Міжнародне законодавства з охорони праці (безпеки та гігієни праці) План 1. Міжнародні трудові норми та контрольні механізми їх виконання. 1.1. Міжнародні трудові норми; 1.2. Основні конвенції та рекомендації МОП у сфері охорони праці; 1.3. Контрольні механізми МОП. 2.Європейське законодавство у сфері безпеки та гігієни праці. 2.1 Наближення національного законодавства до нормативних актів ЄС щодо трудових відносин і БГП. 3. Ризик-орієнтований підхід: перспективи впровадження у національне законодавство про охорону праці. Висновки 1. Міжнародні трудові норми та контрольні механізми їх виконання Зростання кількості та частоти нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, їх руйнівні наслідки, спонукало політиків усієї планети до вжиття заходів із заохочення поліпшення умов безпеки та гігієни праці й запобігання настанню нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань. Як результат, міжнародна спільнота долучилася до спільних зусиль на міжнародному, регіональному, національному і місцевому рівнях задля заохочення безпеки та гігієни праці й запобігання в такий спосіб настанню нещасних випадків на виробництві. Крім того, результати цієї міжнародної діяльності втілюються у міжнародних настановах, нормах і стандартах, переважно у формі міжнародних договорів, пактів, декларацій, хартій, конвенцій та директив співтовариства, імплементація котрих має сприяти поліпшенню безпеки та гігієни на підприємствах і, як наслідок, зменшенню кількості нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань (Alli, 2008; Європейська Рада, 1989a; Європейський Парламент, 2015; МОП, 1981, 2006a, 2007). 1.1. Міжнародні трудові норми 1 Міжнародна організація праці (МОП), одна з найдавніших міжнародних міжурядових організацій, була заснована у 1919 році згідно з Версальським мирним договором. У 1946 році вона стала першою спеціалізованою установою ООН. МОП розробляє міжнародні трудові норми у формі конвенцій і рекомендацій, що встановлюють мінімальні стандарти основних трудових прав: свободу асоціації, право на організацію, ведення колективних переговорів, заборона примусової праці, гендерна рівність тощо. МОП забезпечує технічну допомогу, в основному у сфері професійного навчання і перепідготовки, політики працевлаштування, управління працею, трудового законодавства та виробничих нормативів, умов праці, кооперативів, соціального забезпечення, статистики праці, охорони праці і виробничої гігієни. Вона допомагає розвитку незалежних організацій працівників і роботодавців і забезпечує цим організаціям послуги з навчання та консультування. Конвенції та рекомендації МОП разом з різноманітними актами ООН, що діють у світовому масштабі, і актами локальної дії, прийнятими регіональними організаціями, складають свого роду міжнародний кодекс праці. Міжнародний кодекс праці є об’єктом уваги, вивчення, запозичення, практичного використання в якості визнаного в цивілізованому світі еталона, зведення модельних актів з соціально-трудових відносин, творче освоєння якого є необхідною умовою розробки та вдосконалення національних систем трудового права. Правове значення конвенцій та рекомендацій, у яких знаходять втілення міжнародні трудові норми, є різним. Конвенції підлягають ратифікації та покладають на державу юридичні зобов’язання з їх практичного впровадження, їх виконання перевіряється. Спеціальні місії знайомляться з положенням профспілок у певній країні, з виконанням тієї чи іншої конвенції, в разі порушення ратифікованих конвенцій країна заноситься в окремі списки та морально засуджується. Рекомендації не ратифікуються, вони є моделлю, якою держава може, але не зобов’язана керуватись у здійсненні правового регулювання праці. Рекомендації є ніби орієнтиром для країн, що мають намір дотримуватись соціально-трудових нормативів, однак з певних причин не можуть чи не хочуть їх ратифікувати. Саме тому конвенції є головною нормою законотворчої діяльності МОП та саме вони здійснюють найвагоміший вплив на регулювання трудової сфери тієї чи іншої країни. Більшість трудових норм, що пропонуються МОП у формі конвенцій та рекомендацій, не мають революційного чи інноваційного характеру та не є універсальними, проте вони пропонують такі методи вирішення проблем у трудовій сфері, які позитивно зарекомендували себе або є єдино правильними, та були випробувані в багатьох країнах. 2 На сьогоднішній день прийнято 189 конвенцій і 202 рекомендації. Не всі вони є чинними, оскільки деякі з них визнані застарілими, тому були переглянуті й замінені новими. 8 конвенцій МОП є основними, фундаментальними у плані захисту прав людини у сфері праці: - про заборону примусової праці (№ 29 та № 105); - про заборону та регулювання дитячої праці (№ 138 і № 182); - про недискримінацію у сфері праці та зайнятості (№ 100 та № 111); - про свободу створення об’єднань як роботодавців, так і працівників (№ 87 і № 98). Крім них слід виділити так звані пріоритетні, директивні - 4конвенції МОП: № 81 про інспекцію праці в промисловості й торгівлі; № 122 про політику в галузі зайнятості; № 129 про інспекцію праці в сільському господарстві; № 144 про тристоронні консультації для сприяння застосуванню міжнародних трудових норм. Решта конвенцій є технічними, тобто вузько спеціалізованими. 1.2 Основні конвенції та рекомендації МОП у сфері охорони праці Починаючи з 1919 року, було прийнято понад 60 конвенцій та рекомендацій, спрямованих на сприяння безпеці та гігієні праці – від нормального робочого часу та зменшення впливу свинцю, що міститься у фарбах, до ризиків, пов’язаних з великими небезпечними об’єктами, та вдосконалення служб інспекції праці. Норми щодо безпеки та гігієни праці загалом діляться на чотири категорії: керівні принципи дій; захист в окремих галузях економічної діяльності (наприклад, у будівництві, на шахтах, у торгівлі та установах, у доках); захист від конкретних ризиків (наприклад, від іонізуючої радіації, бензолу, азбесту, забезпечення машин захисними пристроями); захисні заходи (наприклад, медичні огляди молодих працівників, обмеження ваги вантажів, які може переносити один працівник, запобігання нещасним випадкам на борту суден, профілактика професійних онкологічних захворювань, запобігання забрудненню повітря, шуму та вібрації у виробничому середовищі). 3 Впровадження стандартів МОП у національне законодавство Україна ратифікувала 71 конвенцію МОП, 57 із 177 технічних конвенцій. А за часи незалежності ратифіковано конвенції серед них такі, що стосуються інспекції праці, безпеки та гігієни праці (далі – БГП): Конвенція № 81 Про інспекцію праці у промисловості і торгівлі, 1947 р. (ратифіковано Законом України від 08.09.2004 № 1985-IV); Конвенція № 102 Про мінімальні норми соціального забезпечення, 1952 р. (ратифіковано Законом України від 1.03.2016 № 1024-VIII); Конвенція № 129 Про інспекцію в сільському господарстві, 1969 р. (ратифіковано Законом України від 08.09.2004 № 1986-IV); Конвенція № 135 Про захист прав представників працівників на підприємстві та можливості, що їм надаються, 1971 р. (ратифіковано Законом України від 15.05.2003 № 798-IV); Конвенція № 150 Про адміністрацію праці: роль, функції та організація, 1978 р. (ратифіковано Законом України від 01.07.2004 №1967-IV); Конвенція № 154 Про сприяння колективним переговорам, 1981 р. (ратифіковано Постановою ВР від 04.02.1994 № 3932-XII ); Конвенція № 155 Про безпеку, гігієну праці та виробниче середовище, 1981 р. (ратифіковано Законом України від 02.11.2011 № 3988-VI); Конвенція № 159 Про професійну реабілітацію та зайнятість інвалідів, 1983 р. (ратифіковано Законом України від 06.03.2003 № 624-IV); Конвенція №160 Про статистику праці, 1985 р., (ратифіковано Указом Президії Верховної Ради УРСР № 9158-XI ( 9158-11 ) від 03.05.1990; Конвенція № 182 Про заборону та негайні заходи щодо ліквідації найгірших форм дитячої праці, 1999 р. (ратифіковано Законом України від 05.10.2000 №2022-III); Конвенція № 184 Про безпеку та гігієну праці в сільському господарстві, 2001 р. (ратифіковано Законом України від 01.04.2009 № 1216-VI). В табл. 1.1 представлено ступінь відповідності конвенціям з інспекції праці та безпеки і гігієни праці Міжнародної організації праці і як бачимо, що наступні конвенції ратифіковано Україною, а деякі використовуються як настанови. Таблиця 1.1 -Ступінь відповідності конвенціям з інспекції праці та безпеки і гігієни праці Міжнародної організації праці 4 Конвенції 1 Ратифіковано 2 Конвенція № 81 про інспекцію праці у промисловості і торгівлі, 1947 р. V Конвенція № 129 про інспекцію в сільському господарстві, 1969 р. V Конвенція № 102 про мінімальні норми соціального забезпечення, 1952 р. V Конвенція № 155 про безпеку і гігієну праці на виробництві, 1981 р. V Конвенція № 161 про служби гігієни праці, 1985 р. V Конвенція № 115 про захист працівників від іонізуючої радіації, 1960 р. V Конвенція № 119 про забезпечення машин захисними пристроями, 1963 р. V Положення, включені у національне законодавство 3 Положення, що Використовуються як настанова 4 5 V Конвенція № 121 допомогу у випадках виробничого травматизму, 1964 р. V Конвенція № 127 про максимальний вантаж, допустимий для перенесення одним працівником, 1967 р. V Конвенція № 136 про захист від небезпеки отруєння бензолом, 1971 р. V Конвенція № 139 про боротьбу з небезпекою, спричинюваною канцерогенними речовинами й агентами у виробничих умовах, та заходи профілактики, 1974 р. Наміри ратифікувати в майбутньому V Конвенція № 148 про захист працівників від професійного ризику, спричинюваного забрудненням повітря, шумом та вібрацією на робочих місцях, 1977 р. V Конвенція № 152 про техніку безпеки та гігієну праці на портових роботах 1979 р. V Конвенція № 162 про охорону праці при використанні азбесту, 1986 р. V Конвенція № 167 про безпеку та гігієну праці у будівництві, 1988 р. V Конвенція № 168 про сприяння зайнятості та захист від безробіття 1988 р. V Конвенція № 170 про безпеку у використанні хімічних речовин на виробництві, 1990 р. Конвенція № 174 про запобігання великим промисловим аваріям, 1993 р. V V 5 Конвенція № 176 про безпеку та гігієну праці на шахтах, 1995 р. V Конвенція № 184 про безпеку та гігієну праці в сільському господарстві, 2001 р. V Конвенція № 187 про основи, що сприяють безпеці та гігієні праці, 2006 р. V Проте, до цього часу Україною не ратифіковані деякі ключові конвенції МОП у сфері безпеки і гігієни праці. У Генеральній Угоді про регулювання основних принципів і норм реалізації соціально-економічної політики і трудових відносин в Україні на 2016-2017 роки у ст. 2.46 говориться про опрацювання пропозиції щодо ратифікації таких Конвенцій МОП: Конвенція № 121 Про допомогу у випадках виробничого травматизму; Конвенція №152 Про техніку безпеки та гігієну праці на портових роботах; Конвенція № 167 Про безпеку та гігієну праці у будівництві; Конвенція №187 Про основи, що сприяють безпеці та гігієні праці. Україна має труднощі із застосуванням деяких уже ратифікованих конвенцій, окремі норми яких в Україні не застосовуються у повній мірі. Так, на сьогоднішній день склалась доволі складна ситуація стосовно обмеження можливостей проводити інспекційні відвідування, хоча в Статтях 12(1)(a), (b), (2) і 16 Конвенції № 81 і статтях 16 (1) (a), (b) і 21 Конвенції № 129 закріплені принцип відвідувань без попередження і принцип безперешкодного доступу інспекторів на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції. Такі обмеження не відповідають конвенціям, тобто, різного роду обмеження права інспектора праці на безперешкодний доступ на підприємства, закріплені в українському законодавстві або практиці, і можуть перешкоджати досягненню цілей інспекції праці, зазначених у конвенціях. Разом з тим постійною є міжнародна співпраця в сфері інспекції праці та БГП. 1.3 Контрольні механізми МОП Як уже зазначалося раніше, ратифікуючи конвенції, держава бере на себе міжнародні зобов’язання перед світовим співтовариством щодо їх реалізації на національному рівні. При цьому внутрішні справи країни перестають бути винятково внутрішніми, адже МОП контролює виконання міжнародних трудових норм, суть яких полягає у поліпшенні законодавства, умов праці, розвитку соціального діалогу тощо. Тому лише декларування намірів застосовувати 6 ратифіковану конвенцію недостатньо. Необхідно перевірити наскільки ефективно цей процес відбувається усередині держави. З цією метою МОП розроблено два основних контрольних механізми: постійна (звичайна) система контролю, згідно зі ст. 22 статуту МОП, ґрунтується на регулярному розгляді доповідей, що подаються державами-членами стосовно заходів, вжитих ними для виконання положень ратифікованих конвенцій; спеціальна система контролю ґрунтується на процедурах подання та розгляду скарг щодо застосування норм ратифікованих конвенцій, а також на спеціальних процедурах, пов’язаних з порушенням принципу свободи об’єднання. Отже, для постійного контролю держави-члени МОП подають доповіді згідно з певним графіком. До 2013 року стосовно 8 основних та 4 директивних конвенцій країни повинні були готувати доповіді раз на два роки. Тепер – раз на три роки. Щодо інших – технічних – конвенцій, то стосовно них звітують раз на п’ять років. Але при виникненні проблеми із застосуванням тієї чи іншої конвенції контрольні органи МОП можуть вимагати дострокового подання доповіді. З 1929 року у МОП діє незалежний контрольний орган – Комітет експертів МОП із застосування конвенцій та рекомендацій. До його складу входять 20 членів, які призначаються Генеральним директором МОП. Як правило, це авторитетні юристи, які є фахівцями в різних правових системах: англо-американського загального права – прецедентного права, континентального права, права мусульманського світу, що спирається на закони Шаріату, тощо. Такий підхід забезпечує їх незалежний статус і не підзвітність якому-небудь уряду. Комітет збирається раз на рік і протягом 2-3 тижнів готує коментарі, адресовані урядам окремих країн. Коментарі бувають двох видів: - зауваження стосуються, як правило, якихось невідповідностей або значних розбіжностей національного законодавства з ратифікованими конвенціями; - прямі запити направляються безпосередньо уряду країни у разі виникнення необхідності роз’яснити його позицію, уточнити деталі тощо. Спеціальна система контролю передбачає додаткові процедури нагляду за виконанням вимог конвенцій МОП: подання соціальних партнерів (ст. 24 статуту МОП); скарги на інші держави (ст. 26 статуту МОП). 7 2. Європейське законодавство у сфері безпеки та гігієни праці Особливістю Євросоюзу, що відрізняє його від інших міжнародних організацій, є наявність власного права, яке складається з так званого: первинного права, а саме: установчих договорів ЄС; договорів, що вносять у них зміни (ревізійних договорів); договорів про вступ нових держав-членів; вторинного права, а саме: нормативних актів, прийнятих інститутами ЄС у межах їх компетенцій (регламенти, директиви, рішення, рекомендації і висновки); третинного права, а саме: рішень Суду ЄС, а також інших судових органів Євросоюзу. Такі рішення широко використовуються як прецедентне право. Ст. 189 Римського договору від 1957 року даєвизначення регламенту, директиві, постанові, рекомендації, висновку, як частині європейського законодавства. Регламент призначений для загального застосування. Він є обов’язковим у всіх своїх частинах і підлягає прямому застосуванню у всіх державах-членах. Директива є обов’язковоющодоочікуваного результату для кожної держави-члена, але зберігає за національними урядами свободу вибору форм і методівдій. Постанова обов’язкова у всіх своїх частинах для тих, до кого вона адресована. Рекомендації та висновки не є обов’язковими документами, мають лише рекомендаційний характер. Особливості права Європейського Союзу: - обмеження суверенних прав держав-членів на користь органів ЄС. Європейський Союз не є класичною міжнародною організацією в повному розумінні цього слова. Він поєднує в собі риси міжнародної організації, конфедерації та федерації; - право ЄС поєднує в собі риси романо-германської та англо-саксонської правових систем. Незважаючи на великий «тиск» романо-германської системи, на території ЄС має місце прецедентне право; - право ЄС має пряму дію (і ознаку, і принцип – принцип прямої дії). Пряма дія права ЄС означає, що його норми встановлюють суб’єктивні права і обов’язки безпосередньо для фізичних та юридичних осіб; - верховенство права ЄС по відношенню до національного права держав-членів (принцип верховенства), яке означає, що його джерела мають більшу юридичну силу, ніж джерела права, що приймаються в рамках окремих держав-членів. - право ЄС займає проміжне положення між національним (внутрішньодержавним) і міжнародним правами. 8 Директивами ЄС у сфері безпеки та гігієни праці визначаються лише мінімальні вимоги. Це значить, що директиви ЄС дають країнам-учасницям можливість відступити від мінімальних вимог, але тільки у бік їхнього перевищення. Наявні в Директивах норми не забороняють країнамучасницям дотримуватися більш жорстких вимог з охорони праці, якщо вони не суперечать цій Директиві. Директива отримує пряму дію у таких випадках: минув граничний строк імплементації директиви у національне законодавство; положення директиви досить точні та безумовні (прямої дії не набувають норми-цілі і норми-завдання); директива містить права приватних осіб відносно держави, які повинні захищатися судами держав-членів ЄС; директива регулює «вертикальні» правовідносини (між приватними особами й публічною владою), а не «горизонтальні» (приватних осіб між собою). У 1989 році було прийнято основний документ у сфері безпеки та гігієни праці – так звану «рамкову» Директиву Ради 89/391/ЄЕС про впровадження заходів для заохочення вдосконалень у сфері безпеки і охорони здоров’я працівників під час роботи. 2.1 Наближення національного законодавства до нормативних актів ЄС щодо трудових відносин і БГП Одним із основних напрямів стратегічного курсу зовнішньої політики України є інтеграція до Європейського Союзу, тому гармонізація національного законодавства з охорони праці із acquis communautaire є актуальним питанням. 16 вересня 2014 р. Верховна Рада України та Європейський Парламент синхронно ратифікували Угоду про асоціацію між Україною та ЄС, угода отримала остаточну офіційну назву - «Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами – членами, з іншої сторони». У зв'язку з підписанням Угоди про Асоціацію між Україною та Європейським Союзом та набуття чинності 1 вересня 2017 р., адаптація українського законодавства до законодавства ЄС набуває більшого значення. Адаптація законодавства України до законодавства ЄС передбачена ст. 51 Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державамичленами. Цією ж статтею було визначено 16 пріоритетних сфер адаптації, до яких віднесено й охорону праці. Адаптація законодавства відбувається відповідно до положень Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського 9 Союзу». Невід'ємною частиною цієї Програми є перелік актів законодавства України та актів acquis Європейського Союзу у пріоритетних сферах. Для трудового законодавства перелік актів вторинного законодавства ЄС складається з 251 акта acquis. Окрім цього, Законом «Про загальнодержавну програму адаптації» визначено державну політику у сфері адаптації законодавства, а саме: «Державна політика України щодо адаптації законодавства формується як складова частина правової реформи в Україні та спрямовується на забезпечення єдиних підходів до нормопроектування, обов'язкового врахування вимог законодавства Європейського Союзу під час нормопроектування, підготовки кваліфікованих спеціалістів, створення належних умов для інституціонального, науково-освітнього, нормопроектного, технічного, фінансового забезпечення процесу адаптації законодавства України». Це означає, що починаючи з 2005 р. при опрацюванні будь-якого нормативно-правового акта з охорони праці є обов’язковим його приведення у відповідність до вимог актів ЄС. Директиви ЄС у сфері БГП спрямовані в першу чергу на гармонізацію умов безпеки та гігієни праці на рівні ЄС із метою забезпечити належну сумісність між економічним і соціальним прогресом, уникаючи при цьому негативного впливу конкуренції в ЄС на безпеку і здоров’я працівників, шляхом запровадження мінімальних вимог до безпеки та гігієни під час роботи. Директива Європейської Ради 89/391/ЄEC створює європейську правову базу для заохочення БГП на робочих місцях, яку часто розуміють як обов’язкову систему управління БГП для державчленів ЄС. Виходячи з того розуміння, що працівники на своїх робочих місцях можуть перебувати під впливом небезпечних факторів виробничого середовища і що поширеність нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань усе ще залишається високою, Рада вирішила, що слід ужити запобіжних заходів, щоб гарантувати безпеку і здоров’я працівників та забезпечити більш високий рівень захисту шляхом запровадження мінімальних вимог щодо БГП на всій території ЄС. По суті, директива визначає принципи щодо запобігання професійним ризикам, безпеки і охорони здоров’я, усунення факторів ризику і нещасних випадків, практики інформування, навчання, консультацій та забезпечення участі працівників, а також обов’язки роботодавців і працівників стосовно реалізації цих принципів. Загальні принципи запобігання (далі - ЗПЗ), викладені у п. 2 ст. 6 рамкової Директиви, передбачають певні заходи в такому ієрархічному порядку: уникнення ризиків; оцінка ризиків, яких не можна уникнути; усунення небезпек у їх джерелах; врахування людського фактору під час роботи; адаптування до технічного прогресу; заміна небезпечного обладнання на безпечне або менш небезпечне; розроблення загальної політики запобігання, що охоплює техніку, організацію праці, умови праці, соціальні відносини та вплив чинників, пов'язаних із виробничим 10 середовищем; надання заходам колективного захисту пріоритету над заходам індивідуального захисту; належний інструктаж працівників. Крім неможливості перекладення на інших відповідальності за безпеку та здоров’я працівників у всіх аспектах, пов'язаних із роботою, обов’язки роботодавця включають також: проведення оцінки ризиків (наприклад, щодо всіх видів діяльності, сировини та матеріалів, виробів, речовин, технологічних процесів, виробничого обладнання тощо) та вжиття найбільш доречних превентивних заходів (згідно з ЗПЗ) із метою забезпечення безпеки та охорони здоров’я працівників; інформування і навчання; забезпечення необхідної організації внутрішніх або зовнішніх служб БГП та надання відповідних засобів, зокрема засобів індивідуального захисту (ЗІЗ); вжиття необхідних заходів щодо першої допомоги, боротьби з пожежами та евакуації працівників з приміщень; консультації з працівниками; забезпечення відповідних медичних оглядів працівників. Обов’язки працівника, з іншого боку, включають в основному дбання про власну безпеку і здоров’я, а також про безпеку і здоров’я осіб, на яких можуть вплинути його дії, правильне використання виробничого обладнання і ЗІЗ, співпрацю з роботодавцем та іншими працівниками. На додаток до рамкової Директиви № 89/391/ЄEC правова база ЄС у сфері БГП включає близько 30 окремих директив, які зосереджені на конкретних аспектах БГП і забезпечують адаптацію принципів цієї рамкової директиви до конкретних задач (наприклад, ручного переміщення вантажів), конкретних небезпечних виробничих факторів (наприклад, впливу небезпечних речовин або фізичних чинників), конкретних підприємств і галузей (наприклад, тимчасових виробничих майданчиків, гірничодобувної промисловості, риболовних суден), конкретних груп працівників (наприклад, вагітних жінок, молодих працівників, працівників із фіксованим терміном працевлаштування), певних виробничих аспектів (наприклад, організації робочого часу). Серед цих директив варто виділити наступні: 90/269/ЄEC про ручне переміщення вантажів; 89/656/ЄEC про засоби індивідуального захисту; 90/270/ЄEC про роботу з екранними пристроями; 91/322/ЄEC, 98/24/ЄC та 2000/39/ЄC про вплив хімічних речовин; 2000/54/ЄC про вплив біологічних агентів на робочому місці; 1999/92/ЄC про небезпеку у вибухонебезпечних середовищах; 2006/25/ЄC про вплив штучної оптичної радіації; 11 2002/44/ЄC про вплив механічної вібрації; 2003/10/ЄC про вплив шуму; 2004/37/ЄС про канцерогени та мутагени на робочому місці; 2009/148/ЄC про вплив азбесту на робочому місці; 2013/35/ЄС про вплив електромагнітних полів; 89/654/ЄEC про вимоги до робочих зон; 92/29/ЄEC про лікування на борту суден; 92/57/ЄEC про тимчасові або мобільні будівельні майданчики; 92/104/ЄEC про гірничодобувні підприємства; 93/103/ЄC про роботи на борту риболовних суден; 92/91/ЄEC про підприємства, що видобувають мінеральну сировину через свердловини; 2010/32/ЄС про запобігання травм від гострих предметів у лікарнях та інших закладах охорони здоров’я; 91/383/ЄEC про працівників із фіксованим терміном працевлаштування або тимчасовим працевлаштуванням; 92/85/ЄEC про вагітних працівниць; 94/33/ЄC про молодих працівників; 2009/104/ЄC про використання робочого обладнання; 2013/59/Євратом про захист від іонізуючої радіації. 92/58/ЄEC про знаки безпеки та (або) гігієни; 2000/39/ЄC, 2006/15/ЄC та 2009/161/ЄС про індикативні граничні значення професійної експозиції. У сфері зайнятості, соціальної політики та рівних можливостей Україна має забезпечити поступове наближення до права, стандартів та практики ЄС, як це зазначено у Додатку ХL до Угоди про асоціацію. Розділом «Здоров’я та безпека праці» цього додатку передбачено імплементацію 29 директив Ради, а також Європейського парламенту і Ради, для 27 з яких визначено конкретний графік імплементації (див. табл.2. 1). Тобто, як бачимо 1 вересня 2017 року в законодавство України має бути імплементовано наступні директиви і у наступні терміни. Таблиця 2.1- Графік імплементації європейських директив у сфері безпеки та гігієни праці Строки впровадження з дати набрання чинності Угодою Номер директиви Найменування директиви 12 про асоціацію 1 2 роки 2 92/91/ЄЕС Про мінімальні вимоги для поліпшення безпеки та охорони здоров’я працівників у видобувних галузях, що використовують буріння 92/104/ЄЕС Про мінімальні вимоги щодо поліпшення безпеки і захисту здоров’я працівників видобувних підприємств з підземним і відкритим способами видобування 89/391/ЄЕС Про встановлення заходів із заохочення поліпшення охорони здоров’я та безпеки праці працівників 89/654/ЄЕС Про мінімальні вимоги стосовно безпеки і охорони здоров’я на робочому місці 3 роки 2009/104/ЄС (89/655/ЄЕС +2001/45/ЄС) 7 років Щодо мінімальних вимог до безпеки та охорони здоров’я при використанні працівниками робочого обладнання на роботі 89/656/ЄЕС Про мінімальні вимоги безпеки і охорони здоров’я при використанні працівниками засобів індивідуального захисту на робочому місці 92/57/ЄЕС Про виконання мінімальних вимог щодо безпеки і захисту здоров’я на тимчасових або таких, що змінюють своє місце, будівельних майданчиках 83/477/ЄЕС (+91/382/ЄЕС +2003/18/ЄС) Про захист працівників від ризиків, пов’язаних із впливом азбесту на роботі 2004/37/ЄС Про захист працівників від ризиків, пов’язаних зі впливом канцерогенів або мутагенів на роботі 2000/54/ЄС Про захист працівників від ризиків, пов’язаних зі впливом біологічних речовин на роботі 90/270/ЄЕС Про мінімальні вимоги безпеки та здоров’я при роботі з екранними пристроями 92/58/ЄЕС 10 років 3 Про мінімальні вимоги до забезпечення позначень безпеки та/або гігієни на роботі 98/24/ЄС Про захист здоров’я і безпеку працівників від ризиків, пов’язаних з хімічними речовинами на роботі 1999/92/ЄС Про мінімальні вимоги щодо поліпшення безпеки і захисту здоров’я працівників, що піддаються потенційній небезпеці у вибухонебезпечних середовищах 2002/44/ЄС Про мінімальні вимоги здоров’я і безпеки працівників, що піддаються впливу небезпечних фізичних факторів (вібрація) 2003/10/ЄС Про мінімальні вимоги щодо здоров’я і безпеки працівників, що піддаються небезпеці впливу фізичних факторів (шум) 2004/40/ЄС Про мінімальні вимоги щодо охорони здоров’я і безпеки працівників, що піддаються небезпеці впливу фізичних факторів (електромагнітні поля) 2006/25/ЄС Про мінімальні вимоги до охорони здоров’я і безпеки працівників, що піддаються небезпеці впливу фізичних факторів (штучне оптичне опромінювання) 13 Поки не встановлено 93/103/ЄС Про мінімальні вимоги безпеки і здоров’я під час робіт на борту риболовних суден 92/29/ЄЕС Про мінімальні вимоги безпеки і здоров’я для поліпшеного медичного обслуговування на борту суден 90/269/ЄЕС Про мінімальні вимоги здоров’я і безпеки до ручної обробки вантажів, коли існує ризик, зокрема, травми хребта працівників 91/322/ЄЕС Про встановлення індикативного обмеження гранично допустимих концентрацій шляхом виконання Директиви Ради № 80/1107/ЄЕС про захист робітників від ризику впливу хімічних, фізичних та біологічних речовин на роботі 2000/39/ЄС Що засновує перший перелік гранично допустимих концентрацій шкідливих речовин у рамках впровадження Директиви Ради № 98/24/ЄС щодо захисту здоров’я і безпеки працівників від ризиків, пов’язаних з хімічними речовинами на роботі 2006/15/ЄС Що засновує другий перелік гранично допустимих концентрацій шкідливих речовин у рамках впровадження Директиви Ради № 98/24/ЄС, та вносить зміни і доповнення до Директив № 91/322/ЄЕС і № 2000/39/ЄС 2003/88/ЄС Про деякі аспекти організації робочого часу 2006/54/ЄС Про реалізацію принципів рівних можливостей і рівного ставлення до чоловіків та жінок у питаннях працевлаштування і зайнятості (зі змінами) Джерело: Додаток ХL до Угоди про асоціацію (ст. 424), Угоду ратифіковано із заявою Законом № 1678-VII від 16.09.2014. Як видно з таблиці 2.1, передбачено імплементацію багатьох директив у сфері безпеки та гігієни праці та визначено конкретний графік їх імплементації. Це у свою чергу повинно сприяти підвищенню ефективності регулювання відносин в сфері промислової безпеки та охорони праці. Слід відмітити, що положення зазначених директив досить чітко корелюються з положеннями відповідних конвенцій МОП, наприклад: - директива Ради № 89/391/ЄЕС (рамкова) з конвенціями МОП № 155 «Про безпеку й гігієну праці та виробниче середовище», № 135 «Про захист прав представників працівників на підприємстві та можливості, що їм надаються», № 161 «Про служби гігієни праці»; - директива Ради № 92/85/ЄЕС з конвенцією МОП № 103 «Про охорону материнства» (переглянутою); - директива Ради № 2009/104/ЄС з конвенцією МОП № 119 «Про забезпечення машин захисними пристроями»; - директива Ради № 2004/37/ЄС з конвенцією МОП № 139 «Про боротьбу з небезпекою, спричинюваною канцерогенними речовинами й агентами у виробничих умовах, та заходи профілактики»; - директива Ради № 93/103/ЄС з цілою низкою конвенцій, що стосуються безпеки на риболовних суднах. 14 3. Ризик-орієнтований підхід: перспективи впровадження у національне законодавство про охорону праці В Україні питання ризик-орієнтованого підходу вже врегульовано законодавством у таких сферах: - забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення; - діяльності, пов’язаної з об’єктами підвищеної небезпеки; - здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності; - технічного регламентування та оцінки відповідності; - цивільного захисту; - податковій. Сфера охорони праці залишилась осторонь цих процесів. На багатьох підприємствах України (переважно великого бізнесу) впроваджено дві системи управління охороною праці: - традиційна, що є обов’язковою відповідно до вимог ст. 13 Закону України «Про охорону праці»; - ризик-орієнтована, яка є добровільною ініціативою підприємства та враховує рекомендації МОП-СУОП 2001 (ILO-OSH 2001) «Настанова з систем управління охороною праці» (в Україні ДСТУ ГОСТ 12.0.230:2008) та/або серії британських стандартів BS OHSAS 18000 (в Україні ДСТУ OHSAS 18000:2010). Впровадження та функціонування ризик-орієнтованої СУОП дозволило їм вийти на міжнародний ринок та залучити іноземні інвестиції. Підприємства середнього та малого бізнесу віддають перевагу традиційній системі управління охороною праці (Закон України «Про охорону праці»), оскільки працюють переважно для задоволення потреб вітчизняного споживача, а національним законодавством про охорону праці питання ризик-орієнтованого підходу не врегульовано. Як ми вже говорили, у ЄС ризик-орієнтований підхід закріплено Директивою Ради 89/391/ЄЕС щодо запровадження заходів заохочення поліпшення безпеки та охорони здоров’я працівників на виробництві (далі – Директива Ради 89/391/ЄЕС). Зобов’язання з імплементації цієї директиви Україна взяла на себе з 01.03.1998, коли набула чинності Угода про партнерство та співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами, ратифікована Законом України від 10.11.1994 № 237/94-ВР. У 2004 році було затверджено Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (Закон України від 18.03.2004 № 1629-IV). 15 Розділом 6 додатку до неї визначена необхідність приведення національного законодавства про охорону праці у відповідність до норм і стандартів ЄС, зокрема Директиви Ради 89/391/ЄЕС. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07.03.2007 № 90-р було затверджено План заходів щодо виконання у 2007 році Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Пунктом п’ятим цього плану передбачалася підготовка проекту нормативно-правового акта з визначення загальних вимог стосовно забезпечення роботодавцями охорони праці працівників з урахуванням положень директив Ради 89/391/ЄЕС (рамкова), 89/654/ЄЕС (стосовно робочих місць), 89/655/ЄЕС (стосовно робочого обладнання; на сьогодні це директива 2009/104/ЕС). Виконавцями було призначено Держгірпромнагляд, МНС, МОЗ, Мінпраці. На виконання цього пункту у 2007 році було розроблено, а у 2012 – затверджено НПАОП 0.00-7.11-12 Загальні вимоги стосовно забезпечення роботодавцями охорони праці працівників. Проте ці Загальні вимоги не можна вважати результатом імплементації Директиви Ради 89/391/ЄЕС (рамкової), оскільки: - НПАОП є актом нижчої юридичної сили, ніж єдиний, логічно та юридично цільний кодифікований нормативно-правовий акт у сфері регулювання трудових відносин (Кодекс законів про працю України) та спеціальний законодавчий акт (Закон України «Про охорону праці»), якими не врегульовано питання оцінки та управління ризиками для життя та здоров’я працівників під час трудових відносин; - при підготовці зазначеного НПАОП мала місце фактична підміна понять «ризик» на «небезпеку», які не є ідентичними, внаслідок обставин, зазначених вище. Сьогодні необхідність впровадження ризик-орієнтованого підходу у вітчизняну сферу охорони праці передбачено: ст. 2, 3 Європейської соціальної хартії (переглянутої); додатком XL «Здоров’я і безпека праці» до глави 21 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони. За результатами порівняльно-правового аналізу більше половини положень директиви Ради 89/391/ЄЕС не врегульовано або частково врегульовано положеннями Закону України «Про охорону праці». Аналогічна ситуація і з Кодексом законів про працю. Тому впровадження ризикорієнтованого підходу у національне законодавство про охорону праці передбачає внесення змін до: - Кодексу законів про працю (глава ХІ «Охорона праці»). 16 Примітка. У зв’язку з прийняттям за основу проекту Трудового кодексу України (реєстраційний № 1658 від 27.12.2014 р., зі змінами від 20.05.2015 р.) доцільним є внесення відповідних змін у главу 10 «Охорона праці» книги ІІІ «Умови праці» зазначеного проекту; - Закону України «Про охорону праці»; - прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. За результатами проведеного SWOT аналізу (метод стратегічного планування, що полягає у виявленні факторів внутрішнього і зовнішнього середовища організації і поділі їх на чотири категорії: Strengths (сильні сторони), Weaknesses (слабкі сторони), Opportunities (можливості), Threats (загрози). Сильні (S) і слабкі (W) сторони є факторами внутрішнього середовища об'єкта аналізу, (тобто тим, на що сам об'єкт здатний вплинути); можливості (O) і загрози (T) є факторами зовнішнього середовища (тобто тим, що може вплинути на об'єкт ззовні і при цьому не контролюється об'єктом). Наприклад, підприємство управляє власними торговим асортиментом це фактор внутрішнього середовища, але закони про торгівлю не підконтрольні підприємству - це фактор зовнішнього середовища. Об'єктом SWOT-аналізу може бути не тільки організація, а й інші соціально-економічні об'єкти: галузі економіки, міста, державно-громадські інститути, наукова сфера, політичні партії, некомерційні організації (НКО), окремі фахівці, персони і т. д.) впровадження ризикорієнтованого підходу на підприємствах України можна виділити: Переваги (внутрішнє середовище) Розподіл фінансових ресурсів за пріоритетними напрямками на основі оцінки ризиків. Зменшення прямих та непрямих витрат, пов’язаних з настанням нещасних випадків та аварій. Зниження тиску органів державного нагляду (контролю) на бізнес шляхом запровадження механізмів саморегуляції. Недоліки (внутрішнє середовище) Документування процесів ідентифікації небезпек, оцінки, аналізу та управління ризиками для життя та здоров’я працівників. Залучення додаткових матеріальних та людських ресурсів. Можливості (зовнішнє середовище) Вихід на міжнародний ринок. Полегшення кредитування. Можливість залучення сторонніх компетентних організацій та спеціалістів для проведення оцінки ризиків. 17 Підвищення ділової репутації шляхом демонстрації прихильності керівництва принципам безпечної праці. Загрози (зовнішнє середовище) Відповідальність роботодавця за проведення оцінки ризиків та вживання неадекватних отриманим результатам профілактичних заходів. Формування негативного ділового іміджу. Втрата можливості залучення іноземних інвестицій. 18 Висновки 1.Аналіз українського законодавства в сфері БГП показав, що положення ратифікованих конвенцій МОП не виконуються в повній мірі. Законодавство також частково не відповідає Директивам ЄС. Основною з проблем є невідповідність термінів (понять), які застосовуються в національному законодавстві, термінам МОП та ЄС. Так, зокрема, в основі визначення терміну «безпека та гігієна праці» лежить концепція в першу чергу попередження ризиків для працівників. А в розумінні національного законодавства «охорона праці» (промислова безпека) – це більш вузький термін, який передбачає заходи, здійснювані з метою зведення до мінімуму наслідків нещасних випадків на виробництві, аварій та професійних захворювань, які вже трапилися. Аналіз основних проблем застосування Україною ратифікованих конвенцій МОП залишається досить актуальним питанням. Його необхідність зумовлена потребою подальшої співпраці України з МОП та ратифікації конвенцій МОП відповідно до національних потреб та пріоритетів. 2. Стан адаптації законодавства України про охорону праці до вимог законодавства Європейського Союзу можна охарактеризувати наступним чином: низку директив ЄС планується проаналізувати з метою визначення необхідності та способу впровадження їх положень у законодавство України; Потрібно зазначити, що імплементація буде проводитися відповідно до Плану заходів щодо реалізації Стратегії розвитку системи технічного регулювання на період до 2020 р., затвердженого, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 р. № 844-р та Плану заходів з імплементації Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, на 2014 - 2017 рр., затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17.09.2017 р. № 847-р. з урахуванням підготовки і внесенням змін до розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення розроблених Державною службою України з питань праці планів імплементації деяких актів законодавства ЄС» від 17.07.2015 р. № 745-р. деякі положення європейського законодавства вже впроваджено у вітчизняне законодавство шляхом затвердження технічних регламентів та НПАОП повністю; заплановано розроблення нормативно-правових актів, якими будуть імплементовані положення директив ЄС; 19 ряд проектів нормативно-правових актів, адаптованих до вимог законодавства ЄС, перебувають на етапі підготовки до затвердження центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони праці; процесом адаптації до вимог законодавства ЄС охоплено лише нормативно-правові акти, що розробляються за відповідними планами адаптації. Інші чинні нормативно-правові акти, які встановлюють вимоги охорони праці, практично знаходяться поза адаптаційними процесами та лише формально піддаються правовій експертизі на відповідність acquis communautaire у разі їх перегляду. На сьогодні спостерігається неузгодженість дій центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення виконання окремих зобов’язань України, передбачених Угодою про асоціацію Україна-ЄС, зокрема, щодо імплементації в національне законодавство ряду директив ЄС з питань безпеки та гігієни праці і трудових відносин. Так, не було сформовано єдиної позиції урядових органів для подальшого затвердження Плану імплементації Директив Європейського Парламенту та Ради. Разом з тим у Мін’юсті зареєстровану цілу низку нормативно-правових актів, що потребують перегляду в межах компетенції Держпраці. Тобто, продовжується робота з їх приведення у відповідність до Конституції та законодавства України і ЄС. Так, упродовж 2017-2018 рр. планується переглянути/визнати такими, що втратили чинність, серед іншого, такі документи: накази Державного комітету України по нагляду за охороною праці; накази Державної служби гірничого нагляду та промислової безпеки України; накази Комітету по нагляду за охороною праці України Міністерства праці та соціальної політики. Україна ратифікувала окремі Конвенції Міжнародної організації праці, які мають безпосереднє відношення до інспекції праці та охорони праці. Серйозною перешкодою для ефективності системи інспекції праці є та ж сама неузгодженість дій центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення виконання зобов’язань України, передбачених конвенціями МОП № 81 і 129 про інспекцію праці, зокрема щодо прав та повноважень інспекторів праці. 3.На сьогодні, система управління охороною праці та чинні нормативно-правові акти з охорони праці не можуть забезпечити застосування ризик-орієнтованого підходу як основну стратегію. Слід зауважити, що впровадження ризик-орієнтованого підходу у національне законодавство про охорону праці хоча і відобразиться, перш за все, на рівні підприємств, проте не омине і такі 20 важливі складові державного управління охороною праці, як: проведення навчання з питань охорони праці, забезпечення засобами індивідуального захисту, здійснення державного нагляду (контролю), надання пільг та компенсацій за шкідливі та небезпечні умови праці тощо. Впровадження ризик-орієнтованого підходу шляхом імплементації положень Директиви Ради 89/391/ЄЕС у національне законодавство про охорону праці. Зробити це можна одним з наступних методів: 1) Внесення змін до глави ХІ «Охорона праці» КЗпП України. Враховуючи, що КЗпП України за юридичною силою вищий за Закон України «Про охорону праці», внесення змін до кодексу автоматично потягне за собою доопрацювання спеціального закону й, звісно, всіх підзаконних актів, яких стосуватимуться ці зміни. 2) Опрацювання глави 10 «Охорона праці» книги ІІІ «Умови праці» проекту Трудового Кодексу України. На сьогодні проект Трудового Кодексу України (далі – ТКУ) прийнято Верховною Радою за основу. Глава «Охорона праці» проекту ТКУ у порівнянні із відповідною главою у КЗпП України не зазнала істотних змін. Суттєве доопрацювання глави «Охорона праці» ТКУ дозволить або взагалі включити всі положення, що стосуються питань охорони праці, та скасувати спеціальний закон, або включити рамкові поняття ризик-орієнтованого підходу й після прийняття ТКУ, вносити зміни до Закону України «Про охорону праці». 3) Внесення змін до Закону України «Про охорону праці». Така альтернатива, з однієї сторони, здається більш простою, аніж попередні, втім, у нас неможливе подвійне регулювання. Внесення змін до спеціального закону потребуватиме внесення змін й до Кодексу. 21
