1 Лекции по финансовому праву за 2014-2015 учебный год Лекторы: Килинкарова Е. В. и Шевелева Н.А. Лекции составлены Васильевой Валерией, Васильевой Екатериной, Головченко Ангелиной, Гречишниковой Викторией, Кривонос Полиной, Мартыновой Екатериной, Подоляк Еленой, Теплюковой Людмилой, Худолей Еленой Лекция 1. Килинкарова Е.В. 11.09.2014 Тема 1. Публичные финансы и Публичная финансовая деятельность Изучение других дисциплин начинается, как правило, с изучения предмета и метода, но на этот раз будет сделан ход конем. Методы финансового права – это, как правило, вторая тема. Первая же - это публичные финансы и публичная финансовая деятельность. Почему так? Ну, во многом, потому что так сложилось исторически, а во много, потому что когда мы будем говорить о предмете финансового права, то есть об общественных отношениях, нам придется оперировать рядом понятий, такими как финансы, публичные финансы, публичная финансовая деятельность и субъекты, осуществляющие публичную финансовую деятельность. Так что в этой теме мы займемся понятийным аппаратом, рассмотрим классификацию финансов, рассмотрим соотношение публичных финансов и казны, а также рассмотрим, что же такое публичная финансовая деятельность и т.д. Первый вопрос, с которого мы начнем – это понятие финансов. Организационный момент: слайды и речь, по словам Килинкаровой, не дублируют друг друга. Понятие финансов 2 Начнем с истории. Как указывал один из выдающихся дореволюционных финансистов, финансовая наука достаточно молода, чтобы сформировать собственную теорию. Молодой он эту науку назвал потому, собственно, что говорил он это в 1904 году, когда финансовая наука насчитывала всего 150-200 лет своего развития (тут, конечно, смотря с чем сравнивать). Тут речь не о финансовом праве, а о финансовой науке – то есть науки, изучающей финансы. Все-таки финансовая права и финансовая наука – несколько разные вещи. Впервые термин «финансы» в его современном понимании стал использоваться в науке в 16 веке французским ученым Жан Боденом, до этого термин «финансы», который происходит от латинского слова и похоже звучит на различных языках, изначально употреблялся для обозначения различных финансовых выплат, преимущественно публичноправового характера. Жан Боден же использовал это слово в значении государственных финансов. Если финансовая наука формируется за рубежом в 19-30 веке, то формирование финансового права как науки и как, соответственно, явления происходит во второй половине 19 века – начале 20-ого. Собственно говоря, законодательное закрепление понятия финансового права произошло в период реформ 1860-ых годов (30 июня 1863 года в Общем уставе императорских российских университетов было указано, что на юридическом факультете полагается кафедра финансового права, там и уточнялось, что читается студентам теория финансов и русское финансовое право – как раз в тот период и произошло отделение финансового права от финансовой науки). Базовые категории для финансовой науки и финансового права соответственно – это понятие государственного хозяйства (синонимы: публичноправовое хозяйство/правительственное хозяйство/финансовое управление). В тот период сформировалось два основных подхода к соотношению понятий финансов и государственного хозяйства: 1 подход: это равнозначные понятия, финансы – это и есть государственное хозяйство 3 2 подход: разграничивать необходимо понятия. Финансы – это, собственно, средства государства, а правила и способы управления соответствующими средствами – это государственное хозяйство. Если в рамках второго подхода понятно, что такое финансы, то с пониманием государственного хозяйства сложнее. Коль скоро наука финансового права находилась в своем развитии, то не существовало единого подхода к пониманию термина государственного хозяйства. Их выделяют два, условно их можно обозначить как широкий и узкий подходы: Широкий подход: элементами государственного хозяйства являются доходы и расходы государства, а также достижение равновесия между ними (то есть сбалансированность бюджетов, если выражаться современным языком). При этом ведущей категорией считались расходы, и именно им уделялось достаточно большое внимание. Узкий: государственное хозяйство образуют только государственные доходы. То есть важно лишь формирование соответствующих бюджетов. А сбалансированность и расходование тут уже исключались. Изначально более традиционным считался узкий подход, но постепенно перешли к широкому подходу. Отдельно необходимо обратить внимание на то, что мы говорили о том, что финансы – это государственное хозяйство и финансы – это средства государства. При этом намеренно не используется определение «денежные средства», как в наше время. В дореволюционный период финансы связывались с денежными средствами и со всем иным имуществом, принадлежащими государству. Считалось, что нельзя понимать под финансами только деньги, потому что не ими одними удовлетворяются финансовые нужды (леса, земли, все относилось к финансам). Данный плюрализм в отечественном правоведении касательно финансов складывался на фоне обширного плюрализма мнений за рубежом. В других 4 государствах тоже не единый подход был господствующим. Подробно останавливаться не будем, обзорно рассмотрим только. В романо-германских государствах в 19 - начале 20 веков понятие финансов использовалось только применительно к государственному хозяйству. Зачастую определение «публичные» финансы не добавлялась, это подразумевалось само собой. В англо-саксонских государствах изначально существовал более широкий подход к термину финансов, понятие финансов использовалось не только в отношении государственных доходов и расходов, но и в отношении денежных рынков, то есть применительно к операциям биржевого, банковского, денежного, кредитного характера; применительно к частным финансам. Здесь уже необходимо было уточнять, когда финансы «публичные». Для нас это имеет значение, чтобы понять, почему сейчас такие различия в понимании финансового права. Поэтому учебник по финансовому праву в Великобритании найти невозможно, а почему так, сейчас мы и объясним. После первой мировой войны одной из ведущих стала экономика США. И из-за мощного рывка экономики 1920-ых годов в США понимание термина финансов англоязычных авторов распространилось по всему миру, в том числе и во многих романо-германских странах. То есть в зарубежных государствах термин финансы стал применяться максимально широко - и применительно к публичным финансам, и применительно к частным (корпоративные финансы и т.п.). В 20 веке в зарубежных государствах интенсивно развивается финансовый рынок, на котором происходи обращение свободных рыночных ресурсов, капиталов. Развиваются его основные сегменты: страховой, кредитный, валютный рынок, рынок ценных бумаг. На современном этапе за рубежом по большей мере финансовое право понимают как право финансовых рынков. Так, в 2007 году в РФ была издана книга под 5 названием «Финансовое швейцарское право и международный стандарт», но там нет ничего даже близко к финансовому праву в нашем понимании этого термина (то есть к бюджетам), там о финансовых рынках. Следует признать, что подобное понимание финансового права - это не единственный подход. Еще есть как минимум два, а то и больше подходов за рубежом. Также в ряде государств (во Франции встречается, Португалии) финансовое право понимается как право фискальное, то есть регламентирующее налоговые и иные доходные поступления государства. Но это далеко не самый распространенный подход. После того как стали понимать финансы более широко... идет постепенный отказ от использования термина "финансовое право" в пользу термина "публичные финансы". Это рассматривается как третий подход. Так, в западной Европе с 70-ых годов исчез университетский курс финансового права, зато появился курс под названием публичные финансы. Таким образом, в течение 20 века и на современном этапе за рубежом распространен широкий подход вне зависимости от правовой семьи. Вернемся к отечественному праву. Мы остановились на дореволюционном периоде. Теперь перейдем к периоду от 17 октября 1917 года и до современного этапа. Понятное дело, что финансовое право после октябрьской революции пошло своим путем. После прихода к власти большевики закрыли кафедры финансового права, упразднили юридические факультеты. И если юридические факультеты впоследствии были открыты, то кафедры так и не появились. И если финансовое право и стало изучаться (что тоже не сразу) то не в рамках отдельной кафедры, а на кафедре, например, государственного права. Поскольку юридические факультеты закрылись, кафедры финансового права закрылись, ведущими в 1920-1930 годы становятся исследования экономистов, и именно из экономических исследований заимствуются впоследствии все основные 6 понятия, в том числе и понятие финансов. Первый учебник по финансовому праву появился в 1940 году под редакцией М. А. Гурвича, и в этом учебнике давалось понятие государственных финансов, которые понимались как денежные средства государства, то есть – государственные денежные фонды. То есть финансовое право изучало также государственные финансы. Если до революции понимались финансы в широком смысле, то в советский период финансы понимаются только как денежные средства государства. В 1960 году в работе Е. А. Ровинского в работе «Основные вопросы теории советского финансового права» решил отказаться от использования термина финансы/государственные финансы и ввел в научный оборот новую категорию, которая стала ключевой для характеристики предмета финансового права, а именно категорию «финансовая деятельность». Если упростить предложенное им определение, то получится, что финансовая деятельность - это действия органов государства, направленные на мобилизацию, распределение и использование денежных средств, составляющих государственный бюджет. В последующий работах для характеристики предмета финансового права использовался именно этот термин, а если говорили о финансах, то только о публичных, ни о каких частных речи уже не шло, что, помимо прочего, объясняется спецификой экономики того времени. В 1980-ые годы было предложено выделять финансы в материальном и в экономическом смысле. В экономическом смысле финансы - это система организуемых государством денежных отношений, в процессе которых происходит образование и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов с целью удовлетворения потребностей социалистического общества и его членов. В материальном смысле под финансами понимались сами фонды денежных средств, которые создаются и используются государством для осуществления своих функций. 7 Так развивалось понятие финансов в советской науке. В целом, сейчас мы следуем традиции советского периода. В современном правоведении в нашей стране мы не отожествляем финансы с государственными финансами, у нас присутствует более широко понимание термина финансы. Это ключевое отличие. В кафедральном учебнике предложен такой подход, в соответствии с которым под финансами следует понимать денежные отношения, возникающие в процессе распределения стоимости валового формированием фондов деятельности (хозяйствующие денежных общественного средств субъекты продукта в связи с у субъектов экономической и публично-территориальные образования). Это в экономическом смысле, то есть финансы как денежные отношения. Но также, следуя советской традиции, финансы понимают и в материальном смысле как совокупность фондов денежных средств, формируемых в процессе распределения стоимости валового общественного продукта. То есть в материальном смысле финансы рассматриваются как сами фонды денежных средств. Что касается характеристики финансов как денежных отношений, то тут три ключевых признака: 1) Финансы - это всегда денежные отношения 2) Финансы – это отношения распределительные (они возникают на стадии распределения 1 . Они всегда в виду распределительного характера являются безэквивалентными, то есть на стадии распределения одностороннее, без всякого встречного движения стоимостей (в отличии, например, от стадии обмена). Пример: уплата налогов. При уплате налога происходит одностороннее движение денежных 1 Экономические стадии: производство, распределение, обмен, потребление 8 средств/стоимостей, поскольку никаких эквивалетных по стоимости предоставлений/ услуг взамен не предоставляется. Здесь нужно понимать, что в бюджетном праве есть и другие отношения, связанные с возмездностью, но об этом чуть позже. 3) Эти отношения связаны с формированием фонда денежных средств. Как понятно из определения финансов, данного выше, фонды денежных средств формирует в том числе и частный сектор (организации, физические лица). Каким образом финансы могут тогда квалифицироваться? Наиболее часто встречающаяся - это разделение на частные и публичные. Вроде бы и просто все, но этот вопрос не столь однозначный, поскольку отсуствует единый подход в литературе для того, каков будет критерий для соответствующей классификации. Так, это может быть, как один из вариантов, субъект, который формирует фонд. То есть публичные финансы – это финансы, которые формируют государства и муниципальные образования, а частные – это те, которые формируют физические лица, организации и т.д. Тогда получится, что у нас государство будет формировать как централизованные фонды (централизованные – это средства соответствующего бюджета), так и децентрализованные (у нас есть ряд организации, за которыми на определенных правах закрепляется государственное имущество – это децентрализованные фонды – фонды организаций). Но с децентрализованными фондами проблемы, потом что есть организации – активные участники гражданского оборота. И насколько можно тут говорить, что финансы, например, унитарных предприятий – это финансы государства, все-таки это самостоятельный экономический субъект. Также есть вариант, что критерий субъект + цель (пример цели: использование для выполнения функции государства), но тогда средства автономных/бюджетных учреждений тоже могут быть использованы для достижения целей государства, в таком случае получается, что это тоже публичные финансы. 9 В нашем учебнике предложен несколько иной подход. К публичным финансам предлагается относить ту часть распределительно-денежных отношений, которая связана с формированием фондов денежных средств публично-территориальных образований. Килинакрова к этому определению добавила бы, что это централизованные фонды денежных средств. И с учетом этого и выше данного определения финансов получается, что публичные финансы – это совокупность денежных отношений, возникающих в процессе распределения стоимости валового общественного продукта в связи с формированием централизованных публичных фондов денежных средств, обеспечивающих реализацию задач и функций публичной власти. То есть ключевым в данном случае становится вопрос о том, о формирование какого фонда идет речь. Какие фонды денежных средств вообще? 1)средства бюджетов соответствующих публично-правовых образований: федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты 2)средства бюджетов государственных внебюджетных фондов Поскольку речь идет о формировании централизованных публичных фондов денежных средств, то децентрализованные фонды, которые находятся в собственности государства, но закреплены за организациями, не попадают под публичные финансы при таком критерии. То есть термин «частные финансы» довольно-таки условное понятие. Под частными финансами мы понимаем совокупность денежных отношений, возникающих в процессе распределения стоимости валового общественного продукта в связи с формированием децентрализованных фондов денежных средств. Мы понимаем, что эти децентрализованные фонды могут находиться в собственности как государства, муниципальных образований, так и в частной собственности. Соответственно, в рамках такого подхода, когда ключевым 10 становится критерий фонда, по-разному будет решать вопрос о том, формируют ли публичные финансы средства государственных учреждений. Средства этих учреждений (казенных, бюджетных, автономных) – частные или публичные финансы? Тут будет завесить от того, куда поступают эти денежные средства. Отнесение средств будет зависеть от того, какой фонд формируют эти средства. Так, доходы казенного учреждения – это доходы соответствующего бюджета, поэтому все денежные средства поступят в централизованный фонд, никакого своего самостоятельного децентрализованного фонда у казенного учреждения нет. Оно зарабатывает, если упрощенно, деньги для бюджета, и, когда оно тратит деньги, оно тратит также деньги бюджета. Те обязательства, которые принимает на себя казенное учреждение, правового образования. становятся расходными обязательствами публичноСоответственно, средства казенных учреждений – публичные финансы. Что касается бюджетных и автономных учреждений – все их доходы – их собственные доходы, эти средства не становятся доходами соответствующего бюджета, тут идет как раз формирование децентрализованного фонда денежных средств, следовательно, их средства – частные финансы. Лекция 2. Килинкарова Е.В. 12.09.2014 Понимание того, что финансовое право в РФ – нечто иное, отсутствует и у зарубежных коллег зачастую. Напоминаем, что у них финансовое право – это право соответствующих финансовых рынков. Мы уже выяснили, что в отечественной современной науке есть частные и публичные финансы. Мы закончили на том, что возможны самые разные критерии для их разграничения, и остановились на том, что у нас на кафедре придерживаются позиции, что критерием являются фонды, без всякой зависимости от права собственности. Немного классики. 11 Одним из первых о различиях между частными и публичными финансами заговорил на русском языке переведенный французский автор П. М. Годме. Но высказанные им мысли встречаются в разных изданиях, надо понимать все-таки, что они принадлежат ему. По его мнению, основное различие в том, что состояние частных финансов и их динамика зависит от состояния законов рыночной экономики, в то время как состояние и динамика публичных финансов в большей степени определяются решениями государства и действиями публичной власти. Хотя, безусловно, признать, что они не зависят от рыночной экономики – несправедливо, но все-таки властные действия влияют куда больше, когда речь идет о динамике публичных финансов. Различия Годме сводит к основным четырем позициям: 1 критерий: возможность в принудительном порядке обеспечить формирование фонда денежных средств – только в публичных финансах (именно поэтому мы и говорим, что тут велико влияние решений государства, а не законов рыночной экономики). Например, государство может ввести новые налоги, увеличить размер уже существующих и т.д. Частные лица не могут в принудительном порядке обеспечить свои доходы. 2 критерий: критерий возможности управленческого воздействия на денежную систему Поскольку мы говорим, что финансы – это денежные отношения, то понятное дело, что состояние финансов тесно связано с состоянием денежной системой государства, которая управляется государством. Поэтому публичные финансы более связаны через государство с денежной системой, которая, как мы понимаем, не зависит от воли частного лица, которое распоряжается своими финансами. 3 критерий: критерий цели: цель публичных финансов: осуществление общего интереса; цель частных: получение прибыли 12 4 критерий: объем финансов: публичные финансы по общему правилу значительно превосходят частные, но тут многое зависит от того, финансы каких публичноправовых образований и частных лиц мы будем сравнивать. Поскольку французский автор говорил преимущественно о государственных финансах, а не, например, о муниципальных, этот критерий был очевиден. То есть, получается, это еще один критерий/подход для разграничения частных и публичных финансов наряду с тем, что мы сформулировали ранее про централизованные фонды. Это разные подходы! Следующий вопрос, который мы должны рассмотреть, это вопрос о том, как у нас соотносятся публичные финансы и казна. Прежде чем соотносить, надо выяснить, что есть что. О публичных финансах мы на прошлой лекции говорили. Это понятие абсолютно теоретическое, нет его ни в БК РФ, ни в каком другом законодательном акте, как и в подзаконном. Что же касается казны. Это понятие есть в ГК РФ. И в соответствии с общей частью ГК РФ казна – это та часть государственного и муниципального имущества, которая не закреплена за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Средства бюджетов в силу прямого указания 214 ГК РФ, 215 ГК РФ входят в состав казны. И как же в таком случае сопоставлять понятия публичных финансов и казны? Мы понимаем финансы в таком случае в материальном смысле (как соответствующие фонды денежных средств). Сравнивать денежные отношения и имущество государства смысла не имеет. Казна – это средства федерального бюджета и иное имущество, которое не закреплено за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Публичные финансы на федеральном уровне – это федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Соответственно, ГК не относит напрямую бюджеты государственных внебюджетных фондов к казне. Там говорится только о 13 федеральном бюджете. И именно поэтому мы можем говорить, что эти понятия являются частично пересекающимися. Если мы говорим о казне, то за пределами публичных финансов останется все иное имущество государства. Если говорим о публичных финансах, то останутся те средства денежные, которые формируют государственные внебюджетные фонды. Хотя, справедливости ради, стоит отметить, что существует и иной подход, иное толкование статьей 214 и 215 ГК РФ, в соответствии с которым публичные финансы являются составной части казны. Основано это на том, что в ГК в 214 статье прямо не указано, что речь о федеральном бюджете, там говорится «соответствующий бюджет». И есть позиция, что к «соответствующему бюджету» относятся и бюджеты государственных внебюджетных фондов. Раньше и на кафедре нашей такая позиция была, но сейчас изменилась, поскольку бюджеты государственных внебюджетных фондов все-таки имеют особый статус. Зачем нам вообще нужно в ГК понятие казны? Для чего оно используется? Мы опираемся на статью 1069 ГК РФ, которая говорит об ответственности за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Так, вред, причиненный незаконными действиями этих органов и их должностными лицами, возмещается за счет казны РФ, субъекта РФ, муниципального образования. Средства государственных внебюджетных фондов поэтому не должны рассматриваться как включающиеся в понятие «соответствующий бюджет», поскольку они имеют свое предназначение, они обособленны от федерального и иных бюджетов, чтобы обеспечить отделение этих денежных средств, которые иду на финансирование определенных социально значимых целей. О каких фондах тут речь вообще? Пенсионный фонд РФ, фонд социального страхования, фонд обязательного медицинского страхования. То есть речь идет о средствах, выделенных для реализации/защиты определенных конституционных прав граждан. То есть, если мы будем включать их в понятие казны, то это приведет к тому, что цели обособления не будут достигаться, потому что когда будет идти речь 14 о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями органов и т.д. (при чем эти органы вообще могут не иметь отношения к системе, например, медицинского страхования), можно сказать, что допустимо и возмещение за счет средств фондов, поскольку можно ссылаться на то что: ну, они же являются казной. Поэтому представляется, что более точным является понимание этих понятий как частично пересекающихся. Но действующее гражданское законодательство находится в состоянии реформирования, что-то принимается, что-то до сих пор остается законопроектом, как, например, эти изменения. Был у нас в первом чтении в апреле 2012 года проект федерального закона, который вносил значительные изменения в регулирование государственной и муниципальной собственности через статьи 214-215 ГК РФ (в нынешней нумерации). Во-первых, там изменялось понятие казны. Во-вторых, были введены два вида казны, связанные с расширением понятия: распределенная казна и нераспределенная казна. В рамках действующего регулирования казна – это то имущество, которое не закреплено за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Вот по изменениям – это нераспределенная казна, а все остальное имущество, в том числе распределенное, закрепленное за соответствующими предприятиями и учреждениями – распределенная казна. То есть в казну включается по изменениям (не забывать: это пока проект) все, в том числе и имущество таких учреждений. Особенно интересно данное изменение в контексте того, что в 1069 статью ГК этот законопроект никаких изменений не вносит. То есть де-факто у нас при расширении понятия может произойти возможное расширение круга объектов, за счет которых может быть возмещен вред за незаконные действия по 1069 статье ГК РФ. Так, теоретически Эрмитаж, СПбГУ будет попадать в эти объекты, потому что статья 1069 не уточняет, как казна – распределенная или нет. Это непоследовательно в силу особенности статуса таких (автономных, бюджетных) учреждений с точки зрения бюджетного права: они отправлены государством в самостоятельное плавание; государство отказывается финансировать их по сути, они финансируются только в 15 рамках государственных заданий или в рамках иных субсидий, но не в рамках тотального содержания, обеспечивающего полную жизнеспособность учреждений (как в случае с казенными). Но раз государство отказывается от финансирования, вынуждая их самостоятельно как экономических субъектов зарабатывать средства, вряд ли можно признать нормальным, что, в случае чего, государство по своим долгам будет отвечать и их имуществом. Но пока это только проект, неизвестна его судьба и то, станет ли он когда-либо законом, но в предложенном варианте, когда изменения вошли лишь в понятие казны, без изменений 1069 статьи ГК, это создает не симметричное регулирование. Перейдем к понятию публичной финансовой деятельности. Как мы уже выяснили, понятие государственной финансовой деятельности было введено в советском правоведении в 1960 году. После это понятие активно использовалось и практически в неизменном виде перекочевало в современные учебники, за тем лишь исключением, что оно стало называть публичной финансовой деятельности. Связано это с тем, что отношения, складывающиеся в государстве и муниципальных образованиях, признаются однотипными, поэтому финансовую деятельность государства и муниципальных образований объединили термином публичная финансовая деятельность. Произошли некоторые изменения и касательно содержания соответствующей деятельности. В нашем кафедральном учебнике под публичной финансовой деятельностью понимается властная деятельность уполномоченных субъектов по формированию публичных фондов денежных средств, распоряжению средствами этих фондов, а также осуществлению контроля за их использованием в целях финансового обеспечения задач и функций публичной власти. Если вспомнить определение 1960 года, то там была не трилогия: формирование, распоряжение, контроль; а это было формирование, распределение и использование. Если распоряжение и распределение – это почти одно и то же, то принципиальное отличие в третьем элементе. Собственно использование 16 осуществляется на основании гражданско-правовых договоров, достаточно регулирования гражданским правом (пример: заключение государственных контрактов), и публичного властного регулирования в этом почти нет, по мнению кафедры, в отличие от контроля – который явно является властной деятельностью. Если пытаться расчленить данное понятие и выделить его признаки, то первый признак, который имеет для нас значение, это то, что соответствующая деятельность является властной. Второй признак – соответствующая деятельность – это деятельность уполномоченных субъектов, это не только органы государственной власти, это могут быть и иные уполномоченные субъекты: это могут быть как субъекты близкие к органам государственной власти, так и иные (пример: какие-то казенные учреждения). Третий признак: - это содержание непосредственно, то есть то, о чем мы уже говорили: формирование, распоряжение, контроль. Что касается цели, то это финансовое обеспечение задач и функций публичной власти. Понятие публичной финансовой деятельности традиционно рассматривается как ключевое для целей определения предмета финансового права. Существуют и такие авторы, причем уважаемые и нашей кафедрой, которые считают, что на самом деле для отечественного финансового права свойственна полная путаница и смешение ключевых понятий, которые используются для определения предмета финансового права. Мы используем понятие финансы, вводим термин публичные финансы (при том, что отсутствует единое понимание того, чем же они отличаются от частных), так есть еще и понятие публичной финансовой деятельности (схожее с понятием финансов, тесно с ним переплетающееся, только поданное под другим соусом). По сути, все эти понятия мы используем, как раз-таки, чтобы определить предмет финансового права. Так вот уважаемые авторы предлагают уже остановиться на чем-то одном, а не городить огороды терминов. Но, тем не менее, все эти понятия являются неотъемлемой 17 частью современного финансового права, так что наша кафедра критику учитывает и признает определенную справедливость соответствующих замечаний, но при этом полагает, что на данном этапе никуда деться от данных понятий нельзя. Мы рассмотрели в общем виде понятие публичной финансовой деятельности, и чтобы углубиться в непосредственно виды такой деятельности, нам необходимо разобраться с системой субъектов, осуществляющих публичную финансовую деятельность. Тема 2. Субъекты, осуществляющие публичную финансовую деятельность Прежде всего, скажем несколько слов о возможных классификациях субъектов, осуществляющих публичную финансовую деятельность. Первая классификация предполагает, что публичную финансовую деятельность могут осуществлять как органы публичной власти (а именно органы государственной власти и органы местного самоуправления), так и иные субъекты, уполномоченные на осуществление публичной финансовой деятельности (например, орган управления государственными бюджетными фондами). Вторая классификация уже боле сущностная и предполагает, что мы выделяем две группы субъектов. Первая – это субъекты, для которых публичная финансовая деятельность является лишь частью компетенции. Вторая – субъекты, специально созданные для осуществления публичной финансовой деятельности. Начнем с первых. Все эти органы мы к третьему курсу, их полномочия в этой сфере мы тоже знать должны. Поэтому осталось только вспомнить. Субъекты, для которых публичная финансовая деятельность – часть компетенции: 1. Президент РФ (Конституция: Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики, а также обращается к федеральному собранию с 18 ежегодными посланиями. Бюджетный кодекс в статье 170 БК РФ закрепляет положение, в соответствии с которым президент отправляет бюджетное послание2 Федеральному собранию не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году). 2. Законодательные органы власти (Представительные органы власти на уровне местного самоуправления). ФЗ N 184. ФЗ N 181. Конституция. - рассматривают и утверждают законы о соответствующих бюджетах; - рассматривают и утверждают отчеты об их исполнении - устанавливают налоги, сборы и иные обязательные платежи - осуществляют последующий контроль за исполнением бюджета (в том числе через специально созданные органы финансового контроля) 3. Органы исполнительной власти, за исключением специально созданных для осуществления публичной финансовой деятельности. 3.1. Органы общей компетенции – Правительство. - составление проектов бюджета и внесение их в законодательные органы власти; - управление государственным и муниципальным долгом; 2 В соответствии со статьей 170 БК РФ в Бюджетном послании Президента Российской Федерации определяется бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Плановый период (2 года) + финансовый год (1 год) = 3 года. Значение бюджетного послание в том, что во многом основываясь на положениях о бюджетной политики, данных в нем, составляются проекты соответствующих бюджетов (статья 172 БК РФ). Но следует признать, что не исполняются соответствующие положения БК РФ в полной мере, в последние годы бюджетные послания случались в мае-июне, а не в марте. Последнее было от 13 июня 2013 года, в котором были определены основные направления бюджетной политики на 20132016 годы. Тогда же и было сообщено, что послание на 2013 год станет последним, больше Президент не будет обращаться с отдельным бюджетном послании, а бюджетная политика будет включаться в Общее послание Федеральному собранию. Причем сообщено это было до того, как внесли поправки в БК РФ. 19 - ведомственный контроль за исполнение бюджета - представляют отчет об исполнении бюджета в законодательный орган + иные полномочия (например, статья 15 ФЗ о Правительстве, там в основном полномочия, относящиеся как раз к публичной финансовой деятельности) 3.2. Все органы исполнительной власти специальной компетенции, кроме тех, которые специально созданы для осуществления публичной финансовой деятельности. Наиболее часто они осуществляют публичную финансовую деятельность, находясь в статусе главного распорядителя либо распорядителя средств соответствующего бюджета. То есть в основном участвуют в исполнении бюджета по расходам. Но, безусловно, есть те, кто участвуют и в исполнении бюджета по доходам. 4. Суды. Применительно к финансированию судов можно упомянуть статью 124 К РФ, которая указывает на то, что финансирование судов осуществляется только из федерального бюджета. И еще один закон надо вспомнить ФЗ «О финансировании судов РФ» от 10 февраля 1999 года N 30 ФЗ, который предусматривает определенные полномочия органов судейского сообщества в рамках осуществления финансирования судов РФ. Как пример: статья 2 указанного закона: Уменьшение размера денежных средств, выделенных на финансирование судов РФ, может быть произведено либо с согласия Совета судей РФ, либо с согласия Съезда судей РФ в зависимости от того, в каком объеме происходит уменьшение размера бюджетных средств. Гораздо больший интерес все-таки для нас представляют органы, которые специально созданы для осуществления публичной финансовой деятельности. Здесь можно выделить четыре группы: 1. Контрольно-счетные органы законодательных органов власти. На федеральном уровне – счетная палата РФ. На уровне субъектов предусмотрено создание 20 контрольно-счетных органов субъектов. На муниципальном уровне – контрольносчетные органы муниципальных образований. 2. Органы исполнительной власти специальной компетенции в части осуществления публичной финансовой деятельности. 3. Центральный банк РФ. 4. Государственные внебюджетные фонды. Лекция 3. Килинкарова Е.В. 12.09.2014 Краткая характеристика счётной палаты. Счётная палата является постоянно действующим органом Государственного финансового контроля, образуемым Федеральным собранием РФ и подотчётным ему. Счётная палата в рамках своих задач обладает организационно- функциональной и финансовой независимостью и осуществляет свою деятельность самостоятельно. Счётная палата РФ осуществляет много видов деятельности, которые можно объединить в две основные группы: 1) контрольно-ревизионная деятельность; 2) экспертно-аналитическая деятельность. В рамках контрольно-ревизионной деятельности счётная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов (за исполнением расходных, доходных статей, за соответствием целевому использованию денежных средств и т.д.); контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в тех банках, где открыты соответствующие счета (преимущественно ЦБ РФ). Круг подконтрольных субъектов у счётной палаты достаточно широк, но, по сути, счётная палата может проверить тех, кто каким-либо образом используют средства 21 федерального бюджета или государственных внебюджетных фондов, например, являются их получателями. В данном случае получатель используется в фактическом смысле, а не в том, как его трактует БК РФ. Например, если лицо получает субсидию, оно не является получателем с точки зрения БК РФ, но при этом это лицо является получателем в фактическом смысле. Также как и студент, получающий стипендию, является фактическим получателем, но не получателем с точки зрения БК РФ. Основные формы контроля это ревизии и проверки, а также иные мероприятия. В рамках экспертно-аналитической деятельности счётная палата РФ проводит экспертизу и даёт заключения. Например: по проекту Федерального бюджета, по проектам международных договоров, влекущих определённые последствия для федерального бюджета. Помимо экспертиз проектов, также может быть проведена оценка эффективности и целесообразности расходования государственных средств; использования федеральной собственности; обоснованность доходных и расходных статей проектов бюджетов; а также осуществляется анализ выявленных нарушений и подготовка предложений, направленных на устранение нарушений и на совершенствование бюджетного процесса в целом. Что касается контрольно-счётных органов на уровне субъектов и муниципальных образований, то в течение длительного времени вопрос оставался на усмотрение субъектов и муниципальных образований. В 184 ФЗ отсутствуют положения, касающиеся того, что каждому субъекту должен быть создан контрольно-счётный орган при соответствующем представительном органе. Поэтому создавать ли соответствующие органы, наделять ли их статусом самостоятельного органа власти или создавать как структурное подразделение законодательного собрания оставалось на усмотрение субъектов и муниципальных образований. Так в СПБ, счётная палата представляла собой подразделение законодательного собрания, т.е. это был несамостоятельный орган. Основные направления его деятельности совпадали с деятельностью Счётной палаты РФ, но распространялись естественно на региональном уровне. В 2011 г. был принят ФЗ "Об общих принципах организации 22 и деятельности контрольно-счётных органов субъектов РФ и муниципальных образований" от 07.02.2011 г. №6-ФЗ, который практически полностью ограничивает усмотрение субъектов и муниципальных образований. В данном законе закреплено, что контрольно-счётный орган должен создаваться и подробно определил их статус, виды деятельности, полномочия, порядок формирования и т.д. !!! 13 июля 2011г. в СПБ был принят закон "О контрольно-счётной палате СПБ" №45585, который фактически воспроизводит ФЗ от 07.02.2011 г. С принятием этого закона счётная палата СПБ стала самостоятельным органом! Контрольно-счётные органы субъектов РФ и муниципальных образований это постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля, который образуется государственным законодательным органом субъекта либо представительным органом муниципального образования. Точно также как и счётная палата, они обладают определённым уровнем самостоятельности и независимости. Виды деятельности те же, что и у счётной палаты, только осуществляются на соответствующем уровне. Органы исполнительной власти, создающиеся с целью осуществления публичной финансовой деятельности. На федеральном уровне: Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Что касается Федерального казначейства и Федеральной службы финансово- бюджетного надзора все согласны, что это специально созданные органы, а вот относительно Федеральной налоговой службы есть споры. Функция ФНС и её территориальных органов состоит в администрировании налоговых доходов, а помимо налоговой существуют органы, которые администрируют иные доходы, которые формируют бюджет, но их мы не включаем. Следовательно, возникает вопрос, почему к специально созданным органам относится Федеральная налоговая служба? 23 Теперь последовательно рассмотрим органы, осуществляющие финансовую деятельность. 1. Министерство финансов Статус Минфина определяется Постановлением Правительства РФ "О министерстве финансов РФ" от 30 июня 2004 г. № 329 и БК РФ. Чем Министерство отличается от служб? После реформы 2004 г. выделение видов органов власти осуществляется в зависимости от их функций, то есть на Минфин возлагаются задачи по выработке основной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере, а правоприменительные функции осуществляют иные органы. Минфин осуществляет координацию деятельности подведомственных ему органов, а именно: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства. В постановлении определяются все полномочия Минфина, среди которых можно выделить основные: 1) составление проектов федерального бюджета; 2) утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета; 3) определение порядка применения бюджетной классификации РФ; 4) представление в Правительство РФ отчётности об исполнении федерального и консолидированного бюджетов; 5) управление средствами резервного фонда и фонда благосостояния; 6) методическое руководство в области бюджетного планирования; 7) иные полномочия. национального 24 В ведении Минфина находится несколько служб, которые осуществляют публичную финансовую деятельность: 1. Федеральное казначейство - орган исполнительной власти. Его статус определяется Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. №703 "О Федеральном казначействе". Федеральное казначейство - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по трём основным направлениям: 1. по обеспечению исполнения федерального бюджета; 2. по кассовому обслуживанию бюджетов бюджетной системы РФ; 3. по предварительному и текущему контролю ведения бюджетных операций главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. В дореволюционной России существовал орган, осуществляющий функции Федерального казначейства, в Советское время такой орган отсутствовал. В 90-х годах стал вопрос о создании органов казначейства. Создание централизованной системы органов казначейства была обусловлена достаточно сложной ситуации в бюджетной сфере, связанная с отсутствием прозрачности движения средств на всех уровнях бюджетной системы. Во многом это было связано с тем, что счета бюджетов открывались в частных банках, соответственно банки банкротились и средства становились недоступными для того, чтобы использовать их для задач и функций соответствующих муниципальных образований. В связи с этим было принято решение перейти к казначейской системе обслуживания бюджетов бюджетной системы. Идея состояла в том, чтобы все счета главных распорядителей, существовавших на соответственно в ЦБ тот момент в банковской системе, закрывались и каждому бюджету Федеральное казначейство открывает 25 единый счёт соответствующего бюджета. То есть, у нас теперь нет огромного количества разных банковских счетов, на которых хранятся деньги соответствующего бюджета. В свою очередь, поскольку у нас есть один счёт, куда зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы лицами, которых может быть множество. Для того, чтобы идентифицировать их открываются лицевые счета. Лицевой счёт - это не аналог банковского счёта, это некая аналитическая запись, где отображается движение средств, которую ведёт орган Федерального казначейства. Применительно к федеральному бюджету, Федеральное казначейство открывает лицевые счета для главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета. !!! Таким образом, для бюджета открывается в ЦБ единый банковский счёт, а для главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета открываются лицевые счета. Следует отметить, что Федеральное казначейство осуществляет функцию кассового обслуживания применительно ко всем бюджетам бюджетной системы. С федеральным органом всё понятно: у нас есть единый счёт федерального бюджета открытый в ЦБ, есть лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытых в органе Федерального казначейства, то как быть с субъектами и муниципальными образованиями? Субъектам РФ и муниципальным образованиям в Федеральном казначействе открываются лицевые счета для финансовых органов соответствующих субъектов и муниципальных органов. Например, для СПБ: у нас есть единый банковский счёт бюджета СПБ, открытый в ЦБ; лицевой счёт финансового органа СПБ, открытый в Федеральном казначействе, а в финансовом органе СПБ открываются лицевые счета для главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта; санкционирование платежа в данном случае осуществляет не Федеральное казначейство, а финансовый орган СПБ. 26 Органы Федерального казначейства - это централизованная система органов исполнительной власти. Соответственно есть центральный аппарат; управления, которые открываются по субъектам РФ; отделения. Управления и отделения входят в систему органов исполнительной власти на Федеральном уровне и не имеют ничего общего с системой органов субъектов РФ. Например: уплата налога, часть которого должна пойти в Федеральный бюджет, а вторая часть - в бюджет субъекта РФ. Поскольку сразу распределить налог по частям невозможно, потому что произойдёт путаница, и в сухом остатке все средства пойдут не туда, куда должны. Для того, чтобы такой ситуации не произошло Управления ФК открывают в ЦБ распределительные счета ФК. Распределительный счёт- это банковский счёт, открываемый в кредитной организации (по общему правилу в ЦБ) управлением ФК. На этот счёт поступают все денежные средства, подлежащие зачислению в бюджетную систему. Затем ФК получает платёжный документ, по коду бюджетной классификации определяет платёж и в какой бюджет он должен поступить и с распределительного счёта перечисляет средства на единый счёт соответствующего бюджета. Итак, в движении денежных средств, принимают участие как минимум два счёта, открытых в ЦБ: распределительный счёт, открытый управлению ФК и единый счёт соответствующего бюджета субъекта. !!! Запомните: Федеральное казначейство это обычный орган исполнительной власти и оно не открывает и не ведёт банковские счета, в Федеральном казначействе открываются и ведутся только ЛИЦЕВЫЕ СЧЕТА, которые только отражают движение денежных средств !!! Вывод: учитывая трёхуровневую бюджетную систему, нужно сказать, что в органах Федерального казначейства открываются лицевые счета для главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; а также для финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований. Лицевые счета для главных распорядителей, распорядителей и получателей 27 средств субъектов и муниципальных образований открываются непосредственно в соответствующем финансовом органе субъекта РФ и муниципального образования. Благодаря системе лицевых счетов, государство может иметь актуальную информацию о состоянии публичных финансов на всех уровнях бюджетной системы. Для того, чтобы не нарушать самостоятельности бюджетов в расходовании средств, Федеральное казначейство осуществляет контроль только относительно расходования средств федерального бюджета, а проведение операций со средствами бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований осуществляется на основании платёжных документов соответствующего финансового органа без властной деятельности со стороны Федерального казначейства. Как раз вот этот контроль, осуществляемый Федеральным казначейством, и делится на текущий и предварительный. Функция кассового обслуживания осуществляется Федеральным казначейством на всех уровнях бюджетов бюджетной системы. Данная функция принципиально отличается от функции исполнения бюджетов. Понятие исполнения бюджетов не закреплено законодательно. В учебнике кафедры исполнение бюджетов определяется как властная деятельность по формированию бюджетов, обеспечению его сбалансированности. Например: исполнение по доходам: в данной ситуации есть 2 участника: главный администратор и администратор доходов, они осуществляют властную деятельность; исполнение по расходам: главные распорядители и распорядители также осуществляют властную деятельность. Федеральное казначейство, осуществляя кассовое обслуживание, не осуществляет властную деятельность. !!! Запомните: кассовое обслуживание бюджетов это не тоже самое что исполнение бюджетов, обеспечение исполнения бюджетов, организация исполнения бюджетов и т.д. Кассовое обслуживание абсолютно самостоятельная функция Федерального казначейства!!! 28 Контрольная функция Федерального казначейства является производной от его функций по кассовому обслуживанию, т.е. только потому что на ФК возложено полномочие по кассовому обслуживанию бюджетов, оно и осуществляет текущий и предварительный контроль. Таким образом, контроль не является основополагающей функцией Федерального казначейства. 2. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (ФБН); (второй орган, находящийся в ведении Минфина) Осуществление контроля является специальной функцией Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. Оговорка: контроль осуществляют не только исполнительные органы, контрольными полномочиями в соответствующей степени наделены практически все финансовые органы. Статус Федеральной службы финансово-бюджетного надзора определяется Постановлением Правительства от 15.06.2004 г. №278 "Об утверждения положения службы финансово-бюджетного надзора"(утратил силу). Вместо него Постановление Правительства РФ от 04.02.2014 №77 "О Федеральной службе финансово-бюджетного надзора". Полномочия: 1) контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов; 2) контроль за соблюдением бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий правительства РФ бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; 3) контроль за соблюдением финансовыми органами законодательства о бюджетном и финансовом контроле и надзоре и т.д. В отличии от ФК, которое осуществляет только предварительный и текущий контроль, служба финансово-бюджетного надзора осуществляет последующий 29 контроль, т.е. тогда, когда средства уже были потрачены. Основные формы контроля: ревизии и проверки. Поскольку служба ФБН осуществляет последующий контроль, то и полномочий в применении санкций у неё гораздо больше, нежели у ФК. У Федеральной службы ФБН есть свои территориальные органы, также как и у ФК. 3. Федеральная налоговая служба (ФНС) Правовой статус ФНС определяется НК РФ, ФЗ от 21.03.1991 г. №943-1 "О налоговых органах РФ"; ПП РФ от 30.09.2004 г. №506 "Об утверждении положения ФНС". ФНС - федеральный орган исполнительной власти, который находится в ведении Минфина РФ. Полномочия: 1) контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах; 2) контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет соответствующих налогов и сборов; 3) в случаях, предусмотренных законодательством, контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей. Применительно к ФНС следует отметить, что это единая и единственная система органов, осуществляющая налоговой контроль. Существование единственного органа, осуществляющего налоговый контроль, предопределяется принципом единства налоговой системы РФ, закреплённым в Конституции РФ. Помимо налогового контроля ФНС осуществляет валютный контроль, государственную регистрацию ЮЛ; представительство интересов публичноправовых образований по отдельным категориям дел и т.д. 30 Система территориальных органов ФНС достаточно сложная и на ней не стоит подробно останавливаться, однако следует отметить, что все инспекции, управления и т.д., это всё территориальные органы ФНС. В РФ отсутствуют какиелибо иные налоговые органы, кроме тех, которые относятся к системе ФНС. Путаница начинается из-за того, что ФНС администрирует все налоговые доходы, а налоговые доходы - это доходы разных бюджетов. И, как правило, администраторами доходов являются органы власти соответствующего уровня. Вопрос: кто администрирует налоговые доходы субъекта РФ? Самый распространённый ответ: налоговый орган субъекта РФ, что неверно! !!! Запомните: в РФ не существует налоговых органов субъектов РФ, есть только ФНС и её территориальные органы!!! Все вышеупомянутые органы осуществляют свою деятельность на федеральном уровне. Что касается финансовых органов на уровне субъекта РФ, никаких требований ФЗ №184 не содержит, т.е. субъект РФ сам организует деятельность финансовых органов исполнительной власти. В СПБ, например, финансовым органом является Комитет финансов СПБ, который действует на основании ПП от 05.05.2004 г. №712 "О комитете финансов СПБ", который осуществляет и общие (выработка политики), и правоприменительные функции. Кроме того к задачам Комитета относятся: 1) составление проектов бюджетов; 2) исполнение бюджета СПБ; 3) государственный финансовый контроль; 4) составление отчёта об исполнении бюджета; 5) организация межбюджетных отношений в СПБ. 31 Для ведения лицевых счетов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств из бюджета субъекта РФ в Комитете финансов есть структурное подразделение казначейства. Центральный банк РФ (ЦБ РФ) ЦБ РФ занимает особое место в системе субъектов осуществляющих публичнофинансовую деятельность. Его статус определяется ст. 75 Конституции РФ; ФЗ от 10.07.2002 г. №6-ФЗ "О ЦБ РФ". Статус ЦБ отличает известная двойственность, поскольку с одной стороны это ЮЛ, которое может осуществлять гражданско-правовые сделки, а с другой стороны - это главный банк государства, который может осуществлять властные полномочия, связанные с управлением денежно-кредитной системой. К целям деятельности ЦБ РФ относятся: 1) обеспечение устойчивости рубля; 2) развитие и укрепление банковской системы; 3) обеспечение эффективного функционирования платёжной системы; 4) развитие финансового рынка РФ и обеспечение его стабильности. Что касается полномочий в сфере публично-финансовой деятельности, то к ним можно отнести следующие: 1) во взаимодействии с Правительством разрабатывает и проводит единую кредитно-денежную политику и политику обеспечения стабильности финансового рынка РФ; 2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег; 3) организует наличное денежное обращение; 4) осуществляет обслуживание всех счетов бюджетов бюджетной системы. Относительно этого можно ставить много-много ??? по поводу того, насколько это относится к полномочиям в сфере публично-финансовой деятельности. Как было 32 сказано ранее, публично-финансовая деятельность - это властная деятельность, а обслуживание счетов в большей степени обладает спецификой гражданскоправовых отношений, нежели властных отношений. Наличий властных полномочий у ЦБ РФ предопределяет и специфику его деятельности, как кредитной организации. В частности, клиентами ЦБ РФ могут быть только банки и иные публично-правовые образования, для ФЛ счета в ЦБ РФ не открываются. Лекция 4. Килинкарова Е.В. 17.09.2014 Государственные внебюджетные фонды: - Пенсионный фонд РФ - Фонд социального страхования - Федеральный и территориальный фонды медицинского страхования. У пенсионного фонда и у фонда социального страхования никаких территориальных фондов нет. Фонды были созданы для того, чтобы ограничить определённую массу денежных средств и направить её на обеспечение основных прав граждан. Создавались фонды как ЮЛ, каждый из которых отличается определённым своеобразием. Фонды не являются органами государственной власти, но наделены обширными властными полномочиями. Полномочия: 1) учёт страхователей; 2) контроль за соблюдением порядка уплаты взносов; 3) взыскание недоимок по уплаченным взносам; 33 4) принятие решений по выплатам; 5) контроль за целевым использованием бюджетных средств т.д. В тоже время, являясь ЮЛ, соответствующие фонды могут вступать и в гражданскоправовые отношения. Своей двойственностью государственные внебюджетные фонды напоминают ЦБ РФ. Тема 3. Финансовое право в системе российского права Мы пропускаем понятие финансового права, как науки и учебной дисциплины и приведём сразу определение, которое определяет место финансового права. Финансовое право создаёт определённый режим для публичной финансовой деятельности. Финансовое право - это совокупность правовых норм, регулирующих властно имущественные и связанные с ними организационные отношения. В частности к отношениям, регулируемым финансовым правом относятся: 1. отношения по перераспределению в пользу публично-правовых образований части общественного продукта посредством налоговых и неналоговых изъятий; 2. отношения по формированию публичных фондов денежных средств; отношения по распоряжению средствами публичных фондов денежных средств; 3. отношения по осуществлению контроля за использованием публичных фондов денежных средств. Начнём последовательно разбирать все части определения. Итак, первая часть, финансовое право - это совокупность правовых норм. Если обратиться к советскому праву, то там отображено как минимум 4 основные позиции по поводу места финансового права в системе права: 34 1) финансовое право - часть административного или государственного права; 2) финансовое право - самостоятельная отрасль права, выделившаяся из государственного или административного права; 3) финансовое право - самостоятельная отрасль права, которая изначально имела свой предмет; 4) финансовое право - комплексная отрасль права, т.е. сочетает в себе институты разной отраслевой принадлежности. Современный подход, предложенный Винницким, состоит в том, чтобы рассматривать финансовое право, как некое надотраслевое образование, которое призвано обеспечить взаимодействие и координацию тех отраслей, которые входят в состав этого надотраслевого образования. Позиция кафедры: финансовое право - это самостоятельная отрасль права, а налоговое и бюджетное право являются его подотраслями. Позиция ВШЭ СПБ: финансовое право - право финансов в целом, т.е. в рамках курса изучаются частные и публичные финансы. Наша кафедра эту позицию критикует. Следует обратить внимание на предмет финансового права, который непосредственно отражается в определении. В предмет финансового права входят два вида отношений: 1) властно-имущественные, которые отличаются принципом власти и подчинения, т.е. всегда существует неравенство между субъектами; 2) организационные отношения (в основном контроль, установление налогов, принятие Закона о бюджете), как правило, лишены имущественного содержания. Отношения по контролю могут осуществляться на разных стадиях осуществления имущественных отношений. В целом можно сказать, что это конституционноправовые отношения и ничего особенного в них нет, но представители науки 35 финансового права настаивают на том, что это организационные отношения, являющиеся предметом финансового права. Следует обратить внимание на то, что когда мы говорим о предмете мы говорим о публичной финансовой деятельности. Однако фонд денежных средств формируется также из частных платежей, например, арендные платежи от пользования государственным имуществом. Данные отношения регулируются гражданским правом и не подпадают под регулирование финансового права. Нас данный платёж интересует только с момента поступления средств на распределительный счёт казначейства, т.е. с момента формирования фонда денежных средств. Отношения же, которые возникают между публичным образованием и лицом-арендатором не подпадают под сферу действия финансового права, а регулируются гражданским правом. Таким образом, формирование фонда денежных средств путём неналоговых публичных изъятий очень сложно идентифицировать, поскольку они не подпадают под регулирование НК РФ, т.е. отсутствует системное регулирование уплаты данных платежей и регулируется по каждому конкретному платежу в отдельности. Что касается формирования, использования и контроля за использованием публичных фондов денежных средств, то тут следует сказать, что данные отношения подпадают под регулирование бюджетного права. Подходы к пониманию финансового права за рубежом: 1. финансовое право - право финансовых рынков; 2. финансовое право - право фискальное, т.е. регламентирующее налоговые и иные доходы государства; 3. финансовое право вообще не используется, а данные отношения изучаются в рамках предмета "Публичные финансы". Понимание предмета финансового права сформировалось в отечественной науке относительно недавно и связано это с изменениями в экономике советского периода и перехода на современный этап. Все финансы в советское время были 36 публичными, поэтому изначально в предмет финансового права включались кредитные, банковские, расчётные и иные отношения. С появлением частного сектора, т.е. переходом к современной экономике, предмет финансового права соответственно ограничился. Когда мы говорим о публично-финансовой деятельности, мы имеем в виду, отношения по распоряжению публичными фондами денежных средств, поскольку использование фондов денежных средств регулируется гражданским правом. Использование средств - это осуществление тех или иных выплат. Например: выплаты по государственному контракту. Эти выплаты производятся в рамках гражданско-правовых отношений. В то же самое время распоряжение соответствующими средствами, т.е. доведение до главного распорядителя, распорядителя, получателя лимитов бюджетных обязательств (объёма прав денежных обязательств) происходит в рамках властной деятельности по распоряжению средствами соответствующего бюджета. Признаки финансовых отношений: 1. властный характер; 2. урегулированы соответствующими нормами права (не существуют вне правового поля); 3. обязательный субъект - государство, муниципальное образование либо иные уполномоченные ими лица, которые являются носителями публичного интереса. Финансовые отношения весьма разнообразны, однако каждое из них имеет свои особенности. Бюджетные отношения отличает линейная зависимость, т.е. когда отношения складываются между органами власти и зависящими от них учреждениями. Налоговые отношения отличает функциональная зависимость соответствующих субъектов, т.е. в рамках иных отношений лицо-налогоплательщик не является 37 лицом, зависимым от налогового органа, т.е. зависимость возникает только из наличия обязанности по уплате соответствующего налога. Метод финансового права Преобладающим является метод власти и подчинения, для которого характерна зависимость одной стороны от юридически выраженной воли другой стороны. В большинстве случаев соответствующие отношения возникают по инициативе властного субъекта. Вместе с тем следует сказать, что в настоящее время в финансовое право проникают диспозитивные начала: в бюджетном праве примером диспозитивности является договор о предоставлении субсидий; применительно к налоговому праву: заключение соглашений между налогоплательщиком и налоговым органом, заявление налогоплательщика о рассрочке платежа и т.д. Структура финансового права Данный вопрос является дискуссионным и зависит от понимания финансового права вообще. Классический подход (2 подотрасли и 2 института): 1) Налоговое право; 2) Бюджетное право; 3) Институт организации денежного обращения (уже сформировался); 4) Институт неналоговых обязательных платежей (только формируется). Источники финансового права Поскольку финансовое право не является однородной отраслью права, то и соответственно источники можно разделить по подотраслям: 1. источники налогового права; 2. источники бюджетного права; 38 3. источники, регулирующие организацию денежного обращения. Основным источником налогового права является НК РФ и принимать подзаконные акты можно только при наличии трёх условий: 1) акты должны быть приняты в пределах компетенции органа исполнительной власти; 2) акт принимается в случае прямо предусмотренным налоговым кодексом; 3) акт не должен вносить изменений или дополнений в уже существующее регулирование. Т.е. регулирование налоговых отношений осуществляется на законодательном уровне, что обусловлено тем, что налоговое право создаёт режим для взыскания законно установленных налогов и сборов. Основным источником бюджетного права является БК РФ, который содержит базовые нормы, а регулирование по существу отдаётся соответствующим органам исполнительной власти, которые принимают акты, которые детализируют. Конституция РФ Можно выделить 4 группы статей, касающихся финансового права: 1) статьи, устанавливающие основные принципы налоговых изъятий (ст. 57); 2) статьи, устанавливающие основы разграничения финансовых полномочий между различными уровнями публичной власти (решается вопрос о совместном ведении, исключительном ведении и т.д.) (ст. 132); 3) статьи, устанавливающие основы разграничения компетенции законодательным и исполнительными органами власти; 4) статьи, устанавливающие основы денежного обращения в РФ (ст. 75). Иные источники: между 39 1) Международные договоры (Договор об избежание двойного налогообложения); 2) Законодательство (БК РФ, НК РФ и т.д.) 3) Подзаконные акты; 4) Судебная практика (фактически является источником права, но формально источником права не является). Лекция 5. Килинкарова Е.В. 19.09.2014 Остановились мы на том, что классическими структурными элементами финансового права (ФП) являются такие его подотрасли, как подотрасль бюджетного права (БП) и подотрасль налогового права и институт организации денежного обращения. Всё, чем мы дальше занимаемся, так или иначе связано с подотраслью бюджетного права. Начнем с общей темы: БП как подотрасль ФП. 1. Предмет БП Понятие бюджетных правоотношений содержится в ст. 1 БК РФ. Статья 1. Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации 1. К бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской муниципальных Федерации, заимствований, осуществления регулирования государственных государственного и и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы 40 Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. Проблема определения бюджетных правоотношений, данного в ст. 1 БК РФ, в том, что оно не проясняет, какие же именно отношения являются бюджетными правоотношениями. В целом вроде бы понятно, но, как только возникает вопрос разграничения б. правоотношений со смежными, возникают некоторые проблемы. Например, если говорить о государственных и муниципальных заимствованиях, то в сфере этих правоотношений складываются также и гражданско-правовые отношения (отношения кредитования также регулируются гражд. зак-ом). Какие отношения в данном случае бюджетные, а какие гражданско-правовые – из данного определения непонятно. Кроме этого в статье идет отсылка в целом на субъекты бюджетных правоотношений, однако далее по тексту БК РФ особо это понятие не использует. В частности, в БК РФ используется понятие «участники бюджетного процесса», но можно ли настаивать на том, что «субъекты бюджетных правоотношений» и «участники бюджетного процесса» это одни и те же участники? По крайней мере Кодекс однозначного ответа не даёт. Поэтому, имея в виду, что в БК РФ есть определение бюджетных правоотношений, выводим также и доктринальное определение, которое содержится в том числе в нашем учебнике – кафедральный подход: Предмет БП составляют властно-имущественные отношения по формированию публичных фондов денежных средств (идёт речь о бюджетах бюджетной системы) и по распоряжению средствами соответствующих публичных фондов денежных средств, т.е. бюджетов. Помимо соответствующих властно-имущественных отношений в предмет БП также входят организационные отношения, связанные с властно-имущественными (например, отношения по осуществлению контроля в бюджетной сфере, а также по формированию бюджетных отчётов и отчётности). Применительно к организационным отношениям, относящимся к предмету БП, 41 особо следует также упомянуть также те организационные отношения, которые возникают в связи с принятием соответствующих законов и актов муниципального уровня о бюджетах. Для бюджетного процесса акт о бюджете является системообразующим документом, весь бюджетный процесс направлен на то, чтобы обслужить жизненный цикл акта о бюджете, поэтому данные отношения – организационные – существуют как параллельно, после, так и до властноимущественных. Применительно к БП весьма остро стоит вопрос о разграничении бюджетноправовых отношений и смежных правоотношений. Властно-имущественные отношения складывается по двум основным направлениям: формирование публичных фондов денежных средств и распоряжение соответствующими средствами. Вопрос разграничения возникает как минимум по этим двум направлениям. Когда мы говоримо формировании публичных фондов денежных средств, встает вопрос о разграничении бюджетных отношений и налоговых отношений, в первую очередь. Также можно говорить о разграничении бюджетных правоотношений и отношений по исполнению обязанности по уплате других обязательных публичных платежей. Когда мы говорим о второй группе отношений – по распоряжению средствами соответствующих бюджетов – то возникает вопрос о том, как разграничить, например, гражданские правоотношения и бюджетные правоотношения. Вопрос разграничения налоговых отношений и бюджетных является принципиальным (начала рисовать на доске). Когда лицо хочет исполнить свою обязанность по уплате налогов, оно приходит в кредитную организацию, фл несут наличные денежные средства, юр. лица предъявляют соответствующее платёжное поручение. Первый момент – лицо пришло в банк и предъявило платёжное поручение, после этого, когда было предъявлено платёжное поручение, при условии, что на денежном счёте имеется необходимый достаточный остаток, налоговая обязанность в соответствии со ст. 45 НК РФ, считается исполненной. После этого начинаются определённые действия по исполнению соответствующего 42 платёжного поручения, и, в итоге, денежные средства оказываются на распределительном счёте соответствующего управления ФК, открытый в ЦБ. После этого ФК осуществит отдельные учётные действия, и денежные средства попадут на единый счёт соответствующего бюджета. Между тем моментом, как налогоплательщик предъявил платёжное поручение в банк и соответствующие денежные средства были зачислены на распределительный счёт в ЦБ может пройти достаточно большой временной промежуток. Более того от налогоплательщика не всегда что-либо зависит применительно к тому, будут ли туда деньги зачислены либо нет. Здесь у нас действует банк и выполняет какие-то действия по осуществлению исполнения платёжного поручения. Поэтому для налогоплательщика принципиальным всегда являлся вопрос о том, когда будет считаться исполненной его обязанность: в тот момент, когда он деньги принёс, когда эти деньги списали с его счёта или вообще когда деньги поступят на единый счёт соответствующего бюджета. Налоговый орган настаивал на том, что обязанность должна считаться исполненной тогда, когда деньги поступили с бюджетную систему, но КС РФ пошёл по пути защиты налогоплательщика как слабой стороны во властных отношениях, и в 90-е годы было одно из постановлений КС РФ, в котором было указано, что обязанность должна быть считаться исполненной, в тот момент, когда у налогоплательщика произошло отчуждение его собственности. Отчуждение происходи, по мнению КС, в тот момент, когда денежные средства списываются со счёта, поэтому в тот момент, когда денежные средства списались со счёта, обязанность должна считаться исполненной. Далее же происходит сложный процесс движения денежных средств и налогоплательщик не должен нести ответственность за действия других субъектов. С принятием первой части НК наш законодатель установил ещё и более льготное регулирование, указав, что налоговая обязанность считается исполненной не в тот момент, когда произошло отчуждение, а когда предъявлено платёжное поручение при наличии достаточного остатка денежных средств. Поскольку налоговое право устанавливает правовой режим для исполнения установленного КРФ обязанности по уплате законно установленных налогов, то, с 43 учётом соответствующего регулирования, делался вывод о том, что налоговые правоотношения заканчиваются в тот момент, когда налоговая обязанность считается исполненной, а далее движение денежных средств в бюджет осуществляется в рамках бюджетных правоотношений по формированию доходов соответствующего бюджета. Основанием для такого подхода являлось не только регулирование в НК, но и положения БК, которые разграничивали доходы уплаченные и доходы зачисленные. Применительно к налоговым платежам доходы уплаченные – это были те доходы, которые определялись, соответственно, в тот момент, когда налоговая обязанность считается исполненной. В тот момент, когда в соответствии с НК налоговая обязанность считается исполненной и прекращаются налоговые отношения для налогоплательщика, начинались бюджетные правоотношения по формированию доходов, и тут появлялась такая категория, как доход уплаченный. Поскольку понятно, что финальная цель – чтобы доход оказался в бюджете и можно было бы соответствующими денежными средствами распоряжаться, то было введено в БК понятие доходов зачисленных. Зачисление связывалось с поступлением денежных средств в бюджетную систему. Однако в 2007 году в БК РФ были внесены изменения, в соответствии с которыми от этих категорий – доходы уплаченные и зачисленные – отказались. Регулирование отношений по формированию доходов бюджетов начинается вот с того момента, как денежные средства поступают на распределительный счёт ФК. Что происходит до этого момента с денежными средствами - БК РФ никак не регулируется. Какие всетаки где у нас отношения складываются? Когда налогоплательщик предъявил платёжное поручение, заканчиваются налоговые отношения с участием налогоплательщика. Что тогда за отношения между тем моментом, когда предъявлено платёжное поручение и денежные средства поступили на распределительный счёт ФК в ЦБ? Здесь высказывались разные позиции, но возможны два основных подхода: либо здесь обычные г-п отношения, либо это какие-то публичные правоотношения. Неправильно, что здесь г-п отношения и с точки зрения теории, и с точки зрения практики. С точки зрения теории получается, в процесс формирования публичных фондов денежных средств, который по сути 44 является властной деятельностью, вклинивается частный блок. Но кроме этого, если настаивать на том, что это частно-правовые отношения, то у публичного субъекта нет никаких особых гарантий, нельзя устанавливать какие-либо специальные правила для исполнения обязанности. Применительно к налоговым платежам, законодатель и не смог пойти по пути того, чтобы не установить эти специальные правила, и в НК появилось достаточно подробное регулирование статуса банка как особого участника налоговых отношений. При этом следует обратить внимание на то, что в НК есть специальная статья – «Участники налоговых правоотношений», там среди участников перечислены налогоплательщик, налоговый орган, налоговый агент, банков нет. В то же время в НК есть статья 10, которая регулирует порядок исполнения банками поручения по перечислению налогов. Также в НК есть особые правила по ответственности банков за неисполнение этих обязанностей. Наличие на настоящий момент в действующем законодательстве такого регулирования – когда БК РФ регулирует отношения с момента поступления денежных средств на распределительный счёт ФК, и есть регулирование обязанностей банка в этой сфере в НК РФ, это позволяет делать вывод о том, что подход законодателя таков, что отношения, которые складываются до момента поступления денежных средств в бюджетную систему, т.е. до поступления на распределительный счёт в ФК, это отношения налоговые. Просто сначала – с участием налогоплательщика, потом – отношения у банка в рамках исполнения обязанности банка по перечислению в бюджет суммы налогов. Как только по поступают на распределительный счёт в ФК, начинаются бюджетные правоотношения. Вместе с этим, этот подход – это подход, который определил законодатель. Изначально позиция кафедры иная, и до сих пор есть касательно этого определения момента некоторые сомнения возникновения бюджетных правоотношений. Более правильно было бы говорить о том, что, учитывая особую значимость соответствующих отношений по формированию бюджетов, 45 соответствующие отношения по перечислению денежных средств в бюджетную систему должны регулироваться БК особым публичным образом независимо от того, о каких доходах бюджетов идёт речь. Помимо налоговых сборов, есть фискальные сборы. Соответствующее регулирование уплаты этих платежей отсутствует. Нет никаких норм, которые позволяли бы утверждать, что тут особые отношения с участием банка по перечислению в бюджет соответствующих сумм фискальных сборов. Точно так же помимо платежей, которые носят публично-правовой характер, к доходам бюджетов также относятся платежи, вытекающие из г-п отношений (доходы от сдачи имущества в аренду). Применительно к таким доходам, тоже нет никакого специального регулирования в части исполнения банком исполнения обязанности по перечислению соответствующих средств в бюджеты. Публичный субъект заинтересован, чтобы деньги оказались у него, независимо от того, что происходило на предыдущих стадиях. Применительно к гражданским правоотношениям, там будут действовать иное распределение рисков, и мы не будем настаивать на том, пока у есть НК, что обязанность считается исполненной в тот момент, когда предъявили платежное поручение, но тем не менее, применительно к налоговым отношениям, отношения с банком – это особые публичные налоговые отношения, применительно ко всем другим – это гражданско-правовые отношения, не имеющие никакого специального регулирования. Поэтому это такой несистемный подход, он не совсем правильный – читать учебник. Если приводить какие-либо аргументы о том, почему отношения между банком и государством тоже носят налоговый характер, то есть отдельный аргумент. Налоговое право регулирует имущественные отношения, среди этих имущественных отношений особое значение приобретают отношения по уплате налогов. Отношения банка с государством как-никак тесно связаны с исполнением налогоплательщиком обязанности по уплате налогов. Кроме того, определение налога, ст. 8 НК РФ, налог – это публичный платёж, которые осуществляется в целях финансирования задач и целей государства и местного самоуправления. Если же 46 мы предположим, что налог будет уплачен, но не достигнет бюджетной системы, то это будет не в полном смысле налог. Налог – индивидуально безвозмезден, поэтому, в принципе, не на все 100% можно говорить о том, чтобы налог поступил в бюджет. Если применительно к сбору – платёж, который уплачивается, чтобы в отношении плательщика было осуществлено какое-то юридически значимое действие, а момент, когда обязанность осуществлена, такой же, как и в налогах, тут можно говорить, что это хоть и не эквивалентная, но оплата услуги. При уплате налога ничего взамен не предоставляется. Кроме того, для отдельных налогоплательщиков норма о том, что независимо от того, поступили ли денежные средства в бюджет или нет, его обязанность считается исполненной, было основой для различных схем и махинаций, которые позволяли создать ситуацию, когда платёжное поручение предъявлено, остаток на счёте есть, но банк по каким-то причинам не в состоянии перечислить денежные средства в бюджетную систему. И получалось, что налогоплательщик считается таким, которые исполнил соответствующую обязанность, а денежные средства в бюджетную систему так и не поступили. Это могут быть ситуации, налогоплательщика, а которые просто никак не нестабильная связаны со финансовая злым умыслом ситуация, банк обанкротился. В принципе, были и ситуации, когда создавались специально такие схемы. Вопрос разграничения налоговых и бюджетных правоотношений является одним из ключевых для курса ФП. Надо знать, как было, как есть сейчас и как надо с точки зрения доктрины. Применительно к бюджетным правоотношениям по формированию доходов бюджетов, вопрос разграничения бюджетных правоотношений и отношений другой отраслевой принадлежности может возникать не только в ситуации, когда у нас происходит движение средств в бюджетную систему, но и в определенных случаях эти отношения возникают и при движении средств из бюджетов бюджетной системы к частному лицу, и при этом всё это будет осуществляться в рамках формирования соответствующих публичных фондов денежных средств. 47 Понятие исполнения бюджетов по доходам в БК содержится в ст. 218. Так, к исполнению относятся не только властные действия – принятие решений и т.д., но также и ситуации возврата излишне уплаченных сумм относятся к исполнению бюджета по доходам. Обусловлено это тем, что когда в бюджет поступают излишне уплаченные суммы, это означает, что в бюджет поступают те суммы, правовое основание для получения которых отсутствовал. Основными участникам бюджетного процесса в части исполнения по доходам – ГАД и АД доходов соответствующего бюджета. Поэтому у каждого дохода есть свой АД, у каждого АД есть ГАД. Именно АД соответствующего дохода будет уполномочен принять решение о возврате излишне уплаченной суммы, после этого он направляет соответствующие документы в ФК, оно осуществит необходимые действия, чтобы деньги с денежного счета в ЦБ попали на счет лица, которое излишне уплатило. Заявление о возврате должны подавать плательщики, которые обнаружили, что они переплатили. Рассмотрим на примере налогоплательщика. Он обращается к налоговому органу с заявлением о возврате излишне уплаченных сумм, далее налоговый орган принимает решение о возврате, направляет необходимые документы для возврата в ФК, оно осуществит определенные действия в рамках кассового обслуживая исполнения бюджетов, и денежные средства вернутся из ЦБ на счет налогоплательщика. Когда говорим о возврате: где налоговые отношения, а где бюджетные? В БК есть исчерпывающий перечень участников бюджетного процесса. АД – это участник, ФК – тоже, а налогоплательщик – нет. В рамках своих особых отраслевых отношений, урегулированных НК – ст. 78, 79, налогоплательщик обратится к налоговому органу. Налоговый орган уже как АД – в рамках бюджетных правоотношений, примет решение о возврате. Никакой плательщик не является участником бюджетных правоотношений (не только налогоплательщик, но и плательщик, излишне уплативший денежные средства по договору арены, штраф за админ. нарушение и т.д.). Поэтому по общему правилу он обращается к определенному органу в рамках соответствующих отраслевых отношений, уже дальше – бюджетные правоотношения. Не всегда то, что регулируется НК, относится к предмету НП – ст. 48 78 и 79 – там есть положения о том, что налоговый орган принимает решение о возврате и о том, в течение какого времени налоговый орган должен направить соответствующие документы в ФК. Это все про бюджетное право. В какой момент в данном случае заканчиваются налоговые отношения и начинаются бюджетные? Весьма сложно определить конкретный момент – решение о возврате принимаемое налоговым органом – это еще в рамках налоговых отношений или уже в рамках бюджетных правоотношений? С одной стороны, налогоплательщику важно не просто обратиться с заявлением, ему важно вернуть денежные средства. Если мы говорим, что решение о возврате принимается уже вне налоговых отношений, то, как результат, получается, что у налогоплательщика нет права требовать возврата. Поэтому, с одной стороны, это решение должно приниматься в рамках налоговых правоотношений. С другой стороны, в БК к полномочиям АД относится принятие решений о возврате – ст. 218. Поэтому решение о возврате – пограничный элемент между налоговыми и бюджетными правоотношениями. Второй блок отношений в рамках бюджетных правоотношений – это отношения бюджетные по расходованию соответствующих публичных фондов денежных средств и г-п отношений, которые связаны с расходованием. Осуществление платежа – зачет средств бюджета по гос. контракту – носит г-п природу. В свою очередь, установление лимитов бюджетных обязательств соответствующему лицу, которое заключило этот гос. контракт – это связано с публичной финансовой деятельностью. Есть бюджет, есть КУ, которому надо заключить гос. контракт, чтобы что-нибудь себе закупить. У федерального бюджета таких КУ очень много, и денежные средства не поступают напрямую из федерального бюджета. Как правило, выстроится иерархия из участников бюджетного процесса. денежные средства будут распределяться по главным Сначала распорядителям соответствующего бюджета, главный распорядитель распределит по своим подведомственным распорядителям, которых у него может быть много. Эти распорядители буду распределять лимиты бюджетных обязательств по 49 подведомственным им КУ. Те отношения, которые связаны с распоряжением выделенными средствами – доведение лимитов бюджетных обязательств до КУ, составление ему сметы – это все бюджетные правоотношения. Когда уже у КУ есть заключенный гос. контракт, и необходимо осуществить платеж по этому контракту, тут – г-п отношения. Хотя надо понимать, что непосредственно оплате будут предшествовать некоторые действия, например, санкционирование платежа ФК – это властная деятельность, соответственно, бюджетные правоотношения. В настоящее время в нижнем звене в описанной выше ситуации могут быть только КУ, а не БУ или АУ. По общему правилу, сейчас БУ и АУ не являются получателями средств соответствующего бюджета. Возможно в некоторых ситуациях они будут являться главными распорядителями – наиболее значимые учреждения в определенных сферах. Какие тогда отношения складываются, когда АУ и БУ получают денежные средства из бюджетов? В основном они сейчас получают субсидии, НО ОНИ ВСЕ РАВНО НЕ ПОЛУЧАТЕЛИ. Следовательно, если они не получатели, то они не участники бюджетного процесса, следовательно, это не бюджетные правоотношения? Применительно к вопросу о предмете БП, следуя конституционным принципам бюджетная система у нас трехуровневая. Поэтому особое значение в рамках многоуровневой бюджетной системы приобретают межбюджетные отношения – передача денежных средств из бюджета в бюджет, предоставление межбюджетных трансфертов. Специфика соответствующих бюджетных правоотношений проявляется в субъектном составе. В рамках межбюджетных отношений участниками являются сами публично-правовые образования – РФ, субъекты, муниципальные образования. Когда говорим о бюджетных правоотношениях – идёт речь о линейной зависимости между участниками этих отношений, в то время, как в налоговых отношениях – там функциональная зависимость. Источники БП 50 1) Международные договоры как источник бюджетного права имеют приоритет над положениями БК РФ. 2) Конституция +конституционные акты (уставы субъектов и уставы МО). 3) Бюджетное законодательство также трехуровневое – ФЗ, законы субъектов, акты представительных органов местного самоуправления. 4) Подзаконные нпа, если в налоговом праве основным источником является только закон, а подзаконные нпа допустимы лишь в некоторых случаях, в БП подзаконные нпа очень широко используются для регулирования соответствующих правоотношений. Это акты Президента, Правительства, Мифина, ФК (в отдельных случаях). 5) Правовые позиции КС, ВС, ВАС (неформальные источники). Лекция 6. Килинкарова Е.В. 19.09.2014 Структура бюджетного законодательства Помимо БК в состав бюджетного законодательства на федеральном уровне также входят ФЗ постоянного действия, регулирующие бюджетные правоотношения, а также ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий период, а также ФЗ о бюджетах государственных внебюджетных фондах. Почему мы делим ФЗ на ФЗ постоянного действия и другие ФЗ? Это связано с особенностями действия во времени ФЗ о соответствующих бюджетах. ФЗ о федеральном бюджете (или закон о другом бюджете) – это законодательный акт особого рода. По вопросу о правовой природе этого акта, применительно к вопросу, о федеральном бюджете высказался КС РФ в Постановлении от 23.03.2004 года №9П. Необходимость рассмотрения этого вопроса в КС возникла потому, что в законах о федеральном бюджете на соответствующие годы регулярно появлялись нормы о 51 том, что, например, положения федерального законодательства иных ФЗ приостанавливают свое действие на очередной финансовый период (могли быть приостановлены определенные выплаты либо уменьшен их размер). Возник вопрос: можно ли этим актом временного действия вносить изменения в иные ФЗ, тем более, что этим ограничивались некоторые права граждан (права на разные выплаты, гарантии и т.д.)? КС указал, что ФЗ о федеральном бюджете является особым актом, поскольку представляет собой лишь правовую форму финансового плана. Этот закон создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, которые закреплены в иных ФЗ. Сам по себе данный ФЗ не может порождать прав, обязанностей либо отменять эти права, обязанности. Поскольку ФЗ о федеральном бюджете – это лишь правовая форма финансового плана государства, то по своему содержанию этот акт должен содержать только те положения, которые связаны с финансовым планом (доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов). Никаких регулятивных норм, правил поведения там быть не может, не должно. Этот закон не может в качестве последующего закона, специального закона изменять ранее изданные законы либо лишать их юридической силы. Несмотря на то, что КС в 2004 году высказал эту позицию, тем не менее в последующих ФЗ о федеральном бюджете встречались отдельные регулятивные нормы. Так, например, до реформы статуса учреждений, которая закончилась с появлением казенных учреждений, отдельные переходные положения содержались в законе о бюджете применительно к статусу бюджетных учреждений. Реформа эта длилась долго, надо было принять отдельный закон о статусе учреждений, законодатель этого не сделал, а просто сносил изменения в ФЗ о федеральном бюджете. Этот подход вообще никак не соответствует позиции КС. Действие во времени ФЗ о бюджете обусловлено тем, что это акт не постоянного действия, а рассчитан на определенный временной период. По общему правилу этот акт вступает в силу 01.01 и действует до 31.12 соответствующего финансового года, если иное не предусмотрено самим ФЗ или БК. По общему правилу на федеральном уровне закон о бюджете принимается на три года – финансовый год и плановый период (1+2 года). Каждый год смещается плановый период – 52 «скользящая трехлетка». Действует этот акт только в течение финансового года, в течение планового периода он не действует. Иное может быть предусмотрено этим ФЗ или БК РФ. Не всегда органы власти (особенно региональные и местные власти) могут успеть принять акт о бюджете, чтобы он уже вступил в силу 01.01. Поэтому в ст. 190, 191 БК РФ предусмотрены ситуации временного управления бюджетом. Какие существуют ФЗ постоянного действия, регулирующие бюджетные правоотношения? ФЗ «О счетной палате» (говорят в аудитории), вообще их не очень много. Вообще это практически только БК РФ. Применительно к уровню субъектов РФ. Там есть акты постоянного действия и законы о соответствующих бюджетах. На уровне субъектов формируются территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Поэтому помимо закона о бюджете на соответствующий период есть также законы субъектов о бюджетах территориального государственного внебюджетного фонда. Основное регулирование бюджетной сферы – на уровне федерации, однако у субъектов также остаются вопросы, которые могут быть урегулированы только ими в своих актах – тут и принимаются законы субъектов постоянного действия (на слайдах примеры, точные реквизиты законов не называются – законы СПб от 2007 года о предоставлении межбюджетных трансфертов и о бюджетном процессе в городе???). На уровне местного самоуправления также акты постоянного действия и акты о соответствующем бюджете. На местном уровне нет никаких бюджетов государственных внебюджетных фондов. БК РФ обладает приоритетом над всеми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. В 2003 году были внесены особые изменения в БК РФ. Касаются особого порядка внесения изменений в БК РФ. Смысл в том, что все изменения в БК РФ могут 53 вносится только отдельным ФЗ , которые имеет предметом самостоятельного регулирования именно внесение изменений в БК РФ. Внесение изменений с помощью другого ФЗ, предмет регулирования которого иной, не допускается. Это правило не только про изменение положений БК РФ, но также про приостановление, отмену, признание положений утратившими силу. Развивая положения КРФ о федеративном устройстве и самостоятельности местного самоуправления, в БК РФ закрепляются бюджетные полномочия федерации, субъектов и ОМС (ст. 7-9 БК РФ). Бюджетные полномочия РФ можно разделить на несколько групп. Первая группа – полномочия в отношении бюджетного процесса для всех бюджетов бюджетной системы, эти положения являются основанием для широких полномочий РФ в нормотворчестве в сфере регулирования бюджетных правоотношений (РФ устанавливает общие принципы функционирования и организации бюджетной системы, определяет основы бюджетного процесса, основы межбюджетных отношений, основы составления проекты бюджетов, их утверждения и исполнения, порядок установления расходных обязательств, основы формирования доходов и осуществления расходов – все ключевые вопросы устанавливаются на федеральном уровне и регулируются единообразно). Помимо регулирования, которое распространяется на все бюджеты бюджетной системы, к бюджетным полномочиям РФ относятся полномочия, которые касаются регулирования бюджетного процесса на федеральном уровне. Это установление порядка составления, рассмотрения проектов бюджетов именно федеральных бюджетов и бюджетов ГВФ на федеральном уровне, утверждение, исполнение данных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением, установление исполнения расходных обязательств РФ, установление порядка предоставления трансфертов из федерального бюджета и т.д. Бюджетные полномочия субъектов РФ содержатся в ст. 8 БК РФ. Здесь можно выделить три группы полномочий. Первая группа полномочий касается регулирования бюджетного процесса на региональном уровне. Вторая группа – 54 полномочия субъектов по регулированию бюджетного процесса на местном уровне (установление общего порядка предоставления межбюджетных трансфертов между местными бюджетами, установление нормативов отчисления доходов местных бюджетов от налогов, определение порядка установление расходных обязательств муниципальных образований и т.д.). Москва и СПб обладают особым статусом, поэтому применительно к их бюджетным полномочиям имеются некоторые уточнения (расширение их полномочия по сравнению с другими субъектами РФ). Смотрите в БК. Применительно к муниципальным образованиям, регулирование дифференцируется в зависимости от вида муниципального образования. У нас установлена двухуровневая система муниципального устройства. Это предполагает, что у нас есть муниципальные образования первого уровня – поселения, которые могут входить в состав более крупных образований – муниципальных образований второго уровня. Смотреть ФЗ-131. В бюджетном законодательстве одно из первых проявлений этой двухуровневости – ст. 9 БК РФ – сначала идет список полномочий для всех видов муниципальных образований, потом – отдельно бюджетные полномочия муниципальных районов (2-й уровень, у него есть дополнительные бюджетные полномочия). Если будет в задаче вопрос о том, возможно ли регулирования определенного вопроса на данном уровне, кто регулирует, кто определяет порядок – обращаться к 7-9 статьям БК РФ. Тема 4. Бюджетная система РФ Понятие бюджета Ст. 6 БК РФ. Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Это понимание – его по-разному называют – динамичное, 55 экономическое – только одно из пониманий бюджета, но с точки зрения БК РФ – только так понимается бюджет. Бюджет в материальном смысле – денежные средства. Бюджеты не существуют изолировано и объединяются в бюджетную систему. Бюджетная система Российской Федерации государственном основанная - устройстве на экономических Российской Федерации, отношениях и регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджеты присутствуют на всех трех уровнях бюджетной системы. Структура бюджетной системы, которая определена в ст. 10 БК РФ, предполагает выделение бюджетов федерального, регионального и местного уровней. На федеральном уровне выделяется два основных элемента – федеральный бюджет и бюджеты ГВФ (бюджет Пенсионного фонда, бюджет федерального Фонда социального страхования и бюджет Фонда обязательного медицинского страхования). В бюджетную систему входят не сами фонды, а их бюджеты. На региональном уровне в структуре бюджетной системы выделяются бюджеты субъектов и бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования. На местном уровне – два подуровня. Первый уровень, нижний бюджеты поселений, второй – бюджеты муниципальных районов, городских округов и внутригородских территориальных образований Москва, СПб. Помимо понятия бюджета, БК также использует понятие консолидированный бюджет – свод бюджетов бюджетной системы на определенной территории. При этом в консолидированный бюджет не включаются бюджеты ГВФ. Также не учитываются межбюджетные трансферты при составлении консолидированного бюджета. Консолидированный Консолидированный бюджет бюджет не используется прогнозирования развития территорий. имеет для правовой целей формы. планирования, 56 Принципы бюджетной системы Ст. 28 БК РФ – 13 принципов. Перечень принципов изменялся с момента принятие БК. Статья называется «Принципы бюджетной системы», получается, что эти принципы должны быть связаны со всей совокупностью бюджетов. Но далеко не все принципы, которые перечислены в ст. 28, связаны со всей бюджетной системой. Базовыми являются три принципа: единство бюджетной системы, самостоятельности бюджетов и сбалансированности бюджетов. Но также мы можем найти такие принципы, которые приобретают особое значение не для всей системы, а для, например, отдельных стадий бюджетного процесса. Принцип единства кассы – имеет значение для стадии исполнения бюджетов, раньше он и был в другой главе БК – исполнение бюджетов. Не вполне правильно говорить, что все эти принципы – принципы именно бюджетной системы, нужно говорить, что в перечень здесь включены принципы разных институтов бюджетного права. Первый принцип – Принцип единства бюджетной системы. Этот принцип является следствием того, что законодатель наделяет весьма широкими полномочиями в сфере регулирования бюджетных отношений Российскую Федерацию. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, бюджетных мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ). 57 Следующий принцип – принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ). В статье много чего перечислено, можно это все классифицировать на позитивный и негативный аспекты. В рамках соответствующего подхода можно выделить отдельные элементы. Второй подход – более абстрактное рассмотрение принципа, без привязки к тексту БК РФ. МЫ выделим позитивный аспект и негативный, а отдельные элементы выделим в позитивном аспекте. Более подробно – есть статья Шевелёвой о бюджетной системе РФ, где она все это рассматривает и предлагает выделять отдельные элементы. При наличии трех уровней публичной власти, всем этим трем уровням должна быть дана определенная самостоятельность, иначе будет не федерация, а унитарное государство. Применительно к позитивному аспекту, доктринально в принципе самостоятельности бюджета предлагают выделять четыре основных элемента: организационная самостоятельность. Она предполагает право и обязанность самостоятельно осуществлять бюджетный процесс. Также есть доходная самостоятельность – право на собственные доходы, закрепление за каждым бюджетом своих собственных доходов, право на участие в установлении соответствующих доходов. Расходная самостоятельность – возможность самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов. Самостоятельная бюджетная ответственность – ответственность по долгам соответствующего публично-правового образования несет именно это образование, перекладывание ответственности на иные уровни власти недопустимо. Это все – позитивный аспект. Негативный аспект связан с установлением определенных запретов. Есть запрет устанавливать расходные обязательства, которые подлежат финансированию за счет нескольких бюджетов, либо за счет другого бюджета, либо без установления того, за счет какого бюджета финансировать. Запрещается введение в течение финансового года изменений в бюджетное законодательство, которое приводит к снижению доходов или повышению расходов. Принцип самостоятельности бюджетов неоднородно регулируется в БК РФ. Если мы говорим о позитивном аспекте, выделяя в нем организационную самостоятельность, 58 доходную самостоятельность, расходную самостоятельность и самостоятельность ответственности, основной вопрос, который возникает, это насколько это все допустимо, при условии, что первый принцип, о котором мы говорили, это принцип единства бюджетной системы, который является основой для широкого нормотворчества федерации, когда практически все основы для всех бюджетов урегулированы на федеральном уровне. Получается, что принцип единства бюджетной системы больше характеризует бюджетную систему унитарных государств. Принцип самостоятельности бюджетов отражает наличие самостоятельных субъектов РФ и самостоятельности ОМС. Если обратиться к ст. 31 БК – там почти в каждом абзаце – «если иное не предусмотрено БК РФ». Если говорим о доходной самостоятельности – за каждым бюджетом закрепляются свои собственные доходы, об этом не поспоришь, но принцип самостоятельности бюджетов говорит не об этом. В ст. 31 БК РФ говорится о праве устанавливать доходы и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующий бюджет. Если мы обратимся к налоговому законодательству, то практически все налоги устанавливаются на федеральном уровне. Полномочия региональных и местных властей по установлению региональных и местных налогов очень незначительны. Более того, были внесены изменения, которые еще больше ограничили эту возможность. Кроме этого, федеральные, региональные и местные налоги делятся на эти виды исходя не из того, в какой бюджет они поступают. Это деление – на основе критерия – кто вводит его в действие, каким актом устанавливается, на какой территории подлежит уплате. Если вас интересует куда именно, в какой бюджет они поступают, то надо обращаться к БК, где в статьях, посвященных налоговым доходам, и устанавливается, в какой именно бюджет все они поступают. Там и видно, что не всегда, например, региональный налог будет поступать в региональный бюджет, также есть федеральные налоги, которые зачисляются в региональный бюджет. Поэтому доходная самостоятельность по большей части лишь декларативна. Что касается расходной самостоятельности – право самостоятельно определять направления и формы расходования средств. Чем предопределяется, на какие цели 59 публично-правовые образования могут тратить средства бюджетов? ФЗ -131 – там есть вопросы местного значения. Несмотря на то, что БК определяет, что публичноправовые образования (ОМС) самостоятельно определяют направления расходования бюджетных средств, получается, что не совсем самостоятельно, потому что они обязаны действовать в рамках вопросов, определённых в ФЗ-131. Что касается форм расходования бюджетных средств, то в БК РФ есть понятие и виды форм бюджетных ассигнований. Виды – исчерпывающий перечень. Все расходы бюджетов должны быть осуществлены в рамках этих видов бюджетных ассигнований, поэтому выбрать свою особую форму ни субъект, ни МО не могут. Говоря об организационной самостоятельности, бюджетный процесс – это в том числе исполнение бюджетов - властная деятельность органов. Применительно к налогам, соответствующие функции по администрированию налоговых доходов осуществляет ФНС со своими территориальными органами. Функцию по кассовому обслуживанию всех бюджетов бюджетной системы осуществляет ФК – федеральный орган власти. О возврате излишне уплаченных сумм – плательщик идет к администратору этих доходов, администратор принимает решение о возврате, направляет документы в ФК, ФК перечисляет. У каждого публичноправового образования есть налоговые доходы, которые администрируются федеральными органами власти. Если даже речь идет об излишне уплаченных суммах, которые должны поступать не в федеральный, а в бюджет иного уровня, получается, что при возврате излишне уплаченных сумм вся схема работает вообще без участия этого публично-правового образования, а только на уровне федерации. Но при этом мы говорим, что есть организационная самостоятельность, потому что эти ограничения не носят тотальный характер. Сопоставляя принцип самостоятельности и единства, следует говорить, что эти принципы не могут быть одновременно реализованы в полном объеме. Чем больше реализовывается принцип единства бюджетной системы, тем больше ограничивается принцип самостоятельности бюджетов (на уровне субъектов и 60 ОМС), и наоборот. В РФ, что касается бюджетной системы, сейчас превалирует унитарность, а не федерализм. Лекция 7. Килинкарова Е.В. 25.09.2014 Продолжаем тему Принципы бюджетной системы. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ (БС РФ). Содержание данного принципа определено в статье 30 БК: закрепление за бюджетами бюджетной системы РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ИФДБ). Применительно к доходам первичное закрепление доходов осуществлено в БК (открыть соотв раздел БК о доходах, увидеть распределение доходов по соотв бюджетам БС). Также принцип разграничения доходов, расходов и ИФДБ между бюджетами БС предполагает распределение полномочий органов гос власти, ОМС и органов управления гос внебюджетными фондами (ГВФ) соответственно по формированию доходов бюджетов, по формированию ИФДБ и установлению и исполнению расходных обязательств ППО. Данный принцип также налагает на органы власти запрет налагать на ЮЛ и ФЛ не предусмотренные российским законд-вом фин. и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий. Следующий принцип – это закрепленный в ст.31.1 БК РФ принцип равенства бюдж прав субъектов РФ и МО. В составе принципов бюджетной системы РФ данный принцип появился в 2008 году. Изначально соотв принцип закреплялся в той главе, которая была посвящена регулированию межбюджетных отношений, однако содержание данного принципа не было законодательно определено, соотв-но в настоящее время этот принцип является принципом БС, и у нас есть законодательное определение его содержания. Этот принцип предполагает, что в 61 соответствии с определенными едиными принципами и требованиями осущ-ся следующая деятельность: определение бюджетных полномочий органов гос власти субъекта и органов МС; установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов в бюджеты субъектов и мест бюджеты; определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов. Именно в силу указанного принципа являются недействительными договоры и соглашения, заключенные между органами власти, которые не соотв-т БК РФ. Пояснение: применительно к данному принципу не идет речь о равенстве бюдж прав субъектов федерации И муниципальных образований. Идея заложена следующая: равенство субъектов среди субъектов и МО среди МО. Вместе с тем, в РФ ведь установлена двухуровневая система МС, и у муниципальных образований разного уровня различаются объемы бюджетных полномочий. В частности, бОльший объем бюджетных полномочий предоставлен муниципальным районам, по сравнению с поселениями. Кроме того, существует определенная специфика в статусе МО, расположенных на территории Мск и СПб. Проблема: принцип провозглашен, но встает вопрос: в равной ли степени он соблюдается в остальных положениях БК, непосредственно регулирующих статус МО в соотв-щих правоотношениях. Принцип полноты отражения доходов, расходов и ИФДБ. Ст. 32 БК РФ Предполагает: все расходы, доходы и ИФДБ в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соотв бюджетах. Содержание принципа очевидно следует из его названия. 62 Применительно к данному принципу особое значение для нас будут приобретать доходы и их понятие. Могут ли доходы существовать только в денежной форме или в неденежной тоже? И если мы не признаем существование доходов в неденежной форме, то как быть с, например, арендной платой, отдаваемой за гос имущество, когда а/плата определяется в неденеж форме? Ведь ГК устанавливает, что арендная плата мб установлена в разных формах, денежная – не является исключительной. Как неденежные выгоды ППО отражать в доходах? Подробнее об этом – в теме доходы. Принцип сбалансированности бюджетов ст 33 БК РФ Его смысл в упрощенном виде – на слайде: объем предусмотренных бюджетов расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений ИФДБ. В ст 33 также делается оговорка о том, что соответствующие суммы доходов и поступлений ИФДБ уменьшаются на сумму выплат из бюджета, связанных с ИФДБ и изменением остатка на счетах по учету средств бюджета. Оставим эту говорку сейчас за скобками. После темы доходы это станет понятно. Расходы дб меньше или соответствовать суммарному объему доходов и поступлениям ИФДБ. Дефицит и профицит. БК не устанавливает запрета на принятие дефицитного бюджета. Вместе с тем в ст 33 установлена рекомендация уполномоченным органам исходить из необходимости минимизации дефицита бюджета при его составлении, утверждении и исполнении. Не соответствует принципу сбалансированности не только дефицитный, но и профицитный бюджет. Хотя, безусловно, с точки зрения экономической дефицит гораздо более негативное явление, нежели профицит. 63 Таким образом, данный принцип устанавливает некое количественное соотношение между расходами и доходами, а также ИФДБ. В то же время, у нас есть еще принцип общего совокупного покрытия расходов бюджета. ст 35 БК РФ Содержание принципа: расходы бюджетов не мб увязаны с определенными доходами бюджета и ИФДБ. То есть по общему правилу предполагается, что все доходы, которые поступают в соответствующий бюджет, обезличиваются и финансирование расходов осуществляется из этой обезличенной массы денежных средств. Мы не увязываем осуществление какого-либо расхода с поступлением денежных средств от определенного дохода. (Пример: весьма распространены утверждения, мол, раз плачу транспортный налог, значит дороги дб хорошими. Или: поступления транспортного налога очень маленькие, поэтому и дороги такие плохие. БК не дает никаких оснований для возможности существования таких утверждений, потому что по общему правилу доходы бюджета не связаны с определенными расходами). Исключения из данного правила ДОПУСКАЮТСЯ. Они дб предусмотрены актом о бюджете и только в случаях и пределах, установленных БК. В частности, БК к таким случаям относит ситуации осуществления расходов применительно к таким доходам как субвенции и субсидии, предоставляемые из бюджетов БС РФ. Пояснения: субвенция – это сумма денежных средств, предоставляемых из одного бюджета другому бюджету БС, которая в силу БК РФ непосредственно связана с финансированием переданного полномочия (передача полномочия федерации на уровень субъекта будет сопровождаться соответствующим финансированием, также и субъекты при передаче полномочий МО сопровождают эту передачу полномочий передачей ден.ср-в. То есть здесь расходы носят целевой характер. Особенно актуальным вопрос субвенций становится в отношении передачи от 64 федерации субъектам тех полномочий, которые связаны с выплатами населению. В отношении субвенций понятно, почему существует привязка расходов к определенным доходам, здесь она оправдана. Точно также можно говорить о субсидиях. Единое определение субсидии в БК отсутствует. В большинстве своем эти платежи предполагают софинансирование определенных значимых расходов, причем речь идет о софинансировании расходов, которые относятся к тому уровню власти, кому передается соотв.субсидия полномочия, а не чужого переданного). (софинансирование собственного Таким образом, при осуществлении определенных проектов и их финансировании привязка доходов к расходам имеет место быть (изъятие из принципа). Еще одно исключение из принципа общего совокупного покрытия расходов бюджетов также может быть предусмотрено к средствам целевых иностранных кредитов, в отношении добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан; расходов бюджетов, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ. Перечень этих исключений из принципа общего совокупного покрытия расходов бюджетов является закрытым. Есть еще несколько случаев, которые мы с вами не назвали, посмотрите сами в БК. Интересно, что раньше в ст.35 в качестве исключения указывались целевые внебюджетные фонды, расходование средств из них. А вот в настоящее время есть у нас целевые бюджетные фонды? Обратите внимание, что до января 2008 в БК существовало такое понятие как целевой бюджетный фонд. И в ст.17 определялся он как фонд ден.ср-в, образуемый в соотв с законод-вом РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Соответственно, средства целевого БФ мб использованы только на цели, соответствующие назначению соответствующего целевого бюджетного фонда. Таким образом, целевые бюджетные фонды – это несколько иной механизм по отношению к целевым внебюджетным фондам. Что касается ГВФ и целевых БФ, то 65 немножко истории, чтобы понимать. Активно процесс формирования целевых внебюджетных фондов начался в 90-е гг 20 века. В связи с известной экономической ситуацией на начало 90-х годов приходилась острая дефицитность федерального бюджета и, соответственно, у государства появлялось желание защитить определенные расходы от сокращения в условиях непоступления соотв-щих доходов. Поэтому возникало желание определенным образом обеспечить финансирование отдельных наиболее значимых расходов. Какое было предложено решение: обособить отдельные фонды денежных средств, из которых будет производиться финансирование отдельных наиболее значимых расходов. У этих фондов будут свои источники доходов, и расходы из этих фондов будут финансироваться независимо федеральный бюджет. от того, насколько дефицитным При этом создавая такие фонды, является как дорожный, экологический, фонд борьбы с преступностью, несмотря на то, что цель создания фондов была благая (финансирование определенных расходов), было много негативных аспектов создания такого большого количества целевых фондов. В отношении этих независимых фондов был мало урегулирован бюджетный процесс, осуществлялся меньший контроль за использованием этих средств, и в итоге был поставлен вопрос: не приводит ли формирование такого большого количества БФ к растаскиванию бюджетных средств федерального бюджета по фондам, при условии, что одновременно мы снижаем уровень контроля за расходованием этих средств. В итоге в 1994 году был издан Указ Президента, который призвал консолидировать внебюджетные целевые фонды в составе федерального бюджета. Аналогичные рекомендации были даны и субъектам. В большинстве своем эти целевые внебюджетные фонды превратились в целевые бюджетные фонды. Единственное искл было предоставлено в отношении фондов на социально значимые расходы – те самые государственные внебюджетные фонды, о которых мы с вами в прошлый раз говорили (пенсионный, соц. страхования, обязательного мед. страхования). Их бюджеты существуют независимо от федерального бюджета. Соответственно все иные целевые фонды, находящиеся вне бюджета федерального, вошли в состав федерального бюджета в статусе целевого 66 бюджетного фонда. Соответственно, целевой бюджетный фонд, исходя из того определения, которое мы с вами процитировали, это те фонды ден.ср-в, которые имеют целевое назначение, формируются за счет определенных доходов целевых и, соответственно, использование этих средств осущ-ся по смете. С 1 января 2008, в том числе в рамках осуществления принципа общего совокупного покрытия расходов, законодатель отказался от использования термина «целевой бюджетный фонд», что, видимо, должно нас наводить на мысль о том, что законодатель посчитал необходимым отказаться в принципе от использования такого механизма как целевой бюджетный фонд. Но в то же самое время возникает вопрос, насколько последовательной является позиция законодателя по этому вопросу. Т.е. отказавшись от определения целевого бюджетного фонда, не идем ли мы по пути того, что мы на самом деле создаем в нашем бюджете такие фонды, но просто уже не называем их целевыми бюджетными фондами? То есть от определения отказались, а сами явления продолжают существовать. В связи с этим, из нового интерес представляют дорожные фонды. Правовое регулирование дорожных фондов в БК содержится в ст.179.4. Соответственно, статья относительно новая, и ДФ определяются в ней как часть средств бюджета, подлежащие использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов. То есть это часть средств бюджета, которая расходуется на определенные цели, и у этого фонда определенное целевое назначение. Вопрос ставится о том, является ли этот фонд целевым бюджетным фондом в том смысле, в каком это было установлено в ст.17 БК, то нам нужно ответить на вопрос о том, а образуется ли соответствующий фонд за счет доходов определенного целевого назначения, целевых отчислений. Здесь я бы хотела, чтобы вы немного подумали и ответили 67 мне, являются ли ДФ, предусмотренные в ст.179.4, целевыми фондами по смыслу ранее действовавшей ст.17. А пока еще один вопрос применительно к принципу общего совокупного покрытия расходов. Если бы перед вами поставили вопрос, как соотнести принцип сбалансированности бюджетов и принцип общего совокупного покрытия расходов? Можно ли их вообще как-то соотнести, можно сравнивать или нельзя? Речь идет о схожих явлениях или нет? Из зала: в первом случае (принцип сбалансированности) дано количественное соотношение доходов и расходов, а во втором (общего совокупного покрытия расходов) – качественное соотношения доходов и расходов. Килинкарова: Все верно. На этом прервемся, потом ответим на вопрос о фондах. Из зала: по сути, эти дорожные фонды, исходя из определения – это то же самое, что было в ст.17. То есть это те же целевые фонды, только названные по-другому. Килинкарова: ммм, ну, с точки зрения чисто юридической, что, все согласны, что это то же самое? Вроде как они формируются за счет определенных целевых доходов. Смотрим статью 179.4, как они формируются. Часть 3: Объем бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период в размере не менее суммы установленного настоящей статьей базового объема бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда, скорректированного с учетом прогнозируемого объема доходов федерального бюджета от (определенных видов доходов). То есть вот с точки зрения юридической конструкции Вам кажется, что это одно и то же, что было в статье 17 до 2008 года? Из зала: другая точка зрения, не одно и то же. В статье установлена определенная минимальная сумма, ниже которой ДФ не может содержать. Следовательно, если 68 объемов средств, полученных из определенных источников доходов, не хватает, то ДФ будут наполняться из других источников, которые не связаны вот с теми определенными источниками доходов, поэтому мы не можем говорить, что это целевой БФ. Но некая схожесть есть, потому что часть доходов будут именно целевыми. Килинкарова: то есть в БК напрямую не говорится, что БФ формируется именно за счет целевых поступлений доходов таких-то – и дальше перечень доходов. Такая конструкция не используется. Фонды формируются в определенном размере, а этот размер привязывается к прогнозируемому объему поступлений от определенных доходов. Поэтому, на мой субъективный взгляд, законодатель здесь немного хитрит, потому что данная юридическая формулировка нормы не позволяет нам говорить о том, что соотв-щие фонды формируются за счет соотв-щих доходов. То есть, как правильно сказала Ваша коллега, если вдруг не совпадет объем прогнозируемых поступлений и фактический объем поступлений в сторону меньшего, то все равно это фонд будет формироваться в установленном размере. Но вместе с тем, изначально заложена такая идея, что объемы фондов формируются таким образом, чтобы было соответствие между тем, сколько должно поступить от определенных доходов и тем, какого размера этот фонд. Поэтому все равно происходит обезличивание, и данный фонд не является исключением из рассматриваемого нами принципа. Но та экономическая идея, которая здесь заложена, очень сильно близка к целевому БФ в том смысле, как это понималось в ст.17 до января 2008 года. Поэтому здесь есть некое расхождение между юридической конструкцией и той идеей, которая заложена. Поэтому соответствующий принцип далеко не так прост (даже когда мы будем анализировать соответствие остальных норм БК данному принципу). Следующий принцип – ст 34 принцип эффективности использования бюджетных средств. 69 Обратите внимание, что это один из принципов, отредактированных изменениями 2013 года. Новым стало то, что законодатель ввел понятие экономности и результативности. Получается, что эффективность использования бюджетных средств предполагает либо экономность, либо результативность. Если обратиться к буквальному тексту БК, данный принцип предполагает, что при составлении и исполнении бюджетов участники БП должны исходить из необходимости достижения заданных результатов либо с использованием наименьшего объема средств (экономность), либо должны исходить из достижения наилучшего результата с использованием определенного объема бюджетных средств (результативность). Таким образом, показателями экономность эффективности и результативность использования являются бюджетных основными средств. Само содержание этого принципа не претерпело существенных изменений в 2013 году, были лишь сделаны уточнения по поводу экономности и результативности. Определять, из чего исходить: экономности или результативности, нужно по ситуации, смотря какие поставлены задачи перед субъектом, в каких условиях он оказался. Принцип прозрачности (открытости) – статья 36 БК РФ. Данный принцип предполагает: обязательное опубликование бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту предоставления информации о ходе исполнения бюджета, доступность иных сведений о бюджетах, обязательная открытость проектов бюджетов, процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджета, стабильность, или преемственность, бюджетной классификации, а также обеспечения сопоставимости показателей бюджета. Таким образом, мы с вами видим, что принцип прозрачности пронизывает все стадии бюджетного процесса: начиная от подготовки бюджета и заканчиваю 70 опубликованием отчета об исполнении соотв бюджета. На каждой стадии есть свои проявления этого принципа. Основная идея: соотв информация дб открыта, прозрачна как для лиц, находящихся за рамками этого БП (ЮЛ, ФЛ и т.д.), так и для непосредственных участников БП. В рамках принципа прозрачности установлено правило о том, что секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. Важным элементом этого принципа в современных условиях также становится правило о едином портале БС РФ. Он размещен в сети Интернет по адресу budget.gov.ru . Принцип достоверности бюджета – ст.37 БК РФ. Предполагает: 1) надежность показателей прогноза соц-эк развития соотв территории (используется при разработке бюджета) 2) реалистичность расчетов расходов/доходов бюджета Далее пойдут «особенно интересные принципы». Принцип подведомственности расходов бюджетов Появился в кодексе в начале января 2008 года. И он стал относительно новым принципом, по сути, ранее не имел аналога, нигде закреплен не был, стал новеллой. На какие же ситуации рассчитан данный принцип, какие цели преследовал законодатель, вводя данное регулирование? Как мы с вами говорили, в исполнении по расходам у нас есть три основных участника БП (главный распорядитель, распорядитель и получатель бюдж ср-в). Соответственно, денежные средства должны каким-то образом дойти до получателя. В реальной жизни зачастую складывались ситуации, когда одно учреждение, являющееся получателем, 71 оказывалось в ведении нескольких распорядителей либо гл. распорядителей. Хорошо, когда находясь в ведении нескольких органов власти, учреждение получает ср-ва от нескольких сразу, но ведь может не получить и не от одного, так как каждый будет перекладывать ответственность на другого (крайнего не найти). Чтобы создать стройную систему взаимоотношений между распорядителями (Р), гл. распорядителями (ГР) и получателями (П) и был введен данный принцип подведомственности расходов бюджетов. Что он предполагает? Условно можно выделить три основные составляющие: - ГР и Р бюдж.ср-в вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только тем Р и П, которые включены в перечень подведомственных им Р и П бюдж. ср-в. - П, в свою очередь, вправе получать бюдж.ассиг. и лимиты БО только у того ГР или Р, в ведении которого они находятся. - Р и П мб включены в перечень подведомственных Р и П только одного главного распорядителя бюдж.ср-в. *ЗДЕСЬ СХЕМА (ничего особенного + сама говорит, что это все есть в БК) Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (тоже тесно связан с взаимодействием ГР, Р и П бюдж.ср-в) Статья 38. Данная статья гласит, что БА и ЛБО доводятся до конкретных получателей ден.ср-в с указанием цели их использования. В свою очерердь, нецелевое использование бюджетных ср-в является нарушением бюдж.зак-ва, за него предусмотрены меры принуждения в БК, возможно привлечение и к иным видам отв-сти. Последний принцип (о нем уже очень много говорили) – единства кассы (ст.28.2). 72 Он, так же как принцип подведомственности расходов, появился в БК РФ в составе принципов в январе 20008, однако до этого он все-таки присутствовал в БК и был предусмотрен в статье 216. Этот принцип предполагает наличие у каждого бюджета своего единого счета бюджета. И зачисление всех кассовых зачислений, осуществление всех кассовых выплат осуществляется с единого счета бюджета. То есть все доходы зачисляются на этот единый счет, и расходование осуществляется только путем выплат с соответствующего счета. Исключения, которые допускает БК: в отношении операций, которые осущ-ся за пределами территории соотв-го ППО; операции, осуществляемые в соответствии с валютным законд-вом. Во всех иных случаях – только с ед. счета соотв бюджета. Отметим, что речь не идет о наличии единственного и неповторимого единого счета всех бюджетов. Просто у каждого ППО дб свой единый счет бюджета (хотя в будущем в рамках реформирования бюдж. законд-ва планируют и создание единого счета всех бюджетов). Единых счетов бюджетов столько, сколько бюджетов в стране. Где открывается единый счет бюджета? Это банковский счет, который открывается в учреждениях ЦБ. Полномочием на открытие соотв счета наделяется ФК (уже давно пришло и всем открыло). Пользоваться услугами других кредитных организаций можно только в исключительных случаях, когда, например, на территории нет учреждения ЦБ либо имеется невозможность выполнения соотв-щих функций теми учреждениями ЦБ, которые находятся на соотв территории. Банковский счет у каждого бюджета один в силу данного принципа. К элементам БС в том числе относятся бюджеты ГВФ, и это нужно учитывать, говоря о принципах БС. Вместе с тем, нужно понимать, что бюджеты ГВФ отличает определенное своеобразие, обусловленное в том числе тем, что за каждым отдельно взятым бюджетом ГВФ не стоит отдельное самостоятельное ППО (их 73 бюджеты используются для исполнения расходных обязательств федерации и субъектов федерации относительно мед. страхов.) Поэтому, разумеется, не все принципы применимы к бюджетам ГВФ в полном объеме. Вообще не применим – принцип равенства прав субъектов и МО. Подробнее об особенностях – учебник и монография Ногиной. Лекция 8. Килинкарова Е.В. 26.09.2014 Правовое регулирование доходов и расходов бюджетов. Бюджетная классификация: понятие и структура. Понятие бюджетной классификации содержится в статье 18 БК РФ: это группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, которая используется для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, а также обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов БС РФ. Помимо регулирования в БК применительно к бюджетной классификации также значение имеют и подзаконные акты. В частности, Приказ Минфина 2011 года №185, Приказ Минфина от 25 декабря 2012 года №171(применительно к бюджету 2013 года). Как следует из определения, основное назначением бюджетной классификации – инструментальное. Посредством стандартизации операций со средствами бюджета обеспечивается единообразное понимание соответствующих операций всеми участниками БП. Результатом применения бюдж.классификации к соотв-щим операциям, осуществляемым со средствами бюджета, является присвоение соответствующей операции кода бюджетной классификации (КБК). КБК – это цифры. Определенное количество цифр, каждая из которых имеет определенную смысловую нагрузку. Именно благодаря тому, что каждой операции присваивается соотв-щий код (определенная последовательность чисел), мы и 74 достигаем цели – понятное, общее, единообразное отражение операций во всех бюджетах в числовом выражении, то есть сразу понятно, о какой операции идет речь. У каждой цифры – свое значение. Для того чтобы понять это значение, нам нужно вернуться к вопросу о составе бюджетной классификации. По ст.19 БК выделяются отдельно классификация доходов бюджетов, классификация расходов бюджетов, классификация ИФДБ и классификация операций ППО (классификация операций сектора гос управления). Как мы уже говорили, исполнение бюджетов осуществляется по доходам, расходам и ИФДБ. Поэтому каждая операция с бюджетными средствами подлежит определению в зависимости от своей сущности, то есть в соответствии с одной из трех первых классификаций (доходов, расходов либо источников ФДБ). Классификация операций сектора гос управления (ГУ) имеет универсальный характер и применяется ко всем операциям: как приходным, так и расходным. Мы сказали, что результатом применения классификации является присвоение кода. Когда речь идет об определенной доходной операции, то будет присвоен такой операции код классификации доходов бюджетов. Код классификации отражает следующие показатели: Первое - это код Главного Администратора доходов бюджета (как мы уже говорили, это тот главный участник БП, который имеет отношение к администрированию доходов) Также в классификацию включаются код вида доходов, код подвида доходов и код классификации операции сектора ГУ, относящихся к доходам бюджета. Те операции, которые связаны с осуществлением расходов, им присваивается код классификации расходов, в структуре которого так же на первом месте код ГРБС (участник БП, отвечающий за исполнение бюджета по расходам), далее код 75 раздела, подраздела целевой статьи и вида расходов; завершает соответствующий код - код классификации операций сектора ГУ, относящихся к расходам бюджетов. Последний вид операций, которые осуществляются в рамках исполнения бюджетов – это операции с источниками ФДБ. Код классификации ИФДБ содержит сначала ту часть кода, которая относится к ГА ИФДБ, далее код группы, подгруппы статьи и видов ИФДБ. Завершает, как и в первых двух случаях, код классификации операций сектора ГУ, относящихся к ИФДБ. То есть мы видим, что структура кодов всех операций примерно одинакова (независимо, доходы, расходы или ИФДБ). Теперь вы понимаете, что КБК, когда в платежных документах указывается, имеет большое смысловое назначение. КБК определенным образом унифицирована в БК РФ. Минфину предоставлена возможность более детально ее расписывать. Классификация едина для всех уровней бюджетной системы. Правовое регулирование доходов. Понятие доходов бюджета определено в ст 6 БК. В качестве доходов признаются поступающие в бюджет денежные ср-ва, за исключением тех д.с., которые поступают в бюджет, НО явл-ся источниками ФДБ. Таким образом, несмотря на то, что ИФДБ тоже поступают бюджет, доходами они не признаются, для них предусмотрен другой правовой режим. Ключевым признаком для дохода является поступление денежных ср-в в бюджет. На пути на единый счет соотв бюджета денежные ср-ва будут проходить следующий путь: сначала они будут зачислены на счета ФК (распределительные счета ФК, которые открываются в ЦБ). После того, как поступили на единый счет, который еще сравнивают с таблом общим, куда все деньги сваливаются, подлежащие зачислению в бюджетную систему, после этого органы ФК осуществляют учет доходов, которые поступили на соотв счет и распределяют их между бюджетами. Распределение с учетом КБК. После осуществления учетной деятельности, 76 производится перечисление на единые счета бюджетов, которые так же открыты в ЦБ. Для того чтобы быть признанным именно доходом, недостаточно поступить на счет органов ФК, ден. ср-ва должны поступить в соотв бюджет. Поэтому в соотв со ст 40 ден.ср-ва считаются поступившими в доходы соотв бюджета только с момента их зачисления на единый счет соотв бюджета. Не существуют абстрактные доходы, поэтому о доходе говорим только тогда, когда ср-ва поступили на единый счет соотв бюджета. В то же самое время есть момент, когда деньги уже поступили на счет казначейства, но еще не дошли до бюджета. В законодательстве очень часто к этой ситуации говорится о поступлении средств в Бюджетную Систему. То есть законодатель разграничивает поступление средств в БС и поступление соответствующих д.с. в доход. БК регулирует правоотношения с того момента, как д.с. поступили на распределительный счет казначейства (в БС). Классификация доходов. Можно предложить как минимум 3. В соответствии с первой классификацией критерием явл-ся то, к какому бюджету БС относится соотв доход. Можно осуществить на основании положений БК, в частности: доходы федерального бюджета (гл.7), доходы бюджетов субъектов (гл.8), доходы местных бюджетов (гл.9) и доходы бюджетов ГВФ (ст.146). Поэтому если вас интересует, к доходам какого бюджета относятся те или иные поступления, вы должны найти вот эти главы БК и искать в соотв статьях интересующий доход. Вторая классификация, которая предложена законодателем – это деление доходов на налоговые, неналоговые, а также безвозмездные поступления. С первой классификацией критерий понятен. А здесь все не так однозначно. Смотрим статью 41, высказываем мнение по поводу критерия. Для налоговых доходов, по сути, критерий формальный – поступления дб предусмотрены Налоговым законодательством (независимо от правовой природы, пеня и штраф – нет общей природы и т.п.). 77 Неналоговые доходы и безвозмездные поступления – не выделяет нам законодатель критериев. Можно обратить внимание на то, что безвозмездные поступления у нас определяются закрытым способом, к ним относятся: МБТ и безвозмездные поступления от лиц, которые не имеют прямого отношения к БС (ЮЛ, иностр.организации, ФЛ и т.д). В свою очередь, перечень неналоговых доходов является открытым. Получается, все то, что не попадает в налоговые и безвозмездные поступления и прямо не перечислено в качестве неналоговых, все равно признано иным неналоговым доходом. В неналоговых сосредоточены и те, которые имеют гражданско-правовую природу, и те, которые получены в результате применения мер ответственности. Говорить об определенной однородности платежей, которые у нас предложены в рамках неналоговых платежей тоже достаточно сложно. Вопрос о критериях, которые используются, если вообще используются, при классификации доходов весьма не однозначен, и ответ на него сходу не дать. В УМК была предложена позиция: в основе соотв классификации м. лежать такие критерии, как: принудительность, обязательность и добровольность уплаты. Но тут не все так однозначно тоже. Те же МБТ: субвенции обязательно нужно выплатить, а субсидии – по собственному усмотрению и положению, НО есть обратные субсидии, которые обязательны к уплате. Или, например, налоги – они обязательны к уплате по законодательству, но в то же время, когда субъект самостоятельно этот налог уплачивает, мы имеем дело с добровольной уплатой (а не принудительной, например). В итоге, один и тот же платеж мб охарактеризован одновременно как обязательный, добровольный и принудительный. Так что единого критерия нет, это проблематично. Килинкарова считает, что законодатель и не имел в виду никакой строгой классификации по единому критерию. Например, для налоговых установлен формальный критерий. Если из налогового законодательства изымается определенный платеж, то он и теряет статус 78 налогового в понимании БК (так было с таможенными платежами – в их сущности ничего не изменилось, но они были перемещены из НК в ТК. В связи с этим они утратили статус налоговых доходов). Неналоговые поступления - осуществляются внутри БС (МБТ в данном случае), а также те платежи из вне БС, которые уплачиваются соотв лицами добровольно. ТО есть к неналоговым относится все остальное. По поводу КБК есть официальные позиции по классификациям, там думать не надо. Вопрос классификации доходов спорный и неоднозначный. Статья 47 – понятие собственных доходов бюджета. Тут все доходы, кроме субвенций. Каковы сущностные черты собственных доходов в таком случае? Единственные средства, которые используются для осуществления переданных полномочий – это субвенции, соответственно, все остальные доходы, которые используются, они для исполнения собственных полномочий ППО. Помимо того определения, которое используется в статье 47, мы с вами можем определить СД как доходы бюджета, направляемые на исполнение собственных полномочий. НО не всегда в БК было такое понимание собственных доходов. До 2008: были собственные доходы и регулирующие доходы. Последние – это были преимущественно налоговые, которые закреплялись за соотв бюджетами на временной основе. А собственные – закреплялись на постоянной основе. Но потом стали вноситься изменения, в которых прямо называлось, какие доходы являются регулирующими. И чем же они тогда отличаются? Критерий перестал выдерживаться, от понятия регулирующих доходов отказались. А СД теперь понимаются другим образом. Поэтому в учебниках и комментариях часто встречаются ошибки по этому поводу. А теперь классификация не из БК, а доктринальная. 79 Она основана на критерии характера отношений, на основании которых соотв суммы уплачиваются в бюджет (в нашем учебнике эта классификация). Все доходы делятся на: гражданско-правовые (сдача в аренду имущества, продажа и т.д.), бюджетные доходы (именно какие отношения в основе – МБТ сюда, например), административные доходы (те средства, которые поступают с связи с применением мер адм.отв.), налоговые доходы, поступающие в результате исполнения налоговой обязанности или платежи, которые нужно уплатить в результате неисполнения обязанности; уголовно-правовые (в результате реализации мер уголовной ответственности). Еще один дискуссионный вопрос – может ли быть арендная плата не в денежной форме? Ведь доходы от сдачи в аренду – это доходы бюджета, а доходы бюджета – это всегда денежные средства по БК. НО ведь БК регулирует бюджетные правоотношения, а здесь гр-пр. Если обратиться к ГК, то он не устанавливает для ППО ограничений по формам арендной платы, нет специальных оговорок. Возникает вопрос: с одной стороны есть ГК, не устанавливающий ограничений для ППО, и БК – с другой. Есть ли между ними противоречие? Что применять? Если ГК допускает иные формы оплаты, а ППО участвует в обороте наравне с другими субъектами, то у нас нет оснований отказать или запретить получать арендную плату в неденежной форме. Это гражданские отношения, регулируемы ГК. А БК эти отношения не регулирует. Он регулирует отношения по формированию доходов, и он их регулирует с того момента, как денежные средства поступают на распределительный счет казначейства. Все что происходит до этого БК не регулируется(в части формирования соответствующих доходов). Поэтому если поступающих денег нет, то и дохода в понимании БК нет, но это не означает, что не будет, например, прироста стоимости имущества, получения какой-то выгоды для ППО в результате исполнения обязанности контрагента по договору аренды (ремонт или реставрация, например). 80 Вопрос о том, в какой форме будет получаться а/п решается в рамках гос политики по управлению имуществом, и в зависимости от того, какова эта политика, и должен совершаться выбор арендной платы (наиболее эффективное управленческое решение). На практике же в основном сдают в аренду с получением платы в денежной форме. Отдельные виды доходов. Налоговые доходы. Статья 41 БК РФ, к ним относятся: доходы от федеральных сборов, в т.ч. от специальных налоговых режимов, доходы от региональных налогов, доходы от местных налогов, а также пени и штрафы, предусмотренные налоговым законд-вом. Уже поговорили о том, что эти доходы объединяет немногое – только то, что они предусмотрены в налоговом законодательстве. Понятие налога в п.1 статьи 8 НК РФ: обязательный индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и ФЛ в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности либо хозяйственного ведения., либо опер. у. денежных средств. Все это в целях фин. обеспечения деятельности государства либо МО. Исходя из этого законодательного определения, можно выделить признаки налогов: обязательный платеж (ст. 57 К РФ, Пост КС от 17.12.1996 г №20-П – налог явл-ся необходимым условием существования государства, поэтому обязанность платить налоги, установленная в ст.57 К, распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства. Налогоплательщик не вправе по собственному усмотрению распоряжаться той денежной суммой, которая подлежит взносу в казну в качестве налога. Иное приводило бы к нарушению прав и законных интересов других лиц, в т.ч. государства. Фискальный суверенитет государства предполагает, что обязанность по уплате явл-ся публично-пр., и налог уст-ся в односторонне-властном порядке, согласие на уплату налога не явля-ся юридически 81 значимым для возникновения у налогоплательщика обязанности. Должен возникнуть объект налогообложения, и лицо должно соответствовать критериям). индивидуальная безвозмездность налога. Уплата налога не является условием совершения в отношении налогоплательщика каких-либо ЮЗД со стороны госу-ва. Поэтому оказание гос услуг со стороны госу-ва с точки зрения налоговой никак не связано с тем, платит соотв лицо налоги или нет. Следующий признак – это денежная форма. В соотв с действующим налоговым законодательством, обязанность по уплате налогов – ее исполнение предполагается только в денежной форме, в российской валюте, в наличной и безналичной форме. Налоги формируют соотв доходы бюджета – этим может быть объяснено его существование только в денежной форме. Хотя исторически налоги существовали и в не денежной форме. И по сей день они встречаются, из раритетов – опыт Мексики, где уже достаточно давно предоставляется возможность представителям творческих профессий предоставлять в качестве налога свои произведения искусства государству. А в большинстве своем – только деньги интересуют государства. Что касается фискальной цели – она предполагает, что налоги выступают обеспечением деятельности государства и МО, что отличает налоги от ряда других платежей, которые взимаются, например, в целях наказания или компенсационного платежа. Отчуждение части имущества налогоплательщика– традиционно налог рассматривается в качестве основания для прекращения права собственности. Но обратите внимание, что понятие налога из ст.8 НК предполагает прекращение не только права собственности, но и хоз ведения и оперативного управления, потому что те орг-ции, которые обладают имуществом НЕ на праве собственности, все равно признаются налогоплательщиками. Например, КУ - несмотря на то, что они полностью финансируются из гос бюджета, они все налогоплательщиками и все равно будут уплачивать налог. равно считаются 82 Пост КС 1996 года, которое мы уже упоминали, что еще можно подчеркнуть в нем: взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, поскольку налог представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционно-публичной правовой обязанности. Какие виды налогов бывают? Федеральные, региональные и местные. Классификация содержится в статье 12 НК РФ, конкретные виды – статьи 13, 14 и 15. Федеральные: акцизы, НДС, налог на прибыль организаций, налог на доходы ФЛ, налог на добычу полезных ископаемых и водный налог. Региональные: налог на имущество орг-ций, налог на игорный бизнес и транспортный налог. Местные: земельный налог и налог на имущество ФЛ. Эти налоги прямо перечислены в НК. Те, которые прямо не установлены НК не могут устанавливаться в РФ. Чем различаются между собой федеральные, региональные и местные? Здесь все всегда делают одну и ту же ошибку, поэтому я сразу скажу правильный вариант различие происходит по нескольким критериям: 1 – актами какого уровня устанавливается налог, 2 – актами какого уровня он вводится в действие, 3 – на какой территории подлежит уплате. Соответственно, федеральные налоги: устанавливаются только НК, вводятся на фед уровне НК и взимаются на всей территории РФ. Региональные: уст-ся НК и принимаемыми в соотв с ним актами регионального законодательства, законами субъектов. Вводятся в действие на соотв территории актом субъекта и обязательны к уплате на территории соотв субъекта. Местные: те налоги, которые уст-ся НК и принятыми на основе него актами представительных органов МС, вводятся в действие актами представительных органов МС и обязательны к уплате на территории соотв МО. 83 Что касается распределения налогов по бюджетам БС РФ, то налоговый кодекс эти вопросы не регулирует! Распределение налогов по бюджетам БС уст-ся в БК, в частности, в тех главах, которые посвящены доходам федерального, регионального и местных бюджетов. Открыв эти главы, вы увидите там отдельные статьи: налоговые доходы ФБ, нал доходы бюджетов субъектов, НД местных бюджетов. И там вы увидите, какие налоги и в каком объеме зачисляются в соотв бюджет. Какойто налог будет в 100% объеме зачисляться в ФБ, какой-то будет распределяться между, например, региональными бюджетами и ФБ. Нет никакой привязки между тем, какой это налог – федеральный, региональный или местный – и тем, в какой бюджет зачисляется соотв платеж.То есть, по общему правилу у нас есть определенная тенденция, что, например, местные налоги зачисляются в местн бюджет, а региональные – в региональный бюджет. НО региональные налоги могут распределяться между муниц. районами и поселениями. Точно также есть определенные федеральные налоги, которые в какой-то доле поступают в региональные бюджеты (налог на прибыль организаций). Что значит установить налог? Понятие это законодательное. Налог будет считаться установленным в том случае, когда определены налогоплательщик и основные элементы соотв налога: объект налогообложения, налоговая база, нал ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога (ст.17 НК). Это обязательные элементы. Если они достаточно ясно не определены, налог не может считаться установленным. Кроме основных элементов есть дополнительные – налоговые льготы, их установление – на усмотрение законодателя, так что не влияет на установленность налога. У региональных и местных органов власти, которые участвуют в установлении соотв налогов, возможности определения вот этих обязательных элементов весьма ограничены. На фед уровне в НК опр-ся: налогоплательщик, объект, нал база осущ-ся определенное регулирование налоговой ставки: законодатель может установить ее либо фиксированную, либо установить определенные ее пределы с тем, чтобы региональные и местные законодатели 84 также могли регулировать этот вопрос. Аналогичные правила применительно к порядку и срокам уплаты налогов. То есть рег и мест власти могут поучаствовать в установлении налогов только по этим параметрам. И это только в том случае, если законодатель в НК не урегулировал данные элементы таким образом, что регионам и МО не предоставлены возможности регулировать эти вопросы. Регионы и МО могут устанавливать налоговые льготы по региональным и местным налогам. В целом, участие субъектов и МО в установлении рег и местн налогов сведено к минимуму, оно практически полностью осущ-ся на уровне НК. Все рассмотренные нами налоги уплачиваются в рамках так называемого режима общего налогообложения. Такой режим предполагает общий порядок уплаты налогов (неожиданно). В свою очередь, в законе есть понятие «специальные налоговые режимы». В законодательстве используется только термин «специальные НР», общий – нет. В качестве специальных налоговых режимов можно определить такой порядок уплаты налогов, который приводит, как правило, к определенному упрощению порядка исполнения налоговой обязанности для налогоплательщика. Смысл специального налогового режима, как правило, состоит в том, что несколько налогов заменяются одним платежом. Применительно к большинству специальных установленных налоговых режимов заменяются те налоги, в рамках которых осуществляется налогообложение доходов. Применительно к организациям – налог на прибыль, ФЛ – НДФЛ. Заменяется налог на имущество. Заменяются одним платежом. Как правило, вот эта замена сопровождается в т.ч. снижением налоговой нагрузки: сумма в рамках спец режима получается меньше. Платежи в рамках специальных режимов также называются федеральными налогами, у них нет специального названия. В определенных случаях применение спец нал режима является правом налогоплательщика, который может перейти на спец режим, подав соотв. 85 заявление. В определенных же случаях применение спец нал режима явл-ся обязанностью налогоплательщика. В настоящий момент система специальных режимов налогообложения, которая применяется: - для с/х производителей – единый с/х налог - упрощенная система налогообложения (УСМ) - система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (ЕНВД) - система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции - патентная система налогообложения Это все также налоговые доходы бюджета. Помимо налога, еще одним обязательным платежом, регулируемым НК, является сбор. Понятие – п.2 ст.8: СБОР представляет из себя обязательный взнос, взимаемый с организации и ФЛ, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов соотв-щими органами власти и должностными лицами ЮЗД, включая предоставление определенных прав / выдачу разрешений, лицензий. Принципиальное отличие от налога – индивидуальная возмездность. Смысл уплаты сбора в том и состоит, чтобы получить взамен какое-то встречное предоставление. Обратите внимание, когда речь идет об инд возмездности, это понятие не равно эквивалентности стоимости соотв. услуги, за получение которой сбор уплачивается. В НК сборы в настоящий момент предусмотрены только на федеральном уровне, и это: гос. пошлина и сборы за пользование объектами животного мира, сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов. 86 Тезис о том, что сбор возмезден, но НЕ эквивалентен, наиболее показательным образом виден на примере гос. пошлины за рассмотрение дела в суде – абсолютно не эквивалентна издержкам за рассмотрение соотв. спора. Помимо тех сборов, которые предусмотрены в настоящее время в НК, действующим законодательством также предусматриваются и другие сборы. При этом соотв. сборы и их правовое регулирование могут значительным образом различаться (какие-то детально урегулированы в законе, а какие-то просто упоминаются, а детально – уже в подзаконных актах). Таким образом, у нас есть так называемые налоговые сборы (но НК называет просто СБОР) и иные сборы, которые установлены иными законодательными актами, иной отраслевой принадлежности. По сути, у нас мб платеж, который в сущности является таким же, как «налоговый» сбор, но предусмотренный актами иной отраслевой принадлежности. Почему для нас это имеет такое большое значение? (ПОЧЕМУ ЖЕЕ). Ответ: установить налог – это указать все обязательные элементы, причем это мб сделано только в законодательстве. Применительно к сборам – то же самое: сборы определены только в налоговом кодексе (поскольку речь идет у нас только о федеральных сборах). Если мы хотим поменять размер платежа, мы должны внести изменения в НК – никак иначе. Со сборами ситуация немного проще, чем с налогами, потому что нет определенного универсального набора элементов сбора, которые являются обязательными (в отл. от налога). Элементы и состав сбора определяются применительно к каждому конкретному сбору. Но тем не менее, все регулирование должно содержаться в НК. В свою очередь, мы с вами видим, что в ином законодательстве появляются платежи, именуемые в т.ч. сборами, которые могут уст-ся не только законодательными актами, но и подзаконными, например, в подзаконных может определяться их размер. В то же время, в К РФ указано, что каждый обязан платить ЗАКОННО установленные налоги и сборы, и в рамках реализации этого конституционного положения в НК указано, что сбор уст-ся только НК. А здесь есть какие-то сборы, размер которых может уст-ся Пост Пр. 87 А имеют ли эти неналоговые сборы право на существование? Перед КС поставили. Основные решения, с которыми нужно ознакомиться: Определение от 10 декабря 2002 года №283-О и 284-О; Пост от 28 февраля 2006 года №2-П; Опр от 16.12.2008 №1079 О-О. Настоятельно рекомендует прочитать! ВОПРОС НЕНАЛОГОВЫХ СБОРОВ НУЖНО ЗНАТЬ. Первое, что хотелось бы отметить применительно к неналоговым сборам (которые не предусмотрены НК РФ): у нас используется термин «фискальные сборы». Обратите внимание на то, что соотв. термин фискальные сборы не явл-ся термином законодательным, и даже доктринальным. Этот термин предложил КС. На взгляд лектора, этот термин только путает, потому что обычно фискальный и налоговый звучат как синонимы. А здесь, получается, есть некоторые налоговые сборы и отдельно сущ-т фискальные. Перед КС поставили вопрос: Чем отличается налоговый сбор от неналогового, почему такая разница в правовом регулировании? И конституционно ли вообще, что какие-то сборы могут уст-ся не только законом, но и подзаконным актом? Нужно понимать, что КС пришлось выходить из сложной ситуации, потому что соотв. сборы (фискальные), они достаточно давно существуют в нашем законодательстве, регулярно уплачиваются, пополняют бюджеты соотв-щие, и, конечно, если бы КС сразу сказал, что они являются неконституционными, потому что установлены подзаконными актами, это привело бы понятно к каким последствиям. Поэтому КС предложил несколько иную позицию. Начнем с того, чем эти платежи друг от друга отличаются с учетом законодательного регулирования и с учетом позиции КС. Применительно к налогу: обязательный, инд безвозмездный. Налоговый сбор – инд возмездный, но не эквивалентный. Неналоговый сбор, с т.зр. КС, представляет собой индивидуально возмездный и эквивалентный платеж. Он носит 88 компенсационный характер и призван компенсировать затраты публ субъекта на оказание соотв. услуги. Именно поэтому КС указал, что если у плательщика сбора есть сомнения, что уплачиваемая им сумма соотв-т затратам, то тогда можно обжаловать этот размер в суд (если считаете, что с вас взяли больше, чем стоит соотв. услуга). Но ведь достаточно сложно посчитать реальный объем затрат. Тем не менее, КС указал, что сущностным признаком неналогового сбора явл-ся его компенсационный характер. Но вопрос-то перед КС в основном ставился не о том, чем они отличаются, эти сборы, а насколько конституционно то, что соотв. сборы устанавливаются не только законодательными актами. Пост 1997 года №3-П и 16-П. Все то, о чем говорил КС, сейчас отражено в НК РФ, поскольку он был принят уже в 1998. КС указал, что федеральные налоги и сборы следует считать законно установленными, если они установлены федеральным законодательным органом в надлежащей форме (ФЗ), в предусмотренном законом порядке и введены в действие в соотв. с действующим законодательством. Более того, установить налог можно только путем перечисления в законе всех существенных элементов (сначала об этом сказал КС, потом и в НК закрепили). Что же применительно к фискальному сбору? КС сказал, что они тоже не должны выводиться из-под действия ст.57 КРФ, поэтому то, что данная статья говорит об обязанности платить законно установленные налоги и сборы, это распространяется в равной мере и на те сборы, которые предусмотрены НК, и на те, которые предусмотрены актами другой отраслевой принадлежности. НО здесь как бы возникла проблема: если на фискальные сборы должен распространяться соотв. режим установления только законом, а ранее КС высказывался, что значит установить законом, напрашивается вывод о том, что фискальные сборы, которые частично уст-ся подзаконными актами, НЕ являются законно установленными, что противоречит К РФ. Но КС сформулировал несколько иную позицию: фискальные платежи должны рассматриваться как законно установленные не только тогда, когда ставки предусмотрены непосредственно ФЗ, но и при определенных условиях тогда, 89 когда такие ставки на основании закона уст-ся Правительством РФ. То есть применительно к фискальным сборам КС расширил понятие законно установленный, посчитав, что законно установленный фискальный сбор – это в том числе и сбор, размер которого определен Пост Пр., если такая возможность предусмотрена для Пр. федеральным законом. Можно за разные решения критиковать КС. Здесь достаточно интересная юр. конструкция. От чего в ситуации у нас зависит, сбор мы будем устанавливать только в законе или будем устанавливать в том числе Постановлением Пр.? Разница между этими двумя сборами состоит только в том, что один неэквивалентный, а второй эквивалентный. А от чего зависит, эквивалентный он или неэквивалентный? От того, какого размера установлена соотв. сумма. То есть это НЕ сущностная характеристика этого сбора. Килинкарова рискнет предположить, что вполне возможно, что в НК мы тоже можем найти пошлины государственные, которые по своему размеру примерно представляют эквивалент затрат соотв. органа власти на оказание этой услуги. Ну, наверное, в любом случае дб какой-то эквивалент, не совсем с потолка показатели берутся. Хотя это, конечно, не является обязательным. Тогда, получается, так: в зависимости от того, как определяется размер - как эквивалентный или как не эквивалентный, у нас различается то, каким актом мы устанавливаем соответствующий размер – законом или законом и подзаконным актом. Тут налицо изменение последовательности: перепутаны причина и следствие. Наверное, дб все-таки какие-то сущностные характеристики, которые бы предусмотрели реальное основание, сущностный элемент, который бы различал налоговый сбор и неналоговый сбор. отсутствие А здесь единственное, что их различает – наличие или эквивалента стоимости затраты. Поэтому лектору достаточно обоснованной представляется позиция о том, что все сборы дб налоговыми. И существовать неналоговых сборов не должно. А уже эквивалентные они будут, неэквивалентные – пусть устанавливает законодатель, конкретного платежа. определяя размер 90 Вопрос о том, насколько в принципе возможно существование фискальных сборов, насколько это допустимо – неоднозначный! Неналоговые доходы Все неналоговые доходы, как они определены в БК, можно попробовать разделить на три группы, при этом учитывая, что есть еще и иные. Группы: обязательные платежи (вот те фискальные сборы); доходы от участия ППО в гр. обороте; суммы принудительных изъятий (адм. либо уг. отв-сть). Перечень доходов (на слайде): Доходы от использования имущества, находящегося в гос. или муниц. собственности; доходы от продажи этого имущества; доходы от платных услуг, оказываемых КУ; суммы принудительных изъятий; ср-ва самообложения граждан; иные неналоговые доходы. Первые две позиции данного перечня требуют дополнительной детализации. Доход от использования имущества – ст. 42. В частности, доходы от арендной или иной платы за передачу в возмездное пользование, ср-ва получаемые от передачи имущества в залог, бюджетные кредиты и иные случаи, когда появляются доходы в ден. форме от использования имущества. Обратите внимание: в состав неналоговых доходов не входят средства, которые получаются от продажи и использования имущества, закрепленного за определенными учреждениями и предприятиями. В частности, речь идет о БУ, АУ, ГУП, МУП. По сути, речь идет о том, что основным видом организаций, доходы от продажи и использования чьего 91 имущества будут относиться к доходам соотв. бюджета, это доходы от продажи и использования имущества какой организации?(СТИЛЬ И ФОРМУЛИРОВКИ ЛЕКТОРА). Ответ: КУ. Если мы вернемся к нашему списку доходов, то мы увидим, что к доходам бюджета относятся доходы от платных услуг, оказываемых КУ. Доходы от платных услуг, оказываемых ИНЫМИ видами учреждений, НЕ признаются доходами соотв. бюджета. Вы уже должны понимать, что КУ – это такая организация, которая те доходы, которые она получает от своей деятельности, не может использовать на самого себя. Доходы КУ признаются доходами соотв. бюджета. Если это доход, то данные денежные средства подлежат зачислению в полном объеме в соотв. бюджет на соотв. единый счет. Там они обезличиваются, и в силу принципа общего совокупного покрытия расходов, у нас не может зависеть объем финансирования КУ от того, сколько данное учреждение заработало. Финансирование учреждения осуществляется по смете, и в условиях действующего пр. регулирования КУ не может настаивать на выделении бОльшего финансирования из-за того, что оно много платных услуг оказало. Никакой привязки в данном случае нет. Доход от платных услуг, оказываемых учреждениями – это доходы соотв. бюджета, и никакого специального режима расходования этих заработанных средств в действующем БК не установлено. Доходы от распоряжения имуществом КУ – это тоже будут доходы соотв. бюджета, а не доход учреждения, учреждение никак не сможет этим доходом распоряжаться. Так что КУ и не особо-то заинтересованы в том, чтобы себя продвигать. В свою очередь, для АУ и БУ ситуация другая. Доходы от платных услуг не признаются доходами соотв. бюджета, это доходы самих учреждений. Они могут распоряжаться соотв. суммами по своему усмотрению. У них напрямую зависит, сколько они заработали от этих платных услуг, от сдачи имущества в аренду, и сколько они, соответственно, могут на себя потратить. 92 КУ финансируются полностью из бюджета, для АУ и БУ финансирование предусмотрено в форме субсидий (это, как правило, государственно задание). Общая идея: АУ и БУ – это самостоятельные экономические субъекты, их доходы – это их доходы. Но и финансировать их в полном объеме государство не обязано. КУ – путем заключения договоров с КУ именно у ППО возникает расходное обязательство. КУ не является самостоятельным субъектом с т.зр. бюджетного права, но с т.зр. ГК – это самостоятельное ЮЛ. КУ, по сути, не отделимо от ППО. Еще одна интересная особенность: средства самообложения граждан. Средства самообложения граждан предусмотрены ФЗ № 131 2003 года. ССГ – это разовые платежи, которые осуществляются для решения конкретных вопросов местного значения. Решения о введении соотв. платежей и о целях их использования определяются на местном референдуме. То есть соотв. платеж вводится не актом ОМС, а референдумом. Размер, по общему правилу, устанавливается в абсолютной величине в равном для всех жителей МО размере. Исключения: для отдельных категорий граждан размер мб уменьшен, но их дб не более 30% от всех жителей (неимущие, пенсионеры и др.). Итак, это некий платеж, который взимается на основании решения местного референдума и предполагает, что осуществляется платеж, который направляется на решение конкретных вопросов местного значения (детская площадка, благоустройство сквера и т.д.). Как раз ССГ представляют собой исключение из принципа общего совокупного покрытия расходов – это тот случай, когда финансирование расходов мб увязано с конкретными доходами. Нас интересует вопрос о том, а какова природа этого платежа? Потому что в К РФ в качестве обязательных платежей фигурируют налог и сбор, а с подачи КС еще и сборы бывают разные. Являются ли ССГ одним из обязательных платежей, и если это обязательный платеж, который возникает в силу одностороннего, по сути, установления, то распространяются ли на него, например, требования ст.57 К РФ? 93 В связи со всем этим, хотелось бы ответить следующее: во-первых, позиции КС по данному вопросу нет (видимо, не так часто используются соотв. платежи). Итак, обязательный это платеж либо добровольный? От чего будет зависеть ответ? От того, как был поставлен вопрос на референдуме и какое решение было принято. Смысл в проведении референдума, наверное, все-таки в том, чтобы платеж был обязательным. Но все зависит от формулировки соотв. положений, вынесенных на референдум (всем сдать деньги или принесите деньги, пожалуйста, если вы не против). Предположим, что сформулировали: каждый обязан. То есть вроде как возник обязательный платеж, и опять возвращаемся к К РФ. Можно ли ССГ назвать налогом или сбором? И если не называем ни тем, ни другим, насколько вообще конституционно установление такого обязательного платежа? Возвращаемся к тому, что уже выясняли: налог – инд безвозмездный платеж, сбор – инд возмездный неэквивалентный, неналоговый сбор – инд возмездный эквивалентный. Вот собирают граждане на спортивную/детскую площадку. Будет ли это налогом? Прогоним по критериям: однозначной индивидуальной возмездности здесь может и не возникать, НО тут как понимать: деньги – площадка, вроде как возмездность для меня есть, я заплатил – я пользуюсь, но ведь эта площадка не на мои только деньги была построена. Точно также и с эквивалентностью – сумма, устанавливаемая на референдуме, не с потолка. Эквивалента к моему личному платежу (500 р, допустим) эквивалента не будет, но эквивалент применительно ко всей сумме вполне может образоваться. Зависит ли обязательность от наличия санкции (была реплика из зала о санкции). Об обязательном платеже, наверное, можно говорить в тех случаях, когда у лица есть обязанность заплатить (очередной неожиданный поворот). А обязанность мб публичной, а мб гражданско-правовой. Понятное дело, что в данном случае обязанность будет публичная, но у нас нет определенного порядка взыскания и нет санкций. НО превращает ли это платеж в добровольный? Наверное, нет, потому что если нет санкций – это лишь означает то, что у вас не попросят дополнительно 94 штраф за то, что вы не заплатили соотв. сумму. То же самое применительно к налогам – каждый обязан заплатить сумму налога, но при этом обязан будет еще и заплатить сумму штрафа дополнительно, если вдруг не уплатит. Это будет 2 самостоятельных взыскания: штраф и налог. Точно так же и здесь: отсутствие санкции – да, это не стимулирует к выполнению этого предписания, но, тем не менее, не превращает платеж в добровольный. Особый порядок взыскания – нууу, да, нет у нас здесь особого порядка взыскания, но применительно к налогам ведь тоже особый порядок взыскания не всегда, только применительно к ЮЛ и ИП, а с граждан – в судебном порядке. Вот был проведен референдум, было решено обязать платить, кто-то не платит. Можем взыскать с него в судебном порядке? Подумайте. Вполне возможно, что и можно. Да, не будет каких-то специальных правил, но защиту прав в судебном порядке никто не отменял. Вопрос в том, кто пойдет, в каком порядке будет рассматриваться и т.д. Но настаивать на невозможности взыскания в судебном порядке лектор не стала бы. Лекция 9. Килинкарова Е.В. 03.10.2014 Основания возникновения расходных обязательств субъектов РФ, они определены в ст. 85 БК. Здесь вы заметите некоторые сходные черты. Основание - принятие закона или иного НПА субъектом РФ. Соответственно, данные акты должны приниматься по предметам ведения субъектов, по предметам совместного ведения, отнесенным к софинансированию субъектами. Следующее основание- соглашения заключаются по предметам ведения субъектов и по предметам совместного ведения субъектов. Третье основание- заключение от имени РФ договоров и соглашений с казенными учреждениями субъектов. Виды оснований возникновения расходных обязательств повторяются. Это закон и иные НПА, соглашения между субъектами в лице уполномоченных органов и договоры, заключаемые с соответствующими казенными учреждениями. Обратить внимание: законодатель устанавливает привязку возникновения расходного обязательства соотв уровня 95 публично-правового образования к принятию акта и заключению соглашения именно соответствующим уровнем власти. Т.е. по общему правилу не может возникать расходное обязательство субъекта на основании какого-либо иного закона кроме закона субъекта. Например, ни муниципальный акт, ни ФЗ не могут стать основанием для возникновения расходных обязательств соответствующей категории. Для муниципальных образований основания те же: первый вид- принятие муниципальных актов, которые принимаются по вопросам местного значения, при этом у каждого вида муниципального образования свои собственные вопросы местного значения; при осуществлении переданных государственных полномочий. Вопросы уровня МО и поселения различаются, соответственно, обязательство МР не может возникать по вопросам поселения. Второй вид- заключение МО договоров и соглашений по вопросам местного значения и по вопросам, которые вправе решать органы местного самоуправления. Заключение от имени муниципального образования договоров и соглашений с муниципальными казенными учреждениями. Если в задаче возникает вопрос, чье расходное обязательство, за счет какого бюджета нужно исполнять- ищем, что является основанием, и исходя из основания решаем, чье это обязательство. По общему правилу, расходное обязательство ППО исполняется за счет собственных доходов, а так же источников финансирования соответствующего бюджета. Что такое собственные доходы? Это все доходы, кроме субвенций. Поэтому все расходные обязательства исполняются за счет всех доходов, кроме субвенций, а так же за счет источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Это правило общее. Есть исключения в БК. Расходное обязательство РФ в случаях, уст ФЗ, исполняется за счет средств государственных внебюджетных фондов. Т.е. средства бюджетов Пенсионного фонда, Фонда Обязательного Медицинского страхования федерального используются для исполнения расходных обязательств РФ. Тут речь идет о расходных обязательствах определенной отраслевой 96 направленности. Например, пенсионное обеспечение - преимущественно из бюджета фонда пенсионного. !Мы помним, что государственные внебюджетные фонды есть также и на уровне региональном. На региональном у нас предусмотрен один фонд- территориальный фонд ОМС. БК устанавливает (84, 85,86), что в случаях, установленных ФЗ о деятельности территориальных внебюджетных фондов, расходные обязательства субъекта могут исполняться за счет средств государственных территориальных внебюджетных фондов. Т.е. в системе фондов ОМС у нас есть федеральный фонд и территориальный фонд. Бюджет федерального используется для исполнения бюджетных обязательств РФ, бюджет территориального используется для исполнения обязательств субъектов РФ. Здесь возможны такие трансферты, как субвенции от федерального фонда ОМС к территориальному фонду ОМС. Субвенции всегда предполагают передачу полномочий, поэтому территориальный фонд ОМС по общему правилу никак не связан с исполнением расходных обязательств РФ, потому что иначе не было бы передачи субвенций. Соответствующие расходные обязательства, возникающие при осуществлении переданных полномочий исполняются только за счет и в пределах субвенций от ППО, передавшего гос полномочие. Таким образом, если субвенция была передана не в полном объеме, то ППО, которому было передано полномочие, вправе не исполнять это переданное полномочие, т к оно не подкреплено финансированием. Для решения вопроса о том, из какого бюджета осуществляться финансирование, надо понять, чье это расходное обязательство. Соответственно все легко и понятно, когда только одно расходное обязательство. Но более часто споры возникают в ситуации переданных осуществлению выплат полномочий. в пользу Зачастую населения. передаются Эти полномочия выплаты могут по быть предусмотрены ФЗ, которые для простоты администрирования передаются на уровень субъектов. В какой-то момент выплаты перестают платить. И вопрос- с кого гражданину или организации спросить выплаты. У нас есть частный субъект, который имеет право на выплату из бюджета. Соответственно если есть ФЗ, 97 предусматривающий выплату, на его основании возникает расходное обязательство РФ. Далее РФ принимает акт, в соответствии с которым передает реализацию осуществления этих выплат на уровень субъекта РФ. Возникает ли в связи с этим какое-то еще расходное обязательство? Здесь ничего не меняетсяпередаются полномочия. 184 ФЗ- в случае передачи полномочий это должно сопровождаться финансированием в виде субвенций. Поэтому у нас возникнет расходное обязательство РФ перед субъектом по предоставлению субвенций на основании ФЗ. Т.к передача полномочий - только с передачей субвенций. Допускается передача полномочий без субвенций, если в связи с передачей полномочий не возникает никаких дополнительных расходов у субъекта. Если речь идет о передаче денежных средств физ лицам, понятно, что расходы возникнут, и субвенция должна быть. Что будет дальше делать субъект? Чтобы осуществлять переданное полномочие, ему нужно осуществить нормативное регулирование, определить порядок выплат, процедуру. Субъект будет создавать свои законы или подзаконные акты, в результате чего у субъекта возникнет расходное обязательство перед частным субъектом. Поэтому есть Постановление Пленума ВАС по применению БК. Отвечая на сложный вопрос практики о том, с кого взыскивать, ВАС указал, что нужно взыскать с того, чье расходное обязательство. В этой ситуации не совсем ясно: есть расходное обязательство предоставить денежные средства и у РФ, и у субъекта РФ. С кого и при каких условиях частное лицо будет в судебном порядке взыскивать? Тут нам в помощь следующее положение БК. Расходное обязательство, возникшее в связи с передачей полномочия, исполняется за счет и в пределах предоставленной субвенции. Поэтому если РФ предоставила субъекту РФ в полном объеме субвенцию и ее хватает для всех обратившихся и имеющих право на соответствующую выплату, а субвенция потрачена нецелевым образом и деньги кончились и выплаты всем гражданам не произведены, в этом случае нужно взыскивать с субъекта. Однако если РФ передала субвенцию не в полном объеме, и нет собственных средств для выплат у субъекта РФ, то тут частный субъект будет взыскивать с РФ соответствующую сумму за счет средств федерального бюджета. 98 Каждая субвенция рассчитывается по определенной методике, и если, например, речь о предоставлении субвенции на осуществление выплат населению, то будет учитываться показатель прогнозируемого количества получателей на данной территории. Здесь вопрос сложный в планировании, т к количество лиц может неожиданно значительно меняться. Субвенция передается в точно определенном размере, который фиксируется в законе о бюджете. Каждый субъект, открывая ФЗ о бюджете, знает, сколько денег ему полагается на выполнение конкретного переданного полномочия. Ведется учет, сколько, каким категориям граждан, так что ситуация без предоставления субъектом отчета возникнуть не должна. В определенный момент у субъекта возникнет ситуация, когда деньги из субвенции кончились, а граждане обращаются за выплатой. Что делать в такой ситуации? Можно запустить процедуру внесения изменений в предоставление субвенций. Два варианта у субъекта РФ- послать граждан в суд или продолжить осуществлять выплаты при условии, что деньги-то закончились, с расчетом на то, что с РФ он потом разберется и ему эти деньги вернут. Однако в силу положений БК у нас расходное обязательство субъект обязан исполнять только в пределах субвенции. Соответственно все выплаты, которые будут выплачены вне суммы субвенции, это добровольная инициатива субъекта РФ. Вопрос это дискуссионный- что это за отношения вообще сложились и на основании чего субъект будет требовать от РФ вернуть эти деньги и будет ли РФ обязана вернуть эти деньги. Оставим этот вопрос открытым. Поскольку расходы обязательствами, у нас которые формируются подлежат в соответствии исполнению в с текущем расходными фин году, принципиальным становится учет этих обязательств, с тем чтобы ППО, когда его органы начинают составлять проект бюджета, четко вообще понимали, кому и сколько денег они должны выплатить в соответствующем периоде. Поэтому ст 87 БК обязует ППО вести реестры расходных обязательств. Они представляют собой свод оснований возникновения расходных обязательств с указанием объема бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенного в реестр обязательства. 99 Соответственно реестр расходов РФ ведет Министерство Финансов РФ. Реестр этот не статичен, он пополняется, и в течение фин года будут возникать новые обязательства. Понятие и виды бюджетных ассигнований. Бюджетное ассигнование - ст 6 БК. Это предельные объемы денежных средств, предусмотренных в текущем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Речь идет об исполнении тех расходных обязательств, которые подлежат исполнению в соответствующем фин году (бюджетных обязательств). С т.з. доктрины предлагается разделять термины «бюджетное ассигнование» и «форма расходов бюджета» (используется в ст 69 БК). Мы исходим из того, что виды бюджетных ассигнований, которые перечислены в ст 69 БК, это не то же самое, что форма расходов. Но с учетом того определения, что есть в БК, бюджетное ассигнование можно определить как денежные средства, распределяемые между участниками бюджетного процесса соответственно объему предоставляемых им бюджетных полномочий на распоряжение средствами казны в целях принятия и исполнения расходных обязательств ППО. Понятие «форма расходов»- доктринальное, так что вполне возможно, что в разных учебниках будут разные подходы. Но Килинкарова говорит, что отождествлять с бюджетными ассигнованиями не надо. Формы расходов: 1. Финансирование закупок товаров, работ и услуг для гос нужд; 2. Финансирование соц обеспечения населения; 3. Субсидирование государственных, муниципальных услуг; 4. Субсидирование иной некоммерческой деятельности; 5. Субсидирование производства, реализации товаров, выполнения работ, оказания услуг организациями, ИП и физ лицами; 100 6. Финансирование грантов (тут тоже без субсидий не обошлось); 7. Бюджетные инвестиции в объекты государственной, муниципальной собственности; 8. Бюджетные инвестиции юр лицам, не являющимся госмун учреждениями, унитарными предприятиями; 9. Межбюджетные трансферты. В рамках трансфертов можно говорить о формах расходов - субвенциях, субсидиях, дотациях и иных трансфертах. Термин «субсидия» означает как минимум два принципиально разных явления с т з бюджетного права. Первое- есть субсидии в рамках соответствующих расходов, когда речь идет о предоставлении средств организациям, ИП и физ лицам. Второеотдельно есть субсидия- межбюджетный трансферт. Обеспечение выполнения функций казенных учреждений. Финансовое обеспечение казенных учреждений (они не самостоятельные экономические субъекты) финансируется в рамках ассигнований на обеспечение выполнения функций казенных учреждений. Финансирование выполнения функций казенных учреждений более детально определено в ст 70 БК. Там определено, на какие цели направляется соответствующее финансирование (финансирование выплат в рамках трудового законодательства, законодательства о госмун службепо сути, речь об оплате труда тех, кто работает в этих учреждениях, …. И т д, см статью, сил нет это писать). Это финансирование текущей деятельности, короче говоря. Хоть это учреждение и государственное, но налоги платить надо. Поэтому еще осуществляется финансирование уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему; возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности. Казенное учреждение полноценно финансируется со стороны ППО. Кроме казенных учреждений гос услуги могут оказывать бюджетные и автономные учреждения. Если в отношении казенных учреждений предусмотрено полноценное 101 финансирование, то применительно к бюджетным и автономным учреждениям в настоящее время предусмотрено только предоставление им субсидий. При этом субсидии, которые им предоставляются, достаточно многообразны. В т.ч. это субсидии на финансовое обеспечение выполнения этими учреждениями госмун задания. Тут государство не ставит перед собой задачу полностью обеспечить деятельность учреждения. Кроме бюджетных и автономных учреждений к деятельности по оказанию услуг могут привлекаться и иные некоммерческие организации. Внимание надо обратить на то, что в данном случае речь идет о бюджетных ассигнованиях на оказание гос услуг, т е предполагается, что соответствующее финансирование должно быть связано с выполнением услуг. К бюджетным ассигнованиям на оказание госмун услуг также относятся бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты госмун собственности. Ассигнования на закупку товаров, работ, услуг для государственных нужд. Речь идет о закупке, в которую не включается закупка, осуществляемая казенными учреждениями. Государственное задание. Определение - ст.6 БК. Гос задание- документ, устанавливающий требования к составу, качеству, объему оказываемых гос услуг. Показатели государственного задания используются как при составлении проектов бюджета, так и при исполнении. Естественно, показатели гос задания имеют значение для планирования предельных объемов денежных средств. Именно показатели гос задания будут использоваться при составлении бюджетной сметы казенного учреждения. Финансовое обеспечение осуществляется за счет бюджетов бюджетной системы. Порядок формирования гос задания устанавливается в зависимости от уровня бюджета. Тема 6. Правовое регулирование расходов Первый вопрос, на котором мы должны остановиться - понятие расходов бюджета. Соответствующее понятие имеет свое законодательное закрепление и содержится 102 в ст.6 БК: расходы представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением тех денежных средств, которые являются источниками финансирования дефицита бюджета. Таким образом, мы видим, что расходы в настоящее время понимаются законодателем в материальном смысле как соответствующие денежные средства. Единственным квалифицирующим признаком для определения денежных средств как расходов бюджета является то, что эти средства выплачиваются из бюджета. На какие цели направляются эти средства с точки зрения законодательного определения значения не имеет. В то же время, до внесения изменений ФЗ -63, в 2007 году принятым, расходы бюджета понимались несколько иначе. Расходы понимались как денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Мы видим, что законодатель и тогда придерживался материального понимания расходов как денежных средств, но использовал другие признаки для квалификации средств как расходов бюджета. Очевидно, если мы говорим о расходах бюджета, это должны быть денежные средства, имеющие отношение к соответствующему бюджету, поэтому определение 2007 года было менее точным с т.з. сути отношений. Расходы - выплачиваемые из бюджета денежные средства. Доходы - поступающие в бюджет денежные средства. И всё очень просто! Общим является то, что в определениях доходов и расходов законодатель сейчас подчеркивает, что денежные средства, которые являются источниками финансирования дефицита бюджета, не составляют ни дохода, ни расхода. Например: источник финансирования дефицита бюджета- бюджетный кредит. Публично- правовое образование берет этот кредит, это будут поступающие в бюджет средства, но это не доход. Все это нас наводит на мысль, что когда речь идет о структурировании бюджета и об исполнении бюджета, у нас будет как минимум 3 элемента- доходы, расходы, источники финансирования дефицита бюджета. Тут вроде всё понятно. 103 Вспомним классификации бюджета- ст.19. Их 4. В таком виде бюджетная классификация существует с 2008 года. До этого в законодательстве присутствовало три классификации расходов- функциональная, экономическая и ведомственная. Функциональная отражала направление средств бюджета на осуществление основных функций публичного субъекта- т.е. выделялись расходы на образование, медицину и т.п. в рамках этой классификации. Экономическая классификациягруппировка расходов, когда выделяются две основные категории - текущие расходы и капитальные расходы. Текущие расходы- это те, которые призваны обеспечивать текущую деятельность органов гос власти, учреждений. Например, финансирование оплаты труда, текущая закупка товаров. Капитальные- те, которые направляются на инвестиционную и инновационную деятельность. Например, на приобретение новых объектов недвижимости. Ведомственная- распределение средств между главными распорядителями средств соответствующего бюджета. В настоящее время у нас есть одна единая классификация расходов. Как вам кажется, при том, что у нас произошел отказ от трех классификаций в пользу единой классификации, соответствующем этот единый расходе, код позволяет которая увидеть прослеживалась ту информацию в о предыдущих классификациях, или же это принципиально новое решение законодателя? Есть ли какая-то преемственность? Ведомственная классификация происходит в рамках кода главного распорядителя. Основная информация, которая отражалась ранее, отражается и сейчас. Ну, собственно говоря, принципиальное изменение появление классификации операций сектора госуправления. Каждому расходу будет присвоен код бюджетной классификации с учетом имеющихся подходов к его определению. От чего зависит, на что будут деньги расходоваться? В соответствии со ст. 65 БК формирование расходов бюджета осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующего бюджета. Для этой категории принципиальное значение приобретает понятие «расходное обязательство», 104 потому что расходы формируются в соответствии с расходными обязательствами, и принципиальной является привязка соответствующего расходного обязательства к соответствующему финансовому году, на который принимается бюджет. Вместе с тем понятно, что возможна такая ситуация, когда есть утвержденный акт о бюджете, в котором в соответствии с расходными обязательствами на соответствующий период определены расходы, но получилось, что что-то изменилось и нужно произвести расходы, не предусмотренные бюджетом. Ст 83 БК- регулирует увеличение расходных обязательств и предполагает дифференцированное регулирование в зависимости от того, о каком финансовом периоде идет речь. Таким образом, увеличить расходное обязательство по уже существующим видам расходов обязательств либо ввести новые виды расходов, которых ранее не было предусмотрено, в новом финансовом году можно, если в акт о бюджете будут включены ассигнования на эти цели. Дополнительных условий нет, мы просто предусматриваем в акте о бюджете соответствующие ассигнования. Если речь идет о том, что эти непредусмотренные расходы нужно предусмотреть в текущем финансовом году, то это возможно либо при наличии источников дополнительного поступления в бюджет по сравнению с тем, что было запланировано, либо при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета. Вместе с тем, есть такие механизмы, которые позволяют финансировать т.н. непредвиденные расходы, в том числе без внесения изменений в акт о бюджете. Это резервные фонды. Если речь идет именно о финансировании непредвиденном, мы будем говорить о Резервном Фонде Президента РФ и о Резервном Фонде Исполнительных органов государственной власти и местных администраций. В силу прямого указания законов запрещено создание резервных фондов для законодательных органов власти и для депутатов этих органов. Резервный Фонд Президента -ст. 82 БК. Резервные Фонды Исполнительных органов государственной власти и местных администрацийсоздаются актом о соответствующем бюджете в определенном размере, привязанном к проценту от объема расходов соответствующего бюджета. 105 Используется на финансовое обеспечение непредвиденных расходов по решению органов власти, в которых создан соответствующий резервный фонд. Содержание расходного обязательства - обязанность предоставить средства из соответствующего бюджета. При этом перечень лиц, которым предоставляются средства, максимально широк. Это и физические и юр лица, иные правовые образования, Мб субъекты международного права. Еще один квалифицирующий признак- соответствующее расходное обязательство имеет определенное основание возникновения. Перечень оснований широк: закон, иной НПА, договор либо соглашение. Все расходные обязательства ППО можно разделить на два вида условно: гражданско- правовые и публичные обязательства. При этом следует понимать, что гражданско- правовое расходное обязательство- понятие скорее доктринальное, т.к. не используется в БК. Но БК использует понятие публичное обязательство. Очевидно, что в противовес ему можно предложить категорию гражданско- правового обязательства. Отличие их друг от друга: основание возникновения обязательства. Г-п: основание- договор, заключенный в соответствии с гражданским законодательством. Публичные: основание- приняты публичным субъектом на себя в одностороннем порядке, т е путем издания законов и иных НПА. Выделяя это понятие- публичное обязательство- еще выделяется публично-нормативное обязательство. Такая классификация проводится в первую очередь по критерию основания получения средств. Договор и соглашение не могут быть основанием возникновения публичного обязательства по смыслу ст. 6 БК. Применительно к содержанию обязанности происходит ограничение. Оно происходит по перечню лиц, кот ППО обязано предоставить средства бюджета. Получателями могут быть физические и юридические лица и иные ППО. Соответственно, изъяты из числа получателей субъекты международного права. Еще один квалифицирующий признак понятия публичного обязательства- то, как определяется размер соответствующей выплаты. Принципиально отличаются 106 публичные обязательства от иных видов обязательств тем, что в данном случае именно в том акте, кот является основанием возникновения обязательства должен быть определен либо размер соответствующей выплаты либо порядок ее расчета. Публичное нормативное обязательство. Данное понятие в ст.6 БК. ПНО- разновидность Публичного обязательства, поэтому на него распространяются все признаки ПО. Вместе с тем, есть определенные ограничения данного понятия. Основная особенность- перед какими лицами возникает обязанность предоставить средства из бюджета. Она возникает в случае с ПНО только перед физическими лицами. В этом отличие от ПО. Обязанность на основании закона или иного НПА. Размер выплаты определяется в этом акте. Вместе с тем не каждое обязательство, подходящее под эти два критерия, является публичным нормативным. Стипендия наша, например, не является, потому что в ст.6 указано, что есть определенные выплаты, размер которых определен НПА, но эти выплаты не признаются ПНО. Это те выплаты, которые обусловлены наличием статуса, например, статус гос служащего, работника казенных учреждений, военнослужащие, обучающиеся. Если исключить эти категории, то что останется? Останется социальное обеспечение- пособия и др денежные компенсации. Выделение данной категории имеет юридическое значение, есть специфика регулирования. Например, принципиальным отличием будет то, что в отношении ПНО не осуществляется лимитирование расходов. Связано это с тем, что право на такую выплату будет иметь каждое лицо, отвечающее условиям, установленным законом. Бюджетная система у нас трехуровневая (федеральный, региональный, муниципальный уровни), так что виды бюджетных обязательств могут быть классифицированы исходя из того, о расходном обязательстве какого из образований идет речь. Еще одна категория- бюджетное обязательство- ст.6 БК- то обязательство, которое подлежит исполнению в текущем финансовом году. В какомто смысле все денежные обязательства- бюджетные, но специальное понимание 107 именно такое. Возникает вопрос о том, как разграничить расходные обязательства между уровнями. Сейчас будет возвращение к теме Доходов. Доходы между публично-правовыми образованиями тоже нужно разграничивать. Как они разграничиваются? По общему правилу, все доходы устанавливаются на постоянной основе. Поэтому в доктрине ФП сейчас говорят о разграничении доходов на постоянной основе и это первичное разграничение доходов, и разграничение доходов на временной основе- вторичное разграничение. К вторичному распределению относятся две меры: закрепление каких-либо доходов на временной основе и предоставление межбюджетных трансфертов. В доктрине существуют несколько определений понятия «межбюджетные отношения». В рамках узкого понятия это те отношения, кот непосредственно связаны с вторичным распределением доходов путем предоставления межбюджетных трансфертов. Широкое понимание - следует включать и распределение доходов, и распределение расходов, т.ч. и первичное, и вторичное распределение доходов. Есть первичное и есть вторичное распределение доходов. Применительно к БК законодатель ориентирует на то, что все доходы должны закрепляться на постоянной основе. Субъектам и муниципальным образованиям предоставляется возможность устанавливать дополнительные нормативы отчисления своих доходов, преимущественно налоговых, в нижестоящий бюджет. Соответствующее регулирование- ст 58 и 63 БК. В п.1 ст 58 речь идет об установлении этих нормативов на постоянной основе. Потому что эти нормативы могут быть установлены любым актом, кроме акта о соответствующем бюджете. Что касается перераспределения доходов на временной основе, в качестве примера может быть ситуация ст.137 п.4 и п.4.1 ст 138 БК. Речь там о трансфертах, которые предоставляются местным бюджетам помимо дотаций. В определенных случаях эти дотации могут быть заменены дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ. Получается, что 108 доходы разграничиваются между бюджетами в рамках первичного и вторичного разграничения, первичное- это БК, главы 7-9, вторичное- это разграничение на временной основе, возможное либо в рамках межбюджетных трансфертов, либо в ситуации ст.137 п.4 и п.4.1 ст 138 БК. Регулирование ст. 58 и 63 БК скорее будет относиться к первичному разграничению, хотя здесь можно спорить. Возвращаемся к расходам. Они все разграничены на постоянной основе. Расходы должны быть привязаны к полномочиям уровня власти. Поэтому если речь о вопросах местного значения муниципального образования, то и финансировать должно оно. Если это полномочие субъекта по предмету ведения субъекта- сам должен финансировать. Если полномочие относится к исключительному ведению Федерации- должно финансироваться на федеральном уровне. Сложнее всего с финансированием по предметам совместного ведения. Возникала проблема необеспеченных мандатов, когда между РФ и субъектами возникал спор, кто должен финансировать. Во избежание этой ситуации, когда четко не определен источник финансирования, была проведена реформа, которая предполагает два элемента. Первый: в БК четко закреплялись основания возникновения расходных обязательств применительно к каждому ППО. Т.е. в ст 84, 85, 86 определены основания возникновения расходных обязательств РФ, субъектов РФ и МО. Второй: изменение закона 184-ФЗ от 6.10.1999. Ст. 26.3 появилась. Надо внимательно изучить ее. Последовательность разграничения расходных обязательств между органами власти. Ст.84 БК определяет, что является основанием возникновения расходных обязательств РФ. Лекция 10. Килинкарова Е.В. 24.10.2014 Виды бюджетных ассигнований перечислены в ст.69 БК. 109 Применительно к казенному учреждению форма финансирования- без субсидий. Финансирование предполагает доведение в рамках сметы до казенного учреждения бюджетных средств. Казенное учреждение не является самостоятельным субъектом с т.з. бюджетного законодательства по отношению к соответствующему ППО. Путем его действий возникает обязательство у ППО, а доходы учреждения признаются доходами бюджета. Механизмом реализации является бюджетная смета. Для бюджетных и автономных учреждений в рамках этого ассигнования на оказание госмун услуг финансирование осуществляется в форме субсидий. Форма расходов нам на самостоятельное изучение, в учебнике хорошо написано. Финансирование соц. обеспечения населения. Ст. 74.1 - анализ ее может говорить о двух видах бюджетных ассигнований на соц обеспечение. 1- бюджетные ассигнования на предоставление соц выплат гражданам. 2- бюджетные ассигнования на приобретения товаров, работ, услуг в пользу граждан для осуществления социальной поддержки населения. Во втором случае речь идет о реализации мер соц поддержки, которые не предполагают непосредственной выплаты денежных средств населению, а предполагают оказание услуг- право на бесплатный проезд в транспорте, например. Денежные средства предоставляются из бюджета не гражданам, а тем организациям, которые оказывают услуги. Бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам- это денежные средства на исполнение нормативных денежных обязательств (ст 74.1 БК). Соц обеспечение населения может осуществляться путем принятия публичных нормативных специфические обязательств. основания Публичное нормативное возникновения- не обязательство решение органа имеет власти, а законодательные акты. Основание возникновения обязанности- закон или иной НПА. Возникает только перед физ лицами. Не являются ПНО те выплаты, которые хоть и установлены законом или НПА, но не имеют установленного размера. Отсутствует целесообразность и необходимость лимитирования расходов при 110 исполнении обязательств, поэтому применительно к соц обеспечению населения лимиты обязательств не устанавливаются. Бюджетные ассигнования на исполнение ПНО предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств, соответственно денежные средства по каждому виду обязательств предусматриваются отдельно по каждому виду платежа (отдельно пенсии, пособия, компенсации и др выплаты). Особенность выплат по соц обеспечению - они не носят целевого характера. Они выплачиваются, а лицо само решает, на что тратить. Субсидирование в системе форм расходов бюджета. Понятие субсидии не закреплено в БК. Субсидия может быть межбюджетным трансфертом и денежным платежом, предоставляемым иным лицам-физ лицам, ИП, организациям. Мы будем говорить о тех формах расходов, которые не охватывают субсидии как форму бюджетных трансфертов. 4 формы расходов: 1) Субсидирование государственных муниципальных услуг; 2) Субсидирование иной некоммерческой деятельности; 3) Субсидирование производства и реализации товаров; 4) Финансирование грантов. Субсидии могли предоставляться физическим лица до принятия 63-ФЗ в 2007 году. После его принятия субсидии предоставлялись физ лицам в силу прямого указания БК только если физ лица являются производителями товаров, работ, услуг и речь идет о субсидиях в целях возмещения затрат или неполученных доходов в связи с реализацией товаров, работ и услуг- ст.78 БК этому посвящена. Возможности предоставления субсидии иным физ лицам, не в связи с их такой деятельностью, напрямую БК не предусматривает. Однако в законодательстве сохранились нормы, это допускающие- например, субсидия на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, которая предусмотрена ст 159 ЖК. С учетом регулирования такие денежные средства перечисляются на банковские счета получателей-физ 111 лиц. Контроль за целевым использованием есть - если лицо не оплачивает услуги ЖКХ, предоставление субсидии может быть приостановлено. Возникает вопрос о соотношении такой субсидии с выплатой в рамках соц обеспечения. В законодательстве появляются фразы о предоставлении соц выплат, которые предоставляются в форме субсидий- т.е. вроде как субсидия допускается для использования на соц обеспечение, что не вполне вписывается в цели использования субсидии. Поэтому существует несогласованность в сфере регулирования субсидирования. 181-ФЗ от 2.07.13 в ст 78 установил п.7, который говорит, что в законе о бюджете в соответствии с решениями Президента РФ, Правительства РФ, высшего должностного лица субъекта РФ и еще кого-то могут предусматриваться гранты в форме субсидий для физ лиц. Указывается, что порядок предоставления устанавливается НПА высших органов исполнительной власти, если он не определен тем решением, на основании которого соответствующие гранты предоставляются. Получается, что законодатель расширил возможности предоставления субсидий физ лицам на основе БК. Субсидии для организаций. Ст 78 БК, 78.1, 78.2. субсидии организациям очень неоднородны. Виды: 1) Субсидирование гос услуг; 2) Субсидирование иной некоммерческой деятельности; 3) Субсидирование производства и реализации товаров, выполнения работ и оказания услуг; 4) Финансирование грантов. Ст 78.2 еще предусматривает осуществление субсидий на капитальные вложения в объекты капитального строительства государственной муниципальной собственности и на приобретение объектов мун собственности. Вопрос о том, стоит 112 ли эту субсидию выделять отдельно или оставлять в рамках бюджетного инвестирования открыт с т.з. доктрины. По учебнику выделяются 4 вида, но этот список не исчерпывающий! Общая черта субсидий: они имеют свой целевой характер. Субсидия- платеж целевого характера. Критерий софинансирования (неполного покрытия) расходов справедлив отчасти и не для всех видов субсидий. Целевой характер субсидии предполагает достижение определенного публичного интереса. Показатели целевого использования устанавливаются актами, предусматривающими предоставление конкретных субсидий. Абз.1 п.1 ст.78.1 БК- первая субсидия, относящаяся к субсидированию гос услуг. Это субсидия, предоставляемая бюджетным и автономным учреждениям, на финансовое обеспечение выполнения этими учреждениями государственного мун задания. Целевой характер соблюдается. Критерий софинансирования тоже просматривается, т.к. эта субсидия рассчитывается с учетом нормативных затрат либо на оказание услуг, либо на содержание имущества. Фактически понесенные затраты могут оказаться чуть больше или чуть меньше субсидии. Теперь про субсидирование предоставление субсидий государственными мун второго вида.абз.4 некоммерческим учреждениями. ст.69.1 БК. Допускается организациям, не являющимся Регулирование данного вида субсидирования носит в БК самый базовый характер. Субсидирование иной некоммерческой деятельности. Следует отметить субсидии, предусмотренные абз 2 п.1 ст 78.1. Тоже рамочное регулирование. На какие цели может предоставляться субсидия, не указывается. Для субсидирования производства и реализации товаров, выполнения работ и оказания услуг регулирование более подробное.ст. 78 БК. Юр лицам, за исключением учреждений госмун, ИП, физ лицам, которые являются производителями товаров, работ, услуг могут предоставляться субсидии на безвозмездной безвозвратной основе в целях возмещения недополученных 113 доходов и финансового обеспечения возмещения затрат в связи с производством товаров. Один из важных вопросов о правовом регулировании субсидий- сложности с правовым регулированием соглашений о предоставлении субсидий. В БК применительно к отдельным видам субсидий соглашения не упоминаются как обязательный элемент порядка предоставления, в подзаконных актах такие соглашения устанавливаются часто. Вопрос: какова природа этого соглашения, какие нормы должны применяться к этому соглашению, если возникает спор по вопросам, не урегулированным порядком предоставления. В литературе есть разные подходы. В т.ч. о том, что такие договоры относятся к гражданско-правовым. Однако в данном случае сложно говорить о гражданско-правовом договоре с учетом природы отношений, соответствующие которые соглашения, не оформляются: имеют статуса субъекты, участников заключающие гражданских правоотношений. Скорее этот договор можно определить как особый договор о финансировании, который является скорее публично- правовым договором, чем частно-правовым. Вместе с тем, возникает вопрос, об участниках каких публичных отношений мы говорим. Автономные и бюджетные учреждения не являются участниками бюджетного процесса. Так что говорить о том, что эти учрежденияучастники в части исполнения по расходам- не верно. Получается, что учреждение с органом власти, предоставляющим субсидию, связывает это соглашение, и оно может урегулировать многие вопросы, и цель его именно в этом, но возможна ситуация, когда какие-то моменты не прописаны и возникает спор. Тогда появляется вопрос, а какое законодательство применять. Законодатель не выразился однозначно по данному вопросу. Суды, рассматривая соответствующие споры, идут разными путями. И все-таки: частно-правовое это соглашение или публично-правовое? Следует исходить из цели заключения соглашения. Оно заключается для оформления отношений по финансированию определённого вида деятельности, имеющей особое значение для публичного субъекта. В определённых случаях это могут быть 114 виды публичной деятельности, т.е. речь о соглашении о выполнении бюджетным учреждением определенной гос услуги, а может быть отдельный вид деятельности ………. . В любом случае тут есть публичная цель. В нашем учебнике- позиция о том, что это договор финансирования, который скорее публично-правовой. Но, как всегда, нельзя говорить однозначно. Даже если мы признаем эти отношения публично-правовыми, это не исключает возможности применения к соглашению гражданского законодательства, если это прямо предусмотрено в БК. Обязательным условием для заключения соглашения является наделение органов госмун контроля правом проведения финансового контроля в отношении получателей субсидий применительно к оценке условий, целей предоставления этих субсидий. В отсутствие такой оговорки главный распорядитель бюджетных средств предоставит субсидии и органы контроля не вправе контролировать, что указывает, между главным распорядителем и получателем субсидии складываются не бюджетные отношения, а отношения иной отраслевой принадлежности. Так что регулирование является очень рамочным. Но объяснить это можно тем, что субсидирование является новым институтом в системе финансирования, и просто практика еще не выработала оптимальные пути решения. Если возникает на экзамене необходимость оценить субсидию, то надо понимать, что в БК такое вот скромненькое регулирование. Так что надо искать акт об аналогичной субсидии. Гранты в форме субсидии. Потенциальные получатели - юр лица за исключением гос учреждений, ИП, физ лица. Предоставляются гранты на основании решения уполномоченных лиц и органов (Президент, Правительство, высшее должностное лицо субъекта, высший исполнительный орган субъекта, местная администраци). Чье решение требуется зависит от того, из какого бюджета предстоит исполнять. Порядок предоставленияесть два варианта. 1- грант в форме субсидии может быть предоставлен на основе только решения упомянутых лиц, 2- может быть принят НПА, который установит порядок предоставления гранта в форме субсидии. 115 П.4 ст. 78.1 БК: В законе (решении) о бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на предоставление в соответствии с решениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации некоммерческим организациям, не являющимся казенными учреждениями, грантов в форме субсидий, в том числе предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местной администрации по результатам проводимых ими конкурсов бюджетным и автономным учреждениям, включая учреждения, в отношении которых указанные органы не осуществляют функции и полномочия учредителя. Порядок предоставления указанных субсидий из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, администрации, если муниципальными данный порядок правовыми не актами определен местной решениями, предусмотренными абзацем первым настоящего пункта. Реальная практика предоставления грантов существовала до появления этих положений в БК. При отсутствии понятия субсидии и гранта и наличии рамочного регулирования органы исполнительной власти и органы местного самоуправления имеют широкую степень усмотрения, кому и на какие цели гранты предоставлять. Еще одна форма субсидирования появилась в 2013 году- субсидия в рамках бюджетного инвестирования. Ст.6 БК: бюджетные инвестиции - бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного(муниципального) имущества. Роль органов власти в сфере бюджетного инвестирования значительна. Это значит, что осуществление бюджетных инвестиций на создание объектов капитального 116 строительства либо приобретение в гос собственность объектов недвижимости должно осуществляться в первую очередь органами власти. Те объекты, которые будут созданы в результате осуществления инвестиций, по усмотрению органа, который осуществлял инвестицию, либо закрепляется за гос учреждением, либо входит в состав казны. То инвестирование, что предусмотрено в ст 79 БК, входит в исполнение бюджета по расходам, что влияет на то, что соглашения, заключаемые в рамках реализации инвестирования заключают именно органы власти. Публичным органам, выступающим в качестве заказчика, предоставлено право передавать полномочия по заключению соглашений в рамках осуществления инвестиций бюджетным автономным учреждениям и унитарным предприятиям, в отношении которых такие органы осуществляют полномочия учредителя. Данный подход (усиление роли гос власти в сфере бюджетного инвестирования) в полной мере корреспондирует тому, что указано в ст 78.2 БК: соответствующие субсидии предоставляются бюджетным, автономным учреждениям, а также унитарным предприятиям. Осуществление инвестиций приводит к тому, что увеличивается стоимость средств, находящихся на праве оперативного управления у учреждения и предприятия, либо увеличение уставного фонда у предприятий, находящихся на праве хоз ведения. П.4 ст 78.2: Предоставление предусмотренной настоящей статьей субсидии осуществляется в соответствии с соглашением о предоставлении субсидии, заключаемым между получателем бюджетных средств, предоставляющим субсидию, и бюджетным или автономным учреждением, государственным (муниципальным) унитарным предприятием. Ст.80 БК говорит об осуществлении бюджетных инвестиций юр лицам, не являющимся государственными мун учреждениями и предприятиями. Осуществление подобных бюджетных инвестиций приводит к возникновению права государственной собственности на эквивалентную часть уставного капитала соответствующего юр лица. Условием осуществления инвестиции является включение в закон о бюджете статьи с указанием юр лица, объема и цели выделения 117 бюджетных ассигнований. Исключение: инвестиции в объекты капитального строительства и на приобретение недвижимого имущества, которые принимаются в форме НПА высшего органа исполнительной власти соответствующего уровня. В этой ситуации включение статьи не обязательно. Еще одно условие осуществления инвестиций- оформление договора об участии публично-правового образования в собственности субъекта инвестиций. Он должен быть заключен в течение трех месяцев с вступления в силу акта о бюджете. Если же не заключен, то это влечет непредоставление бюджетной инвестиции. Бюджетное инвестирование урегулировано в БК так, что можно сделать вывод о существовании двух форм расходов- 1. Инвестирование в гос собственность 2. Инвестирование не в госсобсвенность. Способы инвестирования- прямое инвестирование и путем предоставления субсидий бюджетным, автономным учреждениям и унитарным предприятиям для последующего инвестирование в создание новых объектов. БК предусматривает создание инвестиционных фондов: это часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства (ст. 179.2 БК). Предусмотрено создание инвестиционных фондов на двух уровнях: инвестиционный фонд РФ и инвестиционный фонд субъектов РФ. Фонд представляет собой часть средств бюджета. Речь не идет о создании внебюджетного фонда- это фонд в составе бюджета. Тут нельзя говорить о целевом бюджетном фонде в классическом понимании, потому что в рамках фонда не происходит привязки определённых доходов к определённым расходам. Тема 7. Сбалансированность бюджетов Что такое дефицит бюджета и источники его финансирования? Принцип сбалансированности бюджетов- ст.33 БК: Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен 118 соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов. В БК закреплены ограничения дефицита бюджета. Они предусматриваются для бюджетов субъектов ( п.2 ст.92.1) и для бюджетов мун образований (п.3 ст.92.1).ограничения дифференцированы в зависимости от того, имеет ли соответствующий бюджет определённый уровень дотационности, т.к. для МО с высоким уровнем дотационности установлены более жесткие требования к предельному размеру дефицита. Для субъектов РФ общее правило- ограничение дефицита бюджета в размере 15% от утвержденного общего годового объема доходов без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений. То есть учитываем только налоговые и неналоговые доходы. Уровень дотационности определяется путем сопоставления объема собственных доходов соответствующего бюджета с объемом трансфертов, представленных этому бюджету без учета субвенций и субсидий из инвестиционного фонда. Если объем трансфертов превышает 60% собственных доходов, вводится ограничение. Ограничения должны соблюдаться как при утверждении бюджета, так и при его исполнении. Если они не соблюдены, это может повлечь применение мер принуждения, так как это нарушение бюджетного законодательства. Лекция 11. Килинкарова Е.В. 31.10.2014 Дефицит бюджета Применительно к федеральным бюджетам ограничения по предельному размеру дефицита не установлено. В БК есть определение дефицита бюджета – разница между общим объемом расходов и общим объемом доходов на очередной финансовый год или учетный период (ст. 92 БК РФ). Помимо понятия «дефицит федерального бюджета» в ст. 92 был в БК подтермин не нефтегазовый дефицит федерального бюджета – 92.7 БК РФ – была исключена из БК – по факту она никогда 119 не действовала. Но в период её недолгого нахождения определенное регулирование было. Что такое не нефтегазовый дефицит – разница в объемах федерального бюджета, в котором не учтены не нефтегазовые доходы и доходы от управления резервного фонда и фонда федерального благосостояния (соответственно, все, кроме доходов от нефти) и общим объемом расходов. Т.е. неполный объем доходов и полный объем расходов, разница между которыми составляет не более 4,7 % прогнозируемого в соответствующем финансовом году ВВП. Это с исторической точки зрения. Если у бюджета может быть дефицит, то его надо как-то финансировать: например, путем привлечения денежных средств на возвратной основе. Потому выделяют источники внешнего и источники внутреннего финансирования дефицита бюджета. Деление источников происходит в зависимости от валюты, в которой выражены поступающие средства. Внутренние источники – рубли, внешние источники – любая иностранная. Надо сказать, что разграничение проведено не до конца: ст. 95 БК РФ, например, где указаны источники внутреннего финансирования. Абз.3 п.1 ст. 95 – разница между полученными и погашенными субъектом Российской Федерации в иностранной валюте бюджетными кредитами, предоставленными Российской Федерацией в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Здесь-то речь идет о кредитах в иностранной валюте, значит и разница в иностранной валюте. При этом источник относится к внутреннему финансированию. Вывод: логика не доведена до конца. Далее, есть определенные ограничения для бюджетов в части привлечения источников. Особенность состоит в том, что источники внешнего финансирования могут привлекаться субъектами РФ и самой РФ. Местным бюджетам остается довольствоваться внутренними источниками. Хотя, в ст. 96 БК указаны источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета в иностранной валюте, так что валюта имеет место, однако напрямую внешним источником ничего не называется. 120 Есть ограничения для всех бюджетов. В качестве источников финансирования дефицита бюджета нельзя использовать: • Кредиты Центрального Банка РФ • Приобретение Центральным Банком РФ государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг при их размещении Ст. 94-96 БК РФ: как там сформулированы источники: разница между поступившими средствами и средствами, которые должны быть возвращены. Перечень источников по вышеуказанным статьям очень обширен, но источники схожи: 1. Разница между средствами, поступившими от размещения ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение; 2. Разница между полученными и погашенными кредитами в валюте РФ: кредиты, предоставленные бюджетам субъектов РФ, кредиты кредитных организаций РФ, а также кредиты, которые предоставлены международными кредитными организациями. Разница рассчитывается по каждому кредиту отдельно: не в совокупности. 3. Изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета в течение соответствующего финансового года 4. Иные источники: перечень открыт. В частности, поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности публично-правового образования. Еще: разница между средствами, полученными от возврата, предоставленного из соответствующего бюджета бюджетного кредита юридическим лицам (не когда бюджет в долг уЮЛ берет, а когда ЮЛ берет в долг у бюджета) и суммой кредитов, предоставленных из бюджета. Разница между возвращенным и данным кредитом. Иные виды источников. 121 Источники внешнего финансирования дефицита бюджетов: 1. Разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, и средствами, направленными на их погашение, при условии, что соответствующие займы осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг, номинальная стоимость которых выражена в иностранной валюте. В этом принципиальное отличие от источников внутреннего финансирования – выражена в иностранной валюте. 2. Разница между полученными и погашенными кредитами иностранных государств, которые выражены в иностранной валюте. 3. Разница между полученными и погашенными кредитами иностранных организаций, выраженных в иностранной валюте. 4. Иные источники: перечень открыт. Таким образом, возвращаясь к ст. 33 БК РФ: сейчас мы видим, изменение остатков средств на счетах – тоже источник финансирования дефицита бюджетов. Применительно к источникам финансирования дефицита бюджета нас больше всего интересует бюджетный кредит. Понятие бюджетного кредита есть в ст. 6 БК РФ – денежные средства, предоставляемые на возвратной и возмездной основах определенным получателям: другому бюджету, юридическому лицу, иностранному государству и иностранному ЮЛ. Из ЮЛ не могут быть получателями кредита государственные/ муниципальные учреждения, физические лица. Что касается возмездности и возвратности, то предполагается, что лицо, взявшее кредит, его когда-нибудь вернет. Потому заемщики должны вернуть бюджетный кредит и, по общему правилу, уплатить % за пользование на тех условиях и в том порядке, который предусмотрен договором. Между тем, в БК есть оговорка: в 122 случаях, предусмотренных бюджетным законодательством и (или) актом о соответствующем бюджете бюджетный кредит может быть предоставлен на безвозмездной основе – вернем в любом случае, но без %. Но это должно быть отдельно предусмотрено. Вопрос: где предусмотрено? Это отсылает к вопросу о природе отношений. Какие отношения связывают стороны при предоставлении бюджетного кредита. 1. Бюджетный кредит может быть предоставлен в соответствии с договором, заключенным по правилам гражданского законодательства, но с учетом особенностей, кот.установлены бюджетным законодательством. Особенностью из БК является то, что кредит предоставляется в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими актами о бюджете. Законодатель прямо указал, что к отношениям по предоставлению бюджетного кредита применяется гражданское законодательство, если иное не предусмотрено БК. Применительно к БК РФ: ст. 93.2 – в акте о бюджете определяются цели предоставления бюджетного кредита, условия и порядок предоставления кредита, бюджетные ассигнования на предоставление кредитов, ограничения по получателям кредитов. В 2014 было отдельное дополнение: когда речь идет о предоставлении кредита бюджетам субъекта или местным бюджетам (ст. 93.3) в акте о бюджете, из которого предоставляется кредит, должны быть определены цели и размер платы за пользование денежными средствами. Есть возможность регулировать предоставление бюджетного кредита подзаконными актами: например, ст. 93.3, 93.5 БК. Таким образом, в качестве общего правила отношения по предоставлению бюджетного кредита регулируются гражданским законодательством, если спец регулирования нет в БК. А БК возлагает надежды на акты о бюджете и принимаемые подзаконные акты. Потому применительно к бюджетным кредитам необходимо разграничивать, что регулировать гражданским, а что – бюджетным законодательством. Тут универсального решения нет, но можно предложить: поскольку кредит предоставляется на возмездной и возвратной 123 основе, по обоюдному соглашению сторон и во взаимных интересах этих сторон, то сами отношения между кредитором и должником носят ГП характер. Подобный подход законодателя подтверждается хотя бы тем, что к отношениям применяется срок исковой давности, установленный в ГК. Отношения по организации предоставления кредита, по учету кредита, по проведению фин контроля – это отношения властного характера, бюджетные отношения. Соблюдение правил, установленных бюджетным законодательством обязательно для сторон, независимо от того, включены ли они в договор. Какие же вопросы регулируются в Бюджетном Кодексе? Первый же вопрос, который определен в БК в отношении бюджетного кредита – это получатели бюджетного кредита. Получателями могут быть: • Бюджет бюджетной системы • Российское ЮЛ (кроме гос муниципал учреждений) • Иностранное государство • Иностранное ЮЛ Ограничения по перечню лиц. Например, получателями бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов могут быть только субъекты РФ, муниципальные образования и ЮЛ. Т.е. иностранным государствам такие кредиты не предоставляются. Также, следует учитывать, что бюджетные кредиты ЮЛ, в том числе иностранным, могут предоставляться только за счет средств: • целевых иностранных кредитов, • реструктуризации обязательств по ранее полученным кредитам, • в рамках внешних долговых требований, 124 • (новое 2014): за счет средств бюджета субъекта РФ, на территории которого расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним территории, при условии, что на территории есть ограниченных срок завоза грузов. Следующий вопрос: исчисление срока предоставления кредита. Исчисление срока предусмотрено для кредитов бюджетам субъектов и местным бюджетам. В частности, ст. 93.3 БК РФ: предоставление кредита на срок до 3 лет. Это общее правило: есть отдельные исключения, но не называем. Почему 3 года? Финансовый год: есть финансовое планирование 3-летнее, а во-вторых, необходимо ограничить сроки предоставления именно публичным образованиям. Федералы понимают, что будет с деньгами только в этот период. Так что срок обоснован. Есть еще момент: когда считается исполненной обязанность по возврату кредита? Когда обязанность по возврату считается исполненной? Применительно к налогам мы говорили о том, что обязанность исполнена в момент списания средств со счета плательщика. Применительно к возврату кредита обязанность по возврату исполнена с Федерального момента зачисления Казначейства, если средств иное не на распределительный предусмотрено счет договором о предоставлении кредита. Все-таки нужно, чтобы средства поступили в бюджетную систему, но не на Единый счет (раз на распределительный поступили, то до Единого как-нибудь дойдут). Проводить презумпцию о том, что главное – предъявить платежное поручение законодатель не стал. В прошлом году были введены новые правила о моменте исполнения обязательства по бюджетному кредиту. В частности речь об исполнении обязательства с просрочкой. Если возврат с просрочкой, то обязанность по уплате сумм (основного долга, %, штрафов) считается исполненной со дня совершения Центральным банком операции по начислению соответствующих средств на Единый счет соответствующего бюджета. Ничего принципиально не меняется: после распределительного все-равно пойдут на Единый, но тут законодатель поступил жестко. Возможно, руководствуясь желанием получить %: + 1 операция. 125 Условия предоставления бюджетных кредитов. В БК определены общие условия предоставления кредитов. Однако, есть дифференциация в зависимости от того, кто является получателем бюджетного кредита. Ст. 93.3 ст. 92.2 БК РФ – отдельно формируются условия для юридических лиц, отдельно – для бюджетов бюджетной системы. Общие условия: 1. Отсутствие получателей просроченных различаются задолженностей. платежи, по Для которым разных должна категорий отсутствовать задолженность. Для субъектов РФ и муниципальных образований должно быть отсутствие задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом. Не говорится о том, какие денежные обязательства. Вывод: для всех денежных обязательств. Для юридических обязательствам лиц: перед тоже отсутствие соответствующим задолженности бюджетом, а по денежным также отсутствие задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему *(в первую очередь, налоги). Отсутствие задолженности по обязательным платежам в бюджетную систему может не быть препятствием только в случае, если в отношении соответствующей задолженности произведена реструктуризация. В НК РФ есть положение, допускающее реструктуризацию налоговой задолженности. 2. Заемщик должен обязательно предоставить обеспечение исполнения обязательства по возврату кредита, а также % - одним словом, на всю сумму, которую надо будет вернуть. Исключения из этого правила напрямую установлены в случаях, когда заемщиком является сама РФ, субъект РФ, государственная корпорация Внешэкономбанк. Соответственно, им не надо предоставлять обеспечения в силу прямого указания закона. В БК есть оговорка, что в случаях, предусмотренных бюджетным законодательством, кредит может быть предоставлен без обеспечения исполнения соответствующих обязательств 126 муниципальным образованиям. Помимо этого правила: обеспечение в размере всей суммы, есть требования к способам обеспечения исполнения. В частности, способом обеспечения может быть: банковская гарантия, поручительство, государственные муниципальные гарантии, залог имущества в размере не менее 100 % предоставляемого кредита. Обеспечение исполнения должно иметь высокую степень ликвидности. К обеспечению исполнения предъявляются и иные требования: не может быть принято в качестве обеспечения исполнения государственные гарантии, а также поручительство и гарантии ЮЛ, которые имеют просроченную задолженность по обязательствам перед соответствующим бюджетом, а также просрочку по обязательным платежам. В БК прямо сказано, что если заемщик не может предоставить адекватного обеспечения, то кредит не предоставляется 3. Проведение проверки финансового состояния. Это только для ЮЛ. Фин проверка осуществляется еще до предоставления кредита – предварительная. Она же осуществляется в отношении гарантов и поручителей. Проверки не только предварительные, но и на протяжении всего периода действия кредитного договора. Если в период, когда деньги уже получены, но не возвращены, будет выявлено существенное ухудшение фин состояния гаранта или поручителя, то они подлежат замене полностью или в части для надлежащего обеспечения исполнения обязательства. В случае, если заемщик не может предоставить новое обеспечение вместо гаранта или поручителя, то соответствующий бюджетный кредит подлежит досрочному возврату. Также вернуть кредит надо в случае его нецелевого использования. Мы выяснили, что между кредитором и должником – гражданско-правовые отношения. Тогда вопрос: как осуществлять соответствующий контроль за целевым использованием средств? В БК были внесены изменения 104-ФЗ: обязательным условием договора о предоставлении кредита является зафиксированное согласие получателя кредита на осуществление в отношении его государственного/ 127 муниципального финансового контроля уполномоченными органами. Это положение договора станет основанием для осуществления проверки. Реструктуризация задолженности по бюджетному кредиту. Под реструктуризацией в данном случае понимается основанное на соглашении предоставление отсрочки, рассрочки, а также прекращение первоначального обязательства с заменой его другим между теми же лицами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения. Специальные правила взыскания задолженность по кредиту: ст. 93.3 БК РФ, где речь идет о предоставлении кредитов бюджетам субъекта и местным бюджетам; ст. 93.4 БК РФ, которая регулирует особенности исполнения денежных требований по обязательствам перед РФ; ст. 93.6, о бюджетных кредитах на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов РФ. Соответствующие бюджетные кредиты на пополнение остатков средств на счетах бюджета субъекта РФ – явление новое (7 мая 2013) – предоставляется на основании договора, заключенного между территориальным органом Фед Казначейства с субъектом РФ или МО, которым предоставляется кредит. Он предоставляется для покрытия временного кассового разрыва: когда денег на едином счете бюджета нет совсем, но скоро будут, а текущие платежи осуществлять надо сейчас. Тут более лайтовые условия предоставления: максимальный срок предоставления кредита – 30 дней, при условии, что возврат – не позднее 25 ноября текущего года. Чем ближе мы к завершению фин года – тем меньше шансов кредит получить. Размер кредита тоже ограничен: не более 1/12 от утвержденных решением о бюджете объемов доходов бюджета субъекта РФ без учета трансфертов, имеющих целевое назначение (субсидий, субвенций). Не говорит статья о дотациях. Отдельно о них. Дотация не имеет целевого назначения, но она целевая. На самом деле, все трансферты, предоставляемые из одного бюджета в другой, имеют определенную цель. Дотации предоставляются на покрытие текущих расходов соответствующего публичноправового образования, но если говорить о цели именно расходования денежных средств, то тут у дотаций конкретной цели нет. Если субвенция – средства, 128 предоставляемые субъекту на финансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий РФ, то дотацию субъект расходует сам без посторонних предписаний. 4. Кредит предоставляется на возмездной основе. В частности, ставка кредита должна быть установлена федеральным законом о федеральном бюджете, когда кредит предоставляется из федерального бюджета 5. Отсутствие денежных средств на банковских депозитах. Если деньги есть на банковских депозитах – то берите их, нечего занимать. Поскольку кредит предоставляется при отсутствии средств на банковском депозите, то запрещается открывать банковский депозит в течение срока предоставления кредита. 6. Бюджетный учет всех обязательств осуществляет орган Фед Казначейства. Применительно к кредитам у нас устанавливаются специальные правила взыскания задолженности: ст. 239 БК РФ – принцип иммунитета бюджетов: взыскания на средства бюджета только на основании судебного решения, которое исполняется в судебном порядке. На решение не распространяется ФЗ об исполнительном производстве, так что взыскание в соответствии с главой 24.1 БК РФ. Об этом подробно – во втором семестре. Основная черта исполнения решения суда – его добровольность, т.е. если решение не исполнять, то действующей системы воздействия на не исполняющего нет. Есть исключения из принципа иммунитета бюджетов – зачет/возврат налога осуществляется в особом административном порядке. Еще исключением из правила об иммунитете является взыскание задолженности по кредиту, предоставленному другому бюджету бюджетной системы. Если бы для соответствующих случаев был установлен общий порядок, то РФ для взыскания задолженности по кредиту с субъекта должна была бы идти в суд, что странно. Кредит возвращается в административном порядке: ст. 93.3 БК РФ – при просрочке погашения кредита возврат осуществляется в порядке, установленном финансовым органом того публично-правового образования, которое предоставило кредит за счет межбюджетных трансфертов, а также налогов, подлежащих зачислению в соответствующий «проштрафившийся» бюджет. 129 Лекция 12. Килинкарова Е.В. 14.11.2014 Продолжим о взыскании задолженности по кредиту. Мы уже говорили о принципе иммунитета бюджетов, который закреплен в ст. 239 БК РФ. Данный принцип предполагает, что любое взыскание средств осуществляется на основании судебного акта. Исключение: налоги. Если речь идет о налогоплательщике – казенном учреждении, то в отношении него взыскание налога осуществляется в судебном порядке. Есть ст. 45 НК РФ, которая это предусматривает. Средства казенного учреждения – это средства соответствующего бюджета, так что принимая во внимание принцип иммунитета бюджетов, взыскание только в судебном порядке. Сейчас нас не это интересует. Случаи, когда взыскание возможно на основании акта исполнительного органа власти, прямо перечислены в БК РФ. Ст. 93.3, 93.4 – это исключение из принципа иммунитета бюджетов. Судебный акт не исполняется судебными приставами (мы об этом уже говорили), ФЗ об исполнительном производстве не применяется. Применению подлежит глава 24.1 БК РФ, где в зависимости от процедуры, исполнять будет либо орган, в котором открыты лицевые счета, либо финансовый орган (подробнее – в следующем семестре). Главное запомнить, что рассматриваемая сейчас ситуация – исключение из общего правила. 1. Бюджетные кредиты бюджетам бюджетной системы – правила закреплены в ст. 93.3 БК РФ – при просрочке возвращения кредита возврат остатка непогашенного кредита, включая все сопутствующие платежи, осуществляется не на основании решения суда, а в порядке, установленном финансовым органом того публично-правового образования, которое предоставило кредит. В качестве примера регулирования можно привести приказ Мин Фина от 12 ноября 2007 года № 104-Н Об утверждении общих требований к порядку возврата бюджетного кредита. В БК РФ определяются 130 источники, за счет которых осуществляется погашение кредита: в данном случае это межбюджетные трансферты, за исключением субвенций, которые передаются на осуществление переданных полномочий и, в целом, обладают особым статусом. А также источником являютсяотчисления из федеральных и региональных налогов и сборов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, которые после просрочки идут к кредитору. 2. Бюджетный кредит на пополнение остатков средств на счетах бюджетов - ст. 93.6 БК РФ – как мы говорили, правила новые. Бюджетный кредит предоставляется на основании соглашения между получателем и органом территориального Казначейства. Взыскание задолженности тоже осуществляется территориальным органом ФК. Источник взыскания тоже определен: НЕ попадают в перечень источников межбюджетные трансферты, но более широко определен перечень налоговых доходов, за счет которых возможно погашение задолженности. Если в первом случае мы говорили о федеральных налогах и сборах, то сейчас речь идет о доходах от уплаты любых налогов. Приказ Мин Фина от 26 июля 2013 года № 73-Н, которым был утвержден порядок обращения взыскания на соответствующие доходы бюджетов. Эти две ситуации – исключение из общего правила. Есть ст. 93.4, которая посвящена исполнению денежных требований по обязательствам перед РФ. 1. Нарушение сроков возврата или использование не по целевому назначению средств федерального бюджета, предоставленных на возвратной основе бюджетам субъекта и местным бюджетам. В БК упоминается, что речь не только о бюджетных кредитах, но и о ссудах, и других случаях использования средств федерального бюджета. 2. Нарушение сроков исполнения обязательств по предоставленным РФ гарантиям и поручительствам. 131 В данном случае достаточно широко определены доходы, за счет которых осуществляется взыскание: доходы, которые подлежат зачислению в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Обращение взыскания на средства, предусмотренные для перечисления в бюджеты субъектов и местные бюджеты, за исключением субвенций. Что касается подзаконных актов, принятие которые требует БК для осуществления взыскания, то у нас есть приказ Мин Фина от 26 декабря 2007 года № 152 – Н об утверждении порядка удержания средств для возврата в федеральный бюджет. Помимо того, что в ст. 93.4 устанавливаются источники, за счет которых возможно погашение задолженности, так у нас есть еще специальные правила в отношении исковой давности. Срок исковой давности в пять лет устанавливается по требованиям Российской Федерации, возникающим: • в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков; • в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации; • по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации; • из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств. 132 Сама ст. 93.4 появилась в БК РФ не сразу. Это понятно по номеру. Эта статья появилась с внесением изменений в 2007 году. П. 4 ст. 93.4 – устанавливается неограниченный срок исковой давности. Правилу п. 4 ст. 93.4 сообщили обратную силу: применялось к отношениям, возникшим до 1 января 2008 года. Вопрос о конституционности такой нормы, конечно, возник. КС выразил свою позицию в Определении от 20 июля 2011 года № 20-П: его надо прочитать. Мысль идет там очень интересно. Суд пришел к выводу о том, что соответствующие положения об установлении специальных правил о неприменении срока исковой давности не противоречат Конституции. Этот вывод вызывает большие вопросы, особенно если обратиться к тому, что пишет КС в этом Определении. В общем, суд сказал о том, что соответствующие правоотношения по предоставлению бюджетного кредита обладают особым характером, поскольку посредством предоставления бюджетных кредитов осуществляется поддержка определенных отраслей экономики. По своему конституционно-правовому смыслу соответствующее законоположение не предполагает установление совсем уж неограниченного по времени срока исковой давности. Применение неограниченного срока исковой давности не предполагает применения его во всех случаях: если срок исковой давности по обязательству истек к моменту вступления в силу нормы, то обратная сила, преданная закону, не действует. С учетом этой позиции КС в ст.93.4 были внесены изменения – с 1 января 2013 срок исковой давности – 5 лет. Общий срок исковой давности по ГК – 3 года, а у РФ есть дополнительные 2 года. Правило о том, что срок исковой давности составляет 5 лет применяется к тем требованиям, по которым общий срок исковой давности не истек на 1 января 2008 года, а также к требованиям, возникшим после 1 января 2008года. В рамках нового законодательства законодатель отказался от применения обратной силы. На этой счастливой ноте мы заканчиваем обсуждение бюджетного кредита. 133 Продолжаем: одним из способов обеспечения долгосрочной сбалансированности является аккумулирование финансовых резервов. Финансовые резервы создаются на федеральном уровне и регулируются БК РФ, а также посредством использования различных механизмов для субъектов РФ и МО. В государственной программе РФ об управлении государственными финансами, которая была утверждена Распоряжением Правительства от 4 марта 2013 года № 293-Р, наличие финансовых резервов рассматривается как один из важнейших факторов инвестиционной состоятельности РФ. На федеральном уровне в настоящее время финансовые резервы представлены резервным фондом, фондом национального благосостояния. Вместе с тем, правовое регулирование статусов фондов, которые создаются на федеральном уровне в целях обособления денежных средств, которые будут использованы для финансирования расходов в ситуации дефицита бюджета подвержено достаточно частым изменениям. Законодатель совместно с органами исполнительной власти ищет оптимальную форму работы данных фондов. Если взять историю вопроса, то стоит отметить, что только с 1 января 2004 года в БК появилась глава, которая была посвящена регулированию стабилизационного фонда в составе федерального бюджета. Далее были внесены изменения с 1 января 2008 года: стабилизационный фонд прекратил свое существование. Соответствующие средства стабилизационного фонда были распределены между резервным фондом и фондом национального благосостояния. Одновременно с отказом от стабилизационного фонда и введением 2-ух новых фондов в БК появился специальный правовой режим нефтегазовых доходов федерального бюджета, который тоже не оставался неизменным. С 2008 были определенные изменения в правовом режиме нефтегазовых доходов, но некоторые из них даже не вступили в силу: они были отменены, не вступив в силу. 134 Понятие нефтегазовый доход федерального бюджета есть в ст. 96.6 БК РФ: включается в состав нефтегазовых доходов доходы федерального бюджета от уплаты ряда платежей. Так или иначе, эти платежи связаны с природными ресурсами. Конкретно: это налог на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (дается понятие углеводородного сырья – это и нефть, и газ), таможенные пошлины на нефть сырую, таможенные пошлины на газ природный, таможенные пошлины на товары, произведенные из нефти. Специфика статуса данного вида доходов состоит в том, что они используются на определенные цели, при этом, то, на какие цели идет доход оставалось неизменным, но в связи с динамикой регулирования доходов следует упомянуть о нефтегазовом трансферте: соответствующее понятие и регулирование содержалось в ст. 96.8 БК. Данный термин сейчас не используется – утратил силу с 2013 года. Данная статья замечательный пример того, как статья, не вступив в силу, прекратила свое существование. П. 2 ст. 96.8, который посвящен размеру нефтегазового трансферта был отменен 3 годами раньше своего вступления в силу (должен был вступить в конце 2015г.). Итак, нефтегазовый трансферт – часть средств федерального бюджета, используемая для финансирования не нефтегазового дефицита федерального бюджета за счет нефтегазовых доходов бюджета и средств резервного фонда. Мы можем выделить, что формировался трансферт из нефтегазового дохода и средств резервного фонда, но тратился на финансирование не нефтегазового дефицита бюджета. Что такое не нефтегазовый дефицит? Это ст. 92.7 БК РФ: разница в объемах федерального бюджета, в котором не учтены не нефтегазовые доходы и доходы от управления резервного фонда и фонда федерального благосостояния (соответственно, все, кроме доходов от нефти) и общим объемом расходов. Это понятие тоже утратило свою силу. Указанный трансферт должен был быть утвержден законом о бюджете на соответствующий финансовый год в определенном размере – исчислялся в % от ВВП, утвержденного на соответствующий финансовый год. 135 В настоящее время средства нефтегазовых доходов используются для формирования резервного фонда и фонда национального благосостояния. Вы спросите: ЗАЧЕМ этот экскурс в историю? Просто Килинкарова зашла на сайт Мин Фина и увидела там что-то про нефтегазовый трансферт! «Мало ли, думала, его вернули или хотя бы собираются, но нет!» Я РАДИ ЭТОГО ЗАПЕЧАТЫВАЛА ЭТУ ХРЕНЬ! Говорим о резервном фонде. Резервный фонд, в соответствии со ст. 96.9 БК РФ представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащую особому учету, выполнению и использованию в целях обеспечения сбалансированности, т.е. покрытия дефицита федерального бюджета. Соответственно, в БК есть рамочное регулирование резервного фонда, которое отправляет нас к определенным подзаконным актам. Что интересного о резервном фонде в БК? Во-первых, установлена нормативная величина резервного фонда. Она определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий период. Нормативная величина определяется в абсолютном размере, исходя из того, что она должна составлять 7 % от прогнозируемого на соответствующий финансовый год ВВП. В частности в ФЗ на 2014 год сумма составляет примерно 5 000 000 000 руб. Во-вторых, определяются источники, из которых формируется резервный фонд. В п. 3 ст. 96.9 БК определены дополнительные нефтегазовые доходы федерального бюджета и доходы от управления средствами резервного фонда.Вместе с тем, в отношении каждых из этих источников есть свои ограничения. В частности, дополнительные нефтегазовые доходы можно использовать для формирования резервного фонда только в том случае, если объем средств резервного фонда не достигает нормативной величины, которая устанавливается в законе о бюджете. 136 Нормативная величина, как было отмечено ранее, 7 %. В настоящее время нормативной величины резервный фонд еще не достиг. Что касается такого источника как доход от управления средствами резервного фонда, то в силу установленных законодательством положений до 1 февраля 2016 года доходы от управления средствами резервного фонда идут не на формирование резервного фонда, а на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. Соответственно, цели, на которые могут быть использованы средства резервного фонда определены как обеспечение сбалансированности федерального бюджета. Кроме этого определяются правила управления средствами фонда: правила схожи с правилами управления средствами фонда национального благосостояния. Второй резервный фонд – фонд национального благосостояния. Правовое регулирование: ст. 96.10 БК РФ. Он представляет часть средств федерального бюджета, которая подлежит обособленному учету, целевому использованию. Средства из фонда национального благосостояния идут на обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан РФ, а также на обеспечение сбалансированности бюджета ПФ РФ. Применительно к фонду национального благосостояния точно также установлены источники формирования фонда: в частности, он формируется за счет дополнительных нефтегазовых доходов. При этом распределяются дополнительные нефтегазовые доходы следующим образом: в начале средства идут на формирование резервного фонда, затем – на формирование фонда национального благосостояния. Так же со средствами резервного фонда. До 1 февраля 2016 года доходы от управления фондом национального благосостояния направляются на финансирование расходов федерального бюджета. Обратите внимание на то, что если в отношении резервного фонда мы говорили о нормативной величине, то в отношении фонда национального благосостояния каких-то размеров, нормативной величины в БК не устанавливается. В законе о 137 федеральном бюджете также нельзя найти указания на нормативную величину фонда национального благосостояния. Что касается управления средствами резервного фонда и фонда национального благосостояния, то соответствующее управление осуществляется Мин Фином. Руководствуется Мин Фин при этом ст. 96.9 БК РФ, а также 2-мя положениями: 1. Положение о порядке управления средствами резервного фонда, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 29 дек. 2007 года № 955 2. Постановление Правительства РФ от 19 янв. 2008 года № 18 - определяет управление средствами фонда национального благосостояния. При управлении средствами фондов преследуются соответствующие цели: обеспечение сохранности средств и обеспечение стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. В БК прямо сказано, что достижение стабильного уровня доходов от размещения в долгосрочной перспективе допускает возможность получения отрицательных результатов в краткосрочном периоде. Соответственно, в ст. 96.11 БК сказано, что средства соответствующих фондов могут размещаться в иностранной валюте. Средства фондов могут передаваться в доверительное управление специализированным властным организациям. В соответствии со ст. 96.12 БК средства фондов учитываются на отдельных счетах по учету средств федерального бюджета, которые открываются в центральном банке. Операции со средствами фондов отражаются в отчете об исполнении соответствующего бюджета за соответствующий период. Наряду с формированием резервного фонда на уровне федерации, БК допускает возможность формирования резервного фонда на уровне субъекта РФ. Резервным фондам на региональном уровне посвящена ст. 81.1 БК РФ. Резервный фонд субъекта РФ представляет собой часть средств бюджета субъекта, которая предназначена для исполнения расходных обязательств субъекта в случае 138 недостаточности доходов бюджета субъекта для финансового обеспечения расходных обязательств. По сути, для ситуации дефицита бюджета. Резервный фонд создается законом субъекта и действует на постоянной основе, т.е. законом о бюджете субъекта фонд не может быть создан. Также законом субъекта должен определяться порядок формирования фонда и порядок использования средств фонда. У СПб есть резервный фонд, созданный законом СПб. Также как и на федеральном уровне средства фонда регионального подлежат учету и управлению в целях исполнения расходных обязательств в ситуации дефицита. Точно также предельная величина устанавливается в законе о бюджете. При этом, субъекты поразному подходят к вопросу о том, необходимо ли устанавливать предельную величину резервного фонда или нет. В СПб предельная величина не установлена, а в Лен области – есть предельный размер – 5 % от общего объема дохода без учета безвозмездных поступлений. Источником формирования фонда может быть: дополнительный нефтегазовый доход и средства от управления соответствующим фондом. Нефтегазовых доходов на уровне субъекта нет – все на уровне федерации. Потому доходы от управления соответствующим фондом используются традиционно для его формирования. Есть еще варианты: формирование за счет остатков средств на счетах по учету средств бюджета на начало финансового года (так в СПб), средства от дохода по управлению резервным фондом. В Лен области очень широкий перечень источников формирования. В определенных случаях субъекты формировать фонд не могут: ст. 190 БК – фин орган невправе формировать резервный фонд в случае, когда закон о бюджете не вступил в силу через 3 месяца после начала финансового года. Наконец, об уровне местного самоуправления: бюджетный кодекс не говорит о возможности создания каких-либо фин резервов на уровне местных бюджетов для целей обеспечения сбалансированности. Потому выходит, что фин резервы предусмотрены для федерального и регионального бюджетов, а для местного – нет, но это не препятствует тому, что МО все-таки создает фонды, обосновывая это тем, что в рамках государственной политики по управлению финансами возможно 139 создание указанных резервных фондов. Вместе с тем, если исходить из императивного характера БК, то можно сделать обратный вывод. В любом случае, на практике фонды создаются. Правда, следует сказать, что резервный фонд МО – не всегда аналог того, что создается на уровне федерации и субъекта. Для отличия необходимо смотреть на цель. Лекция 13. Килинкарова Е.В. 14.11.2014 Мы закончили с резервными фондами. Килинкарова не будет об этом подробно говорить и говорит, что можно даже особо не записывать, потому что слайды она выложит. Но это поможет создать в голове условно полную картинку по сбалансированности. Помимо того, что мы выделяем, что такое источники финансирования, определяем, какие они бывают, какие фонды формируются, естественно, еще должно быть исполнение бюджета по части финансирования дефицита бюджета (в самом общем виде – статья 219.2 БК РФ) – кто должен привлекать соответствующие средства, возвращать. Мы уже неоднократно говорили, что исполнение бюджета осуществляется по трем основным направлениям – это исполнения по доходам, исполнение по расходам и исполнение по источникам финансирования дефицита бюджета. Применительно к финансированию дефицита бюджета есть также участники бюджетного процесса, которые сопровождают эту деятельность. Это у нас главный администратор финансирования дефицита бюджета и администратор финансирования дефицита бюджета. До этих участников во втором семестре обычно не доходят, поэтому упомянем их здесь. Вот понятия главного администратора источников финансирования дефицита бюджета и соответствующего администратора содержатся в статье 6 БК РФ. Это 140 уполномоченные субъекты, имеющие право осуществлять операции с источником финансирования дефицита бюджета3. В том случае, когда у органа, осуществляющего полномочия главного администратора, есть нижестоящий орган, то тогда у нас появляется администратор как самостоятельная фигура. Если же иерархии нет, то у нас главный администратор и администратор сливаются в одном лице. В таком случае он осуществляет функции и главного администратора, полномочиями и администратора администратора. являются: Основными осуществление бюджетными планирования соответствующих поступлений и выплат от источников финансирования дефицита бюджета; осуществляет контроль за своевременностью и полнотой поступлений в бюджет источников финансирования дефицита бюджета, обеспечивает поступления и выплаты из бюджета по источникам финансирования, а также формирует и представляет отчет. Это его сущностные полномочия. Кроме этого, администратор может осуществлять отдельные бюджетные полномочия главного администратора, в ведении которого находится. Что касается бюджетных полномочий главного администратора, то он осуществляет планирование поступлений и выплат по источникам финансирования, формирует 3 Статья 6 БК РФ: Главный администратор источников финансирования дефицита бюджета (главный администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов источников финансирования дефицита бюджета и (или) являющиеся администраторами источников финансирования дефицита бюджета; Администратор источников финансирования дефицита бюджета (администратор источников финансирования дефицита соответствующего бюджета) - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, иная организация, имеющие право в соответствии с настоящим Кодексом осуществлять операции с источниками финансирования дефицита бюджета; 141 перечень подведомственных администраторов источников финансирования дефицита бюджета и распределяет бюджетные ассигнования по ним; обеспечивает целевой характер использования этих ассигнований, формируя бюджетную отчетность. Все это из статьи 160.2 БК РФ. Таким образом, мы видим в рамках данного вида деятельности у нас сочетается деятельность как с привлечением денежных средств (поступлениями), так и с расходом денежных средств (выплатами), но соответствующие суммы не признаются доходами и расходами, но по сути в рамках финансирования дефицита бюджетов идут как входящие потоки денежных средств, так и исходящие. Поэтому в определенное смущение может ввести название участников бюджетного процесса и то, чем он де-факто занимается, потому что когда речь идет об администраторе, все привыкли, что это обычно администраторы доходов (относительно них исходящие потоки денежных средств возможны только в случаях возврата и т.д., в иных ситуациях выплаты денежных средств не предполагаются. При этом возврат денежных средств выплачивается в упрощенном порядке, не в рамках процедуры по расходам, то есть главные администраторы доходов (ГАД) и администраторы доходов (АД) связаны исключительно с формированием бюджета. А вот бюджет по расходам исполняю распорядители и главные распорядители, но подробнее об этом во втором семестре с Шевелевой). Так, когда будем говорить о сводной бюджетной росписи, о санкционировании, что как раз является исполнением бюджета по расходам, то вновь вспомним там о главных администраторах источников финансирования дефицита бюджета. Для источников финансирования дефицита бюджета создает законодатель свою процедуру, отдельный режим, не признавая их ни доходами, ни расходами, хотя, надо признать, есть немало сходств с процедурами по расходам. Поэтому потом, когда будем изучать бюджетный процесс более подробно, не надо забывать, что администраторы и главные администраторы – это не только администраторы по доходам. 142 Лекция 1. Шевелева. 26.02.2015 Вспомним, из каких элементов состоит бюджетная система, чтобы понять, какие отношения между кем возникают. Ст. 10 БК - структура бюджетной системы РФ. На первом уровне бюджетной системы присутствуют федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ (бюджет Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, федерального Фонда обязательного медицинского страхования). Второй уровень: бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов (территориального фонда ОМС). На третьем уровне произошли изменения. К нему относятся: бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя; городских и сельских поселений, внутригородских районов. В СПб 111 МО, все расположены на одном уровне. Новое – бюджет городского округа с внутригородским делением (ВГД). Ранее все бюджеты городских округов были в одном статусе, теперь произошло разделение. В чем смысл? У нас есть очень крупные города, например, Екатеринбург, Нижний Новгород (города-миллионники), которые не были внутри разделены – был один бюджет на весь огромный город. С т.з. теории местного самоуправления и приближения местной власти к народу, есть смысл их разделить, что и сделали. С 1 января 2015 г. под это деление попали только столицы субъектов РФ, с 2016-2017 гг. – остальные города, которые не будут разделены. Великий Новгород – будет делиться или нет – это решение его населения, но поскольку он – административный центр, с 2015 г. он уже может оказаться разделенным, а вот в других городах (не столицах) – возможно альтернативное развитие событий. С т.з. бюджетного устройства у муниципальных районов есть второй подуровень – бюджеты поселений, которые бывают городские и сельские. У городских округов с внутригородским делением появятся бюджеты внутригородских районов. Таким образом, если ранее нижестоящие бюджеты были только у муниципальных районов, теперь появляются еще и городские округа. В отношении СПб – у нас одноуровневое 143 линейное деление, ниже МО СПб никого нет. Ленобласть и СПб в этой части сильно отличаются. В СПб МО: округа, города и поселки. В Москве другая система. Города: Пушкин, Павловск, Петергоф. Поселки: Александровское, Саперное и т.д. В основном МО – округа, часть из них имеют имена (Озерки), часть – номера (Васильевский остров – МО №7). Больше к СПб не возвращаемся. В БК Москва и СПб всегда выделены отдельным пунктом, их особенности определяются законами Москвы и СПб, тогда как в отношении всех остальных МО регулирование осуществляется БК. Если Ленобласть под БК, то МО СПб – под законом СПб. Отношения между первым и вторым уровнем – отношения федерального устройства РФ, между вторым и третьим – конституционный статус местного самоуправления. Наша бюджетная система задана Конституцией. Почему у нас образуется подуровень? Законодатель написал: «местные бюджеты, в том числе...» и перечисляет. Он не задает между ними никакой соподчиненности. (далее схема на доске) Есть Лужский мун. район, административным центром является город Луга. Этот город, как МО, имеет свой бюджет – бюджет городского поселения г. Луги. Но в то же время есть бюджет мун. р-на – Лужского р-на, внутри которого находится бюджет г. Луги, еще на территории Лужского р-на есть разные поселения, которые тоже имеют свои бюджеты. 20 бюджетов поселений + бюджет рна = консолидированный бюджет р-на. Вопрос: в каких отношениях находятся бюджеты г. Луги и поселений с бюджетом мун. р-на? Они изолированы и самостоятельны либо между ними есть какая-то зависимость? Они безусловно зависимы, т.к. у них одни и те же источники доходов. Налогоплательщики, которые расположены на территории Лужского р-на будут платить либо туда (р-н), либо туда (поселение). Если вспомнить, что в ст.56, 61.1, 61.2 БК есть разделение, то это взаимоотношение БК решено очень просто: практически все налоговые доходы зачисляются в бюджет района. Потом из бюджета мун. р-на в качестве межбюджетных трансфертов (МБТ) они могут поступить в бюджеты городских и сельских поселений. Но решает мун. р-н – сколько, кому, на каких условиях давать МБТ. Это будут либо дотации на выравнивание, либо субсидии. Субвенции 144 невозможны, т.к. они идут только за гос. полномочиями, а здесь уровень МСУ, таких полномочий быть не может. Зависимость образуется, когда МБТ поступают из бюджета р-на в бюджеты поселений, но это происходит не по воле мун. р-на, т.к. должны поступить для обеспечения сбалансированности бюджета. Важно, что между поселениями есть межселенная территория. Земельный налог уплачивается не только за земли, находящиеся на территории поселения, но и с любого земельного участка, даже на межселенной территории. Все налоги с нее идут в бюджет района, а налоги с плательщиков, расположенных на территории поселения, как правило, идут в бюджет самого поселения. Таких налогов всего два: земельный и налог на имущество физлиц. Посмотрим, как устроен городской округ. Не путать город и гор. округ. Город – географическое наименование, а гор. округ - публично-правовое образование, в котором осуществляется МСУ. Поэтому типом является не город Луга, а поселение «город Луга». Вся территория гор. округа относится к одному публично-правовому образованию «городской округ», на его территории ранее никаких других органов МСУ не было. Но в связи с новеллой город Псков будет разделен на внутригородские районы (ВГР), здесь аналогичная проблема – одни и те же источники доходов, их нужно как-то распределить. В доходной части появились новые статьи БК об источниках доходов этого нового бюджета, принцип тот же: основная часть – в бюджет гор. округа, оттуда в формате МБТ – бюджетам ВГР. Бюджеты поселений и ВГР, находясь на самом нижнем уровне бюджетной системы – самые обездоленные, у них наименьшее количество источников доходов, выживают они только за счет МБТ. Здесь действует универсальный принцип – кто платит деньги, тот заказывает музыку (определяет условия и осуществляет контроль за использованием средств). На круглом столе на факультете были представители отдаленного района Псковской области, которые признались, что в бюджете у них сейчас 7 рублей. Какие отношения у нас могут складываться? (Если будут вопросы по внебюджетным фондам – к О.А. Ногиной). Отношений между фед. бюджетом и бюджетами субъектов – как сверху вниз, так и снизу вверх (есть обратные МБТ). Отношения 145 между бюджетами субъекта и мун. района (также прямые и обратные). Между бюджетами поселений и мун. района – аналогично. В новых типах обратные пока не ввели, но это возможно. Отношения между первым уровнем (федеральным) и третьим (муниципальным) существуют только в полутора случаях: ЗАТО (прямо перечислены в фед. бюджете, написано, сколько денег оттуда выделяется) и Байконур (не территория РФ, но имеет статус города – МО). Все понятно, но есть осложнения. Во-первых, есть такие специальные МО, как наукограды. Особенности их бюджетного регулирования отражены не в БК, а в специальных законах. Вовторых, автономный округ, который находится на территории другого субъекта РФ. АО отражен в БК, можно посмотреть его особенности. Тема 8. Межбюджетные отношения Ст.6 БК дает легальное определение межбюджетных отношений (МБО) взаимоотношения между публично-правовыми образованиями (Ш: от республик до сельского поселения-МО) по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Если посмотрим главу 16, регулирующую эти отношения, то речь идет об отношениях, связанных с предоставлением бюджетных средств одного бюджета другому бюджету (это предоставление – предмет отношений), при этом такое предоставление возможно как сверху вниз, так и снизу вверх. Если попытаться разложить эти отношения по субъектам, то увидим разнообразие (на слайде красным выделен новый тип отношений – между гор. округами и ВГР). Нужно помнить, что МБО м.б. прямыми и обратными. Прямые – от вышестоящего к нижестоящему бюджету, обратные – от нижестоящего к вышестоящему. Однако вышестоящий и нижестоящий бюджеты в нашей бюджетной системе административного подчинения не создают в силу федеративного устройства РФ и конституционного статуса МСУ, поэтому эти названия условны и на слайде заключены в кавычки. Вместе с тем объем полномочий вышестоящего больше, чем у нижестоящего. Признаки МБО: 146 1. Исключительные субъекты – только публично-правовые образования, никаких иных в МБО нет. При этом субъекты участвуют в МБО через свои органы, должностных лиц – уполномоченных субъектов. 2. Содержание МБО – предоставление МБТ. В ряде учебников пишут о передаче, но Ш. пытается от передачи уйти, т.к. она ассоциируется с гражданско-правовыми отношениями. Здесь публичные отношения, речь идет именно о предоставлении. 3. Цель предоставления средств – жесткая необходимость обеспечения сбалансированности всех бюджетов бюджетной системы. Сбалансированность – один из принципов бюджетной системы, когда расходы д.б. = доходам + ИФДБ. 4. Особенность МБО – между субъектами отсутствуют отношения равенства. Несмотря на то, что БК нигде не указывает на неравенство, фактически оно есть. В ст. 7, 8, 9 БК, посвященным бюджетным полномочиям, на слайде отдельно выделены полномочия, относящиеся к межбюджетной сфере. Для федерального уровня характерно, что РФ осуществляет принципиальную установку этих отношений. Принципом предоставления МБТ является принцип равенства. Но мы же только что сказали об отсутствии равенства! Принцип равенства действует горизонтально, а неравенство – вертикально. Неравенство возникает между вышестоящим и нижестоящим. Но когда речь идет о предоставлении МБТ всем субъектам РФ, действует принцип равенства. Этот принцип, закрепленный в ст. 31.1 БК выражается в том, что всегда утверждаются методики, по которым распределяются МБТ. Примерно так же в налоговом праве есть запрет на индивидуальную льготу – нельзя предоставить, т.к. это коррупциогенный фактор. Конституция говорит о том, что все субъекты РФ равны, и гарантирует равенство всех органов МСУ, поэтому этот принцип конституционный и обязательный. Есть полномочия, закрепленные за субъектами (ст.8). МСУ (ст.9), здесь появляется особенность: мун. районы наделяются полномочиями в отношении городских и сельских поселений, в т.ч. устанавливают порядок и условия предоставления МБТ (проявляется зависимость нижестоящих бюджетов). С появлением новых типов ст.9 147 была дополнена п. 2.1, где указано, что гор. округа с ВГД помимо полномочий, которые присущи всем остальным МО, еще имеют дополнительные полномочия в отношение бюджетов внутригородских районов. По содержанию – примерно аналогичные полномочия. Полномочия в МБО закреплены в БК, он не является единственным документом, но при возникновении противоречия между законом нижестоящего уровня и БК, применяется БК. МБТ (ст.6 БК) - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Очень информативно, да? Если проанализировать все положения БК, относящиеся к этой теме, можно увидеть, что МБТ – достаточно гибкий инструмент бюджетного регулирования, с помощью которого достигается сразу несколько целей. Эти цели в зависимости от продвижения бюджетной реформы меняются, но основные остаются: 1. Обеспечение сбалансированности всех бюджетов, не прибегая к ИФДБ. Если вышестоящий бюджет имеет возможность предоставить достаточное количество МБТ, то он может обеспечить сбалансированность нижестоящего бюджета, и последнему не нужно прибегать к ИФДБ. МБТ – более дешевый способ обеспечения сбалансированности, нежели заимствования, т.к. в последнем случае взимается плата за пользование, а МБТ предоставляются бесплатно и безвозмездно. 2. Бюджетное выравнивание (ключевая цель) – обеспечение реализации конституционно гарантированных гражданам прав в любом субъекте РФ. Обеспечение равенства граждан в конституционно-правовом смысле. У нас теория бюджетного выравнивания находится в самом зачаточном состоянии, мы используем немецкий опыт, хотя он вряд ли для нас приемлем. Например, есть земля в Германии, которая стала банкротом (расходы не покрываются доходами), поэтому немецкий опыт не во всем можем использовать. 148 3. Оказание прямой и адресной поддержки публичных образований. Федеральные целевые программы, на слуху – развитие Дальнего Востока, Крыма и Севастополя. 4. Стимулирование для самостоятельного развития, повышения налогового потенциала, создание привлекательного инвестиционного климата. МБТ в ряде случаев распределяются не по методике, а на конкурсной основе (хотя там тоже есть своя методика). Не каждый может попасть в число соискателей, не каждый получит МБТ. Предпочтение отдается субъектам с наилучшими показателями для развития собственной территории – тогда они могут претендовать на получение дополнительных МБТ. Формы МБТ: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности (далее – ДВБО, термина «дотации» в бюджетном праве нет), субсидии и субвенции и иные (перечень не исчерпывающий). Субвенции связаны с гос. полномочиями, субсидии всегда идут на софинансирование, т.е. д.б. финансирование у субъекта, получающего субсидию. Пример иных МБТ: в п.10 ст.130 указано, что распределение МБТ, предоставляемых в целях осуществления единовременной денежной выплаты (эти выплаты нигде не фигурируют)... далее основания их предоставления. Было наводнение на Алтае, когда граждане лишились жилья – субъектам выделялись МБТ именно под граждан, которым компенсировалось потерянное жилье, исходя из расчета 1 кв. м. жилья. Возникает такой МБТ, цель, основания и порядок предоставления вроде есть в БК, остальное регулируется актами Правительства. Вопрос: как отличить гор. поселение от гор. округа? Гор. округ – тип публичноправового образования. Как правило, это крупный город, административный центр субъекта РФ, но м.б. и другой крупный. Гор. поселение – тоже город в смысле географического наименования, но это небольшое поселение и в 131-ФЗ есть количественные критерии отнесения к сельскому и городскому поселению. Наиболее показательно количественное разделение, но чисто юридически проблемы нет, т.к. всегда в наименовании публично-правового образования будет 149 указан его тип: городской округ «город Псков» или городское поселение «Великие Луки». Общие признаки форм МБТ (ДВБО, субсидии, субвенции): все носят публичный характер (реализуются в рамках публичных правоотношений), предоставляются безвозмездно и безвозвратно. До 2004 г. в законодательстве фигурировало понятие «финансовая помощь», сейчас его нет, но в плохих учебниках его продолжают указывать. Законодатель сознательно отказался от этого термина и перешел на выравнивание – это другая модель с другими целями и средствами. Поэтому мы не говорим о финансовой помощи, мы говорим о предоставлении МБТ в разных формах, на разных условиях, с разными целями. Формы различаются по целям, порядку предоставления и последствиям нецелевого использования. Цели – это особые признаки МБТ, по которым различаются все формы. БК устанавливает правовое регулирование по типу мультипликатора: отдельно идет речь о предоставлении МБТ из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. По типу регулирования это один и тот же прием: от вышестоящего к нижестоящему либо наоборот, но способ регулирования одинаковый во всей бюджетной системе, т.к. она иерархична. Когда говорим о федеральном бюджете, закладываем основу для понимания всех остальных случаев. Применительно к федеральному уровню законодатель говорит о ДВБО субъектов РФ, субсидиях, субвенциях. Из субъекта – аналогичные формы МБТ, но отдельно говорится о ДВБО поселений и ДВБО мун. районов, гор. округов. На слайде красным выделена новая субвенция (с декабря 2014 г.) – субвенция федеральному бюджету из бюджета субъекта РФ. Если субъект передает свои гос. полномочия федерации на основе соглашения, должен передать субвенцию. Субсидии фед. бюджету появились чуть раньше в качестве антикризисной меры. Из местных бюджетов м.б. предоставлены ДВБО, субсидии, субвенции и иные МБТ, т.е. схема аналогична федеральной, за исключением некоторых нюансов. Выделяются отдельно ДВБО поселениям и внутригородским районам, хотя по сути ДВБО одна и та же, разница в 150 субъекте. Вопрос: откуда на местном уровне субвенции (из бюджета мун. района городским/сельским поселениям)? Федерация передает свои гос. полномочия для их передачи на муниципальный уровень: с федерального уровня в субъект, из субъекта в район, из района в городские/сельские поселения. Это финансирование гос. полномочий, передаваемых с уровня РФ или субъекта на уровень поселения. Это не вопросы местного значения, а именно вопросы, относящиеся к гос. полномочиям. Первичный воинский учет осуществляется городскими/сельскими поселениями, органами МО. Но воинский учет – гос. функция. Раз полномочия переданы на самый нижний уровень, они переданы с субвенцией. В отношении безвозвратности есть нюанс: есть п.5 ст.242 БК, где указано, что возвратность возможна в отношение целевых МБТ (субсидии, субвенции), условия возврата определяются Приказом Минфина «О принудительном порядке...» (см. слайд). Признак безвозвратности исчез? Однако п.5 ст.242 никак не колеблет безвозвратность, т.к. речь идет о возврате только неиспользованных субсидий и субвенций, т.е. тех, которые до конца финансового года не были использованы. Они подлежат возврату, если цель, на которую они выдавались, либо достигнута, либо она отпала. Поэтому все логично: выдавались на определенную цель, цели больше нет – нужно вернуть. Безвозвратность и безвозмездность остается. Условия предоставления МБТ (на примере ст.130 БК). В п.1 ст.130 указано, что условием предоставления МБТ из федерального бюджета является соблюдение субъектами РФ бюджетного и налогового законодательства. Вопрос: как субъект может нарушить бюджетное законодательство? Только если примет закон, противоречащий БК или НК. Приходит прокурор, выносит протест и в установленном порядке все приводится к единому знаменателю. Каким образом фиксируется это нарушение, как оно может повлиять на МБТ – неясно. Эта норма имеет превентивный характер, на практике не применяется. Нецелевым образом может использовать конечный получатель, а субъект ничего не использует, он только распределяет. 151 Далее в ст.130 установлена схема, когда одни субъекты будут получать МБТ без ограничений в своих правах, а другие – с ограничениями. Можно получить МБТ с ограничением в правах. Ограничение м.б. разного объема, разной степени и зависит от объема МБТ. Причем законодатель субвенции сразу уводит из-под каких-либо ограничений, они распространяются только на ДВБО и субсидии. Здесь законодатель выделяет группу получателей МБТ (субъектов РФ), у которых доля МБТ в общем объеме доходов не превышает 10% - условно малодотационные), от 10% до 40% - среднедотационные, более 40% - высокодотационные. Для местных бюджетов высокодотационные – более 60%. Для низкодотационных установлено одно ограничение: не могут применять ст.215.1 БК (субъект имеет право заключить соглашение с Федеральным казначейством о самостоятельном кассовом обслуживании исполнения бюджетов – статья никогда не применялась). Средне- и высокодотационные имеют два ограничителя: во-первых, не могут принимать на себя исполнение расходных обязательств, которые прямо к ним не относятся; вовторых, их служащие не могут жить лучше, чем федеральные. Где у нас перечислены расходные обязательства субъектов РФ? В п.2 ст.26.3 ФЗ №184. Там расходные обязательства сформулированы так, что с ними не всегда можно соотнести конкретный случай. Дело: в республике Марий Эл в 2013 г. была установлена норма – глава Марий Эл после прекращения полномочий в течение года, если нигде не работает, имеет право на содержание на определенном уровне, а если устроился на работу, но ЗП ниже указанного уровня, ему доплачивают из бюджета. Это что? В рассматриваемом запрете речь идет о госслужащих, а бывший глава к ним не относится. Или такое полномочие может попасть под первый запрет, т.к. такого прямого расходного обязательства нет в ст.26.3, но есть другие формулировки – оказание соц. поддержки гражданам, находящимся в тяжелом положении и т.д. Прокурор вынес протест, суд принял решение: поскольку в ТК этого нет, субъект не имеет право такой закон принимать, закон был признан недействующим. ВС сказал, что ТК тут не при чем (это правильно), но «норма несет в себе неопределенность, поэтому нужно признать ее недействующей». Бюджетной аргументации нет. Логичнее было бы пойти по ст.130 БК. 152 Помимо двух запретов, есть дополнительные меры для высокодотационных субъектов. В отношении запрета на ЗП есть специальное Постановление Правительства, в котором установлены нормативы, нарушение которых – основание для протеста. Ограничение прав высокодотационных субъектов, 4 позиции поражения в правах: 1. Такой субъект должен подписать соглашение с Минфином «Меры по повышению эффективности использования бюджетных средств» – речь идет о кабальном соглашении, т.к. не имеют права ни на какие льготы, послабления и т.п. 2. Исполнение их бюджета осуществляется не в обычном порядке, а в усиленном режиме, когда Федеральное казначейство ведет не один лицевой счет, а все лицевые счета получателей в этом субъекте РФ. 3. Для утверждения собственного бюджета, субъект должен получить положительное заключение Минфина. Если не дает, субъект не может принять свой бюджет. 4. Ежегодная проверка отчетов субъекта. Посмотрим на слайде, сколько у нас таких субъектов. Это даже не треть, но они есть. Перечень утверждается Приказом, там также есть низко- и среднедотационные и те, кто вообще не получает никаких МБТ (14 шт). Такие Приказы должны издаваться в каждом субъекте РФ ежегодно в отношении МО. Лекция 2. Шевелева. 05.03.2015 Внебюджетные фонды в бюджетную систему не входят (в нее входят только гос. внебюджетные фонды). Продолжение темы “Межбюджетные отношения”. Ст. 130 БК РФ – МО могут быть высоко-, средне- и низкодотационными. Ст. касается последних двух. Ограничения в правах для высокодотационных МО. Последняя 153 часть ст. 130 БК РФ – последствия нарушения условий. Последствия аналогичны для субъектов РФ и МО. Негативные последствия заключаются в том, что могут быть приостановлены или сокращены дотации на выравнивание или субсидии. Ответственность ли это? Или это иное правовое явление? Это не ответственность: здесь специальный субъект – публично-правовое образование. Для таких субъектов ответственность – только в КП. В БП – меры бюджетного принуждения. Судебная практика существует. Предоставление МБТ. Особенности, связанные с предоставлением из федерального бюджета. Муниципальный уровень изучаем самостоятельно. Дотации на ВБО из федерального бюджета. Ст. 131 БК РФ. На слайдах – принципиально значимые правила. ДВБО даются только тем субъектам РФ, у которых уровень расчетной бюджетной обеспеченности ниже критерия выравнивания. В зависимости от бюджета определяется критерий выравнивания. В ФЗ о ФБ – перечень субъектов и сумма дотаций. Единая методика распределения дотаций, утверждаемая Постановлением Правительства (ранее – ФЗ). Те субъекты, которые не получают дотаций, называются субъектами-донорами. Они делятся своими средствами с другими субъектами через федеральный бюджет – это называется вертикальным выравниванием. 71 субъект получает дотации на выравнивание. Дотация на выравнивание может обеспечить только минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности – это определенные конституционные гарантии для каждого гражданина РФ через такой механизм дотаций на выравнивание. Что такое расчетная бюджетная обеспеченность? Ст. 131 БК РФ – определение. В расчет принимается ряд факторов, которые делятся на объективные и субъективные. Поскольку система МБО существует недавно, с 1994 (правильнее – с 2001), единственным объективным показателем является численность жителей 154 соответствующей территории. Данные переписи населения берутся для этого в расчет. В федеральном бюджете образуется Фонд финансовой поддержки субъектов РФ как часть федерального бюджета. Не имеет никакой правовой формы, то расчетноаналитическая величина. Строго говоря, можно было бы обойтись этим инструментом в рамках Минфина. Этот Фонд и образует все дотации на выравнивание. В ФЗ о ФБ Фонд распределяется не полностью между субъектами: допускается существование нераспределенного остатка, который распределяется потом подзаконным актом. Изменение ФЗ, т.о., происходит подзаконным актом. Это предусмотрено в БК РФ, но с точки зрения понятия закона это как-то не очень. Субсидии. Субсидия, в отличие от дотации, всегда имеет конкретную цель. С одной стороны, есть принцип целевого использования бюджетных средств; с другой стороны, дотация не имеет конкретной цели, цель – выравнивание, она не конкретизирована в полномочиях. Ст. 26. 1 ФЗ №184 – перечень этих полномочий. Дотации даются на весь тот перечень. Субсидии – на эти же полномочия, но уже целевым образом. Важно, что субсидия дается на условиях софинансирования: в бюджете субъекта РФ должны быть обязательно предусмотрены ассигнования на эти же цели. Величина софинансирования БК РФ не регулируется. От 50/50 до 99/1 – на практике. Вопрос конкретной ситуации. Распределение субсидий, их перечень и объем – в ФЗоФБ на каждый год. Подзаконное регулирование – Постановление Правительства № 999 2014 о том, в каком порядке распределяются эти субсидии. Второе отличие дотаций от субсидий – субсидии даются всем субъектам РФ без исключения. Федерация поддерживает какое-то полномочие субъекта РФ. Пример с 155 детским отдыхом и его организацией субъектами РФ. В новых правилах ПП РФ №999 указано, что субсидия осуществляется на основании соглашения, в котором определяется ряд условий: показатели результативности использования субсидии, обязательства субъекта по формированию и ведению реестра получателей субсидии, если речь идет о публичных нормативных обязательствах. Целевое использование + контроль адресности получения субсидии. Контроль за использованием субсидии. Внесено определение субсидии в БК РФ, главное – софинансирование. Примеры субсидий – на слайдах. Субвенции. От дотаций и субсидий отличается характерным признаком – обеспечивает передачу гос. полномочий. Субвенция вне переданных полномочий не существует. Она тоже всегда целевая. Она финансирует полномочия передающей стороны, а субсидия – полномочия получающей стороны. Возможна передача субвенций на муниципальный уровень. Ст. 133 БК РФ: ряд специальных правил, сопровождающих предоставление субвенции. Также субвенция распределяется по единой методике, чтобы обеспечить равенство субъектов РФ. Методика утверждается Правительством. В 2014 появилась новелла: понятие единой субвенции. До 2014 в ФЗоФБ был исчерпывающий перечень всех переданных полномочий, и, соответственно, перечень субвенций. Перешли к другому подходу: теперь субвенции делятся на два вида: те, которые охватываются понятием единой субвенции, и иные, которые остались с конкретной целью и суммами. В единую субвенцию не попадают какие субвенции? Если субвенции приводят к возникновению публичного нормативного обязательства (т.е. обязательства перед физическими лицами, прямо выраженного в законе с суммой или порядком расчета), они не входят в единую субвенцию. Например, ФЗ “О статусе военнослужащих”. Такая субвенция в единую не 156 включается, потому что расчет идет по количеству получателей по субъектам РФ. Неиспользованная такая субвенция возвращается в ФБ. А если субвенции недостаточно? За свой счет субъект РФ исполнять такие обязательства не может – нарушение ст. 14 БК РФ. Это приводит к чему? Не платят – получатель идет в суд – выигрывает дело – взыскание идет с РФ как базового владельца расходного обязательства. ВАС такую практику установил давно. В отношении иных субвенций (например, на содержание гос. органов) такой необходимости нет, они сводятся в единую субвенцию. Примеры субвенций – на слайдах. Субвенции на оплату ЖКУ, на осуществление первичного воинского учета. Понятие публичного нормативного обязательства все не объясняет, так что просто см. в ФЗоФБ. Все правила о МБТ – логичные, противоречий нет. Просто см. БК РФ. На местном уровне все гораздо более запущено. Про него далее. Пример из судебной практики. БК РФ не предусматривает механизма разрешения споров. Дело 2007 (или 2008) года. Такие ситуации повторяются. Участковый уполномоченный Н. конкретного сельского поселения “Надеждинское” имеет право на получение бесплатного жилья. Жилья в поселении нет. Он купил жилье за счет собственных средств, обратился за компенсацией расходов непонятно к кому (ранее – жильем обязано обеспечить МО, но это расходное полномочие РФ). Обратился в суд с иском к МО, МО проиграло. У МО денег нет. Оно обратилось к субъекту РФ. Типичная ситуация. Решить ее можно, только зная конкретное дело (была ли передана субвенция и т.д.). В данном деле ВС РФ взыскал сумму с РФ. Судебная практика уже сложилась. Другой пример из судебной практики. Ситуация уникальная, решение нигде не предусмотрено, судебная практика не сложилась. Спор между муниципальным 157 районом и поселком, находящимся на его территории. Поселок передал району субвенцию (сейчас это обратная субсидия) и считал, что район нецелевым образом ее использовал. Встречный иск района: поселок выплатил только 50% субвенции. Субвенция для Дома культуры. Поселок: 50% не перечислил потому, что первые 50% были использованы нецелевым образом. С точки зрения бюджетного законодательства, решений нет. Как решать тогда? Заявители пошли по ГК РФ – иск о взыскании. Дошли до ВАС. ВАС отказал всем заявителям, спор не подведомственен арбитражным судам. Это неправильное решение: ст. 132 Конституции РФ – органам МС гарантируется право на судебную защиту. Сюжет этот повторяется, ничего не изменилось. 2008: ст. 142.1 БК РФ – принудительное взыскание неперечисленной суммы МБТ. Есть механизм взыскания. Но взыскание осуществляется финансовым органом субъекта РФ (хотя спорят два МО) по правилам субъекта РФ в соответствии с Приказом Минфина. Уровень правового регулирования не тот. Финансовые органы не могут регулировать отношения между публичными образованиями. Кто должен установить факт нецелевого использования? Нет ответа. Применение этой статьи БК РФ тоже возможно не всегда. МБТ на уровне местного самоуправления (в общем виде, остальное самостоятельно). Ст. 137 БК РФ. Регулирование предоставления дотаций поселениям из субъекта РФ. Новая конструкция: дотации предоставляются в целях обеспечения выравнивания финансовых возможностей МО (сельских и городских поселений, городских округов, внутригородских районов). Для субъектов РФ – достижение минимального уровня бюджетной обеспеченности, для МО – выравнивание финансовых возможностей. Что это значит, БК РФ не расшифровывает. Это все прямое заимствование немецкого подхода без какой-либо корректировки. 158 Выравнивание проявляется в чистом виде только в методике, которую утверждает представительный орган субъекта РФ. Возникает зависимость поселений (всех тех публично-правовых образований, где живут граждане) от решения исполнительного органа субъекта РФ, который исходит из доходных возможностей бюджета субъекта РФ и консолидированного бюджета. При этом каких-либо гарантий защиты интересов поселений не предусмотрено. Судебная практика: попытки поставить вопрос о том, имеет ли право МО требовать предоставления дотаций на выравнивание, и обязан ли субъект РФ их предоставлять. Ответ непрост: с одной стороны, БК РФ говорит о сбалансированности бюджетов. У МО нет возможности, например, взять кредит для сбалансирования своего бюджета. Единственное, что им остается – это дотации. Задача про вывоз мусора. Суд примет решение устранить допущенные нарушения, не вдаваясь в бюджетные подробности. Дотации должны покрывать такие расходы. Ст. 137 БК РФ: не все МО могут их получить, даже если в них нуждаются, а только те, которые отвечают критериям, установленным субъектом РФ. Так же определяются расчетный уровень бюджетной обеспеченности, критерий выравнивания, как и для субъекта РФ. Есть несколько дополнений к этим основным правилам. Первое исключение – п.5 ст. 137 БК РФ. Это сложность. Смысл в том, что субъект РФ один, а МО на его территории много. Управлять ими сложно. Управление неэффективное. Часть управленческих полномочий по распределению дотаций на выравнивание между поселениями передается субъектом РФ на уровень муниципальных районов. Эти полномочия государственные: за передачей должна последовать субвенция. Дотации и субвенции здесь тесно переплетаются. Полномочия передаются очень специфические – по распределению средств, чисто управленческие. Это сопровождается передачей субвенции. Второе исключение состоит в том, что поселения (п.3 ст. 137 БК РФ) могут отказаться от дотаций и получить дополнительные нормативы отчислений от доходов по НДФЛ – до 10%. Это уже что-то новое. Норматив отчисления поселениям – 10%. Могут 159 получить еще 10%. Но налог – рисковое предприятие, неясна заранее его сумма. Если средств больше, они не изымаются, а если больше – не компенсируются. Третье исключение – возможность нераспределенного остатка дотаций на выравнивание, которые будут распределены на основании решения исполнительного органа субъекта. Четвертое исключение – среди дотаций на выравнивание могут быть специфические дотации с конкретной целью. Образуется региональный Фонд финансовой поддержки. Дотации распределяются по правилам ст. 137 БК РФ. Ст. 138 БК РФ отдельно регулирует дотации муниципальным районам и городским округам. Там тоже создается отдельный фонд в бюджете субъекта РФ. То есть: если переданы гос. полномочия, МО получает субвенцию из бюджета субъекта РФ и передает ее поселениям в форме дотации. Трансформация: дотации – субвенции – снова дотации. Субвенции не подпадают под ограничение ст. 130 БК РФ. Этот вопрос тоже встает, но мы его не трогаем. Ст. 139 БК РФ – субсидии из бюджетов субъектов РФ – просто и похоже на федеральный уровень. Тут нюансы, их не разбираем. Обратная субсидия. Их несколько. Тенденция на расширение оснований их предоставления. Первая ситуация: ст. 142.2 БК РФ. Это изъятие сверхдоходов. Если отойти от текста, то заключается идея в том, что МО (любое) может оказаться богатым. Их уровень расчетной бюджетной обеспеченности выше среднего по субъекту. То, что выше среднего, можно изъять в форме обратной субсидии. Например, “Норильский никель” и МО, в котором он находится. Происходит изъятие и перераспределение. Должно быть оставлено: ранее – 2 (живем на 200% лучше соседей), с 2015 – 1,3 (на 160 30%). Остальное подлежит изъятию в форме обратной субсидии. В бюджете поселения должна быть предусмотрена субсидия в субъект РФ. Ее размер определяется законом субъекта РФ. Если перечисления не происходит, происходит принудительное изъятие суммы субсидии – п.5 ст. 142.2 БК РФ. Правило действует безотказно. Исполнитель – ФК, для которого исполнение решения трудности не представляет. Вопрос о защите имущественных прав публично-правовых образований на этом месте возникает. Должно быть два решения: представительного органа МО и субъекта РФ. Что, если МО не примет решения? Тупиковая ситуация. Вторая ситуация: представительный орган муниципального района может формироваться косвенным образом за счет того, что в него входят главы муниципальных образований – поселений и несколько депутатов от каждого поселения. Вопрос о конституционности оставим за рамками. Ст. 35 ФЗ №131 – КС РФ проверил, все нормально. Представительный орган решает вопросы межмуниципального характера: для их решения необходимо перечислить в бюджет муниципального района обратную субсидию. Решение принимается муниципальным районом и самим поселением. Это второй случай предоставления обратной субсидии. Если перечисления нет, следует принудительное взыскание на основании решения финансового органа субъекта РФ. Пример Эвенкии, когда она еще не была в составе Красноярского края. Ключевое здесь - способ формирования представительного органа (не выборы, а вхождение по должности) и решение вопросов межмуниципального характера. Лекция 3. Шевелева. 12.03.2015 Тема 9. Бюджетный процесс (сокращенно БПЦ) МБО закончили. Схема МБТ – в конце лекции. 161 Субсидия может передаваться на муниципальный уровень. Бюджетный процесс – деятельность публичных органов власти и уполномоченных лиц по последовательной реализации бюджетных полномочий и включает в себя формирование, рассмотрение проекта бюджета, контроль и утверждение отчетности. Признаки БПЦ – см. слайды. 1. Цель – финансовое обеспечение деятельности публично-правовых образований. 2. Участники – только те, кто прямо назван в БК РФ: органы, ЦБ и КУ. 3. Характерно жесткое разграничение полномочий между органами и запрет на их передачу. 4. Характерна последовательность действий – выделяются стадии. 5. Определенные временные рамки БПЦ: финансовый год и плановый период. Новелла – правило о том, что все участники БПЦ должны быть включены в соответствующий реестр, ведущийся в порядке, утвержденном Минфином. Полномочия только тогда вступают в силу, когда участник включен в реестр, иначе – “спящие” полномочия: действовать не может. Это для упорядочивания БПЦ. Правовые последствия предсказать сложно. Приказ Минфина от 23.12.2014. Не юрисдикционный процесс, а правоприменительный, т.е. позитивный наряду с законодательным. Стадии БПЦ можно выделять по разным критериям. Если идти по БК РФ, можно выделить: 1. Составление проекта бюджета; 2. Рассмотрение проекта бюджета; 162 3. Утверждение проекта бюджета; 4. Исполнение бюджета; 5. Составление и утверждение бюджетной отчетности. Контроль в этом перечне отсутствует. Он не образует отдельной стадии, а осуществляется на всех с разными формами, участниками и последствиями. Он имманентно присущ БПЦ. Участники БПЦ. Ст. 152 БК РФ – общая, определяет состав участников применительно ко всем уровням бюджетной системы. Далее статья про участников на федеральном уровне. Отдельных статей для субъектов и МО нет, потому что это полномочия других уровней публичной власти (ст. 31 БК РФ). Ст. 152 БК РФ обязательна, тем не менее. Перечень субъекта РФ не может выйти за ее пределы. Органы разные. Высшие должностные лица, органы финансового контроля. ГР БС, ГАД, ГАД ИФДБ. Получатели, а не КУ. Это тонкий и важный момент: получатели на сегодняшний день – только КУ. БУ и АУ участниками БПЦ не являются. СПбГУ является участником БПЦ как ГР БС. Бюджетные средства БУ и АУ получают в форме субсидий, не имея статуса участника БПЦ. Нужно различать участников и иных лиц, которые так или иначе вовлечены в такие отношения. Реестр включает также ЮЛ, не являющихся участниками БПЦ. Речь в первую очередь идет о БУ и АУ. Они включены в реестр для целей контроля и планирования. 163 Чем отличаются получатели БС от всех остальных? Это не властные субъекты. КУ как получатели властными полномочиями в БПЦ не наделены. Все те органы власти, которые имеют статус ЮЛ, созданы в форме КУ. При этом они не являются властными участниками БПЦ, их властные функции в других сферах не отменяются. Ст. 154 БК РФ – участники БПЦ на федеральном уровне. Минфин, ФК – финансовые органы выделены самостоятельно. В субъектах РФ и МО финансовый орган один. Доп. проблемы на федеральном уровне: ФК – самостоятельный участник БПЦ. Как найти участников БПЦ в субъектах РФ? См. закон об основах бюджетного процесса (примерное название). Такие законы есть во всех субъектах РФ. Некоторое время назад в СПб был самостоятельный орган финансового контроля. Теперь его нет. Перечень этих органов может меняться. На муниципальном уровне перечень тот же самый. Наименования должны быть зафиксированы в Уставе МО. Главное – такие участники, как ГАД, ГР БС, ГАД ИФДБ, обязательно должны быть на всех уровнях БС РФ. Характеристика участников БПЦ на федеральном уровне. Президент РФ. Ст. 170 БК РФ. Бюджетное послание к Федеральному собранию, которое не является актом, а ориентирует исполнительные органы. Правило о сроках не соблюдается. Ст. 153 БК РФ – полномочия законодательных (представительных) органов. Возникает понятие исключительной компетенции: у них есть полномочия, которые никому передаваться не могут. Это рассмотрение и утверждение бюджета, отчет об исполнении бюджета. Был только один случай отступления от этого правила: 164 объединение Коми-Пермяцкого округа и Пермским краем. Но законодательное собрание было сформировано, и отступление не потребовалось применять. В небольшом населенном пункте представительный орган может не создаваться. Кто утверждает местный бюджет сельского поселения? Прямая демократия – собрание (сход) граждан. В Уставе МО это должно быть отражено. В БК РФ этого исключения нет. Полномочия исполнительных органов. Тоже есть исключительные: формирование проекта бюджета и внесение его в представительный орган. Отсутствующий исполнительный орган никем не может быть заменен: так сложилось исторически. Предполагается, что составление бюджета требует профессиональных знаний, и только исполнительная власть компетентна. Если исполнительный орган на муниципальном уровне отсутствует, то все очень плохо. В свое время выборы в Зеленогорске были признаны незаконными через 2 года. Исполнительный орган исчез – кто будет продолжать исполнение бюджета? Вопрос был решен неправовым путем, правового нет. Глава МО может одновременно быть исполнительным органом. Реформа МС продолжается, начиная с 1991. Процесс не закончен. В 2012 появилась норма о том, что бюджетные полномочия могут передаваться от поселения муниципальному району. Передача полномочий в силу ст. 31 БК РФ возможна только между этими подуровнями. Бюджетные полномочия Правительства РФ. См. ФКЗ “О Правительстве”. Если возникнет коллизия, применяем ФКЗ. Коллизий пока нет. Полномочия ЦБ РФ. Ст. 155 БК РФ. Ст. 4, 22, 23 ФЗ “О ЦБ РФ”. Осуществляет операции с бюджетными средствами без взимания платы. Вместе с тем, ЦБ РФ не начисляет проценты на остатки средств на единых счетах бюджета. 165 ЦБ РФ работает как орган, наделенный властными полномочиями в бюджетной сфере, а не как коммерческий банк. Ст. 156 БК РФ – упоминание об иных кредитных организациях, кроме ЦБ РФ. Они также могут участвовать в БПЦ. Это участие минимизировано. Появляются в БПЦ там, где им поручается заместить ЦБ РФ в некоторых его функциях. Это решение имеет под собой определенное объяснение: узкое присутствие кредитных организаций объясняется тем, что у нас применяется казначейский способ исполнения бюджета (до 1992 был банковский), до 1990-х гг. операции по переводу осуществлялись через коммерческие банки, средства долго шли или даже терялись. Почему? Потому что кредитные организации использовали бюджетные средства для краткосрочных кредитов. Для борьбы с этим роль кредитных организаций стала минимальной. Спор в КС РФ по старой редакции ст. 156 БК РФ. Вышеописанный подход остался в силе. Вопрос о роли кредитных организаций достаточно актуальный. Происходят изменения. Например, в КУ работники получают зарплату на карточку. Счета открыты в коммерческих банках. Сначала было правило о том, что такие банки отбираются строго на конкурсной основе, потом появилось еще и правило о том, что такие операции осуществляются без взимания платы. Минфин – главный участник БПЦ. На всех уровнях БС РФ есть финансовый орган. БК РФ регулирует полномочия финансовых органов в целом и Минфина в частности. Минфин играет двоякую роль: с одной стороны, это участник БПЦ на федеральном уровне, с другой – оно наделено некоторыми властными полномочиями в отношении всех иных участников БПЦ на всех уровнях. Об этой особенности нужно помнить. Минфин осуществляет нормативное регулирование бюджетных отношений в пределах своей компетенции. Положения, утверждаемые Минфином, обязательны для всех участников БПЦ. 166 Минфин является главным разработчиком прогноза основных параметров бюджета. Эти основные параметры не приобретают силу императивной нормы, но являются инструментом, на который ориентируются все участники БПЦ. Минфин ведет долговую книгу РФ. Она построена по принципу матрешки: долговые книги МО включены в долговые книги субъектов РФ, которые, в свою очередь, включены в долговую книгу РФ. Ни один долг не уходит от Минфина. Минфин определяет методологию бюджетной классификации. Речь идет не о нормативном регулировании, а о разработке обязательной для всех в БПЦ методологии. Минфин также регулирует, в т.ч. нормативно, финансовый контроль. Ст. 31 БК РФ и широкие полномочия Минфина. Неочевидное вторжение в бюджеты всех уровней. Это свойство БС РФ – проявление принципа единства БС РФ. Минфин как участник БПЦ на федеральном уровне имеет ряд полномочий - ст. 165 БК РФ. Минфин организует составление и составляет проект федерального бюджета. Минфин вносит созданный им проект федерального бюджета в Правительство, которое его утверждает и вносит в Гос. Думу в качестве утвержденного законопроекта. Минфин ведет реестр расходных обязательств РФ (для федерального бюджета). Минфин организует исполнение федерального бюджета. Кто исполняет федеральный бюджет (вопрос сам по себе некорректный)? ФК осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета. Минфин исполнение организует. Минфин устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет ФКУ. Соответствующий Приказ имеется. В соответствии с ним все министерства, агентства и службы составляют порядок ведения бюджетных смет применительно к своим подведомственным учреждениям. 167 Минфин составляет единую сводную бюджетную роспись. Сводная бюджетная роспись – не то же самое, что бюджетная роспись. Минфин управляет гос. долгом РФ и ее активами. Минфин исполняет судебные акты по искам к РФ. Все остальные финансовые органы (субъектов РФ, МО) осуществляют аналогичные функции применительно к своим бюджетам. Кроме ст. 165 БК РФ, есть и Положение о Минфине 2004, где установлен перечень полномочий, права и обязанности и т.д. На этом моменте стоит остановиться: административная реформа привела к тому, что во всех законах наименование органа исполнительной власти не называется прямо. Пишется “орган, осуществляющий политику в сфере…” и т.д. В БК РФ Минфин назван прямо, как и ФК. Это единственный такой пример, исключение. Отступление, видимо, в силу значимости Минфина. Если появится расхождение между БК РФ и Положением о Минфине, что применять? Шевелева: не знаю. Положение издается Правительством в пределах своей компетенции в соответствии с ФКЗ “О Правительстве”. БК РФ – отступление от этого перечня, представительный орган определяет в нем полномочия. В случае коллизии неизвестно, что применить. Ст. 166 БК РФ наделяет министра финансов исключительными полномочиями. Почти вся ст. утратила силу. Это чрезвычайные полномочия: может назначить федеральный орган исполнительной власти уполномоченным по федеральному бюджету. Не зафиксировано пока что случаев, когда бы министр реализовывал эти свои полномочия. Федеральное казначейство. Это служба. Если бы это была любая другая служба, мы бы сказали о том, что она осуществляет контрольные полномочия. ФК – специальная служба, контрольные полномочия не основные. Основные полномочия – правоприменительные. Их 168 можно разделить на две группы: осуществляемые в отношении всех бюджетов БС РФ и полномочия в отношении федерального бюджета. К первой группе относятся следующие полномочия: Распределение доходов и их перечисление на единые счета бюджетов. Есть входной счет 40101 – счет, с которого осуществляется вход в БС РФ, через него зачисляются все платежи. С него и осуществляется распределение доходов. Например, НДФЛ делится между всеми бюджетами БС РФ. Нормативы установлены БК РФ. Распределение в соответствии с ними производит ФК. Возврат излишне уплаченных или излишне взысканных платежей, зачет, уточнение, проценты. Налогоплательщик может ошибиться и переплатить налог. Кто должен его вернуть? Идем в налоговый орган, т.е. к ГР БС. Только он ведет учет. Но сам возврат, т.е. операцию по возврату будет осуществлять ФК. Налоговый орган даст ему документ. Если ФК ошибается, ответственность несет кто? Для ФК ответственность не предусмотрена, но претензии предъявляем к нему. ФК открывает в ЦБ РФ счета каждому бюджету (единый счет бюджета) и ведет их, т.е. осуществляет все операции по зачислению и списанию, устанавливает режим счетов. ФК устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения всех бюджетов и осуществляет это исполнение. Установление режима счетов – издание нормативного акта. ФК – единственная служба, которая наделена полномочиями по изданию НПА. Это полномочие зафиксировано в БК РФ. ФК ведет перечень источников доходов бюджетов БС РФ с октября 2014. Перечень расходных обязательств заведен давно. Учет доходных источников до сих пор не был налажен. В отношении ФК имеется Положение, утвержденное Постановлением Правительства, где расписаны его права, обязанности и т.д. Расхождений между Положением и ФЗ на сегодняшний день нет. 169 Что касается полномочий второй группы, их см. в теме “Исполнение бюджетов”. Про финансовые органы субъектов РФ и МО БК РФ говорит о том, что они составляют проекты бюджетов и организуют их исполнение. Новелла – БК РФ допускает передачу бюджетных полномочий финансового органа поселения муниципальному району на основе соглашения. Практики применения этой нормы пока нет. Лекция 4. Шевелева. 26.03.2015 Тема 9.1. Участники бюджетного процесса. ГРБС и АД. Главный распорядитель бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств – это означает, что мы имеем этого участника на этапе исполнения бюджета по расходам, т.е. там, где у нас расходование средств, там появляется и ГРБС. Подчеркиваю – распорядитель, потому что некоторые из вас пишут «распределитель», это не вполне правильно. Законодатель говорит все-таки о распорядителе. В ст.6 БК есть легальное определение, из которого мы видим, что таким ГРБС выступают, прежде всего, органы власти, причем всех трех уровней. Поэтому термин ГРБС относится как к федеральному уровню, так и к уровню субъектов и уровню местного самоуправления. В БК статус для всех них дан один, статус унифицирован. Понятно, что набор этих органов будет разный, но статус у них у всех подчиняется БК. Итак, это орган публичной власти, прежде всего, но не только. Кроме органов, в числе ГРБС присутствуют наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения, но не любые. Особая значимость этого учреждения определяется не субъективно каким-то органом, а путем внесения в ведомственную структуру расходов, т.е. формализованным путем, поэтому мы всех особых 170 участников найдем в законе о бюджете, в приложении, которое называется «Ведомственная структура расходов». Из определения в ст.6 БК совершенно очевидно видны 5 признаков ГРБС: 1. Является участником бюджетного процесса (есть в ст.152 БК) 2. Имеет статус либо органа публичной власти, либо особо значимого учреждения. 3. Не любой орган и не любое учреждение могут признаваться ГРБС, а только те, которые включены в ведомственную структуру расходов. В отношении органов это правило также работает, на примере Следственного комитета это было хорошо видно. СК как самостоятельный орган был сформирован (появился нормативный акт) в середине года, но он не признавался ГРБС, пока его не включили в ведомственную структуру расходов. В закон о бюджете где-то летом 2010 г. были внесены изменения, и он появился в перечне ГРБС. Поэтому сам по себе статус органа не говорит о том, что появляется статус ГРБС. 4. В их ведении находятся другие участники бюджетного процесса – распорядители и получатели. Этот признак имеет исключения, но в целом он действует. 5. Имеет право распределять бюджетные ассигнования и ЛБО (лимиты бюджетных обязательств). Распределение – характерный признак ГРБС. Исходя из этих признаков и ст.6 БК, можно увидеть, что в качестве видов представлены органы и учреждения соответственно по уровням. В качестве примера ГРБС (на слайде 2010 г., выложены слайды 2015 г.) федерального бюджета можно увидеть: министерства, агентства, службы, ВАС РФ (живой еще тогда), ВС 171 РФ, Счетная палата, Госдума, Генпрокуратура, т.е. любой орган государственной власти, включенный в ведомственную структуру в законе о бюджете. Пример для Санкт-Петербурга и любого другого субъекта федерации можно найти в законе о бюджете субъекта на соответствующий год. Мы видим, что здесь те органы, которые созданы субъектом федерации, включаются в перечень ГРБС и соответственно получают статус участника бюджетного процесса. Здесь мы видим Законодательное собрание СПб, Администрацию, инспекции, комитеты и т.д. Что касается учреждений, то количество их невелико (2010 г. – исчерпывающий перечень, 2015 г. – их еще меньше, т.к. прошла реформа Академии наук, но СПбГУ – неизменно ГРБС). Здесь мы возвращаемся к тому вопросу, к которому я в прошлый раз подошла: бюджетные учреждения не являются участниками бюджетного процесса, но в случае, когда они наделяются статусом ГРБС путем внесения в ведомственную структуру расходов, то мы их здесь видим. И вы видите, что на федеральном уровне это наиболее значимые учреждения: Государственный Эрмитаж, Российская академия образования и т.д. Этот перечень меняется, но, в основном, он сохраняется в таком виде с 2010 г. Полномочия ГРБС. Статья 158 БК – одна из ключевых статей, для нас имеет существенное значение пункты 1 и 3. В п.1 перечислены полномочия ГРБС, а п.3 говорит об их роли в судебных процессах. Какие полномочия являются принципиально важными? На самом деле все, но сейчас не будем останавливаться на деталях, эту роль ГРБС посмотрим в теме «Исполнение бюджетов», где это явно видно. Чтобы понять, в чем особенности этого бюджетного процесса, самое главное – главный распорядитель планирует расходы. Это самое привлекательное, что есть в его статусе. Поэтому учреждения рвутся стать ГРБС, чтобы получить право планировать расходы. Это означает, что СПбГУ планирует себе расходы, как он считает нужным, обосновывает их и представляет – куда? Тоже вопрос непростой. Нормальные ГРБС представляют в Минфин, который составляет сводную картину. Мы находимся в ведении Правительства РФ. Но на самом деле у нас работа с 172 плановыми расходами ведется Минфином – для СПбГУ создан специальный отдел, который курирует только 2 наших Университета. Первое – планирование. Второе – распределение по подведомственным распорядителям и получателям. Кто эти получатели. Казенные учреждения. Распорядитель – это промежуточная управленческая структура. РБС есть далеко не у каждого ГРБС. Типичный пример – Минобороны, под которым есть еще Управления по военным округам (РБС), а ниже у них есть получатели (КУ) – воинские части. Если взять Минобрнауки, у него нет РБС – сразу подведомственные ему КУ – те образовательные учреждения, которые существуют в форме казенных. У всех остальных министерств, агентств и служб КУ, которые относятся к их ведению, получают от ГРБС ту часть бюджетных ассигнований и ЛБО, которая им распределяется. А кто распределяет деньги, тот заказывает музыку – назначает условия использования, и за этим неизбежно возникает право контролировать эффективность, целевое использование бюджетных средств. Если мы посмотрим на ст.158 БК, то контрольные полномочия там не раскрываются, они выделены в отдельную ст.161-2, это новая статья, в теме контрольных полномочий мы тоже будем Планирование, об распределение, этом третье важное говорить. – формирование перечня подведомственных распорядителей и получателей. Каждый ГРБС издает приказ о перечне подведомственных ему получателей. Таким образом, у нас все КУ распределены по ГРБС, бесхозных нет. Каждое КУ привязано только к одному ГРБС и получает деньги только от него. Этого требует принцип подведомственности расходов. Формирование перечня – важнейшая прерогатива. Если посмотреть на этот вопрос с т.з. гражданского законодательства, то это означает, что ГРБС осуществляет функции учредителя. Важнейшее полномочие – определение порядка утверждения бюджетных смет подведомственных КУ и формирование гос/мун задания. ГРБС – фигура, которая отвечает за то, чтобы все те задачи и функции, которые осуществляет публичный 173 субъект, были профинансированы. Финансовые ресурсы д.б. доведены через бюджетные ассигнования и ЛБО до конечных получателей – КУ. В п.3 ст.158 мы видим еще одну роль ГРБС – его участие в субсидиарной ответственности. Пункт 3 указывает на два основания, по которым ГРБС выступает в суде ответчиком от имени публично-правового образования. Именно в адрес ГРБС выносится решение взыскать с РФ или иного публично-правового образования взыскать какую-то сумму в пользу третьих лиц. Эти третьи лица возникают по двум основаниям: 1. Статья 15 ГК – возмещение вреда. Если действиями должностных лиц или органов причинен вред здоровью гражданина, возмещение этого вреда должно быть адресовано РФ в лице органа-причинителя вреда, который как ГРБС должен обеспечить возмещение вреда в финансовом смысле. Для этого в его распоряжении есть финансовые ресурсы, которые он имеет право распределить на эти цели. Если мы посмотрим на ст.1071 ГК, она говорит, что если иски о взыскании предъявляются к РФ или иному публично-правовому образованию, то ответчиком выступает по общему правилу финансовый орган. Если иное не установлено в порядке ст.125 ГК, и как раз там установлено правило ст.158 БК. Ст.125: надлежащим образом м.б. дано поручение представления интересов органам, организациям, физлицам. В нашем случае это как раз реализация ст.125 ГК – БК в ст.158 устанавливает специальное правило, поэтому оно применяется, тогда как в ст.1071 ГК финансовые органы – общее правило. Естественно, суды это знают, было специальное ППВАС №23 «О порядке определения ответчиков», но в ситуации, когда суд не может определить надлежащего ответчика и не может применить специальную норму, применяет общую норму – ответчиком признается финансовый орган, который уже сам, будучи представителем этого публичного субъекта, либо сам говорит о надлежащем ответчике, либо принимает на себя последствия принятого решения. 2. Денежное обязательство подведомственных КУ. Когда КУ не может исполнить свои денежные обязательства в силу недостаточности ЛБО, а за ЛБО отвечает 174 ГРБС, поэтому он и несет субсидиарную ответственность. Раз он распределил ненадлежащим образом – не хватило, значит, он должен обеспечить исполнение денежного обязательства КУ. Либо если он распределил, как положено, но КУ ненадлежащим образом осуществило свою деятельность, все равно публичный субъект остается ответственным. Субсидиарная ответственность наступает, а дальнейшие разбирательства между ГРБС и КУ осуществляются в отдельных процедурах, и то третье лицо, которое оказалось потерпевшим, никакого отношения к этому не должно иметь. Поэтому это совершенно логичные два основания, когда возникает субсидиарная ответственность. В БК есть специальная глава, которая посвящена порядку исполнения судебных актов. И, да, почему опять бюджетные учреждения? Потому что в конце 2013 г. были внесены изменения в ст.120 ГК и законодатель, отказавшись от субсидиарной ответственности по долгам БУ вдруг вернул частично субсидиарную ответственность. Эта норма еще новая и она пока никак в БК не отражена, но из ГК субсидиарная ответственность вернулась в отношении определенной части обязательств БУ, поэтому можно говорить, что она есть по долгам КУ и БУ в части, предусмотренной ст.120 ГК. Вернулась СО для БУ в части обязательств перед физлицами. Идея понятна – защитить физлицо. Но норма не может работать местами: тут работает, тут нет. Поэтому, очевидно, в БК изменения еще д.б. внесены. Запомнить: государство отказалось от ответственности по долгам БУ (за искл. ст.120 ГК). Ранее в ГК была СО по денежным обязательствам КУ, а в отношении БУ и АУ от ответственности публичный субъект отказался в 2010 г. БУ и АУ в хозяйственном обороте теперь действуют совершенно самостоятельно, не имея никакой защиты в лице публичного субъекта. Что такое БУ? Это учреждение, которое получает субсидию из бюджета, зарабатывает на платных услугах и несет полную ответственность своим имуществом. При этом его особо ценное имущество забронировано от взыскания путем составления перечней, на которые взыскание не производится. Отказ от СО в части БУ и АУ с 2010 г., а КУ как были, так и остаются, и вдруг теперь в части БУ СО вернулась, но только для защиты физлиц. Гражданский оборот с его проблемами совершенно не волнует законодателя. БУ наделает 175 долгов, а отвечать – чем оно будет отвечать? Если оно не может заплатить по своим контрактам, значит, у него денег нет, на имущество обратить взыскание нельзя. Обанкротить его нельзя. Круг замкнулся. Распорядители бюджетных средств Распорядитель – фигура, которая предусмотрена в п.2 ст.158 БК. Этот участник бюджетного процесса наделен некоторыми полномочиями, характерными для ГРБС, но не всеми. Распорядитель не имеет права: не формирует перечень (это делает ГРБС), не имеет никакого отношения к бюджетной росписи, к гос/мун заданию и к реестру расходных обязательств. Осуществляет он главным образом то, что ему передано от ГРБС: распределяет бюджетные ассигнования и ЛБО по подведомственным ему КУ, т.е. осуществляет функцию управления на своем среднем уровне. У некоторых ГРБС нет подведомственных им получателей. Например, КС. Целый ряд функций он осуществлять не может – нет никаких возможностей что-либо разделить, потому что он один. Он в этой части совмещает статус получателя и ГРБС, но имеет право планировать свои расходы – это важно. Статус ГРБС он сохраняет, но целый ряд полномочий реализовать не может, т.к. нет подведомственных получателей. Эти особенности также могут проявляться у тех учреждений, которые получили статус ГРБС. В частности, в СПбГУ тоже нет подведомственных КУ, хотя право на создание учреждений из закона о двух Университетах вытекает, но право не реализуется, потому что гражданское законодательство не создает необходимой структуры. Поэтому в этой части и те учреждения, которые являются ГРБС, осуществляют не все полномочия, а только те, которые они реально могут осуществить. Администратор доходов Администратор доходов – прямо противоположная роль участника бюджетного процесса по аккумулированию денежных средств в бюджет. ГРБС тратит, АД 176 собирает, дополняет бюджет. Но при всем этом это одни и те же лица – министерства, агентства, службы и организации. Отличие перечня АДов – включен Центральный банк. ЦБ – ГАД, но не ГРБС, т.к. не финансируется из бюджета, работает на условиях самофинансирования. Но он АД – часть прибыли ЦБ признается доходом федерального бюджета, ст.51 БК – неналоговый доход. Эта часть прибыли, изымаемая в бюджет, администрируется ЦБ. Что касается органов, они на всех уровнях одновременно (Г)АД и ГРБС. Поэтому у органов власти возникает такой двойной статус. Особенности администраторов. Если в распределении средств главной фигурой является ГРБС, то в администрировании доходов главной фигурой является АД, ГАД же – вторичная фигура. Но, как правило, ГАД – одновременно АД. Например, ФНС – ГАД, но реальным АД выступает та инспекция, тот налоговый орган, на учете в котором состоит налогоплательщик. Главные полномочия АД – контроль за своевременностью и полнотой уплаты доходов в бюджет, а это может сделать только тот, кто состоит в непосредственной связи с плательщиком: кто ведет их учет, контролирует своевременность и полноту уплаты и ведет учет недоимок. Поэтому первая функция - контроль за своевременностью и полнотой уплаты, вторая – взыскание сумм недоимок, третья (самая важная) – возврат, зачет или уточнение платежа. Это все властные функции АД. Если на федеральный уровень вернуться, то все без исключения ведомства (вернее, там есть исключения, но ладно), практически все федеральные министерства, агентства, службы признаются АД и за ними закрепляются администрируемые доходы. Если откроем закон о федеральном бюджете на 2015 г., увидим там перечень ФОИВ, включая ФСБ, ФТС, Минфин и т.д. Это ГАД, за которыми закреплены в законе перечни администрируемых ими доходов. Поэтому ФНС главный, но не единственный АД. Полномочия у всех совершенно одинаковые и определяются они ст.166.1 и ст.218 БК, к которой мы вернемся в теме «Исполнение бюджетов». АД один для всех уровней и неважно, какой это орган. Еще раз - контроль за полнотой и своевременностью, взыскание задолженностей, возврат излишне уплаченных, зачет или уточнение платежа. Это важнейшие полномочия. 177 Если говорить о взыскании, то оно возможно в судебном либо внесудебном порядке, но общий порядок – судебный, а правом на внесудебное взыскание (бесспорное) наделены ФНС и ФТС. Внесудебный порядок взыскания это исключение, потому что это нарушение ст.35 Конституции, которая гарантирует защиту права собственности и взыскание допускает только в судебном порядке, но в части обязательных платежей допускается внесудебный порядок. Была проверка КС, он сказал, что это допустимо, поскольку обязательные платежи принадлежат публичному образованию, поэтому бесспорный порядок допустим с правом последующего обжалования и т.д. Поэтому если мы говорим о неналоговых платежах, которые администрирует, например, Росимущество, которое администрирует арендные платежи, подлежащие зачислению в бюджет, то если образуется задолженность по этим платежам, взыскание будет в судебном порядке, т.к. Росимущество не относится к органам, наделенным правом бесспорного взыскания. Отсюда вытекает очень важный практический вывод: если обнаруживается ситуация излишне уплаченного платежа в бюджет, обращаться за возвратом, зачетом или уточнением надо именно к соответствующему администратору. Он принимает решение, а исполнять это решение, если речь идет о возврате, например, будет Федеральное казначейство, это уже другая процедура перечисления средств лицу, которое имеет право на их получение. Решение принимает именно администратор в силу того, что в его распоряжении имеется информация о том, кто является плательщиком, какой объем платежа он обязан внести, и может принять решение о возврате, об отказе в возврате или о частичном возврате. Налоговый орган решает вопрос о возврате не просто – только на том основании, что есть излишне уплаченная сумма – он проверяет всю ситуацию. Если налогоплательщик переплатил в бюджет налог на имущество и пошел за возвратом, налоговый орган вернет, но при этом проверит, нет ли у него недоимки по другим налогам. Если есть, вернет только остаток после погашения всех недоимок. Эти правила предусмотрены в ст.78,79 НК, это очень непростые процедуры, они вторгаются в имущественную сферу. КС проверил, сказал, что допускается такая процедура возврата. Что такое – налогоплательщик излишне уплатил налог в бюджет? В бюджет попала сумма, которая бюджету не 178 принадлежит, на которую он не имеет никаких прав. Должен вернуть. По ГП это неосновательное обогащение – возврат и проценты по ст.395 ГК. Но это в ГПО. У нас публичные отношения, поэтому возврат предусматривается, но по правилам НК, в т.ч. возможность принудительного изъятия недоимки по другим налогам. Проценты за удержание чужого имущества тоже предусмотрены в НК, они тоже равны 1/365 (? проверить) ставки рефинансирования ЦБ, но не во всех случаях, а только когда со стороны публичного субъекта есть нарушение права и оно как раз определяется НК. Если переплата произошла, но в течение месяца с момента подачи заявления средства возвращены, то никаких % на эту сумму не начисляется. По истечении месяца возникает неосновательное обогащение в гражданско-правовом смысле, начисляются %. Вопрос о природе излишне уплаченного платежа в бюджет постоянно обсуждается, но тема не закрывается, т.к. цивилисты настойчиво говорят о том, что излишне уплаченный платеж в бюджет, не принадлежащий по праву публичному субъекту, имеет гражданско-правовую природу и должен решаться по правилам ГК. Но наличие публичного регулирования в налоговых отношениях на практике приводит к обратному выводу. КС сказал, что это соответствует Конституции. Правом на администрирование всех налоговых доходов всех уровней бюджетной системы наделена исключительно ФНС. И тут мы сталкиваемся с тем, что у нас АД – участник бюджетного процесса, если мы опустимся на уровень МСУ или субъекта РФ, то у нас получается, что администрировать налоговые поступления в бюджет субъекта будет орган федерального уровня – ФНС. Никаких отношений с субъектом или МО эта система органов не имеет. Получается, что у нас орган, не относящийся к этому уровню власти, вторгается в бюджетный процесс. Это создает проблему ст.31 БК (принцип самостоятельности бюджетов), которая фиксирует положения о том, что бюджетный процесс осуществляется соответствующими органами, т.е. органами, которые относятся к этому уровню власти. Это – очевидные вещи, фискальный суверенитет, но в отношении ФНС действует другое правило: федеральные налоговые органы администрируют все налоговые доходы. Насколько это правильно? Если пытаться доказать, что это неправомерно, тогда мы 179 придем к тому, что во всех субъектах и МО д.б. созданы свои налоговые органы. Это еще не так страшно, а страшно то, что если они все будут наделены правом бесспорного взыскания, это приведет к полной катастрофе. Если посмотрим на СПб, у нас 111 МО – 111 налоговых органов, каждый из которых будет администрировать только на своей территории. Бизнес станет невозможным. Когда решался вопрос об администрировании доходов в 1993 г., субъекты и МО очень активно пытались добиться права самостоятельного администрирования налоговых доходов, и даже был принят закон «О финансовых основах местного самоуправления», в котором было предусмотрено создание собственных налоговых органов. Но этот закон никогда не был реализован в этой части, и система налоговых органов всегда была централизованной – исключительно федеральной. К ст.166.1, которая закрепляет такое администрирование, есть еще Постановление Правительства № 995, которое устанавливает порядок взаимодействия налоговых органов с финансовыми органами соответствующего уровня. Почему в этом есть необходимость? Потому что возникает вопрос: налоговая инспекция на территории какого-то района Ленобласти администрирует федеральные, региональные и местные налоги, но какие у нее будут приоритеты? В первую очередь, администрировать федеральные. Это нормальная система управления, т.к. уровень подчинения является определяющим. Поэтому для того, чтобы защитить интересы субъектов и МО, принято Постановление № 995, в котором ряд правил, важнейшее правило об информационном обмене. На практике с достаточной регулярностью (раз в день) налоговая предоставляет информацию о доходах, поступивших в бюджет. Таким образом, органы МСУ или субъекта имеют оперативную информацию об объемах поступающих в бюджет налогов, это очень важно. С более редкой регулярностью налоговая предоставляет информацию об объемах задолженностей, штрафных санкций. Информационный обмен налажен, и говорить о том, что происходит нарушение конституционных прав, гарантированных субъектам и МО, я бы сейчас не стала. Практика в этой части споров и проблем не зафиксировала. 180 Зато есть проблема, которая имеет несколько вариаций, и те из них, которые прошли судебную практику, показывают, что это совершенно неразрешимые вещи. Речь идет о том, что налоговые органы принимают решение о возврате излишне уплаченных налогов в местные бюджеты и бюджеты субъектов. Дело: Калининградская область, г. Светлогорск – на территории этого городского поселения располагался крупный комбинат-налогоплательщик. Он заплатил земельный налог в местный бюджет г. Светлогорска, а практически через 3 года подал уточненную декларацию и написал заявление о возврате излишне уплаченного земельного налога 3 года назад, т.е. те финансовые года закрылись. Налоговая принимает решение о возврате этого излишне уплаченного налога из бюджета Светлогорска, и бюджет обнуляется – все ушло на возврат. При этом администрация Светлогорска не согласна с тем, что налог был излишне уплачен. Налоговая при принятии решения ни с кем его не согласовывала, она не обязана. Потом в судебном порядке было признано, что налоговая ошиблась и возврат был сделан неправомерно. И что дальше? Ситуация такова, что решением налогового органа местному бюджету причинен реальный ущерб. Как защититься МО? Светлогорцы пошли в СОЮ, их сразу отправили в АС, там их тоже сначала послали, т.к. спор между МО и налоговым органом по вопросу уплаты налогов. А при чем тут МО? Оно – не участник налоговых отношений. В итоге дело взял ВАС и вынес решение: иск МО Светлогорска удовлетворить. Никаких обоснований не было, т.к. нет никаких норм, чтобы решить дело в пользу МО. При этом все признавали, что реально это решение было неправильным с т.з. того, что не было оснований к возврату этой суммы. В вопросе компенсации ущерба никаких способов решения нет до сих пор. Поэтому, с одной стороны, налоговые органы осуществляют администрирование – действуют в пределах БК. Пока КС не сказал, что это противоречит Конституции, т.е. нет ничего угрожающего, но если совершается ошибка со стороны налоговых органов, то для ее исправления никаких способов не существует. Теперь и ВАС нет, поэтому никаких перспектив у пострадавших просто нет. И, заметьте, такие ошибки реально могут быть. Сложные дела, разные подходы. 181 Но если налоговая потом передумала, она тоже не может это исправить, это ситуации очень непростые. Еще одно тупиковое дело: плательщик вместо Смольнинского округа заплатил по ошибке в другой округ. Смольнинский, который не получил, пошел искать правды. Плательщик исчез в неизвестном направлении. МО ничего сделать не может, т.к. оно нигде не участвует в этих отношениях – ни с казначейством, ни с налоговым органом, ни с плательщиком, которого нет, ни с МО, которое получило и не возвращает. Никаких способов решения этих ситуаций не существует. Отсутствие этого регулирования – нарушение конституционной гарантии местного самоуправления, в отношении субъектов тоже вопрос стоит и не решается. Такая система администрирования налоговыми органами всех налогов, как у нас, это не единственная возможная система. Есть другие, у нас жесткая вертикальная система и надо с ней работать. Главные администраторы и администраторы источников финансирования дефицитов бюджетов Это все те же органы публичной власти, единственное, что их меньше. На федеральном уровне это Минфин, Минэкономразвития, Министерство промышленности и торговли. Это органы, уполномоченные Правительством на осуществление заимствований, и они отвечают за эту часть администрирования ИФДБ (доход и расход относятся к одному органу). Больше говорить о них не будем, они побочные, но нужно понимать, что у отдельно взятого, например, Минэкономразвития на сегодняшний день существует несколько статусов: ГРБС, ГАД, ГАИФДБ. В разных ситуациях реализует разные статусы. Эти обозначение – ГРБС или ГАД – фигурируют только в бюджетном законодательстве, в других актах эти термины не применяются, только наименование органа. Поэтому нужно всегда, столкнувшись с такого рода полномочием, связанным с администрированием доходов или с распределением денежных средств из бюджета, определять, какой статус при этом реализуется, и применять соответствующие нормы БК. На 182 сегодняшний день это актуально, т.к. идет активное субсидирование, а распределение субсидий относится к статусу ГРБС. Лекция 5. Шевелева. 27.03.2015 Тема: Статус казённых учреждений, статус бюджетных учреждений (и новых, и старых). Казенное учреждение – единственный невластный субъект среди участников бюджетного процесса. Вместе с тем, у КУ, кроме бюджетно-правового статуса, есть еще и гражданскоправовой. В том числе, для бюджетно-правовых последствий имеет значение то, что имущество у КУ находится на праве оперативного управления и то, что по обязательствам КУ несет ответственность создавший его публичный субъект, т.е. субсидиарная ответственность сохраняется. И БК и ГК признают КУ надлежащим ответчиком, КУ отвечает по всем обязательствам, это означает, что с точки зрения процессуального права иск надо предъявлять к КУ, субсидиарная ответственность наступает в процедуре, предусмотренной для субсидиарной ответственности. Бюджетно-правовой статус КУ. Ст. 6 БК дает определение КУ, из которого для нас важно, что КУ может быть создано любым публично-правовым субъектом и важно, что финансирование КУ осуществляется на основании бюджетной сметы. Бюджетная смета применяется только для КУ (больше нигде не применяется) как оформление финансирования. КУ может быть как учреждением, которое оказывает публичные услуги (образовательные, услуги в области здравоохранения), но КУ также признаются и органы власти, если они приобретают статус юр лица, то они приобретают этот статус только в организационно-правовой форме казенного учреждения. В ст. 6 есть также определение получателя казенных средств, этим получателем признаётся КУ, тут принципиально важно, что законодатель связывает с 183 получателем бюджетных средств его право принимать на себя обязательства от имени публично-правового образования и исполнять их за счёт средств соответствующего бюджета. Т.е. КУ в гражданском обороте действует от имени публично-правового образования, от его имени приобретает обязательства, исполняет за счет средств его бюджета, поэтому логично, что ответственность за неисполнение этих обязательств лежит на создавшем его публичном субъекте. Тут возникает сложный нюанс. Средства КУ не отделены от средств казны. Когда сталкиваемся со сложными ситуациями на практике надо помнить, что средства КУ – это средства казны, в отличии от АУ и БУ, средства которых от казны отделены. Если это средства казны, то соответственно режим этих средств будет подчиняться БК РФ и актам, которые изданы в соответствии с БК. Если это средства иного учреждения, то у них иной правовой режим, там мы говорим о субсидии – будет сложный правовой режим – она есть и в БК, но в основном этот режим определяется бюджетным законодательством. Можно выделить несколько признаков КУ, исходя из БК и доктринальных подходов. 1. КУ – юрлицо. 2. КУ находится в ведении только одного ГРБС, связь только с одним, «одна любовь, одна связь». 3. Финансирование соответствующего деятельности бюджета, КУ т.е. осуществляется бюджета того за счёт средств публично-правового образования, который его создал. 4. Для финансирования используется бюджетная смета, как специальный документ, специальная процедура только для КУ. 5. Для КУ единственно возможным счетом является лицевой счет, который открывается и ведется в органе ФК, финансовом органе, если это субъект ФР, финансовом органе муниципального образования, если это МО. 6. КУ имеет право на принятие и исполнение бюджетных обязательств. Тут и проявляется его участие в бюджетном процессе. 184 7. КУ создается для оказания только публичных услуг. КУ могут быть федеральными, региональными и муниципальными. Какие у нас бывают муниципальные образования? Мун. район, городской округ, поселение, внутригородская территория городов Москва и СПб, новое МО – внутригородской район города, который имеет соответствующее деление. Ст. 161 и 162 БК РФ определяют в совокупности бюджетный режим КУ. Но ст. 161 – статья, которая называется «КУ», а 162 – называется «Получатели бюджетных средств». Законодатель разводит эти два понятия, Шевелева не видит глубинной мысли в этом разведении, но эти две статьи изначально существовали в БК РФ, поэтому и остаются. Но единственный момент надо понимать – КУ может оказаться органом власти и в этом смысле будут особенности, но во всех смыслах КУ – это получатель, в том числе и когда КУ – это орган публичной власти. Что мы видим дополнительно к тому, что было уже сказано? КУ составляет, утверждает, исполняет бюджетную смету. ГРБС не утверждает бюджетную смету, а устанавливает только порядок утверждения, а само утверждение – это прерогатива КУ в том порядке, который предъявил ГРБС. КУ ведет бюджетный учет – это подконтрольная деятельность, то есть осуществляется контроль по данным бюджетного учета. КУ имеет право осуществлять приносящую доход деятельность по тем видам, которые предусмотрены у него в уставе, но доходы от этой деятельности – это доходы соответствующего бюджета, они поступают в бюджет, улучшения благосостояния самого КУ от этого не происходит. В этом отличие от БУ, оно получает такие средства в свое самостоятельное распоряжение, соответственно у него есть стимул осуществлять такую деятельность. У КУ такого стимула нет, поэтому такая деятельность – обременение, обязанность. Например, в организационно-правовой форме созданы все учреждения исполнения наказания, но, исходя их положений соответствующего законодательства, эти учреждения 185 должны организовать труд заключенных, труд этот не бесплатный, поэтому в результате исполнения этих обязанностей возникает доход, который частично выплачивается заключенным, а остальное – в доход федерального бюджета, потому что учреждения исполнения наказания могут быть только федерального уровня. Другой пример, Академия Генеральной Прокуратуры создана в форме КУ, это образовательное учреждение. Академия имеет право оказывать платные образовательные услуги, но этот доход – доход федерального бюджета (Академия – федеральное КУ). В отношении КУ существуют определенные запреты и ограничения, которые отражают особенности бюджетно-правового статуса. ⎯ В частности, КУ не могут заключать договоры на получение кредитов или займов (потому что отвечает за это публичный субъект, и он не хочет, чтобы у него возникала задолженность). ⎯ КУ не предоставляются субсидии, бюджетные кредиты. Субсидии не предоставляются, потому что используется другой способ финансирования – бюджетная смета. А бюджетные кредиты не предоставляются потому что за них также надо платить, надо возвращать, а КУ такой возможности не имеют. ⎯ Запрет на использование расчетного счета в силу того, что средства не отделены от казны – т.е. только лицевой счет. ⎯ И запрет на использование доходов от приносящей доход деятельности. Бюджетная смета Главное то, что бюджетная смета включает в себя только коды бюджетной классификации, которые относятся к расходам. Типичная ошибка на экзамене – переход от сметы доходов и расходов к бюджетной смете не улавливается. Для БУ 186 по прежнему используется смета доходов и расходов. Бюджетная смета – смета только по расходам. КУ получает право осуществить расход за счет публичноправового образования и от его имени, а доходов у КУ вообще нет. Также не путать доход с правом осуществить расход. КУ для того, чтобы осуществить расход, получает средства от публично-правового образования, но при этом получает не доход, а право осуществить расход. Право осуществить расход строго подчиняется бюджетной классификации. Бюджетная классификация – все там очень строго, детализировано, никакой дискреции КУ не остается, все строго по смете. Ст. 221 БК РФ говорит о бюджетной смете. Бюджетная смета – совокупность лимитов бюджетных обязательств. ЛБО – право осуществить расход по соответствующему коду бюджетной классификации. Существует приказ Минфина, видимо, по бюджетной смете (реквизитов не называет, есть на слайдах). Правовой режим лицевого счета ЛС – совершенно уникальный продукт бюджетного права, ничего похожего нигде нет, не путать с расчетным/банковским счетом. ЛС - это счет, который открывает финансовый орган каждому КУ (кроме того такие счета открываются также распорядителям, главным распорядителям), на этом счете отражаются расходные обязательства по исполнению бюджетной сметы. По сути – записи о том, на что израсходованы бюджетные средства и в каком объеме. Такой лицевой счет позволяет осуществить как текущий, так и последующий контроль. Приказ ФК, который регулирует порядок ведения ЛС (тоже на слайдах). ЛБО – объем прав, разрешение осуществить расход в том объеме, который зафиксирован в бюджетной смете. 187 Обязанность КУ вести учет бюджетных обязательств. О чем идет речь? О постановке на учет гражданско-правовых договоров, которые заключают КУ, когда эти договоры носят длительный характер (хотя все договоры подлежат постановке на учет), чтобы для совершения расходных операций были известны объем договора и сроки, когда эти платежи должны пройти, чтобы не пропустить эти сроки (не допустить возникновения г-п ответственности, которая бы обременяла казну). Если такой договор не поставлен на учет, то, когда подходит срок платежа, ФК не пропустит этот платеж, т.к. нет данных о договоре, таким образом, неисполнение договорных обязательств, суд и т.д. В теории вопрос: должен ли контрагент знать о необходимости со стороны КУ постановки договора на учет? Соответственно, может ли и контрагент нести ответственность (или солидарная ответственность с КУ) в таком случае? Пока это только в доктрине, на практике сейчас контрагент не несет ответственности за то, что не было исполнено это обязательство. Шевелева говорит, что контрагенту и так плохо – он свои денежные средства получит только в судебном порядке, вот и всё наказание. П. 8 ст. 161 БК РФ – императивное положение о том, что КУ самостоятельно выступают в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам. Если КУ не оплачивает заключенный договор, то требования должны быть предъявлены к нему. Судебное решение будет вынесено в адрес казенного учреждения. Отвечать по своим обязательствам КУ будет теми средствами, которые отражены у него в бюджетной смете, а субсидиарная ответственность будет только в том случае, если этих средств будет недостаточно. П. 3 ст. 158 БК РФ – главные распорядители вступают в субсидиарную ответственность от имени публичного субъекта, только если лимитов бюджетных обязательств оказалось недостаточно. Ст. 70 БК – исчерпывающий перечень возможных расходов КУ (оплата труда, закупка товаров, работ услуг, уплата налогов и всё). Бюджетные учреждения 188 ФЗ-83 от 08.05.2010 – БУ «нового типа»(БУНТ). Но забывать старые тоже рано. БУНТ не являются участниками бюджетного процесса. Их статус определяется ГК и ФЗ о некоммерческих организациях. Только в некоторых моментах применяется БК РФ. Но сохраняется контроль за использованием средств, которые выделяются БУ, сохраняется ответственность. С точки зрения ГК РФ БУ отвечают по своим обязательствам принадлежащим ему на праве оперативного управления имуществом, в том числе тем имуществом, которое им приобретено на средства от приносящей доход деятельности, БУ – полноценный участник гражданского оборота. Про недвижимое имущество вообще речи не идет, недвижимое имущество остается в собственности публичноправового субъекта и распоряжение им осуществляется с его согласия, обращение на такое имущество взыскания запрещено. Но при этом особо ценное движимое имущество тоже забронировано от взысканий. Таким образом, возникает вопрос: каким вообще имуществом отвечает БУ в гражданском обороте? Денежными средствами (субсидии, получаемые из бюджета + доходы от приносящей доход деятельности – у обеих групп одинаковое положение, одинаковый правовой статус). Субсидиарная ответственность со стороны публичного субъекта отсутствует, как общее правило. Новый закон – 2014 года – предусматривает субсидиарную ответственность для БУ только в одном вопросе – в случае причинение вреда гражданам. Ст. 298 ГК РФ режим имущества оперативного управления. БУ имеют право осуществлять приносящую доход деятельность, но эта деятельность не любая, а только та, которая отвечает его уставным целям и задачам. Поэтому правоспособность не общая, а целевая (специальная). А если БУ все-таки осуществляет деятельность, которая не предусмотрена уставом, что это за доход, чей он? Никаких иных вариантов, кроме как того, что это доход соответствующего 189 бюджета, быть не может. Это все будет определяться в судебном порядке, но суд должен принять именно такое решение. ФЗ о некоммерческих организациях дает определение БУ (ст. 9.2). Если БУ получает государственное (муниципальное) задание, то такого рода задание должно быть обеспечено соответствующим финансированием (нельзя дать задание и не дать на него денежные средства, иначе это командноадминистративная система). БУ не вправе отказаться от выполнения такого задания. Даже если дают мало денег, средств не хватает, все равно отказаться нельзя. Как в таком случае выполнить задание? За счет средств от приносящей доход деятельности. Именно поэтому средства от приносящей доход деятельности и средства субсидий объединяются на одном лицевом счете и имеют один правовой режим. Государственное и муниципальное задание до последнего времени устанавливалось ГРБС, но в последнее время это задание размещается на конкурсной основе. Это означает, что если раньше БУ были гарантированы задания и субсидии, то сейчас ничего не гарантировано. Главная цель всей этой реформы с БУ – государство стремится избавиться от излишнего обременения в области оказания публичных услуг и создать рыночный механизм в этой сфере. Если БУ выиграло гос задание, оно получает субсидию на финансовое обеспечение этого задания. Здесь есть еще один тяжелый нюанс. Субсидия дается на покрытие нормативных, не реальных, не технических, затрат (пример: СПбГУ – БУ, обучение каждого отдельно студента в год стоит около 160 т.р., а субсидий дается из расчета 100-120 т.р) . И снова: как в таком случае выполнить гос задание? Либо экономить , либо зарабатывать на платных услугах. Ст. 78.1. БК РФ предусматривает возможность получения БУ и иных субсидий. Одна из иных субсидий – субсидия на инвестиции. Другие – субсидии на исполнение 190 публичных обязательств (пример с СПбГУ – выплата студентам стипендий). Публично-нормативные обязательства – то же самое, но только в примере с СПбГУ – выплата стипендий студентам-инвалидам, чернобыльцам и т.д. Еще и грант есть. Недавно статью дополнили. Все эти иные субсидии отражаются на отдельных лицевых счетах и доводятся до БУ соответствующими кодами бюджетной классификации, и, таким образом, они приобретают иной правовой режим. На них не может быть обращено взыскание, принадлежат они не БУ, а получателю. Т.е. не смешивать иные субсидии и субсидии на госзадание. Целевой контроль за общей субсидией отсутствует, это ответственность руководителя БУ. Это логично, если законодатель отдает БУ на рынок, то там действуют именно такие правила. Не проверяют, на что и в каком объеме тратятся средства общей субсидии, главное, чтобы было выполнено гос задание. Лекция 6. Шевелева. 02.04.2015 Тема: Исполнение бюджетов Существует банковское и казначейское исполнение бюджетов, в РФ применяется казначейское. При этом соответствующая ст.215 БК утратила силу. В эту ловушку вы также не должны попасть: статья утратила силу, а способ исполнения бюджетов остался. На сегодняшний день, анализируя главу 24 БК, которая как раз содержит основные правила исполнения бюджетов, можно увидеть 7 принципов. Именно эти положения определяют суть исполнения бюджетов по доходам. Самое главное - исполнение бюджетов - это властно-распорядительная деятельность. Соответственно у нас есть уполномоченные органы или должностные лица, наделенные властными полномочиями, а также субъекты, которые обязаны эти властно-распорядительные указания исполнять. Содержание этой деятельности – с одной стороны, учет доходов, их аккумулирование в бюджете, с другой стороны – расходование. Нужно различать исполнение бюджетов и кассовое обслуживание 191 исполнения бюджетов. Исполнение – властная деятельность, кассовое обслуживание – невластная, техническая, организационная. Кто осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджетов? Федеральное казначейство. У него есть полномочия, относящиеся к федеральному бюджету – они властные, ФК – участник, относящийся к исполнению бюджетов, но у него есть полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, которое властным не является. Принцип казначейского исполнения бюджета предполагает, что все платежи, которые адресованы бюджетам, зачисляются на единый счет и с этого единого счета осуществляются все расходы. Особенность казначейского исполнения бюджета заключается в том, что уполномоченный орган выступает кассиром от имени получателя бюджетных средств. Предполагается существование специальных органов (не обязательно казначейские), которые будут выступать кассирами от имени получателей. Альтернативный принцип – банковский. Там фигурируют банки, которые на основании правил осуществления банковских операций будут осуществлять исполнение бюджетов. До 1992 г. в России был банковский способ исполнения бюджетов, но перешли на казначейский, поскольку он единственно возможен в нашей ситуации. Другие страны в настоящее время используют и банковский, т.е. сам по себе он вполне жизнеспособен. Принцип исполнения бюджетов уполномоченными органами, здесь проявляется действие принципа самостоятельности бюджетов (ст.31 БК) – только собственные органы могут исполнять бюджет, т.е. те органы, которые относятся к соответствующему уровню власти. Здесь еще реализуется принцип фискального суверенитета: каждый субъект РФ обладает фискальным суверенитетом, только их органы могут осуществлять эту деятельность. Что касается МСУ, которое у нас не государственноподобное, то там действует Конституция, которая гарантирует органам МСУ право на местный бюджет. Поэтому только собственные органы могут исполнять бюджет – и по доходам, и по расходам. Об отклонении от этого мы уже поговорили – когда администратором доходов выступают налоговые органы не 192 только по отношению к федеральному уровню, но и к МСУ и субъектам. Но это узаконенное полномочие, поэтому нужно с ним считаться. Есть еще одно учреждение, глава 19.1 БК предполагает введение временной финансовой администрации в ситуациях банкротства публично-правового образования – действуют совершенно другие правила и органы (там появятся арбитражные суды). Но глава 19.1 ни разу не применялась в РФ, поэтому она остается как глава, которая имеет превентивную функцию. Принцип распределенной компетенции. На соответствующем уровне есть разные органы, и они действуют в исполнении бюджета на основании принципа распределенной компетенции. В БК есть указание на то, что органы исполнительной власти общей компетенции (Правительство, местная администрация) обеспечивают исполнение бюджета, а финансовые органы на каждом уровне организуют исполнение бюджета. Исполняют бюджет ГАД, ГРБС в той части, которая относится к сфере их деятельности. Поэтому вопрос «какой орган исполняет бюджет?» - неправильный. Нет одного органа, исполняющего бюджет. Действует система органов, в ней применяется принцип распределенной компетенции. У каждого из этих органов есть своя компетенция в вопросе исполнения бюджетов. Принципы единства кассы и подведомственности расходов (ст.38.2, 38.1 БК). Эти принципы записаны как принципы бюджетной системы, но работают они только в части, относящейся к исполнению бюджетов. Принцип единства кассы означает запрет целевых налогов. Не м.б. целевых налогов или целевых доходных источников, т.к. д.б. обеспечены все расходы. В силу данного принципа все поступающие в бюджет налоговые, неналоговые и иные безвозмездные поступления смешиваются, и за счет общих поступлений осуществляются расходы. Проблема целевых налогов в том, что если цель уплаты налога кажется плательщику важной, он платит налоги более охотно. Готовы платить за здравоохранение и образование, не готовы за оборону. Чтобы избежать 193 нестыковок, был реализован этот принцип. (В учебнике принцип единства кассы: предполагает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета). Принцип подведомственности расходов предполагает, что все получатели, которые внесены в специальные реестры, привязаны к ГРБС. Этим принципом обеспечивается, с одной стороны, правомерность осуществления расходов, с другой стороны, обеспечивается контроль, поскольку контроль осуществляется и ГРБС, и финансовым органом во время первичного распределения бюджетных ассигнований по ГРБС. Принцип исполнения бюджетов на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. На первом этапе бюджетного процесса произошло распределение средств по ГРБС. ГРБС тоже не случайные – те органы, которые опосредуют исполнение функций публичного субъекта (они закреплены в бюджетной классификации, их перечень – в ст.21 БК, они порождают орган или несколько органов). Первое, что делает финансовый орган – распределяет по ГРБС. Все публичные функции, которые финансово ассигнования, обеспечены, которые таким закрепляются за образом ГРБС. получают Далее ГРБС бюджетные с учетом подведомственных им получателей составляют бюджетную роспись. Коды бюджетной классификации, по которым доводятся деньги, состоят из 17 знаков, и каждый знак имеет свое значение. Таким образом, у нас бюджет не в виде закона о бюджете, а виде сводной бюджетной росписи расписывается до каждого рубля, и каждый рубль имеет своего адресата. Сводная бюджетная роспись – ГРБС, бюджетная роспись – Минфин и финансовые органы. 8 марта 2015 г. был принят закон, приостановивший действие некоторых положений БК, в т.ч. в части исполнения бюджетов. Это правило носит антикризисный характер, будем надеяться, что оно долго не продержится. Кассовый план – роспись тех расходов, которые именуются в БК денежными обязательствами и имеют адресатов – третьих лиц, которые выступают конечными 194 получателями бюджетных средств. Там, где требуется банковское осуществление операций, возникают кассовые расходы. Ранее понятие кассовых разрывов было очень острым моментом. Кассовый разрыв означал, что наступило время выплаты заработной платы бюджетникам, а налоги или иные доходные источники еще к этому времени не поступили. Этот разрыв в поступлении доходов и сроках выплаты как раз приводили к социальным протестам – перекрытие федеральных трасс, чтобы привлечь внимание соответствующих органов к тому, что ЗП бюджетникам не выплачивается. В последнее время этого нет именно из-за действия жестких правил в части исполнения бюджетов. Когда журналисты пишут, что в какой-то организации ЗП не выплачивается 3 месяца, это – не бюджетное учреждение, где работают бюджетники, это, как правило, коммерческая организация или казенное предприятие, но это та структура, которая должна сама себе заработать, в т.ч. на ЗП. В бюджетной сфере такого не может быть. Кассовый план позволяет состыковать поступление доходов в бюджет и выплаты из бюджета, которые по срокам совершенно необходимы. Вы знаете, что ЗП бюджетникам по ТК д.б. выплачена не менее двух раз в месяц. В БК были внесены изменения, расширяющие полномочия Минфина по внесению изменений в сводную бюджетную роспись без внесения изменений в закон о бюджете. Уникальное полномочие Минфина и финансового органа любого уровня – изменить доход без внесения изменений в доход. Конечно, пределы устанавливаются БК. 2013 г. – расширение этих полномочий. Принцип единого счета бюджета. Единый счет бюджета открывается исключительно Федеральному казначейству по каждому бюджету в Центральном банке. Несмотря на принцип самостоятельности бюджетов, любой единый счет бюджета находится в ведении ФК и открыт он м.б. только в ЦБ, ни в какой иной кредитной организации. Это обеспечивает 100% контроль за состоянием счета и позволяет обеспечить предварительный контроль, который должен исключить нецелевое использование бюджетных средств. Конечно, соответствующий финансовый орган в любом МО должен иметь доступ к этому единому счету, но 195 прямого доступа не имеет. Прямой имеет только ФК. Но ФК создает лицевой счет бюджета, и уже этот лицевой счет администрирует соответствующий финансовый орган. Таким образом, казначейское исполнение бюджетов в российском варианте дополняется еще и тем, что все возможности по планированию финансовых потоков, по борьбе со злоупотреблениями находятся в руках федерального органа – ФК. Попытка в КС доказать неконституционность этого единого счета оказалась безуспешной, КС признал правомерность такого состояния. Последний принцип – принцип иммунитета бюджетов. Он направлен на сохранность бюджетных средств, на предотвращение злоупотреблений. Появился в 1999 г., когда разрабатывался БК. Содержание: обращение взыскания на бюджетные средства возможно только на основании судебного акта. Следствие: ФССП обращение взыскания на бюджетные средства не осуществляет, существуют специальные правила в главе 24.1 БК, которые заменяют в бюджетной сфере ФССП. Из этого принципа иммунитета есть изъятия - перечислены в ст.239 БК. Изъятия принцип не колеблют. Эта норма существует с 2001 г., однако ФССП ее до сих пор не прочитала и в 2014 г. было принято решение. Суть: судебный пристав-исполнитель в Мурманской области принимает решение обратить взыскание на средства Комитета по агропромышленному комплексу, взыскание выражается в том, что Комитет обязан был перечислить Птицефабрике Мурманска субсидию в размере 39 млн. руб. Приставы решили, что нужно применить меру принудительного перечисления этой субсидии и вынесли решение – обязать Комитет перечислить субсидию. Комитет – в суд, дело дошло до ВАС, он со ссылкой на ст.239 БК сказал, что это невозможно, не предусмотрено БК – отменить. Принцип транспарентности. В ст.241 БК предусмотрен портал бюджетной системы, на котором можно увидеть процесс исполнения бюджета по расходам, в т.ч. как осуществляется финансирование публичных нормативных обязательств. Еще раз: кассовое исполнение бюджетов – проведение и учет операций. Казначейство не принимает решение – дать или не дать, кому и сколько. Это 196 решение принимает уполномоченный орган – ГРБС: выделить КУ по бюджетной смете столько-то, предоставить субсидию коммерческой организации в таком-то размере – это властная деятельность. Распорядительство денежными средствами – властное. А вот исполнение решения осуществляет ФК, поэтому оно не отвечает за правомерность самой операции, оно осуществляет эту операцию. ФК не может сказать: «Не буду осуществлять операцию, потому что считаю, что слишком много вы этому КУ денег даете». А вот ЛБО – это другое дело, это проверяет уже ФК. Также ФК устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов, эта его нормотворческая функция предусмотрена БК. Исполнение бюджета по доходам и расходам - ст.218, 219 БК. Все остальное – мелочи, которые только дополняют эти две основные процедуры. По доходам – ст.218 БК. Главные органы: ГАД и ФК, т.к. оно осуществляет саму операцию по зачислению дохода на соответствующий единый счет бюджета. Первый этап – зачисление в бюджет – осуществляется через счет 401.01, который ведет ФК. Через него проходят все платежи в бюджетную систему. Потом можно распределять по бюджетам различных уровней. Также зачисление на этот счет позволяет доказать плательщику, что платеж состоялся. К этому же этапу относится зачет, возврат, уточнение платежа, которые осуществляет АД. Последнее – перечисление средств, которые необходимы для возврата излишне уплаченного или взысканного. По доходам. Наступил срок уплаты налога за транспортное средство – физлицо идет в Сбербанк и со своего счета перечисляет налог в бюджетную систему, он зачисляется, отражается – все в порядке. А если плательщик переплатил и имеет право на возврат? Разве это не расход бюджета? Может подать заявление, когда финансовый год уже истек, но он имеет право. Эти излишне уплаченные суммы бюджету не принадлежат, поэтому они не м.б. признаны его доходом. Не возникает правовой режим дохода. Возврат д.б. осуществлен на этапе исполнения бюджета по доходам как корректировка, исправление ошибок, которые произошли на этом этапе. Это – упрощение процедуры, т.к. если возвращать как расход, это более 197 трудоемко и затратно. Нужно правильно написать заявление администратору, он принимает решение, ФК исполняет. Только у АД есть информация о том, сколько мы обязаны были заплатить, сколько заплатили, сколько нужно вернуть. Есть НДФЛ, который распределяется между региональным, различными местными бюджетами, а налогоплательщик обратился год спустя, как ему будем возвращать? Ему вернут со счета 401.01 – за счет следующих поступлений. Потом ФК в рамках кассового обслуживания исполнения бюджетов проведет нужные операции: с того бюджета, в который излишне попала сумма, эта сумма будет удержана, но не путем изъятия, а путем корректировки следующих поступлений – уменьшат на сумму, которую нужно вернуть. Эта технология скрыта и никакого отношения к третьему лицу не имеет, что очень правильно. Процедура ст.218 БК соответствует защите прав плательщиков, но, с другой стороны, она не нарушает интересы публичного субъекта, поскольку эти средства публичному субъекту изначально не принадлежат. Здесь возникает очень любопытный вопрос: когда налогоплательщик переплатил, у публичного субъекта возникло неосновательное обогащение, и когда плательщик просит назад деньги, он хочет получить % по 395? Есть совместное постановление ВС и ВАС, в котором сказано, что ст.395 ГК к публичным отношениям (включая бюджетные) не применяется. Эта позиция закреплена в НК: две статьи регулируют вопрос возврата излишне уплаченных налогов, из них видно, что законодатель понимает, что на самом деле неосновательное обогащение есть и % там предусмотрены, но они не гражданско-правовые, а из публичного регулирования. Применяются к неосновательному взысканию – идет возврат с %. Если просто излишне уплаченные средства, то в течение месяца с момента подачи заявления % не начисляются, потом – да. По расходам – ст.219 БК. 4 этапа, каждый из них сформулирован как некая загадка, которую надо разгадать. 1. Принятие КУ бюджетных обязательств. В каких случаях КУ их принимают? КУ действует не самостоятельно, а от имени публичного образования, и принимает обязательства от его имени. В ст.219 видим указание на госстандарты и иные 198 договоры, прежде всего, трудовой договор. Когда КУ в лице руководителя подписывает ведомость на заработную плату, это есть не что иное, как принятие бюджетных обязательств. Когда подписывает соответствующий гос/мун контракт в соответствии с 44-ФЗ, это тоже принятие бюджетных обязательств. Оно для КУ ограничивается бюджетной сметой, потому что там указано, что вообще можно потратить. Бюджетная смета – это коды бюджетной классификации, и там цель очень конкретно описана. 2. Подтверждение КУ бюджетных обязательств - составление платежных поручений и расчетных документов по правилам, установленным ЦБ. Само составление платежных поручений – второй этап. 3. Санкционирование. Его осуществляет тот орган, в котором открыт лицевой счет. Если федеральное КУ – ФК, если иное КУ – финансовый орган соответствующего уровня. Санкционирование заключается в проверке представленных платежных поручений и в принятии решения: разрешить платеж либо отказать, если есть вопросы. Здесь как раз осуществляется предварительный контроль, т.к. финансовый орган проверяет платежное поручение, смотрит цель и размер (не м.б. больше, чем объем ЛБО). Лимиты записаны в бюджетной смете, поэтому идет проверка на соответствие бюджетной смете. Если платеж разрешен, четвертый этап: 4. Подтверждение исполнения денежных обязательств. Осуществление непосредственно операций в режиме кассового обслуживания исполнения бюджетов и перечисление денежных средств адресатам. Если ЗП – перечисление работнику учреждения на его карточку. Счет адресату будет открыт не в ФК, а в кредитной организации - операция вышла за пределы бюджетной системы. Но учет этой операции, ее отражение на лицевом счете, едином счете бюджета будет осуществлять ФК. Далее на слайде полномочия ФК, Минфина относящиеся к исполнению федерального бюджета. 199 В КС была попытка оспорить ст.217 БК относительно бюджетной росписи, но безуспешно Далее схемы. 1) Исполнение бюджета по доходам. Налогоплательщик к определенному сроку должен заплатить налог на прибыль. Он составляет платежное поручение, несет его в банк, с открытого ему расчетного счета списывается сумма налога, зачисляется на корреспондентский счет этого банка, оттуда – на счет 401.01 – счет ФК. ФК в соответствии с нормативом распределения налога на прибыль распределяет сумму между федеральным и региональным бюджетом и зачисляет ее на единые счета соответствующих бюджетов. При этом в ведении ФК находится счет местного бюджета. Важно, что есть зона Центрального банка (корр счет) – все, что находится в его технологическом ведении. ФК – не банковская организация, оно осуществляет учет операций по зачислению, а сами операции - ЦБ. Если ФК ошиблось и налог на прибыль ушел на счет местного бюджета, у налогоплательщика возникнет недоимка, потому что исполнение налоговой обязанности происходит только тогда, когда налог поступит в правильный бюджет, а у нас поступил в другой бюджет. Поэтому налогоплательщик должен написать заявление АД (федеральному налоговому органу). Плательщик может потребовать возврата, зачета или уточнения – возможны варианты. Здесь возникает второй вопрос: где заканчиваются налоговые отношения и начинаются бюджетные? Однозначного ответа нет, НК содержит варианты. Налогоплательщик может принести платежное поручение, а денег на счете нет либо списали не ту сумму, либо принес, а потом отозвал. Когда списали с расчетного счета и произошло изъятие его имущества, средства пошли на корр счет, единый счет бюджета и дальше –здесь налогоплательщик ничего не может сделать, здесь уже бюджетные отношения. Есть еще неналоговые платежи – про них нигде ни одного слова не сказано. Арендная плата – ГК, но он не регулирует эти отношения! Плата за загрязнение окружающей среды или штрафы – нет регулировавния. Осложняется это еще тем, что списание осуществляет кредитная организация, и она перечисляет на корр счет. А кредитная 200 организация участником бюджетного процесса не является. Но на нее возложены обязанности по перечислению платежей, причитающихся бюджету. Цивилисты считают, что это банковские отношения. 2) Исполнение по расходам. 4 участника (берем только федеральный уровень): Минфин, ГРБС, КУ и ФК. Минфин до начала текущего финансового года на основании уже утвержденного закона о бюджете составляет сводную бюджетную роспись. Далее показатели сводной бюджетной росписи доводятся до каждого ГРБС, и доводятся они через такие показатели, как бюджетные ассигнования и ЛБО. Одновременно эти показатели доводятся до ФК, которое контролирует. Далее ГРБС утверждает бюджетную роспись и возвращает ее Минфину. Возможны корректировки, но они д.б. приняты обеими сторонами. На основании утвержденной бюджетной росписи ГРБС доводит до КУ те же показатели – бюджетные ассигнования и ЛБО. КУ составляет бюджетную смету, смета утверждается в порядке, установленным ГРБС. После утверждения сметы КУ получает право принимать на себя бюджетные обязательства, только с этого момента начинает действовать ст.219 БК. КУ подписывает ведомость на ЗП, составляет платежное 201 поручение и несет его в ФК (туда стекает вся информация). ФК, получив платежное поручение, осуществляет санкционирование и последний этап – подтверждение денежных обязательств, осуществляет выплаты – списывает с единого счета бюджета, отражает на едином счете: «ЗП такого-то гражданина». В этой части исполнение бюджета состоялось. Лекция 7. Шевелева. 09.04.2015 Статус казённых, бюджетных, автономных учреждений 202 Казённое Бюджетное Автономное учреждение учреждение учреждение Гос. задание + + + Бюджетная смета + - - - + + Иные субсидии - + + Бюджетные инвестиции - + + Бюджетный кредит - + + Займы - + + + + - - + + + + - + + + -/+(за вред) -/+(за вред) Субсидии на возмещение нормативных затрат Лицевой счёт Расчётный счёт Подконтрольность финансовым органам Доходы от приносящей доход деятельности Субсидиарная ответственность -/+(как исключение) 203 Принятие бюджетных обязательств от имени + - - публичных субъектов Порядок обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы (Глава 24.1 БК РФ) Эта глава опирается на принцип иммунитета бюджетов, а это один из принципов казначейского исполнения бюджетов. Принцип иммунитета бюджетов заключается в том, что обращение взыскания на средства бюджетов возможны только на основании судебных актов. Почему используется этот принцип? Вообще, иммунитет это защита, ограждение от чего-то. (в гражданском праве) В финансовом праве иммунитет - это защита средств бюджетов от неосновательного списания. Только судебный акт образует основательность списания, т.е. в судебном разбирательстве устанавливается надлежащий объём ответственности. Последствием использования этого принципа является то, что ФЗ "Об исполнительном производстве" к данным делам не применяется. Это закреплено и в БК РФ, и в ФЗ. Глава 24.1 появилась не сразу, а в 2005 году. До этого действовало ПП №666, которое было оспорено в КС РФ. В этой главе предусмотрено 2 порядка обращения взыскания на средства соответствующих бюджетов: 1. ко всем случаям, когда речь идёт о возмещении вреда: разрешается единообразно (одна статья); вред может возникать в связи с действием (бездействием) органов, изданием незаконного акта (причиняющие вред здоровью гражданина; вред имуществу организации (например, снос магазина)) и т.д. Лицо подаёт заявление в суд, а суд в своём решении указывает надлежащего ответчика (с кого взыскать), казну, на которую обращается 204 взыскание. Органы могут только исполнить или не исполнить, изменить решение нельзя. Если акт федеральный, то решение направляется в Минфин РФ; если региональный, то в финансовый орган соответствующего субъекта РФ; если муниципальный, то в финансовый орган муниципального образования. При этом БК РФ предусматривает, что главный распорядитель бюджетных средств разбирательства. информирует Минфин о результатах судебного Почему? Для того, чтобы определить надлежащего виновника с точки зрения бюджетных отношений. В силу этого требования все ведомства, в отношении которых ведутся судебные разбирательства, проходят все инстанции, чтобы бодро отрапортовать Минфину, что они бились на всех уровнях, но проиграли. С учётом этой информации, Минфин будет принимать действия относительно главного распорядителя. После этого Минфин принимает решение об исполнении судебного решения, т.е. о перечислении средств взыскателю. Возникает вопрос о том, из каких средств осуществлять исполнение этого решения? БК РФ предусматривает, что средства необходимо брать из ассигнований, предусмотренных на эти цели. Но в данном случае речь идёт не о цели "возмещение вреда" (такой цели в бюджете быть не может), а о том, что исполнение осуществляется за счёт тех ассигнований, которые выделены соответствующему главному распорядителю. Прежде всего, за счёт прочих расходов, если этих средств достаточно, то конец. Если этой суммы недостаточно, то Минфин вносит изменения в сводную бюджетную роспись и выделяет дополнительные ассигнования этому главному распорядителю. А в следующем периоде ассигнования этому главному распорядителю будут урезаны. Раньше это называлось "финансовая дисциплина". Исполнение судебного решения должно произойти в течение 3 месяцев. Если данный срок истёк, а обязательство не исполнено, то используем конструкцию, данную в ПП ВАС от 2006 г. №23. Если решение не исполнено в связи с тем, что отсутствуют средства, тогда должен применяться ФЗ "Об исполнительном производстве". Почему? Обращение взыскания направлено на казну, а в казне, кроме бюджетных средств есть ещё и иное имущество, не закреплённое за кем-либо. 205 Этим ВАС обеспечил защиту прав взыскателя. В некоторых странах обращение взыскание возможно на музейные ценности, у нас - нет. 2. в случае, когда долги возникли у казённых учреждений: несколько статей, поскольку казённые учреждения функционируют на различных уровнях. Порядок на примере федеральных казённых учреждений, на других уровнях аналогично. Судебный акт выносится в отношении казённого учреждения должника и направляется в ФК. (на региональном и муниципальном уровне в соответствующий финансовый орган) Почему в ФК? ФК это тот орган, в котором казённому учреждению открыт лицевой счёт. Именно через лицевой счёт происходит обращение взыскания на средства казны, поскольку лицевой счёт это счёт, на котором отражены средства казны. Процедура более подробна. ФК получает судебное решение и направляет казённому учреждению. Казённое учреждение в течение 10 дней должен уведомить о причине образовавшегося долга и направить платёжный документ о перечислении средств взыскателю. Указывается источник, сумма и адрес взыскателя. В случае, если средств на лицевом счёте достаточно, то должник сам определяет за счёт каких средств погашать долг. Если средств недостаточно, тогда возникает субсидиарная ответственность, предусмотренная БК РФ. Казённое учреждение пишет запрос-требование главному распорядителю. Суть в том, что казённое учреждение для исполнения судебного акта просит-требует предоставить дополнительные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств. Главный распорядитель в течение трёх месяцев обязан предоставить ассигнования и лимиты бюджетных обязательств. Если возможности предоставить ассигнования нет, то главный распорядитель обращается в соответствующий финансовый орган, который вносит изменения в сводную бюджетную роспись и выделяет необходимые средства. На следующий день после получения ассигнований казённое учреждение должно составить платёжное поручение и направить его в ФК, которое спишет средства в адрес взыскателя. На этом процедура 206 завершена. В случае, если истекли 3 месяца, а средств нет, то тоже по ПП ВАС от 2006 г. № 23. Если решение не исполнено в связи с тем, что отсутствуют средства, тогда должен применяться ФЗ "Об исполнительном производстве". В случае, если казённое учреждение получило уведомление от ФК, но ничего не предпринимает, что делать? ФК без платёжного поручения списать средства не может, но ФК может приостановить все операции по лицевому счёту. (Постановление Правительства РФ "О порядке приостановления операций на лицевом счёте".) Этой угрозы достаточно, поскольку прекратиться выплата заработной платы, а невыплата заработной платы влечёт уголовную ответственность. Сложности, возникающие с бюджетными учреждениями. Бюджетные учреждения работают с лицевым счётом, следовательно обращение взыскания на лицевой счёт требует соответствующего акта. Существует специальный порядок обращения взыскания, который регулируется ФЗ №83 от 08.05.2010 г. Этот закон в большей части инкорпорирован в БК РФ, но ст. 30 этого закона никуда не инкорпорировали. П. 20 ст. 30 ФЗ определяет порядок обращения взыскания на средства бюджетных учреждений. Бюджетные учреждения получают средства в виде субсидий на возмещение нормативных затрат, субсидий на осуществление гос. задания, иных субсидий, бюджетных инвестиций, средства от приносящей доход деятельности. На какие средства обращать взыскания? На доходы, на субсидии на возмещение нормативных затрат. Что касается иных субсидий, то ст. 30 ФЗ ответа не даёт, однако, если исходить из того, что субсидии - это целевые средства, то и обратить взыскание на них нельзя. Порядок обращения взыскания. Исполнительный документ (решение суда) направляется в ФК или соответствующий финансовый орган в зависимости от уровня, на котором функционирует бюджетное 207 учреждение. Далее в течение 5 дней уведомляется бюджетное учреждение. В течение 30 дней должник находит средства и представляет платёжное поручение. При отсутствии или недостаточности денежных средств, должник обязан в течение следующего рабочего дня после получения средств, исполнить платёжное поручение. А если никогда не наступит этот день? Решения нет по этому поводу. Остаётся только применять ФЗ "Об исполнительном производстве", т.е. искать имущество бюджетного учреждения и на него обращать взыскание. Бюджетное учреждение выведено за пределы субсидиарной ответственности, т.е. оно само должно найти средства и исполнить платёжное поручение. Таким образом, бюджетное учреждение является полноценным участником гражданского оборота. ФЗ от 04.10.2014 № 283 вносит изменения в ст. 242.6 БК РФ и в п. 20 ст. 30 ФЗ №83. Новелла: налоговый орган имеет право бесспорного взыскания, если речь идёт об обычной организации. Решение налогового органа исполняется без судебного разбирательства. Порядок. Налоговый орган провёл проверку, составил акт, вынес решение, направил требование должнику. Если решение не исполнено, то составил поручение и направил его в банк, где у должника расчётный счёт. В отношении лицевого счёта требовался судебный акт, но с 1 января 2015 г. налоговый орган получил право бесспорного взыскания и на лицевые счета, в том числе и на лицевые счета казённых и бюджетных учреждений. Этой процедурой ничего не нарушается. Порядок тот же, что и при направлении судебного акта. Вывод: в данном случае судебный акт приравнен к акту налогового органа. Возникает вопрос относительно соответствия данного положения ст. 35 Конституции РФ. КС РФ признает это положение конституционным, поскольку ранее уже оспаривалось право бесспорного взыскания налоговых органов и на данный момент ровным счётом ничего не изменилось. Лекция 8. Шевелева. 16.04.2015 Тема: Финансовый контроль 208 Остались у нас контроль и принуждение. Тема гораздо легче. Есть некоторые подводные камни, есть западни, в которые не хотелось бы угодить Бюджетный процесс осуществляется поэтапно (? тут не могу разобрать). Стадии бюджетного процесса в составе составления проекта бюджета; вторая стадия рассмотрение, утверждение; третья стадия - исполнение бюджета; и четвертая стадия - составление отчетности и утверждение результатов исполнения. Отдельного этапа контроля в бюджетном процессе не существует, так как бюджетный процесс – последовательность действий, контроль осуществляется на всех этапах бюджетного процесса, только в разном формате. На сегодняшний день в регулировании финансового контроля произведено существенное изменение. Закон июльский 2013 года (*от 23.07.2013 N 252-ФЗ), не самый свежий, но действие его началось только в 2014 году. На сегодняшний день уже есть судебная практика, нашла несколько дел кассационной инстанции СевероЗападной, нашей. Это говорит о том, что этап радикального изменения норм уже наступил. Но эти нормы инкорпорированы в БК, поэтому с ним и работаем. Что такое финансовый контроль? БК говорит о государственном и муниципальном финансовом контроле. Но и тот и другой контроль регулируются совершенно одинаково, с точки зрения правового регулирования разницы никакой нет. Использование термина государственный контроль указывает на то, что его осуществляют государственные органы, а муниципальный контроль осуществляют соответственно муниципальные органы. Можно поэтому говорить просто о публичном финансовом контроле, который объединяет в себе государственный и муниципальный финансовый контроль. С точки зрения определения финансового контроля можно обратиться к его пониманию с точки зрения Минфина. Под финансовым контролем понимается деятельность специально уполномоченных органов. Эти органы могут быть специально созданные для контрольных целей, а могут быть органы, на которые возложены контрольные полномочия. В этом же приказе Минфина, в котором 209 определяется порядок осуществления контрольной деятельности, есть совершенно замечательная идеологическая установка, довольно редко встречаемая в таких актах, когда контроль осуществляется в состоянии профессионального скептицизма. Это призыв к сотрудникам, которые будут осуществлять контрольные мероприятия. Речь идет об оценке доказательств. На сегодняшний день цель финансового контроля, определенная в ст.265 БК РФ выглядит очень скупо: «обеспечение соблюдения бюджетного законодательства». Если смотреть только на эту формулировку, то сложно понять, каковы особенности финансового контроля по сравнению с другими видами контроля, так как у нас любой федеральный орган исполнительной власти осуществляет контроль за своей деятельностью (антимонопольный орган, Министерство образования и науки и т.д.). Вопрос о том, что является целью контроля в том или ином даже его проявлении. Законодатель, похоже, сам не понял, какую цель он ставит перед финансовым контролем. Это не случайно, так как мы находимся на том этапе бюджетного регулирования, когда мы переходим от привычного контроля целевого использования, где традиционно использовались коды бюджетной классификации (есть конкретная цель, скажем, ЗП военнослужащих, код бюджетной классификации есть соответствующая величина), к контролю эффективности использования бюджетных средств. Это совершенно другая идеология, поэтому с целями контроля пока сложно все. Возникает неопределенность. Появившаяся судебная практика показывает, что вопрос о цели перед судом сразу возникает, с какой целью проводились контрольные мероприятия, соответственно тогда можно понять, соответствует мероприятие и его результат действующему законодательству или нет. Законодатель в новой редакции БК разделил весь финансовый контроль на два вида: внешний и внутренний. Внешний контроль 210 Внешний контроль осуществляет Счетная палата РФ, потому что Счетная палата – внешний орган по отношению к органам исполнительной власти. Внешний контроль – парламентский контроль (так он назывался в прежней редакции БК РФ). Внутренний контроль – контроль административный. Внешний публичный контроль осуществляют органы, которые создаются органами исполнительной (наверное, все-таки законодательной) власти. Счетная палата РФ создается на паритетных началах ГД и СФ, есть специальный закон о Счетной палате, в Конституции есть. На двух других уровнях бюджетной системы в каждом публично-правовом образовании создаются свои собственные контрольные органы. Называются они контрольно-счетные органы субъектов федерации и контрольно-счетные органы муниципальных образований. Термин контрольно- счетные органы вытекает из ФЗ, на практике названия органов могут быть другие (Счетная палата Санкт-Петербурга), но тип органов один – контрольно-счетные органы, предусмотренные специальным законом. Это органы, осуществляющие внешний контроль. Они будут внешними по отношению ко всем участникам бюджетного процесса, которые относятся либо к органам, либо к казенным учреждениям. Парламентский контроль в классическом понимании. Счетная палата не исчерпывает всего парламентского контроля, поскольку есть другие формы контроля в финансовой сфере: депутатские запросы, парламентские расследования, заключения комитетов по каким-то вопросам. Это все есть у представительных органов, но БК регулирует деятельность только контрольносчетных органов и Счетной палаты РФ. Законодатель попытался отграничить внутренний и внешний контроль, сформулировав отдельно цели для внутреннего и внешнего контроля. Для внешнего контроля законодатель в ст.268 БК РФ устанавливает две конкретные цели: 211 соблюдение бюджетного законодательства в ходе исполнения бюджета (сужается общая цель), непонятно почему так, ведь Счетная палата осуществляет контроль и на этапе формирования проекта бюджета и на этапе утверждения отчета об исполнении бюджета (некорректная формулировка); контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности квартального и годового отчетов об исполнении бюджета главными администраторами бюджетных средств (в себя включают ГАБС, ГАД, ГАИФДБ). Термин ГАБС только здесь появился. Цель - только контроль за исполнением бюджета и отчетностью об исполнении бюджета. Внешний контроль тут оказался исключен из этапа составления проекта бюджета, но это совсем не так на самом деле, Счетная палата и на этом этапе и другие контрольно-счетные органы тоже действуют. Полномочия органов внешнего контроля – ч.2 ст.268.1 БК РФ. Они полностью соответствуют полномочиям органов внутреннего контроля. Законодатель совершенно сознательно наделяет органы как внутреннего, так и внешнего контроля совершенно одинаковыми полномочиями при разных целях. В числе этих полномочий: проводить проверки, ревизии, обследования (держим в голове счетную палату и контрольно-счетные органы); представлять объектам контроля акты проверок, заключения, представления, предписания (нужно знать разницу между этими документами); направлять уведомления о применении бюджетных мер принуждения – значит, сами они эти меры бюджетного принуждения не применяют, а только пишут куда следует, чтобы те приняли соответствующие меры. Куда они пишут? В уполномоченные органы. Кто эти уполномоченные органы? Узнаем на следующей лекции; осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, составлять протоколы, привлечь к административной ответственности. 212 Последнего долго добивалась Счетная палата. Когда мы подумаем об огромном количестве МО и контрольно-счетных органах в них, которые могут привлекать к административной ответственности, это как-то слегка беспокоит, но практики еще нет, поэтому размер бедствия пока неясен. В ст.157 БК РФ, она у нас там, где перечисляются участники бюджетного процесса. Счетная палата наделена БК соответствующими специальными полномочиями. Есть еще закон о Счетной палате, который Бюджетным кодексом не отменяется. Этими же полномочиями наделяются контрольно-счетные органы любого уровня дополнительно к тем полномочиям, которые включены в ФЗ №6 от 2011 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». В этих полномочиях ни о каком целевом контроле речь не идет. Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы наделяются полномочиями, которые сводятся к контролю эффективности. Это как раз пример того, что мы находимся на этапе перехода от целевого контролю к контролю эффективности. Чтобы понимать статус органов внешнего контроля, нужно обязательно посмотреть закон о Счетной палате. Это важно так же как и БК. ФЗ №6, который выше, тоже нужно посмотреть. В каждом субъекте и МО есть акт, утверждающий полномочия контрольно-счетных органов. Есть Письмо Минфина РФ от 08.10.2014 № 02-10-10/50466 «О полномочиях по контролю за федеральными субвенциями, переданными бюджету субъекта РФ для перечисления в местные бюджеты». Из него видна идеология Минфина, которая потом будет реализовываться в подзаконных актов. Тут описано, как должен быть устроен контроль за теми федеральными субвенциями, которые передаются субъектам для целей передачи их на местный уровень. Полномочия спускаются, за ними спускаются субвенции, возникает вопрос о том, контролируются ли они, если уже переданы. Контролируются. Если спускаются вниз, все равно контролируются. Но как они контролируются и кем? Когда эти субвенции спустились на местный уровень, исходя из этого Письма, контроль за их целевым использованием 213 осуществляет Счетная палата, Росфиннадзор, но еще и контрольно-счетные органы субъектов и муниципальных образований. Это конечно, же приводит к большому количеству столкновений и конфликтов. Так что возможно, что один придет и не найдет нарушений, а другой придет позже и найдет. Письмо приводится для того, чтобы понять всю систему, ибо из Бюджетного кодекса это напрямую не следует. А вообще БК нужно к экзамену 5 раз прочитать! Контроль возможен на всех этапах, а почему? Так как федеральные средства, которые передаются на уровень субъекта, передаются с определенными целями и из-под федерального контроля не выходят. Далее они передаются на местный уровень и соответственно не выходят из-под контроля субъекта федерации, который точно так же отвечает за финансирование этих полномочий, но уже на муниципальном уровне. МО, получив эти средства, если они осуществляют финансирование, то это их расходные полномочия, они точно так же контролируют целевое расходование средств и использование средств в соответствии с условиями их предоставления. То есть контроль осуществляется на всех уровнях бюджетной системы. Внутренний контроль – тот, который не внешний. По крайней мере, отчетливо можем видеть, что к числу органов внутреннего публичного контроля относится федеральная служба финансово-бюджетного надзора - Росфиннадзор – это федеральный орган, в каждом субъекте имеются территориальные органы - территориальные управления Росфиннадзора, но это, в любом случае, федеральный орган. Есть Федеральное Казначейство как федеральный орган внутреннего контроля, финансовые органы субъектов и МО так же признаются органами внутреннего финансового контроля. Кроме этих понятных нам органов есть еще органы публичного финансового контроля - органы исполнительной власти всех уровней. Здесь законодатель отходит от терминологии ГРБС и ГАД и говорит об «органах исполнительной власти 214 всех уровней». Но на самом деле кто это? Это все те же ГРБС и ГАД, в зависимости от той роли, которую они выполняют. Они свои статусы ГРБС и ГАД не теряют. У них появляется еще один лик – контрольный. Изменение терминологии не имеет значения, главное – помнить, что это одни и те же лица. Полномочия этих субъектов – ч.2 ст.269.2 БК РФ – те же самые полномочия, которые приписаны органам внешнего финансового контроля: • Проведение проверок, ревизий и обследований • Направление объектам контроля актов, заключений, представлений, предписаний • Направление уведомлений о применении бюджетных мер принуждения органам, уполномоченным принимать соответствующие решения • Осуществление производства по делам об административных правонарушениях : протокол имеют право составлять только те органы, которые поименованы в гл.23 КоАП, если не попали в КоАП, то не могут протоколы составлять и осуществлять производство не могут. Поскольку это органы исполнительной власти, практически в отношении каждого из них изданы акты. В отношении Росфиннадзора существуют Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 №1092. В отношении каждого финансового органа в субъектах или в МО изданы или будут скоро изданы аналогичные акты, так как они совершенно необходимы. В то же время в БК есть несколько положений, которые определяют полномочия органов внутреннего контроля. Ст.160.1-2 БК РФ говорит о полномочиях ГРБС и ГАД во внутреннем финансовом контроле. Если, когда законодатель определял органы внутреннего контроля, он отказался от ГРБС и ГАД, то теперь он снова вспомнил про 215 них. Здесь точно так же нет контроля за целевым использованием – только результативность, экономность. Примером акта, устанавливающего правила осуществления контроля, по органам внутреннего финансового контроля служит Положение об осуществлении Министерством здравоохранения РФ финансового контроля деятельности подведомственных Министерству здравоохранения РФ организаций. Указано, что целью контроля является обеспечение законности, обоснованности, экономической эффективности, целесообразности. Наверное, нельзя искусственно отрывать целевое использование, оно за этим всем стоит, но конкретно целевого использования в целях не зафиксировано. Суды ничего не знают пока, для них контроль по-прежнему целевой. По конкретным федеральным органам: Федеральное казначейство. Оно является специфическим органом, осуществляет огромный круг вопросов, связанных с кассовым обслуживанием исполнения бюджета. В части контрольной деятельности оно имеет специфические полномочия, в том числе осуществляет контроль за непревышением сумм операций, проходящих через Федеральное казначейство, над лимитами бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований, за соответствием содержания проводимых операций кодам бюджетной классификации – вот здесь у нас это остается, так как казенные учреждения, КБК и соответственно проверка на ту цель, которая предусмотрена КБК; проверка наличия документов, подтверждающих возникновение обязательства. Реализует ФК методом санкционирования операций, когда казенное учреждение направляет платежное поручение, и ФК, проверив величину и КБК, либо дает, либо не дает разрешения. Так осуществляется предварительный контроль, причем тотальный – за каждой операцией. Он способен предотвратить нецелевое использование средств тех участников бюджетного процесса, которые действуют на 216 основании бюджетной сметы (казенных учреждений). Чисто теоретически способен предотвратить, но на практике не всегда это помогает. Объекты публичного финансового контроля Когда мы говорили об органах, речь шла о субъектах. Им противопоставлены объекты контроля. В этой части теоретики контрольной деятельности писали много гневных статей по поводу того, что законодатель не прав в теоретическом формулировании. Но в БК РФ у нас указаны субъекты и объекты. Этими объектами являются органы и юридические лица (физические). Нужно усвоить, что у нас на стороне субъектов органы и на стороне объектов органы. Ничего страшного в этом нет, вопрос главный в полномочиях проверяющего и обязанностях проверяемого. Если это будет в БК внятно написано, то все нормально будет. В качестве объектов контроля могут выступать как публичные органы, так и ЮЛ (ФЛ в определенных случаях). Когда говорим про органы, речь идет о ГРБС, ГАД и ГАИФДБ соответствующего бюджета. Когда их внешние органы проверяют - все понятно. А внутренний контроль? Их всех может проверить Росфиннадзор. А кто из ЮЛ может быть объектами контроля? Те, которые получают бюджетные средства? Нет. Получатели средств соответствующего бюджета. Так как те, которые получают бюджетные средства – это казенные учреждения. Объектами финансового контроля будут получатели средств в форме инвестиций, субсидий (остальные ЮЛ). Так как ФЛ могут оказаться получателями субсидий, они тоже признаются объектами. Важно понять контрольные мероприятия, применяемые к казенным учреждениям, те же, что у остальных ЮЛ? Нет, у них разная степень вовлеченности в бюджетный процесс. Казенные учреждения, являясь участниками бюджетного процесса, подконтрольны всем, кто над ними стоит (Росфиннадзору, Счетной палате, ГРБС). 217 Остальные ЮЛ проверяются в определенном формате. Бюджетный кодекс устанавливает определенные границы контроля за этими ЮЛ. Кроме ранее названных публичных органов (ГРБС, ГАД, ГАИФДБ) объектами финансового контроля признаются еще и финансовые органы нижестоящего уровня. Эти объекты возникают, когда имеют место МБТ, поэтому финансовые органы получателей МБТ также признаются объектами контроля со стороны вышестоящих контрольных органов. Ст.266.1 финансовые органы (ГРБС, РБС) бюджетов, которым предоставлены МБТ. В рамках предоставления МБТ получателями могут быть не только финансовые органы, представляющие соответствующий бюджет, но и их ГРБС, поэтому и те и другие признаются объектами контроля в ситуации, когда переданы МБТ. Более того объектами контроля могут быть признаны и получатели средств бюджета, которому предоставлены соответствующие МБТ. Здесь Н.А. еще раз повторяет: финансовые органы бюджета, который получает МБТ в виде дотаций на выравнивание, являются объектом финансового контроля. Дотации на выравнивание даются только финансовым органам, а вот субсидии могут быть предоставлены и другому органу того же уровня, но этот орган будет ГРБС, он тоже становится объектом финансового контроля. Но субсидии могут быть предоставлены не только им, но еще и получателям средств бюджета (то есть организациям, которые в конечном итоге получат средства). Субвенции, о которых мы говорили, которые от федерального уровня к муниципальному спускались, они же не остаются просто так в бюджете, а передаются какой-то конкретной организации. Она тоже будет объектом контроля различных уровней. На муниципальном уровне это тройной контроль. Поэтому, если в отношении органов это кажется нормальным, то в отношении организаций это кажется несколько чрезмерным. Зачем контроль предусмотрен для этих объектов (видимо, Н.А. говорит о получателях средств бюджета) – соблюдение целей и условий предоставления МБТ. 218 Законодатель выделяет еще одну группу объектов – публичные юридические лица, которые упомянуты в новом ГК, но они там никак не раскрыты. В БК к ним относятся государственные и муниципальные учреждения (казенные, бюджетные, автономные), ГУП (МУП), государственные корпорации (компании). В отношении этих публичных ЮЛ контроль осуществляется в полном объеме. В отношении иных ЮЛ (хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований, иные коммерческие организации, созданные ими (этими товариществами и обществами)), также действует контроль, они тоже подконтрольные. Есть еще категория – иные объекты публичного финансового контроля. В отношении иных объектов публичного финансового контроля – ЮЛ и ФЛ, которые не связаны с публично-правовыми образованиями, установлены ограничения области контроля – проверяют только в части соблюдения договоров, по которым им предоставлены средства соответствующего бюджета (соглашений о субсидиях, о бюджетных инвестициях, бюджетных кредитах). Это иные объекты публичного финансового контроля. Они появляются после того, как законодатель остальные объекты перечислил. К иным НЕ относятся иные ЮЛ (т.е. с участием ППО), публичные ЮЛ, объекты межбюджетных отношений, органы. У иных объектов публичного финансового контроля проверяется только соблюдение условий договоров о предоставлении средств бюджетов, а у остальных? У остальных проверяется все остальное – вся финансово- хозяйственная деятельность. Важно, что написано в договоре. Если там ничего нет, то установить нарушение будет невозможно. Поэтому ст.78 БК РФ очень важна для создания благоприятных условий для контроля. Методы публичного финансового контроля 219 Все органы публичного финансового контроля определены, имеют право осуществлять методы: проверки, ревизии и обследования. Федеральное казначейство еще имеет отдельный метод – санкционирование. А проверки, ревизии и обследования относятся ко всем органам, как внешним, так и внутренним. Законодатель в БК РФ дает понятие проверки. Тут его можно критиковать, ибо понятие проверки в налоговом законодательстве уже прошло многолетнее развитие, сформулировано довольно качественно. Но законодатель отвергает его и дает свое понятие. Проверка - совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (часть 2 статьи 267.1 БК РФ). Проверки бывают камеральные и выездные. В том числе бывает встречная проверка. Ревизия - комплексная проверка деятельности объекта контроля. Ревизия – родовое понятие, а проверка – видовое. Ревизия – комплексная проверка всей совокупности операций, а проверка – только отдельных операций или группы операций. В обоих случаях результаты оформляются актом. Обследование завершается заключением. Санкционирование – казначейство. Кроме того, по завершении контрольного мероприятия проверяющий орган может кроме акта или заключения вынести представление и предписание. Представление – документ. Это акт или не акт? Проверка или ревизия заключаются актом. Это проявление властного характера деятельности. Соответственно, акт может нарушать права, и их можно обжаловать. А если предписание – не акт, а документ, то вопрос об обжаловании встает в первую очередь. Уже давно это все пройдено в нашем законодательстве. Опять же очевидно, что появится отказ судов от принятия в порядке обжалования… Но все-таки предписание надо рассматривать 220 как волевой акт, который способен нарушить права, а значит должна быть процедура его обжалования и восстановления нарушенных прав. Представлением фиксируется нарушение и требование о принятии мер по его устранению. Эти же нарушения фиксируются и в акте, иначе, откуда они возьмутся. Выявленное нарушение фиксируется в акте и заносится в представление, требуем его устранения. Предписание – требование об устранении нарушений и возмещении причиненного ущерба публичному субъекту. Если нарушение, как следует из акта проверки, привело к ущербу, то выносится предписание о устранении данного нарушения. Как устранить? Вернуть в бюджет сумму нарушения. Указывается срок в предписании. Если в срок предписание не исполняется, то уполномоченный орган обращается в суд с заявлением о возмещении ущерба. Соответственно здесь у нас возникает процессуальный статус контролирующего органа, который отражен в Бюджетном кодексе. Если бы это не было записано в БК, что, органы не могли бы обращаться в суд, если бы выявили нарушение, влекущее ущерб? Конечно, имели бы. В чем дополнительный смысл этого положения – для Н.А. остается вопросом. Пример из судебной практики: март 2015 г. контрольно-счетная палата Архангельской области (орган внешнего финансового контроля на уровне субъекта РФ) проверила МО Онежский муниципальный район (т.е. нижестоящий бюджет). Проверяли отдельные вопросы организации бюджетного процесса, исполнение бюджета в части использования средств областного бюджета 2013 года, т.е. проверялись средства, предоставленные в бюджет муниципального района из областного бюджета в 2013 году. Понимаем, что новые правила о контроле применяются и к тем отношениям, которые существовали до внесения изменений. Результатом проверки было вынесение предписания о возврате в областной бюджет части предоставленных средств. Нарушение сформулировано так: завышение потребности на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию. 221 Онежский муниципальный район получил целевую субсидию на возмещение убытков, которые несут организации, предоставляющие тепло гражданам. Повысились цены, у тепловых организаций образовался убыток, так как эти тарифы платить никто не может, в том числе муниципальное образование, убыток покрывается субсидией из местного бюджета за счет средств, полученных из областного бюджета. Та же картина, что и с субвенциями была раньше: субъект передал МО, МО передает организациям. И вот в одну из таких тепловых организаций приходит с проверкой контрольно-счетная палата Архангельской области. Он проверяет и обнаруживает, что они завысили потребность в этих средствах, поэтому получили субсидию из муниципального бюджета больше, чем им требовалось. Вот эту разницу контрольно-счетная палата потребовала вернуть в областной бюджет. Первая инстанция признала предписание незаконным, поскольку с точки зрения суда не было доказано нарушение (завышение потребности в средствах). КСП оспорила решение суда, кассация отменяет решение суда первой инстанции и признает предписание законным, так как факт необоснованного завышения объема потребности в субсидии не оспаривался. Для судебной практики такие дела пока проблема. Реально проверялся даже не финансовый орган муниципального района, а сами организации, которые относятся к иным ЮЛ, с участием публично-правового образования (понятно, что это были унитарные предприятия), они проверялись целиком. Но сомнительно, что там было завышение объема потребности, так как субсидия давалась на компенсацию убытков, от повышения тарифов, то есть она легко рассчитывается. Ровно на столько на сколько выросли тарифы, на столько и были покрыты субсидией убытки. Непонятно, возможно там были сфальсифицированы документы, но тогда там бы уголовное дело было. А если это достоверные документы, то непонятно, как там могло быть завышение… 222 Лекция 9. Шевелева. 23.04.2015 Тема: Принуждение в бюджетной сфере Регулирование гл.30 БК РФ новое. Поэтому литературы нет. Учебник не читаем!!! БК РФ не содержит раздела об ответственности. Ранее о ней было упоминание. Все, что осуществляется в рамках БПЦ, завершается контролем. Меры бюджетного принуждения – то, что есть в БК РФ. Ответственность – в другом отраслевом регулировании. Определение бюджетного нарушения: нарушение бюджетного законодательства и иных актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также нарушения договоров и соглашений, на основании которых предоставляются средства бюджета (субсидий ЮЛ – ст. 78, 78.1 БК РФ). При этом субъектами бюджетного нарушения являются финансовый орган, ГР БС, РБС и получатели. Организаций, которые получают средства на основании договоров, здесь нет. В этой части – расхождение внутри БК РФ. Судебных дел пока нет. Поэтому, если толковать буквально, речь идет о том, что субъектом такого нарушения может быть только орган, уполномоченный на подписание соглашений – ГР БС или РБС. Бюджетное нарушение – не любое, а только предусмотренное гл. 30 БК РФ. Следствие – меры бюджетного принуждения, а не меры ответственности. Соотношение между бюджетным нарушением и ответственностью: БК РФ говорит о том, что действие/бездействие, которым нарушается бюджетное законодательство, содеянное лицом, не являющимся участником БПЦ, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ. Иное отраслевое законодательство – НК РФ, УК РФ, КоАП РФ. Ст. 185.1 УК РФ осталась в неизменном виде, что тоже вызывает вопросы. Объективная сторона выражается в таких формулировках, которых в БК РФ уже нет. 223 А УК РФ расширительно не толкуем. Поэтому количество уголовных дел, дошедших до приговора, минимально. 18 составов – в КоАП. Они обновились. Практика еще не сложилась. Меры бюджетного принуждения, т.о., не исчерпывают последствия нарушений. Ст. 306.1 БК РФ – еще одно правило: применение МБП не освобождает от ответственности. В налоговом праве это правило есть уже давно. Взыскание недоимки и штраф не приводит к двойной ответственности (КС РФ). Аналогично – в бюджетном праве. Ст. 306.2 БК РФ – МБП. Применяются только в бюджетном праве. Меры принуждения как таковые – не изобретение бюджетного права. Возникли в АП, см. теорию мер принуждения в АП: восстановительные, пресекательные и предупредительные меры. К МБП относятся те, что перечислены в ст. 306.2 БК РФ. Перечень закрытый. Их всего 3: бесспорное взыскание (распадается на три ситуации), приостановление и передача. Бесспорное взыскание: взыскание средств МБТ; суммы платы за пользование средствами бюджетного кредита (из одного бюджета другому); пени за несвоевременный возврат средств бюджета. Пока исходим из того, что бесспорное взыскание относится исключительно к межбюджетным отношениям. Если прочитать третий случай изолированно, то может показаться, что это не так. Приостановление или сокращение предоставления МБТ, за исключением субвенций. Последний вид МБП обособлен от МБО: речь идет о передаче части полномочий нарушителя, которым может быть ГР БС, РБС или получатель, уполномоченному лицу. Речь идет о назначении нарушителю специального лица. Это в некотором роде санация. 224 В остальных случаях нет прямой привязки к нецелевому использованию. Бюджетное нарушение предполагает нарушение бюджетного законодательства, все МБТ имеют целевой характер. Но прямой привязки нет. МБП отрегулированы достаточно абстрактно, в общем виде. Кто устанавливает порядок их применения? Акты финансовых органов подзаконного уровня. Важно, что решение о применении МБП принимает Минфин, финансовые органы субъектов РФ и МО. Применяют МБП органы ФК, на региональном и муниципальном уровнях – финансовые органы. Там они разделены функционально. Органы должны быть разные? Разница будет внутри структуры самого финансового органа, разные его структурные подразделения. Основанием применения МБП будет решение финансового органа. Основание для принятия решения – уведомление органов внутреннего и внешнего финансового контроля, которое направляется в финансовый орган. На уведомлении роль органов финансового контроля заканчивается. П.4 ст. 306.2 БК РФ: порядок исполнения решений устанавливается финансовым органом в соответствии с БК РФ. Процесс еще только начался. На слайде – письмо Минфина, которое указывает на то, что приостановление/сокращение МБТ уже имеет регулирование. По ст. 130 БК РФ был издан Приказ Минфина №105н, который регулировал процесс приостановления/сокращенияМБТ. Он приведен в соответствие БК РФ. Одновременно с этим появился новый Приказ Минфина №74, который издан в связи с изменениями в БК РФ. Этот Приказ является главным (мнение Шевелевой). Минфин, приняв решение о применении МБП, пишет извещение (какая разница между решением и извещением?). Извещение направляется в ФК, которое его исполняет. Для практики название не важно, видимо. 225 ФК, получив извещение, обязано в этот же день взыскать за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджет-нарушитель. Взыскание осуществляется не путем изъятия, а изъятием из сумм, которые еще только подлежат зачислению, т.е. путем недопоступления доходов в бюджет. Если за один раз это сделать не удается, это продолжается несколько раз. Этого правила в БК РФ нет, это уже регулирование имущественных отношений публично-правовых образований. Субъект РФ недополучает средства, которые ему предназначались, в т.ч. из федерального бюджета, т.е. МБТ. Указания “кроме субвенций” нет. Это очень жесткая конструкция. Есть еще одно Письмо Минфина “Об исполнении решений финансовых органов субъектов РФ”. Когда они принимают такое решение, Письмо содержит рекомендации по его исполнению. Рекомендательный характер письма. Еще одно Письмо Минфина. Постановление Правительства “О порядке контроля”. В БК РФ отражены следующие положения порядка. БК РФ говорит об уведомлении о применении МБП – документе, который обязателен к рассмотрению финансовым органом. Орган, который провел мероприятия финансового контроля, обязан уведомление направить. Во-первых, если в результате проверки нарушений не выявлено, уведомление не направляется. Если налоговый орган не зафиксировал нарушений, нужно ли составлять акт проверки? Надо и органу, и налогоплательщику. В случае с БК РФ акт проверки составляется в обязательном порядке, он фиксирует нарушения, уведомление составляется, только когда они есть. Это обязанность проверяющих органов. Получивший уведомление финансовый орган обязан его рассмотреть, но не обязан применить МБП. Решение о применении МБП он может не принимать. В БК РФ есть два срока (ст. 306.2): 30 дней с даты проверки - для формирования и направления уведомления. Если срок пропущен, нужно ли его расценивать как пресекательный? Ответить может только законодатель, но он молчит. За этим стоят 226 интересы, которые могут быть нарушены. Суд, скорее всего, придет к выводу о незаконности применения МБП в связи с пропуском этого срока. Если он не пресекательный, это должно быть прямо указано в БК РФ по аналогии с НК РФ. В БК РФ таких положений пока нет. Второй срок – тоже 30 дней для финансового органа. Получив уведомление, он должен принять решение о применении МБП или об отказе в их применении. Логика с пропуском срока та же. Применение МБП не освобождает от ответственности, еще раз повторим вслед за законодателем. Виды бюджетных нарушений предусмотрены в гл. 30 БК РФ. Их немного. Ст. 306.4 БК РФ – нецелевое использование бюджетных средств. Образуется в тех же случаях, когда и бюджетное нарушение, но более конкретно. Что образует нецелевое использование? Направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств. Имеет значение, что образует объективную сторону: направление и оплата. “И” без “или”. Отдельно нарушения не образуется. Что имел в виду законодатель? Кто может быть субъектом действий? Направление осуществляет ГР БС в соответствии с кодами бюджетной классификации. Оплату же – ФК и финансовые органы – на нижестоящих органах. Они должны организовать преступную группу, что ли? Это имел в виду законодатель? Посмотрим на практике. Ст. 306.4 БК РФ – указание на то, что возникает такая МБП, как передача уполномоченному лицу части полномочий. Субъектами, которые могут совершить 227 нецелевое использование, являются ГР БС, РБС и получатель. Это все еще больше запутывает. Рассматриваем этот пункт как отдельное правило о применении специальной меры МБП, ей случаи нецелевого использования не исчерпываются. Ст. 306.4 БК РФ – еще одно правило о взыскании и приостановлении. Это возможно, когда речь идет о нецелевом использовании МБТ, имеющих целевое назначение, т.е. всех МБТ. Имел ли здесь законодатель только субвенции и субсидии? Это тоже вопрос. Нарушителями здесь признаются финансовые органы субъектов РФ и МО – получателей МБТ, ГР БС, РБС и получатели средств бюджета (не бюджетных средств, а средств бюджета). Ими может быть любая организация. Контроль за ними возможен, возможно ли применение МБП? Бесспорное взыскание применимо только к другому субъекту, не к организации. Отсюда вывод – что-то другое имелось в виду. Ошибка в терминологии или недоговорка? Формулировки далеки от совершенства. Следующий вид нарушения – нарушение условий предоставления МБТ, если это не связано с их нецелевым использованием. Какие могут быть другие условия? Шевелева не знает. МБП- бесспорное взыскание суммы МБТи/или приостановление/сокращение МБТ. Здесь тоже возникают вопросы. “Или” понятно, как быть с “и”? Возможно ли и взыскание, и приостановление? Шевелева: нет. Либо одно, либо другое. Примеры из судебной практики на слайде. Все дела, которые дошли до ВС РФ, закончились проигрышем Росфиннадзора. Везде одна ситуация: нарушителями в большинстве случаев ответственности за являются нецелевое воинские части. использование. В Они суде привлекаются факт к нецелевого использования не подтверждается. Воинская часть получила по бюджетной смете деньги на выплату денежного довольствия служащим и т.д. Но средства были использованы не в соответствии с кодами бюджетной классификации. Например, средства на довольствие военнослужащих были использованы на оплату труда 228 гражданских служащих. С точки зрения Росфиннадзора, нарушение кода бюджетной классификации – автоматически нецелевое использование. Суды говорят о том, что нецелевого использования не было, а было нарушение кассовой дисциплины. Средства были использованы по другим кодам, но использованы все равно на те коды, которые предусмотрены в бюджетной смете. Не было использования на цели, не связанные с функционированием воинских частей. Это очень показательно с точки зрения того, что Росфиннадзор делает работу впустую и находит нарушения там, где их не находят суды. Кто прав – Росфиннадзор или суды? Нужно менять подход к тому, что является нецелевым использованием. Но из приведенных формулировок БК РФ другой невозможно придумать. Что еще Росфиннадзору делать? Ничего. Что еще может проверить Рофиннадзор? В случае с организациями, которые получают субсидии в порядке ст. 78 БК РФ – условия договора. Но в этих договорах такие условия, что ничего там не проверишь. Доказать нецелевое использование очень трудно. Правовое регулирование неадекватно – и старое, и новое. Печалимся о судьбе бюджетных средств. Лекция 10. Шевелева. 30.04.2015 Тема: Новеллы, внесенные в БК РФ в 2014. 1. Предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Основная схема, прописанная подробно в БК РФ, практически не применяется. Схема №1. В составе федерального бюджета образуется федеральный Фонд финансовой поддержки субъектов РФ. В соответствии с единой методикой дотации на выравнивание распределяются между субъектами РФ, их величина – в ФЗоФБ и приложении к нему. Далее они поступают в бюджеты субъектов РФ. Это собственные доходы субъектов РФ. По принципу единства кассы они сливаются со 229 всеми остальными доходами. Субъекты РФ образуют в своем бюджете два фонда: региональный Фонд финансовой поддержки городских округов и муниципальных районов и региональный Фонд финансовой поддержки поселений. Важно, что эти фонды образуются за счет всех доходов бюджета субъекта РФ. В этом принципиальное отличие от субвенций, которые ни с чем не сливаются. Два Фонда. Из первого Фонда по единой методике дотации на выравнивание, распределенные и закрепленные в законе о бюджете субъекта РФ, поступают в бюджет городского округа с внутригородским делением, городского округа и муниципального района. Из второго Фонда точно так же дотации на выравнивание перечисляются напрямую бюджету городского округа, бюджету городского округа с внутригородским делением, бюджету каждого поселения и бюджетам внутригородских районов. Внутригородской район – тоже поселение. Эта схема предполагает прямое перечисление всем поселениям. Дотации на выравнивание относятся в МО к собственным доходам и смешиваются. Бюджет городского района с внутригородским делением за счет этих собственных средств формирует окружной Фонд финансовой поддержки внутригородских районов. Из этого Фонда они получают дотации на выравнивание. Бюджет муниципального района формирует региональный Фонд финансовой поддержки поселений. Оттуда они и получают дотации. Из бюджета городского округа ничего дальше не перечисляется, он последний. Многократное получение дотаций на выравнивание не запрещено, вопрос только в достаточности собственных средств для этого. Цель выравнивания – финансирование собственных полномочий в вопросах местного значения. Городской округ – это большой город. Те города, которые поделились на внутригородские районы, вводят у себя эту схему. 230 Эта схема описана в БК РФ. Но она сложная. Сложность в том, что количество получателей из субъекта РФ (поселений) очень велико. Это нерационально. Поэтому в БК РФ предусмотрена Схема №2 Она предполагает передачу гос. полномочий от субъекта РФ на уровень муниципального района и городского округа с внутригородским делением. Сначала все точно так же. Формируются те же два фонда в субъекте. Если законом о бюджете субъекта РФ муниципальным районам и городским округам передаются гос. полномочия по распределению дотаций на выравнивание, возникает субвенция. Из Фонда финансовой поддержки городских округов и муниципальных районов попрежнему предоставляются дотации на выравнивание. Из Фонда финансовой поддержки поселений городской округ без внутригородского деления тоже получает дотации, в отношении него ничего не меняется. Вместе с тем, часть средств из Фонда финансовой поддержки поселений передается в форме субвенции бюджетам городского округа и муниципального района. Эти бюджеты получили субвенции. Но субвенции они получили для той же цели – передать их в качестве дотаций на выравнивание нижестоящим бюджетам. И дальше уже идут дотации. Идея в том, чтобы уменьшить количество получателей к тому уровню, который распределяет дотации на выравнивание. У городского округа и муниципального района их пара десятков. Размер дотации закрепляется в акте о бюджете. Это нормальная иерархическая система управления, нижестоящий уровень находится в полном подчинении вышестоящего. Если вернуться к первой схеме, там были отношения между бюджетом субъекта РФ и бюджетами поселений. Это определенное нарушение принципа иерархичности. Вторая схема применяется во всех субъектах РФ, потому что удобна с точки зрения управления. 231 Возникает субвенция, которая трансформируется в дотацию на выравнивание. Правила предоставления дотации на этом уровне (ст. 138 БК РФ) не поменялись. Особенность только в том, что в бюджете субъекта РФ средства, которые формировались как дотации, перешли в субвенцию и пошли вниз в форме субвенции. Это временное состояние, дальше снова возвращаются в состояние дотаций. Подводные моменты здесь есть. Субвенции выведены из-под МБП, не подлежат сокращению или приостановлению. Здесь есть прямо предусмотренное БК РФ исключение из этого правила. Можно приостановить предоставление субвенции на этом уровне, но только в части, которая включает в себя будущую дотацию на выравнивание. Это нюанс, который пока судебной практики не породил. Что возникает, если приостанавливается эта субвенция? БК РФ последствий не предусматривает. Расчет, видимо, на то, что сам факт приостановления должен подействовать на нарушителя. Практика покажет. В 2014 было принято 4 ФЗ, существенно изменивших БК РФ. Самые значимые изменения – далее. При подготовке к экзамену обращать внимания на изменения!!! Особенности МБО в СПб были пропущены в лекциях, поэтому об этом тоже будет сказано. Ст. 8, 9 БК РФ изменились. Во всех случаях изменения связаны с изменениями в МС. БК РФ отражает финансовую сторону изменений МС. Впервые появилась следующая норма: сельские поселения в ФЗ №131 наделены ограниченным количеством вопросов местного значения. Ранее у них таких вопросов было около 40, теперь осталось 13. Придуман механизм передачи им других, дополнительных вопросов местного значения. Неизбежно встает вопрос финансирования. Субвенций там нет. Есть другой способ финансирования – закрепление нормативов отчислений, которые должны покрыть финансирование этих вопросов. Шевелева 232 скептически относится к тому, что дотации могут покрыть вопросы местного значения, но они хотя бы имеют абсолютную величину. Нормативы отчислений от доходных источников какую-либо гарантию этого исключают. Полномочия передаются поселениям, а нормативы закрепляются в законе субъекта РФ. Полномочия передаются от муниципального района сельским поселениям. К вопросу о принципе самостоятельности бюджетов, который в этом случае нивелирован. Все еще более запутано тем, что вопросы местного значения передаются из муниципального района те, которые относятся к городским поселениям. Они были отняты у сельских поселений, но оставлены у городских, разрешено муниципальному району их реализовывать, однако можно снова передать поселению за счет нормативов. Если не передадут, кто будет реализовывать? Гриценко: остается вопрос у района. Черт ногу сломит. Следующее изменение. Поскольку появились внутригородские районы, необходимо решить вопрос об определении источников их доходов. Появилось новое полномочие субъекта РФ: он может своими актами определить источники доходов внутригородских районов, минуя городской округ. Опять вопрос о соотношении со ст. 31 БК РФ. Ст. 9 БК РФ: полномочия городских округов с внутригородским делением. Они могут устанавливать нормативы отчислений за счет собственных доходов для внутригородских районов, зафиксировано полномочие по установлению порядка и условий предоставления МБТ на уровень внутригородских районов. Эта схема ранее уже применялась, просто норма впервые появилась в БК РФ. Доходы бюджетов. Ст. 41 БК РФ – вводная о доходах бюджетов. Появилась норма о том, что должны быть изданы НПА, в которых должны быть предусмотрены положения о порядке 233 исчисления, размерах, сроках и иных условиях получения неналоговых доходов. Для налоговых доходов все это определяет НК РФ. Для неналоговых доходов это установлено впервые. Неналоговые доходы очень незначительны в БС РФ. Но почему не только НПА, но и договоры? Как в договоре можно предусмотреть такие условия? В гражданско-правовые договоры могут быть включены такие условия? Контроль и его последствия. Что имел в виду законодатель, когда вписывал сюда договоры, неясно. П. 7 ст. 46 БК РФ – могут быть переданы полностью или частично законом субъекта РФ штрафы в бюджеты внутригородских районов. Это правило говорит о том, что законом субъектов можно забрать эти источники доходов у округов и отдать их районам. Новый поворот в отношениях. До этого было правило о том, что штрафы зачисляются в тот бюджет, должностное лицо или орган которого принял решение о наложении штрафа. Этим пунктом это положение меняется. Городские округа лишаются этих доходов. Возможно, внутригородские районы будут более заинтересованы в проведении работ по увеличению штрафных санкций, но соответствующих полномочий у них нет. Поэтому нет смысла в такой норме. Ст. 47.1 БК РФ – новая. Появляются перечень и реестр источников доходов бюджетов. Соответствующие расходные реестры были давно. Отдельно перечень (свод всех налоговых доходов) и отдельно реестр (свод информации о доходах). За этим должна стоять какая-то идея, но она не просматривается. Это предполагает массированную инвентаризацию на всех уровнях БС РФ, финансовые органы получили дополнительные полномочия по формированию этих перечней и реестров. Изменился подход законодателя к установлению налоговых доходов местных бюджетов. 234 1. Разграничены налоговые доходы городских и сельских поселений. Раньше статья была одна. У них разное количество полномочий, доходные источники тоже разные, поскольку они идут за полномочиями. 2. Разграничены налоговые доходы городских округов и внутригородских районов. Они получили собственные статьи с перечнями налоговых доходов. 3. Закреплено правило о передаче доходных источников от муниципальных районов сельским поселениям. 4. Предусмотрена возможность передачи доходных источников от городского округа с внутригородским делением внутригородским районам. Важная новелла: правило о разрешении ситуации, когда а сельским поселением закреплены другие вопросы местного значения. Часть налоговых доходов, которые принадлежат муниципальному району, законом субъекта РФ могут быть у него изъяты и переданы сельскому поселению. Установлена граница – до 8% НДФЛ и до 20% ЕСХН. Это усложняет систему определения доходных источников на каждом уровне. Нужно теперь внимательно читать все нормативные акты по утверждению бюджета, из них может вытекать обязанность по правильному зачислению налога. Исправление возможной ошибки – непростая вещь. Введена отдельная статья о налоговых доходах городских округов. У них остаются два местных налога (земельный и на имущество), из федеральных налогов –15% НДФЛ, 100% ЕНВД, 100% ЕСХН, гос. пошлина и патентная система. Какой в городском округе ЕСХН? Городской округ очень слабо обеспечен доходными источниками. Основные доходы буду у него в форме МБТ. Смысл правила в том, что городской округ вправе передать свои доходные источники. Если бы такого правила прописано не было, прокуратура могла бы говорить о выходе городским округом за пределы своей компетенции. Если у него есть излишек из вышеперечисленных доходов, он может часть их передать муниципальному району. 235 Если на территории обнаруживаются источники дохода, которые ни за кем не закреплены, они автоматически попадают городскому округу. Ст. 61.4 БК РФ – доходы внутригородских районов. Земельный налог, налог на имущество – и все. Все остальное они могут получить от городского округа. Сравним доходы городских поселений (ст. 61 БК РФ). Земельный налог, налог на имущество, 10% НДФЛ, 50% ЕСХН, гос. пошлина. Это опять копейки. Сельские поселения: земельный налог, налог на имущество, 2% НДФЛ, 30% ЕСХН, гос. пошлина. Наглядно показывает, что законодатель сокращает перечень полномочий и источников дохода поселений, выживать они должны за счет дотаций на выравнивание и переданных муниципальным районом полномочий. Это все было про изменения в доходах. Теперь – изменения в МБО. Появилась ст. 21 БК РФ – МБТ общего характера. К ним относятся дотации на выравнивание (нет конкретной цели, есть общая – обеспечить финансирование всех вопросов местного значения). Шевелева: дотации тоже имеют цель, только цель имеет общий характер. Возможны и иные МБТ, это правило было и раньше. Прочие МБТ общего характера – это что? Шевелева не понимает. Внесено много изменений, связанных с появлением городского округа с делением и внутригородских районов. Про них не будем. Ст. 130 БК РФ – ограничения, налагаемые на субъектов (ст. 136 БК РФ – на МО) по принятию и исполнению дополнительных расходных обязательств или содержанию служащих выше нормативов, установленных Правительством. Ушли субсидии: раньше доля, которая определяла, насколько дотационный субъект, включала в себя дотации на выравнивание и субсидии, теперь субсидий нет. Одновременно с этим уменьшилась величина – с 20% до 10%. Это означает, что теперь еще меньше 236 субъектов, которые не подпадают под ограничения. Это ужесточение требований к деятельности субъектов РФ, получающих дотации. Для МО – аналогично. Законодатель впервые и пока единственный раз указал просто “дотации”. Почему? Неясно. Куда идти субъекту РФ, если он не согласен со своим положением? Некуда. Еще одна новелла: высокодотационные субъекты теперь – с 40%. П. 1 ст. 130 БК РФ: не только подписание соглашения с Минфином, но и его исполнение. Усиление контроля. Появился институт межбюджетных кредитов. Это очень неожиданно. Несколько позиций: они и раньше были предусмотрены БК РФ. Они не использовались, использовались МБТ как более дешевый для получателя способ. Изменилось регулирование межбюджетных кредитов. Кредит – это и проценты. Постановление Правительства от 27.12.2014 об утверждении правил предоставления, использования и возврата средств межбюджетных кредитов. Межбюджетные кредиты более предпочтительны для передающего бюджета. Обременяют бюджет получателя. Наблюдается излишняя закредитованность субъектов РФ: не все хотят возвращать и платить. Начисляется пени. Это еще более усугубляет ситуацию. Очевидно, эти долги будут прощены, и все станет, по сути, дотацией на выравнивание. Особенности СПб в вопросах доходов и МБТ. МС устроено особым образом. Весь СПб поделен на 111 МО. Среди них есть округа, поселки и города (Пушкин, Павловск, Ломоносов). Часть округов – с именами, часть – с номерами. Бюджетный статус всех этих МО одинаков. Есть различия в полномочиях. Особенности состоят в том, что, если в отношении МО ЛО доходы бюджетов закреплены в БК РФ, источники доходов местных бюджетов в СПб определены законом СПб. Зависимость, т.о., 100%. Доходы, порядок и условия 237 предоставления МБТ определяются ежегодно законом СПб. Ежегодные изменения – факт. МО на территории СПб не знают свои источники доходов, пока не появился закон СПб. Чем вообще занимаются МО? Благоустройством внутридворовых и внутриквартальных территорий. МО в СПб ограничены в полномочиях, в т.ч. и в бюджетных. Такое устройство МС проверялось на соответствие КС РФ и было признано конституционным. Это проблема всех крупных городов мира. Все ради сохранения единства городского хозяйства.
