Istoria sozdania i razvitia prokuratury v Rossiyskoy Federatsii
advertisement
Республика Крым Министерство образования, науки и молодежи Автономная некоммерческая организация «Профессиональная образовательная организация» «Финансово-экономический колледж» ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА на тему: «История создания и развития прокуратуры в Российской Федерации» Выполнил: студент 43 группы По специальности 40.02.02 «Правоохранительная деятельность» Чмыхало Александр Владимирович Научный руководитель: Куликов Степан Валентинович Симферополь 2022 АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ «ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ» «ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КОЛЛЕДЖ» По специальности 40.02.02 «Правоохранительная деятельность» УТВЕРЖДЕНО на заседании педагогического совета протокол № _____ от «___» ________ 2021 года ЗАДАНИЕ НА ВЫПУСКНУЮ КВАЛИФИКАЦИОННУЮ РАБОТУ Студента группы 43-Ф,Чмыхало Александра Владимировича Тема работы: «История создания и развития прокуратуры в Российской Федерации» 1.Руководитель работы: Куликов Степан Валентинович, утверждены приказом по колледжу от «____»________ __________ года № ___ 2.Срок представления студентом работы: «___» _________ _______ года. 3.Исходные Федерации, данные федеральные к работе: законы, Законодательство актуальные Российской научные труды отечественных авторов, материалы научных и специальных периодических изданий за последние четыре года. 4. Содержание расчетно-объяснительной записки: анализ исторического аспекта деятельности прокуратуры в России, рассмотрение правового закрепления деятельности прокуратуры в Российской Федерации, исследование места и роли прокуратуры в системе органов государственной власти, анализ структуры правового статуса прокуратуры в РФ, 2 исследование основных направлений деятельности прокуратуры характеристика проблем и основных путей реформирования РФ, системы прокуратуры РФ. 5. Консультанты разделов работы Глава Фамилия, инициалы и должность консультанта 1 2 Подпись задание выдал задание принял Куликов С.В Куликов С.В Дата выдачи задания: ______________________ КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН № 1. 2. Название этапов выполнения ВКР Выбор темы Согласование плана, краткая аннотация на первую и вторую главы работы, составление библиографии Срок выполнения этапов работы Сентябрь, 2021г. Октябрь, 2021 г. 3. Введение, первая глава ВКР Ноябрь, 2021г. 4. Вторая глава ВКР Декабрь, 2021г. 5. Заключение Декабрь, 2022г. 6. Подготовка доклада, презентация работы в мультимедийном варианте Январь, 2022г. 7. Предоставление готовой работы вместе с отзывом научного руководителя Защита ВКР 8. 3 Февраль, 2022г. Март, 2022г. Студент _________________ Чмыхало А.В Руководитель работы _________________ Куликов С.В АВТОНОМНАЯ НЕКОММЕРЧЕСКАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ «ПРОФЕССИОНАЛЬНАЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ» «ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ КОЛЛЕДЖ» По специальности 40.02.02 «Правоохранительная деятельность» РЕФЕРАТ на выпускную квалификационную работу студента группы 43-Ф,Чмыхало Александра Владимировича Тема работы: «История создания и развития прокуратуры в Российской Федерации» Работа включает в себя: 61 страницу, 52 использованных источников. Ключевые слова: История создания и развития прокуратуры, прокуратура , прокурор , правоохранительный орган , надзор , статус, полномочия. Предметом исследования являются: история создания и развития прокуратуры в Российской Федерации. 4 Целью выпускной квалификационной работы Цель данной работы провести анализ истории создания и развития прокуратуры в Российской Федерации. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: Проанализировать исторический аспект деятельности прокуратуры в России. Рассмотреть правовое закрепление деятельности прокуратуры в Российской Федерации. Исследовать место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти. Проанализировать структуру правового статуса прокуратуры в РФ. Исследовать основные направления деятельности прокуратуры РФ. Охарактеризовать проблемы и основные пути реформирования системы прокуратуры РФ. «___» _________ 2022 г. ____________ 5 СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ .......................................................................................................... 6 ГЛАВА 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ПРОКУРАТУРЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ...................................................................................................... 9 1.1. Исторический аспект деятельности прокуратуры в России …................ 9 1.2. Правовое закрепление деятельности прокуратуры в Российской Федерации ............................................................................................................ 11 1.3. Место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти.. 17 Вывод по 1 главе …............................................................................................... 23 ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОВРЕМЕННЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ПЕРСПЕКТИВА РАЗВИТИЯ .......................................................................................................... 25 2.1. Структура правового статуса прокуратуры в РФ …................................. 25 2.2. Основные направления деятельности прокуратуры РФ …...................... 30 2.3. Проблемы и основные пути реформирования системы прокуратуры РФ. ........................................................................................................................ 40 Вывод по 2 главе …............................................................................................... 49 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................... 51 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.............................................. 56 6 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы. Деятельность органов прокуратуры всегда занимала особое место в государственно-правовой системе России. Правильное понимание места прокуратуры России в системе органов государственной власти, федеральных государственных органов является необходимым условием ее эффективного и стабильного функционирования. В современной литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную, следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы нарушения ни исходили. Как орган высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов прокуратура направляет свою деятельность на всемерное укрепление законности и правопорядка, охрану прав и законных интересов граждан, на воспитание должностных лиц и граждан в духе добросовестного исполнения своих конституционных обязанностей. Итак, сегодня действенный механизм органов прокуратуры является одним из важных факторов законности и правопорядка, способствует реализации принципа верховенства права, ведь правоохранительная деятельность прокуратуры направлена на утверждение и обеспечение прав и свобод человека. Прокуратура России ведет свою летопись с Указа Петра I от 12 января 1722 года, которым установлены должности генерал-прокурора и оберпрокурора. За весь период своего существования этот государственный орган 7 доказал, что надзор за исполнением законов является неотъемлемой частью нормального функционирования государства. Именно от его деятельности зависит правовая защищенность граждан, безопасность государства. Как показывает исторический опыт, потребность в таком государственном органе как прокуратура, особенно остро возникает в периоды коренных преобразований общественных отношений и государственного устройства. История создания, формирования какого-либо государственного органа помогает лучше понять: во-первых, историческое предназначение этого органа, его место в системе иных государственных органов; во-вторых, историческую необходимость выполнения функций, возложенных на этот орган; в-третьих, изучая историю того или иного государственного органа, мы сможем в современных условиях принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности этого органа. Цель выпускной работы - провести анализ истории создания и развития прокуратуры в Российской Федерации. Задачи выпускной работы: проанализировать исторический аспект деятельности прокуратуры в России, рассмотреть правовое закрепление деятельности прокуратуры в Российской Федерации, исследовать место и роль прокуратуры в системе органов государственной власти, проанализировать структуру правового статуса прокуратуры в РФ, исследовать основные направления деятельности прокуратуры РФ, охарактеризовать проблемы и основные пути реформирования системы прокуратуры РФ. Объект исследования составили объективные процессы и явления, возникающие в ходе деятельности прокуратуры в РФ в разные исторические периоды 8 Предметом исследования является история создания и развития прокуратуры в Российской Федерации. Методы исследования. В ходе исследования использовалась совокупность общенаучных и специальных методов познания правовых явлений, в частности, историко-правовой, сравнительно-правовой, формальнологический, системно-структурный, формально-юридический методы. Историко-правовой метод был применен для определения развития органов прокуратуры в исторической логического метода был ретроспективе. проведен С логический, помощью формально- этимологический и морфологический анализ положений законодательства. Системно-структурный метод применялся для определения системы органов прокуратуры. Формальноюридический метод служил универсальным средством аргументации научных выводов и разработки научно-обоснованных предложений. Научно-теоретическую основу работы составляют труды как отечественных, так и зарубежных ученых - представителей правовой науки, таких, как: А.И. Алексеев, В.Г. Бессарабов, Ю.Е. Винокуров, О.Г. Владимирова, С.Г. Кехлеров, Г.Н. Королев, С.Г. Манаков, В.М. Минигораев, В.Н. Никонов, С.А. Осипян, А.В. Паламарчук, Л.И. Петрова, В.П. Рябцев, А.И. Рыбчинский, А.С. Саломаткин, А.С. Семенов, А.Ф. Смирнов, С.Н. Фридинский, Ю.Я. Чайка, Т.Ю. Яковлева и другие. Нормативная основа исследования. Выводы, сделанные в работе, опираются на положения Конституции Российской Федерации, действующее законодательство Российской Федерации. Выпускная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы. 9 ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ В РОССИИ 1.1. Зарождение прокуратуры в России Термин «прокуратура» произошел от латинского слова «procure». В латинском языке слово procuratio (procure) означает «попечение, заведование, управление», «procurator» а также «должность («procuro») представитель, – поверенный, прокуратора, «заведующий, прокуратура», управляющий, уполномоченный; слово распорядитель; прокуратор, заведующий доходами императора в провинции» [14, с.108]. Можно высказать суждение о двойственном значении термина «прокуратура»: -в широком смысле слова – это государственный орган (или должностные лица), осуществляющий надзор как особый вид государственной деятельности; -в узком смысле слова – это собственно система государственных органов, специально предназначенных для осуществления надзорной деятельности. В Российской империи институт прокуратуры берет начало с 1722 года. В этот период в России прокуратура было создана указами Петра I. Основными задачами, которые возлагались на прокуратуру, были: осуществление надзора за законностью деятельности государственных органов и структур. Также полномочиями прокуратуры было предусмотрен надзор за законностью и правопорядком, борьба с коррупцией, контроль и надзор за местами содержания заключенных под стражей. С.М. Казанцев отмечает, что в этот период в России возникает институт 10 надзора, который, хотя и получил французское название, но был результатом творчества Петра I и содержал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов. Однако, если в Франции прокуроры были слугами закона, которые охраняли интересы короны, то в России они стали слугами короны, охранявшими ее законы. Из Франции была заимствована главная функцию - надзор за точным исполнением закона тем органом, при котором находился прокурор (впрочем, французские прокуроры действовали при судебных органах, а российские, главным образом, при административных). В то же время другие судебные функции прокуратуры были отвергнуты Петром I [19, с.131]. Попытки России идти по европейскому пути развития побудили императора уделять значительное внимание законотворчеству, прежде всего, в сфере государственного управления, и поэтому образование прокуратуры в тогдашней России было исторической закономерностью. Однако для эффективности этих реформ было недостаточно принять только законы, которые регламентировали установить строгую деятельность ответственность за государственных небрежное их чиновников, исполнение, предусмотреть жесткое наказание за совершение должностных преступлений и проступков. Нужен был аппарат, который следил бы за исполнением законов и принимал меры по привлечению к ответственности виновных в их нарушении. С принятием соответствующих указов прокурорский надзор начал играть заметную роль в государственной жизни, хотя правовые средства надзора сводились к опротестованию и напоминанию о необходимости исполнения должностными лицами законов и своих обязанностей, а также в донесений о бездеятельности и беззакониях. В 1764 году в связи с реформой сената расширяется институт оберпрокуроров, которые получили право надзирать за законностью решений пяти департаментов сената. В частности, надзор за первым департаментом, который выполнял функции правительства, был поручен генерал-прокурору, должность которого была введена еще в 1722 г. На местах вводились должности 11 провинциальных прокуроров, имеющих такие же полномочия, как и губернские прокуроры. Согласно указу 1775 г. прокурорские должности были введены при судах, а должности провинциальных прокуроров, наоборот, ликвидированы, их функции стали выполнять уездные прокуроры и товарищи (помощники) губернских прокуроров. Важным этапом развития прокуратуры стала губернская реформа 1775 года, состоявшейся в период правления Екатерины II. К этому времени прокуратура в России существовала исключительно как орган общего надзора, а в 1775 году в соответствии с положениями «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» была создана прокуратура судебная: введены должности губернских стряпчих и прокуроров и стряпчих губернских судебных органов. Обязанности губернских стряпчих сводились к выступлению в судах с выводами от имени соответствующих прокуроров, но они могли быть и истцами в делах, которые касались казенного интереса, а также по делам малолетних, которые не имели опекунов [19, с.229]. По мнению М.Я. Мавдрик, система прокуратуры, сложившейся при Екатерине II, практически без заметных изменений просуществовала до судебных реформ второй половины XIX в. Накануне реформ 60-х годов XIX века деятельность прокуратуры в судебном процессе происходила на двух основных направлениях. Во-первых, прокурор выполнял функцию органа надзора за законностью, для чего просматривал и изучал все решения судов. Во-вторых, прокурор был поверенным в казенных делах и в делах некоторых категорий частных лиц. Выступая как истец по делам казны, прокурор пользовался всеми правами стороны. Кроме того, прокуроры вели дела городских общин, церквей, монастырей, других юридических лиц, а также физических лиц, не имевших возможности самостоятельно защитить свои права. 1.2. Историко-правовой анализ прокуратуры в России по судебной 12 реформе 1864 г. Накануне реформ 60-х гг. XIX в. прокуратура находилась в сложном положении. Система надзора не была единой. Сенат осуществлял высший надзор совместно с генерал-губернатором. Губернская прокуратура была связана с обер-прокуратурой лишь подчинением генерал-прокурору. Не было ни единого законодательного акта о прокурорском надзоре. В связи с этим неудивительно, что как только во второй половине 50-х гг. XIX в. встал вопрос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что существует необходимость в реорганизации прокуратуры. Авторы судебной реформы пытались значительно расширить функции прокуратуры, построить ее на основе примера западноевропейских стран. Прокуратура должна была обеспечить правильное применение законов и принимать меры по восстановлению нарушенных законов, обеспечивать неприкосновенность казны и государственного имущества, а также выступать от имени лиц, которые не могли себя защитить, поддерживать от имени государства уголовное преследование, добиваться расследования преступлений и поддерживать обвинение в суде. Прокуратура по Судебными уставам 1864 г. была создана в каждом из звеньев системы общих судов для участия в судебных заседаниях, надзора за судами, следствием и местами заключения. В Учреждениях судебных установлений (далее – УСУ) прокурорскому надзору был посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора». Статья 124 УСУ устанавливала: «Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как Генерал-прокурора» [25, с.26]. Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. 13 Рис.1. Прокуратура по судебной реформе 1864 г. Все судебно-прокурорские работники находились на государственной службе, имея определенные права и обязанности. Законодательством царской России были установлены условия для поступления на государственную службу. Условиям государственной службы был посвященн том третий Свода Законов Российской империи. Условия поступления прежде всего заключались в образовательном цензе, который был минимальным. Нужно было уметь читать и писать, быть знакомым с основами грамматики и арифметики. Однако, в зависимости от степени образования чиновники имели право получать чины на более льготных условиях, чем те лица, которые таких дипломов не имели. Следующим условием принятия на государственную службу был возраст не менее 16 лет. Были лишены права государственной службы евреи, а также лица, которые не имели ученых дипломов, исключенные за проступки лица духовного сословия, молодые люди, которые в возрасте от 10 до 18 лет воспитывались за пределами России. 14 Не могли быть назначены на государственные, в то же время на судебнопрокурорские должности: - лица, находившиеся под следствием за преступления или проступки, а также те, которые привлекались к уголовной ответственности в виде помещения в тюрьму, или более тяжкого наказания; - лица, освобожденные от службы по приговору суда или исключенные из духовного сана за проступки; - неплатежеспособные должники; - лица, находящиеся под опекой за расточительность. Желающий поступить на службу должен был подать об этом прошение на имя руководителя того учреждения, где они хотели служить. Назначение на все должности первых четырех классов и некоторых пятого класса зависело от власти монарха, на должности пятого и шестого класса назначали министры, на должности низших классов в центральных учреждениях назначал директор департамента, в местных заведениях - местное губернское начальство. На прокурорские должности могли быть назначены лица, имевшие высшее юридическое образование и значительный стаж судебной деятельности: для должности товарища прокурора окружного суда - не менее четырех лет; для должности прокурора окружного суда и товарища прокурора судебной палаты не менее шести лет, для прокурора судебной палаты и товарища обер-прокурора - не менее восьми лет, для должности обер-прокурора - не менее 12 лет. Судебные Уставы предусматривали определенные ограничения для прокурорских работников. Им запрещалось участвовать в приобретении имущества, продажа которого был поручена им как должностным лицам Лицам первых трех классов, а также другим лицам, которые занесены в особые списки, запрещалось участвовать в образовании некоторых коммерческих и промышленных предприятий, а также занимать в них какие-либо должности. Прокуроры как государственные служащие российской Империи, имели определенные социальные и правовые гарантии. 15 К социальным гарантиям принадлежало прежде всего денежное содержание. Важной социальной гарантией была пенсия. Она назначалась в полном размере за 35 лет честной службы. За меньший срок пенсию можно было получить только при выходе в отставку по состоянию здоровья, или в результате неизлечимых болезней. Пенсию получала и семья чиновника; вдова 1/2 пенсии мужа, дети 1/4, однако не больше той суммы, на которую имел право сам служащий. Чиновники, которые честно и добросовестно выполняли свои служебные обязанности поощрялись по службе. Мерами поощрения были именные награды и повышение в классном чине. Прокурор непосредственно руководил полицейским дознанием, задача которого состояла в раскрытии преступления. Однако сам прокурор полномочий по проведению дознания посредством личного участия в нем не имел. Прокуроры являлись руководителями органов дознания. При определенных условиях они могли и сами, совместно с полицией проводить процесс дознания. На практике, например, в Орловской и Курской губерниях [47, с.65], были случаи, когда прокурор самостоятельно решал, кому из полицейских проводить дознание. В результате, процесс дознания, который до этого момента проводился полицией, стал непосредственно зависеть от прокурора. В Уставе уголовного судопроизводства (далее – УУС) было четко прописано, что полицейские чины, занимающиеся процессом дознания, находятся в непосредственной зависимости как от прокуроров, так и от их товарищей. В соответствии с «Облегчительными правилами» 1865 г, функции прокурора в области дознание еще больше расширились. В соответствии с данными правилами прокурор получил право не вести дознание самостоятельно, а передавать его судебным следователем, назначать себе заместителей. Товарищи губернского прокурора отныне стали независимы от 16 администрации. 7 марта 1866 г. вышло Положение «О некоторых изменениях и дополнениях в законах о правах и обязанностях лиц прокурорского надзора», согласно которой прокурор мог быть руководителем дознания в губернии по крестьянским делам. Так же прокурор судебной палаты отныне мог по собственному усмотрению передать руководство дознанием прокурору окружного суда, товарищу, жандармам полиции. Руководящая роль прокурора при производстве предварительного следствия закреплялась, прежде всего, в ст. 281 УУС, которая обязывала следователя исполнять абсолютно все требования прокурора или же его товарища. На стадии предварительного следствия прокурор имел право на ознакомление с материалами дела, которые обязан был предоставить ему следователь. Следователь обязывался направлять прокурору или его товарищу сведения о начале следственных действий, о привлечении свидетелей, об отказе в производстве дела, о явке с повинной. Так же прокурору направлялись сведения об умственно отсталых или психически больных людях [32, с.14]. Таким образом, прокуратура в пореформенной России стала единственным органом, который осуществлял надзор за производством дознания и предварительного следствия. Прокуроры стали фактически руководителями дознания и предварительного следствия. Именно по этой причине к концу XIX в. появилась тенденция обусловленности стадии предварительного расследования и дознания целиком в интересах обвинения. Прокуратура играла ведущую роль на всех стадиях процесса, за исключением собственно судебного разбирательства, где выступала в качестве одной из сторон. Следующие наиболее существенные изменения функций органов введены законом от 7 марта 1866 г. С этого момента начинается постепенное ограничение в правах основных звеньев местной прокуратуры - губернских и уездных прокуроров. За ними остается только надзор за решениями губернских правлений и полицейских управлений из разных дел «судебных», а также за 17 учреждениями, отвечающими за назначение и ведение следствия, предание суду, выполнение административных взысканий и приговоров. За губернскими прокурорами сохранилось еще право входить во все служебные места, если они считали нужным, брать «к своему рассмотрению» находившиеся там дела. Из числа административных обязанностей местного прокурорского надзора к чиновникам обновленной прокуратуры перешли отдельные обязанности по тюремной части и участие в некоторых крестьянских делах «губернского приcутствия». 1.3. Органы прокуратуры в Советский период На протяжении нескольких лет российское социалистическое государство обходилось без органов прокуратуры. Декретом СНК РСФСР от 24.11.1917 № 1 «О суде» упразднены ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, присяжной и частной адвокатуры. Отсутствие прокуратуры не означало отсутствие надзора за законностью. Надзор и контроль за соблюдением законов в деятельности органов государственного управления и местных органов власти осуществляли различные учреждения, в компетенцию которых входили, в том числе и другие функции: - ВЦИК (Всесоюзный центральный исполнительный комитет) надзирал на основании ст.32 Конституции РСФСР 1918г. за точным применением декретов на всей территории Российской Федерации; - Советы Народных Комиссаров (СНК) имели такие функции, как разрешение текущих дел по надзору за деятельностью страховых учреждений и предприятий, а также делопроизводство Совета по делам страхования; - Народные комиссариаты осуществляли общий надзор за правильной организацией и деятельностью конфликтных органов, надзор за законностью постановлений народных комиссариатов труда автономных республик, краевых и областных отделов труда по решениям, организуемым при этих органах 18 примирительных камер; - ВЧК (Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем при Совете народных комиссаров РСФСР) по мнению одних исследователей, выполняла правоохранительную функцию — защищала государство от криминалистических проявлений, действовала в рамках закона и находилась под эффективным партийным и прокурорским надзором. По мнению других — представляла собой вооружённую опору власти, выполнявшую ключевую роль в политико-идеологической системе СССР. Авторы доказывают, что присутствовала ведомственная заинтересованность ВЧК и определенная автономность в осуществлении репрессий, ВЧК выполняла в первую очередь, задачи политико-идеологического характера и оказывала огромное влияние на все институты государства. В мае 1922 г. сессия ВЦИК приняла Уголовно-процессуальный кодекс и положение о прокурорском надзоре. В соответствии с принятым законом она становилось органом дознания (а по делам о контрреволюции, органом предварительного следствия) поднадзорным прокурору [32, с.20]. РКИ (Рабоче-крестьянские деятельностью всех инспекции) государственных осуществляли учреждений и надзор за организаций; общественных организаций; надзор за выполнением постановлений и распоряжений властных государственных и партийных структур; сотрудничали с органами власти и самоуправления по вопросам улучшения эффективности работы управленческих аппаратов всех уровней. Прокуратура всегда рассматривалась как инструмент укрепления режима законности в государстве. 26 мая 1922 года на III сессии ВЦИК принято Положение о прокурорском надзоре, которое исполняло роль закона и вступало в силу с 1 августа 1922 года. На законодательном уровне закрепилась независимость прокуроров от местных органов власти (губернских исполкомов), принцип «двойного» подчинения утратил свою силу. Однако право прокуроров на обжалование в суд незаконных решений исполкомов исключалось, что позволило нарождавшейся 19 советской бюрократии использовать указанное постановление в собственных целях от воздействия прокурорского надзора. За прокуратурой закрепились четыре группы полномочий, которые сохранились до настоящего времени с некоторыми изменениями: а) надзор исполнением законов органами власти, хозяйственными учреждениями, общественными и частными лицами; б) надзор за деятельностью органов следствия и дознания в области раскрытия и расследования преступлений, а также за деятельностью Госполитуправления; в) поддержание обвинения в суде; г) надзор за законностью содержания заключенных под стражу лиц. В ноябре 1923 года образована Прокуратура Верховного Суда Союза ССР, наделённая широкими полномочиями: правом законодательной инициативы и совещательного голоса в заседаниях высших органов власти страны, а также правом приостанавливать решения и приговоры коллегий Верховного Суда СССР. Постановлением ЦИК № 84 и СНК Союза ССР 2621 17.12.1933года принято решение об учреждении Прокуратуры Союза ССР. На неё дополнительно возлагались следующие функции: - надзора за соответствием постановлений и распоряжений отдельных Ведомств Союза ССР и союзных республик, местных органов власти Конституции и постановлениям Правительства Союза ССР; - надзора за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом истребования гражданского или уголовного дела на любой стадии судопроизводства; - опротестования приговоров и решений судов в вышестоящие судебные инстанции и приостановления их исполнения; - возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР; - надзор на основе особого положения за законностью и правильностью 20 действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений; общего руководства деятельностью прокуратуры союзных республик. Кроме того, «Положение о прокуратуре Союза ССР» определило отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными: общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами; надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. В Положении также определены система и структура органов прокуратуры; в качестве структурных подразделений в прокуратуру входили военная и транспортная прокуратуры, сформулированы функции центрального аппарата Прокуратуры СССР и функции по подбору, расстановке и воспитанию кадров прокуроров и следователей. Первым прокурором Союза ССР назначен Иван Алексеевич Акулов. Таким прокуратуры образом, из произошло системы окончательное юстиции в выделение органов самостоятельную единую централизованную систему. Деятельность на местах прокуроры, начинали, как правило, с обращений к населению путём размещения объявлений в местных газетах с указанием в них задач прокуратуры, состава работников, служебного адреса, порядка подачи и приема жалоб и заявлений на незаконные действия органов власти и должностных лиц. Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорского надзора на высшем уровне, в то время как Конституция СССР 1923г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР. Существующая в стране в то время система внесудебных репрессий находилась в противоречии с Конституцией, а судьи были далеки от независимости. В результате чего, для представителей прокурорского надзора существовали неприемлемые условия надзора за расследованием многих дел политической категории, их расследование осуществлялось органами государственной безопасности. Многие сотрудники органов прокуратуры, не смотря на сложившуюся ситуацию в указанный период, пытались обеспечивать 21 соблюдение прав граждан, однако такие попытки пресекались, о чём свидетельствуют их репрессии, включая расстрел свыше 100 человек. В годы Великой Отечественной войны деятельность органов прокуратуры подчинена общей задаче - победе советского народа над немецким фашизмом. В соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении», работа органов прокуратуры, как военных, так и территориальных, была перестроена на военный лад. С целью укрепления трудовой и исполнительской дисциплины Указом Президиума Верховного Совета СССР от 16.09 1943 г. прокурорско-следственным работникам установлены классные чины с выдачей форменного обмундирования, введена градация классных чинов прокуроров и следователей, приравненных к воинским званиям. Во второй половине 1950 - начале 1960 гг. благотворные тенденции в развитии советской прокуратуры усилились и дали вполне ощутимые результаты. В этот период заметно укрепилась материальная база структурных подразделений прокуратуры, активизировалось внедрение научно-технических средств в ход расследования преступлений; при этом серьезно усилился контроль за качеством работы региональных прокуратур со стороны вышестоящих инстанций. Кроме того, эпоха хрущевских преобразований стала для советской прокуратуры временем серьезного кадрового усиления. Укрепление и защита законности, о которых много говорилось руководством страны в те годы, были невозможны без квалифицированных юридических кадров, поэтому руководством СССР в целом и руководством органов прокуратуры в частности в рассмотренный период была предпринята масса усилий для повышения среднего образовательного и культурного уровня рядовых работников территориальных органов. В послевоенное время надзору за соблюдением и восстановлением прав граждан уделяется больше внимания. В мае 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено «Положение о прокурорском надзоре в 22 СССР». Статья 1 данного положения обязала Генерального прокурора СССР осуществлять надзор за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, а также гражданами СССР. Положение о прокурорском надзоре законодательно закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления, расширило и конкретизировало полномочия органов прокуратуры, с акцентированием направленности деятельности на защиту прав и законных интересов граждан. При осуществлении функции борьбы с преступностью, органы прокуратуры выступали не только как орган государственного обвинения, но и как орган надзора за соблюдением закона и защиты прав и интересов граждан. После того, как в 1977 году была принята новая Конституция СССР, Прокуратура Союза ССР приступила к разработке на ее основе Закона о Прокуратуре СССР, которому предстояло заменить утвержденное в 1955 году Положение о прокурорском надзоре в СССР. В соответствии с принятым в ноябре 1979 года Законом СССР о Прокуратуре СССР к основным направлениям деятельности прокуратуры были отнесены: - высший надзор за точным и единообразным исполнением законов; - борьба с нарушениями законов об охране социалистической собственности; - борьба с преступностью и другими правонарушениями; - расследование преступлений; привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших преступление; - обеспечение неотвратимости ответственности за преступление; - разработка совместно с другими государственными органами мер предупреждения преступлений и иных правонарушений; - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями и участие в совершенствовании законодательства и пропаганде советских законов. Законом устанавливалось право 23 законодательной инициативы Генерального прокурора СССР и его ответственность и подотчетность перед Верховным Советом СССР, а в период между его сессиями перед Президиумом Верховного Совета СССР. В Законе также закреплялось, что органы прокуратуры составляют единую и централизованную систему прокуратуры СССР, возглавляемую Генеральным прокурором СССР, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим. Правозащитная роль прокуратуры получила значительное расширение с внесением изменений и дополнений в Закон «О прокуратуре СССР» Президиумом Верховного Совета СССР 16 июня 1987 года. Так, в ст.1 Закона внесены дополнения о том, что, осуществляя надзор за исполнением законов, прокуратура должна добиваться, чтобы все перечисленные в статье государственные органы, общественные организации, должностные лица действовали на основе законности, «обеспечивали в соответствии с предоставленными им правами и возложенными на них обязанностями охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Требования прокуроров об устранении нарушений законов, предъявленные в установленном порядке, обязательны для исполнения». Закон СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления» от 26 декабря 1990 года значительно расширил сферу прокурорского надзора, включив в предмет надзора законность деятельности местных Советов народных депутатов, политических партий, массовых движений. Итак, полномочия прокуратуры во времена СССР преимущественно заключались в реализации функции общего надзора и уголовного преследования лиц, совершивших преступление. Вывод по 1 главе В Российской империи институт прокуратуры берет начало с 1722 года. В 24 этот период в России прокуратура было создана указами Петра I. Основными задачами, которые возлагались на прокуратуру, были: осуществление надзора за законностью деятельности государственных органов и структур. Также полномочиями прокуратуры было предусмотрен надзор за законностью и правопорядком, борьба с коррупцией, контроль и надзор за местами содержания заключенных под стражей. Дальнейшее развитие полномочий прокуратуры связано с проведением судебной реформы Александром II. «Основные положения реформирования судебной системы в России», утвержденные императором 29 сентября 1862 г., предусматривали установление при каждом суде должности прокурора и при необходимости его товарищей (помощников). В советский период роль прокурорского надзора в основном сводилась к тому, чтобы осуществлять надзор за реализацией директив государства. Основное внимание прокуратуры концентрировалось на деятельности центральных и местных органов исполнительной власти. Цели и задачи прокуратуры, сформулированные в общем виде в Законе о прокуратуре СССР, конкретизируясь в приказах и указаниях Генерального прокурора, по мнению историков, становились все более расплывчатыми и нечеткими. Множество дополнительных обязанностей, возложенных на прокуратуру, вызывало большую загруженность её кадров, в то же время отодвигало выполнение основной функции по надзору за законностью, защите прав и свобод человека и гражданина на второй план. 25 ГЛАВА 2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРОКУРАТУРЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД И ПЕРСПЕКТИВА РАЗВИТИЯ 2.1. Правовое закрепление деятельности прокуратуры в Российской Федерации в современный период В настоящее время прокуратура Российской Федерации не отнесена к той или иной определенной в Конституции ветви власти и существует как отдельная централизованная система, на которую возложены функции, определенные законом. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на её территории. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами [7]. В современный период основным законодательным актом, регулирующим организацию и деятельность российской прокуратуры, является Федеральный закон «О прокуратуре РФ» от 17 января 1992 г. Являясь актом прямого действия, этот закон определил цели, задачи, основные направления и участки деятельности прокуратуры, принципы ее организации и деятельности, полномочия прокуроров и конкретизировал порядок назначения их на должности и освобождения от должностей [21, с.7]. Статус прокурора закреплен также в процессуальном законодательстве. Согласно Уголовно-процессуальному законодательству, прежде всего, прокурор выступает как государственный обвинитель, т. е. поддерживает обвинение от имени государства [6]. В соответствии со ст. 45 ГПК РФ, прокурор правомочен обратиться в судебные органы с заявлением в защиту прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц либо интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований [3]. Арбитражный процессуальный кодекс РФ 26 в ст. 52 предусмотрел случаи участия прокурора в этом виде судопроизводства [2]. Кодекс Административного судопроизводства РФ также не обошел стороной прокуратуру, которая согласно ст. 39 КАС РФ вправе с административным исковым заявлением обратиться в суд [4]. Кодекс РФ об административных правонарушениях в ст. 25.11. предусматривает полномочия прокурора в рамках дел об административном правонарушении [5]. Существуют и иные законодательные акты, регламентирующие компетенцию и процессуальное положение прокурора: УИК РФ (ст. 22), ФЗ РФ «О полиции», ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 21), Трудовой Кодекс РФ (ст. 353) и др. Правовую основу организации и деятельности прокуратуры также составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и договоры РФ, что вытекает из ч. 4 ст. 15 Конституции РФ. Имеются в виду нормы договоров, конвенций, касающихся непосредственно прокуратуры, например, прямого указания на прокуратуру, как на субъект соответствующих правоотношений либо когда это вытекает из содержания норм и принципов международного права [25, с.142]. В своей практической деятельности работники прокуратуры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора РФ, которые играют большую роль в организации нормального функционирования всей прокурорской системы. К ним относятся, например: Приказ №196 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением трудовых прав граждан» от 15 марта 2021, Приказ №192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» от 14 марта 2021, Приказ №723 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов в сфере оборонно-промышленного комплекса" от 02 ноября 2020 и др. [37, с.49-50] В юридической литературе споры о роли и месте прокуратуры России в системе российской государственности не прекращаются и не теряют своей актуальности. Среди теоретических и практически значимых проблем 27 выделяют, в частности, вопросы о необходимости прокуратуры России, ее качественных характеристиках, о возможности выделения ее в отдельную ветвь (контролирующую) власти в государстве или отнесения к исполнительной власти и др. Мнения ученых по названным вопросам можно объединить в несколько групп. К первой из них относятся ученые и практики, которые предлагают выделить прокуратуру в отдельную ветвь власти. Так, Н.В. Мельников предлагает внести изменения в Конституцию Российской Федерации, закрепив в ст. ст. 10 и 11 прокурорскую власть в качестве самостоятельной ветви, а в новой главе «Прокурорская власть» отразить осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов, в том числе посредством уголовного преследования. При этом В.Н. Мельников отмечает, что «создание в России прокуратуры как отдельной власти – явление уникальное. Именно она призвана быть балансом, уравновешивающим исполнение законом всеми органами власти [28, с.14]. Более сдержанной позиции в своих суждениях придерживается следующая группа исследователей. Они говорят о том, что реформу органов прокуратуры необходимо осуществлять взвешенно, не допустив ослабления правозащитной функции или ущемления интересов государства. А.Я.Мыцыков считает, что прокуратуру реформировать ни в коем случае нельзя, так как ее историческое долголетие заключается как раз в консерватизме. Он считает, что речь должна идти о нишах, которые сегодня следует занять прокурорскому надзору, и средствах, которые повысят его результативность [30, с.75]. Есть еще одно течение, которое предлагает отнести Прокуратуру РФ к законодательной ветви власти. Так, по мнению профессора В.В. Клочкова, общий надзор может осуществлять только законодательная власть [26, с.247]. Аналогичной точки зрения придерживается и В. Ломовский, утверждающий, что «прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России» [27, с.22]. 28 Согласимся с теми авторами, которые считают, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от органов государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти, не относится ни к одной из ветвей власти, хотя в Конституции Российской Федерации находится в главе «Судебная власть и прокуратура», которая ранее называлась «Судебная власть». В этом контексте следует назвать основания, согласно которым пpокуpaтуpa не может относится к судебной власти: 1) прокуратура не осуществляет пpaвосудие; 2) пpокуpоp выступaет как сaмостоятельная стоpонa в пpоцессе и не выносит судебных решений; 3) в оpгaнизaционном плaне пpокуpaтуpa не может входить в систему судов или оpгaнов юстиции; 4) пpокуpоpы не могут быть подчиненными или подотчетными органам юстиции; 5) пpокуpоp является стоpоной в судебном пpоцессе и согласно законодательства имеет пpaво нa апелляционную или кассационную жалобу. Таким образом, прокуроры, согласно процессуальному законодательству Российской Федерации, принимают участие в рассмотрении дел судебными органами, опротестовывают приговоры, определения, постановления и решения судов, противоречащие закону, что прямо предусматривается ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ». Главная функция прокуратуры в обозначенном направлении – содействие правосудию, а не его осуществление. Следует отметить, что прокуратурой не осуществляется надзор в судебном заседании и в целом, за судебными органами, поскольку суды не входят в перечень поднадзорных прокуратуре субъектов и являются независимыми. Прокуратура принимает участие во всех видах судопроизводств, закрепленных в ст.118 Конституции РФ - административном, гражданском, уголовном. В соответствии с Законом «О прокуратуре», Генпрокурор принимает участие на заседаниях Верховного Суда РФ, он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам нарушения конституционных прав 29 граждан нормативным актом, подлежащим применению или примененным в конкретном деле (п. 6 ст. 35). Больше того, в постановлении Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 г. определено право Генпрокурора РФ на обращение в данный судебный орган с запросом о проверке соответствия уставов и конституций субъектов РФ, Конституции РФ [51]. Из вышесказанного, возможно сделать вывод о тесном взаимодействии прокуратуры с судебными органами, однако в судебную ветвь власти она не входит, поскольку не осуществляет правосудие. Не наделена прокуратура и законотворческими функциями, поскольку законодательная деятельность - прерогатива Федерального Собрания РФ [16, с.39]. Однако, прокуратура как надзорный орган за исполнением законов должна находиться в системе органов законодательной власти. Прокуратура не исполняет законы, а надзирает за их исполнением, поэтому органы прокуратуры стоит отнести к контролирующим органам законодательной ветви власти. Взаимодействие прокуратуры РФ и Федерального Собрания Российской Федерации, прежде всего проявляется в том, что Парламентом принимаются законы, соблюдение которых составляет предмет прокурорского надзора. Согласно ст. 12 ФЗ «О прокуратуре РФ», Генеральный прокурор РФ освобождается от должности и назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ. Председатель Совета Федерации ФС РФ в установленном Советом Федерации порядке, приводит к присяге гражданина, назначенного на должность Генпрокурора России Говоря о взаимоотношениях прокуратуры с исполнительной властью, необходимо отметить, что первые осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих законов федеральными министерствами, государственными службами, комитетами и другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ. Указанный блок в надзорной деятельности органов прокуратуры - элемент сдерживания исполнительной ветви власти. В этой связи, подчинение прокуратуры РФ исполнительной либо судебной власти 30 непременно приведет к разрушению сложившейся в стране системы сдержек и противовесов, увеличит вероятность нарушения законов. Итак, Конституция РФ и иное законодательство исходит из того, что прокуратура, не причислена напрямую ни к одной из вышеупомянутых ветвей власти. Реализация возлагаемых на нее полномочий, как отмечено в одном из решений Конституционного Суда РФ, «не должна приводить к подмене функций органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также местного самоуправления» [52]. Покуратура представляет собой независимую систему государственных органов, которая не входит ни в систему органов исполнительной власти, ни в систему органов судебной власти, ни тем более законодательной, по существу являясь самостоятельной - контрольной - ветвью власти. 2.2. Структура современной прокуратуры в РФ Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» не допускает создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ. Образование, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры вносят соответствующие предложения Генеральному прокурору РФ, которые учитываются при принятии решений по организационным вопросам. Структура органов прокуратуры, по общему правилу, является трехзвенной (трехуровневой). В настоящее время систему органов прокуратуры составляют: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные (природоохранительные и транспортные) прокуратуры, прокуратуры районов и городов, иные территориальные, военные и 31 другие специализированные прокуратуры (транспортные, природоохранительные прокуратуры, прокуратуры по надзору за выполнением законов в учреждениях исправительной системы, прокуратуры по надзору за выполнением законов на объектах с особым режимом, прокуратура Московского метрополитена) Также в систему прокуратуры РФ входят научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами. Наиболее распространенным, традиционным и универсальным является выделение прокуратур по территориальному принципу (критерию). Так образована большая часть прокуратур в системе органов прокуратуры – прокуратуры субъектов РФ, городские и районные прокуратуры. Полномочия данных прокуратур, как правило, распространяются на всю территорию соответствующего административно-территориального образования. Вместе с тем, с учетом оптимизации системы органов прокуратуры РФ, созданы и функционируют также межрайонные прокуратуры, полномочия которых распространяются на территории нескольких административнотерриториальных образований. В основе создания межрайонных прокуратур лежат такие управленческие принципы как принцип оптимизации кадрового состава, принцип оптимальности (эффективности), принцип индикативного планирования. Территориальные прокуратуры выполняют весь спектр задач и функций прокуратуры, осуществляют все направления деятельности на поднадзорной территории. Прокурорскому надзору, как правило, подлежат все государственные и муниципальные органы, должностные лица, организации, расположенные и осуществляющие деятельность на закрепленной за прокуратурой территории. Разделение функций происходит внутри территориальных прокуратур (функционально-организационный принцип). В прокуратурах субъектов РФ выделяются главные управления, управления и отделы (в составе управлений и на правах управлений), старшие помощники и помощники прокуроров 32 субъектов по направлениям надзора. Структурные подразделения могут подчиняться заместителям прокурора (например, отделы по надзору за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи) либо непосредственно прокурору субъекта РФ (например, отделы по надзору за исполнением законов о противодействии коррупции). В районных (городских) прокуратурах в зависимости от штатной численности выделяются отдельные работники (группы работников) для осуществления отдельных направлений надзора. Как правило, в каждой прокуратуре выделяют работников, специализирующихся на участии в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел, осуществлении надзора за исполнением законов органами полиции, осуществлении общего надзора (надзора за исполнением законов и соблюдением прав и свобод граждан), который обычно подразделяют на надзор в сфере экономики и социальной сфере. Критерии иного рода применяются при выделении специализированных прокуратур. Их территориальных создание органов и встраивание прокуратуры в универсальную обусловлено систему некоторыми преимуществами, являющимися одновременно недостатками классических территориальных органов прокуратуры. К настоящему времени исторически сложились и функционируют специализированные прокуратуры двух типов: транспортные, военные и по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (бывшие прокуратуры войсковых частей), которые осуществляют возложенные на прокуратуру функции в полном объеме в особых сферах правовых отношений; природоохранные прокуратуры и прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительных учреждениях, которые действуют только в рамках соответствующих направлений деятельности органов прокуратуры [29, с.7]. Образование, реорганизация и ликвидация органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются 33 Генеральным прокурором Российской Федерации. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются [45, с.53]. Работой Генеральной прокуратуры РФ руководит Генеральный прокурор РФ, который на должность назначается Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ. Генеральный прокурор РФ имеет в расположении первого заместителя и заместителей, одним из которых является Главный военный прокурор, назначающихся и освобождающихся от должности - аналогично. Представление относительно их назначения или их освобождения от должности, Президенту РФ вносит Генеральный прокурор РФ [9, с.42]. Структура Генеральной прокуратуры РФ представлена главными управлениями, управлениями и отделами (в составе управлений, на правах управлений), а также Главной военной прокуратурой. Работой Главных управлений, отделов на правах управлений и управлений руководят соответствующие начальники (старшие помощники Генпрокурора РФ), а их заместители, а также начальники отделов в составе управлений, являются помощниками Генпрокурора РФ. Помимо должностей начальников и заместителей, в управлениях, главных управлениях, отделах, устанавливаются должности прокуроров и старших прокуроров. В Генпрокуратуре РФ действуют научно-консультативный совет и коллегия. Коллегия - совещательный орган, в ее состав коллегии входят группы должностных лиц, одни из которых – члены коллегии по причине назначения их на определенную должность, другие - прокурорские работники, в состав коллегии введенные Генеральным прокурором. В состав коллегии по должности входят Генпрокурор РФ (председатель коллегии), его заместители и первый заместитель. На заседаниях обсуждаются наиболее значимые вопросы деятельности прокуратуры по обеспечению правопорядка и законности, обсуждаются проблемы надзорной деятельности, осуществления и организации 34 уголовного преследования, расстановки и подбора кадров, заслушиваются доклады руководителей подразделений Генпрокуратуры РФ, прокуроров субъектов РФ и к ним приравненных прокуроров [8]. Научный консультативный совет при Генпрокуратуре РФ (возглавляет его Генеральный прокурор РФ) осуществляет научное сопровождение органам прокуратуры РФ в исполнении задач, возложенных Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1. На заседаниях совета рассматривают вопросы, касающиеся организации и деятельности органов прокуратуры, после чего принимают решение, носящее рекомендательный характер. Впоследствии оно направляется руководству, практического его рассматривающему использования. Некоторые вопрос о решения необходимости направляют в законодательные органы, а также в отделы, управления и институты Генпрокуратуры РФ для совершенствования практической деятельности. Прокуратуры российских субъектов возглавляют соответствующие прокуроры, которые в своем расположении имеют первых заместителей и заместителей. В указанных прокуратурах образуются коллегии, председателем которых всегда выступает прокурор субъекта РФ (прокурор какой-либо специализированной прокуратуры). Также в состав коллегии включаются назначаемые председателем прокурорские работники и должностные лица в связи с занимаемой должностью. По должности в коллегию входят заместители и первый заместитель прокурора субъекта РФ (специализированной прокуратуры). Коллегия - совещательный орган, на основе решений которого прокурорами субъектов РФ, приравненными к ним военными, транспортными и природоохранительными прокурорами издаются приказы [43, с.7]. Структуру прокуратур субъектов РФ и приравненных прокуратур составляют управления и отделы (в составе управлений, на правах управлений). Здесь, например, должны формироваться управление по надзору за дознанием, следствием и оперативно-розыскной деятельностью, отдел кадров, отдел по 35 надзору за процессуальной деятельностью в органах следственного комитета, отдел по надзору за следствием в по субъекту РФ, отдел по надзору за выполнением законодательства в области экономики и соблюдения прав предпринимателей, отдел по обеспечению участия прокуроров в арбитражном и гражданском процессе и др. В указанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов. Прокуроры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Прокуроры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации [44, с.89]. Организационная структура прокуратур районов и городов аналогична структуре вышестоящих прокуратур, но менее сложна. Тем не менее, по решению Генпрокурора РФ здесь также могут образовываться отделы. Названные прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры. Здесь предусмотрены должности первых заместителей и заместителей прокуроров, помощников и старших помощников прокуроров, начальников отделов. Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов и подчиненных прокуратур, о кадровых изменениях. 36 Пункт 1 ст. 11 ФЗ «О прокуратуре» гласит, что в системы прокуратуры входят «военные и другие специализированные прокуратуры», приравненные по объему полномочий к прокуратурам субъектов РФ [7]. Исходя из этого можно утверждать, что в составе системы органов прокуратуры имеется подсистема специализированных прокуратур. Специализированные прокуратуры служат необходимым элементом прокурорской системы. Выделение прокуратур в системе обосновано, органов прежде прокуратуры всего, специализированных необходимостью обеспечения законности в тех сферах общественной жизни, которые стратегически важны для здорового развития и существования государства. Прокуратура - есть важнейший элемент государственного государства, организма, без связующее которого он звено не всех может систем нормально функционировать, и «присутствие» ее в отдельных областях общественной и государственной жизни и деятельности должно способствовать обеспечению исполнения законности именно там, где это наиболее необходимо. Этому призваны служить следующие виды специализированных прокуратур: - военные прокуратуры; - транспортные прокуратуры; - прокуратуры по надзору за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы; - прокуратуры, действующие на особорежимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях - ЗАТО; - природоохранные прокуратуры. Функционирование специализированных прокуратур является одной из оптимальных форм реализации зонально-предметного принципа организации работы органов прокуратуры в специфических сферах правовых отношений. С их помощью наилучшим образом решаются задачи обеспечения законности, которые территориальными прокуратурами не могут быть должным образом решены. Военной прокуратурой осуществляется прокурорский надзор и другие 37 направления работы прокуратуры в Вооруженных Силах РФ, войсках национальной гвардии РФ, военных формированиях и органах, которые созданы в соответствии с законами и другими нормативно-правовыми актами [24, с.34]. Систему органов военной прокуратуры составляют Главная военная прокуратура, военная стратегического прокуратура назначения, военных флотов, округов, Московская ракетных городская войск военная прокуратура и иные военные прокуратуры, приравниваемые к прокуратурам субъектов РФ, военные прокуратуры объединений, гарнизонов, соединений и иных военных прокуратур, приравниваемых к прокуратурам районов и городов. По решениям Главного военного прокурора в прокуратурах, приравниваемых к прокуратурам районов и городов, могут образовываться прокурорские участки. Как уже было отмечено, органы военной прокуратуры возглавляются заместителем Генпрокурора РФ (он же - Главный военный прокурор, руководящий деятельностью Главной военной прокуратуры). Крайне существенное неблагоприятная обновление многочисленных экологическая экологического государственных обстановка в законодательства, федеральных, стране, разработка региональных и межрегиональных экологических программ предопределяет необходимость совершенствования всех направлений природоохранной деятельности прокуратуры, осуществляемой территориальными и специализированными прокуратурами. Специализированные природоохранные прокуратуры создаются там и тогда, где и когда только территориальные прокуратуры не в состоянии по объективным причинам обеспечить выполнение всех возложенных на прокуратуру функций в сфере экологии в полном объеме. Созданы и действуют природоохранные прокуратуры на правах областных (Волжская природоохранная прокуратура и др.). В субъектах Федерации созданы природоохранные прокуратуры на правах межрайонных прокуратур. Специализированные прокуратуры по надзору за соблюдением законов 38 при исполнении уголовных наказаний созданы в целях усиления влияния на состояние законности при исполнении уголовного наказания в виде лишения свободы и иных мер принудительного характера, назначаемых судом. Эти прокуратуры действуют на правах районных прокуратур с подчинением прокурорам соответствующих субъектов Федерации. На эти прокуратуры возложен надзор за соблюдением законов в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, администрацией этих учреждений, а также специальных подразделений по обеспечению безопасности объектов этой системы. Эти специализированные прокуратуры производят предварительное расследование совершенных лицами, содержащимися в преступлений, учреждениях уголовно- исполнительной системы, а также преступлений по службе, совершенных работниками этих учреждений и специальных подразделений по обеспечению безопасности таких объектов. Совокупность органов транспортной прокуратуры возглавляет управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах Генеральной прокуратуры РФ. В эту совокупность входят транспортные прокуратуры на правах областных и районных прокуратур. Они организуются применительно к организационной структуре управления железнодорожным транспортом и других транспортных систем. На транспортных прокуроров возложен надзор за исполнением законов Министерством путей сообщения РФ, Министерством транспорта РФ (за исключением вопросов автомобильно-дорожной службы), Федеральной авиационной службой РФ, Федеральной службой речного флота и входящими в них государственными предприятиями, организациями, учреждениями, а также Государственным таможенным комитетом. Транспортные прокуроры осуществляют свои полномочия по вопросам исполнения законов о безопасности движения, соблюдения прав и свобод человека и гражданина всеми предприятиями, учреждениями и организациями железнодорожного, воздушного, морского и речного транспорта независимо от 39 их форм собственности и ведомственной принадлежности. К ведению транспортных прокуратур отнесено расследование дел о преступлениях, отнесенных к подследственности органов прокуратуры, совершенных непосредственно на соответствующих транспортных объектах, а также о преступлениях по службе, совершенных работниками названных министерств и ведомств, включая работников органов внутренних дел на транспорте. Прокуратура ЗАТО является специализированной прокуратурой, осуществляющей в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо режимных объектах и в специальных воинских формированиях надзор за исполнением законов, иные возложенные на прокуратуру функции. Деятельность прокуратуры осуществляется прокурорами. Т.Н. Радько дает следующее определение: прокурор - должностное лицо единой централизованной системы - прокуратуры РФ, которая осуществляет высший надзор за соблюдением и правильным применением законов всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Термин «прокурор» применяется к лицам, возглавляющим соответствующие подразделения системы органов прокуратуры: областей, городские, районные, межрайонные, а также другие приравненные к ним прокуратуры. Данный термин применяется и к заместителям, и помощникам прокурора в случае их участия в качестве прокурора в судебном процессе. Основные права (полномочия), обязанности и формы деятельности прокурора определяются Законом «О прокуратуре» [39, с.65]. Содержание прокурорского надзора включает те права и обязанности, которые уполномоченный реализовать прокурор во время службы. В целом же содержание прокурорского надзора зависит от вида последнего, учитывая его особенности. 2.3. Проблемы и основные прокуратуры РФ. 40 пути реформирования системы В современный период происходит постоянное реформирование прокуратуры РФ. Так, в конце октября 2020 года Госдума приняла в третьем чтении первый закон из пакета президентских конституционных инициатив. Это поправки в закон о прокуратуре. Ключевое изменение заключается в новом порядке назначения прокуроров. Генеральный прокурор, его заместители, прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры будут назначаться на должность президентом после консультаций с Советом Федерации, а освобождаться от должности исключительно президентом. Уточняется определение такой категории, как «иные прокуроры». Это прокурорские работники, претендующие или замещающие такую должность, по которой присваиваются высшие чины или воинские звания высших офицеров (за исключением генпрокурора, его заместителей, прокуроров субъектов РФ и приравненных к ним прокуроров). Такие прокуроры будут назначаться и освобождаться от должности президентом по представлению генерального прокурора. Помимо этого, указывается, что перечни должностей прокурорских работников, по которым предусмотрено присвоение высших классных чинов и соответственно званий высших офицеров в органах военной прокуратуры, также будут утверждаться президентом по представлению генпрокурора. В настоящее время под категорию «иные прокуроры» подпадают, к примеру, начальники управлений Генеральной Прокуратуры РФ и их заместители, первые заместители прокуроров отдельных субъектов РФ и транспортных прокуроров округов, заместитель прокурора Москвы, Московской области, Санкт-Петербурга и Ленинградской области, ректор и проректор Университета прокуратуры РФ, а также директор НИИ Университета прокуратуры РФ. Ранее назначение на должность вне зависимости от чина (звания) по указанным должностям осуществлял генпрокурор. Уточняется запрет на наличие у прокуроров иностранного гражданства либо вида на жительство. Указывается обязанность сотрудников прокуратуры 41 уведомлять руководство о прекращении гражданства РФ или приобретении иностранного гражданства и получении вида на жительство в течение пяти дней. Указывается, что, несмотря на то, что деятельность прокуратуры осуществляется в соответствии с международными договорами РФ, решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров России в их истолковании, противоречащем Конституции, не подлежат исполнению в РФ. Таким образом, можно отметить, что правовой статус прокуратуры продолжает совершенствоваться. Однако, в настоящее время наиболее насущным является четкое определение ее места в системе государственной власти России. В процессе реформирования органов прокуратуры РФ, приближения их деятельности к международным стандартами возникает необходимость улучшения эффективности и результативности деятельности прокуроров. С этим также связана необходимость формирования высококвалифицированного кадрового состава и надлежащей организации его работы, построенной на современных правовых принципах и процедурах, с заимствованием лучших мировых практик менеджмента в органах прокуратуры. Успешность реформы напрямую зависит от наполнения эффективной системы управления ее организационным развитием - комплекс мероприятий в области организации и управления, которые направлены на осуществление масштабных преобразований в прокурорской системе и сопровождаются созданием новых и совершенствованием существующих процессов организационного управления и принятия решений стратегического характера (относительно функций, компетенции, структуры, кадрового состава и т.д.). Можно выделить три основных пути совершенствования прокуратуры РФ - институциональный, функциональный и содержательный. Первый - это процесс постепенного изменения правового положения прокуратуры в механизме государства, поиска оптимального варианта 42 организации и деятельности органов прокуратуры. Функциональный совершенствования назначения прокуратуры института заключается прокуратуры в в механизме определении государства, путь четкого четком законодательном закреплении функций ее деятельности. А содержательное направление совершенствования прокуратуры заключается в повышении эффективности деятельности прокуратуры, качественной реализации возложенных на нее функций. Со своей стороны добавим, что содержательное направление реформирования прокуратуры также содержит совершенствование гарантий независимости прокуроров, порядок назначения, перемещения, увольнения, привлечения к ответственности, дальнейшее развитие прокурорского самоуправления. Безусловно, приведенные направления реформирования прокуратуры являются условными, поскольку все они, с учетом принципа системности решения проблемы, взаимосвязаны и взаимообусловлены, при этом каждое из направлений реформирования прокуратуры имеет собственный путь, способ, формы их реализации. Необходимо рассмотреть одно важное направление реформирования прокуратуры, а именно отнесение ее к одной из ветвей власти, вопрос о чем долгое время было одним из самых противоречивых как среди юристов практиков, так и среди ученых. Вполне уверенно в настоящее время можно утверждать, что результаты реформирования прокуратуры РФ являются ощутимыми. Сегодня прокуратура это комплексный и многогранный правовой институт, который является единой централизованной системой, выполняет особый вид государственной деятельности, связан с деятельностью государственного механизма РФ. Главным для продолжение реформирования прокуратуры РФ является определение ее места среди органов государственной власти, учитывая опыт стран мира и особенностей российской государственности. Следует также помнить, что прокуратура, осуществляя определенные конституционные функции, является носителем государственно властных полномочий. 43 Деятельность прокуратуры РФ является одним из важных механизмов реализации государственной власти, который обеспечивает верховенство права и закона, защиту прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время как обществом, так и самим профессиональным прокурорским сообществом четко осознается необходимость дальнейшего реформирования и перехода к модели прокуратуры, которая должна естественно интегрироваться в существующие правовые механизмы и восприниматься обществом как крайне необходимая и эффективная. Не требует дополнительного доказательства тот факт, что для эффективного реформирования прокуратуры РФ, должно быть однозначно определено ее место и роль в системе органов государственной власти, исходя прежде всего из принципа разделения властей. Разделение государственной власти на различные ветви обусловлено социальной ролью органов государства, их функциями и полномочиями, а также спецификой форм реализации последних. В свете сказанного объективным является отнесение к одной из ветвей государственной власти и института прокуратуры. По мнению ученых реформирование прокуратуры должно быть составной частью государственно-правовой реформы в РФ, осуществляться с учетом реальных условий, сложившихся в области обеспечения законности, защиты прав и свобод граждан и интересов общества [49, с.16]. Ученые, указывают, что в советской и постсоветской юридической литературе высказывались различные взгляды на место прокуратуры в системе государственного механизма, которые сводились к следующему: 1) прокуратура должна быть включенна в судебную ветвь власти и ее основной функцией должно стать осуществление обвинительной власти в государстве; 2) прокуратура не должна принадлежать ни к исполнительной, ни к судебной власти, а быть органом парламента, чтобы реально обеспечивать законность; 44 3) учитывая статус Президента, который признается гарантом Основного Закона, прав и свобод гражданина, было бы логично конструировать прокуратуру как структуру президентской власти, осуществляющим от его имени надзор за исполнением законов и указов Президента РФ в государстве; 4) деятельность прокуратуры имеет особый, самостоятельный характер государственной власти, действует на основе присущих этому органу принципов и полномочий [49, с.17]. Что же касается зарубежного опыта решения вопроса о месте и роли прокуратуры в системе государственных органов, то, к сожалению, учитывается и, соответственно, приводится в качестве примера только функционирование прокуратуры как органа судебной власти, освещая такую модель как «идеальную». При этом учитывается опасность механического заимствования несвойственного национальной прокуратуре правового статуса. Ведь следует помнить, что в государствах (Болгария, Греция, Испания и Латвия), где прокуратура является частью судебной власти, прокуроры при осуществлении своих обязанностей вполне независимыми от судов, то есть функционально автономны и подчиняются только закону, при этом по своему статусу прокуроры полностью приравнены к судьям. А основная задача прокуратуры заключается в том, чтобы независимо от функций, выполняемых другими органами, способствовать отправлению правосудия (например, ст. 124 Конституции Испании). Возможность реформирования прокуратуры в России и видения ее места как чего среднего между исполнительной и судебной властью вызывает также немалые сомнения, поскольку это требует полного изменения «лица» национальной прокуратуры. Здесь будет интересен опыт таких европейских государств-членов ЕС, как Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Румыния и Франция, где прокуратура непосредственно находится в подчинении до Министерства юстиции, но при этом является и частью судебной системы. В указанных государствах служащие прокуратуры не является всего лишь 45 представителями исполнительной власти в судах, а считаются также представителями судебной власти и создают одну профессиональную корпорацию с судьями (и те, и другие именуются магистратами). А первостепенная задача заключается в защите интересов государства, прав и свобод граждан, юридических лиц, путем осуществления контроля за правомерностью деятельности судов, то есть за соблюдением законов, быстрым и эффективным отправлением правосудия, а также уголовным преследованием. У прокуратуры этой модели появляются такие характерные и отличные от национальной (российской) прокуратуры черты: -монополия в возбуждении уголовного преследования или осуществления его дискреционно, исходя из принципа целесообразности; -существование специальных следственных органов; -возможность осуществления обвинительной функции другими государственными служащими (в том числе офицерами или комиссарами полиции); -возможность участия в судебном процессе как «беспристрастная сторона» и др. Таким образов, в большинстве демократических государств прокуратура лишена функции общего надзора. Эта функция сохраняется преимущественно в тех государствах, где прокуратура представлена как независимый орган, например, в Венгрии и Словакии. Однако, это функция передана в специально созданные органов. Примером таких являются: институт государственных контролеров Сейма (парламента) в Латвии, «Телохранитель справедливости» в Португалии, или целая совокупность органов, которые делят между собой выполнение этой функцию, например, в Швеции это и канцлер юстиции, и омбудсмены, и система учреждений административной юстиции, в Дании - это административные суды, аудиторы парламента и Государственный Совет, в Финляндии - канцлер юстиции, система административных судов и юридически уполномоченные парламента. Таким образом, деятельность, известная нам под названием «общий надзор», сама по себе не исчезает, а меняется лишь субъект 46 его осуществления. А это значит, что нет смысла ликвидировать органы прокуратуры, что бы потом формировать новые, выполняющие ее функции. На наш взгляд, сколь бы ни был интересным и важным опыт иностранных государств и рекомендательных актов организаций, членами которых является РФ, все же не следует упускать из виду особенности национальной модели функционирования прокурорской системы, обусловленные историей ее становления, закрепленные конституцией и нормативно-правовыми актами, характеризующих прокуратуру как важнейший элемент правовой системы со специфическим, присущим только ей правовым статусом, который не позволяет отнести ее ни к законодательной, ни к исполнительной ветвям власти. Так, отличие деятельности прокуратуры в РФ от деятельности законодательной и ветвей власти очевидно, поскольку законодательная власть призвана принимать общеобязательные правила поведения, то есть выполняет правотворческую функцию, а исполнительная власть воплощает требования законов в практику, используя их в целях упорядочения общественных отношений. В настоящее время наиболее рациональным было бы сохранить статус независимой прокуратуры в России. Однако, ее место в системе государственной власти должно быть более конкретизированным. На мой взгляд, целесообразно ввести в Конституцию РФ статьи, в которой точно и ясно были бы описаны функции, задачи и полномочия прокуратуры Российской Федерации. Современная конституционная модель прокуратуры не дает ясного ответа на вопрос о статусе прокуратуры, месте органов российской прокуратуры в системе разделения властей и их роли в системе сдержек и противовесов между ветвями власти. Предлагается закрепить статус Прокуратуры РФ в отдельном разделе Конституции РФ. Изложение основных положений о прокуратуре в отдельном разделе Основного Закона обусловлено тем, что выполнение возложенных на органы прокуратуры функций и полномочий является самостоятельным видом государственной деятельности. Точное установление места прокуратуры в системе государственно-правовых институтов имеет ключевое значение для 47 определения ее компетенции, закрепления правового статуса, организационного строения. Просчеты в решении вопросов статуса прокуратуры могут иметь опасные последствия как для функционирования правоохранительной системы, так и для общества в целом [33, с.52]. Поскольку основная задача прокуратуры состоит в обеспечении законности и дисциплины в обществе, от ее решения во многом зависит: быть России действительно правовым государством или нет. Для решения проблем правового положения прокуратуры значимой может стать ее более четкая специализация. Специализация как явление характерно далеко не только для прокуратуры, судебной системы, правоохранительных органов и других государственных или муниципальных органов, но и для многих других социально-экономических структур (систем) человеческой организации. Специализированные прокуратуры есть во многих странах. Так, в Австрии существует Центральная прокуратура по расследованию экономических преступлений и коррупции; в Великобритании как отдельный орган выделяется Служба по борьбе с финансовыми махинациями в особо крупных размерах (находится под руководством Генерального Атторнея), в Испании - специальные прокуратуры по борьбе с наркотиками и в борьбе с коррупцией и организованной преступностью; в Словакии функционирует специализированная прокуратура по борьбе с коррупцией, которую возглавляет заместитель Генерального прокурора; в Польше существует Институт национальной памяти - Комиссия по расследованию преступлений против польского народа. Поддержим позицию В.П. Рябцева о том, что образование специализированных прокуратур в системе органов прокуратуры обусловлено объективной закономерностью осуществления прокурорской деятельности в соответствующих сферах правоотношений, имеющих особое значение для общества и государства и характеризуются той спецификой, которая не может быть в полной мере усвоена территориальными прокуратурами. Сохраняя за последними ведущую роль и место основного элемента прокурорской системы, 48 специализированные прокуратуры дополняют их деятельность в тех сферах, где нужен соответствующий подход к решению задач прокурорской деятельности [41, с.117]. Таким образом, можно отметить актуальность и необходимость введения в России новых специализированных прокуратур. Специализированные прокуратуры в большинстве государств не просто работают, а работают успешно (в Дании - специальная прокуратура по преследованию международных преступлений, бюро по серьезным мошенничествам, возглавляемое специальным прокурором; в Словении - в структуре Генеральной прокуратуры создана особая группа государственных прокуроров, специализирующихся на борьбе с отдельными видами преступности (организованная преступность, отмывание денег и т.д.); в Италии - в Верховном Кассационном суде при Генеральному прокуроре и при всех прокуратурах трибуналов, местом нахождения которых являются главные города округов, создано Национальное управление по борьбе с мафией (Direzione Nazionale Antimafia) и соответствующие его управления, на которых возложена координация следствия в сфере организованной преступности; в Румынии - Национальная антикоррупционная прокуратура, действующая под надзором Генерального прокурора; в Испании - специальная прокуратура по предупреждению и пресечению незаконной торговли наркотиками, специальная окружная прокуратура по прекращению экономических преступлений, связанных с коррупцией; в Швеции - Шведское Национальное Бюро по экономическим преступлениям, в которую помимо прокуроров входят следователи по экономическим делам и сотрудники полиции). Создание таких специализированных прокуратур обусловлено объективной необходимостью осуществления надзорной деятельности в определенных сферах, имеющих особую важность для общества и государства и характеризующихся такой спецификой, которая не может быть в полной мере освоена территориальными органами прокуратуры. Наиболее показательным является 49 испанский опыт создания специализированной антикоррупционной прокурорской службы. Согласно ст.12 Закона Испании «О Службе государственного обвинения» от 1981 г. закреплен исчерпывающий перечень органов Службы государственного обвинения, включая специализированные службы прокуроров, Службу государственного обвинения по противодействию незаконному обороту наркотиков и Службу государственного обвинения по противодействию коррупции и организованной преступности. Законом антикоррупционной ведомства. предусмотрена прокурорской Руководителем службы Службы значительная в пределах государственного автономия прокурорского обвинения по противодействию коррупции и организованной преступности является главный прокурор, назначаемый правительством по представлению Генерального прокурора после согласования с Советом Генерального прокурора. Специальные прокуроры назначается по аналогичной процедуре. Таким образом, на основании анализа законодательства зарубежных государств предлагается расширить перечень специализированных прокуратур. В современный период актуальным будет создание в России Антикоррупционной прокуратуры, Прокуратуры по борьбе с финансовыми и компьютерными преступлениями. Вывод по 2 главе Итак, в современный период прокуратура РФ представляет собой независимую систему государственных органов, которая не входит ни в систему органов исполнительной власти, ни в систему органов судебной власти, ни тем более законодательной, по существу являясь самостоятельной - контрольной ветвью власти. В настоящее время прокуратура Российской Федерации не отнесена к той или иной определенной в Конституции ветви власти и существует как отдельная централизованная система, на которую возложены функции, определенные законом. Правовое регулирование деятельности прокуратуры осуществляется: 50 Конституцией РФ, которая регламентирует деятельность прокуратуры за исполнением и соблюдением законов, ФЗ «О прокуратуре РФ», который закрепляет общие положения о прокуратуре, организацию деятельности и полномочия органов прокуратуры, другими федеральными законами и международными договорами Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами. В современный период в России органы прокуратуры призваны быть важным инструментом в системе сдержек и противовесов всех ветвей власти. Помимо этого, они должны способствовать достижению согласованности в действиях властей, уравновешивать их, чтобы ни одна из ветвей не смогла занять доминирующее положение над другими. Различия в способах осуществления властных полномочий теми либо другими органами государства, не должны нарушать единства власти. Прокуратура РФ с ее функциями, полномочиями, задачами и особой ролью в государственном механизме, призвана обеспечить указанное единство и надзор за конституционностью и законностью, не относясь к законодательной, исполнительной или судебной власти, а также не представляя собой какую-либо иную самостоятельную ветвь государственной власти. 51 ЗАКЛЮЧЕНИЕ Таким образом, можно сформулировать выводы по исследованию: 1) В Российской империи институт прокуратуры берет начало с 1722 года. В этот период в России прокуратура было создана указами Петра I. Основными задачами, которые возлагались на прокуратуру, были: осуществление надзора за законностью деятельности государственных органов и структур. Также полномочиями прокуратуры было предусмотрен надзор за законностью и правопорядком, борьба с коррупцией, контроль и надзор за местами содержания заключенных под стражей. 2) Все изменения в системе прокурорского надзора в 60-х гг. XIX в. свидетельствовали о том, что основной функцией пореформенной прокуратуры являлись уголовное преследование и государственное обвинение, а не надзор за законностью. Прокуратура по Судебными уставам 1864 г. была создана в каждом из звеньев системы общих судов для участия в судебных заседаниях, надзора за судами, следствием и местами заключения. Назначение на должности прокуроров окружных судов и их товарищей проводилось министром юстиции (генерал-прокурором) по представлению прокурора судебной палаты. Назначение на должности обер-прокуроров сената, прокуроров судебных палат и их товарищей (помощников) осуществлялось императором по представлению министра юстиции. В обязанности прокуроров входило следить за одинаковым и точным соблюдением законов, выявлять и преследовать всевозможные нарушения законного порядка, требовать их восстановления, предлагать суду применение предварительного заключения в случаях, предусмотренных законодательством. На прокуроров возложена обязанность также надзора за осуществлением следствия и поддержания обвинения в судах. Осуществление общего надзора в числе функций прокуратуры не упоминалось. 52 3) В советский период роль прокурорского надзора в основном сводилась к тому, чтобы осуществлять надзор за реализацией директив государства. Основное внимание прокуратуры концентрировалось на деятельности центральных и местных органов исполнительной власти. В годы революционных потрясений и гражданской войны правовая система находилась в разрушенном состоянии и упадке, события, имевшие место после 1917 г., разрушили возводимую веками классическую судебную систему, систему следствия и правосудия. Декретом «О суде» ликвидирован прокурорский надзор. Надзор за законностью в государстве был сосредоточен главным образом в Народном комиссариате юстиции и его местных органах губернских и городских юридических отделах. Началом важнейшего этапа функционирования советской прокуратуры стало создание в июне 1933 года Прокуратуры СССР, на которую возложено общее руководство деятельностью прокуратур союзных республик. С тех пор фактически произошла централизация органов прокуратуры СССР, которая была полностью завершена в июле 1936 г. после образования Наркомата юстиции СССР. Прокурорско-следственные органы выделились из системы НКЮ союзных республик и были подчинены прокуратуре СССР. В таком состоянии органы прокуратуры действовали до начала и во время войны. В послевоенные годы общенадзорная деятельность прокуратуры уже регулировалась на ведомственном уровне «Инструкцией по общему надзору» от 27 февраля 1946 г., утвержденной заместителем Генерального прокурора СССР. Согласно ст. 7 Инструкции, в центре внимания прокурора должны сосредоточиваться наиболее актуальные вопросы укрепления законности. Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г., возлагало на органы прокуратуры надзор за правильным и единообразным применением законов СССР, союзных и автономных республик . Конституция СССР 1977 года содержала положения об организации и деятельности органов прокуратуры. В частности, устанавливалось, что высший 53 надзор за точным министерствами, предприятиями, и единообразным государственными учреждениями распорядительными органами и исполнением комитетами организациями, местных Советов законов и всеми ведомствами, исполнительными народных и депутатов, колхозами, кооперативными и другими общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами осуществляется Генеральным прокурором СССР и подчиненными ему нижестоящими прокурорами. Закон «О прокуратуре СССР» от 30 ноября 1979 г. определил основные задачи и направления деятельности органов прокуратуры, которые в соответствии со ст. 3 этого Закона сводились к надзорным функциям. Итак, полномочия прокуратуры во времена СССР преимущественно заключались в реализации функции общего надзора и уголовного преследования лиц, совершивших преступление. 4) В современный период Конституция РФ и иное законодательство исходит из того, что прокуратура, не причислена напрямую ни к одной из вышеупомянутых ветвей власти. Покуратура РФ представляет собой независимую систему государственных органов, которая не входит ни в систему органов исполнительной власти, ни в систему органов судебной власти, ни тем более законодательной, по существу являясь самостоятельной - контрольной ветвью власти. 5) В современный период высшим звеном в системе органов прокуратуры является Генеральная прокуратура Российской Федерации. Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники главных управлений, управлений и отделов на правах управлений являются одновременно старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками Генерального прокурора РФ. Промежуточным звеном между Генеральной прокуратурой РФ и низовым звеном являются прокуратуры субъектов Российской Федерации. Прокуратуры 54 субъектов Российской Федерации возглавляют соответствующие прокуроры, имеющие первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов РФ руководят деятельностью прокуратур городов и районов, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором РФ. Низовым звеном системы органов прокуратуры являются прокуратуры городов и районов. В подсистему специализированных прокуратур включаются следующие виды: военные прокуратуры, транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в учреждениях уголовно-исполнительной системы, природоохранные прокуратуры. Общим для специализированных прокуратур из приведенного перечня, который в силу известных причин (формирование новых общественных отношений) не является исчерпывающим, служит их правовая основа: организация и деятельность специализированных прокуратур урегулированы в подзаконных нормативных правовых актах – приказах Генерального прокурора РФ. 6) Можно выделить три основных пути совершенствования прокуратуры РФ - институциональный, функциональный и содержательный. Первый - это процесс постепенного изменения правового положения прокуратуры в механизме государства, поиска оптимального варианта организации и деятельности органов прокуратуры. Функциональный совершенствования назначения прокуратуры института заключается прокуратуры в в механизме определении государства, путь четкого четком законодательном закреплении функций ее деятельности. А содержательное направление совершенствования прокуратуры заключается в повышении эффективности деятельности прокуратуры, качественной реализации возложенных на нее функций. Также нужно отметить, что сколь бы ни был интересным и важным опыт 55 иностранных государств и рекомендательных актов организаций, членами которых является РФ, все же не следует упускать из виду особенности национальной модели функционирования прокурорской системы, обусловленные историей ее становления, закрепленные конституцией и нормативно-правовыми актами, характеризующих прокуратуру как важнейший элемент правовой системы со специфическим, присущим только ей правовым статусом, который не позволяет отнести ее ни к законодательной, ни к исполнительной ветвям власти. Так, отличие деятельности прокуратуры в РФ от деятельности законодательной и ветвей власти очевидно, поскольку законодательная власть призвана принимать общеобязательные правила поведения, то есть выполняет правотворческую функцию, а исполнительная власть воплощает требования законов в практику, используя их в целях упорядочения общественных отношений. 56 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ I. Нормативные правовые акты 1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // www.pravo.gov.ru, 04.07.2020. 2. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. От 19.12.2021) // «Российская газета», N 137, 27.07.2002 3. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ (ред. От 19.12.2021) // «Российская газета», N 220, 20.11.2002 4. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ (ред. От 13.04.2020) // «Российская газета», N 49, 11.03.2015 5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. От 03.04.2020)// «Российская газета», N 256, 31.12.2001 6. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. От 03.04.2020) // «Российская газета», N 249, 22.12.2001 7. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" Система - ГАРАНТ: http://base.garant.ru/10164358/#ixzz3TIWmbh2m 8. Приказ Генпрокуратуры России от 11.05.2016 N 276 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации»// "Законность», N 8, 2016 II.Основная и специальная литература 9. Абдуллаев Э.М., Гутиев З.С. Новеллы Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и некоторые аспекты процедуры 57 назначения на должность прокурора субъекта Российской Федерации // Современное право. - 2016. - №5. - С. 40 - 42 10. Алексеев А.И., Бессарабов В.Г., Рябцев В.П. Роль и место органов прокуратуры в системе государственных институтов Российской Федерации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. - 2008.- № 1(3). - С.85-88 11. Багмет А.М. Об устранении двоевластия в уголовном преследовании // Российская юстиция. – 2013. – №12. – С. 58 12. Бессарабов, В. Г. Правовое регулирование государственного контроля [Монография] / В. Г. Бессарабов, Отв. ред. А. Ф. Ноздрачев - Москва: Изд-во Анкил, Институт зак-ва и сравнит. правовед. при Правительстве РФ, 2012. - 480 с. 13. Бондарев, П. А. Прокурорский надзор за проведением оперативнорозыскных мероприятий [Электронный ресурс] / П. А. Бондарев // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. - 2017. - № 5, ч. 2. - С. 11-13 14. Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. –2015. – №5. – С.108-112 15. Винокуров А.Ю. Требование прокурора о проведении проверки // Законность. - 2012. - №2. - С. 19 - 22. 16. Воробьев Т.Н. Проблемы определения правового статуса прокуратуры в Российской Федерации // Современное право. - 2014. - №6. С.38 - 42 17. Гулягин А. Ю. Надзор за исполнением законов как отдельная функция в системе функций органов прокуратуры // Административное право и административный процесс. - 2012. - № 6. - С. 10 18. Додонов В.Н. Прокуратуры стран мира: справочник / под общ. ред. С.П. Щербы. Москва: Изд-во «Юрлитинформ», 2006. С. 254–265. 19. Каназцев С.М. Прокуратура Российской империи: Историко-правовое исследование: дисс. … д-ра юрид. наук: 12.00.01 / Каназцев С.М. – М.: РГБ, 2003. – 455 с. 20. Кехлеров С.Г. Российская прокуратура: история, реформы и 58 перспективы развития // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2019. - № 6 (26). - С.166-168 21. Контрольные органы и организации России: учеб. / под ред. А.П. Гуляева. - М., 2020 - 385 с. 22. Капинус О.С., Бессарабов В.Г. и др. Прокурорский надзор: учебник для вузов / Под общ. ред. О.С. Капинус. - М.: Юрайт, 2013. - 639 с. 23. Королев Г.Н. К спору о законности правотворческой деятельности Генерального прокурора // Законность. - 2012. - №5. - С. 12 - 15 24. Котов А.А. Проблемы реализации военным прокурором полномочий // Право в Вооруженных Силах. - 2015.- №9. - С. 33 - 38 25. Крюков В.Ф. Курс лекций по прокурорскому надзору в Российской Федерации: учеб.- Курск: ГУ ИПП, 2020 - 522 с. 26. Клочков В.В. Методологические вопросы организации и деятельности прокуратуры // Проблемы теории законности, методологии и методики прокурорского надзора. Сборник научных статей. - М., 1994 - 745 с. 27. Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура // Российская юстиция. -2001. - №9.- С.21-25 28. Мельников, Н. В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан:Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук /Н. В. Мельников. Ростов на Дону, 2001. -45 с. 29. Мотин Д. М. Правовой статус транспортной прокуратуры и ее место в системе органов прокуратуры Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2006. – 24 с. 30. Мыцыков правоохранительных А.Я. органов Координация по борьбе прокуратурой с деятельности преступностью (Оценки, возможности, перспективы) // Прокурорская и следственная практика. -1999. №1-2 - С.74-78 31. Никонов В.А. Взаимодействие прокуратуры с органами местного 59 самоуправления в правотворческой сфере // Законность. 2012. № 8. С. 7 - 10. 32. Никонов В.А. Сравнительно-правовое исследование института прокуратуры в России во второй половине XIХ - начале XX века и конце XX начале XXI века / Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - Владимир., 2005. – 28 с. 33. Овсепян А.Г. Деятельность прокурора по защите прав человека// Прокурорская и следственная практика. - № 1 (44). - 2019. - С. 52. 34. Паламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экологии // Законность. - 2012. - №4. - С. 14 - 19. 35. Петрова Л.И., Манакова С.Г. Взаимодействие прокуратуры с органами местного самоуправления в сфере муниципального нормотворчества // Законность. - 2012. - № 2. - С. 9 - 14 36. Прокурорский надзор: учеб. / под ред. А.Я. Сухарева. - М.: Норма, 2019. - 566 с. 37. Прокурорский надзор: учеб. / под ред. Ю.Е. Винокурова. - М.: Норма, 2008. - 633 с. 38. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник для вузов / Под ред. В.П. Божьева.- М.: Высшее образование, 2007 - 336 с. 39. Радько Т. Н. Теория государства и права в схемах и определениях учебное пособие. - М. Проспект, 2017. – 347 с. 40. Рохлин В., Стуканов А. Правозащитная деятельность прокурора по делам об административных правонарушениях // Законность. - 2003. - № 8. С.12-18 41. Рябцев В.П. Прокуратура в системе координации правоохранительной деятельности по борьбе с преступностью // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. - 2019. - № 6 (26). - С.116-117 42. Смоленский М. Б. Прокурорский надзор : учебник : [для студентов вузов, обучающихся по специальности "Юриспруденция"] / М. Б. Смоленский, И. А. Жильцов. - Москва : Дашков и К° : Академцентр, 2020. - 238 с. 43. Стрельников В.В. К вопросу об осуществлении прокуратурой 60 уголовного преследования / В.В. Стрельников //Гражданин и право. – 2012. – №4. – с. 65 44. Суд и правоохранительные органы : учебник для вузов / под общ. ред В.В. Ершова. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: изд-во Юрайт, 2013. -387 с. 45. Симученков В. Роль и функции прокуратуры // Законность. - 2020. №8. - С.52-58 46. Стрельников В. Система управления в прокуратуре // ЭЖ-Юрист. 2019. - №25. - С. 7-10 47. Фридинский С.Н. История военной прокуратуры // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. - № 6 (26). - 2019. - С.63-68 48. Чайка Ю.Я. Результаты и резервы укрепления законности в Российской Федерации // Прокурорская и следственная практика. - №2(45). 2019. - С.96-99 49. Шабанова, А. К. Система прокурорского надзора за исполнением законов субъектами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность [Электронный ресурс] / А. К. Шабанова // Молодой ученый. - 2018. - № 23. - С. 160-162 50. Яковлева Т.Ю., Леонтьева С.А. Взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления // Законность. - 2012. - №3. - С. 3-6. III. Судебная практика 51. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 N 13-П // «Вестник Конституционного Суда РФ», N 5, 2003 52. Постановление Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 г. N 6П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации // СЗ РФ. 2000. N 16. Ст. 1774. 61
