Статус трудящихся-мигрантов Проблемам правового положения трудящихся-мигрантов уделяется внимание на международном уровне, в частности, в рамках международных организаций, прежде всего МОТ и ООН. Некоторые вопросы трудовой миграции находятся также в компетенции Международной организации по миграции (МОМ), созданной в 1951 г. В частности, в ее функции входят содействие трудовой миграции, управление миграционными потоками, содействие обустройству и интеграции мигрантов в принимающих странах, вопросы здравоохранения и образования в связи с миграцией и др. Труд данной категории работников регулируется также специальными нормами, принятыми в МОТ. В положениях Конвенции № 97 о трудящихся-мигрантах 1949 г. (пересмотренной) акцент был сделан на вопросах приема на работу мигрантов и их условий труда. Согласно Конвенции участвующее в ней государство – член МОТ обязуется предоставлять без дискриминации по признаку национальности, расы, религии или пола иммигрантам, законно пребывающим на его территории, условия не менее благоприятные, чем те, которыми пользуются его собственные граждане в отношении таких вопросов, как заработная плата, рабочее время, время отдыха и т.д. Конвенция № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимсямигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г. закрепляет обязательство соблюдения основных прав человека в отношении всех трудящихся-мигрантов. Согласно Конвенции № 143 термин "трудящийся-мигрант" означает лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной страны в другую с целью получения любой работы, кроме как за свой собственный счет, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качестве трудящегося-мигранта. Трудящиеся-мигранты не только должны обладать правом на равное обращение (как это предусмотрено в Конвенции № 97), но также на равенство возможностей, т.е. равенство в отношении доступа к занятости, профсоюзным правам, культурным правам и личным и коллективным свободам. Конвенция № 97 и Конвенция № 143 охватывают вопросы, касающиеся всего процесса миграции, включая эмиграцию, иммиграцию и транзит, и они применяются к лицам, которые мигрируют из одной страны в другую с целью трудоустройства в качестве наемных работников. За исключением ст. 8 в Конвенции № 97 и в некоторой степени Раздела II Конвенции № 143, в этих актах не проводится различия между постоянными и непостоянными мигрантами. Положения в этих актах не основаны на принципе 1 Government of the United States Региональный круглый стол высокого уровня организован в рамках проекта «Реагирование на смешанные миграционные потоки путем наращивания потенциала в Центральной Азии» Фаза 2, финансированный Бюро США по делам народонаселения, беженцев и миграции (БНБМ-НММ США). взаимности и охватывают также беженцев и перемещенных лиц в силу того, что они являются трудящимися, работающими за пределами стран происхождения. В 1990 г. ООН приняла Международную конвенцию о защите прав всех трудящихсямигрантов и членов их семей. В конце 2004 г. начал свою работу Комитет, созданный для контроля за соблюдением данной Международной конвенции. В части, касающейся общих целей, акты МОТ и ООН, посвященные непосредственно трудящимся-мигрантам, являются сходными: содействовать осуществлению прав и защите лиц, мигрирующих в целях получения работы, и сдерживать и ликвидировать нелегальную миграцию. Однако по некоторым вопросам Конвенция ООН 1990 г. носит более полный характер. В частности, определение термина "трудящийся- мигрант" в Конвенции ООН является более широким, чем определение, содержащиеся в конвенциях МОТ. В частности, Конвенция ООН касается трудящихся приграничных районов, моряков и лиц с самостоятельной занятостью. Кроме того, в Конвенции ООП понятие "члены семьи трудящихся-мигрантов" является более широкой. В частности, к ним относят и лиц, не состоящих в официально зарегистрированных браках с трудящимися-мигрантами, однако находящимся с ними в таких отношениях, которые в соответствии с применимым правом могут быть приравнены к браку. Наряду с универсальным уровнем вопросы управления международными миграционными потоками охватываются также региональными организациями. Они разработали широкий диапазон мер, касающихся условий допуска и пребывания работников, не являющихся гражданами принимающей страны, и обращения с ними. Региональные акты включают нормы, которые связаны с защитой трудящихся-мигрантов, а также нормы, которые относятся к управлению процессом миграции.Так, в Европейской социальной хартии 1961 г. предусматривается право работников-мигрантов и их семей на защиту и помощь на территории любой страны-участницы (ст. 19). Для реализации этого нрава государствам предписывается осуществлять определенные действия (например, предоставлять точную информацию и принимать меры против вводящей в заблуждение пропаганды по вопросам эмиграции и иммиграции; принимать меры для обеспечения отъезда, перемещения и приема работников-мигрантов и членов их семей; обеспечить работникам-мигрантам, законно находящимся на их территории, равенство обращения со своими гражданами в отношении заработной платы, условий труда и др.), которые призваны обеспечить необходимую защиту трудящимся-мигрантам и членам их семей в Европе. Правовое положение трудящихся-мигрантов в Европе регулируется также специальным нормативным правовым актом – Европейской конвенцией о правовом статусе 2 Government of the United States Региональный круглый стол высокого уровня организован в рамках проекта «Реагирование на смешанные миграционные потоки путем наращивания потенциала в Центральной Азии» Фаза 2, финансированный Бюро США по делам народонаселения, беженцев и миграции (БНБМ-НММ США). трудящихся-мигрантов 1977 г. Согласно Конвенции трудящийся-мигрант – гражданин Договаривающейся Стороны, которому другой Договаривающейся Стороной разрешено проживать на ее территории для выполнения оплачиваемой работы. В рамках СНГ проблеме трудовой миграции уделяется значительное внимание. Государства СНГ заключили ряд соглашений, регулирующих вопросы как миграции в целом, так и трудовой миграции, в частности. Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов 1994 г. регулирует сотрудничество государств СНГ в области трудовой деятельности и социальной защиты лиц и членов их семей, которые постоянно проживают на территории одного из государств, участвующих в Соглашении, и осуществляют свою трудовую деятельность на предприятиях, в учреждениях, организациях всех форм собственности на территории другого государства данного Соглашения в соответствии с законодательством государства трудоустройства. Соглашение не применяется к беженцам и вынужденным переселенцам; к въехавшим на короткий срок лицам свободных профессий и артистам; к лицам, приезжающим специально с целью получения образования. Соглашение содержит положения, касающиеся порядка привлечения работников, квалификационных, возрастных и иных требований к ним; въезда работников на территорию государства трудоустройства, пребывания и выезда; порядка заключения трудового договора и его содержания; налогообложения трудовых мигрантов; социального обеспечения; страхования и др. Государства СНГ признали необходимость заключения полномасштабного международного договора, касающегося правового статуса трудящихся-мигрантов – Конвенции о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государствучастников СНГ 2008 г. В целом, Конвенция в полной мере соответствует ранее принятым универсальным международным договорам в области трудовой миграции. В то же время он имеет несколько отличий, в частности, список лиц, на которых не распространяется данная Конвенция, шире, чем в Международной конвенции о защите прав всех трудящихся мигрантов и членов их семей 1990 г., Конвенции МОТ № 97 (пересмотренная) о трудящихся-мигрантах 1949 г. и Конвенции МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и обеспечения трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г. В Конвенции СНГ к этому списку добавлены священнослужители, занимающихся религиозной деятельностью в официально зарегистрированных религиозных организациях принимающей стороны. Двусторонние договоры в рассматриваемой области в большом количестве стали заключаться в 1960-х гг. Испытывая острый дефицит в рабочей силе, ряд 3 Government of the United States Региональный круглый стол высокого уровня организован в рамках проекта «Реагирование на смешанные миграционные потоки путем наращивания потенциала в Центральной Азии» Фаза 2, финансированный Бюро США по делам народонаселения, беженцев и миграции (БНБМ-НММ США). западноевропейских стран, в частности Бельгия, Нидерланды, ФРГ, Франция, Швейцария, заключили двусторонние договоры об импорте рабочей силы с Алжиром, Испанией, Грецией, Португалией, Турцией, Марокко и Тунисом. Двусторонние соглашения являются традиционными средствами регулирования миграционных потоков и управления ими между двумя странами. Они могут иметь широкий диапазон целей, включая, в частности, предотвращение роста нелегальной миграции или попытки решать более масштабные экономические и социальные вопросы. Среди аналогичных договоров России можно отметить соглашения с Арменией о трудовой деятельности и социальной защите граждан РФ, работающих на территории Армении, и граждан Армении, работающих на территории РФ 1994 г:, с Киргизией о трудовой деятельности и социальной защите трудящихся-мигрантов 1996 г:, с КНР о временной трудовой деятельности граждан Российской Федерации в КНР и граждан КНР в Российской Федерации 2000 г:, с Францией о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства 2009 г:, с Республикой Корея о временной трудовой деятельности граждан одного государства на территории другого государства 2010 г. и др. В целом, содержание двусторонних международных договоров по вопросам трудовой миграции составляют положения о статусе органа государства, в компетенции которого находятся проблемы направления и приема трудовых мигрантов; порядок обмена информацией о количестве и квалификации работников; определение необходимого количества данных о каждом мигранте; определение необходимости процедуры медицинского освидетельствования кандидатов; порядок въезда и выезда; жилищные условия мигрантов в стране пребывания и др. Предыстория тематики Человеческая мобильность и трудовая миграция –– это межнациональный процесс, поэтому межгосударственное сотрудничество жизненно важно для правильного управления. Успешный опыт миграции будет частично зависеть от способности мигранта справиться с трудностями его или ее нового положения, но в основном то, чего сможет добиться трудящийся-мигрант, определяется тем, каким образом осуществляется управление трудовой миграцией как в отправляющей, так и в принимающей странах.1 Согласно результатам недавних исследований, лицам, ответственным за разработку иммиграционного законодательства, следует обращать внимание и на события за пределами их государства. Им также необходимо прогнозировать 1 IOM, Migration and Labour, Essentials of Migration Management, Volume 2: Developing Migration Policy [МОМ, Миграция и труд, Основы управления миграцией, Том 2: Разработка миграционной политики]. 4 Government of the United States Региональный круглый стол высокого уровня организован в рамках проекта «Реагирование на смешанные миграционные потоки путем наращивания потенциала в Центральной Азии» Фаза 2, финансированный Бюро США по делам народонаселения, беженцев и миграции (БНБМ-НММ США). последствия одновременных мер, принимаемых другими государствами в области регулирования иммиграции.2 С принятием Целей Устойчивого Развития (ЦУР) в сентябре 2015 года для Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года3, международное сообщество согласилось на цели приоритетного развития до 2030 года, на способы их достижения и на показатели для оценки успеха. Уже в начале 2000-х годов миграция была признана в качестве важного фактора развития, в частности в рамках Диалога высокого уровня по вопросам миграции (ДВУ) 2006 года, который определил основу для глобальных форумов по вопросам миграции и развития. Второй важнейший ДВУ состоял в принятии декларации, признающейважность поддержки и защиты прав мигрантов. Сегодняшняя Повестка дня для устойчивого развития после 2015 г. поддерживает такие признания, с сильным фокусом на вопросы управления миграцией. В том, что касается путей достижения целей, многое зависит от осуществления международного права, которое обеспечивает основу для разработки и применения региональных и национальных законов в области миграции. В частности национальные законы, регулирующие трудовую миграцию, статус трудящихся-мигрантов, их защиту, вопросов, связанных с борьбой с торговлей людьми, а также полномочия и ответственность государств в управлении миграцией приобретают особое значение. В поиске возможностей для трудоустройства за границей, трудящиеся-мигранты из Центральной Азии и региона в целом смогли пережить дисбаланс на местном рынке труда и периодические экономические спады. Основная сила, «толкающая» к трудовой эмиграции, –– экономическая. И наоборот, страны «притягивают» мигрантов своей социокультурной близостью. Страны, переживающие экономический рост (например, Казахстан), также испытывают значительную потребность в рабочей силе, особенно если учитывать последствия недавней «утечки мозгов».4 В целях минимизации пагубных последствий эмиграции, правительствам Центральной Азии и региона в целом необходимо выявить конкретные факторы, влияющие на потоки различных 2 Economic and Social Research Council, How labour market regulation affects migration, August 2013 [Совет экономических и социальных исследований. «Как регулирование рынка труда влияет на миграцию», Август 2013]. 3 Цели Устойчивого Развития основаны на Целях Развития Тысячелетия (ЦРТ), и направляются на то, чтобы, "совершить то, что им [ЦРТ] не удалось достичь". См. Резолюцию ООН, принятую Генеральной Ассамблеей 25 сентября 2015 года, http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1. 4 МОМ. Картрирование неурегулированной миграции в Центральной Азии 2015. 5 Government of the United States Региональный круглый стол высокого уровня организован в рамках проекта «Реагирование на смешанные миграционные потоки путем наращивания потенциала в Центральной Азии» Фаза 2, финансированный Бюро США по делам народонаселения, беженцев и миграции (БНБМ-НММ США). категорий мигрантов, и задействовать комплекс мер, от информационных кампаний, предоставления юридических консультаций и до оказания помощи по ориентации на местном рынке труда. Решение таких проблем, как потеря квалификации и адаптация, потребует целого набора целенаправленных мероприятий. Экономические трудности являются основной причиной трудовой миграции в страны Центральной Азии и региона в целом, внутри их границ и за их пределы. Неурегулированная трудовая миграция из Центральной Азии и региона в целом подвергает граждан этих стран повышенному риску стать жертвами торговли людьми и жестокого обращения, хищения заработной платы, депортации, потери средств к существованию и безопасности для членов их семей. Трудящиеся-мигранты с регулярным или неурегулированным статусом представляют собой уязвимую категорию населения и поэтому могут стать жертвами незаконного ввоза, организуемого преступными группировками или радикальными экстремистскими группами. Поэтому странам-участницам совершенно необходимо обмениваться опытом по оказанию помощи мигрантам перед отъездом, а также помогать мигрантам интегрироваться в принимающие сообщества, защищать права трудящихся и право на социальное обеспечение эмигрантов, а также реинтегрировать возвращающихся мигрантов в местные рынки труда. Денежные переводы являются важным источником доходов для семей, особенно в развивающихся странах, таких как Таджикистан и Кыргызстан. Денежные переводы признаны третьей опорой развития, так как по своему объему они находятся на втором месте после прямых иностранных инвестиций и превышают размеры зарубежной помощи на цели развития. В случае Центральной Азии и региона в целом, денежные переводы составляют значительную долю прямых иностранных инвестиций и вносят существенный вклад в снижение уровня бедности и в обеспечение развития. В 2013 году 48,1% ВВП Таджикистана и 31,4% ВВП Кыргызстана приходились на денежные переводы.5 Пакистан находится на втором месте среди стран Южной Азии по числу уехавших за границу трудящихся-мигрантов и считает себя государством, очень ориентированным на эмиграцию.6 Поэтому для стран-участниц очень важно иметь надежную, четкую политику поддержки трудоустройства за рубежом, стимулирующего денежные переводы. 5 The World Bank “Migration and Remittance Flows in Europe and Central Asia: Recent Trends and Outlook” [Всемирный банк. «Миграция и потоки денежных переводов в Европе и Центральной Азии: последние тенденции и перспективы»], 2013-2016, p.15&16 6 ILO, Strengthening Labour Migration Governance in Pakistan [ МОТ. «Укрепление управления трудовой миграцией в Пакистане»], http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/---ilo-islamabad/documents/publication/wcms_241600.pdf 6 Government of the United States Региональный круглый стол высокого уровня организован в рамках проекта «Реагирование на смешанные миграционные потоки путем наращивания потенциала в Центральной Азии» Фаза 2, финансированный Бюро США по делам народонаселения, беженцев и миграции (БНБМ-НММ США). В то же время, денежные переводы могут использоваться для финансирования террористической деятельности; такой вопрос требует разработки коллективных действий в борьбе с различными угрозами безопасности. Недавний экономический кризис в России, вызванный внезапным падением цен на нефть, непосредственно привел к снижению объемов денежных переводов, что негативно сказалось на уровне жизни в странах-получателях денежных переводов. По данным Всемирного банка, переводы из России в Таджикистан снизились на 8% в 2014 году, и в 2015 году - снижение на 23%. В Узбекистане они сократились на 16% в 2014 году, и на 30% в 2015 году, тогда как в Кыргызстане объем переводов в 2014 году упал на 1% и сокращение на 23% в 2015 году.7 В этом контексте, необходимо изучать всеобъемлющим образом эффект и последствия применения запретов на повторный въезд на общий уровень денежных переводов и рассмотреть какие категории мигрантов наиболее страдают от этого. Отчет МФР «Картирование неурегулированной миграции в Центральной Азии 2014»8, опубликованный МОМ в Центральной Азии в 2015 году, подчеркивал, что необходимость реинтеграции трудящихся-мигрантов, имеющих запрет на повторный въезд Россию является ключевым региональным вопросом в области управления миграцией. Этот вопрос был также признан приоритетным со стороны миграционных служб из пяти стран Центральной Азии (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан), участвующих в региональном тренинге, проведенном МОМ, по теме неурегулированной миграции, который состоялся в г. Алматы в марте/апреле 2015 года. 7 The World Bank: “Remittances growth to slow sharply in 2015, as Europe and Russia stay weak; pick up expected next year”. April 13, 2015 [Всемирный банк: "Рост денежных переводо резко замедлится в 2015 году, так как Европа и Россия остаются слабыми; улучшение ожидается в следующем году ". 13 апреля 2015]. http://www.worldbank.org/en/news/press-release/2015/04/13/remittances-growth-toslow-sharply-in-2015-as-europe-and-russia-stay-weak-pick-up-expected-next-year 8 Отчет «Картирование неурегулированной миграции в Центральной Азии», выпущенный в 2015 г. МОМ ЦА (http://www.iom.kz/publications ), и финансированный Фондом развития МОМ, , был реализован по просьбе участвующих Правительств и был написан в тесной консультации/координации с государственными заинтересованными сторонами, МОМ миссиями, международными и национальными экспертами в регионе. Доклад был также широко представлен в сотрудничестве с государственными заинтересованными лицами на различных мероприятиях: международных, региональных национальных, с целью продвижения передовым международным опытом, повышения регионального сотрудничества и регионального диалога в рамках РКП Алматинского процесса http://www.iom.int/almaty-process и для того, чтобы захватить новые тенденции в сфере миграции, представляющей взаимный интерес и озабоченность. 7 Government of the United States Региональный круглый стол высокого уровня организован в рамках проекта «Реагирование на смешанные миграционные потоки путем наращивания потенциала в Центральной Азии» Фаза 2, финансированный Бюро США по делам народонаселения, беженцев и миграции (БНБМ-НММ США). В следствие доклада МФР, МОМ в Центральной Азии инициировала посвященную (краткую) полевую оценку о «Возвращении мигрантов ЦА: между радикализацией и реинтеграцией» (августоктябрь 2015 г.), в котором рассматривались некоторые вопросы в сфере уязвимости мигрантов, имеющих запрет на повторный въезд. В ходе интервью с мигрантами, экспертами и должностными лицами, а также при использовании методики фокус-групп с трудящимисямигрантами Центральной Азии, были охвачены предварительные замечания в отношении обстоятельств, в которых некоторые из мигрантов, имеющих запрет на повторный въезд, могут подвергаться риску экономических лишений, социальной изоляции и стать склонными к религиозной радикализации. Предварительные результаты оценки показали, что применение запретов на повторный вход в Российскую Федерацию сильно повлияло на благосостояние значительной части мигрантов, членов их семей и общин в Центральной Азии. Вместе с девальвацией рубля и сокращением российской экономики, внедрение более жестких правил для въезда и выезда оказывает дополнительное давление на многих мигрантов, стимулируя их возвращение в страну происхождения, чтобы искать альтернативные страны направления. Введение мер облегчения доступа к сезонной занятости превратило Казахстан в привлекательный рынок труда для некоторых мигрантов из других стран Центральной Азии. Тем не менее, большинство опрошенных мигрантов, имеющих запрет на повторный въезд, не знают о возможностях легального трудоустройства в регионе Центральной Азии. Так как некоторые из них не знают их точный правовой статус в России, они оказываются в риске, когда стараются вновь въехать в страну без разрешения, и из-за этого им могут продлить срок запрета. В свою очередь, многие вернувшиеся мигранты адаптируются с трудом к различным условиям рынка труда в странах их происхождения, что может привести к длительной безработице или нелегальной работе. Не смотря на то, что эксперты считают, что мигранты, возвращающиеся в Центральную Азию в целом не являются целевой группой для радикального пропаганды, их деликатная социальноэкономическая ситуация может подвергать некоторых из них радикальным религиозным идеологиям. В частности, те, которые сталкиваются с трудностями интеграции и с отсутствием достаточной поддержки в своей общине, могут скорее всего развивать радикальное мировоззрение, особенно когда они находятся в окружающей среде, где радикалы занимают руководящие должности и проводят прямые стратегии набора. Полевая оценка подтвердила, что 8 Government of the United States Региональный круглый стол высокого уровня организован в рамках проекта «Реагирование на смешанные миграционные потоки путем наращивания потенциала в Центральной Азии» Фаза 2, финансированный Бюро США по делам народонаселения, беженцев и миграции (БНБМ-НММ США). мигранты становятся радикальными, прежде всего, за пределами региона Центральной Азии и что до сих пор нет никакого высокого уровня угрозы безопасности связанной с их возвращением. Тем не менее, Правительства выразили обеспокоенность по поводу взаимосвязи между деятельностью и целями экстремистских групп за пределами региона с действиями радикальных групп, действующих в Центральной Азии и в Афганистане. Интервью с должностными лицами в Казахстане и Кыргызстане выявили ряд передовых практик по противодействию радикализации, в том числе повышение качества религиозного образования, информационно-пропагандистские мероприятия, направленные на наиболее уязвимые группы и санкции в отношении лиц, со ссылками с ИГ или с другими экстремистскими/радикальными группами. Результаты оценки были представлены на Второй встрече Высших должностных лиц (ВДЛ) Алматинского процесса в г. Астана, в сентябре 2015 года. В результате оценки, было решено глубже изучать связь между мигрантами, имеющими запрет на повторный въезд, социальноэкономическими факторами и религиозной радикализацией, в рамках более длительного регионального исследования. Региональный круглый стол высокого уровня позволит рассмотреть методологию данного исследования. Участники также смогут поделиться опытом в сфере политик по управлению миграцией и законодательства, опытом вхождения в Таможенный союз, эффектами денежных переводов и стратегиями решения вопросов связанных с уязвимостью трудящихся-мигрантов; также будут рассмотрены вопросы о том, соответствует ли законодательство и практика с нормами международного права, особенно в области прав человека. Региональный Круглый Стол Высокого Уровня предоставляет возможность в дальнейшем обсуждать вопросы и пробелы в политике и законодательстве, содействует обмену передовым опытом и разработке рекомендаций для разрешения данных проблем. 9 Government of the United States Региональный круглый стол высокого уровня организован в рамках проекта «Реагирование на смешанные миграционные потоки путем наращивания потенциала в Центральной Азии» Фаза 2, финансированный Бюро США по делам народонаселения, беженцев и миграции (БНБМ-НММ США). Приложение 1 Цели устойчивого развития (ЦУР), относящихся к вопросам международной миграции, охватываемым Региональным Круглым Столом ЦУР 4 – Качественное образование ЦУР 5 – Гендерное равенство ЦУР 8 – Достойная работа и экономический рост ЦУР 10 – Уменьшение неравенства ЦУР 16 – Мир, справедливость и сильные институты ЦУР 17 – Партнерство для достижения целей 10 Government of the United States Региональный круглый стол высокого уровня организован в рамках проекта «Реагирование на смешанные миграционные потоки путем наращивания потенциала в Центральной Азии» Фаза 2, финансированный Бюро США по делам народонаселения, беженцев и миграции (БНБМ-НММ США). Приложение 2 Источник: https://unobserver.iom.int/2030-agenda-sustainable-development 11 Government of the United States Региональный круглый стол высокого уровня организован в рамках проекта «Реагирование на смешанные миграционные потоки путем наращивания потенциала в Центральной Азии» Фаза 2, финансированный Бюро США по делам народонаселения, беженцев и миграции (БНБМ-НММ США).
