МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Уфимский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации» Кафедра административно-правовых дисциплин КУРСОВАЯ РАБОТА по дисциплине «Административная деятельность полиции» на тему «Административно-правовое регулирование в сфере внутренних дел» Выполнил Лёксин Алексей Сергеевич, обучающийся по специальности 40.05.02 Правоохранительная деятельность, 2018 года набора, 8201 учебного взвода Руководитель старший преподаватель кафедры административно-правовых дисциплин, подполковник полиции, Исмагилова Алина Равилевна К защите:________________________________ (допускается, не допускается) __________________________________________________________ (подпись руководителя) Дата ____________________________ Оценка: защиты: _______________________________________________ _________________________________________ (подпись руководителя) Уфа 2021 ПЛАН ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 3 ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ .................. 7 § 1. Понятие и сущность управления внутренними делами ............................ 7 § 2. Система административного регулирования управления внутренними делами .................................................................................................................... 9 ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ ................................................................................ 16 § 1. Понятие, сущность, виды правовых актов в сфере управления внутренними делами .......................................................................................... 16 § 2. Нормотворческая компетенция МВД в сфере управления внутренними делами .................................................................................................................. 21 ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 28 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ: ............................................ 29 ВВЕДЕНИЕ Актуальность темы курсовой работы. Осуществляемый в настоящее время в Российской Федерации процесс последовательной демократизации государственного аппарата, а также обусловленные им серьезные социальные и политические преобразования, обусловили необходимость формирования эффективной системы административно-правового регулирования управления в сфере внутренних дел. Указанные процессы устанавливают объективную необходимость постоянного совершенствования способов регулирования и поиска новых форм воздействия на социальные отношения с целью их охраны и развития. В связи с этим настоятельно необходимо сформировать действенную систему, гарантирующую соблюдение прав и свобод личности, обеспечении естественных прав человека, основанную на независимой судебной системе и в силу этого способной влиять на государственную власть с целью уменьшения ее произвола. Процессы коренного изменения российской государственности, происходящие в последнее десятилетие, существенным образом затронули сферу правоохранительной деятельности. Состояние и уровень преступности в Российской Федерации, тенденции ее развития заставляют ученых и практиков вновь и вновь обращаться к поиску путей активизации борьбы с нею. Эволюция российской преступности стала столь существенной и приобрела такие формы, что привлекла к себе внимание не только в нашей стране1, но и за рубежом. Как отмечают многие криминологи, главной особенностью современной преступности являются не ее количественные колебания и темпы роста или снижения (хотя и это очень важно), а существенные качественные изменения. А.Ф. Майдыков в качестве основных из них называет следующие: «усиление корыстной мотивации криминального поведения; географическое перераспределение преступности, вызванное концентрацией криминальной активности вокруг крупных денежных капиталов, сферы приложения финансов, в том числе нелегальных, возможности быстрого их оборота и извлечения высокой прибыли; новые тенденции в организованной преступности (сращивание организованных преступных групп насильственной направленности с группами, совершающими преступления экономики, создание собственных легальных в сфере силовых и контрразведывательных структур на базе предприятий частной охранной и детективной деятельности, широкое деятельности опыта и знаний использование специалистов, в в том преступной числе из правоохранительных органов, и др.); появление новых видов преступной деятельности (незаконные вооруженные формирования, рэкет, терроризм, политический экстремизм криминальной направленности, организация взрывов, компьютерная преступность и др.». Изменившиеся социально-политические и экономические условия, а также резко осложнившаяся криминальная ситуация в нашей стране привели к необходимости расширения компетенции Министерства внутренних дел в вопросах обеспечения охраны общественного порядка и безопасности. Особенно это касается их деятельности при осложнении оперативной обстановки и в чрезвычайных ситуациях, что нашло отражение в официальной позиции государства, выраженной в ряде вновь изданных нормативных правовых актов. В них, в частности, отмечается, что приоритет в решении задач по предотвращению и парированию внутренних угроз национальной безопасности Российской Федерации принадлежит МВД России, которое должно иметь соответствующие силы, средства и органы, способные выполнять специальные задачи. Указанные выше обстоятельства, а также недостаточная теоретическая разработанность и большая практическая значимость процесса управления в сфере внутренних дел определили выбор темы работы. Степень разработанности проблемы. Анализу проблем, связанных с управлением в сфере внутренних дел в отечественной юридической литературе всегда уделялось достаточно внимания. Вопросы управления в сфере внутренних дел также затрагивались многими советскими и российскими учеными–теоретиками права: С.С. Алексеевым, А.Б. Венгеровым, В.В. Игнатенко, В.Н. Карташовым, Д.В. Керимовым, А.В. Мицкевичем, Г.И. Муромцевым, А.С. Пиголкиным, Ю.М. Тихомировым и рядом других исследователей. Процесс управления в сфере внутренних дел достаточно подробно исследован в работах таких ученых как Ю.Г. Арзамасова, А.В. Апряткина, А.Н. Бабая, П.П. Баранова, Л.И. Глухаревой, К.Н. Дмитриевцева, Д.В. Денисова, В.О. Елеонского, М.В. Залоило, В.Б. Исакова, Е.В. Карнаухова, М.В. Костенникова, Т.Н. Москальковой, Л.Н. Хабибулина, Н.Н. Червякова, В.Н. Хропанюка, В.В. Черникова и др. Объектом работы являются социальные отношения, формирующиеся в процессе управления в сфере внутренних дел. Предметом работы являются правовые и административные проблемы в деятельности ОВД России. Целью работы является изучение практики административно-правового регулирования управления в сфере внутренних дел. Достижение вышеуказанной цели возможно в процессе решения следующих задач: 1) рассмотреть понятие и сущность управления внутренними делами; 2) охарактеризовать систему административного регулирования управления внутренними делами; 3) рассмотреть понятие, сущность, виды правовых актов в сфере управления внутренними делами; 4) исследовать нормотворческую управления внутренними делами. компетенцию МВД в сфере Методологической основой работы является диалектический подход в сочетании с использованием общих и частных методов научного познания, в частности, формально–логического, технико–юридического, системного анализа. Источниковая база исследования. В процессе написания работы изучен существенный объем специальной литературы, использованы положения Конституции РФ 1993 года, конституционные и федеральные законы, Кодекса об административных правонарушениях РФ, акты Правительства и Президента РФ, ведомственные нормативные акты, постановления Пленума Верховного Суда РФ. Структура курсовой работы. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы. ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ § 1. Понятие и сущность управления внутренними делами Одним из самых важных направлений административно-правовой деятельности является управление в сфере внутренних дел, которое направлено на обеспечение общественной безопасности, правопорядка, борьбы с преступностью, защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Президент РФ определяет цели и задачи, которые должны осуществлять органы внутренних дел, а так же их функции. Правительство в свою очередь занимается: • обеспечением органов внутренних дел необходимыми материальнотехническими и финансовыми средствами, осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов, участвует в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; • осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями; • разрабатывает и реализует меры по укреплению кадров, развитию и укреплению органов. материально-технической базы правоохранительных Основной целью управления в сфере внутренних дел является обеспечение законности и правопорядка в государстве, охрана прав, свобод и законных интересов граждан РФ.1 Функциями управления в сфере внутренних дел являются: • охрана жизни, прав, свобод и законных интересов граждан от противоправных посягательств; • охрана общественного порядка; • обеспечение общественной безопасности; • предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; • охрана на основе договоров с собственниками принадлежащего им имущества; исполнение уголовных наказаний и др. Формы управления в сфере внутренних дел следующие: • организационные мероприятия; • материально-технические операции; • нормотворческая деятельность; • правоприменительная (регулятивная и правоохранительная) деятельность. Также следует коснуться методов управления в сфере внутренних дел. Основными являются убеждение и принуждения, но кроме них применяются производные от этих методов, такие как психологические, административные, экономические и иные методы.2 Так как управление внутренними делами представляет собой одну из сфер государственного управления, то и осуществляется оно на базе принципов государственного управления, таких как объективность, сочетание централизации и децентрализации, и на основе организационных Булавчик В. Г., Грищенко Т. А., Игошин Н. А. Основы управления в органах внутренних дел. Словарь понятий и терминов: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Н.В. Бугеля. СПб., 2010. С. 23. 2 Кунев А. Пути укрепления законности и правопорядка в современной России // Современное право. 2010. №12. С. 33. 1 принципов, например, двойного подчинения, рационального распределения полномочий между субъектами исполнительной деятельности, сочетания единоначалия и коллегиальности. Вместе с тем органы внутренних дел, с учетом возложенных на них целей и задач руководствуются в своей деятельности установленными законодательством следующими принципами: • Соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина • Законность • Беспристрастность • Открытость и публичность • Общественное доверие и поддержка граждан • Взаимодействие и сотрудничество • Использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем Подводя итог, стоит отметить, что управление внутренними делами является составной частью системы государственного управления и ему свойственны общие для всей этой системы черты: государственно-властный, исполнительно-распорядительный, непосредственно подзаконный, организующая творческий направленность, характер, повседневность, непрерывность. Таким образом, государственное управление в сфере внутренних дел это целенаправленная, организующая, исполнительная и распорядительная деятельность уполномоченных субъектов управления, состоящая в непосредственной, практической реализации задач и функций государства в сфере внутренних дел. § 2. Система административного регулирования управления внутренними делами Субъектами управления в сфере внутренних дел являются органы государства и их должностные лица, наделенные соответствующими полномочиями; общественные объединения и их представители, обладающие специальными правами по осуществлению функций управления в сфере внутренних дел; граждане, участвующие в охране общественного порядка. В состав органов внутренних дел входят:1 • центральный аппарат МВД России, • территориальные органы МВД России, • образовательные, научные, медицинские (в том числе санаторнокурортные) организации системы МВД России, • окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, • загранаппарат МВД России, • организации культуры, физкультурно-спортивные организации, редакции печатных и электронных средств массовой информации, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел В целом систему органов внутренних дел России можно представить в виде следующих подсистемных уровней: Первый уровень – федеральный (центральный аппарат Министерства внутренних дел РФ);2 Второй уровень – окружной (главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам, управления на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам); Безденежных В.М. Содержание и формы административной деятельности ОВД. М., 2011. С. 25. 2 Валов С. В. Управление органами предварительного следствия: понятие, виды и основные характеристики // Российский следователь. 2006. №12. С. 2. 1 Третий уровень – межрегиональный (оперативные-поисковые бюро Министерства внутренних дел Российской Федерации, линейные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте); Четвертый уровень – региональный (министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по иным субъектам Российской Федерации); Пятый уровень – районный (управления, отделы Министерства внутренних дел Российской Федерации по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, управления, отделы Министерства внутренних дел Российской Федерации по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах, линейные отделы Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации на комплексе "Байконур" Особе внимание стоит уделить пятому уровню. Согласно Приказу МВД России от 01.09.2017 N 690 "Об утверждении Типового положения об отделе (отделении, пункте) полиции территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне", выделяется такое структурное подразделение как отдел, который осуществляет свою деятельность на районном уровне, реализующим задачи и полномочия ОВД Российской Федерации на территории муниципального образования. Другими словами, отдел полиции — территориальное подразделение внутри отдела или управления МВД России. Он осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими структурными подразделениями территориального органа МВД России, а при решении совместных задач отдел полиции обеспечивает взаимодействие с органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.1 Считается необходимым рассказать про контроль за деятельностью данного органа. Ученые - правоведы, в частности, выделяют общественный, государственный, судебный и ведомственный контроли. Первый может осуществляться «институтами гражданского общества, Общественной палатой, а также общественными и экспертными советами, сформированными при МВД России, МВД, ГУ МВД по субъектам Федерации». Понятно, что такой вид не обладает государственно - властной природы, но при этом всем, именно гражданское общество вносит каждый год немаленький вклад в обеспечении законности, например, посредством подачи обращений в государственные органы. Второй вид государственным. контроля, Он как охватывает уже всю было сказано, является систему органов полиции, осуществляется представительными органами власти. 2 Судебный контроль занимается проверкой законности правовых актов и деятельности сотрудников органов внутренних дел. Особенность данного контроля в том, что нарушения могут стать известны и при рассмотрении дел. Основным видом, действующим в системе МВД России, является ведомственный контроль, который проводится силами самого Министерства. С помощью его выявляются нарушения среди личного состава ОВД. Таким образом, функции полиции четко прописаны в законах, а деятельность сотрудников данного органа полностью контролируется обществом и государством. Важной составляющей для нормального функционирования органов полиции является взаимный интерес в обеспечении законности и правопорядка, как со стороны полиции, так и со стороны гражданского Булавин С.П. Преемственность в национальном законодательстве в условиях глобализации // Административное право и процесс. — 2012. — № 2. 2 Актуальные проблемы правового регулирования деятельности органов внутренних дел полиции) В.М. Семенов, П.Н. Левин, А. В. Мягков // Барнаульский юридический институт МВД России // URL: http://izvestia.asu.ru/media/files/issue/10/articles/ru/148-151.pdf. 1 общества. Реализация этого возможна только при оптимальном распределении численности населения по субъектам РФ, так считает Кононов А. М. По его мнению, только при правильном соотношении численности населения и сотрудников полиции, размеров субъектов возможно реализация полномочий органами полиции в равном объеме, без дополнительной нагрузки на личный состав субъектов РФ. Выход из сложившейся ситуацию один - перераспределение численности полиции между субъектами Российской.1 Несколько снижает эффективность работы полиции в рассматриваемом направлении тот факт, что региональным законодательством об административных правонарушениях на полицию возлагаются обязанности, которые не отвечают задачам полиции. Это доказывается приведенной судебной статистикой, по которой за 2018 г. судами общей юрисдикции России было рассмотрено 7106 административных дел по ст. 19.6 КоАП РФ, и 4694 из которых были привлечены к ответственности. Инициаторами возбуждения данных дел являлись, в основном, представители органов МВД. Если смотреть статистику за первое полугодие прошедшего года, то тенденция на рассмотрение административных дел по ст. 19.6 КоАП РФ сохраняется и составляет 3669 дела, что говорит о стабильности поднятой проблемы, в доказывания тезиса о наличии проблемы в численности сотрудников органов МВД, приведем в пример участкового уполномоченного, который в определенных ситуациях в некоторых случаях вынужден действовать самостоятельно, иногда в существенном от коллектива территориального органа внутренних дел. Из этого следует возможное превышение государственным служащим своих полномочий, что в дальнейшем может повлиять на ход уголовного расследования, что явно противоречит интересам уголовной политики РФ. Шиенкова А. С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации : дис. к. юрид наук. - 2007. - 17 с. 1 Справедливо указывают в своих работах ученные правоведы о правовых и организационных коллизиях, появившихся с формированием межмуниципальных органов МВД России. Так органы полиции менее крупных населенных городов и районов лишились своей самостоятельности и штатной обеспеченности, что непосредственно привело к непониманию во взаимодействии с муниципальными органами власти, прокуратурой, судами и другими правоохранительными структурами. Говоря про загруженность органов полиции, стоит упомянуть одну из мер по устранению причин и условий, способствующих совершению правонарушений - внесение представлений, согласно ст п. 12 ч. 1 ст. 13 Закона о полиции. Согласно данным ГУОООП МВД России, с каждым годом растет число представлений в компетентные территориальные органы государственной власти субъектов Российской Федерации об устранении причин и условий, способствовавших совершению. При том, что единой формой предписаний законодателем не определено, как и не разработаны требования по ее содержанию. Ученые выделяют некоторые проблемы, присущие полиции, для решения которых необходимо избавляться от пробелов в праве, в том числе от административных. Например, знание своих должностных обязанностей и актуальных юридических знаний, позволит профессиональному государственному служащему правильно и квалифицированно оказывать помощь гражданам, но при этом ранжирование личного состава органов полиции проходит не по критерию наличия образования и практических навыков, что носит негативной оттенок.1 В основном не последнюю роль играет несовершенствование организации и правового обеспечения деятельности органов внутренних дел, что и влечет ряд тех проблем, о которых мы писали выше. К сожалению, из-за сложной мировой обстановки наше Правительство пока не может направить должного внимания на данные ситуацию. И хочется верить, что в ближайшем будущем все-таки они будут Тереняк Анастасия Михайловна Административно-правовое регулирование в области внутренних дел // Скиф. 2020. №3 (43). С. 17-20. 1 решены, потому что деятельность МВД в первую очередь направлена на защиту и охраны прав и свобод личности, общества и государства, а этого можно добиться путем систематических правовых поправок в действующее законодательство. В заключении можно сделать общую констатацию фактов. В России органы внутренних дел занимают не самую последнюю роль в обеспечении дисциплины и законности в государственном управлении. Это проявляется в постоянных проверках, определении специальных требований и установлении лицензий на определенные объекты бытовой жизни, например, оружия. Так осуществляется контроль за законностью общественных отношений, возникающих между государственными органами и другими субъектами административных отношений. ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ВНУТРЕННИМИ ДЕЛАМИ § 1. Понятие, сущность, виды правовых актов в сфере управления внутренними делами Нормативными правовыми актами называют официальные документы установленной формы, которые принимаются в пределах компетенции определенного соблюдением государственного законодательно органа или установленной должностного процедуры, лица, с содержащие общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение.1 Рассматривая административные правовые акты, можно говорить, что они являются одним из видов нормативного правового акта. Обладают всеми присущими последним признаками. Определение понятия актов управления не имеет нормативного закрепления, вследствие чего является весьма дискуссионным. Так, И.И. Евтихиев, правовой акт управление определяет как: «все акты, совершённые исполнительно-распорядительными органами (административные акты, директивные постановления руководящих органов, а также особые акты соглашения)». Рассматривая данное определение, можно говорить о его неполноте (отсутствия указания цеди данных актов), Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права: учеб. пособие. Казань: Изд-во КЮИ МВД России, 2019. –351 с. 1 так как исходя из мнение Александра Федоровича, можно сделать вывод, что к актам управления относятся и гражданские договоры, заключенные вышеуказанными органами.1 Д.Н. Бахрак государственной официальных государственной дает свое определение администрации юридических власти в – это актов, процессе правового особый акта: «акты вид подзаконных, принимаемых субъектами исполнительно-распорядительной деятельности, содержащих односторонние властные волеизъявления и влекущих юридические последствия»2 Рассматривая данное понятие Бахрак Д.Н. выделяет субъектный состав, как один из основных признаков определения правового акта управления, указывает на принятие его субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности. Исходя из вышеуказанных определений можно вывести ряд признаков присущих актам управления: • имеют государственно-властный характер, являются обязательными (неисполнение лицами, на которых данный акт направлен влечет применение санкций); • принимаются в одностороннем порядке компетентным органом, должностным лицом • определяет границы должного поведения субъекта государственноуправленческой деятельности • соответствует принципу правомерности и законности. Должен издаваться только правомочным на то субъектов, в соответствии Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам; Евтихиев И.И. Основы советского административного права. Харьков. Юрид. издво НКЮ УССР.2019. С.35. 2 Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Изд-во НОРМА. 2018. С.275. 1 • является юридически значимым документом, может выступать в качестве доказательства в судебном разбирательстве.1 Исходя из вышесказанного, можно дать определение акта управления, как правового акт, издаваемого органами государственной власти в процессе осуществления ими исполнительно-распорядительной деятельности в целях непосредственной организации практического осуществления функций государства. Система органов внутренних дел Российской Федерации входит в систему исполнительной власти Российской Федерации, является ее подсистемой, следовательно, можно сделать вывод, что правовые акты в сфере управления внутренними делами – это акты, издаваемые в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов внутренних дел, с целью осуществления своей деятельности, в пределах компетенции данного органа.2 Классификация актов управления органов внутренних дел Российской Федерации позволяет охарактеризовать их более подробно по ряду характерных признаков, выявить существующие связи, найти сходства и различия. Следует отметить, что классификации не являются неизменными: они проходят ряд этапов развития. Отсутствие возможности строгой фиксации оснований классификации ведет к тому, что один и тот же объект (предмет) по одному основанию может быть включен в одну группу, а по другим - в другую. Это способствует тому, что классификационные схемы не являются замкнутыми, неизменяемыми, застывшими, раз и навсегда установленными. Они уточняются, развиваются и дополняются в ходе прогресса человеческого знания. Изменяются или исчезают одни виды нормативно-правовых актов, появляются другие, формируются, видоизменяются подсистемы Борисова Е.К. "Признаки правого акта управления. Юридическое значение" Вестник науки и образования, no. 21-2 (75), 2019, pp. 55-57. 2 Ваньков, А. В. (2013). Понятие и сущность административно-правовых актов органов внутренних дел Российской Федерации. Вестник Восточно-Сибирского института МВД России, (1 (64)), 36-40. 1 законодательных актов. То есть система законодательства находится в динамическом процессе. Ученые на пришли к единому мнению, касательно критериев и видов классификации актов управления органов внутренних Российской Федерации. Одним из критериев классификации актов управления выделяют форму, в которой он был принят. Так акты управления органов внутренних дел можно разделить на: • Приказ – подзаконный акт управления, носящий волевое властное заключение руководящего органа (должностного лица), носящего обязательный характер. • Директива – нормативный правовой акт, создаваемый для определения перспектив развития органов внутренних дел Российской Федерации на определенный промежуток времени. • Правила – акт содержащий основные требования к организации работы подразделений органов внутренних дел, их должностных лиц, в процессе осуществления их профессиональной деятельности. • Устав – кодифицированный нормативный правовой акт (свод правил), содержащий систематизированное изложение норм, регламентирующих тот или иной вид деятельности либо правовой статус учреждений и хозяйствующих субъектов, относящихся к системе МВД России.1 По направленности предписаний правовые акты органов внутренних дел подразделяют на акты внутреннего действия и акты внешнего действия. Актами внешнего действия называют акты, охватывающие всех лиц, на кого они адресованы, не зависимо от их признаков, местоположения, трудовой деятельности. Щербакова Елена Сергеевна Нормативные акты в сфере охраны правопорядка: теоретико-правовой аспект // Вестник СГЮА. 2012. №1 (84) 1 Нормативные правовые акты внутреннего действия касаются только субъектов, входящих в состав определенного министерства, службы, агентства, организации или проживающих на той или иной территории. Причем, такие акты могут приниматься не только министерствами и нижестоящими субъектами правотворчества, но и высшими органами законодательной и исполнительной власти. Примером может служить Федеральный закон "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" 1; "О системе государственной службы Российской Федерации" 2 и др. По субъекту волеизъявления правовые акты органов внутренних дел Российской Федерации подразделяются на: а) односторонние - изданные соответствующими должностными лицами органов внутренних дел, в соответствии с их компетенцией, б) двух и многосторонние - изданные органами внутренних дел совместно с другими органами. К ним можно отнести: органы государственной власти, органы местного самоуправления (договорноуправленческое соглашение), общественные объединениями и с различные юридическими объединениями (ассоциациями т.п.). В зависимости от субъекта-правотворца в правотворческом процессе можно выделить следующие разновидности актов совместного на налаживание нормотворчества ОВД: 1. совместные акты (договор), направленные международных связей. Такие акты принимаются совместно с различными организациями, регулирующими международную стабильность общества, а также с правоохранительными органами и органами внутренних дел иностранных государств; Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" 2 Федер+альный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" 1 2. совместные акты, принимаемые с различными органами государственной власти Российской Федерации, находящимися как на одном уровне иерархии с Министерством, так и на других ступенях иерархической структуры. Таким образом, можно сделать вывод о том, что нормативно правовые акты органов внутренних дел Российской Федерации могут иметь различную форму и содержание, регулируют обширный круг общественных отношений и могут быть направлены на различных субъектов. Именно это позволяет органам внутренних дел создать устойчивую законодательную базу, позволяющую данной структуре осуществлять возложенные на них обязанности. § 2. Нормотворческая компетенция МВД в сфере управления внутренними делами Основой деятельности любого государственного органа, является нормативно-правовая база, регулирующая его деятельность, которая может создаваться как вышестоящими исполнительными и законодательными органами, так и структурными подразделениями и должностными лицами непосредственного органа. Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, предназначенным для непосредственного осуществления государственного управления в сфере внутренних дел. Обладая масштабной компетенцией, органы внутренних дел являются еще и самой представительной и разветвленной частью государственного аппарата. Их структура и должностные лица действуют на всех уровнях административно-территориального деления страны, в каждом поселении и по всему диапазону муниципальных образований. Так, рассматривая законодательную базу Министерства внутренних дел Российской Федерации, в качестве основного нормативного правового акта, регулирующего его деятельность, можно выделить Федеральный закон «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации».1 Также полномочия Министерства внутренних дел регламентируются указом президента от 18 июля 1996 г. N 1039. Однако, помимо этого, учитывая специфику деятельности МВД РФ, делопроизводство данного органа в процессе своей деятельности должно учитывать режим секретности, а следовательно, возникает необходимость в разработке собственного ведомственного нормативного правового акта, который должным образом будет регулировать данные отношения. Министерство внутренних дел Российской Федерации является одним из структурных подразделений исполнительной власти, осуществляющим правоприменительную деятельность. Однако, помимо этого, немалое значение имеет и нормотворческая функция данного органа. В содержании нормотворческой деятельности МВД России, как и любого федерального министерства, можно выделить три основных направления: 1) собственное нормотворчество – издание нормативных актов, регулирующих деятельность конкретного ведомства; 2) межведомственное нормотворчество – издание нормативных актов совместно с другими органами государственной власти (по вопросам пересекающейся компетенции или представляющим взаимный интерес); 3) участие в нормотворческой деятельности по линии других государственных органов – разбор нормативных правовых актов на стадии их создания, вынесение спорных вопросов, предложение и обсуждение различных поправок. Федеральный закон "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 30.11.2011 N 342-ФЗ (последняя редакция) 1 Согласно п. 12 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации МВД РФ может самостоятельно издавать нормативные правовые акты и регулировать только те вопросы, которые не являются предметом регулирования Конституции конституционных Российской законов, Федерации Российской федеральных или Федерации, законов, Правительства федеральных актов Президента Российской Федерации; определяет порядок реализации прав и обязанностей полиции, если этот порядок не является предметом регулирования федеральных законов, актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.1 Не каждое должностное лицо Министерства внутренних дел имеет право в участии в нормотворческом процессе. Таким правом обладают министр внутренних дел, а также лицо, исполняющее его обязанности. Заместители министра, руководители подразделений МВД России правомочны издавать нормативно-правовые акты лишь только в случаях, которые законодательно определены. Содержательная часть издаваемых нормативных актов затрагивает непосредственно компетенцию деятельности МВД России. В результате наделения Министерства внутренних дел Российской Федерации нормотворческими полномочиями государство обеспечивает конкретизацию, оперативность и дифференцированность руководства сферой внутренних дел. Отчасти в относительной саморегулируемости кроется смысл и значение нормотворческой деятельности государственных органов. В результате которой деятельность данного органа является автономной, а следовательно уменьшается возможность давления на данную структуру и обеспечивается более качественная работа. Кроме того, именно оперативность является одним из основных критериев качественного Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1334. 1 выполнения органами внутренних дел своих полномочий, связанных с поддержанием правопорядка и борьбой с преступностью. Нормотворческая деятельность Министерства внутренних дел четко урегулирована и законодательно закреплена. Таким образом, существует лишь три случая, при которых органы внутренних дел могут издавать свои нормативные правовые акты. Во-первых, они могут разрабатываться во исполнение предписания высшей юридической силы и в данной связи детализировать положения основного правового акта либо определять технологический процесс их реализации. При этом в одном случае полномочие на принятие подобного акта может быть прямо указано в самом основном нормативном акте, в другом случае оно проистекает из цели правовой установки, реализующей положения основного предписания. Так, приказ МВД России от 6 марта 2009 г. № 196 «О порядке посещения мест принудительного содержания органов внутренних дел Российской Федерации членами общественных наблюдательных комиссий» был издан во исполнение Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», приказ МВД России от 10 января 2012 г. № 1 «Об утверждении инструкции о порядке присвоения квалификационных званий сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации» – во исполнение Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Во-вторых, МВД России принимает нормативные акты в соответствии с требованиями документов высшей юридической силы или нормами, содержащимися в них. В этом случае понимаемый нормативный акт направлен на логическое продолжение основных правовых предписаний и на их развитие. Подобная конкретизация материальной стороны нормативного регулирования присуща, к примеру, Административному регламенту Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по проведению добровольной государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации, утвержденному приказом МВД России от 14 июля 2012 г. № 696.1 Другой особенностью данной разновидности ведомственных нормативных установок является то, что они носят преимущественно технологический характер. Их служебная роль заключается в том, чтобы установить порядок реализации положений иных нормативных документов. Наконец, МВД России может принимать нормативные акты в рамках собственной компетенции. Это так называемое «первичное» правовое регулирование, так как по сравнению с вышеназванными случаями документы собственной компетенции имеют не вспомогательное, а относительно автономное значение, хотя и осуществляются в системе заданных правовых параметров. Главным образом, такие нормативные акты носят внутренний характер и посвящены регулированию служебных отношений. В их числе разного рода положения о подразделениях, уставы, наставления и инструкции по реализации функций, возложенных на систему МВД России. В соответствии с действующим законодательством министерство наделено компетенцией на издание двух видов норм права: • адресованные органам, подразделениям, должностным лицам, сотрудникам, федеральным гражданским служащим и работникам системы МВД России (внутренние, внутрисистемные нормы права); • содержащие предписания в адрес других органов, организаций и граждан (внешние правовые нормы). Ведомственные документы призваны прежде всего регулировать внутрисистемные отношения, упорядочивать деятельность органов Приказ МВД РФ от 14.07.2012 n 696 "Об утверждении административного регламента министерства внутренних дел Российской " (зарегистрировано в минюсте рф 27.07.2012 n 25034). 1 внутренних дел, их служб и подразделений. В них определяются права, обязанности и ответственность органов, структурных подразделений и сотрудников, основы их взаимоотношений, закрепляются наиболее оптимальные формы, методы и процедуры деятельности органов внутренних дел, направленной на выполнение возложенных на них задач.1 С их помощью обеспечивается и регулируется внедрение в практику работы достижений научнотехнического прогресса, результатов академических исследований и разработок, регламентируются процессы управления в системе внутренних дел. Однако по целому ряду вопросов ведомственное правовое регулирование распространяется и на отношения, возникающие вне системы органов внутренних дел. Это случается, когда действующее законодательство предоставляет МВД России право посредством принятия нормативных предписаний регулировать общественные отношения в следующих областях: – регистрация и учет заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях и иных происшествиях; – обеспечение безопасности дорожного движения; – осуществление федерального государственного контроля (надзора) за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; – осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции; – государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц; – контроль частной детективной деятельности; Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России: Монография. М.: Юрлитинформ, 2018. 1 – проведение государственной дактилоскопической и геномной регистрации; – исполнение законодательства об административных правонарушениях; – обеспечение ведения и функционирования информационных банков (баз), представления в соответствии с законодательством Российской Федерации содержащихся государственной власти, в них органам сведений федеральным государственной власти органам субъектов Российской Федерации, иным государственным органам, органам местного самоуправления, организациям и гражданам; – реализация кадровой функции, прием на службу в органы внутренних дел, порядок и условия приема в образовательные организации, находящиеся в ведении МВД России. В перечисленных случаях действие правовых норм МВД России часто распространяется и на других участников общественных отношений. И здесь основным предметом правового регулирования выступает системность реализации гражданами и организациями своих прав и исполнения обязанностей в границах перечисленных сфер общественной жизни. В том числе установка механизма взаимоотношений органов внутренних дел с иными субъектами правоотношений, действующими в сфере охраны правопорядка. Эти акты, как известно, подлежат государственной регистрации в Минюсте России, которая введена в 1997 г.1 Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что нормотворческая деятельность МВД России отличается масштабностью и мобильностью. В последнее время в год принимается порядка 200 нормативных приказов. Общее число действующих базовых приказов данного вида составляет более 1500. А если учесть, что каждым приказом, как правило, утверждается 2–3 Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895. 1 нормативных документа, то общее число ведомственных нормативноправовых актов значительно больше. В министерстве накоплен опыт, заслуживавший внимания в плане оптимизации качества ведомственного нормотворчества, придания ему должной перспективности и гибкости.1 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 1 Черников В.В. Нормотворческая функция МВД России // Вестник ННГУ. 2016. №5. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ: I.Нормативные правовые акты 1. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 33. Ст. 3895 2. Федеральный закон "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 30.11.2011 N 342-ФЗ (последняя редакция) 3. Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. 2011. № 10. Ст. 1334. 4. Федеральный закон от 20.04.1995 № 45-ФЗ "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов" 5. Федеральный закон от 27.05.2003 № государственной службы Российской Федерации" 58-ФЗ "О системе 6. Приказ МВД РФ от 14.07.2012 № 696 "Об утверждении административного регламента министерства внутренних дел Российской " (зарегистрировано в минюсте РФ 27.07.2012 № 25034). II. Учебная, научная литература 1. Актуальные проблемы правового регулирования деятельности органов внутренних дел полиции) / под ред. В.М. Семенов, П.Н. Левин, А. В. Мягков // Барнаульский юридический институт МВД России. 2019. С.18. 2. Арзамасов Ю.Г. Теория и практика ведомственного нормотворчества в России: Монография // М.: Юрлитинформ, 2018. С.480. 3. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: Изд-во НОРМА. 2018. С.275. 4. Борисова Е.К. Признаки правого акта управления. Юридическое значение // Вестник науки и образования. 2019. №21-2 (75). С.55-57. 5. Булавин С.П. Преемственность в национальном законодательстве в условиях глобализации // Административное право и процесс. 2012. №2. С.2. 6. Булавчик В. Г., Грищенко Т. А., Игошин Н. А.Основы управления в органах внутренних дел. Словарь понятий и терминов: учебное пособие // 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. Н.В. Бугеля. СПб., 2010. С. 23. 7. Валов С. В. Управление органами предварительного следствия: понятие, виды и основные характеристики // Российский следователь. 2006. №12. С.2. 8. Ваньков, А. В. Понятие и сущность административно-правовых актов органов внутренних дел Российской Федерации // Вестник ВосточноСибирского института МВД России. 2013. С.36-40. 9. Евтихиев И.И. Основы советского административного права // Харьков. Юрид. изд-во НКЮ УССР. 2019. С.35. 10. Кунев А. Пути укрепления законности и правопорядка в современной России // Современное право. 2010. №12. С. 33. Безденежных В.М. Содержание и формы административной деятельности ОВД. М., 2011. С. 25. 11. Тереняк Анастасия Михайловна Административно-правовое регулирование в области внутренних дел // Скиф. 2020. №3 (43). С. 17-20 12. Фаткуллин Ф.Ф. Проблемы теории государства и права: учеб. пособие // Казань: Изд-во КЮИ МВД России, 2019. –351 с. 13. Черников В.В. Нормотворческая функция МВД России // Вестник ННГУ. 2016. №5. 14. Шиенкова А. С. Административно-правовое регулирование правоохранительной службы в органах внутренних дел Российской Федерации // дис. к. юрид наук. 2007. С.17. 15. Щербакова Елена Сергеевна Нормативные акты в сфере охраны правопорядка: теоретико-правовой аспект // Вестник СГЮА. 2012. №1 (84)
