации о необходимости широкого использования товарно-денежных и рыночных отношений необходимо изыскивать конкретные пути, формы и методы их органического сочетания в единой целостной системе хозяйства региона и страны. Термины «менеджмент» и «менеджер» быстро вошли в наш обиход, заменив более привычные нам термины «управление», «управленческая деятельность», «руководитель» и т. д. В настоящее время учёные, занимаясь вопросами теории управления, по-разному трактуют термин «менеджмент» и находят несоответствие термину «управление». +++++ В упрощенном понимании менеджмент - это умение, используя труд, мотивы поведения, интеллект других людей, достигать поставленных целей. Управление - это целенаправленное воздействие на коллективы людей для достижения поставленных целей. По мнению ученых, термин "управление" шире, поскольку применяется к различным видам и сферам человеческой деятельности и органам управления, а термин «менеджмент» применяется лишь к управлению социально-экономическими процессами на уровне фирмы, действующей в рыночных условиях ++++++ Термин "менеджмент" американского происхождения и, как мы ранее отмечали, не переводится на русский язык дословно. Этот термин соседствует с таким понятием как «бизнес», который рассматривается как процесс, связанный с предпринимательской деятельностью, направленный на получение прибыли, и осуществляемый бизнесменом. Следует отметить, что бизнесменом может быть деловой человек, не имеющий подчиненных, или крупный собственник, который не занимает 2 никакой должности в организации, но является владельцем ее акций и может состоять членом правления. Менеджер обязательно занимает должность, в его подчинении находятся люди и он осуществляет процесс управления. Следовательно, между менеджментом и бизнесом различия очень велики ++++++ Государство, общество, предприятия и объединения (или фирмы) относятся к социально-экономическим системам, так как их главным элементом является человек. Следовательно, термины «менеджмент» и «управление» в данном случае определяют одну функцию – управление явлениями и процессами, протекающими в социально-экономических системах, независимо от экономических формаций. Если меняется формация, то меняются только методы, организационные формы и принципы управления этими процессами и явлениями, но суть управления остаётся. +++++++++ В этих условиях одним из приоритетных направлений экономики, особенно на уровне регионов, является поиск форм и методов эффективного управления территорий в виде муниципальных образований. Управление муниципальными образованиями: во-первых, всегда приближено к человеческому обществу и должно отвечать его запросам и потребностям; во-вторых, требует человеческого участия в осуществлении управленческой деятельности на основе принципа самоуправления. На основе такого подхода и образуется муниципальное управление как вид управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом на соответствующей территории. ++++++++ По мнению ученых, муниципальное управление рассматривается как научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая управление региональными социально-экономическими системами. Муниципальное управление тождественно местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью. Итак, муниципальное управление – это самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определённых законом. Это понятие включает в себя цель деятельности и специфические средства для достижения поставленных целей [1-4] ++++++++++ Опираясь на это понятие ученые выделяют характерные черты муниципальной службы, отличающие её от службы в органах 3 государственной власти, которые определяются двойственным характером муниципального хозяйства, а именно: во-первых, сегодня в муниципальных образованиях ещё не сложилась регламентация полномочий органов, не разграничены компетенции и функции, права и обязанности между отдельными органами власти как по вертикали, так и по горизонтали; вовторых, весьма противоречивы и правовые основы деятельности местных органов власти и управления, недостаточно высок профессиональный уровень их работников. Всё это в значительной степени снижает эффективность муниципального управления. ++++++ Конституцией для муниципального уровня власти определено самостоятельное поле деятельности, ограниченное пределами полномочий данного уровня. Но перед практиками-управленцами, выборными и назначенными должностными лицами, государственными и муниципальными служащими всех уровней и ветвей власти, перед представителями общественно-гражданских структур и населения стоит актуальная задача – осмыслить степень этой самостоятельности, а также новых принципов функционирования муниципальной власти. Перед обществом стоит сложная задача – выработать концептуально новые подходы к разрешению противоречий между уровнями местного управления. ++++ Чтобы её решить, необходимо использовать системно-комплексный подход обеспечивающий развитие муниципального управления. Объективная необходимость повышения комплексности муниципального управления определяется всей совокупностью условий развития экономики, а также основными тенденциями социальноэкономического развития страны и муниципальных образований. Наряду с этим, муниципальное управление должно соответствовать характеру следующих решаемых задач: создание социальной инфраструктуры муниципального образования; стабилизация экономики муниципальных образований; ++++++++++++++++++ развитие межрегиональных и внутрирегиональных связей; поддержание экологической обстановки; сохранение единого экономического пространства. В решении этих задач комплексность – обязательное условие повышения эффективности воздействия на социально-экономические процессы, протекающие в муниципальных образованиях. Теоретическое обоснование путей повышения эффективности муниципального управления и, прежде всего, функционирования всего хозяйственного механизма региона предполагает его изучение как целостной системы. 4 ++++++ Системный характер хозяйственно-управленческого механизма определяется взаимосвязанностью, глубокой взаимной обусловленностью выполняемых им функций. Его действие должно обеспечивать согласованное осуществление каждой из функций развития комплекса. Хозяйственноуправленческий механизм муниципального образования представляет собой целостную систему и обеспечивает согласованное, взаимосвязанное действие всех его звеньев. Этот механизм имеет сложную структуру, состоящую из множества слагаемых, и эффективность его влияния на все стороны функционирования экономики муниципального образования определяется, прежде всего, их взаимодействием в связи, с чем требуется выполнение следующих условий: +++++++++ 1. Для предотвращения возможных негативных последствий, отступлений от сути и смысла процессов муниципализации и перехода к конституционному местному самоуправлению необходим комплексный анализ данного механизма (который сейчас отсутствует) как единой, целостной системы взаимодействующих элементов. Анализ отдельных подсистем хозяйственно-управленческого механизма пока что не дополняется необходимым синтезом, а это препятствует дальнейшему развитию теории управления рыночной экономики. +++++ На практике многие мероприятия, направленные на повышение эффективности муниципального управления, часто не могут быть реализованы, потому что не обеспечивается их согласованность, и они "отторгаются" в процессе функционирования рыночной экономики. Следует заметить, что хозяйственно-управленческий механизм муниципального образования представляет собой целостную систему, обеспечивающей согласованное, взаимосвязанное действие всех его звеньев. +++ 2. Меры, предпринимаемые для преодоления трудностей муниципализации и стабилизации обстановки, часто не дают должных результатов. Основным недостатком таких мер является то, что все они проводятся без достаточного экономического обоснования, без серьёзных концептуальных разработок и осуществляются эмпирически, методом дорогостоящих проб и ошибок. Основным недостатком таких мер является то, что все они проводятся без достаточного экономического обоснования, без серьезных концептуальных разработок и осуществляются эмпирически, методом дорогостоящих проб и ошибок. Поэтому существует острая необходимость критически проанализировать и теоретически осмыслить сложившуюся ситуацию в системе муниципального управления. 5 ++++++ 3. Совершенствование муниципального управления ставит задачу осмыслить теоретически новые требования, связанные с развитием рыночных отношений в процессе управления муниципальными образованиями, а также выявить основные причинно-следственные связи, определяющие главные направления муниципального управления. Из вышеизложенного видно, что система муниципального управления формируется на основе принципа самоуправления и состоит из субъекта управления (органы местного самоуправления) и объекта управления (муниципального образования и муниципального хозяйства). +++++++ Принцип самоуправления – это правило, которым необходимо руководствоваться при разработке форм народовластия. Этот принцип обеспечивает организацию деятельности населения для самостоятельного и под собственную ответственность решения вопросов местного значения. ++++++++ Местное самоуправление в субъектах и в их звеньях (городах, сельских поселениях, административных районах) должно осуществляться с учётом исторических, природных, экономических, демографических условий и особенностей, а также местных традиций. В процессе управления муниципальными образованиями между элементами системы складываются отношения экономические, организационные, правовые, управленческие. Предметом муниципального управления являются управленческие отношения, которые складываются в процессе муниципального управления. ++++++ Совместная деятельность людей создаёт систему отношений, вызывающую необходимость сформировать определённый механизм для организации совместной деятельности, поскольку интересы личности постоянно пересекаются с групповыми интересами. По мере расширения хозяйственной жизни муниципального образования усложняются отношения между людьми, изменяются соотношения между частными и общественными интересами. Всё это требует разработки более эффективных форм и способов организации и рационализации усложнённых связей. +++++ Для регулирования этих процессов создаются общественные институты, выполняющие функции координации и контроля в сферах: организации хозяйства и жизни населения; создания властных структур для регулирования процессов самоуправления. Цель муниципального управления – повысить уровень жизнеобеспечения населения муниципального образования. Для этого муниципальное управление: создаёт социальную инфраструктуру; стабилизирует экономику; регулирует социально-экономические процессы; развивает межрегиональные 6 и внутрирегиональные связи; поддерживает экологическую обстановку; сохраняет единое экономическое пространство. ++++ Методы управления – это способы воздействия субъекта управления на управляемый объект. На практике применяется множество методов управления, различных по своему содержанию (в зависимости от того, какие отношения управления они выражают), назначению (средством реализации каких законов они являются), по связям с мотивами деятельности (какие из этих мотивов выражают), по формам применения (единоличные, коллегиальные, коллективные) и другим признакам. +++++ Важное место в этой системе принадлежит методам, цель которых – воздействие на коллективы, определённых работников и целостные социально-экономические системы для достижения целей и задач, поставленных перед данным звеном системы, в том числе: нормативных, экономических, организационно-распорядительных, социальнопсихологических. Методы управления используются не изолированно, а комплексно, поэтому управленческая деятельность проявляется как результирующая приложения различных методов и средств. Каждая группа методов имеет свои специфические особенности, собственные формы проявления и рамки применения ++++++ В теории и практике муниципального управления большую роль играют принципы – общие и частные, которые вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправления. Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управления (принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (то есть все формы муниципального образования). Общие и частные принципы тесно связаны друг с другом, но имеют и самостоятельное значение. ++++++ Принципы муниципального управления отражают требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти, они являются теоретической основой формирования муниципальных образований и позволяют выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки, выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствующим началам и идеям. Принципы муниципального управления предопределяют структуру и функции муниципальной власти, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления. ++++++ 7 Для стран – членов Совета Европы – принципы муниципального управления получили своё правовое закрепление в Европейской Хартии о местном самоуправлении, которая служит правовой основой для их муниципального законодательства. Исходя из Европейской Хартии о местном самоуправлении, можно выделить следующие принципы [2]: ++++++ 1. Единоначалие и коллегиальность. Сущность единоначалия заключается в том, что руководители конкретного звена системы управления муниципальных образований пользуются правами единого руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию. Связано это с тем, что организация управления общественной жизнью муниципальных образований невозможна без строжайшего подчинения воли всех участников процесса системы муниципального управления воле одного лица - руководителя конкретного процесса муниципального управления. Единоначалие как организационно-правовая форма руководящей деятельности относится ко всем звеньям и уровням системы муниципального управления. ++++++++++++++++++ Коллегиальность как организационная форма процесса управления муниципальным образованием необходима для обсуждения основных организационных и социально-экономических вопросов развития муниципальных образований. В то же время необходимы и единоличная ответственность, и единоличное распорядительство, чтобы не затягивать процесс выработки и принятия управленческих решений, важных для социально-экономического развития муниципального образования. На основе принципа единоначалия строится деятельность органов в системе муниципального управления. +++++ Использование коллегиальных начал допускается при подготовке проектов по формированию этих органов, выработке решений по наиболее важным проблемам управления местной жизнью. Принцип коллегиальности требует кворума, необходимого для принятия решения и работы представительного органа. Этим принципом необходимо руководствоваться и на стадии подготовки проектов решений (привлекать представителей заинтересованных предприятий, организаций, учреждений), в работе депутатских комиссий, образуемых представительным органом. Соблюдение правильного соотношения между принципами коллегиальности и единоначалия составляет одну из важнейших задач системы управления муниципальным образованием, от этого во многом зависит её эффективность и действенность. +++++ 8 2. Законность. Этот принцип выступает важнейшей гарантией муниципального управления и является одним из основных конституционных принципов государственности. Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и её деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Соблюдение законности в деятельности органов и должностных лиц системы муниципального управления обеспечивается с помощью прокурорского надзора. Требования принципа законности должны быть отражены в уставе муниципального образования. Если устав муниципального образования противоречит Конституции и законам, муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава. +++++++++++++++++++ 3. Гласность деятельности органов системы муниципального управления должна быть открытой, население должно быть информировано о деятельности этих органов власти. Принцип гласности способствует демократизации управленческой деятельности, её подконтрольности обществу, а также позволяет гражданам влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Способы обеспечения гласности отражаются в нормах муниципального права и формируются в практике местного самоуправления. Последовательное осуществление этого принципа дает возможность гражданам контролировать работу муниципальных органов при решении вопросов местного значения. ++++++ 4. Государственная гарантия. Этот принцип предъявляет требования к системе правовых гарантий защиты прав муниципальных органов управления. На основании принципа государственной гарантии органы управления муниципальных образований обеспечивают условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесённых к ведению муниципальных образований. Этот принцип обеспечивает: формирование правовой основы системы органов управления муниципальных образований; организационно-методическую поддержку системы органов управления муниципальных образований; формирование системы государственного контроля над деятельностью органов системы муниципального управления; +++++ формирование финансово-экономических основ управления муниципальных образований; формирование и поддержку информационного обеспечения системы органов управления муниципальных образований; создание системы работы с кадрами (процесс подбора, расстановки и переподготовки кадров управления муниципальных образований). +++++ 5. Участие населения в процессе управления муниципальным образованием. Этот принцип позволяет совершенствовать систему органов управ9 ления муниципальным образованием при участии населения, повышать активность общественных организаций, а также усиливать контроль населения над деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, расширять гласность. Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности. Развитие институтов муниципальной демократии обеспечивает тесную связь выборных органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, их подконтрольность населению. ++++ 6. Комплексность. Этот принцип обеспечивает условия для эффективного изучения муниципального образования и разработки рекомендаций по управлению им. Он предполагает рассмотрение явлений в их связи и зависимости. Для этого используются исследования не только данной, но и других наук, изучающих эти же явления. Этот принцип предъявляет требования ко всем функциям муниципального управления, обеспечивает необходимые условия для успешного решения вопросов местной жизни и достижения целей местного самоуправления, позволяет учесть интересы развития муниципального образования как территории любого субъекта. +++++ 7. Удовлетворение потребностей населения. Сущность этого принципа заключается в обеспечении условий жизнедеятельности населения муниципальных образований, и осуществляется он через деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Происходит это посредством организации, содержания и развития соответствующих муниципальных предприятий, учреждений, организаций и служб. ++++++ Органы муниципального управления должны обеспечивать удовлетворение основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов. Выполнение этих стандартов гарантируется путем закрепления средств в доходах местных бюджетов федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов ++++++ 8. Сочетание отраслевого и территориального управления определяет требования к организации управления хозяйственными системами на территории муниципального образования. На основе отраслевого принципа формируются отраслевые системы управления. Механизм управления 10 формируется, исходя из задач, особенностей и возможностей развития каждой конкретной отрасли. Сочетание отраслевого и территориального принципов управления является ведущим в формировании систем и структуры муниципального управления. Эффективность организации руководства территорией муниципального образования зависит от оптимального сочетания отраслевого и территориального управления в рамках единой муниципальной системы. +++++++++++++++++++++++++ 2. Организационно-правовые основы муниципального управления на примере Российской Федерации ++++++ Организационные основы муниципального управления Как было ранее отмечено: во-первых, муниципальное управление – это один из элементов целостной системы самоуправления в основе которого лежит принцип самоуправления; во-вторых, суть самоуправления состоит в том, чтобы решать вопросов и проблемы на уровне муниципальных образований (городов, сёл, иных населённых пунктов и территорий), напрямую не связанных с общегосударственными функциями и имеющих жизненное значение для населения, которое проживает на этих территориях [3]. ++++++++ Самоуправление присуще любой системе. Оно реализует потребность человека и организации в свободе, самовыражении, самопроявлении. Самоуправление может быть только конкретно, например, для высшего управленческого персонала организации, для персонала конструкторского бюро и т.д. В отличие от регламентного управления в самоуправлении иерархия подчинения или отсутствует, или слабо выражена. ++++++ Самоуправление предполагает выбор целей, формирование сопутствующих им задач, разработку средств и методов их решения. Процесс самоуправления служит элементом демократизации общего управления в результате непосредственного участия работников в разработке решений компании, стратегии её развития и т.д. Самоуправление базируется на таких принципах, как: принцип вторичности; принцип мягкой регламентации; принцип сочетания управления и самоуправления. +++++++++++++++++++ Принцип вторичности. Самоуправление должно быть вторичным процессом в организации после формализованного управления. Данный принцип можно применять как для неформальных организаций, так и для юридических лиц. 11 Для неформальных организаций, например объединения коллекционеров, группы художников и других, самоуправление и самоорганизация являются начальным элементом процесса их объединения. Дальнейшая деятельность требует довольно жесткой регламентации (порядка) в виде инструкций, правил. +++++++++++++++++ Порядок предусматривает систему управления, т.е. введение системы формализованного (с элементами профессиональности) управления. И такое управление присутствует во всех неформальных организациях. Самоуправление как элемент творческого труда эффективно только в рамках разрешенных сфер деятельности и налоговых регламентов. Поэтому руководитель должен в первую очередь укреплять формализованное управление и по мере необходимости содействовать самоуправлению. +++++ Принцип мягкой регламентации. Процесс самоуправления (самодеятельности) должен регламентироваться законодательными актами и положениями только по ключевым элементам деятельности. К ключевым элементам относится деятельность людей, связанная с международными нормами и ограничениями. Например, деятельность должна способствовать защите прав человека, получению финансовой прибыли и т.д. Стремление государственных чиновников подчинить неформальные процессы регламентации редко давали положительные результаты. Самоуправление основано на субъективизме активного персонала. В случае жесткой регламентации самоуправление вырождается в обычное управление. +++++++++++++++++ Принцип сочетания управления и самоуправления. В любой организации формализованное управление и самоуправление должны сочетаться на каждом уровне управления. Данный принцип основан на том, что для достижения взаимодействия между руководителем и подчинённым необходимо удовлетворять потребности и интересы как человека (работника), так и самой организации (общества). На основании вышеизложенного, функционирование системы самоуправления можно представить следующей схемой (рис. 1). ++++++++++++++++++++++ 12 САМОУПРАВЛЕНИЕ Муниципальное управление Выборные органы Глава муниципального образования Иные органы и лица Устав муниципального образования Муниципальное образование Рис.1. Схема функционирования системы самоуправления Из представленного рисунка вытекает, что одним из условий функционирования самоуправления является наличие муниципального управления, перед которым должны быть поставлены цели, задачи, определены принципы, функции, полномочия и ресурсы. Очень важным элементом этой системы является организационная основа, которая должна соответствовать задачам, функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных, общегосударственных интересов. ++++++ Понятие «организационные основы муниципального управления» включает в себя: структуру органов местного самоуправления; порядок, формы и принципы их деятельности; организацию муниципальной службы [1]. Организационные основы муниципального управления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов управления. +++++++ Развитие организационных основ обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов управления. Организационные основы муниципального управления постоянно эволюционируют в соответствии с изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного 13 самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов управления. В развитии организационных основ местного управления в Российской Федерации можно выделить три периода. ++++++++ Первый период (1990-1993 гг.) – начало процесса реформирования местного самоуправления. Переход к организации власти на местах, начавшийся в 1990 г., основывался на советской модели местного самоуправления, просуществовавшей в России с 1917 по 1993 годы [5; 6]. +++++ Советская модель организации местной власти характеризовалась следующими чертами: формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами; формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. ++++++ Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и поэтому были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами; каждый уровень власти обладал определённой функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчинённостью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня; пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления. ++++++ Главными характеристиками советской модели были: 1. Всеобъемлющее господство коммунистической партии. 2. Формальное разделение властей (на законодательную, исполнительную). Фактически контроль над деятельностью исполкомов осуществляли органы КПСС. 3. Жёсткая субординация органов управления, построенная на иерархическом подчинении нижестоящих уровней власти вышестоящим. Районные советы и их исполкомы были подчинены городским, те, в свою очередь, – областным. Последние Верховному Совету и Совету Министров. ++++++ Второй период (с 1993 г.) – это продолжение процесса реформирования, базирующегося на принятых указах Президента Российской Федерации: «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» (22.12.93 г. № 2265), «О реформе местного самоуправления» (26.10.1994 г. № 1760), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (28.08.1995 г. № 154ФЗ) [5-7]. 14 ++++++++ Следует отметить, что в этот период существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного управления и главы администрации, который, согласно Указу Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления» от 26.10.1994 г. № 1760, стал именоваться главой местного самоуправления. +++++++ Третий период связывается с принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ, развивающего конституционные положения о местном самоуправлении [6]. +++++++ Конституционный принцип самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления означал, что этот вопрос может решаться населением как непосредственно, так и через избираемые им органы. Очень важным явилось то, что организационные формы муниципального управления определяются: сочетанием способа вступления в должность главного должностного лица: в результате выборов всем населением, в результате выборов депутатами представительного органа, в результате найма на контрактной основе представительным органом; +++++++ распределением полномочий между различными органами местного самоуправления (представительным, исполнительным, распорядительным, контрольным и другими); методом осуществления взаимодействия между органами местного самоуправления (распределение компетенции, прямое руководство, нормативное регулирование и т. п.) [8-10]. ++++++ Правовую основу муниципального управления составляют: Европейская хартия о местном самоуправлении; Конституция Российской Федерации; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; другие федеральные законы; конституции, уставы субъектов Российской Федерации – законы субъектов Российской Федерации; уставы муниципальных образований; другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. +++++++++ Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации Федеральный закон относит установление и 15 обеспечение федеральных гарантий местного самоуправления: государственных минимальных социальных стандартов; федеральных программ развития местного самоуправления; порядка судебной защиты прав местного самоуправления. ++++++ В соответствии с Законом органы государственной власти субъектов РФ осуществляют правовое регулирование местного самоуправления: например, принимают законы субъектов Федерации о местном самоуправлении, о муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе. К нормативно-правовым документам относится устав муниципального образования, согласно которому муниципальное образование: 1) обладает признаками учредительного документа. Именно в уставе определяется (учреждается) сама система местного самоуправления, структура его органов. Единственное требование – обязательное наличие выборного органа; ++++++ 2) принимается самим населением муниципального образования или его представительным органом при непосредственном участии населения (в форме обсуждения проекта устава); 3) по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера. Он призван закрепить и урегулировать отношения не в одной какой-либо сфере общественной жизни, а во всех основных областях жизнедеятельности местного сообщества и его членов; 4) служит основой дальнейшего местного нормотворчества и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. +++++++++++++++++ Следует отметить, что вопросы организации муниципального управления неразрывно связаны с территориальным устройством, так как функционирование системы муниципального управления осуществляется в границах определённых территориальных единиц. Сегодня территориальные организационные основы муниципального управления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование состава территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения. ++++++++++++++++++++ Особенностью организации муниципального управления выступает территориальный принцип организации, реализация которого проявляется в ряде подходов. Первый подход применяется в тех случаях, когда в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, не образуются 16 самостоятельные органы местного самоуправления, обладающие правом формирования и утверждения собственных бюджетов, введения местных налогов и сборов и т. д. В этом случае создаются единые районные органы местного самоуправления, которые могут иметь структурные подразделения в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, единую районную собственность, районный бюджет и т.д. +++++ Второй подход к организации муниципального управления используется в тех случаях, когда на территории одного муниципального образования имеются другие (городские, поселковые, сельские) муниципальные образования. Поэтому необходимо наладить взаимодействие районных органов власти, претендующих на статус самостоятельных муниципальных образований, с городскими и сельскими поселениями, разграничить источники доходов и объекты собственности между ними. В этих случаях субъект РФ на основе Закона Российской Федерации принимает закон, в котором разграничиваются предметы ведения муниципальных образований, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов. +++++ Закон не допускает подчиненности одного муниципального образования другому. Однако приведённые подходы к организации местного управления в районе не исключают возможности иного решения проблемы. Особенности организации местного управления в сельских поселениях обусловлены их финансово-экономической базой, уровнем социальноэкономического развития в целом, численностью населения и другими факторами. +++++ На организацию местного управления в городских поселениях влияет ряд факторов: численность жителей города, его размеры, наличие или отсутствие городских районов [3]. Малые и средние города, не имеющие районного деления, формируют лишь городские органы самоуправления, органы территориального общественного самоуправления. В крупных городах, как правило, региональные центры, делятся на районы и решают проблемы не только формирования городских органов самоуправления, органов территориального общественного самоуправления кварталов, микрорайонов, улиц и т.д., но и организуют управление внутригородскими территориальными единицами – районами. +++++++ Внутригородские муниципальные образования формируют собственные органы местного самоуправления, имеют свой бюджет, самостоятельно решают вопросы, отнесённые к их ведению. 17 Особенностью организации местного самоуправления в городах федерального значения является то, что они имеют свою организационную структуру власти: представительный (законодательный) орган государственной власти города, исполнительный орган государственной власти. Порядок образования, организации и компетенция органов местного самоуправления закрытого административно-территориального муниципального образования определяются законодательством о местном самоуправлении с учётом особенностей, устанавливаемых Законом. ++++++++ 3. Роль Европейской Хартии местного самоуправления в становлении муниципального управления Донецкой Народной Республики ++++++++++++++++++++++ Процессы демократизации, становления социального, правового государства в Донецкой Народной Республике способствуют развитию такого института как местное самоуправление. Являясь одной из эффективных форм объединения интересов граждан, местных социальных групп, общественных организаций, государства, это институт играет значимую роль в гармонизации взаимоотношений между ними, укрепления процессов взаимодействия. +++++ Следует отметить, что становление и дальнейшее развитие местного самоуправления обеспечит вовлечение граждан в управленческую деятельность по формированию гражданского общества, а также создаст условия для их участия в социально-политической жизни Республики. В Донецкой Народной Республики развитие Местного самоуправление гарантируется Конституции, принятой 14 мая 2014 года [11]. Так в главе 8, которая составляет одну из основ конституционного строя, закреплены основы организации и деятельности местного самоуправления в ДНР. +++++ В статье 82 указано, что «…1. В Донецкой Народной Республике признается и гарантируется местное самоуправление. 2. Местное самоуправление в Донецкой Народной Республике обеспечивает в соответствии с настоящей Конституцией и законом Донецкой Народной Республики самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. 3. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. 4. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти Донецкой Народной Республики». +++++++ 18 Организационно-правовое поле ДНР определено статьей 83: «Организация местного самоуправления в Донецкой Народной Республике, полномочия и порядок деятельности органов местного самоуправления определяются законом Донецкой Народной Республики [11]. Понятие местного самоуправления закреплено в ст.2 Закона Донецкой Народной Республике «О местных выборах Донецкой Народной Республике» [12]. +++++ Из конституции ДНР вытекает, что местное самоуправление – это гарантированное государством право и реальная способность территориальной общины – жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка, города, района – самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Донецкой Народной Республики. ++++++ Особую значимость в понимании сущности развития местного самоуправления и его развития в ДНР играет Европейская хартия местного самоуправления принятая Советом Европы в 1985 г.. Данная хартия в Российской Федерации была ратифицирована федеральным законом 11 апреля 1998 г. Официально этот документ вступил в действие с 1 сентября 1998 г. Европейская Хартия местного самоуправления (Хартия) – это основной международный правовой документ (договор), обеспечивающий базовые принципы формирования системы местного самоуправления на национальном уровне любого демократического государства. ++++++ В соответствии со ст.3 Европейской хартии местного самоуправления, под местным самоуправлением понимается право, и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Ее целью «..является восполнение отсутствия общеевропейских нормативов определения и защиты прав местных органов власти, которые ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь» [13]. ++++++ По мнению ученых, Хартия является прекрасной моделью развитии муниципального права. На эту модель, как правило, ориентируются европейские страны, Россия и конечно Донецкая Народная Республика. Она интересна не только как правовой документ, но и как манифест, определяющий идеологию развития местного самоуправления в котором определены не только формы народовластия, но и методология разработки норм муниципального права. 19 ++++++ Значение Европейской Хартии для развития муниципального право Донецкой Народной Республики огромно. Присоединиться к ней можно путем подписания и последующей ратификации на государственном уровне. После ратификации положения Хартии, на законодательном уровне, должны быть приняты к исполнению. Вместе с тем это не означает, что все положения и нормы Хартии должны немедленно и неукоснительно выполняться на территории Республики. Так, к примеру, на территории РФ, имеется три группы ограничений юридической силы отдельных положений Хартии, а именно [14-17]: ++++++ Первая группа ограничений проистекает из высшей юридической силы Конституции РФ и Федеральных Конституционных законов по отношению к ратифицированным международным договорам РФ [16]. Вторая группа ограничений связана с не обязательностью немедленного исполнения всех правовых норм, содержащихся в ратифицированных международных договорах, обладающих признаками несамоисполнимых договоров. +++++ Третья группа ограничений юридической силы Хартии вытекает из текста самого этого документа. Так, уже статья 1 устанавливает условный характер соблюдения обязательств, содержа отсылочную норму на статью части II того же документа: "Стороны обязуются соблюдать следующие статьи в том порядке и объеме, как это предусмотрено статьей 12 настоящей Хартии". Несмотря на указанные ограничения, руководство Российской Федерации придает большое значение постепенной реализации положений Хартии, которая признается ориентиром развития муниципального права России. ++++ Понимая важность развития местного самоуправления и сложившиеся причины, препятствующие его формированию, органы власти Донецкой Народной Республики, проводят подготовительную работу к его становлению на всей территории Республики. Идет разъяснительная работа среди населения о том, что гражданам следует активнее принимать участие в решении вопросов местного значения в каждой деревне, в каждом городе, в каждом населенном пункте. +++++ Без такой формы работы как местное самоуправление добиться желаемых результатов не удастся, потому что местные проблемы должны решаться на местном уровне, а не в Центре. Такой подход касается прежде всего уплаты налогов, распределения всевозможных ресурсов, кадровых 20 вопросов и т. д. Вместе с тем, продолжающиеся боевые действиями на территории Республики, не позволяют завершить процесс полноценного государственного строительства, ключевым аспектом которого является проведение выборов в органы местного самоуправления. ++++++ Но вместе с тем, учитывая сложившуюся ситуацию, руководством Республики проводится планомерная работа по решению этой проблемы. Так, было принято решение о проведении «праймериза». Предложенная форма работы позволяет: Во-первых, обеспечить возможность всем активным гражданам участвовать в политической жизни общества и формировании управленческого кадрового резерва; Во-вторых, это своего рода подготовительный этап по проведению местных выборов. Главной целью, которого является подбор эффективных кандидатов в депутаты местных советов и руководителей администрации. +++++ По мнению ученых и практиков, развитие местного самоуправления в ДНР требует системной работы, в процессе которой должны быть решены следующие задачи: на государственном уровне необходимо присоединиться к Хартии путем подписания и последующей ее ратификации; на конституционном уровне, должны быть закреплены базовые положения Хартии и концептуальные основы; на законодательном уровне осуществить процесс конкретизации конституционных положений и закрепления основ местного самоуправления в Республике; ++++++ на местyом уровне провести: мониторинг функций, полномочий, механизмов реализации, форм и методов деятельности государственной исполнительной власти, которые целесообразно передать органам местного самоуправления; изучение форм, методов, обеспечивающих взаимодействие местного самоуправления с органами государственной исполнительной власти. классификацию форм контроля выполнения принимаемых решений и степени ответственности должностных лиц местного самоуправления. Список использованных источников 1. Зотов В.Б. Муниципальное управление: учебник для вузов / В.Б. Зотов, З.М. Макашева. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. – 280 с. 2. Европейская хартия местного самоуправления. [Электронный ресурс]. — Режим доступа : http://www.fes.kiev.ua/Dokument/Schimanke/ 21 RU_Charta_msu.pdf 3. Зотов В.Б. Система муниципального управления: учебник для вузов / В.Б. Зотова; под ред. В. Б. Зотова. – СПб.: Питер, 2005. – 493 с. 4. Авер’янов В.Б. Державне управління: проблеми адміністративноправової теорії та практики / за заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К.: Факт, 2003. – 384 с. 5. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 22.12.93 г. № 2265 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993. – №52. – Ст. 5071. 6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. –1995. – № 35. – Ст. 3506. 7. О реформе местного самоуправления: Указ Президента РФ от 26.10.1994 г. № 1760 [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_2614/ 8. Васильев А.А. Муниципальное управление: курс лекций / А.А. Васильев. – Н. Новгород: Издатель Гладкова О.В., 2005. – 552 с. 9. Демьяненко А.Н. Муниципальное управление / А.Н. Демьяненко, А.Л. Обушенков. – Хабаровск; Н. Новгород: 2006. – 244 с. 10. Саначев И.Д. Местное самоуправление в России: шаг вперед или политическая игра? [Электронный ресурс] / И.Д. Саначев. – Режим доступа: http://vasilievaa.narod.ru/mun12-2.htm 11. Конституция Донецкой Народной Республики. Принята Верховным Советом Донецкой Народной Республики 14 мая 2014 года. [Электронный ресурс]. – Режим доступа:http://www.google.com.ua/ 12. Закон Донецкой Народной Республике «О местных выборах Донецкой Народной Республике» (С изменениями, внесенными Законом от 07.08.2015 № 69-ІНС). Принят Постановлением Народного Совета 28 ноября 2014 года. 13. Забавка В.И. Европейская хартия местного самоуправления и ее роль развитие местного самоуправления в современной России / В.И. Забавка , Е.Ю. Зинченко, Е.Н. Хазов, // Международный журнал конституционного и государственного права № 3/2020 51.- 2020. С. 51-57. 14. Юдинцев И. Европейская Хартия и российское самоуправление. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.politnn.ru/?pt=trend&view=single&id=216#:~:text=%D0%95%D0%B2%D1%80%D0 %BE%D0%BF%D0%B5%D0%B9%D1%81%D0%BA%D0%B0%D1%8F%20% D0%A5%D0%B0%D1%80%D1%82%D0%B8%D1%8F%20%D0%BC%D0%B5 %D1%81%D1%82%D0%BD%D0%BE%D0%B3%D0%BE%20%D1%81%D0% B0%D0%BC%D0%BE%D1%83%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%B B%D0%B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F%20%D1%8F%D0%B2%D0%BB%D1 %8F%D0%B5%D1%82%D1%81%D1%8F,%D1%82%D0%B0%D0%BA%D0% 22 BE%D0%B9%20%D1%84%D0%BE%D1%80%D0%BC%D1%8B%20%D0%B D%D0%BE%D1%80%D0%BC%D0%B0%D1%82%D0%B8%D0%B2%D0%BD %D0%BE%2D%D0%BF%D1%80%D0%B0%D0%B2%D0%BE%D0%B2%D0 %BE%D0%B3%D0%BE%20%D0%B0%D0%BA%D1%82%D0%B0. 15. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 30.12.2015 г.) [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https://www.consultant.-ru/document/cons_ doc_LAW_48601/ 16. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6ФКЗ, 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2009. – № 4. – Ст. 445. 17. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика: монография / Н.В. Постовой. – М.: Юриспруденция, 1995. – 189 с. 23
