МВД России Санкт-Петербургский университет ОСНОВЫ ТЕОРИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Курс лекций Санкт-Петербург 2019 План 2019. поз. 49 УДК 342.724 ББК 67.7 О 75 О 75 Основы теории национальной безопасности: курс лекций. — СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2019. — 156 с. Авторский коллектив: Андрейцо С. Ю., канд. юрид. наук, доц. (лекция 7–8 (в соавт.), лекция 11–12 (в соавт.)); Астафичев П. А., д-р юрид. наук, проф. (лекция 3–4 (в соавт.)); Грипп Э. Х., канд. юрид. наук, доц. (лекция 1–2 (в соавт.)); Грищенко Т. А., канд. юрид. наук (введен., лекция 5–6 (в соавт.), лекция 11–12 (в соавт.)); Новицкая О. Н., канд. юрид. наук, доц. (лекция 9–10 (в соавт.)); Патрикеев В. Е., канд. юрид. наук, доц. (лекция 5–6 (в соавт.)); Скрипкина Ю. Г., канд. юрид. наук (лекция 1–2 (в соавт.)); Трифонов В. А. (лекция 7–8 (в соавт.)); Яхина Ю. Х., канд. юрид. наук, доц. (лекция 9–10 (в соавт.)) ISBN 978-5-91837-196-1 В курсе лекций в краткой форме раскрывается тематика учебной дисциплины «Основы теории национальной безопасности». Курс лекций предназначен для курсантов и слушателей, обучающихся по специальности: 40.05.01 — правовое обеспечение национальной безопасности. Также он будет интересен для адъюнктов, преподавателей и практических сотрудников. УДК 342.724 ББК 67.7 Рецензенты: Самигуллин В. К., доктор юридических наук, профессор (Уфимский юридический институт МВД России); Ильичев И. Е., доктор юридических наук, доктор технических наук, профессор (Белгородский юридический институт МВД России) ISBN 978-5-91837-196-1 © Санкт-Петербургский университет МВД России, 2019 2 Содержание Введение ....................................................................................................................... 5 Лекция № 1–2. Теоретико-методологические основы национальной безопасности. Общепризнанные принципы и нормы международного права как основа обеспечения национальной безопасности России ................................ 7 1. Основы теории национальной безопасности в системе научных знаний .................................................................................. 7 2. Безопасность как социально-правовое явление и категория общей теории национальной безопасности ............................... 10 3. Международно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности ...................................................... 15 Лекция № 3–4. Концептуальные основы и стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Конституционно-правовые основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации ..................... 20 1. Концепция государственной политики и стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.................................... 20 2. Президент Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности ..................................... 25 3. Функции органов государственной власти и органов местного самоуправления в обеспечении национальной безопасности ................................................... 41 4. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения путѐм выборов, референдума или через органы местного самоуправления. ......................... 51 Лекция № 5–6. Основные элементы государственной системы обеспечения национальной безопасности России. Особенности правового регулирования противодействия коррупции в Российской Федерации............................................................................................ 53 1. Правовой статус и функции Совета Безопасности Российской Федерации ................................................ 53 2. Организационно-правовые основы управления обороной и обеспечением государственной безопасности ............................................ 58 3. Понятие и основные направления противодействия коррупции ............. 64 Лекция № 7–8. Особенности правового регулирования экономической безопасности и проблемы еѐ обеспечения в Российской Федерации. Особенности правового регулирования информационной безопасности Российской Федерации ...................................... 72 1. Экономическая безопасность в системе национальной безопасности ........................................................... 72 3 2. Структура и составляющие экономической безопасности Российской Федерации .................................. 78 3. Понятие и содержание информационной безопасности в современных условиях............................ 90 Лекция № 9–10. Особенности правового регулирования и система обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. Конституционно-правовые основы обеспечения национальной безопасности России в условиях чрезвычайных обстоятельств ............................................................... 98 1. Экологическая безопасность в системе национальной безопасности ........................................................... 98 2. Система и основные направления обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации ....... 103 3. Организационно-правовые основы обеспечения безопасности в условиях чрезвычайных обстоятельств ..................................................... 110 Лекция № 11–12. Особенности правового регулирования и система обеспечения национальной безопасности в условиях межнациональных конфликтов. Особенности правового регулирования миграционной и демографической безопасности .......................................................................... 126 1. Межэтнические и межрелигиозные конфликты как угроза национальной безопасности ........................................................ 126 2. Основы обеспечения миграционной и демографической безопасности России .................................................... 130 3. Механизм обеспечения миграционной и демографической безопасности в России.................................................. 138 Список рекомендуемой литературы ...................................................................... 146 4 Введение Современный этап социально-экономического развития России характеризуется резким возрастанием актуальности проблемы обеспечения национальной безопасности России, которая связана с вопросом о возможностях сохранения страны в исторической перспективе. Угроза снижения уровня обеспечения национальной безопасности является следствием как смены политической, экономической и социальной систем в стране, так и коренных переменам, происходящих в мироустройстве и глобальной геополитике. Новые реалии поставили в качестве приоритетной задачу создания новой эффективной системы обеспечения национальной безопасности. Решение данной задачи должно опираться не только на соответствующие государственно-правовые механизмы и общественные институты, но и на обоснованную теоретико-методологическую проработку проблем безопасности, которая в настоящее время находится на предварительном этапе своего формирования. Разработка теории национальной безопасности призвана дать обучаемым целостное представление о сущности, структуре и юридической природе безопасности личности, общества и государства, изучить содержание современных процессов реформирования и трансформации общественной системы, функционирования и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Дальнейшее развитие базовых институтов теории национальной безопасности является основой совершенствования практики еѐ обеспечения, а также реализации новой стратегии развития нашей страны. Достижение исполнение выделенных приоритетов и стратегических ориентиров будет означать всестороннюю, полную и долгосрочную защищенность национальных интересов России. Учебная дисциплина «Основы теории национальной безопасности» предусмотрена государственным образовательным стандартом для специальности «Правовое обеспечение национальной безопасности». Дисциплина знакомит курсантов и слушателей с теоретическими основами обеспечения национальной безопасности и правового регулирования в этой сфере. Цель учебной дисциплины: сформировать у курсантов и слушателей понятийный аппарат, систематизированные знания потенциальных угроз, основных направлений обеспечения национальной безопасности и роли правоохранительных органов в этом процессе, выработать у них 5 и на этой основе практические навыки и умения реализации нормотворческих, правоприменительных и контрольно-надзорных функций в сфере обеспечения национальной безопасности России. Задачи учебной дисциплины: — выработка у курсантов и слушателей умений и навыков применения норм права в процессе обеспечения национальной безопасности России; — формирование практической готовности и способности осуществлять правоприменительную, нормотворческую и контрольнонадзорную функции в рамках правовых отношений в сфере обеспечения национальной безопасности; — подготовка будущих специалистов к практической работе по предотвращению угроз национальной безопасности России в соответствии с назначением и спецификой деятельности органов внутренних дел. Курс лекций позволит курсантам и слушателям ознакомиться с понятием национальной безопасности, основными угрозами, представляющими опасность для современной России, правовыми механизмами противодействия проявлениям отдельных угроз (экономической, продовольственной, экологической, информационной, коррупции и др.). 6 Лекция № 1–2 Теоретико-методологические основы национальной безопасности. Общепризнанные принципы и нормы международного права как основа обеспечения национальной безопасности России Учебные вопросы: 1. Основы теории национальной безопасности в системе научных знаний. 2. Безопасность как социально-правовое явление и категория общей теории национальной безопасности. 3. Международно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности. 1. Основы теории национальной безопасности в системе научных знаний Изучение общей системы национальной безопасности невозможно без интеграции различных научных знаний. К проблемам обеспечения национальной безопасности обращаются представители не только философии, истории, экономики, военной науки, но также представители других наук. Социология, политология, психология, демография, экология, юриспруденция исследуют структурные и функциональные компоненты общей социальной системы обеспечения национальной безопасности. Междисциплинарный подход позволяет всесторонне исследовать природу такого сложнейшего социально-правового явления как национальная безопасность. Для комплексного анализа задач и функций системы национальной безопасности необходимо совершенствование понятийно-категориального аппарата для обстоятельного изучения элементов организационно-правового механизма еѐ обеспечения, эффективного противодействия вызовам и угрозам национальным интересам России, а также разрешения проблем, возникающих в процессе осуществления этой деятельности. Предмет общей теории национальной безопасности имеет комплексный характер и представляет собой социально-правовую действительность, включающую в себя общественные отношения, складывающиеся в области национальной безопасности, а также организационный механизм и правовые основы функционирования системы еѐ обеспечения. 7 Целью изучения учебной дисциплины «Основы теории национальной безопасности» является формирование систематизированных теоретических знаний и представлений о сущности и структуре национальной безопасности, о стратегических приоритетах и механизме правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе еѐ обеспечения, а также о задачах и функциях правоохранительных органов, осуществляющих деятельность в данной области. К числу основных задач, необходимых для достижения этой цели, относятся: ― ознакомление с теориями и взглядами, выработанными наукой в отношении содержания и практики обеспечения национальной безопасности; ― изучение организационных и правовых основ системы национальной безопасности, учебной литературы, источников теоретического и информационного характера по проблемам еѐ обеспечения; ― выработка умения оперировать юридическими понятиями и категориями, навыков применения норм различных отраслей права в процессе обеспечения национальной безопасности России с участием правоохранительных органов; ― формирование способности осуществлять нормотворческую, правоприменительную, и контрольно-надзорную функции в рамках государственно-правовых отношений в сфере обеспечения национальной безопасности; ― создание необходимых условий для активизации познавательной деятельности и подготовка к практической работе по предотвращению угроз национальной безопасности России в соответствии со спецификой правоохранительной системы; ― формирование способности рассмотрения и разрешения практических вопросов в области функционирования системы обеспечения национальной безопасности и др. Методология теории национальной безопасности представляет собой совокупность определѐнных теоретических и логических приѐмов и способов исследования социально-правовых явлений и процессов, складывающихся в области обеспечения национальной безопасности. Проблемы национальной безопасности относятся к числу важнейших и сложнейших проблем современности. Их важность настолько велика, что должны быть привлечены и использованы в комплексных исследованиях сущности и содержания национальной 8 безопасности все методы, средства и инструменты, применение которых может помочь их решению. Систему методов теории национальной безопасности образуют: — общенаучные методы — анализ, синтез, обобщение, аналогия, абстрагирование, дедукция, индукция и др. — частнонаучные или специальные методы — формальнологический, структурно-функциональный, историко-правовой, системного подхода, социологического моделирования, сравнительноправового анализа и др. Теория национальной безопасности направлена на реализацию целого ряда взаимосвязанных функций, совершенствующих организационно-правовой механизм еѐ обеспечения, основными из которых являются теоретическая, правовая, социологическая, политическая, прикладная, информационная, познавательная, воспитательная и другие. Общая теория национальной безопасности занимает особое место в системе отраслей науки. Изучение дисциплины «Основы теории национальной безопасности» основано на необходимом объѐме знаний целого комплекса естественных, гуманитарных и технических наук, полученных на базе среднего общего или среднего профессионального образования, среди которых основополагающими являются экология, экономическая география, история, политическая география, обществознание, правоведение, обеспечение безопасности жизнедеятельности. Понятийно-категориальный аппарат теории национальной безопасности и направления научных исследований этой сферы социально-правовых отношений теснейшим образом взаимосвязаны с классическими постулатами и достижениями философии, политологии, социологии, экономики, конфликтологии, социальной психологии, теории государственного и муниципального управления. В системе юридических наук теория национальной безопасности имеет ярко выраженные междисциплинарные связи с: — общетеоретическими науками (теория государства и права, история государства и права России, история государства и права зарубежных стран, история политических и правовых учений); — отраслевыми науками (международное право, конституционное право России, конституционное право зарубежных стран, административное право, муниципальное право, экологическое право, земельное право, финансовое право, информационное право, уголовное право и др.); 9 — специальными науками (правоохранительные органы, криминология, административная деятельность органов внутренних дел, правовая статистика, организация работы полиции, личная безопасность сотрудников органов внутренних дел, обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел, основы информационной безопасности в органах внутренних дел и др.). Таким образом, «Общая теория национальной безопасности», как и любая отрасль науки, представляет собой систему обобщѐнных знаний, представлений и взглядов о сущности, содержании и элементах структуры национальной безопасности, о тенденциях развития организационно-правовых основ и направлений функционирования системы еѐ обеспечения в Российской Федерации. Особенностью освоения и изучения нормативного, научного и учебнометодического материала по тематике учебной дисциплины «Основы теории национальной безопасности» является еѐ полиотраслевой характер, теоретическую основу которого составляют достижения целого комплекса социальных, экономических, политических, юридических и других наук. 2. Безопасность как социально-правовое явление и категория общей теории национальной безопасности Безопасность является необходимым условием жизнедеятельности личности, стабильного функционирования и прогрессивного развития общества и государства, самого существования человеческой цивилизации и представляет собой сложнейшее социально-политическое явление, смысл которого кажется доступным на интуитивном уровне. Однако, несмотря на широкое употребление этого понятия, его сущность и содержание остаются теоретически неисследованными. С точки зрения законодателя, угроза национальной безопасности — совокупность условий и факторов, создающих прямую или косвенную возможность нанесения ущерба национальным интересам1. Из этого определения заметно, что основным критерием угрозы национальной безопасности является возможный существенный вред именно национальным интересам Российской Федерации, под которыми, в свою очередь, понимаются объективно значимые потребности личности, общества и государства в обеспечении их защищенно1 Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. 10 сти и устойчивого развития1. Спектр и характер национальных интересов теснейшим образом связан с содержанием национального достояния современной России, которое включает в себя население страны, территорию государства, природные и климатические ресурсы, экономику, интеллектуальные и духовные ценности, включая исторически сложившиеся самосознание, авторитет в мировом сообществе, культуру, науку и образование. В связи с этим к числу национальных интересов современной России можно отнести: — укрепление обороны страны, обеспечение незыблемости конституционного строя, суверенитета, независимости, государственной и территориальной целостности Российской Федерации; — укрепление национального согласия, политической и социальной стабильности, развитие демократических институтов, совершенствование механизмов взаимодействия государства и гражданского общества; — повышение качества жизни, укрепление здоровья населения, обеспечение стабильного демографического развития страны; — сохранение и развитие культуры, традиционных российских духовно-нравственных ценностей; — повышение конкурентоспособности национальной экономики; — закрепление за Российской Федерацией статуса одной из лидирующих мировых держав, деятельность которой направлена на поддержание стратегической стабильности и взаимовыгодных партнерских отношений в условиях полицентричного мира. Поэтому, если под опасностью следует понимать вероятность нанесения ущерба национальным интересам то угроза представляет собой наиболее конкретную и непосредственную форму выражения опасности, определяемую наличием различного рода явлений, факторов и обстоятельств, негативно влияющих на различные элементы национального достояния российского общества и государства. Угрозы могут быть классифицированы по различным основаниям. 1. В зависимости от характера источника опасности, угрозы подразделяют на: — естественно-природные, в том числе стихийные; — техногенные, антропогенные; 1 Там же. 11 — социальные, в том числе политические, военные, информационные и др. Очевидно, что первая группа угроз носит объективный характер, другие же так или иначе связаны с жизнедеятельностью людей. При этом под источниками опасности понимаются негативные явления, факторы и обстоятельства, способные создать, вызвать угрозу причинения ущерба, в том числе и национальным интересам. 2. По степени вероятности: — реальные; — потенциальные. Законодатель оставляет без определения реальную и потенциальную угрозу национальным интересам. Однако, следует иметь в виду, что реальными являются такие угрозы, которые могут материализоваться, причинить ущерб в любой момент времени. Потенциальные же реализуются, т. е. причиняют ущерб в случае формирования определенных условий и обстоятельств. Зачастую потенциальная угроза перерастает в реальную, наличие которой увеличивает риск причинения вреда. 3. В зависимости от территориального расположения источников опасности угрозы национальным интересам подразделяют на внутренние и внешние. Угроза признаѐтся внешней, если источник опасности находится вне пределов государства, либо опасность исходит от другого государства или его граждан, где бы они не находились. В качестве внешних угроз национальным интересам России выступают: — силовые методы разрешения международных споров; — распространение оружия массового поражения; — транснациональная организованная преступность, включая терроризм, национализм, экстремизм, наркоторговлю, торговлю людьми, правонарушения в сфере информационных технологий; — обострение мировой демографической ситуации; — мировой экономический кризис; — глобальный экологический кризис и дефицит отдельных природных ресурсов; — неконтролируемая и незаконная миграция и другие. Если источник опасности находится в пределах территории страны, или опасность исходит от собственного государства или своих сограждан, угроза считается внутренней. 12 К числу внутренних угроз национальным интересам Российской Федерации относятся: — социальное расслоение и обострение социальных противоречий; — политическая нестабильность в обществе; — недостаточно высокий уровень технологического потенциала страны, экспортно-сырьевая модель и снижение конкурентоспособности отраслей экономики; — высокий риск социальных конфликтов, в том числе на межнациональной и религиозной почве; — усиление криминализации общества и рост преступности; — высокий уровень коррупции и форм еѐ проявления; — загрязнение окружающей среды, нерациональное использование природных ресурсов и неблагоприятная экологическая обстановка в большинстве российских регионов; — демографический кризис; — кризис системы здравоохранения, снижение общего уровня здоровья населения и другие. Прослеживается следующая тесная взаимосвязь: национальные интересы (национальное достояние) — источник опасности — угроза причинения вреда — опасность. Поэтому наличие реальной или потенциальной угрозы причинения вреда от различных источников и представляет собой опасное состояние, опасность. Безопасность же предварительно можно определить как отсутствие опасного состояния. Вопрос об определении национальной безопасности остаѐтся дискуссионным, так как безопасность представляет собой чрезвычайно сложную социально-правовую категорию и, в качестве понятия, имеет самое широкое применение в различных областях знаний и деятельности. В соответствии с действующим законодательством под национальной безопасностью понимается состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства1. Несмотря на такое обстоятельное 1 Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. 13 определение, законодатель, к сожалению, не определяет категорию «состояние защищѐнности». Защищѐнность является завершающим этапом процесса защиты, которая в свою очередь, предполагает наличие волевой сознательной деятельности определѐнных субъектов, направленной на устранение опасности. Безопасное же состояние может иметь место и в случае объективного отсутствия опасности. В связи с этим, логично предположить, что «безопасность» более широкое понятие, чем «состояние защищѐнности», так как последнее является следствием и результатом защиты. Исходя из вышеизложенного, можно предложить для дискуссии следующее определение: Национальная безопасность является необходимым условием стабильного существования и развития нации и представляет собой динамически устойчивое состояние, при котором объективно отсутствуют либо исключаются источники опасности, а при их наличии или возникновении предотвращается возможность причинения от них вреда интересам личности, общества и государства. Классификация видов национальной безопасности может быть представлена по нескольким основаниям, из которых существенное значение отводится следующим: 1. В зависимости от субъектов социального взаимодействия, чьи интересы защищаются: — безопасность личности; — безопасность коллективов; — безопасность социальных групп; — безопасность общества; — безопасность государства. 2. В зависимости от территориального масштаба: — общефедеральная; — субъектов Российской Федерации; — муниципальная; — локальная; — корпоративная. 3. В зависимости от типа угроз — политическая; — военно-стратегическая; — экономическая; — экологическая, в том числе санитарно-эпидемиологическая; — пожарная; 14 — энергетическая, в том числе радиационная; — транспортная; — информационная; — продовольственная; — общественная; — демографическая, в том числе миграционная; — духовно-идеологическая и другие. 3. Международно-правовой механизм обеспечения национальной безопасности В соответствии с первой статьей Устава ООН определена ее главная задача: «1. Поддерживать международный мир и безопасность и с этой целью принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира и проводить мирными средствами, в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание или разрешение международных споров или ситуаций, которые могут привести к нарушению мира»1. Международная безопасность — это состояние защищенности жизненно важных интересов государств и международного сообщества от потенциально и реально существующих угроз или состояние, при котором такие угрозы отсутствуют. Международно-правовой механизм обеспечения безопасности представляет собой урегулированную принципами и нормами международного права деятельность субъектов международных отношений, направленную на разработку и реализацию мероприятий, осуществляемых в целях сохранения мира, глобальной и региональной защиты участников мирового сообщества от войн, конфликтов и других вызовов и рисков, угрожающих международной стабильности. Право международной безопасности как правовая основа этой деятельности представляет систему специальных принципов и норм, регулирующих отношения, складывающиеся в военно-политической сфере и иных областях международного сотрудничества в целях предотвращения применения военной силы, ограничения и сокращения вооружений, поддержания международного мира и безопасности. 1 Устав Организации Объединенных Наций (Принят в г. Сан-Франциско 26.06.1945) // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956, С. 14. 15 Основными принципами обеспечения международной безопасности, отражающими его юридическую основу, которые сформулированы в Уставе ООН и в других источниках международного права, являются: 1. Принцип неприменения силы или угрозы силой; 2. Принцип мирного разрешения споров; 3. Принцип территориальной целостности и нерушимости границ; 4. Принцип разоружения; 5. Принцип равной безопасности; 6. Принцип ненанесения ущерба безопасности государств; 7. Принцип равенства и одинаковой безопасности. Принцип разоружения означает поступательное движение государств по пути сокращения собственного вооруженного потенциала до необходимого минимума, добровольный отказ государств от определенных видов вооружений и систем. Такое сокращение возможно только на взаимной основе. Основное содержание принципа равной безопасности заключается в праве каждого государства (без каких-либо исключений) на обеспечении международной безопасности для всех государств в равной степени с учѐтом интересов всех субъектов международного права без какой-либо дискриминации. Принцип ненанесения ущерба безопасности государств заключается в недопустимости укрепления собственной безопасности за счѐт безопасности других государств и получения односторонних преимуществ в обеспечении безопасности, т. е. государства должны отказываться от любых действий, которые могут нанести ущерб безопасности другого государства. Принцип равенства и одинаковой безопасности состоит в том, что государства и их военные объединения, между которыми существует стратегическое равновесие, обязаны не нарушать этого равновесия, стремясь при этом к возможно более низкому уровню вооружений и вооруженных сил. Правовую основу обеспечения международной безопасности кроме принципов международного права составляют также и международные договоры, подписанные и ратифицированные Российской Федерацией, которые в соответствии с Конституцией являются составной частью правовой системы России. Согласно действующим международным актам и национальному законодательству международный договор Российской Федерации — это международное соглашение, заключѐнное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с междуна16 родной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких, связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования1. Важнейшее значение в регулировании международных отношений, складывающихся в области обеспечения международной безопасности, занимают многосторонние универсальные и региональные международные договоры. К числу которых относятся: Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (1963 г.), Договор о нераспространении ядерного оружия (1968 г.), Договор о запрещении размещения на дне морей и океанов и в его недрах ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения (1971 г.), Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении (1972 г.), Конвенция о запрещении разработки, производства и применения химического оружия и его уничтожении (1993 г.), Договор между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о дальнейшем сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений (1993 г.), Договор о всеобъемлющем запрещении испытаний ядерного оружия (1996 г.) и многие другие. Одним из важнейших международных соглашений в области обеспечения международной безопасности стал Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. (Хельсинки)2, подписанный представителями 33 европейских государств, США и Канады, который определяет цели, области и основные направления сотрудничества государств в области обеспечения мирного сосуществования, международной безопасности и стабильного развития цивилизации. Обеспечение коллективной безопасности представляет систему совместных действий государств, установленную Уставом ООН с целью поддержания международного мира и безопасности, предотвращения или подавления актов агрессии. Эта система включает в себя два геополитических уровня обеспечения коллективной безопасности: глобальный и региональный. 1 Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757. 2 Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Хельсинки, 30 июля — 1 августа 1975 г. М.: Международные отношения, 1987. 17 Глобальная система коллективной безопасности, в основе которой лежат нормы и принципы Устава ООН, предусматривает действия государств в соответствии с решениями этой организации и охватывает: — меры по запрещению угрозы силой или еѐ применения в отношениях между государствами (п. 4 ст. 2); — меры мирного разрешения международных споров (гл. VI); — меры разоружения (ст. 11, 26, 47); — меры по использованию региональных организаций безопасности (гл. VIII); — временные меры по пресечению нарушений мира (ст. 40); — принудительные меры безопасности без использования вооруженных сил (ст. 41) и с их использованием (ст. 42). Региональные системы коллективной безопасности представлены международными организациями и международными соглашениями, обеспечивающими безопасность в отдельных географических регионах планеты. Субъектами системы обеспечения коллективной безопасности являются государства и международные организации. При этом государства являются первичными субъектами международных отношений по сравнению с международными организациями. Признаки международно-правового статуса государств (территория, суверенитет, юрисдикция, государственный аппарат, население и др.) позволяют им на основе принципов международного права и добровольного волеизъявления вступать в международное взаимодействие: заключать международные соглашения, проводить международные конференции, совещания, встречи и иные мероприятия по вопросам обеспечения глобальной и региональной коллективной безопасности, создавать и принимать участие в работе международных организаций, осуществлять иные меры, направленные на сохранение мира и международной стабильности. Международные правительственные организации, постоянными членами которых являются государства, создаются на основе разработанного и одобренного их участниками международного соглашения или иного учредительного документа в целях координации взаимодействия между ними в области обеспечения международной и национальной безопасности. Основной всемирной международной организацией, координирующей международное взаимодействие в области обеспечения международной безопасности, является Организация Объединѐнных 18 Наций. В решении этих важнейших для мирового сообщества проблем участвуют главные органы ООН — Генеральная Ассамблея, Совет Безопасности, Суд ООН, Секретариат. Кроме того, в структуру ООН входят специализированные международные организации и учреждения, к компетенции которых относится разработка и реализация международных программ по отдельным вопросам и направлениям обеспечения международной безопасности — Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО) и другие. Региональные международные правительственные организации, объединяют в своѐм составе государства определѐнного географического региона планеты и создаются в целях согласованного международного сотрудничества этих стран в области обеспечения международной безопасности. К ним относятся: Европейский Союз (ЕС), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), Содружество Независимых Государств (СНГ) и другие. При этом особое значение для России как самостоятельного субъекта международных отношений, и члена международных организаций имеет значение укрепление политического потенциала в Шанхайской Организации Сотрудничества (ШОС), а также участие в Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). Последняя рассматривается в качестве главного межгосударственного инструмента, призванного противостоять региональным вызовам и угрозам военно-политического и военно-стратегического характера (включая международный терроризм и экстремизм, незаконный оборот наркотических средств и психотропных веществ, нелегальную миграцию), а также угрозам в информационной сфере (п. 90)1. В межрегиональных международных правительственных организациях участвуют государства различных географических регионов планеты в целях осуществления международного взаимодействия в области обеспечения международной безопасности. К числу таких организаций относят Организацию Североатлантического договора (NATO), а также Организацию БРИКС, получившую такое наименование по первым буквам названий объединившихся государств (Бразилия, Россия, Индия, Китай и Южная Африка). 1 Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. 19 Лекция № 3–4 Концептуальные основы и стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Конституционно-правовые основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации Учебные вопросы: 1. Концепция государственной политики и стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 2. Президент Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности 3. Функции органов государственной власти и органов местного самоуправления в обеспечении национальной безопасности 1. Концепция государственной политики и стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации На современном этапе сформированы предпосылки для надѐжного предотвращения внутренних и внешних угроз национальной безопасности, динамичного развития и превращения России в одну из лидирующих держав по уровню технического прогресса, качеству жизни населения, влиянию на мировые процессы1. Сохранение необходимого уровня национальной безопасности, при котором обеспечиваются защищѐнность личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, конституционные права, свободы и качество жизни граждан, суверенитет, территориальная целостность, оборона и безопасность Российской Федерации, возможно только при условии последовательной государственной политики и наличии эффективного механизма обеспечения безопасного состояния развития государства и общества. Поэтому в условиях глобализации процессов мирового развития, международных политических и экономических отношений, формирующих новые угрозы и риски для развития личности, общества и государства, Россия в качестве гаранта благополучного национального развития переходит к новой государственной политике в области национальной безопасности2. 1 Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. 2 Там же. 20 Государственная политика в области обеспечения безопасности в соответствии с законодательством является частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и представляет собой совокупность скоординированных и объединѐнных единым замыслом политических, организационных, правовых, социально-экономических, информационных, военных, специальных и иных мер, направленных на сохранение и поддержание динамически устойчивого безопасного состояния личности, общества и государства1. Политика обеспечения национальной безопасности характеризуется концептуальным содержанием и предполагает широкий комплекс взаимосвязанных действий по достижению национальных целей и интересов личности, общества и государства. Реализация государственной политики в области национальной безопасности осуществляется посредством функционирования механизма еѐ обеспечения, под которым понимается урегулированная правовыми нормами деятельность субъектов социального взаимодействия, направленная на разработку и реализацию мероприятий, осуществляемых в целях создания и совершенствования системы предупреждения и предотвращения реальных и потенциальных угроз личности, обществу и государству со стороны внутренних и внешних источников опасности. Федеральный закон «О безопасности» в качестве основных принципов еѐ обеспечения устанавливает: 1) соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) системность и комплексность применения политических, организационных, правовых, социально-экономических, информационных и иных мер обеспечения безопасности; 4) приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; 5) взаимодействие органов государственной власти с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности2. Правовая основа, как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в области обеспечения национальной безопасности, включает в себя Конституцию Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы междуна1 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (ред. от 05.10.2015) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2. 2 Там же. 21 родного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты государственных органов Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления, принятые в пределах предоставленной им компетенции1. Систему субъектов реализации государственной политики в области обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации образуют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, действующие на основе стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, разрабатываемых Советом Безопасности и утверждаемых Президентом Российской Федерации. Граждане и общественные объединения участвуют в реализации государственной политики в области обеспечения безопасности в соответствии с действующим законодательством (ст. 4)2. Государственная политика в области национальной безопасности, основные направления которой определяет Президент Российской Федерации, обеспечивается согласованными действиями всех элементов системы обеспечения национальной безопасности при координирующей роли Совета Безопасности Российской Федерации за счѐт реализации комплекса различных мер организационного, нормативно-правового и информационного характера3. Объектами обеспечения национальной безопасности в зависимости от еѐ конкретного вида могут быть: — жизнь, здоровье, права, свободы и законные интересы физических лиц; 1 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (ред. от 05.10.2015) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2; Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 (ред. от 01.07.2014) «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 2 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (ред. от 05.10.2015) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2. 3 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (ред. от 05.10.2015) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2; Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (ред. от 01.07.2014) // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 22 — имущество, технологии, экономические и иные законные интересы организаций; — общественный порядок, общественное спокойствие и иные интересы общества, законные интересы социальных групп; — информация и информационные ресурсы; — окружающая среда, экологические системы, природные комплексы и природно-климатические ресурсы; — элементы национального достояния и национальные интересы; — суверенитет, территориальная целостность государства. Основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства служит Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утверждѐнная Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537. Она является базовым программным документом для реализации концептуальных основ политики и вышеперечисленных принципов обеспечения безопасности, определяющим развитие системы обеспечения национальной безопасности, а также порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года представляет собой официально признанную систему стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу1. При этом концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости данной Стратегии и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года2. Стратегией определяется перечень основных характеристик национальной безопасности, которые предназначены для оценки еѐ состояния в Российской Федерации. Этот перечень включает в себя: 1 Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (ред. от 01.07.2014) // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 2 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // СЗ РФ. 2008. №47. Ст. 5489. 23 — уровень безработицы (доля от экономически активного населения); — децильный коэффициент (соотношение доходов 10 % наиболее и 10 % наименее обеспеченного населения); — уровень роста потребительских цен; — уровень государственного внешнего и внутреннего долга в процентном отношении от валового внутреннего продукта; — уровень обеспеченности ресурсами здравоохранения, культуры, образования и науки в процентном отношении от валового внутреннего продукта; — уровень ежегодного обновления вооружения, военной и специальной техники; — уровень обеспеченности военными и инженернотехническими кадрами. Перечень показателей уровня национальной безопасности может уточняться по результатам мониторинга состояния национальной безопасности (п. 112)1. Реализация Стратегии обеспечивается за счѐт консолидации усилий и ресурсов органов государственной власти и институтов гражданского общества, направленных на отстаивание национальных интересов Российской Федерации на основе комплексного применения политических, организационных, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, разработанных в рамках стратегического планирования в Российской Федерации (п. 98)2. Организационная поддержка реализации Стратегии национальной безопасности заключается в совершенствовании государственного управления Российской Федерации, а также в развитии системы обеспечения национальной безопасности на основе совершенствования механизмов стратегического планирования устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности под руководством Президента Российской Федерации. Систему документов стратегического планирования, формируемую Правительством Российской Федерации, заинтересованными органами исполнительной власти Российской Федерации с участием ор1 Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (ред. от 01.07.2014) // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 2 Там же. 24 ганов государственной власти субъектов Российской Федерации составляют: концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации; — программы социально-экономического развития Российской Федерации на краткосрочную перспективу; — стратегии (программы) развития отдельных секторов экономики; — стратегии (концепции) развития федеральных округов; — стратегии и комплексные программы социальноэкономического развития субъектов Российской Федерации; — межгосударственные программы, в выполнении которых принимает участие Российская Федерация; — федеральные (ведомственные) целевые программы; — государственный оборонный заказ; — концепции, доктрины и основы (основные направления) государственной политики в сферах обеспечения национальной безопасности и по отдельным направлениям внутренней и внешней политики государства (п. 101)1. Реализация Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года призвана стать мобилизующим фактором развития национальной экономики, улучшения качества жизни населения, обеспечения политической стабильности в обществе, укрепления национальной обороны, государственной безопасности и правопорядка, повышения конкурентоспособности и международного престижа Российской Федерации. 2. Президент Российской Федерации в системе обеспечения национальной безопасности Государство не может функционировать без его главы. Будь то монарх или выборный президент — это лидеры нации, от политики которых зависят судьбы народов. Конституционализм никогда не отрицал необходимость института главы государства. Важнейшей задачей конституционного права является институционализация статуса главы государства, обеспечение эффективности его правления. Президент РФ является высшим должностным лицом, осуществляет персонифицированное представительство страны, обеспе1 Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (ред. от 01.07.2014) // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 25 чивает согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей власти, не вмешиваясь в их компетенцию, несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов Конституции РФ. Кроме того, глава государства наделяется собственными полномочиями по решению вопросов государственного значения. Законодатель уделяет особое внимание определению гарантий, которые обеспечивают конституционность деятельности Президента РФ. В частности, это обеспечивается выборностью главы государства на определенный срок, возможностью досрочного прекращения его полномочий по предусмотренным в Конституции РФ основаниям, правом судебных органов признавать его акты противоречащими законодательству, а потому не подлежащими применению. Глава государства подконтролен и подотчетен многонациональному народу России как носителю суверенитета и единственному источнику власти. Полномочия главы государства могут быть прекращены по весьма ограниченному перечню оснований, которые в силу буквального толкования ст. 92 Конституции РФ имеют исчерпывающий характер. В их числе, во-первых, истечение срока пребывания в должности; во-вторых, отставка; в-третьих, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять полномочия; в-четвертых, отрешение от должности. Сравнительный анализ данных нормативных положений с предписаниями актов о статусе других должностных лиц государства показывает, что перечень оснований ст. 92 Конституции РФ не является полным. В частности, в нем отсутствуют такие традиционные основания, как «признание решением суда недееспособным», «смерть» и т.п. Однако Президент РФ обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ), поэтому он не может быть привлечен к юридической ответственности в обычном порядке. Единственным основанием для применения к нему данных мер является совершение государственной измены или иного тяжкого преступления. Для этого требуется соблюдение особых процедур отрешения от должности. Во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства РФ. Исполняющий обязанности Президента РФ не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. Подчеркнем, что обязательства защищать суверенитет, независимость и целостность государства органически связаны с национальной безопасностью. Кроме того, в тексте присяги Президента РФ 26 непосредственно указывается, что он «обязан защищать безопасность» страны. Глава государства является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе. Президент РФ решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища, награждает государственными наградами Российской Федерации; присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания; осуществляет помилование. Президент РФ издает указы и распоряжения. Указы и распоряжения главы государства обязательны для исполнения на всей территории России. Указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Конституция РФ наделяет главу государства весьма широкими полномочиями, которые, однако, не являются беспредельными и требуют соразмерных конституционных ограничений. Проверке конституционности фактической компетенции Президента РФ посвящена значительная часть практики отечественного конституционного правосудия. Конституция РФ не наделяет Президента РФ правом непосредственно своим указом или другими действиями разрешать вопросы войны и мира. Режимы военного или чрезвычайного положения вводятся указами Президента РФ, но подлежат утверждению Советом Федерации (ст. 102 Конституции РФ). Об остальных формах использования вооруженных сил внутри территории Российской Федерации (т.е. вне режимов военного или чрезвычайного положения) Конституция РФ умалчивает. В своѐ время это послужило основанием для принятия Президентом РФ ряда указов об использовании Вооруженных Сил на территории Чеченской Республики, которые не утверждались Советом Федерации, но были признаны допустимыми Кон27 ституционным Судом РФ1. Суд констатировал наличие ряда пробелов в законодательном регулировании порядка использования Вооруженных Сил и подчеркнул, при подобных обстоятельствах особую значимость приобретает принцип прямого действия Конституции РФ2. Согласно ст. 102 Конституции РФ к компетенции Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ. Глава государства является гарантом конституционного демократического строя. Высокий уровень безопасности достижим в условиях демократической формы политико-правового режима. Более того, именно демократические принципы и нормы способствуют развитию справедливого законодательства и правоприменительной практики. Открытые и прозрачные процедуры организации и деятельности публичной власти препятствуют злоупотреблениям, превышению полномочий, коррупции и экстремизму. Лица, представляющие собой угрозу конституционной безопасности, должны подвергаться соразмерным санкциям преимущественно в судебном, а не в административном порядке. Судопроизводство призвано обеспечивать беспристрастное и независимое рассмотрение каждого юридического спора на основе тщательного исследования фактических обстоятельств, их надлежащей оценки. Все это в совокупности позволяет повысить уровень правовой культуры в обществе, доверие граждан к действиям государства, предсказуемость государственной политики 1 Вместе с тем, отдельные положения оспариваемых указов были признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Конституции РФ. 2 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31.07.1995 № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30.11.1994 № 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики"»; Указ Президента Российской Федерации от 09.12.1994 № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта»; Постановление Правительства Российской Федерации от 09.12.1994 № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа»; Указ Президента Российской Федерации от 02.11.1993 № 1833 «Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3424. 28 и, в конечном итоге, надлежащую защиту прав и законных интересов личности и общества. Основу национальной безопасности создает, прежде всего, Конституция Российской Федерации, гарантом которой является Президент РФ. Самим своим существованием основной закон обеспечивает устойчивость функционирования государственного строя, механизмы преемственности политической власти, защиту от произвола и несанкционированного вмешательства государства в частную жизнь граждан. Конституция Российской Федерации запрещает захват власти или присвоение властных полномочий (часть 4 статьи 3); распространяет государственный суверенитет на всю территорию России (статья 4); закрепляет федеративное устройство и содержит основы правовых процедур его изменения (статьи 5, 65–79); гарантирует единство гражданства (статья 6), экономического пространства (статья 8) и правовой системы (статья 15). Конституция Российской Федерации исходит из необходимости сохранения исторически сложившегося государственного единства, стабильности и конституционного правопорядка на всей территории России. Гарантируемая Президентом РФ политическая стабильность конституционного регулирования достигается благодаря поддержке доверия граждан к закону и действиям государства. Для этого необходимы разумная стабильность правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в законодательство, предоставление гражданам возможности посредством временного регулирования в течение разумного переходного периода адаптироваться к внесенным изменениям. Вследствие конституционного регулирования национальной безопасности, органы государственной власти и местного самоуправления функционируют на основе принципов непрерывности, разграничения полномочий и ответственности за принимаемые решения. Будучи учрежденными Конституцией Российской Федерации и легитимируемыми волей народа, органы государственной власти и местного самоуправления обладают организационной и функциональной самостоятельностью. Их деятельность становится производной от правовой функции государства, его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения. Исполнительная власть имеет весьма незначительную долю политической легитимности и самую ограниченную (по сравнению с парламентом и судом) компетенцию с точки зрения содержания норм законодательства. Вместе с тем, она все более активным обра29 зом внедряет в общественно-политическую практику мысль о том, что именно ей принадлежит власть «фактического правления» по аналогии с народным представительством в эпоху зарождения конституционализма в Западной Европе («Le Roi regne mais ne gouveme pas») и главами государства в Древнем Риме («Sit lege regis voluntas»). При подобных обстоятельствах важной задачей правового регулирования общественных отношений является обеспечение институциональной, функциональной и организационной связанности исполнительной власти законом, ограниченности ее дискреции. Одним из эффективных инструментов для достижения данной цели является укрепление и развитие принципа коллегиальности в публичном администрировании. Горячим приверженцем коллегиального начала в управлении был Петр I. Будучи противником «западного» конституционализма и парламентаризма, царь усматривал необходимость для страны не только коллегиального Сената, но и коллегиальных органов исполнительной власти специальной компетенции («Двенадцать коллегий»). По замыслу Петра I они не должны были каким-либо образом стеснять или ограничивать волю монарха, но в то же время — задумывались как жизнеспособный, активный и гибкий инструментарий обеспечения и реализации текущей политики в стране. Коллегии даже не имели председателей, в связи с чем понадобилась прокуратура как «око государево». Чтобы воплотить в жизнь волю царя, исполнительные подданные должны были активно обсуждать, дискутировать, предлагать альтернативные решения и т. п. Чтобы подобные полномочия не были истолкованы как «вольности», требовался прокурорский надзор. Никому в ту эпоху не дозволялось принижение славы престола и личности государя. Коллегиальный подход к публичному управлению не следует привязывать исключительно к петровской эпохе, т. к. он наблюдался и до, и после его правления. Так называемый «особый путь» Господина Великого Новгорода, обусловленный потребностями боярскокупеческой элиты в децентрализованной власти, избрание царя Земским собором в 1613 г. и ряд других исторических примеров убедительно свидетельствуют об этом. Однако, в целом следует подчеркнуть, что в царской России монархия была неограниченной. Все права верховной власти принадлежали императору и не было той сферы публичного управления, которая оказалась бы вне подчинения само- 30 державию. Коллегии могли мыслиться исключительно как совещательные, но не решающие что-либо органы. В советской России сложились традиции коллегиальности не просто солидарные, но даже скорее полностью единодушные. Страна не имела формального главу государства, официально повсюду конституировались собрания и коллегии. Однако идеологическое господство марксистско-ленинского мировоззрения в значительной степени лишало собрания и коллегии права принятия решений в границах установленной законом компетенции. Наблюдался феномен кажущейся дискуссионности в едином идеологическом фарватере. Практика современной России комбинирует традиции царской и советской эпох, добавляя к этому новый опыт государственного и муниципального строительства. Глава государства избирается путем прямых выборов и обладает существенными конституционными полномочиями. Формально он не осуществляет исполнительную власть, которая принадлежит коллегиальному Правительству РФ и органам исполнительной власти специальной компетенции (федеральные министерства, агентства и службы). Но все члены высшего исполнительного органа назначаются Президентом РФ за исключением Председателя Правительства РФ, который приобретает властные полномочия с согласия Государственной Думы. Троекратное несогласие чревато роспуском данной палаты, причем глава государства вправе вносить одну и ту же кандидатуру. Вотум парламентского недоверия не влечет отставку Правительства РФ, но повторное недоверие обязывает главу государства выбрать между отставкой Правительства РФ и роспуском Государственной Думы, причем сам Президент РФ вправе отправить в отставку Правительство РФ по своему усмотрению. Данная модель разграничения власти между Президентом РФ, Правительством РФ и Государственной Думой выглядит достаточно сбалансированной и жизнеспособной. Ее основное достоинство состоит в обеспечении институциональной независимости Правительства РФ как обособленного, коллегиального органа, принимающего самостоятельные решения. Право Президента РФ председательствовать на заседаниях Правительства РФ, конечно, принижает статус Председателя Правительства РФ как должностного лица, но не самого Правительства РФ. Правовое положение членов Правительства РФ гарантировано правом обсуждения и голосования, но связано правом главы государства на их назначение и отставку. Государственная Ду- 31 ма обладает правом ограниченного контроля Правительства РФ посредством институтов подотчетности и вотума недоверия. По логике, эту модель следовало бы распространить на нижестоящие уровни публичной власти — субъекты РФ и муниципальные образования. Традиции единоличного правления обязывают нас к известной персонификации власти, что вынуждает государство к институционализации высших должностных лиц субъектов РФ и глав муниципальных образований. Однако эта персонификация должна быть сбалансирована не только посредством коллегиального и выборного народного представительства, но и многоструктурной композиции органов исполнительной власти общей и специальной компетенции. В противном случае складываются неблагоприятные условия для концентрации властных полномочий, пользования ими в личных целях в ущерб публичному предназначению государства и его территориальных образований. Единоличный статус главы государства и коллегиальные принципы в организации высших органов исполнительной власти позволяют добиться оптимального соотношения единства и разнообразия, уважения к оппозиционному мнению, блокирования чрезмерного усмотрения должностных лиц. Изучение практики конституционного регулирования обеспечения национальной безопасности в советской России показывает, что основным структурообразующим элементом в данной системе был однопартийный механизм политической консолидации общества. КПСС контролировала политическую систему не только на уровне органов государственной власти и управления, но и трудовых коллективов. Партийные органы на местах осуществляли постоянный мониторинг общественного мнения, корректировали общественное политическое сознание в свете последних решений высшего политического руководства страны. Практически каждое публичное выступление, научная работа или материал в средствах массовой информации должны были содержать ссылки на последние выступления Генерального секретаря ЦК КПСС, съездов и пленумов КПСС. Тем самым обеспечивалась устойчивость политического строя, его монолитность и единство. В современной России задачи обеспечения национальной безопасности также требуют политической и экономической стабильности, доверия граждан к политической системе, их уверенности в справедливости осуществляемой государством политики. Однако реализовать указанные задачи посредством монополизации партий32 ной системы не представляется возможным. Конституционные механизмы гарантирования национальной безопасности сегодня опираются на принципиально иные ценности: многопартийность, идеологический плюрализм, приоритет прав и свобод человека и гражданина, верховенство права, разделение властей, федерализм и местное самоуправление. Конституционная демократия в современной трактовке предполагает политическую свободу, сочетание прямого народовластия и народного представительства, разграничение предметов ведения и полномочий «по горизонтали» и «по вертикали», организованную многопартийность. Современное российское общество имеет ряд характерных черт, которые не были столь явно присущи ему в прошлом. В их числе — прагматизм, стремление «преуспеть» и «добиться» целей с максимальной эффективностью. Россиянина сегодня довольно сложно увлечь идеологическими установлениями или обещаниями благоприятной долгосрочной перспективы устройства государства и публичной власти. Эффективность требуется «здесь и сейчас». Граждане нуждаются в современных и хорошо оснащенных университетах, школах, больницах, автомобильных дорогах, общественном транспорте, жилищно-коммунальных услугах и т. д. Эти потребности юридически выражены в социально-экономических правах. Например, жителям новостройки, не оснащенной требуемой публичной инфраструктурой, равно как и жителям исторических районов, здания которых устарели или обветшали — требуется социально-экономическая поддержка за счет бюджетных средств (строительство детских садов, школ, поликлиник, больниц в новых микрорайонах, ремонт фасадов и других важных компонентов зданий и инфраструктуры в исторической части городов). Реализация данных прав осуществляется гражданами, как привило, путем подачи индивидуальных и коллективных жалоб в административные органы. Часто граждане обращаются напрямую к Президенту РФ. Нередко это сопровождается острыми репортажами в СМИ, публичными демаршами, официальными демонстрациями, митингами, шествиями или пикетированием. Но подобные формы «защиты» социально-экономических прав, по существу, ни к чему не обязывают органы публичной власти. Между гражданами и властью не возникают публичные правоотношения, которые характеризовались бы взаимными правами и обязанностями, поставленными во взаимную корреспонденцию. Критерий отбора на основе принципа 33 «кто больше шумит» рано или поздно перестает эффективно действовать, если к нему прибегают слишком активно (включая противоборствующие парламентские партии, общественные объединения и т. д.). Подобная методология положена в основу политической деятельности, но не всегда пригодна в правозащитных целях. Таким образом, деятельность Президента РФ по обеспечению национальной безопасности связана с научной доктриной конституционной демократии и гарантирована ей. Конституционализм — это, прежде всего, конституционная демократия. Без демократии конституционный строй невозможен. Демократия, в свою очередь, предполагает политическую свободу, широкое общественное самоуправление, сочетание прямого народовластия и народного представительства, децентрализацию и разделение властей, а также организованную многопартийность, при которой не допускается долговременное нахождение одних и тех же политических сил в качестве правящих и оппозиционных. Тезис о наличии политической свободы в обществе сложен и неоднозначен. Политическая свобода, как свобода вообще, не может быть абсолютной. Абсолютная политическая свобода предполагала бы право народов на революции, восстания, бунты, мятежи и кровопролитие. Доктрине конституционализма чужды подобные формы участия граждан в политической деятельности. Они угрожают национальной безопасности. Поэтому в контексте доктрины конституционализма речь может идти лишь о достаточно высокой степени политической свободы, которая не просто связана правом и моралью, но прочно гарантирована конституционно-правовыми институтами. Первой и главной основой политической свободы служит концепция народного суверенитета. Власть принадлежит народу, осуществляется народом и для народа. Глава государства, парламент, правительство и суды есть представители народа. Народное представительство гарантируется всеобщими, равными, прямыми и тайными выборами, которые проводятся с разумной периодичностью и тем самым обеспечивают легитимность соответствующих органов. Выборным органам принадлежит конституционное право назначения высших должностных лиц невыборных органов. Кроме представительного народовластия, суверенитет народа выражается в его праве непосредственного участия в политической деятельности, что предполагает императивные (референдум, в местном самоуправлении — сходы) и консультативные (правотворческая инициатива, публичные слуша34 ния, собрания, обсуждения, опросы и т. п.) формы. Никто, кроме народа, не вправе объявить себя сувереном, верховной властью. В этом и состоит политическая свобода народа как гарантия безопасности страны — в приоритете народной воли, полноте и незыблемости общенародной власти. Под «народом» следует понимать не отдельные группы граждан, не конкурирующие политические партии и движения, а народ в целом, граждан в единстве, причем в контексте их исторической общности. Чтобы обеспечить национальную безопасность, политическая свобода в конституционном государстве требует институционализации. Народный суверенитет не может выражаться хаотично, он требует правовой организации. В качестве ее базовых основ выступает конституционное регулирование системы и статуса выборных органов государства: порядка их формирования, деятельности и прекращения полномочий. Конституция разграничивает компетенцию между главой государства, парламентом, правительством и судами; предметы ведения между Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Избранный непосредственно народом парламент регулирует общественные отношения, создает нормативную базу деятельности государственных и муниципальных органов. Функционирование главы государства, правительства, исполнительных органов специальной компетенции (например, полиции, армии) имеет подзаконный характер: все они связаны волей парламента, которая выражается в его законотворчестве. Депутаты парламента избираются народом и меняются народом в результате периодических избирательных кампаний. Интересы национальной безопасности страны не должны допускать гипертрофированного признания конституционно-либеральных ценностей, видения в них безусловной научной истины и точного ориентира для дальнейшего развития страны. Российская государственность имеет свою специфику, которая всегда содержала в себе элементы этатизма, централизации, реформ «сверху». В современной России не следует утверждать конституционную демократию в чистом виде. Демократические институты нуждаются в сбалансированности по отношению к другим конституционным ценностям: подчинению праву как высшему порядку, единству законности, системности государственной власти, юридической ответственности, в конечном итоге — национальной безопасности. 35 При анализе полномочий Президента РФ по обеспечению национальной безопасности нужно учитывать, что конституционализм есть доктрина интернациональная. Суверенное государство может не признавать конституционализм, но тогда это государство не вправе считаться конституционным (например, в условиях абсолютной монархии). Вместе с тем, конституционный строй государств, признавших конституционализм, может различаться. В частности, никто не вправе утверждать о приоритете президентской или парламентарной формы правления, мажоритарной или пропорциональной избирательной системы, двухпартийной или многопартийной модели, четырехлетнего или семилетнего срока полномочий главы государства или депутатов парламента, системы предварительного или последующего конституционного контроля и т. д. Конституционный строй есть юридическая и фактическая форма выражения доктрины конституционализма применительно к конкретному конституционному государству. Причем нации, обладающие суверенитетом, вправе на основе своего опыта, исторических традиций, политических предпочтений и меняющихся общественных условий — учреждать и модернизировать свои собственные модели конституционного строя в рамках общей доктрины конституционализма. Такой же позиции придерживается Европейский Суд по правам человека. В постановлении от 2 марта 1987 года по делу «МатьеМоэн (Mathieu-Mohin) и Клерфейт (Clerfayt) против Бельгии» он пришел к выводу, что при регулировании политической системы за государством признаются значительные пределы усмотрения: законодательство, различающееся в разных странах, время от времени изменяется и должно оцениваться в свете политического развития конкретной страны, поэтому определенные детали, недопустимые в рамках одной политической системы, могут быть оправданны в другой, по крайней мере, при том условии, что политическая система обеспечивает свободное волеизъявление народа при выборе законодательной власти. Именно этот путь фактически присущ современному этапу развития российского государства и права, что подтверждается многочисленными примерами действующих норм законодательства и правоприменительной практики. Наиболее ярко данная закономерность может быть проанализирована исходя из генезиса конституционных полномочий главы российского государства по обеспечению национальной безопасности. 36 В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внутренней и внешней политики, представляет страну внутри государства и в международных отношениях. Указанные нормы в их единстве и системной взаимосвязи характеризуют компетенцию главы государства как гаранта конституционных основ национальной безопасности. Компетенция главы государства в указанной сфере характеризуется следующими группами его полномочий: во-первых, координация деятельности государственных органов; во-вторых, непосредственное руководство политическими процессами в обществе в соответствии с его конституционными полномочиями; в-третьих, участие в назначении на должности и освобождении от должностей в соответствующих государственных органах; в-четвертых, координация функционирования федеративного устройства и местного самоуправления. В современной юридической науке многие авторы высказывают мнение об избыточности компетенции главы государства, излишнем контроле со стороны этого института в отношении всего конституционного механизма функционирования публичной власти. Отчасти с указанным мнением можно согласиться, поскольку в механизме разграничения конституционных предметов ведения и полномочий ключевым является принцип субсидиарности. Каждый орган или уровень публичной власти должен иметь ровно столько компетенции, сколько он способен реализовать наиболее эффективным образом. В такой протяженной в географическом смысле стране, каковой является Российская Федерации, чрезмерная централизация полномочий не может быть эффективной. Об этом свидетельствует один лишь фактор времени перемещения в столицу государства ответственных должностных лиц отдаленных субъектов Федерации, не говоря уже о вредности в конституционно-правовом смысле излишней концентрации власти в рамках компетенции какого-либо органа или должностного лица. Однако в вопросах обеспечения национальной безопасности государства централизация полномочий и их преимущественное закрепление в рамках конституционной компетенции Пре- 37 зидента Российской Федерации должны квалифицироваться в качестве позитивного явления. Современные процессы развития негативных политических явлений тесно увязываются с доминирующим влиянием на общественно-политическую жизнь глобальных факторов. Растущая динамика различных угроз, как исходящих извне, так и существующих внутри государства, нацеливают на модернизацию всего комплекса социально-политических вопросов, установлению причинно-следственных связей при изучении различных сторон общественной жизни, криминализации общества, государства и личности. Важная мысль была сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации при вынесении постановления по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1. Суд установил, что с учетом вытекающего из Конституции Российской Федерации требования о балансе конституционно защищаемых ценностей и общенациональных интересов Российская Федерация на каждом конкретном этапе развития своей государственности самостоятельно корректирует установленный ею государственноправовой механизм, в том числе в части, касающейся обеспечения единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Такое правомочие как неотъемлемый элемент конституционно-правового статуса Российской Федерации обусловлено ее государственным суверенитетом, полнота которого изначально принадлежит Российской Федерации в целом, а не ее субъектам, чем обусловливается и характер федеративного устройства Российской Федерации. Главной целью совершенствования системы гарантий и мер национальной безопасности в России должно стать обеспечение конституционных принципов соразмерности, разумной достаточности, своевременности и социальной детерминации. Взаимодействие ос1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21.12.2005 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 336. 38 новных звеньев конституционного механизма организации и деятельности публичной власти нуждается в разумном сочетании субординации и координации. Государство, обеспечивая проведение единой политики, вправе при необходимости вмешиваться в политические отношения, применяя к правонарушителям соразмерные санкции. Этому корреспондирует полномочие Президента РФ определять основные направления внешней и внутренней политики государства. Глава российского государства: — формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; — утверждает военную доктрину Российской Федерации; — формирует Администрацию Президента Российской Федерации; — назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации; — назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации; — осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; — ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; — назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (ст. 83, 86)1. Президент Российской Федерации вправе: — приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия их Конституции Российской Федерации и федеральным законам или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85)2; — отменять постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам Президента Российской Федерации (ст. 115)3; 1 Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. 2 Там же. 3 Там же. 39 — обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по мотивам защиты Конституции Российской Федерации (ст. 125)1. Круг полномочий главы государства в области обеспечения национальной безопасности отражает специфику его конституционно-правового статуса. Президент России как единолично, так и совместно с другими государственными органами может (а в некоторых случаях, обязан) принимать оперативные решения, как в мирное время, так и в условиях, вызванных экстраординарными обстоятельствами, угрожающими национальной безопасности. В соответствии с Конституцией России Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации, который в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против страны вправе ввести военное положение, а при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, — чрезвычайное положение на территории Российской Федерации или в отдельных еѐ местностях (ст. 87,88)2. Кроме того, в соответствии с федеральным законом «О безопасности» Президент Российской Федерации: 1) определяет основные направления государственной политики в области обеспечения безопасности; 2) утверждает стратегию национальной безопасности Российской Федерации, иные концептуальные и доктринальные документы в области обеспечения безопасности; 3) формирует и возглавляет Совет Безопасности; 4) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых он осуществляет; 5) в порядке, установленном федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении», вводит на территории Российской Федерации или в отдельных еѐ местностях чрезвычайное положение, осуществляет полномочия в области обеспечения режима чрезвычайного положения; 6) принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации: а) решение о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; 1 2 Там же. Там же. 40 б) меры по защите граждан от преступных и иных противоправных действий, по противодействию терроризму и экстремизму; 7) решает в соответствии с законодательством Российской Федерации вопросы, связанные с обеспечением защиты: а) информации и государственной тайны; б) населения и территорий от чрезвычайных ситуаций; 8) осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами. 3. Функции органов государственной власти и органов местного самоуправления в обеспечении национальной безопасности Кроме Президента Российской Федерации, основными субъектами обеспечения национальной безопасности Россия являются органы государственной власти, действующие в соответствии с предоставленными полномочиями на основе конституционных принципов разделения властей и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. 1. Органы законодательной власти, формирующие правовую основу обеспечения национальной безопасности, являются неотъемлемой частью этой сложной и разветвлѐнной системы в любом современном демократическом государстве. Представительные органы создают основы нормативного правового инструментария, определяющего порядок, условия формирования, организации и деятельности системы органов, участвующих в обеспечении национальной безопасности Российской Федерации. Именно законодательная власть создаѐт законодательный пакет, в котором определяется правовой статус, компетенция государственных органов, исполнительной и судебной властей, обеспечивающих национальную безопасность Российской Федерации. Парламент выступает центральным звеном правоохранительной системы государства и во взаимодействии с исполнительной и судебной властью определяет объѐм прав и свобод граждан, вырабатывает механизм их защиты. Конституция Российской Федерации предоставляет Федеральному Собранию РФ широкие полномочия в процессе выработки и реализации внутренней и внешней политики государства. При этом, с точки зрения обеспечения национальной безопасности Российской 41 Федерации, более широкие права предоставлены Совету Федерации. Именно верхняя палата парламента утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения, принимает решение о возможности использования Вооруженных сил России за еѐ пределами, назначает выборы Президента Российской Федерации и отрешает его от должности, утверждает изменения границ между субъектами Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам войны и мира, ратификации и денонсации международных договоров, федерального бюджета, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации. К ведению Государственной Думы, с точки зрения обеспечения национальной безопасности России, относятся следующие полномочия: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности, принятие федеральных конституционных и федеральных законов, непосредственно связанных с обеспечением национальной безопасности России, в том числе, о бюджете, определяющем расходы на оборону и безопасность. Правовой основой деятельности законодательных органов субъектов Российской Федерации являются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы1, иные федеральные нормативно-правовые акты, а также Конституции или Уставы субъектов Российской Федерации, договоры «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации»2, законы и иные нормативные акты субъектов Федерации. 1 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 2 Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной 42 Анализируя федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что в механизме обеспечения национальной безопасности законотворческая деятельность Федерального Собрания и представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации основная, но далеко не единственная функция. В компетенцию представительных органов государственной власти входят также следующие полномочия: — координация взаимодействия законодательной деятельности в области обеспечения национальной безопасности между органами законодательной власти Российской Федерации и законодательными органами субъектов Федерации, а также между органами законодательной и исполнительной власти как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации; — обсуждение и утверждение бюджета Российской Федерации или соответствующего субъекта Федерации, в том числе расходов на реализацию целевых программ и планов мероприятий в области обеспечения безопасности и обороноспособности; — создание постоянно действующих парламентских Комитетов и Комиссий, в том числе по вопросам обеспечения национальной безопасности; — осуществление в рамках предоставленных полномочий парламентского контроля за исполнением законодательства Российской Федерации или соответствующего субъекта Федерации, включая депутатские запросы, заслушивание отчѐтов Председателя Правительства Российской Федерации, руководителей других федеральных органов исполнительной власти или руководителей органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации; — организация и проведение в необходимых случаях парламентского расследования1 по фактам грубого или массового нарушения прав и свобод граждан в области обеспечения безопасности, а также произошедших чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и связанных с ними негативных последствий для выяснения причин и условий, способствующих их возникновению, власти Республики Башкортостан». Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 2000. С. 4–11. 1 Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7. 43 и принятия нормативно-правовых актов с целью предупреждения подобных обстоятельств в будущем; — назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации или судей Конституционного (Уставного) суда субъекта Российской Федерации; — назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации и Председателя Счѐтной палаты Российской Федерации или отдельных должностных лиц субъекта Федерации; — назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека; — принятие решения о согласии на назначение Председателя Правительства Российской Федерации или руководителя органа исполнительной власти общей компетенции субъекта Российской Федерации; — решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации общей компетенции, а также руководителям органов исполнительной власти субъекта Федерации, в назначении которых орган законодательной власти субъекта Федерации принимал участие; — координация взаимодействия с Общественной Палатой Российской Федерации, политическими партиями, общественными объединениями и иными социальными группами1 и другие. 2. Не менее значимый и более существенный объѐм функций в системе обеспечения национальной безопасности выполняют органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Наряду с другими государственными органами, являясь основным элементом государственного аппарата, исполнительная власть образует одну из публично-социальных управленческих систем, задачами которой являются реализация и воплощение в жизнь федеральных законов и законов субъектов Российской Феде- 1 Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 44 рации, а также нормативно-правовых актов Президента Российской Федерации и глав субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации устанавливает, что исполнительную власть осуществляет Правительство Российской Федерации (ст. 110). Правительство как исполнительный орган государственной власти является частью государственного аппарата, повседневно выполняет значительный объѐм работы по практической реализации функций государства, одной из которых является обеспечение национальной безопасности. Согласно п. «д» ст. 114 Конституции Российской Федерации, Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению обороны, государственной безопасности и реализации внешней политики страны. Ст. 20 федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет полномочия Правительства Российской Федерации в сфере обеспечения обороны и государственной безопасности. В этой широкой и сложной области социального взаимодействия Правительство Российской Федерации: — организует оснащение вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами, услугами Вооруженных Сил России, других войск и воинских формирований Российской Федерации; — обеспечивает выполнение государственных целевых программ и планов развития вооружения, а также программ подготовки граждан по военно-учѐтным специальностям; — обеспечивает социальные гарантии для военнослужащих и иных лиц, привлекаемых в соответствии с федеральными законами к обороне или обеспечению государственной безопасности страны; — принимает меры по охране Государственной границы Российской Федерации; — руководит гражданской обороной. Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности закреплены в федеральном законе «О безопасности», в соответствии со ст. 10 которого Правительство Российской Федерации: 1) участвует в определении основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности; 2) формирует федеральные целевые программы в области обеспечения безопасности и обеспечивает их реализацию; 45 3) устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности, руководство деятельностью которых оно осуществляет; 4) организует обеспечение федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления средствами и ресурсами, необходимыми для выполнения задач в области обеспечения безопасности; 5) осуществляет иные полномочия в области обеспечения безопасности, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. Правительство как орган исполнительной власти в пределах своих полномочий несет ответственность за исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, правовых актов Президента Российской Федерации, международных договоров в сфере обеспечения национальной безопасности. В связи с этим Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий осуществляет систематический контроль за федеральными органами исполнительной власти, обеспечивающими национальную безопасность России. Право Правительства Российской Федерации осуществлять контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, участвующими в обеспечении национальной безопасности, закреплено в федеральных законах: «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 20), «О федеральной службе безопасности» (ст. 23), «О государственной охране» (ст. 31), «О противодействии терроризму» (ст. 5) и других нормативных правовых актах. Контрольные полномочия Правительства Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности имеют специфическую особенность. Эта особенность обусловлена тем, что, имея в соответствии с законодательством достаточно весомые полномочия в сфере обеспечения национальной безопасности, компетенция Правительства Российской Федерации в определѐнной мере ограничивается полномочиями Президента Российской Федерации как Верховного главнокомандующего, который осуществляет общее руководство федеральными органами исполнительной власти силового блока. Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государствен46 ной власти на всей территории Российской Федерации. В связи с этим, систему и структуру федеральных органов исполнительной власти утверждает Президент Российской Федерации на основе предложений, представленных вновь назначенным Председателем Правительства Российской Федерации (ч. 1 ст. 112)1. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти в зависимости от выполняемых функций, организационно-правовой формы и объѐма юридически-властных полномочий входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства2. Правовой статус и компетенция федеральных органов исполнительной власти устанавливаются в Положении о каждом конкретном органе, утверждаемом либо Президентом России, либо Правительством Российской Федерации, в зависимости от того, в чьѐм ведении они находятся. В соответствии с компетенцией того или иного органа исполнительной власти он наделяется объѐмом государственновластных полномочий по реализации функций в области обеспечения национальной безопасности. Основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти подразделяются на: — функции по принятию нормативных правовых актов; — функции по контролю и надзору за соблюдением действующего законодательства; — функции по управлению государственным имуществом; — функции по оказанию государственных услуг3. В соответствии с Конституцией Российской Федерации система органов государственной власти республик, краѐв, областей, городов федерального значения, автономных образований устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ч. 1 ст. 77)4. 1 Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. 2 Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945. 3 Там же. 4 Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. 47 На федеральном уровне эти основополагающие начала установлены федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, в соответствии с которым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области обеспечения отдельных видов безопасности, осуществляемым данными органами самостоятельно за счѐт средств бюджета субъекта Российской Федерации, отнесено, например, решение вопросов: предупреждения ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, а также чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий; осуществления в пределах своей компетенции государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, а также организации и осуществления региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы (за исключением лесных пожаров, пожаров в закрытых административно-территориальных образованиях, на объектах, критически важных для национальной безопасности страны, и других); установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, регулирующих отношения в области общественной и иных видов безопасности; организации и осуществления на межмуниципальном и региональном уровне мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории субъекта Российской Федерации, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности и объектов гражданской обороны; осуществления поиска и спасания людей во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации; создания, содержания и организации деятельности аварийноспасательных служб и аварийно-спасательных формирований; органи1 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 48 зации и осуществления на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению терроризма и экстремизма, минимизации их последствий, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации и ряда других1. Кроме вышеуказанного федерального закона полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть установлены также и другими федеральными законами и нормативно-правовыми актами. Указанные полномочия позволяют органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации оказывать существенное влияние не только на формирование соответствующих правил поведения, регулирующих отношения в области обеспечения национальной безопасности, но и осуществлять серьѐзное правовое воздействие на участников социального взаимодействия в целях наиболее эффективной реализации целей, задач и функций системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. 3. Специфика функционирования судебной власти в системе обеспечения национальной безопасности определяется еѐ целями и задачами по защите жизненно важных интересов государства, взаимодействием судов с другими субъектами обеспечения национальной безопасности. Судебные органы обеспечивают защиту конституционного строя России, осуществляют правосудие по делам о преступлениях, посягающих на безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, организаций и общественных объединений, чьи права были нарушены в связи с деятельностью по обеспечению безопасности. Согласно ст. 118 Конституции Российской Федерации, судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Особая роль в области обеспечения национальной безопасности возлагается на Конституционный Суд Российской Федерации. Ст. 3 федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» ставит перед ним три основные цели: 1) защита основ конституционного строя; 2) защита основных прав и свобод человека и гражданина; 1 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 49 3) обеспечение верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории России. Для реализации поставленных целей Конституционный Суд Российской Федерации наделен значительными полномочиями. Так, согласно Конституции России Конституционный Суд России: 1. Разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации: а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации, а также к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; в) договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; г) не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. 2. Разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; в) между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации. 3. Проверяет конституционность закона, применѐнного или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, а также по запросам судов в порядке, установленном федеральным законом. 4. Даѐт толкование Конституции Российской Федерации по запросам Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, органов законодательной власти субъектов Российской Федерации. 5. По запросу Совета Федерации даѐт заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. 50 Конституционный Суд России осуществляет в области обеспечения национальной безопасности и иные полномочия, отнесѐнные к его компетенции. При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, а не соответствующие Конституции Российской Федерации международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Судебная власть вправе использовать свои возможности по защите национальных интересов не только в ходе осуществления правосудия, но также и через другие свои функции. Это может быть судебный контроль, судебный надзор, выступление с законодательной инициативой и другие. Судебный контроль в сфере обеспечения национальной безопасности может осуществляться в различных формах, основными из которых являются: проверка законности и обоснованности действий органов безопасности при проведении оперативно-розыскных мероприятий, затрагивающих конституционные права и свободы граждан; контроль в стадии досудебного разбирательства по жалобам лиц на продление сроков содержания под стражей, изменения меры пресечения и т. д.; контроль в стадии судебного разбирательства. Функции обобщения судебной практики и анализа судебной статистики могут быть использованы для решения отдельных вопросов обеспечения национальной безопасности через следующие полномочия: информирование судов по отдельным вопросам судебной практики, связанной с правонарушениями, посягающими на национальную безопасность, изучение и обобщение практики применения законодательства в области обеспечения национальной безопасности; ведение судебной статистики по делам, затрагивающим интересы государства; дача руководящих разъяснений по вопросам судебной практики правонарушений, затрагивающих национальную безопасность и др. 4. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения путѐм выборов, референдума или через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, структура которых определяется населением самостоятельно, не входят в систему государственной власти. В связи с этим их можно признать субъектами негосударственной системы обеспечения национальной безопасности, которые действуют от имени муниципального образования только в пределах предоставленных полномочий. Круг вопросов местного значения и компетенция органов местного самоуправления устанавливаются 51 законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Базовым федеральным законом, определяющим полномочия органов местного самоуправления является, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым к вопросам местного значения в области национальной безопасности относятся: — участие в профилактике и минимизации и ликвидации последствий терроризма и экстремизма в пределах границ муниципального образования; — организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также участие в предупреждении и ликвидации последствий таких ситуаций; — обеспечение первичных мер пожарной безопасности; — создание, содержание и организация деятельности аварийноспасательных служб и аварийно-спасательных формирований; — осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; — создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка; — осуществление муниципального контроля в области обеспечения отдельных видов безопасности и другие. Более детально полномочия органов местного самоуправления в системе национальной безопасности определяются федеральными законами, регулирующими общественные отношения, складывающиеся по поводу обеспечения отдельных видов безопасности. Например, федеральными законами «О пожарной безопасности», «Об охране окружающей среды» и другими. В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления принимают и контролируют исполнение муниципальных правовых актов, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение таких актов граждане, должностные лица, в том числе руководители организаций, несут ответственность в соответствие с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. 52 Лекция № 5–6 Основные элементы государственной системы обеспечения национальной безопасности России. Особенности правового регулирования противодействия коррупции в Российской Федерации Учебные вопросы: 1. Правовой статус и функции Совета Безопасности Российской Федерации. 2. Организационно-правовые основы управления обороной и обеспечением безопасности. 3. Понятие и основные направления противодействия коррупции. 1. Правовой статус и функции Совета Безопасности Российской Федерации Центральное место в системе обеспечения национальной безопасности России занимает Совет Безопасности Российской Федерации, формируемый и возглавляемый Президентом России. В соответствии с законодательством Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным совещательным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации по вопросам: — обеспечения безопасности; — организации обороны, военного строительства, оборонного производства; — военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами; — защиты конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации; — международного сотрудничества в области обеспечения безопасности1. Правовую основу деятельности Совета Безопасности составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральный закон «О безопасности» и другие федеральные законы, указы и распо1 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (ред. от 05.10.2015) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2. 53 ряжения Президента Российской Федерации, а также утверждѐнное им Положение о Совете Безопасности Российской Федерации1. Объѐм компетенции Совета Безопасности Российской Федерации зависит от возложенных на него задач и функций. Основными задачами Совета Безопасности являются: 1. Обеспечение условий для осуществления Президентом Российской Федерации полномочий в области обеспечения безопасности. 2. Формирование государственной политики в области обеспечения безопасности и контроль за еѐ реализацией. 3. Прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности, оценка военной опасности и военной угрозы, выработка мер по их нейтрализации. 4. Подготовка предложений Президенту Российской Федерации: а) о мерах по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и преодолению их последствий; б) о применении специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности; в) о введении, продлении и об отмене чрезвычайного положения, а также о введении и об отмене военного положения; г) о реформировании существующих или об образовании новых государственных органов и организаций, осуществляющих функции в области обеспечения национальной безопасности; д) об утверждении и уточнении стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов в области обеспечения национальной безопасности и обороны; 5. Формирование основных направлений государственной внешней и военной политики. 6. Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации принятых Президентом Российской Федерации решений в области обеспечения безопасности. 7. Оценка эффективности, разработка критериев и показателей деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения национальной безопасности1. 1 Указ Президента Российской Федерации от 06.05.2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» (ред. от 25.07.2014) // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721. 54 В соответствии с федеральным законом «О безопасности» Совет Безопасности России обеспечивает реализацию следующих основных функций: 1. Рассмотрение вопросов обеспечения безопасности, организации обороны, военного строительства, оборонного производства, военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, иных вопросов, связанных с защитой конституционного строя, суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, а также вопросов международного сотрудничества в области обеспечения безопасности. 2. Анализ информации о реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения безопасности, о социально-политической и об экономической ситуации в стране, о соблюдении прав и свобод человека и гражданина. 3. Разработка и уточнение Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, иных концептуальных и доктринальных документов, а также критериев и показателей обеспечения национальной безопасности. 4. Осуществление стратегического планирования в области обеспечения безопасности. 5. Рассмотрение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам, отнесѐнным к ведению Совета Безопасности. 6. Подготовка проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации по вопросам обеспечения безопасности и осуществления контроля деятельности федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения безопасности. 7. Организация работы по подготовке федеральных программ в области обеспечения безопасности и осуществление контроля за их реализацией. 8. Организация научных исследований по вопросам, отнесѐнным к ведению Совета Безопасности (ст. 14)2. 1 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (ред. от 05.10.2015) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2; Указ Президента Российской Федерации от 06.05.2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» (ред. от 25.07.2014) // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721. 2 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (ред. от 05.10.2015) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2. 55 Более детальный и подробный перечень функций Совета Безопасности определѐн Положением о Совете Безопасности Российской Федерации, утверждѐнным Президентом Российской Федерации, который может возложить на него также другие задачи и функции в соответствии с законодательством Российской Федерации. В состав Совета Безопасности входят: — Председатель Совета Безопасности Российской Федерации, которым по должности является Президент Российской Федерации; — Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации; — постоянные члены Совета Безопасности; — члены Совета Безопасности. Председатель Совета Безопасности осуществляет непосредственное руководство работой Совета Безопасности. Секретарь Совета Безопасности является должностным лицом, обеспечивающим реализацию возложенных на Совет Безопасности задач и функций, а также осуществляет контроль и несѐт ответственность за обеспечение деятельности и исполнение решений Совета Безопасности. Секретарь подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации, который определяет его полномочия, а также назначает его на должность и освобождает его от должности. Постоянные члены входят в состав Совета Безопасности по должности в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации. При этом Секретарь Совета Безопасности входит в число постоянных членов Совета Безопасности. Постоянные члены Совета Безопасности обладают равными правами при принятии решений. Члены же Совета Безопасности, которые назначаются Президентом Российской Федерации, также в установленном им порядке, принимают участие в его заседаниях с правом совещательного голоса. Постоянные члены Совета Безопасности и члены Совета Безопасности включаются в состав Совета Безопасности и исключаются из него Президентом Российской Федерации по представлению Секретаря Совета Безопасности. Секретарѐм Совета Безопасности, постоянными членами Совета Безопасности и членами Совета Безопасности могут быть граждане Российской Федерации, не имеющие гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтвер- 56 ждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства (ст. 15–16)1. Совет Безопасности в соответствии со своими задачами и функциями образует рабочие органы — постоянные межведомственные комиссии Совета Безопасности и научный совет при Совете Безопасности, Положения о которых и их персональный состав утверждаются Президентом Российской Федерации по представлению Секретаря Совета Безопасности (п. 25–32)2. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 № 590 образованы Межведомственные комиссии Совета Безопасности Российской Федерации: — в экономической и социальной сфере; — по военной безопасности; — по информационной безопасности; — по общественной безопасности; — по проблемам Содружества Независимых Государств; — по проблемам стратегического планирования; — по экологической безопасности3. Научный совет при Совете Безопасности осуществляет научнометодологическое обеспечение деятельности Совета Безопасности и его рабочих органов. При этом, решения научного совета при Совете Безопасности носят рекомендательный характер. В целях осуществления информационно-аналитического, организационно-технического и документационного обеспечения деятельности Совета Безопасности функционирует Аппарат Совета Безопасности Российской Федерации, Положение о котором также утверждается Президентом Российской Федерации по представлению Секретаря Совета Безопасности, согласованному с Руководителем Администрации Президента Российской Федерации (п. 33, 36)4. 1 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (ред. от 05.10.2015) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2. 2 Указ Президента Российской Федерации от 06.05.2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» (ред. от 25.07.2014) // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721. 3 Там же. 4 Указ Президента Российской Федерации от 06.05.2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» (ред. от 25.07.2014) // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721. 57 Деятельность Совета Безопасности осуществляется в форме заседаний и совещаний, порядок организации и проведения которых определяется Президентом Российской Федерации. По решению Председателя Совета Безопасности могут проводиться совместные заседания Совета Безопасности и иных совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации. При этом присутствие на заседаниях Совета Безопасности постоянных членов Совета Безопасности и членов Совета Безопасности обязательно, а делегирование ими своих полномочий в Совете Безопасности иным должностным лицам не допускается. Решения Совета Безопасности принимаются на его заседаниях и совещаниях, но вступают в силу после их утверждения Президентом Российской Федерации. Вступившие в силу решения Совета Безопасности обязательны для исполнения государственными органами и должностными лицами. В целях реализации решений Совета Безопасности могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента Российской Федерации1. Таким образом, Совет Безопасности является важнейшим государственным органом, который под непосредственным руководством Президента России организует функционирование системы национальной безопасности Российской Федерации и координирует взаимодействие субъектов еѐ обеспечения в целях сохранения и поддержания динамически устойчивого безопасного состояния на территории нашей страны, а также создания эффективного механизма предупреждения и нейтрализации потенциальных и реальных угроз интересам личности, общества и государства. 2. Организационно-правовые основы управления обороной и обеспечением государственной безопасности Системный подход позволяет рассматривать обеспечение национальной безопасности в виде сложной функциональной системы, которая представляет собой совокупность логически взаимосвязанных между собой элементов, характеризующих внутреннюю структуру и содержание деятельности, направленной на сохранение и под1 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» (ред. от 05.10.2015) // СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 2; Указ Президента Российской Федерации от 06.05.2011 № 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» (ред. от 25.07.2014) // СЗ РФ. 2011. № 19. Ст. 2721. 58 держание динамически-устойчивого состояния защищѐнности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Основными элементами этой системы являются силы и средства обеспечения национальной безопасности, которые сосредоточивают свои усилия и ресурсы на обеспечении национальной безопасности во внутриполитической, экономической, социальной сферах, в сфере науки и образования, в международной, духовной, информационной, военной, оборонно-промышленной и экологической сферах, а также в сфере общественной безопасности (п. 7)1. К силам обеспечения национальной безопасности относятся: — Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования; — органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба; — федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании действующего законодательства Российской Федерации. Средства обеспечения национальной безопасности представляют собой технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению. Национальная оборона определяется законодателем как система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите, а также вооруженная защита государственной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации2. Стратегическими целями совершенствования национальной обороны состоят в предотвращении глобальных и региональных войн и конфликтов, а также в осуществлении стратегического сдерживания в интересах обеспечения военной безопасности страны, под которой понимается состояние защищенности жизненно важных интересов 1 Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. 2 Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. 59 личности, общества и государства от внешних и внутренних военных угроз, связанных с применением военной силы или угрозой еѐ применения, характеризуемое отсутствием военной угрозы либо способностью ей противостоять1. Достижение стратегических целей национальной обороны осуществляется путѐм: — развития системы обеспечения национальной безопасности; — проведения перспективной военно-технической политики; — развития военной инфраструктуры; — совершенствования системы управления военной организацией государства; — реализации комплекса мер по повышению престижа военной службы. Поскольку национальная оборона наряду с государственной и общественной безопасностью являются основными приоритетами обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, особое положение в системе национальной безопасности занимают Вооруженные Силы и другие воинские формирования, обеспечивающие суверенитет, независимость и территориальную целостность российского государства. Вооруженные Силы России, которые представляют собой государственную военную организацию, составляющую основу обороны российского государства и общества, предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности государственной территории, а также для выполнения задач в соответствии с законодательством и международными договорами Российской Федерации (Ст. 10)2. В состав Вооруженных Сил Российской Федерации входят центральные органы военного управления объединения, соединения, воинские части и организации, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации. Для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации 1 Военная доктрина Российской Федерации (утв. Президентом РФ 25.12.2014 № Пр-2976) // Рос. газ. 2014. 30 декабря. 2 Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2750. 60 инженерно-технические воинские формирования, дорожностроительные воинские формирования, спасательные воинские формирования, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности, органы государственной охраны, органы мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, а также создаваемые на военное время специальные формирования. Руководство Вооруженными Силами осуществляет Президент Российской Федерации как Верховный Главнокомандующий, который в пределах своих полномочий издает приказы и директивы, обязательные для исполнения Вооруженными Силами, другими войсками, воинскими формированиями и органами, а также определяет общую численность, районы действий воинских формирований, стоящие перед ними задачи и сроки их использования. Непосредственное управление Вооруженными Силами России осуществляет министр обороны через самостоятельный федеральный орган исполнительной власти — Министерство обороны Российской Федерации. Правовую основу организации обороны образуют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Министерства обороны Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, принятые в пределах предоставленной им компетенции. При этом законы действуют независимо от их объявления приказами и иными правовыми актами органов управления Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами. Кроме Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года к числу базовых концептуальных документов в области обеспечения обороноспособности нашего государства относится и Военная доктрина Российской Федерации, утверждѐнная указом Президента России1, которая определяет военные опасности и военные угрозы Российской Федерации, а также основные задачи военной политики и военно-экономического обеспечения обороны Российской Федерации, в том числе направления: 1 Указ Президента Российской Федерации от 05.02.2010 № 146 «О военной доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 7. Ст. 724. 61 — деятельности Российской Федерации по сдерживанию и предотвращению военных конфликтов; — применения Вооруженных Сил и других войск; — развития военной организации и военного планирования; — оснащения Вооруженных Сил и других войск вооружением, военной и специальной техникой и другими материальными средствами; — развития оборонно-промышленного комплекса; — военно-политического и военно-технического сотрудничества с иностранными государствами и другие. Главной задачей укрепления национальной обороны в среднесрочной перспективе является повышение эффективности Вооруженных Сил Российской Федерации с сохранением стратегического ядерного потенциала за счѐт совершенствования организационноштатной структуры и системы территориального базирования, наращивания количества частей постоянной готовности, а также совершенствования оперативной и боевой подготовки, организации межвидового взаимодействия войск и сил, формирований и подразделений (п. 32)1. К числу органов, относящихся к силам обеспечения национальной безопасности относятся также Федеральная служба безопасности и Служба внешней разведки, руководство деятельностью которых также осуществляет Президент Российской Федерации. Федеральная служба безопасности — единая централизованная система органов, формирований и подразделений, осуществляющая в пределах предоставленных полномочий решение задач по обеспечению безопасности Российской Федерации2. Правовой статус, полномочия и основные направления деятельности Федеральной службы безопасности установлены федеральными законами и подзаконными актами3, в соответствии с которыми к основным направлениям деятельности этого субъекта обеспечения безопасности отнесены: 1 Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. 2 Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269. 3 Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (ред. от 07.03.2018) // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; Указ Президента Российской Федерации от 11.08.2003 № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации» (ред. от 03.07.2018) // СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3254. 62 — контрразведывательная деятельность; — борьба с терроризмом; — борьба с преступностью; — разведывательная деятельность; — пограничная деятельность; — обеспечение информационной безопасности; иные направления деятельности, установленные федеральным законодательством. При этом контрразведывательная деятельность осуществляется посредством проведения контрразведывательных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения разведывательной и иной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, а также отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации. Внешняя разведка Российской Федерации как совокупность специально создаваемых государством органов является составной частью сил обеспечения безопасности Российской Федерации и призвана защищать безопасность личности, общества и государства от внешних угроз с использованием определѐнных законодательством методов и средств1. Органы внешней разведки Российской Федерации, правовой статус и функции которых установлены федеральными законами и подзаконными актами2 осуществляют разведывательную деятельность посредством: — добывания и обработки информации о затрагивающих жизненно важные интересы Российской Федерации реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц; — оказания содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации (ст. 2)3. При этом законом установлено, что применение методов и средств разведывательной деятельности в отношении граждан Российской Федерации на территории Российской Федерации не допускается, а сами методы и средства разведывательной деятельности не 1 Федеральный закон от 10.01.1996 № 5-ФЗ «О внешней разведке» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143. 2 Там же. 3 Там же. 63 должны причинять вред жизни и здоровью людей и наносить ущерб окружающей среде (ст. 13)1. Координация деятельности и взаимодействие перечисленных субъектов обеспечения национальной безопасности, а также Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства иностранных дел Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти силового блока направлены на реализацию стратегических национальных приоритетов в области охраны суверенитета, независимости и территориальной целостности Российской Федерации, поддержания высокого уровня обороноспособности и обеспечение устойчивого безопасного состояния личности, общества и государства. 3. Понятие и основные направления противодействия коррупции Коррупция как исторически сложившееся социальное явление проникает во все сферы государства и является глобальной проблемой всего мира, так как представляет реальную угрозу национальной безопасности любой страны. Несомненно, коррупционные процессы влекут за собой отрицательные социально-экономические последствия, которые искажают цели и ценности нашей страны, являются показателем недостаточной состоятельности государства в предупреждении и пресечении этого негативного явления в обществе, что, в свою очередь, наносит существенный ущерб экономическому и социальному развитию российского государства, а также снижает авторитет России в системе международных отношений. Неслучайно на официальном государственном уровне коррупция признана одной из системных угроз безопасности Российской Федерации. В связи с этим, осуществление мер по противодействию коррупции на всех уровнях и во всех органах государственной власти, а также в органах местного самоуправления является одной из приоритетных задач в Российской Федерации. Федеральный закон «О противодействии коррупции» определяет данное негативное социальное явление как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг 1 Там же. Ст. 13. 64 имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение подобных деяний от имени или в интересах юридического лица1. К основным причинам и условиям развития коррупции, без определения которых невозможно осуществлять эффективное противодействие данному социальному явлению, следует относить: 1. Экономические: а) экономическая нестабильность; б) обесценивание денежного содержания государственных и муниципальных служащих в результате инфляции; в) сверхвысокие доходы отдельных социальных слоѐв. 2. Политические: а) расширяющееся проникновение в государственные органы и органы местного самоуправления представителей организованных преступных группировок и сообществ; б) необоснованно высокая численность государственных и муниципальных служащих, объективно ухудшающая условия оплаты труда таких служащих и качество контроля за их работой; в) неэффективность системы негосударственного контроля за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления. 3. Правовые: а) несоблюдение административно-правовых запретов на различные виды коррумпированного поведения; б) существование многочисленных пробелов в законодательстве, регулирующем налогообложение государственных и муниципальных служащих; в) кризис правоприменительной деятельности и исполнения судебных и административных решений. 4. Психологические: а) устойчивая психология зависимости гражданина от чиновника и готовность значительной части населения к подкупу государственных и муниципальных служащих; б) многовековые традиции взяточничества на государственной службе в России; 1 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6228. 65 в) низкий уровень правовых знаний населения, не позволяющих оценивать ситуации с позиции закона. 5. Организационные: а) отсутствие полной и объективной административной и уголовной статистики коррупционных правонарушений; б) отсутствие эффективной системы учѐта лиц, которым запрещено занимать должности государственной и муниципальной службы; в) низкий уровень учебно-методической обеспеченности подготовки специалистов и взаимодействия правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией. Во всем современном мире, в том числе и в России, предпринимаются меры по противодействию коррупции, устранению, нейтрализации, снижению негативного влияния еѐ факторов, которые способствуют возникновению и распространению коррупции в различных сферах общества и государства. Подтверждением актуальности данной практики служит и то, что почти ни один документ, характеризующий социально-экономическую и политическую ситуацию в современной России, в том числе и положение дел по борьбе с преступностью, не обходится без упоминания коррупции. Показателем формирования и динамически развивающихся процессов по противодействию коррупции в государстве стала ратификация Российской Федерацией ряда международных документов, таких как Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года, Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 года, Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года1 и др. Результатом ратификации данных международных соглашений стало принятие целого ряда внутригосударственных нормативноправовых актов Российской Федерации, важнейшим из которых явля- 1 Федеральный закон от 26.04.2004 № 26-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и дополняющих еѐ Протокола против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху и Протокола о предупреждении и пресечении торговли людьми, особенно женщинами и детьми, и наказании за неѐ» // Рос. газ. 2004. 29 апреля; Федеральный закон от 08.03.2006 № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // Рос. газ. 2006. 21 марта; Федеральный закон от 25.07.2006 № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // Рос. газ. 2006. 28 июля. 66 ется федеральный закон «О противодействии коррупции»1, который служит основой развития антикоррупционного российского законодательства и формирования организационно-правовой основы противодействия коррупции в России. В соответствие с нормами данного нормативно-правового акта противодействие коррупции представляет собой деятельность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений2. В основе деятельности перечисленных субъектов по противодействию коррупции лежат такие принципы, как: 1. Признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина. 2. Законность. 3. Публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. 4. Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений. 5. Комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер. 6. Приоритет применения мер по предупреждению коррупции. 7. Сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами (ст. 3)3. 1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6228. 2 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Ст. 1. 3 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6228. 67 Правовую основу противодействия коррупции составляют общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и подзаконные акты, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты. Создание единой государственной системы профилактики преступности, использования комплексных и специальных мер, направленных на снижение коррумпированности и криминализации общественных отношений, а также совершенствование нормативноправового регулирования предупреждения и борьбы с коррупцией в современных условиях развития России являются одним из приоритетных направлений обеспечения государственной и общественной безопасности, определѐнных Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (п. 2)1. Основными направлениями деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции являются: 1) проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции; 2) создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями, а также с гражданами и институтами гражданского общества по вопросам противодействия коррупции; 3) принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению; 4) совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью; 5) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы за1 Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (ред. от 01.07.2014) // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 68 претов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области; 6) совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции; 7) совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы, сокращение численности государственных и муниципальных служащих, а также повышение уровня их оплаты труда и социальной защищенности; 8) укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с международными организациями, специальными службами правоохранительными и другими компетентными органами иностранных государств в области противодействия коррупции; 9) усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц; 10) повышение ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции, и другие. В целях разработки и совершенствования организационноправового механизма противодействия коррупции и устранения еѐ коренных причин в контексте обеспечения развития страны в целом, разрабатываются и утверждаются Президентом Российской Федерации Национальная стратегия противодействия коррупции, Национальные планы противодействия коррупции, а также иные подзаконные правовые акты, позволяющие более эффективно реализовывать положения федерального законодательства, регулирующего эту сложнейшую сферу общественных отношений. Такие акты, способствующие консолидации усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества, устанавливают задачи и дополнительные меры противодействия коррупционным проявлениям на ближайшую перспективу с учѐтом изменений политической и социальноэкономической ситуации в стране, среди которых особое внимание уделяется формированию соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции; организации исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции; созданию условий, снижающих уровень коррупции и затрудняющих возможность коррупционного поведения; реализации антикоррупционных норм, 69 включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации, и другим направлениям антикоррупционной политики. Совершенствование организационно-правового механизма противодействия коррупции направлено на формирование эффективной системы государственного управления, повышение профессионального уровня и юридической подготовки государственных и муниципальных служащих. Кроме того, предпринимаются меры по предупреждению коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления. В частности, в целях предотвращения коррупционного поведения государственных и муниципальных служащих законодательно установлены следующие правила: — запрет отдельным категориям государственных и муниципальных служащих открывать, иметь счета и хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации1; — обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений2; — обязанность представления лицами, замещающими государственные и муниципальные должности или претендующими на замещение таких должностей, достоверных сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о расходах своих, супруга (супруги) и несовершеннолетних детей в порядке, предусмотренном действующим законодательством; — обязанность принятия государственным или муниципальным служащим мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов3; 1 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008 № 52 (ч. 1). Ст. 6228; Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» // СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 3418. 2 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008 № 52 (ч. 1). Ст. 6228. 3 Там же. 70 Под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается возможность влияния или влияние личной заинтересованности государственного или муниципального служащего на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, а также возможность возникновения или возникновение противоречий между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способных причинить вред правам и законным интересам указанных субъектов общественных отношений. При этом личная заинтересованность должностных лиц органов государственной власти или органов местного самоуправления определяется законодательством как возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Установление дополнительных ограничений, запретов и обязанностей для государственных и муниципальных служащих, а также для лиц, ранее замещавших должности государственной или муниципальной службы, в том числе создание комиссий, деятельность которых непосредственно направлена на обеспечение соблюдения государственными и муниципальными служащими наложенных на них ограничений и запретов1. Реализация целей и задач единой государственной политики по планомерному и системному осуществлению комплекса правовых, организационных, социально-экономических и иных установленных законодательством антикоррупционных мер, направленных на снижение уровня коррупционных правонарушений, предупреждение и пресечение коррупционного поведения, способствует устранению, нейтрализации и «искоренению причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе». 1 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // СЗ РФ. 2008 № 52 (ч. 1). Ст. 6228; Указ Президента Российской Федерации от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» // СЗ РФ. 2010. № 27. Ст. 3446. 71 Лекция № 7–8 Особенности правового регулирования экономической безопасности и проблемы еѐ обеспечения в Российской Федерации. Особенности правового регулирования информационной безопасности Российской Федерации Учебные вопросы: 1. Экономическая безопасность в системе национальной безопасности. 2. Структура и составляющие экономической безопасности Российской Федерации. 3. Понятие и содержание информационной безопасности в современных условиях. 1. Экономическая безопасность в системе национальной безопасности Стратегическими целями обеспечения национальной безопасности являются развитие экономики страны, обеспечение экономической безопасности и создание условий для развития личности, перехода экономики на новый уровень технологического развития, вхождения России в число стран — лидеров по объему валового внутреннего продукта, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз. Вопрос определения места и роли экономической безопасности в системе национальной безопасности представляется весьма значимым. В литературе категория «экономическая безопасность» вполне оправданно позиционируется как составной, обязательный элемент системы национальной безопасности, занимающий в ней особое место. Такая роль экономической безопасности в структуре национальной безопасности обусловлена тем, что практически ни один из видов безопасности не может быть в достаточной степени реализован без экономической основы. К примеру, совершенно очевидно, что не может быть военной безопасности при слабой экономике. Основополагающий характер экономической безопасности в системе национальной безопасности проявляется в ее проникновении и одновременном аккумулировании воздействий военной, экологической, информационной, энергетической и других видов безопасности, оставаясь при этом основой (базисом) национальной безопасности. Иными словами, экономическая безопасность — это своего рода база для формирова72 ния и функционирования системы национальной безопасности, и, в том числе, перечисленных выше элементов данной системы (отдельных видов безопасности)1. Собственно условия, в которых происходит формирование экономики, предопределяют все без исключения фактические обстоятельства гарантирования национальной безопасности. Дать подлинную оценку уровню фактического развития экономики того или иного государства представляется возможным по таким критериям, которые наиболее достоверно отражают разного рода макроэкономические процессы, протекающие в стране. В качестве основных критериев стабильности экономического развития, а значит, и безопасности национальной экономической системы выступают: 1. Экономическая независимость. В условиях международного разделения труда независимости национальной экономики можно достичь совершенствованием государственного контроля над природными и технологическими ресурсами, подняв эффективность и качество производства на такой уровень, который гарантировал бы конкурентоспособность продукции на мировом рынке, а также приоритетом инновационных путей развития, гарантирующих непрерывный экономический рост. 2. Стабильность и устойчивость национальной экономики, которые предполагают защиту всех форм собственности, создание надѐжных условий и гарантий для активной предпринимательской деятельности, активное противодействие коррупции и другим криминальным явлениям в экономике, а также сокращение высокой степени неравенства в уровнях доходов различных слоѐв населения, которая создаѐт угрозу возникновения социальных конфликтов и потрясений. Все это приводит к общей социальной напряженности в обществе. 3. Способность к саморазвитию и прогрессу, определяющая возможности и эффективность самосохранения национальной экономики, обязательными условиями которого являются: ― благоприятный климат для привлечения инвестиций и развития инноваций; ― модернизация производства; 1 См.: Белозеров И. П., Клоков Е. А. Место и значимость экономической безопасности в структуре национальной безопасности России // Вестник ОмГУ. Серия: Экономика. 2009. № 2. С. 46. 73 ― повышение профессионального, образовательного и культурного уровня специалистов и работников. Действующее законодательство Российской Федерации не определяет понятие экономической безопасности. В то же время, Государственная стратегия в сфере экономической безопасности нашего государства констатирует, что, не гарантировав данный вид безопасности, практически невозможно решить ни одну из задач, стоящих перед страной, как во внутригосударственном, так и в международном плане. Основной целью этого важнейшего программного документа является обеспечение стратегического планирования, разработанного в целях осуществления стратегических национальных приоритетов нашего государства, определенных в Стратегии национальной безопасности1. Стратегией национальной безопасности Российской Федерации определяется, что под экономической безопасностью целесообразно понимать нахождение в состоянии защищѐнности (обеспечения надежной безопасности) экономических интересов личности, общества и государства от уже существующих в действительности и возможных в будущем внутренних и внешних угроз, позволяющее обеспечить стабильный экономический рост, достойные качество и уровень жизни граждан, а также социально-политический и военный потенциал в целях соблюдения прав и свобод граждан, сохранения суверенитета и территориальной целостности государства. Стратегия экономической безопасности РФ на период до 2030 г. выступает в качестве основы для формирования и осуществления государственной политики в области обеспечения экономической безопасности на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном и отраслевом)2. Нужно отметить, что по сравнению с ранее действующей стратегией экономической безопасности3 в действующей на сегодняшний день стратегии приведены и подробно раскрываются семь основных понятий в области экономической безопасности нашей страны. Среди них сам термин «экономическая безопасность» и связанные с ним понятия, а именно: «экономический суверенитет Российской Федера1 Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2017 № 208 «Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2902. 2 Там же. 3 Данная стратегия была утверждена Указом Президента Российской Федерации от 29.04.1996 № 608 (документ утратил силу). 74 ции», «национальные интересы» Российской Федерации в экономической сфере, «угроза экономической безопасности», «вызовы экономической безопасности», «риск в области экономической безопасности», «обеспечение экономической безопасности»1. Стратегия национальной (государственной) безопасности Российского государства определяет, что главными стратегическими угрозами национальной безопасности в области экономики являются: — ее низкая конкурентоспособность; — сохранение экспортно-сырьевой модели развития и высокая зависимость от внешнеэкономической конъюнктуры; — отставание в разработке и внедрении перспективных технологий; — незащищенность национальной финансовой системы от действий нерезидентов и спекулятивного иностранного капитала, уязвимость ее информационной инфраструктуры; — несбалансированность национальной бюджетной системы; — регистрация прав собственности в отношении значительной части организаций в иностранных юрисдикциях; — ухудшение состояния и истощение сырьевой базы; — сокращение добычи и запасов стратегически важных полезных ископаемых; — прогрессирующая трудонедостаточность; — сохранение значительной доли теневой экономики, условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений, незаконной миграции; — неравномерное развитие регионов; — снижение устойчивости национальной системы расселения (п. 56)2. В связи с этим, в целях противодействия угрозам экономической безопасности органы государственной власти и органы местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества реализуют государственную социально-экономическую политику, предусматривающую: 1 Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2017 № 208 «Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2902. 2 Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. 75 — обеспечение устойчивости макроэкономической ситуации, стимулирование темпов роста экономики, превышающих аналогичные показатели развитых государств, поддержку реального сектора экономики; — повышение эффективности и качества государственного управления экономикой, снижение издержек и неэффективных бюджетных расходов, борьбу с нецелевым использованием и хищением государственных средств, коррупцией, повышение эффективности управления принадлежащими государству активами; — укрепление финансовой системы, обеспечение ее суверенитета, устойчивости валютного курса рубля, оптимизацию валютного регулирования и контроля, снижение инфляции, развитие национальной инфраструктуры финансовых рынков, снижение банковских ставок, повышение уровня прямых инвестиций, доступности кредитования за счет «длинных» денег, привлечение внутренних накоплений, деофшоризацию экономики, возврат российского капитала и сокращение его вывоза за рубеж; — обеспечение сбалансированности бюджетной системы и совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации; — повышение привлекательности российской юрисдикции, совершенствование условий для предпринимательской деятельности, развитие конкуренции, выработку новых подходов к деятельности органов государственного контроля (надзора), обеспечение стабильности налоговой и правовой систем, гарантированную защиту права частной собственности и выполнения договоров; — осуществление рационального импортозамещения, снижение критической зависимости от зарубежных технологий и промышленной продукции, ускоренное развитие агропромышленного комплекса и фармацевтической промышленности; — развитие новых высокотехнологичных отраслей, укрепление позиций в области освоения космоса, ядерной энергетики, возвращение лидерства в традиционных промышленных отраслях (тяжелое машиностроение, авиа- и приборостроение), восстановление электронной и легкой промышленности, судо- и станкостроения, а также системы статистической оценки уровня технологического состояния отраслей экономики; — развитие оборонно-промышленного комплекса страны как двигателя модернизации промышленного производства, обновление производственной базы организаций оборонно-промышленного ком76 плекса на новой технологической основе, совершенствование их кадрового потенциала и выпуск ими востребованной продукции гражданского назначения; — создание стратегических резервов минерально-сырьевых ресурсов, достаточных для гарантированного обеспечения мобилизационных нужд Российской Федерации и потребностей экономики страны на долгосрочную перспективу; — формирование единого транспортного пространства на базе сбалансированного опережающего развития эффективной транспортной инфраструктуры и роста уровня транспортной связности Российской Федерации, создание транспортных коридоров и мультимодальных транспортно-логистических узлов, увеличение объема и повышение качества дорожного строительства; — расширение использования инструментов государственночастного партнерства для решения стратегических задач развития экономики, завершения формирования базовой транспортной, энергетической, информационной, военной инфраструктур, особенно в Арктике, Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, развития Северного морского пути, Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей; — стимулирование развития малого и среднего предпринимательства в производственной сфере путем снижения расходов, связанных с началом предпринимательской деятельности, ее поддержку на этапе становления за счет снижения налоговой нагрузки, создания бизнес-инкубаторов, промышленных парков и технопарков, формирования спроса на продукцию малых и средних предприятий, расширения доступа к закупкам государственных компаний, участия в реализации крупных проектов; — сокращение неформальной занятости и легализацию трудовых отношений, повышение инвестиций в развитие человеческого капитала; — обеспечение баланса интересов коренного населения и трудовых мигрантов, в том числе иностранных граждан, с учетом их этнических, языковых, культурных и конфессиональных различий, совершенствование миграционного учета, обоснованное территориальное распределение трудовых мигрантов исходя из потребностей регионов в трудовых ресурсах; — развитие международных деловых контактов, привлечение иностранных инвестиций и технологий, реализацию совместных проектов, расширение рынков сбыта российской продукции, противодей77 ствие попыткам иностранных государств регулировать мировые рынки исходя из их политических и экономических интересов (п. 62)1. Таким образом, экономическая безопасность означает надѐжную, динамически устойчивую, обеспеченную всеми необходимыми институтами государства и общества, силами и средствами (включая деятельность силовых структур и специальных служб) систему защиты национально-государственных интересов в сфере экономики от внутренних и внешних угроз, связанных с возможностью причинения экономического ущерба законным интересам и потребностям как отдельно взятой личности, так и общества в целом и самому государству. При этом обеспечение национальной безопасности за счет поступательного экономического движения (экономического роста) можно достичь посредствам развития национальной инновационной системы, повышения производительности труда, освоения новых ресурсных источников, модернизации приоритетных секторов национальной экономики, совершенствования банковской системы, финансового сектора услуг и межбюджетных отношений в Российской Федерации. 2. Структура и составляющие экономической безопасности Российской Федерации Экономическая безопасность как сложнейшее социально-правовое явление имеет разветвлѐнную внутреннюю структуру, наиболее полное представление о которой позволяет эффективно противодействовать реальным и потенциальным, внутренним и внешним угрозам, препятствующим экономическому развитию и экономическому росту государства и общества, а также формировать и совершенствовать организационно-правовой механизм еѐ обеспечения. Структуру экономической безопасности целесообразно рассматривать как совокупность системообразующих элементов с позиции отраслей экономической деятельности государства и общества, которые отражают национальногосударственные цели, интересы и потребности России, существующие как внутри страны, так и за еѐ пределами. К основным структурным элементам экономической безопасности государства и общества следует относить: финансовую, промышленную (производственную), природно-сырьевую, энергетическую 1 Указ Президента Российской Федерации «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» от 31.12.2015 № 683 // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. 78 (в том числе ядерную и радиационную), транспортную, продовольственную и другие виды безопасности. 1. Сущность финансовой безопасности в структуре экономической безопасности заключается в формировании устойчивых финансовых потоков, обеспечивающих выполнение государственных задач и функций и позволяющих производить независимую (самостоятельную) финансовую и экономическую политику сообразно своим национальным интересам (потребностям). Обеспечение финансовой безопасности заключается в способности государственных органов к: ― поддержанию устойчивости финансово-экономического развития страны, платежной и расчетной систем и основополагающих финансово-экономических показателей; ― защите отечественных товаропроизводителей и противодействию недобросовестной экономической политике зарубежных конкурентов; ― нейтрализации воздействия мировых финансовых кризисов, преднамеренных действий отдельных государств, теневых структур на национальную экономическую и социально-политическую систему; ― предотвращению вывоза капиталов за пределы государства; ― рациональному и бесконфликтному распределению и использованию доходов бюджета; ― предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений в финансовой сфере. Стержнем финансовой составляющей экономической безопасности государства является налоговая сфера, поскольку налоги составляют преобладающую часть финансовых поступлений в доходы бюджета. Только при наличии соответствующего финансирования доходной части бюджета государство способно качественно выполнять свои внутренние и внешние политические, экономические и социальные функции. Немаловажную роль в обеспечении финансовой безопасности государства играет валютно-кредитная сфера. Государство, имеющее возможность получать, размещать и использовать кредиты и инвестиции (отечественные и зарубежные), а также рассчитываться по ним, владеет устойчиво функционирующей собственной валютнофинансовой системой и способно удовлетворять потребности общества при неблагоприятных внешних и внутренних экономических условиях. Однако, на современном этапе развития национальной эко79 номики Россия обладает значительным инвестиционным потенциалом, но слишком большой инвестиционной риск резко снижает еѐ инвестиционную привлекательность. 2. Промышленная (производственная) безопасность как составной элемент экономической безопасности предполагает, что индустрия страны, объединяющая все отрасли промышленности, включая оборонную, должна устойчиво осуществлять расширенное стабильное воспроизводство и самостоятельно обеспечивать общественные потребности не только в случае нарушения внешнеэкономических связей, но и в период внутренних социально-экономических потрясений. Реализуя внутреннюю и внешнюю экономическую политику, органы государственной власти и институты гражданского общества учитывают, что высокая зависимость страны от импорта в случае обострения экономических отношений или военного противоборства может привести к потере экономической независимости государства. Промышленная безопасность теснейшим образом связана с материально-вещественными и с социальными факторами производства, под которыми соответственно понимаются природные, в том числе минеральные ресурсы, необходимые для производства товаров и услуг, а также уровень развития и система экономических потребностей общества и отдельных социальных групп. Особое значение в структуре экономической безопасности отводится обеспечению промышленной безопасности опасных производственных объектов, правовые, организационные, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации которых определяет федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов». В соответствии с данным нормативно-правовым актом этот вид безопасности представляется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий и их последствий на опасных производственных объектах. При этом под аварией понимается разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ (ст. 1)1. 3. Природно-сырьевая составляющая в структуре экономической безопасности предполагает, что устойчивое и всестороннее обеспечение потребностей государства и общества важнейшими видами при1 Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588. 80 родных и, в первую очередь, минеральных ресурсов является одним из основных факторов независимого и стабильного развития национальной экономической системы. Потребности сельского хозяйства, промышленности, энергетики и других отраслей экономики страны должны быть обеспечены необходимыми соответствующими ресурсами в таких объѐмах, которые необходимы для эффективного функционирования национального хозяйства. Для большинства высокоразвитых экономик мира, включая Россию, наиболее важными ресурсами, имеющими стратегическое значение, выступают нефть и нефтепродукты, газ и продукты его переработки, уран, уголь (минеральные, а также сырьевые энергоносители); плодородные почвы; лесные ресурсы; запасы пресной воды; цветные и редкоземельные элементы (алюминий, медь, цинк, никель, олово, вольфрам, молибден, ртуть, титан и др.); благородные металлы (золото, платина, серебро) и алмазы. К истощению сырьевой базы, а, следовательно, и к снижению уровня экономической безопасности может привести непродуманная государственная экономическая политика, причинение существенного ущерба ресурсной основе экономической сферы государства и общества в результате еѐ нерационального использования, а также совершения преступлений и правонарушений, связанных с незаконной добычей и присвоением природных ресурсов. Поэтому правовой основой сохранения и поддержания ресурсно-сырьевой основы экономики является совокупность нормативно-правовых актов, обеспечивающих рациональное природо-пользование в Российской Федерации. К их числу относятся Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Закон РФ «О недрах», федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»1 и другие законодательные акты. 1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001. № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381; Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278; Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (в ред. Федерального закона от 03.03.1995 № 27-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах») // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1992. № 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823; Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // СЗ РФ. 2004. № 52 (часть 1). Ст. 5270. 81 4. Энергетическая безопасность является одной из важнейших составляющих национальной безопасности страны. Наряду с энергетической эффективностью экономики, бюджетной эффективностью и экологической безопасностью энергетики она относится к числу главных стратегических ориентиров долгосрочной государственной энергетической политики. Энергетическая безопасность представляет собой состояние защищенности страны, граждан, общества, государства и экономики от угроз надежному топливо- и энергообеспечению, и как структурный элемент экономической безопасности определяется состоянием топливно-энергетического комплекса, от слаженной работы которого зависит функционирование всех отраслей экономики1. Структуру же самого топливно-энергетического комплекса образуют объекты электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, нефтехимической, газовой, угольной, сланцевой и торфяной промышленности, а также объекты нефтепродуктообеспечения, теплоснабжения и газоснабжения2. Стратегической целью государственной энергетической политики в сфере обеспечения энергетической безопасности является последовательное совершенствование таких еѐ главных характеристик, как: — способность топливно-энергетического комплекса надежно обеспечивать экономически обоснованный внутренний спрос на энергоносители соответствующего качества и приемлемой стоимости; — способность потребительского сектора экономики эффективно использовать энергоресурсы, предотвращая нерациональные затраты общества на собственное энергообеспечение. При этом под энергетическими ресурсами понимаются всевозможные разновидности энергии (атомная энергия, тепловая энергия и др.), а также формы материального воплощения энергии (носители). Их энергию вполне можно применять в процессе выполнения хозяйственной и всевозможных других видов деятельности3; 1 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 № 1715-р «Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2030 г.» // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836. 2 Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» // СЗ РФ. 2011. № 30 (часть 1). Ст. 4604. 3 Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711. 82 — устойчивость энергетического сектора к внешним и внутренним экономическим, техногенным и природным угрозам надежному топливо- и энергообеспечению, а также его способности минимизировать ущерб, вызванный проявлением различных дестабилизирующих факторов1. Основным содержанием энергетической безопасности, которая выступает одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу, являются устойчивое обеспечение спроса достаточным количеством энергоносителей стандартного качества, эффективное использование энергоресурсов путем повышения конкурентоспособности отечественных производителей, предотвращение возможного дефицита топливно-энергетических ресурсов, создание стратегических запасов топлива, резервных мощностей и комплектующего оборудования, обеспечение стабильности функционирования систем энерго- и теплоснабжения (п. 60)2. В связи с этим, перед системой обеспечения энергетической безопасности стоит целый ряд задач, к основным из которых относятся: ― минимизация рисков чрезвычайных ситуаций природного, техногенного характера и террористических актов; ― создание условий для безопасности жизнедеятельности населения, устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации и еѐ отдельных территорий; ― модернизация топливно-энергетического комплекса и применение новых технологий в отраслях, использующих различные виды энергетических ресурсов. К числу базовых нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере обеспечения энергетической безопасности, можно отнести федеральные законы: «Об электроэнергетике», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», «Об энерго- 1 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 № 1715-р «Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2030 г.» // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836. 2 Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 83 сбережении и о повышении энергетической эффективности…»1 и ряд других законодательных актов. Особое значение в структуре энергетической безопасности занимают ядерная и, в том числе, радиационная безопасность. Обеспечение данных видов безопасности при использовании атомной энергии в мирных и оборонных целях, включая разработку, изготовление, испытание, транспортирование (перевозку), эксплуатацию, хранение, ликвидацию и утилизацию ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, является одной из важнейших составляющих обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, поскольку возникновение чрезвычайных ситуаций, связанных с ядерно- и радиационно опасными объектами, ядерными материалами, радиоактивными веществами и отходами, источниками ионизирующих излучений, может затрагивать жизненно важные интересы человека, государства и общества и иметь долговременные негативные последствия, представляющие серьѐзную угрозу национальной безопасности и социально-экономическому развитию Российской Федерации (п.п. 3, 5)2. Ядерная и радиационная безопасность теснейшим образом взаимосвязаны между собой. При этом радиационная безопасность представляет собой состояние защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для здоровья воздействия ионизирующего излучения (ст. 1)3. Юридическое же понятие ядерной безопасности действующим законодательством Российской Федерации пока не установлено. Однако в проекте Общего технического регламента «Ядерная и радиационная безопасность», который будет введѐн в действие феде1 Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177; Федеральный закон от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» // СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3589; Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливноэнергетического комплекса» // СЗ РФ. 2011. № 30 (часть 1). Ст. 4604; Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711. 2 Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2018 № 585 «Об утверждении Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» // СЗ РФ. 2018. № 42 (часть II). Ст. 6447. 3 Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141. 84 ральным законом, ядерная безопасность определяется как состояние защищенности людей от возможных последствий несанкционированного распространения делящихся материалов и возникновения в них самопроизвольной цепной реакции ядерного деления1. Реализация государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности направлена на последовательное снижение до социально приемлемого уровня риска техногенного воздействия на население и окружающую среду при использовании атомной энергии, а также на предупреждение чрезвычайных ситуаций и аварий на ядерно и радиационно опасных объектах2. В свою очередь, радиационная авария определяется законодателем как потеря управления (т. е., своего рода выход из под контроля) источника ионизирующего излучения, вызванная неисправностью оборудования, неправильными (некорректными) действиями работников, возникшими стихийными бедствиями или другими причинами, обстоятельствами, которые могли бы в итоге привести к облучению людей или к загрязнению радиоактивными веществами окружающей природной среды (ст. 1)3. Правовое регулирование в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности осуществляется на основе федеральных законов «Об использовании атомной энергии», «О радиационной безопасности населения», «Об обращении с радиоактивными отходами…»4 и других нормативно-правовых актов. 5. Неотъемлемым элементом экономической безопасности Российской Федерации является безопасность транспортного комплекса, 1 Проект Федерального закона «Общий технический регламент «Ядерная и радиационная безопасность» [Электронный ресурс] www.ecopravo.ru; www.gcen.ru (дата обращения: 01.02.2019). 2 Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2018 № 585 «Об утверждении Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2025 года и дальнейшую перспективу» // СЗ РФ. 2018. № 42 (часть II). Ст. 6447. 3 Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 141. 4 Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4552; Федеральный закон от 09.01.1996 № 3ФЗ «О радиационной безопасности населения» // СЗ РФ 1996. № 3; Федеральный закон от 11.07.2011 № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 29. Ст. 4281. 85 основными элементами которого являются транспортные средства, а также объекты и субъекты транспортной инфраструктуры. При этом в соответствии с действующим законодательством к числу объектов транспортной инфраструктуры относят: железнодорожные, автомобильные вокзалы и станции; метрополитены; тоннели, эстакады, мосты; речные и морские порты, морские терминалы, акватории морских портов; искусственные острова, установки, сооружения, расположенные во внутренних морских водах, в территориальном море, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации; аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств; участки автомобильных дорог, железнодорожных и внутренних водных путей, вертодромы, посадочные площадки, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование1. Представленный перечень элементов транспортного комплекса свидетельствует о сложном и всестороннем характере деятельности субъектов обеспечения транспортной безопасности, определяемой следующим образом: состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (ст. 1)2. Целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства, под которыми, в свою очередь, понимаются противоправные действия либо бездействие, в том числе террористические акты, угрожающие нормальному (в штатном режиме, безопасному) функционированию транспортной инфраструктуры, влекущие после себя возникновение угрозы причинения вреда жизни и (либо) здоровью населения, имущественный ущерб или создающие реальную вероятность наступления такого рода последствий. Обеспечение безопасности на объектах транспортной инфраструктуры или транспортных средствах воздушного транспорта определяется как обеспечение авиационной безопасности, которая представляет собой состояние защищенности авиации от незаконного 1 Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837. 2 Там же. 86 вмешательства в деятельность в области авиации. Этот вид транспортной безопасности обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны, а также органами внутренних дел, службами авиационной безопасности авиационных предприятий, а также уполномоченными органами, наделѐнными такими правами1. Правовую основу обеспечения различных видов транспортной безопасности образуют Воздушный кодекс РФ, федеральные законы «О безопасности дорожного движения», «О транспортной безопасности», «О полиции»2, а также другие нормативно-правовые акты. 6. Характеристика продовольственной безопасности предполагает еѐ оценку на основе нескольких основных аспектов: количественному, качественному и социально-экономическому. Первый подразумевает обеспечение населения достаточным объѐмом продовольствия, второй — продовольствие должно быть безопасным и качественным. Третий аспект предусматривает повышение доходов населения, обеспечивающих реальную возможность приобретения безопасных продуктов питания, отвечающих стандартам качества и техническим регламентам. Показатели и критерии оценки продовольственной безопасности сформулированы в Доктрине продовольственной безопасности нашей страны, утверждѐнной Президентом Российской Федерации, направленной на надежное обеспечение населения страны продуктами питания, развитие отечественного агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, оперативное реагирование на внутренние и внешние угрозы стабильности продовольственного рынка и эффективное участие в международном сотрудничестве в сфере продовольственной безопасности3. 1 Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837; Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ. Ст. 83. // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383. 2 Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 № 60-ФЗ. Ст. 83. // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1383; Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873; Федеральный закон от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // СЗ РФ. 2007. № 7. Ст. 837; Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900. 3 Указ Президента Российской Федерации от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины производственной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 502. 87 В соответствии с указанным документом продовольственная безопасность — это не что иное, как состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость Российской Федерации, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании, в размерах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни (п. 5)1. При этом безопасность продуктов питания определяется законодателем как нахождение в обоснованной состоянии, когда имеется уверенность в том, что продукты питания в стандартных условиях использования последних не будут являться вредными и не станут источником опасности для жизни и здоровья нынешнего и будущих поколений2. Поскольку продовольственная безопасность должна обеспечиваться посредством развития биотехнологий и импортозамещения по основным продуктам питания, предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий, а также бесконтрольного распространения пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных объектов (п. 50)3, основными задачами еѐ обеспечения независимо от изменения внешних и внутренних условий являются: — своевременное прогнозирование, выявление и предотвращение внутренних и внешних угроз продовольственной безопасности, минимизация их негативных последствий за счѐт постоянной готовности системы обеспечения граждан пищевыми продуктами, формирования стратегических запасов пищевых продуктов; — устойчивое развитие отечественного производства продовольствия и сырья, достаточное для обеспечения продовольственной независимости страны; 1 Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 № 120 «Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 502. 2 Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 150. 3 Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 88 — достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов в объемах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни; — обеспечение безопасности пищевых продуктов (п. 3)1. К числу базовых нормативно-правовых актов, определяющих правовые основы обеспечения безопасности продуктов питания, относятся федеральные законы «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О качестве и безопасности пищевых продуктов», «О техническом регулировании»2 и ряд других федеральных законов и подзаконных актов, регулирующих общественные отношения в данной области и устанавливающих требования продовольственной безопасности. На основе представленного материала можно отметить, что обеспечение необходимого уровня экономической безопасности государства и общества зависит от эффективности организационноправового механизма сохранения стабильности всех структурно образующих еѐ элементов. В то же время именно экономическая безопасность создаѐт необходимую основу поддержания и совершенствования государственной, общественной, информационной и других видов национальной безопасности. Можно с уверенностью утверждать, что экономическая безопасность проявляется в сферах влияния иных видов безопасности, взаимодействует с ними и выступает базисом (основой) системы национальной безопасности нашего государства. Представляется оправданным подход, согласно которому под экономической безопасностью понимается состояние защищенности общественных отношений, возможность институциональных единиц общества готовить и реализовывать мероприятия, направленные на 1 Указ Президента Российской Федерации от 30.01.2010 № 120 «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. № 5. Ст. 502. 2 Федеральный закон «О государственном регулировании в области генноинженерной деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3348; Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» // СЗ РФ. 1997. № 29. Ст. 3510; Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // СЗ РФ 2000. № 2. Ст. 150; Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» // СЗ РФ. 2002. № 52 (часть 1). Ст. 5140. 89 блокирование или полную нейтрализацию существующих как в действительности, так и возможных угроз, осуществлять данные мероприятия с целью развития отечественной экономики и поддержания социально-политической стабильности общественной жизни1. 3. Понятие и содержание информационной безопасности в современных условиях Для большинства граждан государство представляет собой институт, обеспечивающий гарантии безопасности и защиту прав человека2. Информационная безопасность всех сфер жизнедеятельности личности, общества и государства в Российской Федерации является в настоящее время одним из приоритетных направлений государственной политики. Современный этап развития общества характеризуется постоянно возрастающей ценностью информации и значения информационной среды. Информационное пространство объединяет всю совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также систему регулирования возникающих при этом общественных отношений. Информационная сфера, являясь системообразующим фактором жизни общества, активно влияет на состояние политической, экономической, оборонной и других составляющих безопасности Российской Федерации. Поэтому национальная безопасность нашего государства во многом зависит от обеспечения информационной безопасности, и в ходе технического прогресса эта зависимость будет только возрастать3. В соответствии с федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» под информацией понимаются сведения (сообщения или данные) независимо от формы их представления. При этом законодательно установлено, что информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений и в зависимости от категории доступа 1 См.: Орлова А. В. Эволюция понятия «Экономическая безопасность» // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Экономика. Информатика. 2012. № 19-1. С. 138. 2 См.: Алексеев А. Н. Система внутренней и внешней безопасности: учеб. пособие. СПб.: СПбВВКУ ВВ МВД России, 1996. С. 4. 3 Указ Президента Российской Федерации от 05.12.2016 № 646 «Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 50. Ст. 7074. 90 к ней подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию, доступ к которой ограничен федеральными законами, т. е. на информацию ограниченного доступа (ст. ст. 2, 5)1. Одним из наиболее удачных определений информационной безопасности является определение, данное В. Н. Лопатиным: «Информационная безопасность — состояние защищѐнности национальных интересов страны (жизненно важных интересов личности, общества и государства на сбалансированной основе) в информационной сфере от внутренних и внешних угроз»2. Другое определение информационной безопасности было дано в законе РФ «Об участии в международном информационном обмене» (утратил силу): информационная безопасность — это состояние защищѐнности информационной среды (сферы) общества, обеспечивающее еѐ формирование, использование и развитие в интересах граждан, организаций, государства3. Современный период развития нашего общества характеризуется значительным количеством угроз безопасности человека, общества и государства. Принятый в марте 1992 года Закон Российской Федерации «О безопасности» концептуально исходит преимущественно из понятия состояния защищѐнности и ориентирован на выживаемость личности, общества и государства. Совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления информационной безопасности России содержатся в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утверждѐнной Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-18954. Интерес к обороту информации приобретает особую значимость в рамках совершенствования правового регулирования экономической деятельности в условиях рыночных отношений5. Существует несколько десятков терминов, применяемых законодателем для ха1 Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (часть 1). Ст. 3448. 2 Лопатин В. Н. Информационная безопасность России: Человек. Общество. Государство. СПб.: Фонд «Университет», 2000. С. 79. 3 Федеральный закон от 04.07.1996 № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене (ред. от 29.06.2004) утр. силу // СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3347. 4 Концептуальные проблемы информационной безопасности в Союзе России и Беларуси: Материалы Научной конференции в 2-х ч. Ч. 2. СПб.: СПбГУ, 2000. С. 1. 5 Тайна. Коммерческая. Служебная. Государственная: сб. нормативных актов Российской Федерации / А. В. Коломиец. М.: Статут, 2001. С. 3. 91 рактеристики разных видов (около 50) конфиденциальной информации, однако до сих пор они практически не систематизированы. Под угрозами информационной безопасности понимаются различные формы воздействия на элементы информационной сферы, влекущие наступление негативных последствий. Характеризуя институциональный компонент системы обеспечения информационной безопасности Российской Федерации, следует отметить, что, в отличие от Европейского Союза и некоторых его государств-членов (например, ФРГ), в Российской Федерации отсутствует специальное ведомство, ответственное за обеспечение информационной безопасности. В пределах своей компетенции в обеспечении информационной безопасности участвуют все органы различных ветвей власти, включая Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, суды. Основные функции в данной сфере рассредоточены между федеральными органами исполнительной власти: Федеральной службой безопасности, Службой внешней разведки, Федеральной службой охраны, Министерством внутренних дел, Министерством обороны, Федеральной службой по техническому и экспортному контролю, Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций и др. Для осуществления функций по обеспечению информационной безопасности с учетом направления работы ведомства в его составе создаются специальные подразделения. Например, в составе МВД России в 1998 г. создано специальное подразделение по борьбе с преступлениями в области информационных технологий, которое в настоящее время называется Управлением «К» МВД России. В составе новой структуры центрального аппарата МВД России, утвержденной Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 2481, создан Департамент информационных технологий, связи и защиты информации. Выделим основные направления обеспечения безопасности в информационном обществе, которые обозначены Государственной программы Российской Федерации «Информационное общество» (2011–2020 гг.) в качестве приоритетов ближайшего десятилетия: 1) противодействие использованию потенциала информационных технологий в целях угрозы национальным интересам Российской Федерации; 1 Указ Президента Российской Федерации от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334. 92 2) обеспечение технологической независимости Российской Федерации в отрасли информационных технологий; 3) развитие технологий зашиты информации, обеспечивающих неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, а также безопасность информации ограниченного доступа; 4) обеспечение развития законодательства Российской Федерации и совершенствование правоприменительной практики в сфере информационных технологий. Механизм обеспечения информационной безопасности в России. По оценкам специалистов1, состояние защищѐнности информации и граждан от негативного информационного воздействия в России не всегда адекватно отражало реально существующие масштабы информационных угроз2. В правоохранительной сфере сегодня необходимо постоянное внимание к уровню правовой и информационной культуры сотрудников . В сфере информационной безопасности выделяют три объекта защиты: 1) информация и права на неѐ; 2) человек и общество и их защита от вредной информации; 3) информационные системы и права на них3. Государством должен быть выработан не только эффективный механизм защиты информации от несанкционированного доступа, но и механизм защиты общества от воздействия так называемой «вредной информации»4. Последнее представляет собой одну из наиболее сложных и трудноразрешимых проблем, особенно в условиях конституционного запрета цензуры. Создание информационных сетей и автоматизированных систем управления, объединяющих пользователей разных стран, привело к формированию международного информационного пространства. В то же время повсеместное внедрение электронных систем управле1 Вирковский В. А. Проблемы информационной безопасности Российской Федерации и пути еѐ решения // Защита информации. СПб.: Конфидент, 1995. № 1. С. 11–16. 2 Степашин С. В. Безопасность человека и общества: Политико-правовые аспекты. СПб.: СПбЮИ МВД России, 1994.С. 19. 3 Лопатин В. Н. Указ. соч. С. 7. 4 Никодимов И. Ю. Информационно-коммуникационная функция государства и механизм еѐ реализации в современной России (теоретический и сравнительно-правовой анализ): автореф. … д-ра юрид. наук. СПб.: СПбУ МВД России, 2001. С. 12. 93 ния в обеспечение деятельности государственных, военных, политических, финансовых, экономических и социальных структур сопровождается широким комплексом негативных последствий, таких как транснациональная компьютерная преступность, несанкционированный доступ к закрытой информации, негативное (в т. ч. психологическое) воздействие информации на интеллектуальное, духовное и культурное развитие личности, блокирование или создание препятствий функционированию электронных систем управления, финансово-экономические, политические и военные диверсии с применением средств информационно-телекоммуникационных сетей и т. д. Данные обстоятельства свидетельствуют об актуальности и приоритетном значении решения проблем обеспечения информационной безопасности, которые в современных условиях общественного развития позволяют вести речь о перспективах совершенствования системы обеспечения информационной безопасности, учитывая как минимум два составляющих еѐ элемента: 1. Безопасность и защита информации. 2. Безопасность субъектов общественных отношений от воздействия недостоверной или негативной информации. Концептуальные основы государственной политики в области обеспечения информационной безопасности на современном этапе российского государства и общества установлены в Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, которая развивает положения Стратегии национальной безопасности Российской Федерации применительно к информационной сфере. Данный документ представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности России и служит основой для: формирования государственной политики в области обеспечения информационной безопасности; подготовки предложений по совершенствованию правового, методического, научно-технического и организационного обеспечения информационной безопасности; разработки целевых программ обеспечения информационной безопасности Российской Федерации1. Рассматривая вопросы защиты информационных ресурсов и безопасности информационных систем следует иметь ввиду, что действующее законодательство Российской Федерации определяет 1 Указ Президента Российской Федерации от 05.12.2016 № 646 «Об утверждении Доктрины информационной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 50. Ст. 7074. 94 защиту информации как совокупность правовых, организационных и технических мер, направленных на: — обеспечение защиты информации от неправомерного доступа, уничтожения, модифицирования, блокирования, копирования, предоставления, распространения, а также от иных неправомерных действий в отношении такой информации; — соблюдение конфиденциальности информации ограниченного доступа; — реализацию права на доступ к информации (ст. 16)1. В процессе реализации Стратегии национальной безопасности до 2020 года угрозы информационной безопасности должны предотвращаться посредством: — совершенствования безопасности функционирования информационных и телекоммуникационных систем критически важных объектов инфраструктуры и объектов повышенной опасности; — повышения уровня защищенности корпоративных и индивидуальных информационных систем; — создания единой системы информационнотелекоммуникационной поддержки функционирования системы обеспечения национальной безопасности (п. 109)2. Обеспечение информационной безопасности, которое представляет собой деятельность субъектов общественных отношений, направленную на разработку и реализацию мероприятий, осуществляемых в целях создания эффективного механизма предупреждения, предотвращения, нейтрализации угроз в информационной сфере и ликвидацию их последствий, должна осуществляться с учѐтом интересов личности, общества и государства. В связи с этим основным правовым средством согласования и гармонизации механизмов воздействия на общественные отношения, складывающиеся в информационной сфере, представляется целесообразным выделение следующих основных статусов участников этого сложного социального взаимодействия: 1. Информационный статус личности. 2. Безопасное информационное общество. 1 Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448. 2 Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 95 3. Информационный суверенитет государства. Информационный статус личности предусматривает реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина на: — защищѐнность от незаконного вмешательства в личную жизнь, реализацию прав на персональные данные1; — получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации2; — интеллектуальную собственность; — информационное участие в государственном управлении; — электронные услуги в сфере образования, здравоохранения, занятости и труда, социальной защиты и др. Статус безопасного информационного общества позволяет: — сохранять его духовные, историко-культурные и нравственные ценности; — развивать его интеллектуальный и духовно-нравственный потенциал; Реализация информационного суверенитета государства осуществляется в целях: — информационного обеспечения государственной политики, способствующего повышению эффективности функционирования государственных институтов; — информационного обеспечения международного информационного сотрудничества, способствующего расширению присутствия на мировом экономическом рынке, равноправному участию в мировых информационных отношениях и информационном обмене, информационному обеспечению внешней политики3; — обеспечения инновационного развития, способствующего совершенствованию современных информационных технологий, информационных услуг, производству средств информатизации; — построения и безопасного развития информационной инфраструктуры, создающего технологическую основу управления госу- 1 Федеральный закон от 27.07.2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» // СЗ РФ. 2006. № 31 (часть 1). Ст. 3451. 2 Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 7. Ст. 300. 3 Федеральный закон от 04.07.1996 № 85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» // СЗ РФ. 1996. № 28. Ст. 3347. 96 дарством (в том числе в условиях чрезвычайных обстоятельств или в военное время); — сохранения и защиты сведений, составляющих государственную тайну и другой государственной информации ограниченного доступа1; — реализации правового взаимодействия в информационной сфере общественных отношений, соблюдения прав на доступ к информации, уважения интеллектуальной собственности, обеспечения порядка информационного обмена, законности информационных сделок и т. п. Реализация представленных информационных статусов в качестве информационной и информационно-аналитической поддержки Стратегии национальной безопасности до 2020 года предполагает необходимость развития на государственном уровне системы ситуационных центров, работающих по единому регламенту взаимодействия, а также разработки и внедрения в этих целях: — мероприятий по преодолению технологического отставания в важнейших областях информатизации, телекоммуникаций и связи, определяющих состояние национальной безопасности; — технологий информационной безопасности в системах государственного и военного управления, системах управления экологически опасными производствами и критически важными объектами; — условий для гармонизации национальной информационной инфраструктуры с глобальными информационными сетями и системами. 1 Закон Российской Федерации от 21.07.1993 № 5485-1 «О государственной тайне» // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4673; Федеральный закон от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ 2011. № 7. Ст. 900. 97 Лекция № 9–10 Особенности правового регулирования и система обеспечения экологической безопасности Российской Федерации. Конституционно-правовые основы обеспечения национальной безопасности России в условиях чрезвычайных обстоятельств Учебные вопросы: 1. Экологическая безопасность в системе национальной безопасности. 2. Система и основные направления обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации. 3. Организационно-правовые основы обеспечения безопасности в условиях чрезвычайных обстоятельств. 1. Экологическая безопасность в системе национальной безопасности Экологическая безопасность является необходимым условием стабильного существования и развития социума, которое можно рассматривать как состояние, при котором объективно отсутствуют либо исключаются причины и условия негативного воздействия на окружающую среду, а при их наличии или возникновении — предотвращается возможность причинения от них вреда интересам личности, коллективов, общества и государства. Важнейшая роль в обеспечении функций биосферы в глобальном масштабе принадлежит Российской Федерации. Это обусловлено тем, что на обширных территориях нашего государства представлена большая часть биологического разнообразия Земли. В связи с тем, что состояние окружающей нас природной среды, вне всяких преувеличений и сомнений, оказывает существенное воздействия на все без исключения области общественной и политической жизни как в отдельно взятой стране, так и на всем земном шаре в целом, безопасность в экологической сфере выступает одним из важнейших компонентов национальной безопасности. Рассматриваемый вид безопасности наряду с другими ее видами (экономической, политической, общественной, информационной и др.) служит необходимым условием жизнедеятельности личности, стабильного функционирования и прогрессивного развития общества и государства, самого существования цивилизации. 98 На современном этапе социального, а также экономического развития российского общества, в условиях обостряющегося экологического кризиса и появления рисков в экологической сфере, гарантирование экологической безопасности становится актуальной и приоритетной задачей, которая вызвана необходимостью обеспечения жизненно необходимых интересов личности, общества и государства. Этот общесоциальный аспект экологической функции государства лежит в основе современной концепции экологической безопасности России. Необходимо обратить внимание на то, что российский законодатель определяет рассматриваемый вид безопасности как состояние защищѐнности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий (ст. 1)1. Существенное влияние на общий уровень экологической безопасности оказывает санитарноэпидемиологическое благополучие населения, определяемое как состояние здоровья населения и окружающей среды, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности2. В этой связи возникает реальная необходимость создания в действительности такого состояния, при котором создаѐтся вполне благоприятная среда для обычной (нормальной) жизнедеятельности человека, работы общественных и государственных институтов, а также отсутствуют либо предотвращаются разного рода угрозы, препятствующие осуществлению прав граждан в сфере охраны здоровья, санитарноэпидемиологического благополучия и экологической безопасности. Не случайно Основной закон Российской Федерации устанавливает право каждого на благоприятную окружающую среду, правдивую информацию о еѐ состоянии и на возмещение ущерба, причинѐнного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42)3. Отметим также, что от качества окружающей среды и уров1 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 2 Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650; Федеральный закон от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан» // СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6724. 3 Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. 99 ня экологической безопасности зависит эффективность реализации иных конституционных прав человека и гражданина — таких как право на жизнь, право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности, право на охрану здоровья и других (ст.ст. 20, 37, 41)1. К числу основных угроз экологической безопасности, которые во многом носят планетарный характер, относят: истощение запасов пресной воды, повсеместное загрязнение окружающей среды, сокращение площади лесных массивов, ухудшение качества атмосферного воздуха, нерациональное природопользование, глобальное потепление климата, разрушение озонового слоя, сокращение биологических ресурсов, в том числе исчезновение отдельных видов растений, животных и других организмов и многие другие. Кроме того, Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года устанавливает, что на состояние национальной безопасности в экологической сфере оказывают негативное воздействие истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов, наличие в Российской Федерации экологически неблагополучных регионов. Снижению уровня экологической безопасности способствует сохранение значительного количества опасных производств, деятельность которых ведѐт к нарушению экологического баланса, включая нарушение санитарно-эпидемиологических и санитарно-гигиенических стандартов потребляемой населением питьевой воды. Возрастает стратегический риск исчерпания запасов важнейших минерально-сырьевых ресурсов страны и, в первую очередь, стратегически важных полезных ископаемых2. Право граждан нашего государства и (по смыслу ст. 42 Конституции Российской Федерации) каждого, кто прибывает на еѐ территории, на безопасные с точки зрения экологии условия жизни, детерминирует значимый комплекс обязанностей государственных органов Российской Федерации (гл. 4-7)3, органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.ст. 72, 73, 76, 77)4 и органов 1 Там же. Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (ред. от 01.07.2014) // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 3 Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. 4 Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398; Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах 2 100 местного самоуправления по обеспечению охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Поскольку, охрана окружающей нас природной среды, гарантирование экологической безопасности, природопользование и законодательство в области экологии отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72)1, субъекты Российской Федерации в соответствии с основными принципами федеративного устройства в своих Конституциях и Уставах также закрепляют необходимость государственного обеспечения безопасности в экологической сфере, рационального использования природных ресурсов и природопользования, защиты, сохранения и улучшения окружающей среды, а также устанавливают право на благоприятную окружающую среду и возмещение причинѐнного экологическим правонарушением вреда2. Стратегическими целями обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования являются: сохранение окружающей природной среды и обеспечение еѐ защиты; ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата3. При этом сохранение природы, восстановление природных систем и улучшение окружающей среды в соответствии с Экологической доктриной Российской Федерации признаются приоритетными направлениями деятельности государства и общества4. Учитывая данные обстоятельства, обеспечение экологической безопасности представляет собой урегулированную законодательорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 1 Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. 2 Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 2014; Конституция Республики Дагестан. Махачкала, 2008; Конституция Республики Карелия. Петрозаводск: Карелия, 2009; Конституция Республики Татарстан. Казань, ЗАО «Новое знание», 2012 и др. 3 Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 4 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 № 1225р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510. 101 ством деятельность государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и других институтов гражданского общества1, направленную на разработку и реализацию мероприятий, осуществляемых в целях защиты окружающей среды от различных видов негативного воздействия, сохранения еѐ качественного состояния для нынешнего и будущих поколений, а также рационального научно-обоснованного целевого природопользования. Правовую основу обеспечения и защиты окружающей природной среды от неблагоприятных воздействий, обеспечения рационального природопользования, уменьшение риска появления чрезвычайных экологических ситуаций, а также механизмов возмещения экологического ущерба, образуют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Основной закон и законодательство Российской Федерации, Конституции, Уставы и нормативный правовой массив субъектов Российской Федерации, а также законодательные акты органов местного самоуправления, принятые в пределах предоставленной им компетенции. К числу базовых федеральных нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, следует отнести Земельный, Водный и Лесной кодексы2, ряд федеральных законов, а именно: «Об охране окружающей среды», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об охране атмосферного воздуха», «Об экологической экспертизе», «О санитарно3 эпидемиологическом благополучии населения» и другие. 1 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 2 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381; Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 50. Ст. 5278. 3 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3648; Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222; Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экс102 Необходимый уровень экологической безопасности достигается проведением единой государственной политики по обеспечению безопасности, комплексом мер правового, политического, экономического, организационного и иного характера, адекватных угрозам для экологических систем, качественного состояния природной среды, а также жизни и деятельности человека. К числу таких мер относятся: организация государственной системы экологической безопасности; разрешительный порядок осуществления работы в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; обязанности субъектов хозяйственной деятельности по обеспечению экологической безопасности; ограничение определѐнных видов деятельности в случае угрозы экологической безопасности; открытость информации о состоянии окружающей среды и мероприятиях по обеспечению экологической безопасности; поддержка негосударственных систем обеспечения экологической безопасности и другие. При этом для противодействия угрозам в сфере экологической безопасности и рационального природопользования силы обеспечения национальной безопасности во взаимодействии с институтами гражданского общества создают условия для внедрения экологически безопасных производств, поиска перспективных источников энергии, формирования и реализации государственных программ по созданию стратегических запасов минерально-сырьевых ресурсов для гарантированного удовлетворения потребностей населения и экономики в водных и биологических ресурсах1. 2. Система и основные направления обеспечения экологической безопасности в Российской Федерации Система обеспечения экологической безопасности представляет собой совокупность взаимосвязанных между собой элементов, характеризующих внутреннюю структуру и содержание деятельности, направленной на сохранение и поддержание экологически безопасного состояния окружающей среды и природных комплексов, устранепертизе» // СЗ РФ. 1995. №48. Ст. 4556; Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650 и др. 1 Указ Президента Российской Федерации от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» (ред. от 01.07.2014) // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. 103 ние причин и условий, способствующих возникновению и распространению ситуаций природного, а также техногенного содержания, имеющих чрезвычайный характер. Объектами обеспечения экологической безопасности выступают жизнь, здоровье и другие жизненно-важные интересы личности, окружающая среда и еѐ отдельные компоненты, экологические интересы общества и государства. Следует учитывать, что с позиции законодателя понятия «природная среда» и «окружающая среда» не тождественны. Окружающая среда воспринимается как более широкая категория, поскольку включает в себя не только совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов (как природная среда), но также и антропогенные объекты (ст. 1)1. Получается, что состав окружающей среды образован теснейшей взаимосвязью и взаимозависимостью не только элементов биосферы, но также элементов технической и социальной сферы. Необходимо также отметить, что объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются: земли, почвы, недра; поверхностные и подземные воды; леса и иная растительность; животные и другие организмы и их генетический фонд; атмосферный воздух, озоновый слой и околоземное космическое пространство. При этом в первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. В отношении же отдельных природных территорий и природных объектов, таких как заповедники, заказники, национальные и природные парки, памятники природы, редкие и исчезающие виды живых организмов и т. п. установлен режим особой правовой охраны (ст. 3)2. Субъектами государственной системы обеспечения экологической безопасности являются государственные органы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К числу негосударственных субъектов сохранения и поддержания экологически безопасных условий жизнедеятельности относятся органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации, физические лица. Полномочия, а также права и обязанности субъектов 1 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 2 Там же. 104 обеспечения экологической безопасности определяются действующим законодательством1. Субъекты государственной системы обеспечения экологической безопасности включают в себя Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и другие органы судебной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые осуществляют свои полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Ключевая роль в системе обеспечения экологической безопасности отводится Президенту России, который, как гарант Конституции Российской Федерации и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, занимает особое положение в государственном механизме и в системе разделения властей. В соответствии с положениями ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент России в установленном порядке обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также определяет основные направления внешней и внутренней политики. Круг полномочий главы государства в области обеспечения экологической безопасности отражает специфику его конституционно-правового статуса. Президент России как единолично, так и совместно с другими государственными органами вправе принимать оперативные решения, как в процессе нормальной жизнедеятельности, так и в условиях, вызванных чрезвычайными обстоятельствами природного, техногенного и социального характера (ст. 8)2. Анализируя федеральное законодательство и нормативноправовую базу субъектов Российской Федерации, можно сделать вывод о том, что в механизме правовой охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности законотворческая деятельность представительных органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации первоочередная, но далеко не единственная функция. 1 Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133. 2 Федеральный закон от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» // СЗ РФ. 2011. № 1. 105 В компетенцию органов законодательной власти входят также следующие полномочия: — определение основных направлений государственной политики в области экологического развития, защиты здоровья граждан и обеспечения санитарного, а также эпидемиологического благополучия жителей; — обсуждение и утверждение бюджета Российской Федерации или соответствующего субъекта Федерации, в том числе расходов на реализацию целевых программ и планов мероприятий в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности; — создание постоянно действующих парламентских Комитетов и Комиссий, в том числе по вопросам защиты окружающей среды, охраны здоровья граждан, рационального использования природных компонентов, обеспечения экологической безопасности и санитарноэпидемиологического благополучия населения; — осуществление в рамках предоставленных полномочий парламентского контроля за исполнением экологического законодательства Российской Федерации или соответствующего субъекта Федерации, в том числе организация и проведение парламентского расследования1 по фактам грубого или массового нарушения прав и свобод граждан в сфере охраны окружающей среды, а также произошедших чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; — координация взаимодействия с Общественной Палатой Российской Федерации, политическими партиями, общественными объединениями и иными социальными группами по вопросам обеспечения экологической безопасности и другие2. Специфика функционирования судебной власти в системе обеспечения экологической безопасности определяется еѐ целями и задачами по защите конституционного права граждан на благоприятную 1 Федеральный закон от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 1. Ст. 7. 2 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 2014; Конституция Республики Дагестан. Махачкала, 2008; Конституция Республики Карелия. Петрозаводск: Карелия, 2009; Конституция Республики Татарстан. Казань, ЗАО «Новое знание», 2010 и др. 106 окружающую среду, на возмещение ущерба причинѐнного экологическими правонарушениями, а также иных жизненно важных интересов личности, общества и государства. Судебные органы осуществляют правосудие по делам об экологических преступлениях, а также обеспечивают судебную защиту граждан и организаций, экологические права которых были нарушены. Органы судебной власти правомочны воспользоваться своими возможностями для защиты национальных интересов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности не только в ходе осуществления правосудия, но также и посредствам иных своих функции. Речь в данном случае идет о судебном контроле и надзоре, выступление с законодательной инициативой и другие. Безусловно, большую часть функций в области гарантирования экологической безопасности и охраны окружающей среды осуществляют органы исполнительной власти, систему которых в данной сфере национальной безопасности образуют: — Правительство Российской Федерации; — Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации; — Федеральная служба по надзору в сфере природопользования; — Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; — Федеральное агентство водных ресурсов; — Федеральное агентство лесного хозяйства; — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и другие. Кроме таких, специально образуемых органов, ряд функций в области обеспечения экологической безопасности выполняют другие федеральные органы исполнительной власти, решающие комплекс задач по другим направлениями социально-экономического и политического развития страны. К таким органам можно отнести: Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий; Министерство внутренних дел Российской Федерации; Министерство иностранных дел Российской Федерации; Министерство экономического развития Российской Федерации и иные. 107 В широкий круг основных направлений обеспечения экологической безопасности включаются: — нормативно-правовое регулирование в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; — разработка, финансирование и реализация целевых программ и планов мероприятий, направленных на поддержание экологически безопасного состояния территорий, объектов и населѐнных пунктов; — государственный учѐт и оценка негативного воздействия на окружающую среду и отдельные экологические системы; — мониторинг окружающей среды и прогнозирование развития экологической ситуации; — экологическое нормирование и стандартизация; — определение правового порядка проведения экологической экспертизы; — лицензирование и сертификация деятельности в области обеспечения экологической безопасности; — организация системы экологического страхования; — контроль и надзор за неукоснительным соблюдением правовых предписаний в области обеспечения экологической безопасности; — привлечение к юридической ответственности нарушителей экологического законодательства и возмещение вреда, причинѐнного окружающей среде и субъектам правовых отношений; — предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и другие. Базовым федеральным законом, определяющим полномочия субъектов Российской Федерации в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды является федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»1, в соответствии с которым к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в этой области отнесено решение вопросов: — организации и реализация региональных и межмуниципальных программ и проектов в сфере охраны окружающей среды и экологической безопасности; 1 Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 108 — создания и гарантирования режима особо охраняемых природных территорий регионального значения, ведения Красной книги субъекта Российской Федерации; — организации и обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Российской Федерации; — осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю; — осуществления государственного регионального контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, мониторинга водных объектов; — предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий, а также ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, ликвидации (или, по крайней мере минимизации) их последствий и ряда других1. По данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативно-правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих такое право. Кроме указанного федерального закона полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности более подробно определяет и детализирует федеральное экологическое законодательство (ст. 6)2. Изложенный материал позволяет констатировать, что в нашей стране уделяется достаточное внимание вопросам экологической безопасности со стороны властных структур государства. Однако для решения существующих в действительности и потенциально возмож1 Там же. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133; Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2222 и др. 2 109 ных экологических проблем необходимо: во-первых, смещение приоритетов на экологические во всех сферах (аспектах) государственной политики на федеральном, региональном и местном уровнях; вовторых, соответствующая трансформация сознания людей (в сторону повышения уровня экологической культуры, правосознания в сфере экологии); в-третьих, переосмысление системы ценностных ориентиров общества в целом, понимания сущности экологических проблем и ответственного участия каждого человека в их решении1. Объединение совместных усилий государства и общества позволит успешно разрешать современные экологические проблемы и минимизировать риски появления в будущем новых проблем в области экологии. 3. Организационно-правовые основы обеспечения безопасности в условиях чрезвычайных обстоятельств Чрезвычайные обстоятельства в современном мире достаточно распространѐнное явление. К числу наиболее актуальных задач, решаемых государством, относится работа по предупреждения и ликвидации чрезвычайных обстоятельств разной природы. Такими обстоятельствами, создающими угрозу государственной и общественной безопасности, являются: стихийные бедствия, аварии и катастрофы, в том числе связанные с глобальным изменением климата, ухудшением технического состояния объектов инфраструктуры и другие. Чрезвычайные обстоятельства, вызываемые природными, техногенными, социальными, и другими явлениями, порой требуют установления специального правового режима, в условиях которого приходится действовать органам государственной власти, органам местного самоуправления, организациям, общественным объединениям и другим институтам гражданского общества. Вместе с тем, в последние годы массовый характер приобрели чрезвычайные обстоятельства и особые условия социального, криминогенного характера, связанные с действиями незаконных вооруженных формирований, организованных преступных сообществ, совершением террористических актов и т. п. Чрезвычайные обстоятельства свидетельствуют об экстраординарном характере возникшей ситуации, требующей применения государственно-властных мер в целях устранения причин и условий их 1 Рябова Е. В. О некоторых проблемах экологической безопасности // Научнометодический электронный журнал «Концепт». 2017. Т. 31. С. 1066–1070. 110 возникновения, а также локализации и ликвидации их последствий и приведения жизнедеятельности общества в нормальное русло. Законодатель под чрезвычайной ситуацией понимает обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. При этом зона чрезвычайной ситуации представляет собой территорию, на которой сложилась данная ситуация. Чрезвычайные ситуации можно классифицировать по различным критериям. Наиболее важным для чрезвычайных ситуаций социального характера является определение вида социального конфликта. Исходя из этого критерия, чрезвычайные ситуации социального характера можно подразделить на: 1) межгосударственные конфликты: агрессия (мировая, региональная, локальная), военный конфликт международного характера; 2) внутригосударственные конфликты: политические (гражданская война, вооруженный конфликт немеждународного характера, выступление политических экстремистских организаций и т. п.); экономические (забастовки, блокирование транспортных магистралей и т. д.); межнациональные (этнополитические, сепаратистские, исторические, религиозные, территориальные, этнокультурные, этнодемографические и прочие) и иные; 3) конфликты криминального характера: террористические акты (терроризм, захват заложников, заведомо ложное сообщение об акте терроризма, организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем, посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой, а также иные преступления, предусмотренные УК РФ, если они совершены в террористических целях); особо тяжкие преступления (бандитизм, угон воздушного судна или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава, насильственный захват власти, вооруженный мятеж, диверсия) и иные (массовые беспорядки, нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики, возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды и т. п.). Исходя из социального характера, классификация чрезвычайных ситуаций может осуществляться в зависимости от количества постра111 давших (возможного их количества), размера материального ущерба, границ территории. Данные критерии одинаковы как при чрезвычайных ситуациях социального характера, так и при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера по территориальному масштабу и размеру ущерба подразделяются на: а) локальные чрезвычайные ситуации, в результате которых территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей, не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью составляет не более 10 человек, либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь составляет не более 100 тыс. рублей; б) муниципальные чрезвычайные ситуации, в результате которых зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера; в) межмуниципальные чрезвычайные ситуации, в результате которых зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн. рублей; г) региональные чрезвычайные ситуации, в результате которых зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей; д) межрегиональные чрезвычайные ситуации, в результате которых зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн. рублей, но не более 500 млн. рублей; 112 е) чрезвычайные ситуации федерального характера, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн. рублей. В зависимости от причин возникновения, характера и последствий определѐнных чрезвычайных обстоятельств законодательство Российской Федерации устанавливает разновидности чрезвычайных режимов функционирования государственных и общественных институтов. 1. Режим чрезвычайного положения означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в еѐ отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений. Чрезвычайное положение допускает установленные федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. При этом, целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации1. Чрезвычайное положение упоминается в ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88, ч. 5 ст. 102 Конституции РФ. Обстоятельства введения чрезвычайного положения изложены в статье 3 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении». Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся: а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных 1 Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277. 113 формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ. Статья 88 Конституции РФ определяет полномочие главы государства на введение на территории РФ или в отдельных еѐ местностях чрезвычайного положения, т. е. установление особого правового режима функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, деятельности общественных объединений, отдельных ограничений прав и свобод граждан. Этот режим существенно отличается от того, который установлен Конституцией и законами, рассчитанными на нормальное функционирование государственных и общественных институтов. Закон определяет основные юридические параметры этого режима, его цели, устанавливает меры и ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения, указывает на органы особого управления, силы и средства обеспечения режима чрезвычайного положения, предусматривает гарантии прав граждан и меры ответственности в условиях чрезвычайного положения. В нем детально изложены полномочия Президента по объявлению и поддержанию режима чрезвычайного положения. Чрезвычайное положение вводится указом Президента на всей территории страны или в ее отдельных местностях с незамедлительным сообщением Совету Федерации и Государственной Думе. Указ подлежит утверждению Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часа с момента обнародования указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, путѐм принятия 114 соответствующего постановления (ч. 1 ст. 102)1. За Советом Федерации сохраняется право не согласиться с внесенным указом. В указе Президента о введении чрезвычайного положения, согласно ст. 5 указанного федерального конституционного закона, должны быть определены: а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения; в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения. Указ подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения и официальному опубликованию; он должен содержать обоснование необходимости установления режима чрезвычайного положения и отвечать всем иным требованиям, установленным федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» (ст. 6)2. В случае, если указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения не утверждается Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, он утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население Российской Федерации или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения. 1 Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. 2 Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277. 115 Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не более 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, — 60 суток. Режим чрезвычайного положения прекращается по истечении срока, на который вводился, либо может быть продлен с согласия Совета Федерации указом Президента, если не достигнуты цели его введения. Президент также наделен правом досрочно отменять чрезвычайное положение. С прекращением чрезвычайного положения утрачивают силу акты, принятые для его обеспечения. При этом Конституция предусматривает важную гарантию сохранения в условиях чрезвычайного положения народного представительства и нормального течения законодательного процесса: в период действия на всей территории Российской Федерации чрезвычайного (или военного) положения не может быть распущена Государственная Дума. Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» установлен исчерпывающий перечень конкретных ограничений прав и свобод на время чрезвычайного положения. Он включает особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий, забастовок, ограничение движения транспортных средств, усиление охраны общественного порядка и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, особый порядок продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости, приостановление деятельности опасных производств и организаций, эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае угрозы их уничтожения, похищения или повреждения. В наиболее опасных случаях, при попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках и других действиях, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов, допускаются введение комендантского часа, ограничение свободы печати, приостановление деятельности политических партий и общественных организаций, ограничение или запрещение продажи оружия, спиртных напитков, выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их проживания или за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счѐт, а в случае отсутствии у них средств — за счет средств федерального бюджета. 116 Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовноисполнительной системы, федеральных органов безопасности, войск национальной гвардии Российской Федерации, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. В исключительных случаях, на основании указа Президента Российской Федерации в дополнение к ним могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы Российской Федерации. На упомянутые силы и средства возложены задачи: а) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее; б) охрана объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды; в) разъединение противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники; г) участие в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований; д) участие в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. При введении чрезвычайного положения федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, согласно международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в трехдневный срок уведомляет Генерального секретаря Организации Объединенных Наций и информирует Генерального секретаря Совета Европы о временных ограничениях прав и свобод граждан, составляющих отступления от обязательств по указанным международным договорам, об объеме этих отступлений и о причинах принятия такого решения. При прекращении периода действия чрезвычайного по117 ложения и о возобновлении в полном объеме действия положений Международного пакта о гражданских и политических правах и Конвенции о защите прав человека и основных свобод федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел уведомляет соответственно Генерального секретаря Организации Объединенных Наций и Генерального секретаря Совета Европы. Кроме того, в случае введения чрезвычайного положения в отдельных местностях Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, в течение суток с момента принятия Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации постановления об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения уведомляет сопредельные государства об обстоятельствах, послуживших основанием для такого решения. 2. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены при введении режима военного положения. В соответствии со ст. 2 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении» правовой основой режима военного положения являются Конституция Российской Федерации, указанный федеральный конституционный закон, принятые на его основе федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в данной области. Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных еѐ местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии1. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения. Президент Российской Федерации незамедлительно сообщает о введении военного положения Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания 1 Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375. 118 Российской Федерации. В указе Президента Российской Федерации о введении военного положения должны быть определены: — обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения; — дата и время, с которых начинает действовать военное положение; — границы территории, на которой вводится военное положение. Указ Президента Российской Федерации подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения этого указа. В период действия военного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности. На основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, применяются следующие меры: 1) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; 2) введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; 3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; 119 4) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; 5) приостановление деятельности политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений, ведущих пропаганду и (или) агитацию, а равно иную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации; 6) привлечение граждан в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями; 7) изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества; 8) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства; 9) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; 10) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций; 11) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; 12) запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток и предоставление федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам военного управления права при необходимости осуществлять проверку документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств, а по основаниям, установленным федеральным законом, — задержание граждан и транспортных средств. При этом срок задержания граждан не может превышать 30 суток; 13) запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические и иные сильнодействующие вещества, спиртных напитков. В случаях, преду120 смотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций — изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ; 14) введение контроля за работой объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, за работой типографий, вычислительных центров и автоматизированных систем, средств массовой информации, использование их работы для нужд обороны; запрещение работы приемопередающих радиостанций индивидуального пользования; 15) введение военной цензуры за почтовыми отправлениями и сообщениями, передаваемыми с помощью телекоммуникационных систем, а также контроля за телефонными переговорами, создание органов цензуры, непосредственно занимающихся указанными вопросами; 16) интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией; 17) запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации; 18) введение в органах государственной власти, иных государственных органах, органах военного управления, органах местного самоуправления и организациях дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности; 19) прекращение деятельности в Российской Федерации иностранных и международных организаций, в отношении которых правоохранительными органами получены достоверные сведения о том, что указанные организации осуществляют деятельность, направленную на подрыв обороны и безопасности Российской Федерации. Не проводятся на территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, выполняющие задачи в области обороны, применяются для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации в данной области. Объявляется общая или частичная мобилизация, если она не была объявлена ранее, при 121 введении военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных еѐ местностях. Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются: 1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы; 2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации; 3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств); 4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации; 5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации; 6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии. Актами агрессии против Российской Федерации могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН. Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указыва- 122 ющие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации. Вооруженные Силы Российской Федерации, воинские формирования и органы при обеспечении режима военного положения выполняют следующие задачи: 1) поддержание особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; 2) участие в спасении и эвакуации населения, проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями; 3) охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природной среды; 4) пресечение деятельности незаконных вооруженных формирований, террористической и диверсионной деятельности; 5) охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности; 6) участие в проведении иных мероприятий по обеспечению режима военного положения. Президент во исполнение международных обязательств Российской Федерации в случае введения военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях принимает меры по уведомлению Генерального секретаря Организации Объединенных Наций (а через него государств — участников Организации Объединенных Наций) и информированию Генерального секретаря Совета Европы об отступлении Российской Федерации от своих обязательств по международным договорам, связанном с ограничением прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации принимает меры по уведомлению Генерального секретаря Организации Объединенных Наций (а через него государств — участников Организации Объединенных Наций) и информированию Генерального секретаря Совета Европы о дате прекращения действия военного положения. 3. На фоне активизации террористических группировок за рубежом террористические акции в России стали принимать значительные масштабы. В связи с этим следует тщательно анализировать при123 роду и возможные последствия актов терроризма. При этом, с одной стороны, необходимо учитывать его тактические и стратегические цели, его социальную, политическую и этническую базу, его масштабы и финансирование, организационные, технические и людские ресурсы. С другой стороны, необходимо оценивать потенциал национальной безопасности страны — внутренняя экономическая и финансовая устойчивость, политическая стабильность, состояние общественного мнения и его отношение к терроризму. С третьей, следует учитывать международные факторы — степень прямого или косвенного вмешательства в конфликт других государств, связи инициаторов конфликта с международным терроризмом. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии терроризму» особый правовой режим устанавливается в зоне проведения контртеррористической операции. Контртеррористическая операция — комплекс специальных, оперативно-боевых, войсковых и иных мероприятий с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта. При этом зона проведения контртеррористической операции представляет собой отдельные участки местности или акватории, транспортное средство, здание, строение, сооружение, помещение и прилегающие к ним территории или акватории, в пределах которых проводится указанная операция (ч. 5 ст. 3)1. Решение о введении правового режима контртеррористической операции (включая определение территории или перечня объектов), в пределах которой такой режим вводится, перечня применяемых мер и временных ограничений, решение об отмене правового режима контртеррористической операции подлежат незамедлительному обнародованию. На территории (объектах), в пределах которой введен правовой режим контртеррористической операции, в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, на период проведения контртеррористической операции допускается применение определѐнных мер и временных ограничений, установленных в целях обеспечения безопасности: 1 Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст.1146. 124 — проверка у физических лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов — доставление указанных лиц в органы внутренних дел Российской Федерации; — удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств; — усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, а также объектов, имеющих особую материальную, историческую, научную, художественную или культурную ценность; — ведение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемой по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации об обстоятельствах совершения террористического акта, о лицах, его подготовивших и совершивших, и в целях предупреждения совершения других террористических актов; — приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества; — временное отселение физических лиц, проживающих в пределах территории, на которой введен правовой режим контртеррористической операции, в безопасные районы с обязательным предоставлением таким лицам стационарных или временных жилых помещений; — ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, дорогах, отдельных участках местности и объектах, и другие. На отдельных участках территории (объектах) может вводиться как весь комплекс мер и временных ограничений, так и отдельные меры и временные ограничения (ч. 4 ст. 11)1. Осознавая опасность терроризма, Российское руководство стремиться активнее участвовать в международном антитеррористическом движении. 1 Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146. 125 Лекция № 11–12 Особенности правового регулирования и система обеспечения национальной безопасности в условиях межнациональных конфликтов. Особенности правового регулирования миграционной и демографической безопасности Учебные вопросы: 1. Межэтнические и межрелигиозные конфликты как угроза национальной безопасности. 2. Основы обеспечения миграционной и демографической безопасности России. 3. Механизм обеспечения миграционной и демографической безопасности в России. 1. Межэтнические и межрелигиозные конфликты как угроза национальной безопасности Для такой многонациональной страны как Россия характер и уровень развития межнациональных и межэтнических отношений в обществе является одним из важнейших показателей стабильности социального взаимодействия. При этом, пожалуй, одной из самых серьѐзных угроз для общественной безопасности, реализации национальных интересов и стратегических национальных приоритетов в области поддержания правопорядка и стабильности общественных отношений, являются социальные конфликты. Возникновению последних способствуют социальное расслоение общества, существенное различие уровней дохода, разжигание религиозной и национальной вражды, низкий уровень культуры и нравственного состояния общества и др. В силу этого социальные конфликты сопровождают и будут сопровождать цивилизацию, поскольку каждое общество, каждая социальная группа, социальная общность в той или иной степени подвержены такому явлению. Конфликт представляет собой столкновение противоположных целей, позиций, мнений и взглядов, возникшее в силу неразрешимых противоречий и разногласий между участвующими в нѐм сторонами. Социальные конфликты являются особым видом взаимодействия индивидов и социальных групп, при котором действие одной стороны, столкнувшись с противодействием другой, делает невозможным реализацию еѐ целей и интересов. При этом в конфликтологии под 126 предметом конфликта как раз и понимают основное противоречие, из-за которого и ради разрешения которого конфликтующие стороны вступают в противоборство. В зависимости от участников конфликта различают: межличностные; семейные; корпоративные; конфликты между социальными группами (в том числе этническими и религиозными); конфликты между обществом и государством; межгосударственные конфликты (региональные и международные). В зависимости от интересов, которые отстаиваются сторонами, конфликты подразделяют на гражданские, криминогенные, политические (в том числе геополитические), экономические, социальные, экологические и другие. В зависимости от масштаба: бытовые, локальные, местные, межтерриториальные внутригосударственные, международные (в том числе региональные). В зависимости от форм выражения, а также способов и средств достижения цели различают: протесты и пикетирование; забастовки; митинги, шествия и демонстрации; гражданское неповиновение; массовые беспорядки; экстремистская деятельность; вооружѐнные конфликты; войны и другие. Особое место в классификации социальных конфликтов занимают теснейшим образом взаимосвязанные между собой межнациональные и межрелигиозные конфликты, которые определяются как специфичный вид конфликтов, возникающих, как правило, в многонациональных и поликонфессиональных странах между народами разных национальностей, этническими общностями, социальными группами различного вероисповедания на основе обострения исторических, социально-экономических, территориальных, религиозных и других противоречий. Глубинные причины этих конфликтов коренятся в истории этнических и религиозных сообществ и отношений между ними, национальном сознании, традициях, идеологических приоритетах, которые переходят из поколения в поколение. Чаще всего причиной межэтнических и межрелигиозных конфликтов становится воинствующий национализм и религиозный экстремизм. Они проявляются в тенденции к суверенизации больших и малых этнических общностей на основе определѐнной религиозной принадлежности религии с целью создания независимой государственности. Однако стремление той или иной этнической общности к самоопределению и созда127 нию собственной государственности нередко противоречит интересам других этносов и религиозных групп, в частности, тех, которые действуют в целях сохранения единства и территориальной целостности полиэтнического и межконфессионального по составу государства, что порождает межэтнические и межрелигиозные конфликты. Основными формами разрешения межэтнических и межрелигиозных конфликтов являются: своевременные оценки конфликтного потенциала и умение предотвратить столкновения; координация деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по предупреждению межнациональных и межрелигиозных противоречий; принятие мер по решению экономических и социальных вопросов; включение в разъяснительную работу всех политических, религиозных и общественных сил, в том числе представителей этнических и религиозных сообществ; проведение этой работы среди конфликтующих сторон; выявление идеологии национального или религиозного превосходства, а также национального или религиозного экстремизма. В связи с этим, основными целями государственной национальной политики Российской Федерации являются: — упрочение общероссийского гражданского самосознания и духовной общности многонационального народа Российской Федерации; ― сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов России; ― гармонизация национальных и межнациональных (межэтнических) отношений; ― обеспечение равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств; ― успешная социальная и культурная адаптация и интеграция мигрантов (п. 17)1. Определяющими в реализации этих целей и обеспечении безопасности межэтнических и межрелигиозных отношений для органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также общественных и религиозных объединений и других институтов гражданского общества выступают следующие приоритетные направления национальной политики: 1 Указ Президента Российской Федерации от 19.12.2012 № 1666 «О Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (ред. от 06.12.2018) // СЗ РФ. 2012. № 52. Ст. 7477. 128 ― обеспечение межнационального мира и согласия, гармонизация межнациональных (межэтнических) отношений; ― укрепление единства и духовной общности многонационального народа Российской Федерации (российской нации); ― сохранение и развитие этнокультурного многообразия народов России; ― создание условий для обеспечения прав народов России в социально-культурной сфере; ― обеспечение оптимальных условий для сохранения и развития языков народов России и другие. Одной из распространѐнных причин, приводящих социальные межнациональные и межрелигиозные конфликты к крайним формам его проявления, является экстремизм, для которого действующее законодательство установило сложный состав видов такой противоправной деятельности. К их числу относятся: ― насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации; ― публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность; ― возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни; ― пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; ― нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии; ― воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения; ― воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения; ― пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения, ли- 129 бо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций; ― публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения; ― организация и подготовка и финансирование указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению, либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путѐм предоставления учебной, полиграфической и материальнотехнической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг1 и некоторые другие. Основными направлениями деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных и религиозных организаций, этнических общностей и иных институтов гражданского общества в области противодействия экстремистской деятельности являются: ― принятие профилактических мер, направленных на предупреждение экстремистской деятельности, в том числе на выявление и последующее устранение причин и условий, способствующих осуществлению экстремистской деятельности; ― выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности общественных и религиозных объединений, иных организаций, физических лиц, включая и применение мер по запрету деятельности таких сообществ и привлечению к ответственности виновных в еѐ осуществлении2. 2. Основы обеспечения миграционной и демографической безопасности России В соответствующих источниках отмечается, что в 2012–2017 годах интенсивность внутренней миграции в Российской Федерации увеличилась на 10 процентов. При этом сохранилась общая тенденция к оттоку населения в Центральный, Северо-Западный, ЮгоЗападный регионы страны, что является постоянным фактором роста диспропорции в размещении населения. Практически весь потенциал внутренней миграции приходится на такие городские агломерации как Москва и Санкт-Петербург, а также на Краснодарский край. 1 Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031. 2 Там же. 130 На консульском учете за рубежом состоит более 2 млн. граждан Российской Федерации. Ежегодно около 60 тыс. российских граждан выезжает на работу за границу. В 2012–2017 годах миграционный приток в Российскую Федерацию компенсировал естественную убыль населения и стал источником дополнительных трудовых ресурсов для национальной экономики. В гражданство Российской Федерации принято более 1 млн. человек, из них 525 тыс. человек — в рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Суммарный миграционный прирост за этот период составил 1,6 млн. человек. Среднегодовая численность трудящихся-мигрантов составила около 3 млн. человек (3–4 процента от среднегодовой численности всех трудовых ресурсов). На территории Российской Федерации ежегодно пребывает около 10 млн. иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или временно проживает в Российской Федерации более 1 млн. иностранных граждан. Среди иностранных граждан, привлекаемых российскими работодателями, значительную долю составляют низкоквалифицированные работники, востребованность которых определяется зачастую как меньшими по сравнению с использованием труда граждан Российской Федерации издержками, так и недостаточно высоким в некоторых отраслях экономики уровнем технологического развития и организации труда, сокращением рабочих мест, требующих средней и высокой квалификации труда. Миграция как социально-правовое явление представляет собой широкий комплекс регулируемых правовыми нормами общественных отношений, складывающихся в связи с происходящим в силу определѐнных причин перемещением социальных групп с одной территории на другую для осуществления ими различных, в том числе жизненнонеобходимых, целей и интересов. Миграционные процессы играют значимую роль в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации. За последние десятилетия миграционный прирост в значительной степени компенсировал более половины естественной убыли населения. В. В. Покшишевский дал следующее определение данному явлению: «Под миграциями населения следует понимать любые его перемещения, связанные с переменой места проживания (изменение государства, области или населенного пункта, в котором живет то 131 или иное лицо, семья или другая, более обширная общность людей)». Из этого следует главный вывод, миграция — это перемена места жительства, которая может носить временный, длительный или постоянный характер1. В связи с этим можно выделить такие причины данного процесса, как экономический кризис, экологические катастрофы, гражданские войны, неблагоприятная экономическая обстановка в стране: массовая безработица, инфляция. Также желание граждан повысить уровень своего благосостояния за счет поиска более высокооплачиваемой работы за рубежом или получения гражданства в значительно более развитом государстве могут привести к увеличенным потокам мигрантов. Выделяют следующие положительные стороны миграции для стран, принимающих мигрантов: ― решается вопрос нехватки рабочей силы; ― стимулируется дополнительный спрос на товары и услуги, что в свою очередь способствует улучшению развития инфраструктуры и увеличению количеств рабочих мест; ― улучшается качество труда местного населения; ― решается демографическая проблема. Список положительных сторон можно еще значительно расширить, но стоит обратить внимание и на отрицательные стороны рассматриваемого процесса. Они включают в себя демпинг в сфере услуг и на рынке труда, снижение уровня заработной платы, увеличение роста безработицы, отток средств из экономики принимающей страны, так как большую часть своих доходов мигранты отправляют на родину и т. д. На основании всего вышесказанного можно сделать вывод — основной поток мигрантов направляется в государства с устоявшейся политикой, экономикой и развитым обществом. Именно по этой причине мы наблюдаем большое количество мигрантов на территории Канады, США, Германии, России и т. д. Многие страны не только стремятся остановить поток мигрантов, обеспечить спокойствие и стабильность в государствах, но придают большую значимость юридически оформленной защите их прав. Рационально рассмотреть права мигрантов на примере Российской Федерации. Конституция РФ признает права и свободы граждан и ставит их превыше всего. В соответствии со статьями 7 и 14 данно1 Покшишевский В. В., Ильин П. М. Проблемы миграций населения в СССР. Изд-во МФГО, 1976. 132 го законодательного акта Россия — это социальное и светское государство, которое стремится к созданию условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. При этом определяющим фактором в понимании дефиниции «гражданское общество» являются: солидарность, толерантность, доверие, личная безопасность и ответственность граждан. Стоит обратить внимание на то, что готовность индивидов объединяться друг с другом в виду совпадения их интересов и идей является проявлением солидарности, а не индивидуализма. Главный показатель гражданского общества — доверие, поскольку по мере его увеличения развивается и формируется непосредственно само общество. Предыдущие показатели стоят на одной ступени развития с ответственностью, которая представляет собой предпосылку для развития гражданского общества. Все вышеперечисленные факторы становятся ничтожными, если гражданами не соблюдается принцип толерантности. Данный термин включает в себя желание к установлению и поддержанию контакта с другими людьми. Для того чтобы понять, как Российская Федерация относится к процессу миграции, стоит обратить внимание на то, что гражданство РФ имеет открытый и свободный характер. Это проявляется в том, что Россия проводит активную политику по приобретению индивидами гражданства не только Российской Федерации, но и не препятствует тому, чтобы люди становились гражданами (подданными) других государств. Об этом говорится в Федеральном законе от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». В современном мире миграция стала обычным делом. Выделяют 4 основных причины миграции: экономические, политические, религиозные и военные. Важнейшую роль играет экономическая причина. Сюда входит и трудовая миграция. Трудовая миграция — это перемещение населения с целью найти работу, удовлетворяющую личные потребности человека, как в своей стране, так и за границей. Эта проблема очень актуальна в наше время, так как в последние годы трудовая миграция становится важным элементом развития экономики отдельно взятой страны и мировой экономики в целом. Другая важная причина миграции — это неодинаковый уровень оплаты труда в разных частях страны. Например, в России существует множество городов, которые были созданы вокруг одного предприятия. После его закрытия, практически весь город теряет работу, поэтому люди отправляются искать новые рабочие места в другом регионе. 133 Миграцию можно подразделить на два основных вида: внутренняя и внешняя. Внутренняя миграция происходит внутри одной страны. Этот вид миграции контролируется законодательством РФ, и государство в состоянии помочь таким мигрантам найти новую работу. Внешнюю миграцию называют также международной миграцией. Внешняя миграция — это миграция работников в другую страну для установления экономических отношений с другой страной. Международную миграцию можно разделить на несколько направлений: 1. Безвозвратная. Работник вместе со своей семьей переезжает в страну, где он нашел работу на постоянное жительство, не желая возвращаться в свою страну. 2. Временно-постоянная. Мигрант работает за границей 1–6 лет и затем возвращается обратно или же переходит в категорию 1. 3. Сезонная миграция. Этот вид миграции популярен в секторах рыболовства, сельского хозяйства. 4. Маятниковая. Возвращение мигранта в свою страну ежедневно. 5. Утечка мозгов. Квалифицированные специалисты, ученые, деятели науки ищут хорошо оплачиваемую работу в других странах. Трудовая миграция может быть легальной и нелегальной. Нелегальная миграция — это миграция, связанная с нарушением законов миграционной политики страны. Легальная миграция — это миграция, в которой рабочие имеют право осуществлять трудовую деятельность в рамках законодательства. Основные причины миграции можно разделить на две группы: экономические и неэкономические. К экономическим относят различия в обеспеченности стран трудовыми ресурсами, различия в экономическом развитии стран, состояние рынка труда для данной страны. Наиболее важной экономической причиной миграции считают стремление к трудоустройству и финансовой независимости. К неэкономическим причинам относят: религиозные, политические и социальные факторы. Взгляды на трудовую миграцию сильно расходятся. Кто-то говорит, что она влияет только отрицательно или наоборот только положительно. Трудовая миграция имеет как положительные, так и отрицательные характеристики. К положительным относятся: ― уменьшение безработицы. В последние годы, в России наблюдается дефицит рабочей силы, что сильно затормаживает экономику; 134 ― отток рабочей силы из своей страны позволяет государству улучшить ситуацию на рынке трудовых ресурсов, сокращают безработицу; ― иммигранты, как и другие люди, имеют свои потребности в товарах и услугах. Благодаря этому в России быстрее развивается инфраструктура, и появляются новые рабочие места; ― повышение качества труда. Из-за большого количества неквалифицированной рабочей силы, россияне могут или даже вынуждены заниматься более высокоинтеллектуальным трудом; ― низкая стоимость рабочей силы позволяет предпринимателям и государству улучшать качество товара, при этом снижая себестоимость; ― увеличение государственных доходов, вследствие увеличения поступлений от налогов; ― большое количество иностранных граждан позволяет лучше узнать культуру других стран и приводит к развитию толерантности. На почве всех вышеперечисленных факторов можно сделать выводы, что мигранты в России решают совокупность социальноэкономических проблем, не требуя при этом столь же значительных расходов на их содержание. К отрицательным чертам миграции относятся: ― сложная ситуация на рынке труда. при увеличении количества рабочей силы, но при неизменном количестве мест, увеличивается конкуренция и становится все тяжелее получить работу; ― приток большого количества мигрантов в Россию может вызвать новый всплеск безработицы. ― увеличение количества мигрантов увеличивает нагрузку на инфраструктуру страны: школы, детские сады, медицинские учреждения; ― сокращение средней заработной платы, так как иммигранты готовы работать и за небольшие деньги; ― сложности с использованием трудосберегающих технологий из-за дешевой рабочей силы; ― большую часть свих сбережений и своей заработной платы трудовые мигранты отправляют на родину вследствие чего происходит отток средств в другие страны. ― большое количество мигрантов может вызывать отрицательное отношение у местных жителей (мигрантофобию). Это достаточно 135 актуальная проблема в России. По этой причине появляется межрасовая вражда1. Политика по интеграции беженцев в гражданское общество своих государств была предпринята многими европейскими государствами. Рассмотрим пример Германии, в которой в 2016 году был принят закон об интеграции беженцев, нацеленный на улучшение доступа беженцев на рынок труда. В соответствии с данным документом беженцы вправе рассчитывать на большую господдержку, облегчение доступа к рынку труда и беспрепятственное получение мест на интеграционных и языковых курсах2. Кроме того, в целях оказании помощи в адаптации прибывшим беженцам предусмотрены «всевозможные курсы и особенно курсы немецкого языка»3. Такой пример является существенным шагом вперѐд на пути к интеграции. Немаловажную роль в процессах интеграции оказывают международные организации, работающие с беженцами, которые можно разделить на две группы: агентства — операционные и неоперационные. Международные операционные агентства реализуют проекты, направленные на удовлетворение основных материальных нужд (например, продовольствие, вода, убежище, санитарные и медицинские вопросы, регистрация), а также обеспечение: ― социального развития и представительства; ― психологической поддержки; ― приобретения навыков и обучения новым условиям или подготовки к репатриации; ― услуг здравоохранения и образования; ― доступа к средствам существования и микрофинансированию; ― защиты и лоббирования»4. В современной России вопросы развития и роста незаконной миграции приобретают все большую актуальность. Связано это с теми негативными последствиями незаконной миграции, которые возникают вследствие постоянного увеличения количества лиц, не учтенных 1 Носова Н. С., Роньшина Н. И. Международные экономические отношения: конспект лекций М., 2017. Эксмо. 160 с. 2 Deutsche Welle. [Электронный ресурс] URL: www.dw.com/ru (дата обращения: 15.10.2018). 3 Berlin 24.ru. [Электронный ресурс] URL: https://berlin24.ru (дата обращения: 15.10.2017). 4 Джуди Эль-Бушра, Келли Фиш. Беженцы и внутренне перемещенные лица. [Электронный ресурс] URL: www.unhcr.ru (дата обращения: 16.10.2017). 136 уполномоченными органами в сфере миграции, но проживающих на какой-либо территории в одном из 85 российских субъектов. Незаконная миграция отрицательно сказывается на многих областях жизни, например, на сфере общественной безопасности и порядка. Сложно складывается ситуация в области трудовой миграции, имеющиеся нарушения выливаются в то, что на российском трудовом рынке находится большая, незащищенная в социальном смысле и дезорганизованная масса иностранцев. Можно предположить, что тенденция к значительному числу мигрантов, которые въезжают в нашу страну, сохранится и в будущем. Помимо этого, незаконная миграция всегда приводит к нарушению прав таких мигрантов, которые часто живут и трудятся в антисанитарных условиях, которые создают угрозу безопасности для них самих и для их семей. Также незаконная миграция приносит и иные проблемы: уклонение от уплаты необходимых налогов, экономические потери для государства по причине недополучения бюджетом специальной платы за то, что работодатель использует иностранную рабочую силу, повышение эффективности производительности труда россиян и пр. Как отмечено в п. 56 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, «главными стратегическими угрозами национальной безопасности в области экономики является… сохранение значительной доли… незаконной миграции»1. Российское законодательство нацелено на усиление различных форм противодействия незаконной миграции, что выражено, в закрепленной нормативно юридической ответственности в сфере миграции. Развитие территориального перемещения и участие нашего государства в процессе формирования института миграционного законодательства влечет за собой развитие эффективного института административной ответственности за его нарушение. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях2 (далее — КоАП РФ) включает Главу 18, закрепляющую нормы об административных правонарушениях в сфере миграции, в сфере защиты государственной границы России, а также обеспечения режима пребывания иностранцев и лиц без гражданства на российской территории. 1 Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (часть II). Ст. 212. 2 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (в ред. от 02.08.2019) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. 137 В последние годы работа по совершенствованию законодательства об административных правонарушениях в сфере миграции ведется постоянно. Вместе с тем, изменение ситуации в рассматриваемой сфере, рост незаконной миграции, требуют постоянного выявления новых актуальных проблем рассматриваемого института, как в теоретическом, так и в практическом смысле. В Россию каждый год въезжает большое количество иностранцев и лиц без гражданства. Их цели самые различные. В основном, они приезжают в нашу страну трудиться или учиться, участвовать в самых разных международных спортивных мероприятиях, некоторые — получить убежище и покровительство нашего государства. Как отмечал С. М. Шахрай, особенности правового положения иностранцев зависят от срока их пребывания на российской территории и от ном международных договоров, которые Россия заключила в сфере прав и свобод человека в целом1. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ по срокам нахождения на российской территории выделяет следующие виды иностранцев: а) прибывающих в Российскую Федерацию временно, которые приезжают: ― в визовом порядке, когда, по общему правилу, срок их пребывания в России, равен сроку, указанному в визе (абз. 1 ч. 1 ст. 5); ― в безвизовом порядке, т. е. сроком до 90 дней и суммарно в течение каждого периода в 180 суток (абз. 2 ч. 1 ст. 5); б) проживающих временно, т.е. сроком до 3 лет такие иностранцы находятся на российской территории (ст. 6); в) проживающих постоянно (ст. 8). 3. Механизм обеспечения миграционной и демографической безопасности в России Указ «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы» закрепляет цель, принципы, задачи и основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, исходя из анализа практики регулирования миграционных процессов и современного понимания национальных и глобальных проблем миграции. 1 Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации: учеб. М.: Статут, 2017. С. 304. 138 В 2012–2017 годах были усовершенствованы инструменты правового регулирования в сфере миграции, включая меры ответственности за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации и меры противодействия незаконной миграции. Эффективность миграционной политики зависит от качества правового регулирования, а также от практического применения миграционного законодательства Российской Федерации, результативности мер противодействия коррупции при осуществлении государственного контроля (надзора) и предоставлении государственных услуг в сфере миграции, степени информированности иностранных и российских граждан о требованиях законодательства Российской Федерации и мерах ответственности за их нарушение. Для повышения эффективности административных процедур в сфере миграции, а также для профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации, применения мер административного воздействия в этой сфере все большее значение приобретает использование современных цифровых технологий и информационнотехнических средств. Целью миграционной политики является создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социальноэкономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни еѐ населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода. Основными направлениями миграционной политики в области совершенствования механизмов профилактики, предупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в сфере миграции, включая меры ответственности за нарушение названного законодательства и законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, являются: а) совершенствование правовой основы противодействия незаконной миграции, в том числе регулирование ответственности лиц за нарушение миграционного законодательства Российской Федерации, в частности, за представление поддельных или подложных документов и заведомо ложных сведений, содействие их представлению либо 139 совершение фиктивных действий для получения иностранными гражданами прав на въезд в Российскую Федерацию, пребывание (проживание), осуществление трудовой деятельности на ее территории и приобретение гражданства Российской Федерации; б) совершенствование государственного контроля (надзора) в части, касающейся въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, транзитного проезда через ее территорию, пребывания (проживания) иностранных граждан и осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации; в) развитие инфраструктуры государственной границы Российской Федерации, в том числе оснащение ее техническими средствами, позволяющими своевременно выявлять и пресекать въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации иностранных граждан, не имеющих права на такой въезд и выезд; г) совершенствование механизмов получения заинтересованными государственными органами информации о нахождении иностранных граждан в Российской Федерации и их перемещении по ее территории; д) расширение использования современных биометрических технологий для идентификации личности в целях повышения эффективности государственного контроля (надзора) в сфере миграции, обеспечения общественной безопасности и предоставления государственных услуг в сфере миграции; е) обеспечение эффективного контроля за соблюдением требований трудового законодательства и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах работодателями, привлекающими и использующими иностранных работников; ж) совершенствование порядка исполнения решений об административном выдворении иностранных граждан за пределы Российской Федерации и их депортации, а также порядка передачи иностранных граждан в соответствии с международными договорами Российской Федерации о реадмиссии; з) совершенствование административных процедур в сфере миграции, в том числе внедрение электронных форм взаимодействия получателей государственных услуг с предоставляющими их органами и организациями, использование формата многофункциональных центров и иных организационных и технических решений, в целях: ― повышения прозрачности административных процедур и их защищенности от коррупции; 140 ― снижения вероятности принятия необоснованных решений и допущения технических ошибок; ― сокращения временных, организационных и финансовых издержек, связанных с предоставлением государственных услуг и их получением; и) обеспечение возможности участия институтов гражданского общества в осуществлении общественного контроля за исполнением миграционного законодательства Российской Федерации; к) реализация мероприятий, направленных на выявление и пресечение нарушений миграционного законодательства Российской Федерации, организации незаконной миграции, торговли людьми, использования принудительного труда, в том числе совместно с компетентными органами иностранных государств; л) создание, поддержание и развитие государственных информационных систем; м) повышение эффективности профилактической, информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями, заказчиками работ и услуг в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации; н) совершенствование механизма миграционного контроля в целях решения задач по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, в том числе по противодействию криминальным, террористическим и экстремистским структурам. Важным элементом, который, как представляется, входит в миграционный правовой статус иностранцев, являются разные меры государственного принуждения, в т. ч. меры ответственности иностранцев за неисполнение или несоблюдение миграционных норм, включая меры государственного принуждения, закрепленные в административном праве. В качестве основных средств воздействия на иностранцевмигрантов, совершающих административные правонарушения, являются меры административного принуждения, закрепленные в КоАП РФ, среди которых присутствует административное выдворение и депортация. Согласно Миграционной концепции до 2025 г. и ст. 7 Федерального закона Российской Федерации «О миграционном учете иностран- 141 ных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»1 (далее — Федеральный закон от 18 июня 2006 г. № 109-ФЗ) все иностранцы, въезжающие в Россию, обязаны встать на миграционный учет. Федеральный закон от 18 июня 2006 г. № 109-ФЗ в преамбуле установил, что миграционный учет иностранцев — это одна из существующих в России форм госрегулирования процессов миграции, нацеленная на то, чтобы не просто обеспечить, но и исполнить конституционные гарантии соблюдения прав любого иностранца, законно находящегося на российской территории, и на реализацию российских национальных интересов в сфере миграции. При этом ст. 1 Федерального закона от 18 июня 2006 г. № 109-ФЗ под миграционным учетом понимает государственную деятельность, связанную с фиксацией и обобщением сведений об иностранцах и об их перемещениях. Сроки, порядок перечень конкретных документов для миграционного учета определяет специальный регламент МВД России2. Нужно сказать, что с 2018 г. вступил в силу новый Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по оказанию госуслуги по осуществлению миграционного учета иностранцев3 (далее — Административный регламент от 23 ноября 2017 г. № 881). Административный регламент от 23 ноября 2017 г. № 881 распространяет свое действие на подразделения по вопросам миграции территориальных органов МВД России на региональном и районном уровнях, в т. ч. на подразделения по вопросам миграции отделов (отделений или пунктов) полиции, находящиеся в составе территори1 Федеральный закон от 18.06.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2006. № 30. Ст. 3285. 2 Серебрякова Е. А. Трудовой договор с иностранцем: от заключения до прекращения. М.: Редакция Российской газеты, 2017. Вып. 17. С. 51. 3 Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации, форм заявления о регистрации иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, уведомления о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания, отметки о регистрации иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, отметок о подтверждении выполнения принимающей стороной и иностранным гражданином действий, необходимых для его постановки на учет по месту пребывания: приказ МВД России от 23.11.2017 № 881 Электронный ресурс // КонсультантПлюс сайт . Режим доступа: http://www.consultant.ru, дата обращения: 05 января 2019 г. 142 альных органов МВД России на районном уровне). Кроме того данным документом определены вопросы взаимодействия подразделений в сфере миграции с федеральными органами исполнительной власти, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти российских субъектов, органами местного самоуправления, гостиницами, организациями федеральной почтовой связи и многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг в целях реализации иностранцами миграционного учета на территории России. Учитывая, что миграционный учет носит уведомительный характер, Административный регламент от 23 ноября 2017 г. № 881 в п. 3 закрепил закрытый перечень заявителей, в число которых входят не только сами иностранцы, но и сторона, принимающая иностранца, в качестве которой может выступать: ― россиянин, т. е. гражданин Российской Федерации; ― иностранец, постоянно живущий в России; ― юридическое лицо, а также его филиал или представительство, у которых иностранец проживает или трудится; ― законный представитель несовершеннолетнего или недееспособного иностранца. Также в качестве принимающей стороны, но лишь в отношении членов своей семьи, может быть иностранец, который относится к группе высококвалифицированных специалистов. Обязательное условие в данном случае — наличие у него на праве собственности жилья в России. Ст. 33 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ определила, что иностранцы за совершаемые противоправные действия несут ответственность на общих основаниях с россиянами. Глава 6 этого закона закрепила начала их административной, уголовной и материальной ответственности. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109 не разграничивает ответственность субъектов по признаку принадлежности к гражданству России, а именно, указывает, что «лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации о миграционном учете, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации» (ч. 1 ст. 24). Конкретизированы составы административных правонарушений в сфере миграции и наказания за них нормами КоАП РФ. Причем основные положения содержит гл. 18 КоАП РФ — «Административные правонарушения в области защиты Государственной 143 границы Российской Федерации и обеспечения режима пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства на территории Российской Федерации» — ст.ст. 18.8–18.20, а также отдельная статья в гл. 19 КоАП РФ — ст. 19.27 «Предоставление ложных сведений при осуществлении миграционного учета». Рассматривая вышеуказанные положения КоАП РФ можно выделить следующие особенности. Кроме общего субъекта административного правонарушения, а это вменяемое лицо в возрасте от 16 лет, для целого ряда составов административных правонарушений в сфере миграции характерно присутствие специальных субъектов правонарушений. Это иностранцы, российские должностные лица и юридические лица, а также иностранные юридические лица Основы административной ответственности иностранцев и иностранных юрлиц установлены ст.ст. 2.4, 2.6 и 2.10 КоАП РФ. Отметим, что в ст. 1.4 КоАП РФ развивает конституционный принцип равенства всех перед законом: «лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом. Физические лица подлежат административной ответственности независимо от... других обстоятельств», к которым в литературе справедливо относят наличие гражданства или подданства1. Что касается юрлиц, то они несут административную ответственность вне зависимости от их места нахождения, от организационно-правовой формы и пр. Нелегальная миграция выводит из правового поля массовые социальные группы и оказывает существенное влияние на снижение уровней санитарно-эпидемиологического благополучия и занятости населения, образования и здравоохранения. Следствием неконтролируемой миграции может является и рост преступлений и административных правонарушений, что приводит к ухудшению криминогенной ситуации. Многочисленные риски национальной безопасности, связанные с миграционными потоками, позволили учѐным выделить сферу миграционной безопасности, под которой можно понимать состояние защищѐнности личности, общества, государства от негативных проявлений миграционных процессов, потенциальных или реальных угроз, связанных с нелегальной миграцией, в том числе социальной напряжѐнности и нестабильности в сфере труда и занятости населения. 1 Хромов Е. В. Привлечение к административной ответственности лиц, обладающих особым правовым статусом // Lex russica. 2017. № 6. С. 62. 144 Для оперативного реагирования и адекватного противодействия рискам и угрозам миграционной безопасности государство разрабатывает и утверждает основные направления миграционной политики, а также принимает меры по их реализации на территории России. В соответствии с законодательством уполномоченные государственные органы могут аннулировать разрешение на временное проживание, сократить его срок, принять решение о нежелательности пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации. Законодательством Российской Федерации предусмотрены отдельные ограничения права частной собственности на земельные участки, расположенные на приграничных территориях, а также в отношении земель сельскохозяйственного назначения1. Ограничивается также допуск иностранных граждан и лиц без гражданства к замещению должностей государственной и муниципальной службы2. Одним из основных элементов системы обеспечения миграционной безопасности является МВД России. В особом внимании и поддержке со стороны государства нуждаются мигранты (в том числе лица, ищущие убежища), вынужденные покидать места своего постоянного жительства в силу определѐнных, зачастую независящих от них, причин и обстоятельств: социальных и вооружѐнных конфликтов, преследования по политическим, национальным, религиозным и иным мотивам и др. К таким группам мигрантов относятся беженцы и вынужденные переселенцы, особенности правового статуса которых и порядок его признания и утраты, установлены действующим законодательством. Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации — это самостоятельное структурное подразделение центрального аппарата МВД России, которое не только обеспечивает, но и осуществляет функции МВД России по выработке и реализации госполитики, и по нормативному правовому регулированию в сфере миграции3. 1 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147; Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // СЗ РФ. № 30. Ст. 3018. 2 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31; Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 10. 3 См.: Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 145 Список рекомендуемой литературы Нормативные правовые акты: 1. Конституция Российской Федерации (ред. от 21.07.2014) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398. 2. Декларация прав и свобод человека и гражданина // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865. 3. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447. 4. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1. 5. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712. 6. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. №3ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001 г. № 23 ст. 2277. 7. Закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8. Ст. 366. 8. Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 17. Ст. 594. 9. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 41. Ст. 4673. 10. Федеральный закон от 17 декабря 1994 г. № 67-ФЗ «О федеральной фельдъегерской связи» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 34. Ст. 3547. 11. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и 15.04.2016 № 192 (в ред. от 23.12.2016) Электронный ресурс // КонсультантПлюс Режим доступа: http://www.consultant.ru (дата обращения: 17.01.2018). 146 техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3648. 12. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 35. Ст. 3649. 13. Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 15. Ст. 1269. 14. Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 17. Ст. 1455. 15. Федеральный закон от 23 июня 1995 г. № 93-ФЗ «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 26. Ст. 2401. 16. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757. 17. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349. 18. Федеральный закон от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» //Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3503. 19. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 49. Ст. 4694. 20. Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 50. Ст. 4873. 21. Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 141. 22. Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 143. 147 23. Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст. 2594. 24. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750. 25. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 2954. 26. Федеральный закон от 2 мая 1997 г. № 67-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 18. Ст. 2105. 27. Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 29. Ст. 3510. 28. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. Ст. 3588. 29. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. Ст. 3589. 30. Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 7. Ст. 799. 31. Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3833. 32. Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 51. Ст. 6273. 33. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 14. Ст. 1650. 34. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Ст. 2208. 148 35. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Ст. 2222. 36. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. 37. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 2. Ст. 150. 38. Федеральный закон от 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационнозагрязненных участков территории» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 29. Ст. 2947. 39. Федеральный закон от 7 августа 2001 г. №115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33 (часть 1). Ст. 3418. 40. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (часть 1). Ст. 1. 41. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 2. Ст. 133. 42. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30. Ст. 3031. 43. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822. 44. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 11. Ст. 1146. 45. Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060. 149 46. Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (часть 1). Ст. 3448. 47. Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 7. Ст. 837. 48. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (часть 1). Ст. 6228. 49. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609. 50. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 1. Ст. 2. 51. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900. 52. Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 29. Ст. 4281. 53. Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 30 (часть 1). Ст. 4604. 54. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 48. Ст. 6724. 55. Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 49 (часть 1). Ст. 7020. 56. Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения). Одобрена Указом Прези- 150 дента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 18. Ст. 2117. 57. Концепция государственной национальной политики Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 25. Ст. 3010. 58. Указ Президента Российской Федерации от 30 июля 1996 г. № 1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции — Интерпола» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 32. Ст. 3895. 59. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г. № Пр-1895 // Российская газета от 28 сентября 2000 г. № 187. 60. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. № 1351 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 42. Ст. 5009. 61. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 31 мая 2009 г. № 537 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 20. Ст. 2444. 62. Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 30 января 2010 г. № 120 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 5. Ст. 502. 63. Военная доктрина Российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. № 146 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 7. Ст. 724. 64. Национальная стратегия противодействия коррупции. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. № 16. Ст. 1875. 65. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Президентом Российской Федерации 13 июня 2012 г. // «Ваше право. Миграция». 2012. № 13. 66. Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на пе- 151 риод до 2025 года. Утверждены Президентом Российской Федерации 1 марта 2012 г. № Пр-539. СПС Консультант Плюс. 67. Национальный план противодействия коррупции на 2012 — 2013 годы. Утверждѐн Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 2012 г. № 297 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст. 1391. 68. Структура федеральных органов исполнительной власти. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 22. Ст. 2754. 69. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 12 февраля 2013 г. // СПС Консультант Плюс. 70. Концепция общественной безопасности в Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации 20 ноября 2013 г. СПС Консультант Плюс. 71. Экологическая доктрина Российской Федерации. Одобрена Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2002 г. № 847 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 36. Ст. 3510. Основная литература: 1. Андреев М. В. Основы теории национальной безопасности: учебник. Казань: Казанский юридический институт МВД России, Центр инновационных технологий, 2015. 2. Бабурин С. Н. Стратегия национальной безопасности России: теоретико-методологические аспекты. М.: Магистр: ИНФРА-М, 2015. 3. Белов С. В. Безопасность жизнедеятельности и защита окружающей среды (техносферная безопасность). 4-е изд., испр. и доп. М.: Юрайт, 2015. 4. Поздняков А. И. Основы теории национальной безопасности: курс лекций. М.: РИЦ ИСПИ РАН, 2015. Дополнительная литература: 1. Актуальные проблемы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: сборник научных статей межвузовской научно-практической конференции 15 февраля 2013 года. Части 1 и 2. СПб., 2013. 152 2. Агапов П. В. Основы теории регламентации ответственности и противодействия организованной преступной деятельности. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2011. 3. Алимпиев С. А. Основы противодействия коррупционной преступности: научно-практическое пособие. Екатеринбург, Уральский юридический институт МВД России, 2011. 4. Араби Л. С. Метод общественного контроля в противодействии коррупции для использования в деятельности органов полиции. МАСТ, Ин-т соц. технол. СПб., МАСТ, 2011. 5. Бельков О. А., Даниленко И. С., Дмитриев А. П. и др. Общая теория безопасности (актуальные методологические и социальнополитические проблемы): учеб. пособие / под ред. А. И. Позднякова. М.: ВАГШ, 2011. 6. Безопасность личности, общества и государства: теоретикоправовые аспекты: сборник тезисов выступлений участников VII международной научно-теоретической конференции курсантов, слушателей и студентов 7 июня 2013 года СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2013. 7. Богданов И. Я. Экономическая безопасность России: теория и практика. М., 2012. 8. Буняева К. В. Транспортная безопасность в контексте развития современного государства: научно-практическое пособие. Белгород, ЮИ МВД России, 2012. 9. Государственный контроль за миграционными процессами: учебное пособие / под ред. В. П. Сальникова. СПб.: Фонд «Университет», 2012. 10. Информационное противоборство коррупции: учеб. пособие / под ред. П. И. Юнацкевич. СПб.: СамЛюксПринт, 2012. 11. Криворотов В. В., Калина А. В., Эриашвили Н. Д. Экономическая безопасность государства и регионов. М.: Юнити-Дана, 2011. 12. Кузин Н. Н., Смирнов А. А., Шкварок В. М. Теоретические основы классификации угроз экономической безопасности России. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2011. 13. Логунов А. Б. Региональная и национальная безопасность: учебное пособие. М., 2009. 14. Лялякин Ю. А. Конституционно-правовое регулирование миграционных отношений в Российской Федерации: учеб. пособие. М.: Академия управления МВД России, 2010. 153 15. Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: сборник документов / сост. В. С. Овчинский. М.: ИНФРА-М, 2013. 16. Международные и российские нормативные правовые акты по вопросам противодействия коррупции: учебное пособие / З. Д. Еникеев, Р. Д. Сабиров, А. Ф. Шарипкулова. Уфа: БашГУ, 2009. 17. Молодежный экстремизм: состояние и тенденции: материалы межведомственного круглого стола (Москва, 29 ноября 2011 года) / под ред. С. И. Гирько. М., ВНИИ МВД России, 2012. 18. Нижник Н. С. Национальная безопасность как социоюридический феномен. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2016. 19. Общественная безопасность, законность и правопорядок в III тысячелетии: сборник материалов международной научнопрактической конференции 28-29 июня. Части 1 и 2. Воронеж, ВИ МВД России. 2012. 20. Пекарев В. Я. Правовые аспекты борьбы с коррупцией на национальном и международном уровнях. М., 2011. 21. Петраков С. В. Уголовно-процессуальные средства обеспечения экономической безопасности. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2011. 22. Петрова Т.А., Мячина О. В., Щеглова И. К. Противодействие органов внутренних дел деструктивной религиозной деятельности: научно-практическое пособие. М.: ВНИИ МВД России, 2011. 23. Пиджаков А. Ю. Зарубежный опыт противодействия коррупции: методическое пособие. СПб., 2011. 24. Политическая система и безопасность государства. Сборник трудов. М.: Академия управления МВД России, 2011. 25. Правовое регулирование противодействия коррупции в Российской Федерации и Санкт-Петербурге: научно-практическое пособие / под ред. Л. П. Богданова, Д. А. Никонова. СПб., 2012. 26. Правоохранительные органы: учебник / под общ. ред. Н. А. Петухова и Г.И. Загорского. М.: «Дашков и К», 2010. 27. Проблемы безопасности и устойчивости социальнополитического развития российского общества / под ред. Г. В. Осипова, В. А. Рубинова. М., 2011. 28. Противодействие коррупции в правоохранительных органах (вопросы организации деятельности органов внутренних дел, прокуратуры, суда, антикоррупционной деятельности на ведомственном 154 уровне): материалы региональной научно-практической конференции 10 марта 2011. СПб.: Из-во СПб ун-та МВД России, 2011. 29. Противодействие молодежному экстремизму: социальнофилософские, криминологические и уголовно-правовые аспекты проблемы: научно-практическое пособие / П. Е. Суслонов, А. А. Карапетян. Екатеринбург: Уральский ЮИ МВД России, 2012. 30. Родионов М. А. Социально-политическая безопасность России: учебное пособие. М.: Издательство РАГС, 2011. 31. Ромашев Ю. С. Международно-правовые основы борьбы с преступностью. М., 2011. 32. Сенчагов В. К. Экономическая безопасность: геополитика, глобализация, самосохранение и развитие. М.: Финстатинформ, 2012. 33. Теоретические и прикладные проблемы информационной безопасности: тезисы докладов международной научно-практической конференции 21 июня 2012 г. Минск: Академия МВД Республики Беларусь, 2012. 34. Экономическая безопасность: учебное наглядное пособие / сост. А. Н. Литвиненко [и др.]. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2012. 155 Учебное издание ОСНОВЫ ТЕОРИИ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ Курс лекций Редактор Кузнецов О. В. Компьютерная верстка Душкова А. Ю. Подписано в печать 24.09.2019. Формат 60×84 1/16 Печать цифровая 9,75 п. л. Тираж 50 экз. Заказ № 70/19 Отпечатано в Санкт-Петербургском университете МВД России 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1 156
