Дмитриев Ю. * Закон о полиции: заметки на полях проекта

ОТ ГЛАВНОГО РЕДАКТОРА
Ю. ДМИТРИЕВ,
доктор юридических наук, профессор РУДН
ЗАКОН О ПОЛИЦИИ: ЗАМЕТКИ НА ПОЛЯХ ПРОЕКТА
В
российской
юридической
практике
произошло
заметное
событие: впервые в новейшей истории страны на всенародное обсуждение
вынесен проект федерального закона «О полиции»1. На первый взгляд это –
свидетельство неформального отношения власти к разработке и принятию
столь
общественно
значимого
нормативного
правового
акта,
затрагивающего интересы большинства граждан России и юридических лиц.
Однако на поверку этот жест оказывается не чем иным, как очередной
демонстрацией управляемой демократии, успешно культивируемой властью
в последнее время. Так, ст. 57 проекта гласит, что данный закон вступает в
силу 1 января 2011 г. Таким образом, на всю процедуру, включающую
всенародное обсуждение проекта, обработку предложений граждан по его
совершенствованию, внесение в Государственную Думу, рассмотрение ею в
трех чтениях, одобрение Советом Федерации, подписание Президентом и
обнародование отводится 140 дней, включая выходные и праздники.
Очевидно, что такого срока мало даже для прохождения парламентских
процедур, если выполнять их ответственно и добросовестно. Учитывая дату
опубликования проекта,
«раскачку»,
9 августа – разгар летних отпусков, осеннюю
этого срока едва хватило бы только
для
содержательного
всенародного обсуждения.
Тем не менее проект есть и требует всесторонней оценки. Не
претендуя на объективную истину в последней инстанции, выскажу ряд
субъективных соображений по поводу его содержания.
1
См.: Российская газета. 2010. № 175(5254). С. 3–6.
Безусловно, это существенный шаг вперед по сравнению с
действующим Законом от 18 апреля 1991 г. «О милиции»2 с последующими
многочисленными изменениями и дополнениями, а также проектом закона
«О милиции», опубликованным на сайте МВД России весной 2010 г.
Что
касается
целесообразности
переименования
милиции
в
полицию, то цели, которыми руководствовались инициаторы проекта,
таковы: превращение милиции в принципиально новый орган, действующий
под контролем и в союзе с населением и отдельными гражданами. Возможно,
эти соображения могут рассматриваться в качестве аргумента. Однако
хотелось бы напомнить, что советская
милиция создавалась
как орган
«вооруженного народа», классово отличавшийся от действовавшей в
Российской империи полиции, обслуживавшей интересы узкого круга лиц:
помещиков, буржуазии и царствующей фамилии. В этом случае необходимо
объяснить, чем полиция 2011 г. принципиально отличается от одноименного
органа, действовавшего до 1917 г. Вместо этого, мы получили слегка
перелицованное определение действующего Закона 1991 г., где термин
«милиция» не только механически заменен термином «полиция», но и
расширено его содержание. Если действующий Закон указывает,
милиция входит в систему Министерства внутренних дел,
что
то проект
содержит более обтекаемую формулировку: полиция – федеральный орган
исполнительной власти в сфере внутренних дел. На самом деле это не просто
схоластический спор. До революции Министерство внутренних дел
обслуживало более широкий круг вопросов:
занималось контролем
санитарного благополучия городов, социальным призрением, управлением
транспортом
и
др.
В
современных
условиях
в
начале
процесса
реформирования милиции была поставлена задача – освободить ее от
«несвойственных»
функций:
транспорта, содержания
2
технического
осмотра
автомобильного
и обслуживания медицинских вытрезвителей,
См.: Ведомости СНД РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
отдельных функций в области миграции и др. Но все эти функции входят в
сферу внутренних дел. Поэтому, на наш взгляд, в проекте должно быть дано
такое определение полиции, которое не позволяло бы ей дополнять свои
полномочия «несвойственными» функциями. Однако перечень основных
направлений деятельности полиции определен в ст. 2 проекта и содержит
два, на наш взгляд, существенных изъяна. Первый – он открытый, т.е. может
быть дополнен федеральными конституционными и федеральными законами.
Очевидно, что жизнь не стоит на месте, появляются новые формы
правонарушений,
например
компьютерная
преступность,
которой
занимается недавно созданное в системе МВД управление «К». Однако не
ясно,
почему
функции
полиции
могут
быть
расширены
иными
нормативными правовыми актами, да еще большей юридической силы –
федеральными конституционными законами.
Второй изъян содержится в п. 11 ст. 2 проекта, который возлагает
на полицию оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите
их прав
и
возможность
законных интересов. Такая формулировка исключает
обращения
правоохранительных
указанных
лиц
к
помощи
иных
органов и возлагает на милицию все функции по
защите прав и законных интересов указанных
лиц. Во-первых, это
порождает нездоровую конкуренцию правоохранительных органов,
во-
вторых, наоборот, оставляет граждан без конкретной помощи. Думается,
включение в эту норму проекта оговорки «помощи, предусмотренной
настоящим Законом», позволило бы уточнить эти полномочия полиции.
Проект содержит целый ряд принципов деятельности полиции,
таких, как соблюдение прав и свобод граждан (ст. 5), законность (ст. 6),
беспристрастность (ст. 7), открытость и публичность (ст. 8), обеспечение
общественного доверия и поддержки граждан (ст. 9), взаимодействие и
сотрудничество полиции с публичными органами и гражданами (ст. 10),
использование достижений науки и техники (ст. 11). Сами по себе эти
принципы не вызывают никакого возражения. Однако следует учесть, что
большинство этих норм содержатся и в действующем Законе о милиции. Но
именно их массовое несоблюдение на практике и вызвало необходимость в
проведении
реформы
органов
внутренних
дел.
Очевидно,
гарантии
соблюдения этих принципов должны содержаться в ином законодательстве –
об ответственности за их невыполнение. Тем не менее целый ряд
эффективных гарантий или хотя бы бланкетных норм об ответственности
должен содержать и комментируемый проект. К тому же
некоторые
перечисленные нормы содержат указание на «неуместность» разъяснения
причин применения к гражданину мер ограничения его
прав
и
обязанностей или предъявления служебного удостоверения (ч. 3, 4 ст. 9). То
же касается и «неуместности» предупреждения о применении физической
силы, специальных средств и огнестрельного оружия (ч. 2 ст. 19 проекта). А
кто и как должен определять «неуместность» выполнения этих действий –
сотрудник полиции?
Ключевое место в проекте отведено гл. 3 «Обязанности и права
полиции».
Заслуживает поддержки сам
подход
к
приоритетам
(обязанности первичны), подробный перечень тех и других полномочий,
корректная, уважительная по отношению к гражданам их формулировка и
др. Однако вновь вызывает возражение открытый перечень обязанностей и
прав полиции, который может быть дополнен иными федеральными
законами. Опять-таки, понимая, что внесение изменений в эти полномочия
полиции неизбежны, представляется, что целесообразно вносить их в данный
закон, а не в иные. В свое время А.И. Рыков прозорливо заметил:
«Карательный аппарат всегда найдет себе работу». Поэтому расширение
обязанностей и прав полиции должно происходить не на основе соображений
целесообразности, а в связи с ее существующими полномочиями.
Положительно следует оценить и подробное изложение в ст. 14
проекта порядка задержания, за исключением одного пункта о праве
задержанного пользоваться услугами адвоката (защитника) и переводчика.
Такое право по смыслу ч. 4 ст. 14 возникает у задержанного «с момента
водворения его в специально отведенное помещение». Как известно, это
помещение ласково именуется в народе «обезьянник». Но до помещения в
это место дело может и не дойти,
подвергнуто допросу
поскольку лицо может
быть
сразу
даже на месте задержания. Именно поэтому
Конституция (ч. 2 ст. 48) дает право пользования помощью адвоката любому
задержанному с момента его задержания3. То же устанавливает УПК РФ (ст.
169) в отношении переводчика.
Стала более корректной и подробной норма ст. 15 проекта о
вхождении (проникновении) полиции в жилые и иные помещения, на
земельные участки. Однако по-прежнему из закона в закон кочует
каучуковая норма о «наличии достаточных оснований полагать», что там
совершено преступление или произошел несчастный случай. Кто вправе
определить «достаточность» оснований? Представим себе банальный случай.
Соседи сообщили органам правопорядка о криках о помощи и выстрелах,
раздающихся из соседней квартиры. Полиция врывается в указанную
квартиру, а там ребенок, которому родители строго-настрого
запретили
открывать дверь незнакомым людям, смотрит по телевизору или видео
боевик. Кто в этом случае должен нести ответственность за материальный
и
моральный вред, причиненный потерпевшему, и не является ли это
незаконным вторжением в частную жизнь? На все эти вопросы ни один
действующий закон не дает вразумительного ответа.
Подобные вышеизложенным претензии могут быть предъявлены и
к содержанию ст. 17 проекта о формировании банков данных о гражданах.
Вновь
этот
перечень
открытый и содержит ссылки на иное
законодательство.
К числу безусловных достоинств проекта следует отнести гл. 5,
содержащую подробные нормы, регламентирующие порядок применения
полицией
физической
силы, специальных средств и огнестрельного
оружия. При этом после вступления закона в силу необходимо наладить
3
СЗ РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
действенный контроль над тем, чтобы издаваемые
на основании закона
подзаконные и ведомственные акты в этой области не нарушали норм
Конституции и положений настоящего закона.
Еще одна ключевая глава проекта
(статус) сотрудника полиции».
– гл. 6 «Правовое положение
В целом она достаточно, на наш взгляд,
раскрывает права, обязанности и гарантии полицейского, за исключением
нескольких обстоятельств. В частности, п. 2 ч. 1 ст. 29 устанавливает запрет
на прием на службу в полицию лиц, имеющих погашенную судимость. Эта
норма противоречит краеугольному принципу уголовного судопроизводства:
«Погашение или снятие судимости аннулирует все правовые ограничения,
связанные с судимостью, т.е. делает судимость как бы несуществовавшей»4.
И еще одно несуразное ограничение содержит п. 11 ч. 1 ст. 30 проекта,
запрещающий
полицейскому
«допускать
публичные
высказывания,
суждения и оценки… решений органа исполнительной власти в сфере
внутренних дел». Таким образом, действующие сотрудники лишены права
участвовать в обсуждении данного проекта даже в Интернете, хотя их
оценки представляются наиболее ценными и профессиональными.
Итак, еще раз повторюсь: текст данного проекта может быть
положен в основу работы над будущим статусом полиции в России. При
этом представляется, что необходимо создать эффективный механизм,
обеспечивающий реализацию норм будущего закона и не допускающий его
нарушения в при осуществлении сотрудниками полиции фактических
действий, вытекающих
из
«служебной
необходимости»
и частных
интересов любых лиц и органов.
См.: Келина С.Г. // Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н. Топорнина. М.: Юрист,
2001. С. 1072.
4