Abashidze A Kh Goltyaev A O Universalnye mekhanizmy zaschity prav cheloveka

1
Аннотация
Освещена деятельность универсальных международных механизмов по защите прав и основных свобод человека. Изложены основные аспекты функционирования договорных органов по правам человека.
Отражены последние новшества в универсальной правозащитной архитектуре, включая появление новых договорных органов по правам человека, завершение процесса обзора Совета ООН по правам человека, изменения в
функционировании механизма Универсального периодического обзора и т.д.
Для студентов и аспирантов, изучающих международное право, международные отношения и права человека, преподавателей юридических вузов и
факультетов, а также читателей, интересующихся этими вопросами.
2
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие
Глава 1. Универсальная система защиты прав человека
История становления
Классификация универсальных механизмов защиты прав человека
Глава 2. Генеральная Ассамблея ООН
Глава 3. Совет ООН по правам человека
Общая характеристика
Членство
Мандат
Процедура и организация работы
Деятельность
Вспомогательные органы и механизмы
Диалоговые механизмы
Универсальный периодический обзор
Порядок проведения УПО
Статус рекомендаций
Добровольные обязательства государств
Глава 4. Совет Безопасности ООН
Глава 5. Международный Суд ООН
Кодификация и прогрессивное развитие международного права
Рассмотрение исков о соблюдении международных обязательств в области прав человека
Глава 6. Экономический и социальный совет ООН
Глава 7. Секретариат ООН
Глава 8. Договорные (конвенционные) органы по правам человека
Комитет по правам человека
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам
Комитет по ликвидации расовой дискриминации
3
Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин
Комитет против пыток
Комитет по правам ребенка
Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей
Комитет по правам инвалидов
Комитет по насильственным исчезновениям
Подкомитет по предупреждению пыток
Глава 9. Специализированные учреждения ООН
Международная организация труда
Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и
культуры (ЮНЕСКО)
Заключение
4
Предисловие
Во второй половине XX - начале XXI в. международное право в области прав
человека получило значительное развитие. Сегодня уже не подвергается сомнению утверждение о том, что права человека стали элементом нашей цивилизации, частью повседневной жизни. Стандарты и принципы, провозглашенные во Всеобщей декларации прав человека и закрепленные в универсальных международных договорах, регулирующих вопросы соблюдения
прав человека и основных свобод, нашли отражение в региональных правовых системах и в законодательстве государств.
Поощрение и защита прав человека являются одним из важнейших направлений деятельности Организации Объединенных Наций. Из ее Устава вытекает обязанность всех государств уважать права человека и основные свободы для всех без каких-либо различий по признаку расы, цвета кожи, пола,
языка, религии, политических или иных воззрений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или другого
статуса. На Всемирном саммите 2005 г. права человека наряду с другими составляющими были провозглашены одной из основ коллективной безопасности и благосостояния. Именно в рамках ООН сложилась универсальная система международной зашиты прав человека и контроля за осуществлением
государствами их обязательств в этой области.
Права человека как концепция прошли сложный и долгий путь развития. Несмотря на название. Всеобщая декларация прав человека была поддержана
отнюдь не всеми странами мира, притом что в 1948 г. большинства современных государств еще не существовало: они были колониями или зависимыми территориями. Универсальность прав человека была официально провозглашена на политическом уровне только в 1993 г. на Всемирной конференции в Вене. Не прекращаются споры и разногласия относительно признания отдельных прав в качестве прав человека или интерпретации уже признанных норм, продолжается поиск баланса между свободой и ответственно5
стью, реализацией прав индивидуума и уважением законных интересов других людей и общества.
Неверно, однако, думать, что права человека изобретены искусственно, характерны только для западной модели общественного развития и навязываются другим цивилизациям. Здесь следует проводить четкое различие между
нормами прав человека perse и их интерпретацией. Большинство основополагающих стандартов в области прав человека действительно универсальны и
признаны во всем мире. Доказательство тому - значительное количество ратификаций универсальных договоров в области прав человека и признание
Всеобщей декларации прав человека в качестве свода норм обычного права.
Такому признанию есть свое объяснение. Нормы и стандарты в области прав
человека не возникли из ниоткуда. Они стали закономерным отражением
уровня развития нашей цивилизации и представлений о человеческом достоинстве, которые присутствуют во всех культурах мира. Не случайно Всеобщая декларация говорит о "достоинстве, присущем всем членам человеческой семьи", и наделении человека определенными правами только лишь потому, что он - человек.
Нормы и стандарты в области прав человека имеют существенное моральное
измерение. В них отражен комплекс традиционных ценностей человечества категорий, которые были воплощены в религиозных учениях, философских
дискурсах, общественных устоях, обычаях, да и просто в повседневной жизни различных обществ, народов и цивилизаций. В конкретном плане это свобода, достоинство, равенство, честность, забота о близких, уважение к старшим, труд, семья, ответственность и целый ряд других. Эти ценности
настолько сильны и укоренены, что представляют собой нравственный императив для многих и многих людей.
К сожалению, эти непреходящие ценности являются моральным ориентиром
отнюдь не всегда и отнюдь не для всех. История человечества изобилует
свидетельствами бессовестной несправедливости, жестокости, пренебрежения и презрения людей к себе подобным и к миру, в котором все мы живем.
6
Не случайно самая масштабная катастрофа прошлого столетия - Вторая мировая война - была следствием теории расового превосходства, закрепленной
в политической доктрине и поднятой на знамена. Создание ООН, появление
универсальной системы защиты прав человека, да и в целом укрепление основ современного международного права стали выражением стремления человечества не допустить повторения этого кровавого хаоса.
С другой стороны, в современном мире риторика о соблюдении прав человека часто используется в сугубо политических целях, а информация о якобы
имеющих место нарушениях подается как основание для оправдания агрессии, несанкционированного вмешательства во внутренние дела и, что парадоксально, еще более масштабных нарушений прав человека.
Пособие, которое вы читаете, исследует универсальную систему защиты
прав человека на современном этапе и ее развитие. В нем нет политических
суждений, нет оценок тех или иных явлений и тенденций с точки зрения
нравственности. Вместе с тем, изучая юридическую природу прав человека,
их содержание, интерпретацию и механизмы защиты, не следует забывать ни
об их моральном измерении, ни о политической составляющей.
7
Глава 1. Универсальная система защиты прав человека.
История становления.
Ныне функционирующая универсальная система международной защиты
прав и основных свобод человека сложилась после Второй мировой войны и
в основном в рамках Организации Объединенных Наций. Вместе с тем неправильно будет утверждать, что до создания ООН международной защиты
прав человека не существовало вовсе. Некоторые механизмы появились еще
в первые десятилетия прошлого века.
Так, в Конвенции о рабстве 1926 г. споры, возникающие между высокими
договаривающими сторонами относительно применения ее положений, могли передаваться на решение Постоянной палаты международного правосудия, что показывает полномочия Палаты осуществлять, пусть и со значительными ограничениями, правозащитную деятельность. Конвенция о принудительном труде 1930 г. обязывает государства-участников представлять
ежегодные доклады о мерах по претворению ее положений в жизнь и конкретных вопросах, связанных с применением принудительного труда. В рамках Лига Наций действовала система защиты национальных меньшинств.
Всеобъемлющей системы международной защиты прав и основных свобод
человека тогда все же не существовало, да и в целом их соблюдение не являлось международно-правовым обязательством государств. Заявления о том,
что в других странах нарушаются права человека, могли быть расценены как
посягательство на суверенитет и вмешательство во внутренние дела.
Вторая мировая война показала со всей ясностью, что права человека нуждаются в защите, в том числе и международной. Не случайно в преамбуле
Устава ООН подтверждается решимость народов Объединенных Наций
"вновь утвердить веру в основные права человека, в достоинство и ценность
человеческой личности, в равноправие мужчин и женщин и в равенство прав
больших и малых наций", а в преамбуле Всеобщей декларации прав человека
подчеркнуто, что "пренебрежение и презрение к правам человека привели к
8
варварским актам, которые возмущают совесть человечества", а сами права
"должны охраняться властью закона".
Среди целей ООН, закрепленных в п. 3 ст. 1 Устава, значится: "Осуществлять
международное сотрудничество... в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка
и религии".
Инновационный характер Устава ООН заключается в том, что он не ограничивается провозглашением целей и принципов в сфере поощрения и защиты
прав человека. Устав ООН наделяет широкими полномочиями и обеспечивает главные органы ООН значительными институциональными возможностями в деле поощрения и защиты прав человека для всех.
Практически все главные органы ООН наделены полномочиями в области
поощрения и защиты прав человека. В дополнение к ним были созданы и
специализированные вспомогательные подразделения в этой сфере. Хотя
сложная организационная структура, выражающаяся в множественности органов, порождает проблему координации их деятельности, тем не менее, следует признать, что этот институциональный плюрализм ООН обладает превосходством в деле учета многостороннего характера правозащитной проблематики.
Поступательное развитие механизмов защиты прав человека на универсальном уровне происходило одновременно с разработкой и принятием международно-правовых актов, устанавливающих международные обязательства государств в этой сфере. С самого начала в этой деятельности участвовала и
ООН.
Согласно ст. 63 Устава ООН один из ее главных органов - Экономический и
социальный совет (ЭКОСОС) - может вступать с любым специализированным учреждением, созданным межправительственным соглашением и обладающим международной, определенной в ее учредительном акте ответственностью в области культуры, образования, здравоохранения и социальной
9
сфере, в соглашение, на основании которого соответствующее учреждение
будет поставлено в связь с ООН.
Уже на первой своей сессии в феврале 1946 г. ЭКОСОС учредил Комиссию
по правам человека (КПЧ) в качестве своего вспомогательного органа и поручил ей разработать Международный билль о правах человека.
В 1956 г. был создан универсальный механизм рассмотрения периодических
докладов государств о ситуации в области прав человека. Государства - члены ООН обязывались представлять их в ЭКОСОС раз в три года. В 1965 г.
процедура изменилась. Доклады были распределены равномерно по трехлетнему циклу: первый год - гражданские и политические права, второй год экономические, социальные и культурные права, третий год - свобода информации.
Доклады рассматривались в Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств и Комиссии ООН по положению женщин
(КПЖ), которые затем направляли свои замечания и рекомендации в КПЧ,
которая препровождала доклады и свои замечания и рекомендации ЭКОСОС.
Вступление в силу в 1976 г. Международных пактов о правах человека, которые предусматривали регулярную отчетность государств, привело к постепенному отмиранию этой практики и ее окончательной отмене в 1980 г.
Параллельно с ооновскими развивались и другие универсальные правозащитные механизмы. Согласно международным договорам в области прав человека создавались договорные (или конвенционные) органы. Своеобразной
точкой отсчета здесь можно считать вступление в силу в 1969 г. Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, которая
предусматривала создание принципиально нового органа - Комитета по ликвидации расовой дискриминации, состоящего из независимых экспертов.
Данная практика получила широкое развитие: в настоящее время существует
уже 10 конвенционных органов, контролирующих соблюдение государствами положений основных международных договоров в области прав человека.
10
Постепенно появлялись и международные механизмы реагирования на индивидуальные жалобы на нарушения прав человека. Полномочиями рассматривать индивидуальные сообщения наделялись как конвенционные механизмы,
так и органы, и специализированные учреждения ООН.
Развитие универсальных механизмов защиты прав человека существенно активизировалось в начале 90-х годов прошлого столетия, после окончания
"холодной войны". В итоговом документе Всемирной конференции по правам человека 1993 г. (Венской декларации и программе действий) был подтвержден тезис о том, что поощрение и защита права человека могут являться предметом законной обеспокоенности мирового сообщества. В Декларации содержался и призыв к укреплению координации ООН в правозащитной
сфере, подкрепленный конкретными рекомендациями. В соответствии с последними был создан пост Верховного комиссара ООН по правам человека и
учреждено Управление Верховного комиссара ООН по правам человека
(УВКПЧ), которые были наделены широкими полномочиями по поощрению
и защите прав человека, содействию государствам в их осуществлении, координации правозащитной деятельности в системе ООН и предотвращению
нарушений прав человека. Дополнительное подтверждение получила главная
роль ООН в поощрении и защите прав человека на универсальном уровне.
Еще одним крупным событием, кардинально повлиявшим на универсальную
систему международной защиты прав человека, стала реформа правозащитного направления деятельности ООН.
В холе этой реформы, которая пока не завершилась, был, в частности, учрежден Совет ООН по правам человека и создан принципиально новый контрольный механизм - Универсальный периодический обзор.
За прошедшие десятилетия универсальная система зашиты прав человека
приобрела разветвленный и сложный характер. На данный момент к ней относятся следующие органы и механизмы:
1) Генеральная Ассамблея ООН, Совет ООН по правам человека и его вспомогательные органы и механизмы;
11
2) Совет Безопасности ООН и ряд его специализированных механизмов;
3) Экономический и социальный совет ООН и функционирующие при нём
Комиссия по положению женщин и Постоянный форум ООН по вопросам
коренных народов;
1) Международный Суд ООН;
2) Секретариат ООН и его отдельные подразделения;
3) договорные (конвенционные) органы по правам человека;
4) некоторые специализированные учреждения ООН (Международная организация труда. Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры);
5) временные и специальные механизмы защиты прав человека, создаваемые
органами ООН.
Классификация универсальных механизмов защиты прав человека.
На основании различных критериев универсальные механизмы защиты прав
человека можно классифицировать по нескольким основаниям: характеру деятельности, правовой природе, составу, объекту деятельности, сроку деятельности и объему полномочий.
По характеру деятельности универсальные правозащитные механизмы следует подразделить на судебные, квазисудебные и несудебные.
К числу судебных механизмов на универсальном уровне относится Международный Суд ООН. Его решения выносятся в судебном порядке и обязательны для исполнения государствами - сторонами дела, признающими
юрисдикцию Суда. Кроме того. Суд обладает контрольными полномочиями в
области прав человека (т.е. компетенцией оценивать степень соблюдения
государствами своих международных обязательств в этой сфере и выносить
соответствующие решения), но лишь в тех случаях, когда такое полномочие
признано заинтересованным государством на основе международного договора по правам человека.
12
Пример квазисудебных механизмов - конвенционные (договорные) органы
по правам человека. В рамках установленных международными договорами
по правам человека процедур эти органы на регулярной основе оценивают
степень соблюдения государствами-участниками своих обязательств по соответствующим договорам, указывают на недостатки и нарушения, выносят
рекомендации, направленные на более полное осуществление отдельных
прав человека. Вместе с тем рекомендации договорных органов не имеют
юридически обязывающего характера, их неисполнение не влечет за собой
санкций. Не располагают договорные органы и какими-либо средствами
принуждения к осуществлению рекомендаций.
К категории квазисудебных правозащитных механизмов принадлежит также
Универсальный периодический обзор (УПО), проводимый Советом ООН по
правам человека.
К несудебным элементам системы международной защиты прав человека относятся специальные процедуры Совета ООН по правам человека, различного рода миссии по установлению фактов, правозащитная деятельность Совета
Безопасности, Генерального секретаря ООН, Управления Верховного комиссара ООН по правам человека, ряда других органов и специализированных
учреждений ООН.
По правовой природе универсальные механизмы защиты прав человека делятся на конвенционные и экстраконвенционные.
Конвенционные механизмы учреждаются и наделяются полномочиями в соответствии с международными договорами по правам человека. К этой категории принято относить органы, созданные согласно положениям универсальных договоров по правам человека или факультативных протоколов к
ним. Речь идет о договорных органах по правам человека. В настоящее время
таких органов десять.
Полномочия главных органов ООН в области прав человека также проистекают из международного договора - Устава ООН. Вместе с тем в список конвенционных механизмов их не включают. Связано это с тем, что Устав за13
крепляет принципы защиты прав человека и полномочия главных органов
ООН в целом, однако в нем не нашел отражения перечень прав человека,
подлежащих защите, хотя такие предложения выдвигались при разработке
Устава. Этим объясняется, почему Устав ООН не налагает на государства
конкретных обязательств по обеспечению прав человека, как это имеет место
в международных договорах о правах человека.
Экстраконвенционные механизмы, как правило, действуют на основании решения уполномоченного международного органа. Типичный пример - специальные процедуры Совета ООН по правам человека (СПЧ), которые создаются и наделяются полномочиями посредством резолюций СПЧ.
По критерию состава универсальные механизмы международной защиты
прав человека часто подразделяют на индивидуальные и коллективные. Это
деление верно, но актуальность его под вопросом. Определенные полномочия могут быть делегированы как отдельному лицу, так и группе лиц и осуществляться как индивидуально, так и коллективно. Это не оказывает решающего воздействия на деятельность правозащитного механизма.
Существенно важнее, реализуют ли обладатели универсальных правозащитных мандатов свои полномочия в личном качестве или же представляют государства. Данный фактор заметно влияет и на характер принимаемых решений, и на особенности деятельности того или иного правозащитного органа.
Поэтому по составу среди универсальных механизмов защиты прав человека
следует выделять не индивидуальные и групповые, а межправительственные,
экспертные и смешанные.
К межправительственным механизмам защиты прав человека относятся
главные органы ООН, за исключением Международного Суда и Секретариата, а также создаваемые ими органы и механизмы межправительственного
характера. Так, Совет ООН по правам человека - вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи, учрежденный ею в 2006 г., - состоит из 47 государствчленов. Механизм Универсального периодического обзора также является
межправительственным.
14
В числе экспертных механизмов можно выделить, например. Консультативный комитет Совета ООН по правам человека, договорные органы по правам
человека или специальные процедуры СПЧ. Во всех этих случаях мандат
правозащитного механизма предусматривает исполнение его экспертом в
личном качестве или же группой экспертов (например. Рабочая группа по
произвольным задержаниям).
Наконец, существуют правозащитные механизмы смешанного состава, в которых представители государств участвуют, как правило, на равных с представителями негосударственных субъектов или отдельными лицами. В качестве примера стоит привести конфиденциальную процедуру жалоб в Совете
ООН по правам человека, где одно и то же дело на разных стадиях рассматривается и независимыми экспертами (в Рабочей группе по сообщениям), и
на межправительственном уровне (в СПЧ). Другой пример - трехсторонние
механизмы, существующие в рамках Международной организации труда, в
которых государства участвуют наравне с представителями профсоюзов и
объединений работодателей.
По объекту деятельности универсальные механизмы защиты прав человека
делятся на механизмы рассмотрения жалоб и механизмы системной защиты
прав человека. Достаточно часто один и тот же международный орган наделен обоими видами функций; при этом их правовая природа может быть различна.
Например, Комитет по правам человека обязан изучать доклады государств участников Международного пакта о гражданских и политических правах
1966 г. о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в
Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих прав. Очевидно, что
эти полномочия относятся к системной защите прав человека.
Одновременно Комитет по правам человека компетентен получать и рассматривать сообщения от государств - участников Пакта о том, что какоелибо государство-участник не выполняет своих обязательств по Пакту. Кроме того, в соответствии с Факультативным протоколом к Пакту Комитет
15
уполномочивается "принимать и рассматривать сообщения от... лиц, которые
утверждают, что они являются жертвами нарушения... государствомучастником какого-либо из прав, изложенных в Пакте", при условии, что заинтересованное государство признало его соответствующую компетенцию.
Эти примеры иллюстрируют функции Комитета по правам человека как механизма рассмотрения жалоб.
К механизмам рассмотрения жалоб относятся конфиденциальная процедура
жалоб, существующая в Совете ООН по правам человека, аналогичные механизмы в рамках МОТ, Комиссии ООН по положению женщин и ЮНЕСКО, а
также некоторые элементы деятельности договорных органов по правам человека. Помимо этого, индивидуальные сообщения о нарушениях прав человека рассматриваются тематическими специальными процедурами СПЧ.
Иногда конкретные случаи нарушений прав человека становятся предметом
обсуждения в межправительственных органах ООН. Например, в 2009 г. Совет ООН по правам человека в своей резолюции 12/20 выразил серьезную
обеспокоенность в связи с осуждением лидера мьянманской оппозиции Аунг
Сан Су Чжи и призвал к ее немедленному освобождению без каких-либо
условий, а в 2003 г. Совет Безопасности ООН в качестве условия снятия
санкций с Гаити поставил восстановление на посту законно избранного президента страны.
Полномочиями в области системной защиты прав человека обладают все
универсальные правозащитные механизмы. Даже если их рекомендации и
замечания основываются исключительно на рассмотрении индивидуальных
сообщений (что возможно только в теории), они могут прямо или косвенно
подразумевать системное укрепление деятельности государства по обеспечению прав человека.
Некоторые универсальные механизмы защиты прав человека занимаются
только системными вопросами. Например, в рамках Универсального периодического обзора рассмотрение индивидуальных сообщений о нарушениях
прав человека не предусмотрено. Из договорных органов по правам человека
16
пока не обладают аналогичной компетенцией Комитет по правам ребенка.
Комитет по защите прав всех трудящихся иммигрантов и членов их семей и
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам.
По критерию срока деятельности среди универсальных механизмов защиты
прав человека следует выделить временные и бессрочные.
Временные механизмы создаются на определенный срок или для выполнения
определенной задачи. Например, мандаты тематических специальных процедур Совета ООН по правам человека учреждаются сроком на 3 года, страновых - на 1 год, если резолюцией не предусмотрено иное. Пост независимого
эксперта по Бурунди создавался "до учреждения независимой национальной
комиссии по правам человека", специального докладчика по нарушениям
прав человека на оккупированных палестинских территориях - "до окончания
израильской оккупации" и т.д. Обычно временный характер носят специальные правозащитные механизмы - различного рода миссии по расследованию
и установлению фактов и т.д.
Показательный пример - надзорные механизмы Генеральной Ассамблеи
ООН. Специальный комитет против апартеида, созданный в 1962 г., был
упразднен в 1994 г., тогда как Специальный комитет по расследованию затрагивающих права человека действий Израиля в отношении палестинского
народа и других арабов на оккупированных территориях существует с 1968 г.
по настоящее время, и мандат его регулярно продляется.
Многие универсальные механизмы защиты прав человека не имеют определенного срока полномочий и, следовательно, являются бессрочными. Конечно, некоторые договорные органы по правам человека могут прекратить свое
существование в случае денонсации договоров всеми их участниками, а органы и процедуры ООН - в случае их упразднения (как это, например, произошло с процедурой периодических докладов государств в 1980 г. или Комиссией ООН по правам человека в 2006 г.). Такие случаи, однако, носят
редкий характер.
17
Наконец, по объему полномочий среди универсальных органов, занимающихся защитой прав человека, следует выделить всеобъемлющие и с ограниченными полномочиями. Полномочия при этом могут быть ограничены по
предмету и по географическому охвату.
Нет ни одного универсального органа или механизма, который обладал бы
абсолютными полномочиями в области защиты прав человека. Это следует
из того, что основными гарантами защиты прав человека являются государства, а международные межправительственные организации и механизмы играют в этом процессе вспомогательную роль. Вместе с тем Генеральная Ассамблея или Совет ООН по правам человека в принципе могут принять к
рассмотрению любой правозащитный вопрос, исходящий из любой точки
планеты. Процедура Универсального периодического обзора применима ко
всем государствам - членам ООН и, с учетом широкого предмета (помимо
договорных и добровольных обязательств государств в ее компетенцию входят Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека и применимые нормы
международного гуманитарного права), также может считаться всеобъемлющей.
Деятельность ряда универсальных механизмов защиты прав человека ограничена географически. Это, например, страновые специальные процедуры,
учреждаемые Советом ООН по правам человека, или договорные органы по
правам человека, которые действуют исключительно в отношении государств, признавших их компетенцию путем ратификации соответствующего
международного договора по правам человека или факультативного протокола к нему.
Некоторые правозащитные механизмы в своей деятельности ограничены по
предмету, т.е. имеют право работать в строго определенной области. Так,
большинство тематических специальных процедур СПЧ в своих мандатах
ограничены отслеживанием соблюдения конкретного права или прав конкретной группы лиц. Договорные органы также наделены полномочиями
18
лишь в отношении контроля за соблюдением государствами их обязательств
в рамках соответствующего договора.
На основании изложенного выше можно сделать вывод, что универсальная
система защиты прав человека носит разносторонний и разветвленный характер, объединяя в себе разные с точки зрения правовой природы, полномочий, составу, охвату и сроку действия механизмы.
19
Глава 2. Генеральная Ассамблея ООН.
Генеральная Ассамблея является главным представительным органом ООН.
Ассамблея состоит из всех государств - членов Организации и имеет подлинно универсальный состав: по состоянию на начало 2012 г. в ней было представлено 193 государства.
Ассамблея уполномочена обсуждать любые вопросы или дела в пределах
Устава ООН или относящиеся к полномочиям и функциям любого из органов, предусмотренным Уставом (за исключениями, указанными в его ст. 12)
и делать рекомендации членам ООН или Совету Безопасности по любым таким вопросам или делам.
Ассамблея проводит очередную сессию раз в год, в период между сентябрем
и декабрем, а в межсессионный период заседает по мере необходимости.
Кроме того, ГА ООН может проводить чрезвычайные сессии по требованию
Совета Безопасности или большинства государств-членов. Сессии ГА ООН
обычно созываются в Штаб-квартире ООН в Нью-Йорке.
Каждое государство - член Ассамблеи обладает одним голосом. Решения ГА
по важным вопросам принимаются большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов. Эти вопросы включают: рекомендации в отношении поддержания международного мира и безопасности, выборы непостоянных членов Совета Безопасности, прием новых членов в
ООН, приостановление прав и привилегий членов ООН, исключение из ООН
ее членов, бюджетные вопросы и некоторые другие. Остальные решения
принимаются простым большинством голосов.
Генеральная Ассамблея получает и рассматривает доклады, представленные
от других главных органов ООН. Она избирает 10 непостоянных членов Совета Безопасности, 54 члена ЭКОСОС и 47 членов Совета по правам человека. Совместно с Советом Безопасности, однако голосуя независимо, ГА ООН
избирает членов Международного Суда ООН. По рекомендации Совета Безопасности ГА ООН назначает Генерального секретаря ООН.
20
Государства - члены ООН, представленные в Генеральной Ассамблее, формируют региональные группы: Группа африканских государств - 54 государства: Группа азиатских государств - 54; Группа восточноевропейских государств - 23; Группа государств Латинской Америки и Карибского бассейна 34; Группа западноевропейских государств - 28 государств.
В структуре Ассамблеи функционируют шесть главных комитетов. Генеральный комитет, Комитет по проверке полномочий и широкий спектр вспомогательных органов.
К главным комитетам ГА ООН относятся: Первый комитет: разоружение и
международная безопасность; Второй комитет: экономический и финансовый; Третий комитет: социальный, гуманитарный и культурный; Четвертый
комитет: специальный политический и деколонизации; Пятый комитет: административный и бюджетный; Шестой комитет: правовой.
Главные комитеты отвечают за свою сферу деятельности, готовят рекомендации и проекты резолюций для принятия на пленуме Ассамблеи. Вместе с
тем Генеральная Ассамблея вправе не рассматривать какой-либо вопрос в
соответствующем главном комитете и прямо вынести на рассмотрение сессии. Пример тому - утвердившая итоги обзора деятельности Совета по правам человека резолюция Ассамблеи 65/281, которая не рассматривалась в
Третьем комитете.
В работе любого главного комитета может участвовать любой член ООН.
Простое большинство членов составляет кворум. Решения в главном комитете принимается большинством голосов его присутствующих и участвующих
в голосовании членов.
Спектр вспомогательных органов Генеральной Ассамблеи весьма разнообразен - это различного рола комитеты, комиссии, советы, правления, рабочие
группы и т.д. Связано это с чрезвычайно широким кругом вопросов, который
находится в компетенции Ассамблеи. В их число входит и Совет по правам
человека, созданный в 2006 г. вместо упраздненной Комиссии по правам человека, которая функционировала при ЭКОСОС.
21
В отношении прав человека, прежде всего, необходимо отметить полномочие
Генеральной Ассамблеи, закрепленное в п. 1 (Ь) ст. 13 Устава ООН: "Генеральная Ассамблея организует исследования и делает рекомендации в целях... содействия международному сотрудничеству в области экономической,
социальной, культуры, образования, здравоохранения и содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы,
пола, языка и религии".
В целом рекомендации Генеральной Ассамблеи не порождают правовых обязательств для государств. Вместе с тем не следует недооценивать их авторитет в свете обязательств, закрепленных в ст. 55 и 56 Устава ООН. По ст. 56
Устава все члены ООН обязуются предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с ООН для достижения целей, указанных
в ст. 55 Устава ООН, включая всеобщее уважение и соблюдение прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии
(п. "с").
Помимо положительного отношения государств к рекомендациям Генеральной Ассамблеи ст. 56 Устава предполагает с их стороны проявление инициативы и принятие самостоятельных мер в сфере поощрения и защиты нрав человека. Более того, она предусматривает и совместные действия государств,
в том числе в рамках региональных организаций. К числу таких организаций,
в учредительных актах которых закреплена защита прав человека, относятся
Совет Европы, Организация американских государств. Африканский союз и
другие.
На уровне доктрины международного права и практики ООН сложилось общее понимание того, что систематическое игнорирование рекомендаций Ассамблеи, содержащихся в ее резолюциях, противоречат обязательствам государств по ст. 56 Устава.
На практике Генеральная Ассамблея ООН вносит весомый вклад в дело содействия осуществлению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии.
22
Прежде всего. Ассамблея непосредственно рассматривает широкий спектр
вопросов в области прав человека, инициирует исследования в этой области
и выносит рекомендации. В основном правозащитная тематика обсуждается
в Комитете по социальным и гуманитарным вопросам и вопросам культуры
(Третий комитет) и на пленуме. Вместе с тем по различным причинам и в зависимости от обстоятельств она может затрагиваться и в других комитетах
Ассамблеи.
Обширные полномочия Генеральной Ассамблеи позволяют ей принимать к
обсуждению практически любую правозащитную проблему. В качестве отдельных пунктов повестки дня помимо собственно поощрения и защиты прав
человека выделены права детей, улучшение положения женщин, вопросы коренных народов, ликвидация расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и
связанной с ними нетерпимости и т.д. Любое государство - член ООН вправе
внести конкретную правозащитную тему или в рамках существующего пункта повестки дня, или в качестве отдельного пункта. Последнее требует
утверждения Генеральным комитетом Ассамблеи, в который входя]' Председатель Генеральной Ассамблеи, 21 его заместитель и председатели шести
главных комитетов Ассамблеи.
Тематика прав человека косвенно затрагивается и при рассмотрении Ассамблеей других важных вопросов - положения беженцев и внутренне перемещенных лиц, социального и экономического развития, гуманитарных проблем и т.д.
Ежегодно на регулярной сессии Ассамблея принимает около 30 резолюций
по правозащитной тематике. Как правило, они проходят первоначальное рассмотрение в Третьем комитете, а затем выносятся на рассмотрение пленарного заседания и принимаются простым большинством голосов. Хотя эти документы не носят юридически обязывающего характера, они выражают мнение и волю мирового сообщества, являются источником "мягкого права" и
оказывают значительное влияние на мировую политику и миропорядок, особенно в случае, когда резолюция, в которой они содержатся, одобрена едино23
гласно. Пример - итоговый документ Всемирного саммита 2005 г., который
заложил основы реформирования ооновской архитектуры и утвердил тезис о
взаимосвязи мира и безопасности, развития и прав человека, лежащей в основе современных международных отношений.
Здесь следует упомянуть и резолюцию Ассамблеи, признающую принципы
Нюрнбергского трибунала, имеющие отношение к военным преступлениям и
преступлениям против человечности, в качестве принципов современного
международного права. Благодаря такому подходу Комиссия международного права ООН включила Нюрнбергские принципы в проект Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества, и нормотворческий процесс
в этом направлении завершился 9 декабря 1948 г. принятием (опять же Генеральной Ассамблеей) Конвенции о предупреждении преступления геноцида
и наказание за него.
Резолюции обычно состоят из двух частей - преамбулярной и постановляющей. Преамбула представляет собой своего рода описание обстоятельств, в
которых рассматривается вопрос, высказывается мнение или выносятся рекомендации. Часто она содержит ссылки на предыдущие резолюции, имеющуюся международно-правовую базу или документы ООН. Постановляющая
часть может предписывать конкретные меры (например, поручить Генеральному секретарю ООН подготовить и представить доклад по той или иной теме), выражать позицию Ассамблеи (скажем, осудить применение пыток и
другого жестокого обращения в целях "выбивания" показаний из подследственных) или призывать государства к какому-либо действию (например,
активно распространять на своей территории информацию об универсальных
стандартах и нормах в области прав человека).
Подавляющее большинство правозащитных вопросов, по которым Ассамблея принимает резолюции, носит тематический характер. Среди них можно
выделить такие важные направления, как предупреждение пыток, отправление правосудия, укрепление международного сотрудничества в области прав
24
человека, права ребенка, зашита прав человека в условиях борьбы с терроризмом, право на развитие и т.д.
Особое место занимает проблематика ликвидации расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости. Здесь следует выделить принимаемую по инициативе России резолюцию "Недопустимость
определенных видов практики, способствующих разжиганию современных
форм расизма, расовой дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости", которая осуждает современные формы расизма, в том числе
неонацизм, и предписывает конкретные меры по борьбе с ними.
Большинство тематических резолюций по правам человека принимается Ассамблеей без голосования. Исключение составляют сложные вопросы, по которым государства не могут прийти к единому мнению, - запрет на смертную
казнь, оскорбление религий, право на мир, право на развитие и некоторые
другие. В отдельных случаях поводом для постановки резолюции на голосование становится включение в нее формулировки или даже ссылки на документ или международный договор, неприемлемый для одного или нескольких государств.
Рассмотрение положения в области прав человека в конкретных странах проходит в существенно более конфронтационном ключе, а резолюции обычно
принимаются голосованием. Связано это, во-первых, с тем, что государства
расходятся в оценках ситуации в области соблюдения прав человека на территории других государств. Во-вторых, некоторые страны принципиально не
приемлют использования правозащитной риторики для вмешательства в чужие внутренние дела, тогда как другие считают это приоритетом своей
внешней политики. В-третьих, по политическим мотивам государства могут
"закрыть глаза" на злоупотребления или, напротив, присоединиться к международной критике якобы имеющих место нарушений властями той или иной
страны ее международных обязательств в области прав человека.
Будучи главным представительным органом ООН, Генеральная Ассамблея
'рассматривает и утверждает нормативные документы в сфере прав человека.
25
Так, в 1948 г. Ассамблея одобрила Всеобщую декларацию прав человека, в
1965 г. - Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации, в 1966 г. - Международные пакты о правах человека, в 1989 г. Конвенцию о правах ребенка и т.д. Эта работа продолжается на постоянной
основе: так, в ходе своей 66-й сессии в 2011 г. Ассамблея утвердила Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка, учреждающий процедуру
индивидуальных жалоб, а также Декларацию об образовании и подготовке в
области прав человека.
Важным элементом в работе Ассамблеи является надзор за осуществлением
решений всемирных саммитов и конференций, которые затрагивают и фундаментальные вопросы обеспечения прав человека. В качестве примера можно привести Всемирную конференцию по правам человека (Вена, 1993 г.),
Саммит тысячелетия и в особенности Всемирный саммит 2005 г., который
инициировал полномасштабную реформу правозащитного направления деятельности ООН.
Генеральная Ассамблея рассматривает доклады функциональных органов
ООН, непосредственно участвующих в поощрении и защите прав человека, и
может совершать определенные действия по их рекомендации. Так, в 2011 г.
по просьбе Совета по правам человека Ассамблея приостановила членство в
нем Ливии, в 2009 г. передала на рассмотрение Совета Безопасности доклад
международной миссии по установлению фактов нарушений прав человека
Израилем в ходе операции "Литой свинец" в оккупированном секторе Газа.
Ряд договорных органов по правам человека также представляют свои доклады Генеральной Ассамблее.
С учетом широкой повестки дня Ассамблеи часть ее полномочий в правозащитной сфере делегируется. Для выполнения своих функций она имеет право
создавать вспомогательные органы. В 2006 г. в качестве такого органа был
создан Совет по нравам человека, которому Ассамблея, в частности, поручила содействовать полному выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами, и осуществлению контроля за достижением це26
лей и выполнением обязательств, касающихся поощрения и защиты прав человека, сформулированных в решениях конференций и встреч на высшем
уровне в рамках ООН, а также проводить всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств в области прав человека.
Кроме того, СПЧ в качестве правопреемника Комиссии по правам человека
унаследовал систему специальных контрольных процедур и механизмов, которая была развита, усовершенствована и рационализирована в ходе формирования его институтов и механизмов.
В настоящее время Генеральная Ассамблея активно взаимодействует со специальными процедурами СПЧ. Значительное количество мандатов спецпроцедур содержит положение о представлении докладов не только Совету, но и
Ассамблее. В Третьем комитете ежегодно проводится интерактивный диалог
со специальными процедурами; нередко Ассамблея дает им прямые поручения.
Значительный вклад в разработку, развитие и кодификацию международноправовых норм и стандартов в области прав человека внесла учрежденная резолюцией Генеральной Ассамблеи в 1947 г. Комиссия международного права. В частности. Комиссия сыграла важную роль в разработке Конвенции о
предупреждении преступления геноцида и наказании за него, универсальных
инструментов, регулирующих положение беженцев и лиц без гражданства, и
т.д.
Генеральная Ассамблея имеет право учреждать специализированные механизмы по расследованию нарушений прав человека в отдельных странах или
на территориях. Примером может служить Специальный комитет по расследованию затрагивающих права человека действий Израиля в отношении палестинского народа и других арабов на оккупированных территориях. Данный комитет был учрежден в 1968 г., затем его полномочия неоднократно
изменялись и дополнялись. Комитет, который состоит из представителей
трех государств - членов ООН, представляет на ежегодной основе доклад Ге27
неральному секретарю ООН, который затем рассматривается Ассамблеей в
рамках отдельного пункта повестки дня. По итогам рассмотрения этих докладов Генеральная Ассамблея приняла ряд резолюций по таким вопросам,
как защита гражданского населения, израильские поселения на оккупированной палестинской территории, включая Восточный Иерусалим, и оккупированных сирийских Голанах, затрагивающие права человека действия Израиля
в отношении палестинского народа на оккупированной палестинской территории, и т.д.
Другой показательный пример - созданный в 1962 г. Специальный комитет
по политике апартеида правительства Южно-Африканской Республики
(позднее был переименован в Специальный комитет против апартеида). Комитет состоял из представителей государств - членов ООН, работал более 30
лет, регулярно представляя Ассамблее и Совету Безопасности доклады в соответствии со своим мандатом. Упразднен он был в 1994 г. после принятия
новой Конституции ЮАР и признания мировым сообществом нового правительства ЮАР.
Резолюциями Генеральной Ассамблеи были учреждены подразделения Секретариата ООН, непосредственно задействованные в работе по поощрению и
защите прав человека (Управление Верховного комиссара ООН по правам
человека и ныне Центр по правам человека). Структура по вопросам тендерного равенства и расширения прав и возможностей женщин ("ООНженщины"), ряд других механизмов и фондов, также занимающихся различными аспектами поощрения прав человека.
Следует также отметить роль Ассамблеи в подготовке и проведении всемирных кампаний по правам человека и в целом в координации усилий мирового
сообщества в этой сфере. К примеру, в 1993 г. Ассамблея провозгласила третье Десятилетие действий по борьбе против расизма и расовой дискриминации (1993-2003) и обратилась с призывом ко всем странам бороться с новыми
формами расизма, особенно с помощью законодательства, административных мер, просвещения и информации. 2011 год был объявлен Международ28
ным годом лиц африканского происхождения. С 2005 по 2014 г. проходит
второе Международное десятилетие коренных народов мира. Такие кампании мобилизуют усилия государств, международных организаций и других
заинтересованных сторон, что, в свою очередь, способствует более полному
осуществлению и соблюдению прав человека в мире.
Итак, Генеральная Ассамблея располагает обширными полномочиями в области зашиты и поощрения прав человека. Ее деятельность на этом направлении носит разветвленный и разноплановый характер. Можно с уверенностью говорить, что Ассамблея является одним из ключевых органов ООН в
сфере защиты прав человека.
29
Глава 3. Совет ООН по правам человека.
Совет ООН по правам человека (СПЧ) был создан 15 марта 2006 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 60/251 взамен упраздненной Комиссии
ООН по правам человека. В настоящее время это единственный функциональный орган ООН, основной специализацией которого являются поощрение и защита прав человека.
Общая характеристика.
Статус. СПЧ является вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи.
При создании Совета вопрос о его статусе (вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи или же главный орган ООН) был одним из наиболее дискутируемых. Многие государства, прежде всего из Западной и Латиноамериканской групп, призывали сделать СПЧ главным органом ООН. Такое развитие событий было возможно только путем внесения поправок в Устав ООН,
что является весьма сложной процедурой. Поэтому в качестве промежуточной меры было решено учредить СПЧ как вспомогательный орган и предоставить ему своего рода испытательный срок длиной в пять лет. По истечении этого срока СПЧ должен был провести обзор своей деятельности и
функционирования, а Генеральная Ассамблея - окончательно определиться
со статусом.
В 2011 г. Генеральная Ассамблея постановила оставить статус СПЧ без изменений и рассмотреть вопрос его сохранения не раньше чем через 10 и не
позже чем через 15 лет, т.е. в период с 2021 по 2026 г.
Членство.
В состав СПЧ входит 47 государств. Количество мест пропорционально распределено по региональным группам: группа африканских государств - 13
мест, группа азиатских государств - 13 мест, группа восточноевропейских
государств - 6 мест, группа государств Латинской Америки и Карибского
бассейна - 8 мест и группа западноевропейских и других государств - 7 мест.
30
Члены Совета избираются сроком на три года прямым тайным голосованием
в ходе сессии Генеральной Ассамблеи и не имеют права на немедленное переизбрание после пребывания в СПЧ в течение двух сроков подряд. Выборы
проводятся ежегодно, избирается одна треть членов Совета.
Членство в СПЧ открыто для всех государств - членов ООН. Вместе с тем
при выборе в СПЧ Генеральная Ассамблея должна "принимать во внимание
вклад кандидатов в дело содействия и зашиты прав человека и их добровольные обязательства и обещания на этот счет". Члены СПЧ должны "поддерживать самые высокие стандарты поощрения и защиты прав человека, в полной мере сотрудничать с Советом и подвергаться Универсальному периодическому обзору в период своего членства".
Кроме того, Генеральная Ассамблея наделена правом приостанавливать
членство в СПЧ государства, которое совершает грубые и систематические
нарушения прав человека. Это решение должно приниматься квалифицированным большинством голосов - две трети присутствующих и участвующих
в голосовании государств - членов ООН. На практике такие меры были приняты всего однажды - в 2011 г. в отношении Ливии.
Мандат.
СПЧ в общих чертах определен Итоговым документом Всемирного саммита
2005 г.1 и резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 60/251.
В итоговом документе Саммита-2005 указано, что Совет "будет нести ответственность за обеспечение всеобщего уважения обязанности защищать все
права человека и основные свободы всех людей без каких бы то ни было различий и на справедливой и равноправной основе", должен "рассматривать
ситуации нарушения прав человека, включая грубые и систематические
нарушения, и выносить по ним рекомендации", а также "способствовать эффективной координации и актуализации проблематики прав человека в рамках системы Организации Объединенных Наций".
31
В резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 60/251 полномочия Совета были
уточнены и конкретизированы. В соответствии с положениями итогового документа Саммита главной задачей СПЧ было провозглашено содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод для всех
без каких-либо различий и на справедливой и равной основе. Кроме того,
СПЧ был обязан рассматривать ситуации, связанные с нарушениями прав человека, и давать по ним свои рекомендации, а также содействовать координации и интеграции правозащитной деятельности в рамках системы ООН.
Будучи вспомогательным органом Генеральной Ассамблеи, Совет также
должен исполнять ее отдельные поручения.
Процедура и организация работы.
Общие принципы организации работы СПЧ закреплены в резолюции Генеральной Ассамблеи 60/251. В соответствии с ее положениями СПЧ должен
проводить не менее трех сессий в год общей продолжительностью не менее
10 недель, применять правила процедуры комитетов Генеральной Ассамблеи
(кроме случаев, когда ГА ООН или СПЧ примут иное решение), а также методы работы упраздненной Комиссии ООН по правам человека, в том числе в
отношении участия наблюдателей, неправительственных организаций и
национальных правозащитных учреждений.
Резолюция 60/251 предусматривает возможность созыва специальных сессий. Для этого достаточно требования одного из государств - членов СПЧ,
поддержанного одной третью состава Совета.
Основные параметры организации работы СПЧ были разработаны в первый
год его функционирования и изложены в резолюции СПЧ 5/1 от 18 июня
2007 г. "Институциональное строительство Совета по правам человека Организации Объединенных Наций". Этот документ устанавливает методы работы СПЧ, правила процедуры, повестку дня, общие принципы и порядок
функционирования вспомогательных органов и механизмов. Ряд элементов
32
уточнен в резолюции 16/21, принятой по итогам пятилетнего обзора деятельности СПЧ.
СПЧ заседает в Женеве и проводит три сессии в год - в марте, июне и сентябре. Мартовская сессия считается основной. Ее первые дни отведены на
сегмент высокого уровня, в котором участвуют главы государств и правительств, министры и другие высокопоставленные официальные лица. Затем
проводится общий сегмент, на котором могут выступить делегации государств, не участвовавших в сегменте высокого уровня.
Избранные в СПЧ государства принимают на себя членство в первый день
годового цикла работы Совета - 19 июня. Одна треть членов составляет кворум для проведения заседаний. Для принятия решений требуется присутствие большинства членов СПЧ. Решения принимаются простым большинством голосов.
В отличие от большинства других межправительственных органов ООН в
работе СПЧ имеют право участвовать неправительственные организации и
институты гражданского общества, имеющие консультативный статус при
ЭКОСОС, а также национальные правозащитные учреждения. Их аккредитованные представители могут присутствовать на открытых пленарных заседаниях и выступать по всем пунктам повестки дня.
СПЧ наделён полномочиями создавать рабочие группы и другие вспомогательные органы. Они могут функционировать как на постоянной, так и на
временной основе.
Секретариатское обслуживание СПЧ осуществляется Управлением Верховного комиссара ООН по правам человека.
СПЧ представляет ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ООН.
Деятельность.
Основная обязанность, которую Генеральная Ассамблея возложила на СПЧ, содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных
свобод для всех без каких-либо различий и на справедливой и равной основе.
33
В этой деятельности СПЧ должен руководствоваться принципами универсальности, беспристрастности, объективности и неизбирательности, конструктивного международного диалога и сотрудничества в целях содействия
поощрению и защите всех прав человека.
В работе СПЧ можно выделить пять основных направлений: тематическое,
строповое, контрольное, институциональное и организационно - процедурное.
Тематическое направление деятельности наиболее обширно. Согласно резолюции 60/251 СПЧ обязуется содействовать учебно-просветительской деятельности в области прав человека, служить форумом для обсуждения тематических вопросов по всем правам человека, делать рекомендации в этой области, в том числе Генеральной Ассамблее, в отношении дальнейшего развития международного права.
СПЧ на регулярной основе рассматривает отдельные вопросы поощрения и
защиты прав человека без привязки к конкретной стране или региону. Эта
деятельность постоянно эволюционирует. Если проблематика противодействия расизму, отправления правосудия, борьбы с пытками, права на образование, здравоохранение и т.д. обсуждалась в Комиссии по правам человека в
течение десятилетий, то вопросы деятельности транснациональных корпораций или изменений климата появились в программе работы СПЧ сравнительно недавно.
Тематические резолюции СПЧ, не будучи юридически обязывающими, отражают в себе волю мирового сообщества, являются мощным политическим
сигналом и оказывают определенное влияние на правозащитную политику
государств. В год Совет принимает до сотни таких резолюций.
В рамках тематической деятельности Совет активно участвует в нормотворчестве в правозащитной области. Так, СПЧ разработал факультативные протоколы к Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах и Конвенции о правах ребенка, Декларацию об образовании и
34
подготовке в области прав человека. Руководящие принципы по альтернативному уходу за детьми и т.д.
Для обобщения опыта и практики, подготовки исследований и разработки
рекомендаций в рамках СПЧ функционирует несколько десятков тематических специальных процедур - экспертов, действующих в личном качестве и
специализирующихся по той или иной теме. Значительная часть этих специальных процедур перешла в ведение СПЧ от упраздненной Комиссии ООН
по правам человека, однако несколько мандатов было создано непосредственно Советом. Активное участие в работе по тематическим сюжетам принимает и "мозговой центр" Совета - Консультативный комитет.
Страновое направление работы СПЧ обусловлено закрепленными в резолюции 60/251 полномочиями рассматривать ситуации, связанные с нарушением
прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и делать по
ним свои рекомендации, а также быстро реагировать на чрезвычайные ситуации в области нрав человека. Кроме того, СПЧ обязан содействовать деятельности по оказанию консультационных услуг, предоставлению технической помощи и созданию потенциала, которая будет осуществляться в консультации с заинтересованными государствами и с их согласия.
Приведенные выше положения могут, в принципе, применяться к любому
государству или территории. Вместе с тем разница в них очевидна. Поэтому
обсуждение страновых ситуаций в СПЧ можно разделить на две категории политизированное и конструктивное.
К первой категории относятся сюжеты, проходящие по пункту повестки дня
"Ситуации, требующие неотложного внимания со стороны Совета" и поднимаемые в ходе специальных сессий. Дискуссия по ним характеризуется высокой эмоциональностью, конфронтацией, риторикой о нарушениях прав человека со стороны государств, их групп и неправительственных организаций
и, что весьма важно, полным или частичным отрицанием этих обвинений заинтересованной страной. Принимаемые по результатам резолюции также,
как правило, носят острый и критический характер.
35
Оставляя за скобками политическую сторону вопроса, заметим, что обвинения в нарушениях прав человека активно использовались и продолжают использоваться для нагнетания негативного информационного фона вокруг отдельных государств и давления на их правительства, и СПЧ является одной
из главных площадок для такой практики.
Вторая категория включает в себя вопросы технического содействия государствам и наращивания их потенциала в области прав человека. Значительное количество стран на регулярной основе проходит по соответствующему
пункту повестки дня. Обсуждение этих сюжетов носит существенно менее
конфронтационный характер. Объясняется это тем, что заинтересованные
государства конструктивно участвуют в согласовании текстов резолюций и
сотрудничают с СПЧ в работе по претворению в жизнь их положений.
Особняком стоит вопрос о положении в области прав человека на оккупированных Израилем арабских территориях, который проходит по отдельному
пункту повестки дня. Ряд государств (в основном западных) трактуют этот
сюжет как страновой, большинство же, включая Россию, рассматривает его
как тематический.
Контрольное направление деятельности СПЧ также закреплено в его мандате. Резолюция 60/251, в частности, обязывает СПЧ содействовать полному
выполнению обязательств в области прав человека, принятых государствами,
и проводить периодические обзоры их выполнения. Кроме того, Совету поручено содействовать посредством диалога и сотрудничества предотвращению нарушений прав человека и выносить рекомендации в отношении поощрения и защиты прав человека.
Международный контроль - проверка компетентным органом выполнения
государством принятых им по международному договору обязательств - является одним из ключевых инструментов обеспечении исполнения норм
международного права. Соглашаясь на международно-правовое регулирование основных прав и свобод человека, государства берут на себя соответствующие обязательства. Объекты таких обязательств - права человека - пре36
творяются в жизнь самими государствами, однако их осуществление подлежит контролю со стороны международного сообщества. В этом состоит одна
из принципиальных специфических черт международно-правового регулирования прав человека.
Большая часть контрольной деятельности осуществляется в рамках вспомогательных органов и механизмов СПЧ. В их числе стоит отметить функционирующие на постоянной основе механизм Универсального периодического
обзора (УПО), специальные процедуры и конфиденциальную процедуру жалоб. Последние были переданы СПЧ от Комиссии ООН по правам человека.
СПЧ активно использует закрепленное в его мандате право рассматривать
ситуации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и систематические нарушения, и делать по ним свои рекомендации. Тем самым Совет осуществляет прямой контроль за соблюдением отдельными государствами своих правозащитных обязательств. Такой контроль может осуществляться в отношении любого государства или территории.
Одним из важнейших инструментов прямого контроля являются специальные сессии Совета, которые проводятся в любое время по требованию государства - члена Совета при поддержке одной трети государств-членов. Как
правило, поводом для их созыва являются острые ситуации с соблюдением
прав человека в отдельной стране или на территории. За период с 2006 по конец 2011 г. Совет провел 19 таких сессий, на которых рассматривал проблематику соблюдения прав человека на оккупированных палестинских территориях, в Ливане, Сирии, Шри-Ланке, Судане, Кот - д'Ивуаре, Гаити, Ливии,
Мьянме и Сирии. Помимо этого. Совет провел две тематические специальные сессии, посвященные финансовому и продовольственному кризисам.
Оценка хода осуществления резолюций специальных сессий в обязательном
порядке включается в программу работы последующей регулярной сессии
СПЧ.
Кроме того, СПЧ может создавать временные и специальные контрольные
механизмы. К ним относятся различного рода миссии по установлению фак37
тов, комиссии по расследованию и т.д. Как правило, такие механизмы создаются для единовременного расследования нарушений прав человека, совершенных в контексте конкретных событий, и их мандат обычно носит разовый
характер.
Институциональное направление в работе СПЧ подразумевает содействие
эффективной координации и интеграции деятельности, касающейся прав человека, в рамках системы ООН. Кроме того. Генеральная Ассамблея поручила СПЧ взять на себя роль и обязанности Комиссии по правам человека в
связи с работой Управления Верховного комиссара ООН по правам человека.
В связи с имевшей место в первые пять лет работы СПЧ неопределенностью
в отношении его статуса и соответственно положения в системе ООН это
направление пока находится на начальной стадии развития. С 2012 г. СПЧ
проводит на основной сессии тематическую дискуссию по интеграции правозащитной деятельности в системе ООН.
Взаимоотношения Совета и Управления Верховного комиссара ООН по правам человека регулируются Уставом ООН (УВКПЧ является подразделением
Секретариата ООН), а также резолюциями Генеральной Ассамблеи 48/141 и
60/251. УВКПЧ действует в рамках общей компетенции, полномочий и решений СПЧ, а Верховный комиссар по правам человека представляет СПЧ
ежегодный доклад.
Организационно-процедурное направление в начальный период функционирования СПЧ было одним из важнейших. В первые полтора года Совет формировал систему вспомогательных органов и определял модальности собственной работы, затем эта деятельность перешла в фазу "тонкой настройки",
которая продолжается и в настоящее время.
Перед каждой сессией Совет проводит организационные заседания, на которых формируется и утверждается программа работы, проводится обмен мнениями относительно предполагаемых проектов резолюций и решений. Организационно-технические вопросы деятельности СПЧ относятся к ведению
38
бюро, состоящего из представителей пяти государств - членов - по одному от
каждой региональной группы.
Вспомогательные органы и механизмы.
Специальные процедуры наряду с другими механизмами Комиссии ООН по
правам человека были переданы в ведение СПЧ резолюцией 60/251. К специальным процедурам относятся действующие в личном качестве независимые
эксперты и группы экспертов, которые назначаются СПЧ (ранее - КПЧ) для
исполнения отдельных функций, возлагаемых на них Советом.
Первая специальная процедура КПЧ - Специальная рабочая группа экспертов
- была учреждена в 1967 г. для расследования нарушений прав человека, совершенных расистским режимом в ЮАР. По аналогичной схеме были созданы и специальные процедуры по Чили (1975), Экваториальной Гвинее (1980),
Сальвадору (1981), Боливии (1981), Афганистану (1984) и т.д. Таким образом, сложился институт страновых специальных процедур, существующий
по сей день в рамках СПЧ.
В последние два десятилетия XX в. в КПЧ стали создаваться тематические
специальные процедуры. Их важным отличием от страновых является универсальность мандата: тематические специальные процедуры уполномочены
отслеживать ситуацию с соблюдением конкретного права или прав конкретной группы лиц во всех странах мира.
Первая тематическая процедура - Рабочая группа по насильственным или недобровольным исчезновениям - была учреждена в 1980 г. За ней последовали
Специальный докладчик по правам человека и массовым исходам (1981),
Специальный докладчик по внесудебным казням, казням без надлежащего
судебного разбирательства или произвольным казням (1982), Специальный
докладчик по вопросу о пытках и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видах обращения и наказания (19X5) и ряд других.
39
К концу XX в. специальные процедуры развились в мощную и разветвленную систему. На 1998 г. насчитывалось уже 26 страновых и 27 тематических
специальных процедур.
После переподчинения СПЧ система специальных процедур подверглась
масштабному реформированию и пересмотру. По каждому мандату была
принята резолюция, учреждающая его вновь уже в качестве механизма СПЧ.
Ряд специальных процедур был упразднен, полномочия и функции других
претерпели значительные изменения, было учреждено несколько новых мандатов. По данным на начало 2012 г., в рамках СПЧ функционирует 36 тематических и 10 страновых специальных процедур.
Правовые рамки деятельности конкретных специальных процедур устанавливаются учреждающими их резолюциями. Положениями, регулирующими
статус, основные права и обязанности должностных лиц, помимо должностных лиц Секретариата, и экспертов в командировках, резолюциями СПЧ 5/1
и 16/21, а также Кодексом поведения специальных процедур СПЧ, принятым
на 5-й сессии Совета. Последний определяет общие принципы поведения
мандатариев, их статус, прерогативы и модальности взаимоотношений с государствами и СПЧ. Согласно Кодексу мандатарии подотчетны СПЧ, имеют
статус независимых экспертов ООН, осуществляют свои функции в сугубо
личном качестве, обязаны строго соблюдать свой мандат и уважать законодательство государств при осуществлении миссий.
Соблюдение специальными процедурами положения Кодекса поведения было дополнительно закреплено Советом. На своей 8-й сессии Совет постановил следить за осуществлением Кодекса и обязал своего председателя сообщать любую доведенную до его сведения информацию относительно случаев
постоянного невыполнения требований Кодекса тем или иным мандатарием.
По получении этой информации СПЧ, если сочтет нужным, может принять
надлежащие меры.
Мандаты специальных процедур СПЧ могут осуществляться как индивидуально (специальные докладчики, независимые эксперты), так и коллективно
40
(рабочие группы). В последние обычно входит по пять экспертов - по одному
из каждой региональной группы государств.
Назначению мандатариев предшествует многоступенчатая процедура отбора.
Первый этап - выдвижение кандидатур. Предлагать кандидатов имеют право
государства, региональные группы, международные организации или их
управления (например, УВКПЧ), неправительственные организации и другие
правозащитные органы. Возможно и самовыдвижение.
Второй этап - формирование "краткого списка" кандидатов на замещение
освобождающихся должностей. Его определяет консультативная группа, которая состоит из пяти представителей, назначаемых региональными группами в начале каждого годового цикла работы СПЧ. Обычно в группу входят
постоянные представители государств при Отделении ООН в Женеве.
Вакансии заблаговременно объявляются УВКПЧ, и консультативная группа
представляет Председателю СПЧ не позднее, чем за месяц до начала сессии,
на которой Совет будет рассматривать вопрос о выборе мандатариев, список
кандидатов, обладающих наивысшей квалификацией для соответствующих
мандатов и удовлетворяющих общим критериям и специальным требованиям.
Рекомендации консультативной группы носят публичный характер и должны
быть обоснованными. С этой целью кандидаты подают заявку на каждый
конкретный мандат вместе с персональными данными и письмом с изложением мотивов, не превышающим 600 слов, а с каждым отобранным кандидатом консультативная группа проводит устное интервью.
Третий этап - окончательное назначение мандатариев, которое проводит
Председатель СПЧ. Он информирует государства о своем выборе не позднее,
чем за две недели до соответствующей сессии СПЧ, при необходимости организует дополнительные консультации с региональными группами и объявляет о своем решении в ходе сессии. Назначение утверждается пленумом
СПЧ. Пока не было ни одного случая пересмотра или аннулирования Советом решения Председателя, хотя процедурно такая ситуация предусмотрена.
41
Срок полномочий мандатариев - не более шести лет непрерывной работы на
посту (тематических - не более двух трехлетних сроков подряд). При их
назначении соблюдается принцип невозможности одновременного исполнения нескольких правозащитных функций, а также принимаются во внимание
географическая представленность и тендерный баланс.
У специальных процедур имеется своего рода орган самоуправления - Координационный комитет. Он собирается в Женеве один-два раза в год с тем,
чтобы обеспечить обмен положительными наработками и координацию
внутри системы, обсудить насущные вопросы. Функции председателя обычно исполняет один из мандатариев.
Организационно-техническое обеспечение работы специальных процедур
осуществляет УВКПЧ. Система специальных процедур финансируется как из
регулярного бюджета ООН, так и за счет добровольных донорских взносов.
В основном работа специальных процедур состоит в подготовке тематических исследований в рамках мандата и по поручениям СПЧ, осуществлении
страновых визитов, реагировании на обоснованные сообщения о нарушениях
прав человека. Специальные процедуры докладывают о своей работе Совету
на регулярной основе и/или в соответствии с имеющимися поручениями.
Установленная форма "общения" мандатариев и Совета - интерактивный
диалог, который проходит в рамках регулярных сессий СПЧ. Предусмотрен и
аналогичный диалоговый формат в Генеральной Ассамблее.
Взаимодействие специальных процедур СПЧ с государствами, как правило,
заключается в осуществлении визитов и направлении запросов о якобы
имевших место нарушениях прав человека. Результаты данного взаимодействия отражаются в докладах специальных процедур Совету, которые содержат, помимо прочего, информацию о ситуациях, требующих вмешательства,
и рекомендации (хотя последние необязательны к исполнению, они могут
иметь существенный политический резонанс). Существует и такая форма реагирования, как публичный призыв к незамедлительным действиям в тех
42
случаях, когда предполагаемые нарушения носят чрезвычайный характер и
не могут быть устранены своевременно посредством процедуры запросов.
Краткую, образную и достаточно точную характеристику системе специальных процедур СПЧ дала в одном из своих выступлений бывший Верховный
комиссар по правам человека Л. Арбур, которая назвала ее "глазами и ушами
международного правозащитного сообщества". Действительно, специальные
процедуры показали свою эффективность в плане привлечения внимания к
конкретным ситуациям, которые приводят к нарушениям прав человека. Рекомендации специальных процедур часто отражаются в резолюциях СПЧ и
Генеральной Ассамблеи; многие государства осуществляют работу по развитию отдельных аспектов внутренней системы поощрения и защиты прав человека в контакте с мандатариями.
Консультативный комитет СПЧ был создан резолюцией СПЧ 5/1 вместо
Подкомиссии ООН по поощрению и защите прав человека (до 1999 г. - Подкомиссия ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств),
мандат которой был передан в ведение СПЧ.
В обязанности Подкомиссии входило проведение исследований, вынесение
рекомендаций КПЧ о предотвращении дискриминации любого рода в отношении прав человека и основных свобод и защите расовых, национальных,
религиозных и языковых меньшинств, а также выполнение любых иных
функций, которые могут быть возложены на нее ЭКОСОС и КПЧ.
В рамках Подкомиссии функционировал ряд диалоговых площадок - Форум
по вопросам меньшинств. Рабочая группа по современным формам рабства.
Рабочая группа по коренному населению и т.д. Подкомиссия также принимала деятельное участие в разработке норм и стандартов в области прав человека.
Структура и основные обязанности Консультативного комитета определены
резолюцией СПЧ 5/1. Комитет состоит из 18 экспертов, действующих в личном качестве и представляющих все регионы мира. Срок полномочий экспертов составляет три года с возможностью переизбрания, но не более чем на
43
два срока подряд. Эксперты избираются на сессиях СПЧ из числа кандидатов, выдвинутых государствами. Ежегодно переизбирается одна треть членов
Комитета.
Консультативный комитет СПЧ проводит две сессии в год - в феврале и в августе.
Функции Консультативного комитета определены как "предоставление экспертных знаний Совету таким образом и в такой форме, в которой они буду]'
востребованы Советом, при удалении основного внимания исследованиям и
основанным на исследованиях консультациям". Особо оговорено, что такие
экспертные знания предоставляются "только по просьбе Совета в соответствии с его резолюциями и под его руководством".
Консультативный комитет не принимает резолюций или решений и может
лишь представлять СПЧ на рассмотрение и утверждение свои соображения
по поводу дальнейшего повышения его процедурной эффективности, а также
предложения по поводу дальнейших исследований в рамках работы, намеченной Советом. Эти предложения имеют форму рекомендаций и включаются в ежегодный доклад Комитета Совету.
Члены Консультативного комитета участвуют в конфиденциальной процедуре жалоб на одной из ее стадий.
Деятельность Консультативного комитета по развитию международного права в области прав человека, созданию новых норм и стандартов в этой области, а также представление Совету экспертных консультаций являются важным вкладом в поощрение и защиту прав человека на универсальном уровне.
Еще одним механизмом СПЧ, унаследованным от КПЧ, является конфиденциальная процедура жалоб.
Вопрос рассмотрения индивидуальных сообщений о нарушениях прав человека встал перед ООН практически с самого момента ее основания. Уже в
1947 г. ЭКОСОС постановил, что, хотя КПЧ не имеет полномочий принимать
решения по полученным ООН сообщениям о нарушениях прав человека, ре44
зюме данных сообщений должно передаваться членам Комиссии в конфиденциальном порядке.
В 1959 г. этот механизм получил существенное развитие. ЭКОСОС подключил к рассмотрению сообщений Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств и учредил формат диалога с заинтересованными государствами. Согласно резолюции ЭКОСОС 728Р (XXVIII) правительству государства, фигурировавшего в сообщении, направлялась его копия и приглашение представить Комиссии свои комментарии и замечания.
Рассмотрение индивидуальных сообщений по существу с последующим вынесением решений было разрешено КПЧ резолюцией 1235 (Х1Л1) ЭКОСОС.
Комиссия получила право в открытом формате рассматривать информацию,
связанную с грубыми нарушениями прав человека, и проводить исследования ситуаций, которые указывали на систематические нарушения, а также
делать рекомендации ЭКОСОС в их отношении.
Дальнейшее развитие механизм рассмотрения индивидуальных жалоб в КПЧ
получил в 1970 г. Резолюция ЭКОСОС 1503 (ХЬУШ) учредила трехступенчатую конфиденциальную процедуру рассмотрения сообщений, которая получила общепринятое название "Процедура 1503".
Первоначальное рассмотрение жалоб осуществлялось Рабочей группой по
сообщениям Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств, состоявшей из пяти членов Подкомиссии. На этой стадии
выделялись сообщения, которые указывали на систематические, грубые и достоверно подтвержденные нарушения прав человека. Отобранные Рабочей
группой сообщения передавались в Подкомиссию, которая рассматривала их
и решала вопрос о направлении жалоб в КПЧ. В Комиссии жалобы рассматривались по существу, по ним принимались решения и рекомендации, адресованные ЭКОСОС.
Впоследствии КПЧ учредила Рабочую группу по ситуациям, состоявшую из
пяти ее членов. Данная группа рассматривала жалобы по существу и готови45
ла рекомендации Комиссии. Мандат данной группы возобновлялся ежегодно,
пока в 1990 г. он не был бессрочно закреплен резолюцией КПЧ.
В 2000 г. ЭКОСОС исключил из процедуры стадию рассмотрения жалоб на
пленарных заседаниях Подкомиссии. Досье стало передаваться из Рабочей
группы по сообщениям непосредственно в Рабочую группу по ситуациям.
По итогам рассмотрения жалобы КПЧ могла принять следующие решения:
1) прекратить рассмотрение вопроса;
2) отложить рассмотрение вопроса до получения дополнительной информации от заинтересованного государства;
3) назначить независимого эксперта (или поручить Генеральному секретарю
ООН назначить специального представителя) для дальнейшего диалога с заинтересованным государством и поручить ему представить доклад на следующей сессии Комиссии;
4) перевести рассмотрение вопроса в открытый формат, предусмотренный
резолюцией ЭКОСОС 1235.
Все стадии процесса до рассмотрения вопроса КПЧ включительно осуществлялись в конфиденциальном порядке; сообщения обсуждались на закрытых
заседаниях. На уровне КПЧ определенная информация получала огласку.
Так, с 1978 г. в Комиссии укоренилась практика объявлять государства, которые будут рассматриваться в ходе сессии в рамках "процедуры 1503". С
1984 г. это стало делаться и в отношении государств, расследование по которым было прекращено. Рекомендации КПЧ ЭКОСОС включались в открытый доклад Комиссии. Кроме того, КПЧ имела право рекомендовать ЭКОСОС предать материалы сообщений огласке, что и было сделано в ряде случаев.
Резолюция Генеральной Ассамблеи 60/251 передала "процедуру 1503" в ведение СПЧ и поручила Совету сохранить и при необходимости совершенствовать и рационализировать ее. Новый формат и модальности процедуры
получили отражение в резолюции СПЧ 5/1.
46
Стадии рассмотрения жалоб (за исключением передачи дела в ЭКОСОС) и
формат рабочих групп были сохранены. Члены Рабочей группы по сообщениям выбираются на три года из числа экспертов Консультативного комитета
СПЧ, по одному от каждой региональной группы. Они принимают решение
относительно приемлемости сообщения и оценивают существо утверждений
о нарушениях, а также определяют, свидетельствует ли представленное сообщение о систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека. После этот Рабочая группа по сообщениям направляет
Рабочей группе по ситуациям сообщения, признанные приемлемыми, а также
рекомендации в этой связи.
Члены Рабочей группы по ситуациям являются представителями государств членов СПЧ, назначаемыми на годовой срок по одному от каждой региональной группы. Рабочая группа по ситуациям на основе информации и рекомендаций, полученных от Рабочей группы по сообщениям, представляет
Совету доклад о систематических и достоверно подтвержденных грубых
нарушениях прав человека и предлагает СПЧ рекомендации относительно
возможных мер (как правило, в виде проекта резолюции или решения Совета).
Обе рабочие группы проводят по два совещания в год, каждое продолжительностью пять рабочих дней. На них изучаются полученные сообщения и
ответы государств, а также ситуации, уже переданные в СПЧ в рамках процедуры.
СПЧ рассматривает сообщения, доведенные до его сведения Рабочей группой по ситуациям, так часто, насколько это необходимо, но не реже одного
раза в год. Период времени с момента направления жалобы соответствующему государству до рассмотрения ее Советом не должен превышать 24 месяцев.
К возможным мерам по итогам рассмотрения жалоб в СПЧ добавилась опция
"рекомендовать УВКПЧ оказать соответствующей стране техническое содействие, помощь в укреплении ее потенциала или консультативные услуги".
47
В последние годы количество жалоб, проходящих по конфиденциальной
процедуре, существенно сократилось. Это связано с расширением работы договорных органов по индивидуальным сообщениям, укреплением и развитием региональных контрольных механизмов в области прав человека, а также
реформой процедуры, проведенной в 2006-2007 гг. Кроме того, по ряду
наиболее сложных ситуаций в области прав человека были созданы отдельные специальные процедуры.
Вместе с тем вклад процедуры в развитие универсальной системы защиты
прав человека остается весомым. В 70-90-х годах XX в. в ее рамках ежегодно
рассматривались десятки тысяч сообщений; рекордным стал 1993 г., когда их
число достигло 223 тыс. Многие ситуации, рассмотренные по "процедуре
1503", положили начало созданию новых контрольных механизмов: так,
большое количество индивидуальных сообщений о насильственных исчезновениях в Латинской Америке в конце 70-х годов прошлого столетия привело
к учреждению Рабочей группы по насильственным или недобровольным исчезновениям.
Диалоговые механизмы.
В рамках СПЧ в настоящее время функционирует три диалоговых механизма
- Социальный форум. Форум по вопросам меньшинств и Экспертный механизм по правам коренных народов. Все они были созданы путем преобразования соответствующих вспомогательных механизмов Подкомиссии по поощрению и защите прав человека.
Социальный форум был учрежден в 2003 г. как площадка для обмена мнениями между государствами, гражданским обществом и экспертами Подкомиссии по поощрению и защите прав человека. В его рамках обсуждался широкий спектр тем - от необходимости реального обеспечения равенства всех категорий прав до реализации отдельных экономических, социальных и культурных прав, а также прав социально уязвимых групп населения.
48
После упразднения КПЧ в 2006 г. Социальный форум перешел в ведение
СПЧ. Базовые параметры его функционирования уже в качестве механизма
СПЧ были определены в 2007 г. резолюцией Совета 6/13.
Социальный форум проводит одну трехдневную сессию в год. Председательдокладчик Форума назначается Председателем СПЧ по предложению региональных групп; соблюдается принцип ротации поста между региональными
группами. В качестве консультантов назначается до четырех представителей
тематических специальных процедур СПЧ, включая Независимого эксперта
по вопросу о правах человека и крайней нищете и Независимого эксперта по
вопросу о правах человека и международной солидарности.
Участие в Социальном форуме открыто для государств, межправительственных организаций, различных компонентов системы ООН, национальных правозащитных институтов, представителей НПО, имеющих консультативный
статус при ЭКОСОС, а также других неправительственных организаций, чьи
цели и принципы соответствуют духу, целям и принципам Устава ООН.
Повестка дня Социального форума определяется на ежегодной основе с учетом его предложений и закрепляется в соответствующей резолюции СПЧ. По
итогам каждой сессии Форум представляет доклад, который рассматривается
Советом в ходе одной из регулярных сессий.
Форум по вопросам меньшинств был учрежден в сентябре 2007 г. резолюцией СПЧ 6/15 вместо Рабочей группы по вопросам меньшинств Подкомиссии
по поощрению и защите прав человека, существовавшей с 1995 г.
Заседания Форума по вопросам меньшинств проводятся ежегодно в течение
двух рабочих дней. Их цель - выявление и анализ наилучшей практики, вызовов, возможностей и инициатив в сфере осуществления положений Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим,
религиозным и языковым меньшинствам, от 18 декабря 1992 г.
Участие в Форуме открыто для государств, межправительственных организаций, органов, специализированных учреждений, фондов и программ ООН,
национальных правозащитных институтов, научных кругов и экспертов по
49
вопросам меньшинств и неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при ЭКОСОС, а также неправительственных организаций, цели и задачи которых соответствуют духу, целям и принципам Устава
ООН.
Общее руководство работой Форума осуществляет Независимый эксперт
СПЧ по вопросам меньшинств. Помимо непосредственной подготовки ежегодных сессий Форума Независимый эксперт по вопросам меньшинств предлагает СПЧ возможные темы для обсуждения на совещаниях.
Председатель СПЧ назначает на основе региональной ротации председателя
Форума из числа экспертов по вопросам меньшинств, кандидатуры которых
выдвигаются членами Совета и наблюдателями.
По итогам каждой сессии Форум принимает рекомендации и представляет
СПЧ доклад.
Экспертный механизм по правам коренных народов заменил Рабочую группу
по вопросу прав коренных народов Подкомиссии по поощрению и защите
прав человека. Он состоит из пяти независимых экспертов, назначаемых сроком на три года в соответствии с процедурой отбора кандидатов на посты
специальных процедур СПЧ. Эксперты могут быть переизбраны еще на один
трехлетний срок.
Основные функции Экспертного механизма по правам человека - проведение
исследований и консультирование СПЧ. Его сессии проходят один раз в году
в Женеве, их длительность составляет пять рабочих дней. В сессиях принимают участие Специальный докладчик по вопросам прав человека и основных свобод коренных народов и представитель Постоянного форума ООН по
вопросам коренных народов. Встречи открыты для наблюдателей; государств, органов ООН, специализированных учреждений, агентств, фондов и
программ ООН, региональных и национальных правозащитных учреждений
и неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при
ЭКОСОС.
50
Экспертный механизм по правам коренных народов ежегодно представляет
СПЧ доклады о своей работе.
Универсальный периодический обзор.
Универсальный периодический обзор (УПО) является одним из новейших
механизмов международного контроля в области прав человека. Он начал
функционировать в 2008 г. и представляет собой процедуру регулярной
оценки СПЧ соблюдения каждым государством - членом ООН своих обязательств в области прав человека.
В общих чертах основные параметры УПО определяются в резолюции
60/251. Обзор "должен быть механизмом сотрудничества, основанным на интерактивном диалоге с соответствующей страной при ее активном участии и
учете ее потребностей в создании потенциала", "дополнять, а не дублировать
работу договорных органов".
Главным документом, определяющим формат и модальности УПО, является
резолюция СПЧ 5/1. В ней закреплены основа УПО, его цели и принципы,
периодичность и порядок, процедура, итоги, а также механизм последующих
действий и мер. Некоторые технические и процедурные вопросы - создание
добровольных фондов, объем докладов и т.д. - были урегулированы в ходе
последующих сессий СПЧ.
Предмет УПО, т.е. обязательства, соблюдение которых оценивается в рамках
обзора, составляют Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека, международные договоры по правам человека, в которых участвует государство,
проходящее процедуру УПО, а также добровольные заявления и обязательства государств, в том числе сделанные или взятые при представлении их
кандидатур для избрания в СПЧ. Кроме того, в основу обзора входят применимые нормы международного гуманитарного права, которые должны приниматься во внимание с учетом взаимодополняющего и взаимосвязанного
характера международного права в области прав человека и международного
гуманитарного права.
51
На первый взгляд складывается парадоксальная ситуация: чем меньший объем международных обязательств (как договорных, гак и добровольных) берет
на себя государство, тем уже для него рамки УПО. Соответствующие опасения высказывались государствами на начальном этапе разработки мандата
СПЧ. В теории это действительно так, однако на практике этот дисбаланс
уравнивается включением в основу обзора Устава ООН и Всеобщей декларации прав человека. В принципе, любая рекомендация, направленная на более
полное соблюдение государством своих договорных обязательств в области
прав человека, может быть обоснована и соблюдением положений этих основополагающих документов.
Целями УПО являются:
1) улучшение положения в области прав человека на местах;
2) выполнение обязательств государства в области прав человека и оценка
позитивных изменений и стоящих перед ним проблем;
3) укрепление потенциала государства и технической помощи в консультации с соответствующим государством и с его согласия;
4) обмен примерами наилучшей практики между государствами и другими
заинтересованными сторонами;
5) поддержка сотрудничества в области поощрения и зашиты прав человека;
6) поощрение всестороннего сотрудничества и взаимодействия с СПЧ, другими правозащитными органами и УВКПЧ.
Таким образом, деятельность УПО направлена на системное укрепление деятельности государств в области поощрения и защиты прав человека. Важно
также, что УПО призван поощрять сотрудничество государства с другими
существующими контрольными процедурами в области прав человека.
При изучении механизма УПО особое внимание следует уделить его основополагающим принципам, которые во многом определяют характер обзора,
его роль и место в универсальной системе защиты прав человека.
Обзор, прежде всего, призван поощрять универсальность, взаимозависимость, неделимость и взаимосвязанность всех прав человека. Этот принцип
52
закрепляет равное отношение в обзоре ко всем категориям прав человека гражданским, политическим, экономическим, социальным и культурным. За
ним стоит заинтересованность развивающихся стран рассматривать второе
поколение прав человека - экономические, социальные и культурные права наравне с гражданскими и политическими. Вместе с тем в данную формулировку не вошло право на развитие, хотя изначально это предлагалось. Формальным предлогом стало отсутствие данного права в основе обзора и концептуальные разногласия по поводу его признания в качестве права человека.
УПО также должен служить механизмом сотрудничества, основанным на
объективной и надежной информации и па интерактивном диалоге. Этот
принцип в равной степени относится как к государствам, проходящим УПО,
так и к контролирующей инстанции - СПЧ. Через указанное положение в
рамках УПО закреплен один из фундаментальных принципов международного права (принцип сотрудничества) и создана дополнительная гарантия против превращения УПО в подобие международного трибунала по правам человека.
Объективность и надежность информации являются важным условием доверия к контрольному механизму (в данном случае - УПО) и залогом правильности его выводов и рекомендаций.
Положения о сотрудничестве и интерактивном диалоге следует рассматривать во взаимосвязи с другими принципами: обеспечение полного участия
рассматриваемой страны и проведение УПО на объективной, транспарентной, неизбирательной, конструктивной , неконфронтационной и политизированной основе. В теории это означает, что рекомендации государствам и
конкретные меры, направленные на улучшение положения в области прав
человека в стране, должны формулироваться в ходе заинтересованного двустороннего диалога. На практике дело обстоит по-иному: обзор отнюдь не
свободен от двойных стандартов и политизации, а рекомендации зачастую
готовятся без учета реальной ситуации в подконтрольном государстве.
53
УПО должен обеспечивать универсальный охват всех государств и равное
отношение к ним. Этот принцип отражает один из основных принципов деятельности ООН - суверенное равенство государств. Его строгое соблюдение залог доверия к процедуре УПО со стороны всех государств, вне зависимости
от политической системы или экономической мощи. Кроме того, он закрепляет универсальность контрольной деятельности УПО.
УПО призван быть межправительственным процессом, направляемым щепами ООН и ориентированным на принятие конкретных мер. Этот принцип закрепляет редкий для существующих контрольных процедур в области прав
человека формат - межправительственный. В работе договорных органов по
правам человека, специальных процедур, Секретариата ООН, конфиденциальной процедуры жалоб и др. на определенных стадиях процесса привлекаются независимые эксперты, что зачастую влечет обвинения в предвзятости
и ослабляет доверие к этим контрольным механизмам.
УПО должен дополнять, а не дублировать другие механизмы по правам человека, тем самым обеспечивая "добавленную стоимость". Этот принцип, а
также цель поощрения сотрудничества с другими правозащитными механизмами ООН лежат в основе взаимоотношений УПО с другими элементами
универсальной системы защиты прав человека.
УПО призван не быть слишком обременительным для соответствующего
государства и для повестки дня СПЧ; а также не быть слишком долгим; он
должен быть реалистичным и не должен отвлекать непропорционально много времени, людских и финансовых ресурсов. Эти принципы носят технический характер и не позволяют обзору превращаться в тяжелое бремя для развивающихся и наименее развитых государств, возможности которых по участию в международных процедурах весьма ограниченны.
УПО не должен ослаблять потенциал СПЧ реагировать на неотложные ситуации в области прав человека. Данный принцип был включен в УПО с подачи стран Запада по политическим мотивам: в противовес инициативе стран
Движения неприсоединения прекратить практику рассмотрения и принятия в
54
СПЧ критических резолюций по положению в области прав человека в отдельных странах под тем предлогом, что это дублирует УПО.
УПО должен полностью интегрировать тендерную перспективу. Названный
принцип отражает растущее значение в системе ООН проблематики обеспечения равенства полов. Во время создания УПО активно обсуждалась тема
учета положения женщин во всех аспектах деятельности ООН, что привело
впоследствии к созданию новой структуры "ООН-женщины".
УПО призван без ущерба для обязательств, вытекающих из элементов, составляющих основу обзора, учитывать уровень развития и специфику стран.
Этот принцип был закреплен в УПО под давлением развивающихся государств и стал предметом их острых разногласий со странами Западной Европы и США. Основной аргумент оппонентов - возможность релятивистского
толкования общепризнанных норм и стандартов в области прав человека через призму культурных особенностей и экономического положения отдельных государств.
Не ставя под сомнение универсальность прав человека, следует отметить, что
договорные и внедоговорные нормы в области прав человека, входящие в основу обзора, носят достаточно общий характер и оставляют определенный
"зазор" в толковании в целях обеспечения возможности соблюдения баланса
свобод личности и интересов общества. Кроме того, большинство экономических, социальных и культурных прав предполагают их осуществление в
той мере, в какой это возможно в государстве.
Порядок проведения УПО.
УПО проводится на основании трех документов: национального доклада и
двух подборок информации, которые готовит УВКПЧ.
В национальный доклад может быть включена любая информация, которая
будет сочтена уместной соответствующим государством и которая может
представляться либо устно, либо письменно при том условии, что письменный материал с кратким изложением такой информации не должен превы55
шать по объему 20 страниц. Государствам предлагается готовить такие материалы в рамках процесса широких консультаций на национальном уровне со
всеми заинтересованными сторонами.
УВКПЧ готовит подборку информации, содержащейся в докладах договорных органов по правам человека, специальных процедур, включая замечания
и комментарии соответствующего государства, и в других соответствующих
официальных документах ООН. Ее объем не должен превышать 10 страниц.
Кроме того, УВКПЧ представляет резюме дополнительной заслуживающей
доверия и надежной информации, представленной другими заинтересованными сторонами для проведения обзора. В нее входит информация, направляемая неправительственными организациями и национальными правозащитными учреждениями. Ее объем также не должен быть более 10 страниц.
Подобная диверсификация источников информации представляет собой важное нововведение по сравнению с другими контрольными процедурами,
предусматривающими рассмотрение докладов. Так, основные международные договоры в области прав человека не предполагают официального представления "альтернативных" докладов, хотя направление неправительственными организациями информации в договорные органы по правам человека
имеет место на практике.
Продолжительность цикла УПО составляет 4,5 гола (до 2012 г. - 4 года). Его
можно условно разделить на четыре стадии: подготовка, диалог с подотчетным государством, выработка и принятие итоговых документов и осуществление рекомендаций.
Стадия подготовки включает в себя составление национального доклада и
представление его в УВКПЧ, а также подготовку подборок информации. Все
три документа переводятся на все официальные языки ООН, рассылаются
государствам-членам и размещаются в открытом доступе на сайте УВКПЧ.
Для обеспечения более продуктивного диалога с государством, проходящим
процедуру обзора, члены и наблюдатели СПЧ имеют право задать дополни56
тельные письменные вопросы, которые размешаются на сайте УВКПЧ в открытом доступе и препровождаются заинтересованному государству.
Диалог с подотчетным государством осуществляется Рабочей группой СПЧ
по проведению УПО, состоящей из всех членов Совета. В ходе первого цикла
на него отводилось 3 ч; один час из этого времени выделялся делегации подотчетного государства, два - государствам - членам и наблюдателям СПЧ. Во
втором и последующем циклах время на обзор несколько увеличено - до 3,5
ч, 70 мин из которых предоставляется для выступления и комментариев государства, проходящего данную процедуру.
Государствам слово предоставляется в порядке общей очереди, делегация
подотчетной страны имеет право в любое время брать слово для замечаний и
комментариев. Выступления фиксируются Секретариатом СПЧ. В холе выступлений выносятся рекомендации.
Ограниченное время на выступления часто не позволяло желающим государствам выступить. Данная ситуация приводила к процедурным проблемам:
так, например, очередь на выступление в ходе УПО США в 2010 г. сформировалась за 15 ч до открытия записи. Несмотря на неоднократные попытки
изменить эту практику (ввести жеребьевку, сократить время на выступления
и др.), она сохранилась до окончания первого цикла УПО.
В ходе состоявшегося в 2011 г. обзора СПЧ этот вопрос был разрешен: с
начала второго цикла УПО время будет поровну делиться между государствами. Решение паллиативное: в случае большого количества желающих
выступить на выступление будет отводиться менее минуты, и о серьезном
анализе ситуации с правами человека в стране с такой процедурой вряд ли
сможет идти речь - времени хватит только на вынесение рекомендаций.
Составление итоговых документов проводит тройка содокладчиков - представителей государств - членов СПЧ, назначаемых по жребию. В ходе жеребьевки подотчетное государство имеет право потребовать назначить одного
из докладчиков из своей региональной группы, а также отвести одного докладчика. Работа "троек" технически обеспечивается УВКПЧ. Следует также
57
отметить, что работа "троек" носит технический характер и весьма ограниченно влияет на окончательный вариант итогового документа.
В итоговый документ входят резюме дискуссии на заседании Рабочей группы, рекомендации и добровольные обязательства государства.
Практика сортировки рекомендаций по категориям, стихийно сложившаяся в
рамках первого цикла УПО, получила отражение, пусть и в рекомендательной форме, в резолюции СПЧ 16/21, закрепившей итоги обзора его деятельности. Рекомендации, содержащиеся в итоговом документе, "желательно
сгруппировать по темам при полном участии и с согласия государства, являющегося объектом обзора, и государств, высказавших соответствующие рекомендации".
Первоначальное принятие итогового документа осуществляется на уровне
группы через два-три дня после диалога с заинтересованным государством,
которое уже на этом этапе может выразить свою позицию по отдельным рекомендациям.
Затем итоговые документы рассматриваются и принимаются на пленарном
заседании в ходе регулярных сессий СПЧ, обычно через три-четыре месяца
после сессии группы. На обсуждение и принятие итогов УПО по одной
стране отводится один час, в течение которого заинтересованное государство, страны - члены и наблюдатели СПЧ, а также НПО, имеющие консультативный статус при ЭКОСОС, могут прокомментировать доклад и рекомендации.
Достаточно часто заинтересованное государство также использует это время
с целью огласить свою позицию по отдельным рекомендациям.
Этап осуществления рекомендаций наступает после принятия итоговых документов УПО на уровне СПЧ. Ключевую роль в этом процессе играет заинтересованное государство: принятые им рекомендации автоматически приобретают форму добровольных обязательств и включаются в основу обзора в
ходе последующих циклов УПО.
58
Рекомендации, выносимые в рамках УПО, наряду с добровольными обязательствами, принимаемыми на себя подконтрольным государством в его ходе, являются основным результатом деятельности обзора.
Рекомендации могут быть направлены на различные аспекты поощрения и
зашиты прав человека, в частности:
1) расширение международных обязательств государства;
2) исполнение существующих договорных и добровольных обязательств в
области прав человека;
3) укрепление взаимодействия с международными контрольными процедурами;
4) получение технического содействия международного сообщества и международных организаций;
5) создание и совершенствование национальных механизмов и инструментов
по обеспечению соблюдения прав человека и развитие институтов гражданского общества;
6) принятие конкретных законодательных и правоприменительных мер по
более полному соблюдению нрав человека и предотвращению их нарушений;
7) устранение существующих нарушений прав человека, расследование прошлых нарушений и восстановление в правах их жертв;
8) укрепление международного сотрудничества в области прав человека и в
смежных областях;
9) имплементацию итогов УПО.
Кроме того, рекомендации могут носить общий и расплывчатый характер,
иметь опосредованное отношение к обеспечению прав человека и основных
свобод или же представлять собой политические требования, зачастую не
связанные с соблюдением прав человека.
Статус рекомендаций.
До начала второго цикла УПО, одним из основных измерений деятельности
которого является контроль за исполнением ранее вынесенных рекоменда59
ций, статус рекомендаций можно определять исключительно на основе реакции на них подотчетного государства. По квалифицирующему признаку статуса рекомендации можно подразделить на следующие категории.
Рекомендация выполнена. Этот статус рекомендация получает после того,
как государство официально объявляет о ее выполнении (что не обязательно
отражает действительность, однако сулить о том, насколько она реально выполнена, можно будет лишь в ходе последующих циклов обзора). Иногда
государства делают подобные заявления непосредственно в процессе УПО,
поскольку не все рекомендации отражают реальное положение дел.
Рекомендация принимается и находится в процессе выполнения. Обычно
этот статус рекомендация получает в тех случаях, когда государство, проходящее процедуру УПО, еще до обзора предприняло определенные шаги,
направленные на ее исполнение. Иногда рекомендация получает дополнительное толкование в соответствии с принимаемыми подконтрольным государством мерами.
Рекомендация принимается. Как правило, принятие рекомендации означает
добровольное обязательство ее выполнять, иногда оговариваются и конкретные сроки.
Рекомендация не принимается. Данный подход используется в тех случаях,
когда государство не намерено исполнять вынесенную рекомендацию ввиду
тех или иных причин. При этом часто указывается причина, по которой она
не может быть принята.
Рекомендация не имеет отношения к основе УПО. Прецедент подобной реакции был создан делегацией России в ходе рассмотрения в рамках УПО российского доклада, когда Россия получила от Грузии пять рекомендаций, связанных с событиями в Южной Осетии и Абхазии. Поскольку Россия не осуществляла контроля над территорией этих суверенных государств, делегация
указала, что рекомендации грузинской делегации "не имеют отношения к делу, поскольку не соответствуют основе обзора, закрепленной в резолюции
60
СПЧ 5/1". Таким образом, Россия фактически вывела политизированные рекомендации за рамки обзора, не высказывая своей позиции по их существу.
Этот шаг стал прецедентным и даже получил неформальное название "российская оговорка".
Позиция по рекомендации не выражена - рекомендация принята к сведению.
По отдельным рекомендациям, носящим комплексный характер или имеющим ярко выраженный политический подтекст, государства предпочитают не
высказываться предметно. Следует также отметить, что позиция государства
может быть выражена и по отдельным частям той или иной рекомендации.
Связано это с тем, что значительная доля выносимых рекомендаций носит
составной характер.
Поскольку реакция государства на отдельные рекомендации является актом
его свободного волеизъявления, можно рассматривать рекомендации, которые оно принимает, как добровольные политические обязательства.
Возможность немедленной реакции государства на рекомендации является
фактором доверия к этой процедуре со стороны государств. Необоснованная,
не учитывающая ситуацию, неверно сформулированная или же политически
мотивированная рекомендация всегда может быть отвергнута государством
или же частично принята с определенной интерпретацией.
Добровольные обязательства государств.
На этапе диалога с Рабочей группой СПЧ или принятия итогов УПО подотчетное государство может заявить о том, что оно берет на себя определенные
добровольные обязательства. Заявление отражается в итоговых документах
УПО. Иногда добровольные обязательства носят краткосрочный характер
или предусматривают конкретные сроки их исполнения.
В отличие от принятых рекомендаций добровольные обязательства являются
прямым волеизъявлением государства и дополнительным подтверждением
его желания сотрудничать с УПО.
61
Глава 4. Совет Безопасности ООН.
Для обеспечения быстрых и эффективных действий ООН ее члены возлагают
на Совет Безопасности главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности и соглашаются в том, что при исполнении его
обязанностей, вытекающих из этой ответственности. Совет Безопасности
действует от их имени. Члены ООН соглашаются, в соответствии с Уставом
ООН, подчиняться решениям Совета Безопасности и выполнять их.
Совет Безопасности состоит из 15 членов; 5 из них являются его постоянными членами: Великобритания, КНР, Россия, США и Франция. Остальные 10
членов избираются Генеральной Ассамблеей сроком на два года с соблюдением принципа справедливого географического распределения.
Работа Совета Безопасности организуется таким образом, чтобы он мог
функционировать непрерывно. Для этой цели каждый член Совета Безопасности должен быть всегда представлен в месте пребывания ООН (в НьюЙорке).
Решения СБ по вопросам процедуры считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета. Решения СБ по всем другим вопросам
считаются принятыми, когда за них поданы голоса девяти членов Совета,
включая совпадающие голоса всех постоянных членов Совета.
По ст. 34 Устава ООН Совет Безопасности уполномочивается расследовать
любой спор или любую ситуацию, которая может привести к международным трениям или вызвать спор, для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного
мира и безопасности. Такие ситуации часто возникают в результате массовых
и грубых нарушений прав человека. В соответствии со ст. 39 Устава СБ
определяет существование любой угрозы миру, любого нарушения мира или
акта агрессии и делает рекомендации или решает, какие меры следует предпринять для поддержания или восстановления международного мира и безопасности: меры, не связанные с использованием вооруженных сил (например, разрыв дипломатических отношений), и меры военного характера
62
(например, операции сухопутных сил членов ООН). На основе этой статьи
СБ может определить, что ситуация, связанная с массовыми нарушениями
прав человека в конкретной стране, может угрожать миру, и, следовательно,
принять силовые меры по восстановлению мира.
Для выполнения различных задач Совет Безопасности создает вспомогательные органы - комитеты, комиссии, рабочие группы. Здесь следует, прежде
всего, упомянуть Комиссию ООН по миростроительству, Компенсационную
комиссию, Комитет по предотвращению распространения ядерного, химического или биологического оружия и средств его доставки. Контртеррористический комитет, комитеты по санкциям, а также Рабочую группу по вопросу
о детях и вооруженных конфликтах.
Достаточно часто резолюциями Совета Безопасности учреждаются миссии
ООН в отдельных странах или регионах. В качестве примера можно назвать
Группу военных наблюдателей ООН в Индии и Пакистане, созданную в 1948
г., или же миссию ООН в Эфиопии и Эритрее, созданная в июне 2000 г.
На основе резолюций СБ были учреждены Международный трибунал по
бывшей Югославии (1993) и Международный уголовный трибунал по Руанде
(1994).
С учетом того, что ситуации, ставящие под угрозу международный мир и
безопасность, обычно сопровождаются тяжкими и массовыми нарушениями
прав человека, а также того, что полное пользование этими правами едва ли
возможно без прочного мира, значительная часть деятельности Совета Безопасности имеет как прямое, так и косвенное отношение к правам человека.
Прежде всего, стоит выделить 'рассмотрение в Совете Безопасности ситуаций в отдельных странах и регионах, которое имело правозащитное измерение практически с самого основания Совета.
Так, в резолюции 63 (1948) от 24 декабря 1948 г. СБ потребовал "немедленно
освободить Президента Индонезийской Республики и других политических
заключенных, арестованных после 18 декабря 1948 г.". Тем самым он не
только косвенно подтвердил легитимность одной из частей ст. 9 Всеобщей
63
декларации прав человека (принятой, кстати, всего за две недели до того), но
и предписал конкретные меры по её претворению в жизнь.
Значительная часть работы СБ, имевшей отношение к правам человека, в период "холодной войны" так или иначе соприкасалась с тематикой деколонизации и соответственно права народов на самоопределение. Так, в своей резолюции 180 (1963) СБ настойчиво призвал Португалию немедленно признать право народов на территории под португальским управлением на самоопределение и независимость. Кроме того, СБ потребовал объявить безоговорочную политическую амнистию, создать условия, позволяющие свободную деятельность политических партий, а также начать переговоры в целях
передачи власти политическим органам, свободно избранным и представляющим народ.
Отдельного внимания заслуживают действия СБ в 1963 г. в отношении апартеида в Южноафриканской Республике. В своих резолюциях он недвусмысленно осудил политику руководства ЮАР, "имеющую своей целью увековечение расовой дискриминации", и объявил ее не только несовместимой с
принципами, закрепленными в Уставе ООН, но и противной совести человечества.
Важным с правозащитной точки зрения шагом стало признание СБ необходимости ликвидации расовой дискриминации в отношении основных прав
человека и основных свобод для всех на территории ЮАР без различия расы,
пола, языка и религии. Следует учитывать, что на тот момент Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации еще находилась в стадии разработки (она была принята в 1965 г.).
В адрес властей ЮАР были вынесены и вполне предметные рекомендации:
немедленно прекратить дальнейшее проведение дискриминационных и репрессивных мер, которые противоречат принципам и целям Устава и нарушают обязательства ЮАР как члена ООН, а также положения Всеобщей декларации прав человека, освободить всех лиц, содержащихся в заключении,
интернированных или подвергающихся другим ограничениям за свое проти64
водействие политике апартеида. Кроме того, Генеральному секретарю ООН
было поручено продолжать свое наблюдение за положением в ЮАР и создать группу экспертов для рассмотрения методов урегулирования существующего положения "путем полного, мирного и последовательного распространения прав человека и основных свобод на всех жителей территории
в целом, независимо от их расы, цвета кожи и веры, а также для рассмотрения вопроса о том, какую роль может играть ООН в осуществлении этой цели".
Одним из первых прецедентов применения санкций по главе VII Устава ООН
в связи с нарушениями прав человека стала ситуация в Южной Родезии в
1965-1966 гг., когда власть там была захвачена расистским режимом. Резолюцией 232 (1966) СБ не только наложил экономические санкции, но и подтвердил "неотъемлемые права народа Южной Родезии на свободу и независимость". В 1977 г. санкции были введены против ЮАР, продолжавшей, несмотря на давление международного сообщества, политику апартеида.
Вместе с тем СБ все же создавался как инструмент международного вмешательства в вооруженные конфликты, прежде всего в классические межгосударственные конфликты. С учетом того, что права человека и безопасность
до конца XX столетия не воспринимались как взаимосвязанные вещи, поле
деятельности СБ на правозащитном направлении было весьма ограниченно.
Дополнительные препятствия создавали высокий уровень политизации деятельности Совета, наличие постоянного конфликта интересов, регулярное
применение права вето и в целом атмосфера напряженности, характерная для
времен "холодной войны".
Окончание идеологического противостояния на глобальном уровне привело к
существенному усилению взаимопроникновения прав человека и проблематики безопасности. Это сопровождалось определенным пересмотром концепции государственного суверенитета и термина "угроза международному
миру и безопасности": все чаще в качестве последней стали рассматриваться
масштабные нарушения прав человека и преступления против человечности.
65
Начало 90-х годов прошлого столетия ознаменовалось небывалым ростом
вовлеченности СБ в деятельность по обеспечению прав человека и расширением ее спектра. Вопросы соблюдения прав человека стали получать все более весомое звучание в резолюциях СБ по положению в различных государствах.
Прецедентной стала ситуация в Сомали, при рассмотрении которой в 1992 г.
СБ санкционировал применение силы с целью "восстановить мир, стабильность и правопорядок", притом что конфликт происходил на территории одной страны, не затрагивая соседних государств. Основным мотивом для
вмешательства стали масштабные нарушения международного гуманитарного права.
Другой характерный пример - непосредственное вмешательство СБ в контроль за проведением свободных и честных выборов в соответствии с демократическими стандартами. В 1993 г. Совет наложил жесткие санкции на Гаити, а условием их снятия поставил восстановление правительства президента Жан-Бертрана Аристида.
В качестве одного из последних характерных случаев можно привести блок
резолюций по Кот-д'Ивуару. В них СБ определил, что ситуация, связанная с
противостоянием политических сил в стране, представляет собой угрозу
международному миру и безопасности, ввел ряд санкций в рамках гл. VII
Устава ООН и объявил одним из условий возможного изменения, отмены
или сохранения режима санкций "развитие событий, связанных с нарушениями прав человека и парламентскими выборами".
Еще более существенное правозащитное измерение имеет ливийский вопрос,
рассмотренный Советом весной 2011 г.1 В резолюциях 1970 (2011) и 1973
(2011) СБ потребовал от ливийских властей уважать права человека и нормы
международного гуманитарного права и незамедлительно предоставить доступ международным наблюдателям за положением в области прав человека,
а также незамедлительно отменить ограничения в отношении всех видов
средств массовой информации. Кроме того, СБ счел ответственность за отда66
чу приказов о подавлении демонстрации и нарушении прав человека достаточным аргументом для включения ливийского лидера Муаммара Каддафи в
санкционные списки.
С начала 2000-х гг. в деятельности СБ развилось несколько тематических
направлений, непосредственно связанных с проблематикой прав человека.
Прежде всего, следует выделить тему положения детей в вооруженном конфликте. Соответствующие резолюции СБ не только призывают государства
соблюдать положения международных правозащитных инструментов в области обеспечения прав ребенка, но и обязывают Генерального секретаря ООН
представлять Совету доклады по этой теме.
К настоящему времени в СБ сложился разветвленный механизм по контролю
над ситуацией в данной сфере. При Совете функционирует Рабочая группа
по детям и вооруженному конфликту, учрежденная в 2006 г. в соответствии с
резолюцией Совета 1612 (2005). Группа рассматривает доклады Генерального секретаря ООН, другую имеющую отношение к делу информацию и выносит рекомендации СБ о возможных мерах по содействию защите детей, затрагиваемых вооруженными конфликтами, в том числе в отношении мандатов миссий по поддержанию мира и в отношении сторон в конфликте. Кроме
того, группа обращается при необходимости с просьбой к другим органам
системы ООН принять те или иные меры согласно их мандатам.
По состоянию на январь 2012 г. Рабочая группа рассмотрела более 30 страновых докладов, высказав ряд рекомендации и предприняв конкретные шаги
в отношении сторон в конфликте через посредство своего председателя и
Председателя СБ.
Другим важным измерением деятельности СБ, непосредственно связанным с
правами человека, является работа по проблематике женщин, мира и безопасности. Многочисленные резолюции Совета по этой теме осуждают насилие, в том числе сексуальное, в отношении женщин и девочек в вооруженных
конфликтах, а также предлагают конкретные меры по учету тендерного измерения в деятельности СБ. Кроме того, резолюции подтверждают междуна67
родные договоры по защите прав женщин - Конвенцию о ликвидации всех
форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. и факультативный протокол к ней от 17 декабря 1999 г. - и призывают государства стороны в вооруженном конфликте к выполнению своих обязательств в рамках данных договоров.
Далее следует выделить резолюции по защите гражданских лиц в вооруженном конфликте. В них СБ в первую очередь требует, чтобы стороны в вооруженном конфликте строго соблюдали обязательства в области международного гуманитарного права, в области прав человека и в области убежища.
Совершение систематических, вопиющих и широкомасштабных нарушений
прав человека в условиях вооруженного конфликта СБ расценивает, как возможную угрозу международному миру и безопасности и подтверждает в этой
связи свою готовность рассматривать такие ситуации и, где это необходимо,
принимать надлежащие меры. Кроме того. Совет настоятельно рекомендует
государствам ратифицировать международные договоры в области нрав человека и предписывает целый ряд мер по повышению информированности
населения о правозащитных стандартах.
В заключение следует подчеркнуть, что, несмотря на то, что Устав ООН не
наделяет СБ прямыми полномочиями использовать санкции или военное
вмешательство для защиты прав человека, грубые и массовые нарушения
прав человека и международного гуманитарного права все чаще становятся
поводом для применения Советом принудительных мер. При этом СБ не отслеживает непосредственно соблюдение государствами своих правозащитных обязательств, и в его поле зрения правозащитное досье государств попадает только тогда, когда ситуация несет угрозу международному миру и безопасности.
68
Глава 5. Международный Суд ООН.
Международный Суд (МС) является главным судебным органом ООН. Статут Суда является неотъемлемой частью Устава ООН. Все члены ООН являются ipso facto участниками Статута. Государства - не члены ООН могут
присоединиться к Статуту МС.
Суд состоит из коллегии независимых судей (15 судей), избранных из числа
лиц высоких моральных качеств, удовлетворяющих требованиям, предъявляемым в их странах для назначения на высшие судебные должности, или являются юристами с признанным авторитетом в области международного
права. Состав судей в целом должен обеспечить представительство главнейших форм цивилизации и основных правовых систем мира.
Члены Суда избираются на девять лет и могут быть переизбраны. Местопребыванием Суда является Гаага.
В соответствии с п. 1 ст. 34 Статута "только государства могут быть сторонами по делам, разбираемым Судом". К ведению Суда относятся все дела,
которые будут переданы ему сторонами, и все вопросы, специально предусмотренные Уставом ООН или действующими международными договорами.
Значительное число международных договоров по правам человека предусматривает рассмотрение Международным Судом споров между государствами. Например, ст. 22 Международной конвенции о ликвидации всех
форм расовой дискриминации 1965 г. гласит: "Любой спор между двумя или
несколькими государствами-участниками относительно толкования или применения настоящей Конвенции передается по требованию любой из сторон в
этом споре на разрешение Международного Суда, если стороны в споре не
договорились об ином способе урегулирования".
В соответствии с ч. 2 ст. 36 Статута государства-участники могут в любое
время заявить, что они признают без особого о том соглашения, ipso facto, в
отношении любого иного государства, принявшего такое же обязательство,
юрисдикцию Суда обязательной по всем правовым вопросам, касающимся:
69
1) толкования договора;
2) любого вопроса международного права;
3) наличия факта, который, если Организацией Объединенных Наций будет
установлен, представит собой нарушение международного обязательства;
4) характера и размеров возмещения, причитающегося за нарушение международного обязательства.
Подобные заявления могут быть безусловными, или подразумевать аналогичное заявление со стороны тех или иных государств, или же иметь ограничение по времени. По данным на начало 2012 г., 66 государств сделали такие
заявления.
В случае спора о подсудности дела вопрос разрешается определением Суда.
Правозащитные функции Международного Суда ограниченны. Это обусловлено тем, что Суд уполномочен рассматривать споры исключительно по обращению государств и давать консультативные заключения по запросу уполномоченных органов и специализированных учреждений ООН, тогда как
другие правозащитные механизмы (например, договорные органы) наделены
инициативой, имеют право сами запрашивать информацию или получать ее
от третьих сторон, включая негосударственные субъекты. Кроме того, в рассматриваемых Судом спорах, как правило, соблюдение прав человека не является основным предметом - большинство их касается вопросов границ,
территориальной юрисдикции и др.
Вместе с тем вклад Международного Суда в защиту прав человека на универсальном уровне не следует недооценивать. В его работе на этом направлении можно выделить следующие основные элементы.
Кодификация и прогрессивное развитие международного права.
Суд может давать консультативные заключения по любому юридическому
вопросу по запросу любого учреждения, уполномоченного делать такие запросы самим Уставом ООН или согласно Уставу. Генеральная Ассамблея
или Совет Безопасности могут запрашивать от Международного Суда кон70
сультативные заключения. Другие органы ООН и специализированные учреждения системы ООН могут запрашивать консультативные заключения Суда
по юридическим вопросам, возникающим в пределах их круга деятельности,
при наличии санкции на это Генеральной Ассамблеи. Хотя консультативные
заключения МС не являются обязательными, они представляют собой один
из наиболее авторитетных источников международного "мягкого" права.
Немалую роль в развитии международного права играет и практика Суда но
решению международных споров на основании международных договоров,
международного обычного права и общих принципов права.
Консультативные заключения Суда и его практика вносят заметный вклад в
развитие универсальной юридической базы в области прав человека. Например, Суд сыграл одну из решающих ролей в становлении в современном
международном праве концепции самоопределения, право на которое закреплено в Международных пактах о правах человека 1966 г. В 60-70-х годах
XX в., когда многие государства, в первую очередь колониальные державы,
рассматривали самоопределение исключительно в качестве политического
стремления, Суд обосновал его правовую природу в своих консультативных
заключениях по Намибии и Западной Сахаре.
Особое значение с точки зрения зашиты прав человека имеет консультативное заключение Суда по законности угрозы применения ядерного оружия. В
нем Суд постановил, что действие положений Международного пакта о
гражданских и политических правах продолжается и во время войны, если не
было соответствующего заявления об отступлении от обязательств по установленной ст. 4 Пакта процедуре. Он также определил применимость обязательств государств по Пакту ко "всем лицам, находящимся на территории
государства и под его юрисдикцией".
Также следует выделить консультативное заключение о юридических последствиях присутствия Южной Африки в Намибии, в котором Суд постанови;!, что статьи Устава ООН о правах человека порождают обязательства поощрять всеобщее соблюдение прав человека на основе недискриминации, а
71
также заключение по юридическим последствиям строительства разделительной стены на оккупированной палестинской территории, где Суд отметил выводы Комитета по правам человека и во многом построил на них свои
доводы.
Рассмотрение исков о соблюдении международных обязательств в области прав человека.
Обратившись к практике предшественницы Международного Суда - Постоянной палаты международного правосудия - можно констатировать, что она
нередко рассматривала такие дела. Хрестоматийным стало "школьное дело",
в котором Палата признала неправомерной практику силезских властей, требовавших подтверждения немецкой национальности детей для получения
разрешения на обучение в немецких школах.
В практике Суда в первую очередь следует отметить иск Грузии против России о применении Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. Восемью голосами против семи Суд вынес постановление о временных мерах по итогам событий 2008 г. в Абхазии и Южной Осетии, однако затем 10 голосами против 4 признал отсутствие своей
юрисдикции над данным вопросом.
В решении по делу о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране Суд отметил, что неправомерное лишение людей свободы и подвергание их физическому принуждению в трудных условиях сами по себе несовместимы с принципами Устава ООН и основными принципами, закрепленными во Всеобщей декларации прав человека. В решении по делу Конго против Уганды Суд заключил, что последняя не приняла должных мер по соблюдению и обеспечению соблюдения международного гуманитарного права
и права в области прав человека. В решении по делу Амаду Садио Диалло
Суд признал, что Демократическая Республика Конго нарушила свои обязательства по Международному пакту о гражданских и политических правах. В
решении по делу о компании "Барселона Трэкшн, Лайт энд Пауэр Лимитед"
72
Суд заключил, что права человека предусматривают защиту от отказа в правосудии.
Еще одно дело, имеющее правозащитное измерение, - "дело об опрыскивании гербицидами с воздуха" - находится сейчас на рассмотрении Суда. Оно
касается соблюдения права на наивысший достижимый уровень физического
и психического здоровья путем сохранения здоровой окружающей среды.
Суд располагает определенным инструментарием принуждения к выполнению правозащитных обязательств или недопущению дальнейших нарушений. В частности, он может вынести постановления о временных мерах, обязательные для исполнения сторонами. Здесь следует, прежде всего, выделить
два сходных дела, связанные со смертной казнью, - "Венская конвенция о
консульских сношениях" и "Дело Ла Гранда". В обоих случаях Суд применил
временные меры в целях приостановления исполнения смертного приговора.
Нельзя не упомянуть о постановлении Суда 1993 г. о временных мерах по
делу "Применение Конвенции о предупреждении преступления геноцида и
наказании за него", в котором Суд обязал Югославию соблюдать положения
данной Конвенции. Другие вопросы прав человека, затронутые в иске, однако, не были включены во временные меры на том основании, что они не относились к существу окончательного решения.
При рассмотрении уже упоминавшегося иска Грузии против России в 2008 г.
Суд также вынес постановление о временных мерах, в котором призвал обе
стороны воздерживаться от любых актов расовой дискриминации.
Подводя итог, следует отметить, что Международный Суд ООН, несмотря на
ограниченную компетенцию, вносит важный вклад как непосредственно в
защиту прав человека, так и в прогрессивное развитие международного права
в этой сфере.
73
Глава 6. Экономический и социальный совет ООН.
Экономический и социальный совет (ЭКОСОС) состоит из 54 членов ООН,
избираемых Генеральной Ассамблеей на три года. Он осуществляет исследования и составляет доклады по международным вопросам в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и делает по
любому из этих вопросов рекомендации Генеральной Ассамблее, государствам - членам ООН и специализированным учреждениям системы ООН.
ЭКОСОС также уполномочивается делать рекомендации в целях поощрения
уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех.
ЭКОСОС проводит сессии два раза в год, а также может созывать чрезвычайные сессии, если возникает такая необходимость. ЭКОСОС может создать любые вспомогательные структуры, необходимые для исполнения возложенных на него функций, в том числе по поощрению уважения прав человека.
До создания СПЧ ЭКОСОС был ключевым органом ООН, ответственным за
правозащитные вопросы. ЭКОСОС руководил работой Комиссии по правам
человека и Подкомиссии по поощрению и защите прав человека. С 2006 г.
вопросы координации деятельности всей системы ООН в сфере прав человека возложены на СПЧ.
В настоящее время остро стоит вопрос о разграничении полномочий между
СПЧ и ЭКОСОС, который вряд ли будет решен до окончательного определения статуса СПЧ (это произойдет не раньше 2021 г.). Пока же в повестку дня
ЭКОСОС продолжает входить ряд вопросов, касающихся прав человека (имплементация Дурбанской декларации и программы действий, права человека.
Постоянный форум ООН по вопросам коренных народов), а также права
женщин. ЭКОСОС продолжает рассматривать доклады Верховного комиссара ООН по нравам человека. Комитета по экономическим, социальным и
культурным правам и Комитета по правам ребенка. Вместе с тем в ходе сессий ЭКОСОС этим темам уделяется незначительное внимание, так как после
74
реформы 2006 г. большинство правозащитных функций ЭКОСОС было дефакто передано Совету по правам человека.
В соответствии с Уставом ООН ЭКОСОС может проводить консультации с
неправительственными организациями (НПО), заинтересованными в вопросах, входящих в компетенцию ЭКОСОС.
Для того чтобы официально сотрудничать с ООН, заинтересованные НПО
должны выполнить определенные требования, необходимые им для получения консультативного статуса. Для этого необходимо направить запрос в Комитет по неправительственным организациям. Этот комитет состоит из 19
государств - членов ООН и проводит ежегодные заседания. В их ходе Комитет рассматривает заявки на получение статуса. После этого Комитет представляет ЭКОСОС список организаций, рекомендованных для предоставления им консультативного статуса. Окончательное решение принимается на
сессии ЭКОСОС.
В настоящее время более 2 тыс. НПО имеют консультативный статус при
ЭКОСОС. Они классифицируются по трем категориям:
1) общий статус предоставляется организациям, которые занимаются практически всеми вопросами, входящими в повестку дня ЭКОСОС;
2) специальный статус предоставляется организациям с определенной компетенцией в конкретных областях деятельности ЭКОСОС;
3) статус "ростер" предоставляется организациям, которые периодически
вносят вклад в работу ЭКОСОС, его вспомогательных или других структурах
ООН.
Неправительственные организации, получившие консультативный статус,
могут направлять своих наблюдателей для участия в открытых заседаниях
ЭКОСОС и его вспомогательных структурах, представлять свои письменные
соображения относительно рассматриваемых ЭКОСОС вопросов и по предварительной записи выступать с устными заявлениями на заседаниях ЭКОСОС и его вспомогательных структурах. В дополнение они могут консультировать Секретариат ООН по вопросам, представляющим взаимный интерес.
75
В отличие от Генеральной Ассамблеи, которая на регулярной основе непосредственно рассматривает широкий спектр вопросов прав человека, большинство правозащитных полномочий ЭКОСОС делегировано его вспомогательным органам.
В течение 50 лет - с 1946 по 2006 г. - в качестве функциональной комиссии
ЭКОСОС работала Комиссия ООН по правам человека. Ее учреждение было
прямо обусловлено ст. 68 Устава ООН, которая гласит, что Совет "создает
комиссии в экономической и социальной области и по поощрению прав человека".
С момента создания КПЧ в ее функции согласно резолюции ЭКОСОС 5(1)
входила подготовка предложений по всем вопросам, касающимся прав человека, и ряд других обязанностей. Окончательно функции в области прав человека, возложенные на ЭКОСОС Уставом ООН, были переданы КПЧ резолюцией ЭКОСОС 9(11), в соответствии с которой в круг ведения Комиссии
включались "все другие вопросы, касающиеся прав человека", не упомянутые прямо в резолюции 5(1). С этого момента КПЧ становится ведущим органом ООН по рассмотрению правозащитных проблем.
ЭКОСОС наделён контрольными функциями в отношении соблюдения государствами - участниками Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах своих обязательств по Пакту. Он уполномочен
принимать доклады государств, рассматривать их, выносить рекомендации и
взаимодействовать со специализированными учреждениями ООН в этой связи. Вместе с тем эти функции в 1985 г. также были переданы Комитету по
экономическим, социальным и культурным правам.
Отдельно следует отметить конфиденциальную процедуру подачи жалоб,
функционировавшую с 1967 по 2006 г. В 1967 г. ЭКОСОС уполномочил КПЧ
и ее вспомогательный орган - Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств - изучать индивидуальные жалобы на нарушения прав человека, а также представить в связи с этим доклад и рекомендации. Принятая три года спустя резолюция 1503(Х1ЛПП) установила конфи76
денциальную процедуру рассмотрения жалоб (также известную как "Процедура 1503"), которая просуществовала более 30 лет. В 2006 г. она была передана в ведение Совета ООН по правам человека.
С 1946 г. в качестве вспомогательного органа ЭКОСОС функционирует Комиссия по положению женщин (КЛЖ), которая рассматривает вопросы поощрения равенства полов, улучшения положения женщин и соблюдения их
прав. КПЖ уполномочена в конфиденциальном порядке рассматривать индивидуальные жалобы на нарушения прав человека, которые затрагивают положение женщин.
Определенное правозащитное измерение имеет деятельность Комиссии социального 'развития. Она на регулярной основе рассматривает широкий
спектр вопросов, связанных с положением социально уязвимых групп населения - пожилых людей, молодежи, инвалидов и лиц с ограниченными возможностями и т.д.
В качестве вспомогательного органа ЭКОСОС функционирует Постоянный
форум ООН по вопросам коренных народов, который занимает уникальное
положение среди механизмов ООН благодаря своему составу: половина его
членов выдвигается государствами и избирается ЭКОСОС, тогда как вторая
половина назначается Генеральным секретарем ООН из числа представителей коренных народов.
Форум был учрежден в 2000 г. в качестве консультативного органа при
ЭКОСОС. Его мандат состоит в обсуждении вопросов коренных народов в
рамках полномочий Совета, касающихся экономического и социального развития, культуры, окружающей среды, образования, здравоохранения и прав
человека.
Форум уполномочен давать экспертные консультации и рекомендации по вопросам коренных народов ЭКОСОС и через него - программам, фондам и
специализированным учреждениям ООН, повышать осведомленность о ведущейся в рамках системы ООН деятельности, связанной с вопросами ко77
ренных народов, и содействовать ее интеграции и координации, а также готовить и распространять информацию по вопросам коренных народов.
Кроме того, Декларацией Организации Объединенных Наций о правах коренных народов от 13 сентября 2007 г. Форуму и другим органам и учреждениям ООН было поручено поощрять соблюдение и полное применение ее
положений и принимать меры по их эффективному осуществлению.
78
Глава 7. Секретариат ООН.
Секретариат является одним из главных органов ООН, который отвечает за
повседневное функционирование Организации. Он состоит из международных служащих. Секретариат обслуживает другие главные органы ООН и
проводит практическую работу по претворению в жизнь решений, принятых
этими органами. Персонал Секретариата при выполнении своих функций
подотчетен только ООН, и не вправе запрашивать или получать указания, у
какого бы то ни было правительства или властей. Государства - члены ООН,
в свою очередь, обязуются строго уважать международный характер обязанностей Генерального секретаря и сотрудников Секретариата и не пытаться
оказывать на них влияние при исполнении ими своих обязанностей.
Генеральный секретарь назначается Генеральной Ассамблеей по предложению Совета Безопасности сроком на пять лет с правом переизбрания. В
настоящее время пост Генерального секретаря ООН занимает гражданин
Республики Корея Пан Ги Мун.
Генеральный секретарь ООН является главным административным должностным лицом Организации. Он, равно как и набираемый им персонал,
должен воздерживаться ОТ любых действий, которые могли бы отразиться
на его положении как международного должностного лица, отвечающего
только перед ООН. Генеральный секретарь ООН имеет право доводить до
сведения Совета Безопасности любые вопросы, которые, по его мнению, могут угрожать подержанию международного мира и безопасности.
Особенность функций Секретариата состоит в том, что Устав ООН не поручает ему конкретных обязанностей в правозащитной сфере. Все существующие полномочия были возложены на него другими органами ООН в соответствии со ст. 98 Устава, которая предусматривает выполнение Генеральным
секретарем и подчиненным ему персоналом "других функций, которые возлагаются на него".
Благодаря такому делегированию функций с течением времени роль Секретариата, в том числе в области поощрения и защиты прав человека, постоян79
но возрастает. Его правозащитная деятельность носит комплексный и разветвленный характер и осуществляется как головными подразделениями в
Нью-Йорке и Женеве, так и представительствами ООН на местах. Координирующую функцию выполняет Управление Верховного комиссара ООН по
правам человека (УВКПЧ), созданное в 1994 г.
С 1946 по 1982 г. деятельность Секретариата в области прав человека осуществлялась Отделом по правам человека и сводилась в основном к секретариатскому обслуживанию работы главных и функциональных органов ООН Генеральной Ассамблеи, ЭКОСОС, КПЧ, Подкомиссии по предупреждению
дискриминации и защите меньшинств, а также договорных органов по правам человека.
В 1982 г. был создан Центр по правам человека (ЦПЧ), в функции которого
помимо секретариатского обслуживания вошли координация деятельности в
области прав человека в системе ООН, поощрение ратификации и имплементации международных договоров в области прав человека и исполнение различного рода поручений КПЧ и других органов ООН. В основном эти поручения сводились к подготовке исследований в области прав человека и докладов об их осуществлении, разработке и осуществлению программ технического содействия государствам в правозащитной сфере, а также информационно-пропагандистской работе.
Поворотным моментом в развитии деятельности Секретариата ООН в области прав человека стала Венская конференция ООН по правам человека 1993
г., которая указала на необходимость "более широкой роли" ЦПЧ в поощрении прав человека, подчеркнула важность технического содействия и рекомендовала Генеральной Ассамблее рассмотреть вопрос о создании поста
Верховного комиссара по правам человека. Это решение было претворено в
жизнь 20 декабря 1993 г. резолюцией Генеральной Ассамблеи 48/141.
Следует отметить, что идея консолидации правозащитной деятельности Секретариата ООН и наделения его контрольными полномочиями обсуждалась
едва ли не с самого основания ООН. Так, в 1947 г. в ходе разработки проекта
80
Всеобщей декларации прав человека представитель Франции Рене Кассен
предложил создать пост генерального атторнея (Altorney General), который
отвечал бы за защиту прав человека и представлял бы интересы истцов перед
судом по правам человека. Предложение тогда было отвергнуто вместе с
инициативой по созданию суда.
В 1950-1951 гг. Уругвай выходил с аналогичной инициативой при разработке
Международного пакта по правам человека. Новый орган ООН (генеральный
атторней или Верховный комиссар), по замыслу авторов, должен был бы получить широкие полномочия в отношении имплементации положений Пакта,
надзора за их исполнением и приема индивидуальных жалоб. Она также не
была воплощена.
В 1965 г. принятой с подачи Коста-Рики резолюцией Генеральная Ассамблея
поручила КПЧ и ЭКОСОС вновь рассмотреть вопрос создания поста верховного комиссара. Вместе с тем соответствующее предложение КПЧ, одобренное и представленное ЭКОСОС в 1967 г., не было рассмотрено Ассамблеей.
Похожая судьба постигла и инициативу ряда западных и латиноамериканских стран в 1977 г. - Генеральная Ассамблея процедурным решением вернула вопрос на доработку в КПЧ.
Идея о создании поста верховного комиссара по правам человека вряд ли
могла быть реализована до окончания "холодной войны" - слишком сильным
было политическое противостояние и слишком ревниво государства оберегали свое суверенное право толкования международных норм и стандартов в
области прав человека и контроля над их имплементацией. Даже в ходе Венской конференции ООН по правам человека 1993 г. решение о создании поста верховного комиссара было предметом сложных переговоров, а формулировки итоговой декларации, посвященные данной теме, были согласованы
в ее последний день.
Сложность и чувствительность вопроса о посте верховного комиссара подтверждает и обсуждение решений Венской конференции в Генеральной Ассамблее. После консультаций председателя Третьего комитета с государ81
ствами было принято решение о создании Рабочей группы открытого состава
по разработке мандата верховного комиссара. По итогам интенсивных переговоров, длившихся несколько недель, представленный Рабочей группой
проект резолюции был одобрен Третьим комитетом без голосования, а 20 декабря 1993 г. на пленарном заседании Ассамблеи консенсусом была принята
резолюция 48/141, которая учредила этот пост.
Верховный комиссар по правам человека является должностным лицом ООН
в статусе заместителя Генерального секретаря ООН. Под руководством и
эгидой Генерального секретаря он несет основную ответственность за деятельность ООН в области прав человека. В рамках обшей компетенции, полномочий и решений Генеральной Ассамблеи, ЭКОСОС и КПЧ1 Верховный
комиссар, в частности, поощряет и защищает эффективное осуществление
всеми людьми гражданских, культурных, социальных, политических и экономических прав, выполняет задачи, порученные компетентными органами
системы ООН в области прав человека, и представляет рекомендации в целях
содействия эффективному поощрению и защите всех нрав человека, играет
активную роль в деле устранения существующих препятствий и решения новых задач на пути к полной реализации всех прав человека и в деле недопущения продолжения нарушений прав человека во всем мире, поддерживает
при осуществлении своего мандата диалог с правительствами всех стран в
целях обеспечения уважения всех прав человека, а также координирует деятельность в области поощрения и защиты прав человека в рамках всей системы ООН.
За прошедшие годы в правозащитной деятельности Секретариата ООН развился широкий спектр направлений, а УВКПЧ превратилось в сильную, самостоятельную и разветвленную структуру, сфера деятельности которой постоянно расширяется и диверсифицируется. Помимо штаб-квартиры в Женеве и отделения в Нью-Йорке УВКПЧ в той или иной форме представлено более чем в 50 государствах мира.
82
Прежде всего, УВКПЧ осуществляет сенретариатское обслуживание Совета
ООН по правам человека и его органов и механизмов. Комиссии ООН по положению женщин и договорных органов по правам человека. Секретариат
отвечает не только за организационно-техническую (подготовка документации и резюме дискуссий, обеспечение проведения заседаний, обслуживание
деятельности специальных докладчиков и независимых экспертов и т.д.) сторону работы, но и исполняет различные поручения. Например, для Универсального периодического обзора УВКПЧ на регулярной основе готовит подборки информации об осуществлении государствами своих правозащитных
обязательств, имеющейся в рамках ООН и поставляемой неправительственными организациями.
В последнее время под эгидой УВКПЧ активно развиваются программы технического содействия и создания потенциала, которые предусматривают использование внешних материальных и интеллектуальных ресурсов для
укрепления национальных механизмов поощрения и зашиты прав человека.
Техническое содействие предполагает оценку и анализ ситуации с соблюдением прав человека на местах, вынесение конкретных рекомендаций, а также
совместную с государством деятельность по их имплементации. Важно отметить, что техническое содействие УВКПЧ осуществляет строго по согласованию с заинтересованным государством, что обеспечивает легитимность этой
работы.
Важная часть данной деятельности - содействие государствам в имплементации рекомендаций международных контрольных механизмов в области прав
человека (например, договорных органов по правам человека или специальных процедур СПЧ).
Секретариат играет важную, хотя и не всегда однозначную, роль в привлечении внимания мирового сообщества к нарушениям прав человека в отдельных странах. В представляемых Генеральным секретарем и Верховным комиссаром ООН по правам человека на рассмотрение политических органов
ООН докладах, интерактивных диалогах с государствами и обращениях к
83
международному сообществу регулярно указывается на нарушения и проблемы. Несмотря на свою оправданность и очевидную целесообразность, эта
деятельность нередко вызывает обвинения в избирательности и политизации,
поскольку затрагивает национальные интересы государств.
УВКПЧ активно работает над укреплением соблюдения международных
стандартов в правозащитной сфере. В частности, оно содействует ратификации основных международных договоров в области прав человека и отзыву
оговорок к конвенциям о правах человека, ведет интенсивную работу по распространению знаний о нормах "мягкого права", оказывает государствам помощь в приведении внутреннего законодательства в соответствие с международными обязательствами, разрабатывает различного рода пособия и руководства и т.д.
Важное измерение деятельности Верховного комиссара по правам человека координация работы всех структурных подразделений ООН по правам человека. Эта разноплановая и разнообразная деятельность включает в себя взаимодействие со "смежными" структурами Секретариата ООН, участие в
межагентских совещаниях и конференциях, составление разного рода индексов и подборок статистической информации, содействие координации деятельности договорных органов по правам человека и специальных процедур
СПЧ, сотрудничество с региональными организациями, внедрение правозащитного компонента в полевые миссии ООН, включая миротворческие, взаимодействие с институтами гражданского общества и национальными правозащитными учреждениями и т.д.
Имеются прецеденты возложения на Секретариат ООН контрольных полномочий в области прав человека. Так, резолюцией 16-й специальной сессии
СПЧ УВКПЧ было поручено "срочно направить миссию в Сирийскую Арабскую Республику для расследования всех утверждений о нарушениях международного права прав человека, установить факты и обстоятельства таких
нарушений и совершенных преступлений в целях недопущения безнаказанности и обеспечения полной ответственности виновных".
84
С точки зрения устранения нарушений прав человека, и их предотвращения в
дальнейшем заметную роль играет посредническая деятельность Верховного
комиссара и лично Генерального секретаря. В частности, они используют
свое посредничество по индивидуальным случаям в области прав человека,
например, конфиденциально ставят вопросы о применении смертной казни
или освобождении заключенных. Результаты таких обращений докладываются Совету Безопасности.
85
Глава 8. Договорные (конвенционные) органы по правам человека.
Исследуя универсальные механизмы международной защиты прав человека,
все без исключения правоведы упоминают договорные (конвенционные) органы - механизмы, созданные в соответствии с положениями основных международных договоров в области прав человека.
Согласно принятой в ООН классификации, в настоящее время существует 10
договорных органов - Комитет по правам человека. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам. Комитет по ликвидации расовой
дискриминации. Комитет против пыток. Комитет по правам ребенка. Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин. Комитет по защите
прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей. Комитет по правам инвалидов, Комитет по насильственным исчезновениям и Подкомитет по предупреждению пыток. Общее число их членов на начало 2012 г. составляет
172.
Полномочия, функции, состав, численность и другие параметры конвенционных органов по правам человека закреплены в тексте учредивших их международных договоров. Исключение составляет Комитет по экономическим,
социальным и культурным правам, созданный в соответствии с резолюцией
ЭКОСОС 1985/17 от 8 мая 1985 г.
В деятельности договорных органов по правам человека в настоящее время
следует выделить четыре основных направления - анализ выполнения государством его обязательств в рамках соответствующего международного договора, рассмотрение жалоб, подготовку замечаний общего порядка и проведение расследований. При этом одни механизмы работают по всем четырем
направлениям, другие - лишь по одному или нескольким.
Главным аспектом деятельности подавляющего большинства конвенционных
органов по правам человека является регулярное рассмотрение докладов государств - участников международного договора об исполнении его положений, в некоторых случаях и положений факультативных протоколов к нему.
86
Чаще всего эта функция закреплена непосредственно в тексте международного договора.
Вторая важная часть работы договорных органов - рассмотрение индивидуальных сообщений о нарушениях прав человека. Обычно государство может
признать соответствующую компетенцию комитета путем заявления или ратификации факультативного протокола. Комитеты рассматривают сообщения, анализируют их на предмет приемлемости и при необходимости вступают в диалог с заинтересованным государством с целью обеспечить устранение нарушения и восстановление пострадавшего в правах. Диалог, как
правило, ведется конфиденциально.
Третьим аспектом деятельности договорных органов по правам человека являются подготовка и принятие замечаний общего порядка, которые разъясняют положения существующих договоров. Эти замечания не имеют юридически обязывающего характера, однако являются инструментом "мягкого
права", принимаются во внимание государствами и органами ООН и учитываются самими договорными органами при вынесении рекомендаций по докладам государств.
Наконец, некоторые конвенционные органы уполномочены проводить расследования по сообщениям о нарушениях государствами-участниками закрепленных в договорах обязательств.
Договорные органы формально не относятся к системе ООН, хотя обслуживаются Секретариатом ООН и представляют ежегодные доклады ЭКОСОС
или Генеральной Ассамблее ООН.
Следует отметить, что международные договоры по правам человека являются, одним из основных инструментов зашиты прав человека на всех уровнях - национальном, региональном и международном, а договорные органы
по правам человека занимают особое место в системе универсальных правозащитных механизмов.
87
Комитет по правам человека.
Комитет по правам человека был образован в 1976 г. в результате вступления
в силу Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.
Членство и организация работы.
Комитет состоит из 18 экспертов, работающих в личном качестве и являющихся гражданами государств - участников Пакта. Его члены избираются
тайным голосованием в ходе совещаний государств - участников Пакта. К
выборам допускаются кандидаты, выдвинутые государствами - участниками
Пакта и обладающие высокими нравственными качествами и признанной
компетентностью в области прав человека. При этом принимается во внимание полезность участия в Комитете нескольких лиц, обладающих юридическим опытом.
В Комитет не может входить более чем по одному гражданину от одного
государства - участника Пакта. При выборах принимаются во внимание
принцип справедливого географического распределения, представительство
различных форм цивилизации и основных правовых систем.
Срок полномочий членов Комитета - 4 года с возможностью переизбрания.
Один раз в 2 года переизбирается половина экспертов. В случае досрочного
прекращения полномочий кого-либо из экспертов (например, в связи со
смертью или уходом в отставку) выборы нового эксперта на оставшийся срок
проводятся на общих основаниях.
Комитет устанавливает свои собственные правила процедуры: в Пакте закреплены лишь требования о том, что две трети экспертов Комитета (12) образуют кворум, а постановления Комитета принимаются большинством голосов присутствующих членов. Как правило, постановления Комитета одобряются без голосования.
Должностные лица Комитета избираются на двухгодичный срок и могут
быть переизбраны. В их число входят председатель, трое его заместителей, а
88
также докладчик, на которого возлагается обязанность готовить годовой доклад Генеральной Ассамблее.
Кроме того. Комитет избирает трех специальных докладчиков для исполнения особых функций.
Специальный докладчик по содействию в работе с сообщениями регистрирует поступающие сообщения в соответствии с процедурой, предусмотренной
Факультативным протоколом к Пакту, вступившим в силу в 1976 г. (I Факультативным протоколом), а также направляет государствам просьбы о временных мерах, которые могут быть необходимы в целях предотвращения
нанесения жалобщику непоправимого вреда (например, казни или выдачи
властям другого государства).
Специальный докладчик по последующей деятельности в связи с соображениями занимается отслеживанием выполнения рекомендаций Комитета по
индивидуальным сообщениям.
Специальный докладчик по заключительным замечаниям назначается для
наблюдения за принятием государствами - участниками Пакта последующих
мер, по имплементации заключительных замечаний и рекомендаций Комитета.
Организационное и техническое обеспечение деятельности Комитета осуществляется Секретариатом ООН. Генеральный секретарь ООН предоставляет необходимый персонал и материальные средства для эффективного осуществления функций Комитета в соответствии со ст. 36 Пакта. На практике
секретариатское обслуживание осуществляет Управление Верховного комиссара ООН по правам человека.
В настоящее время Комитет проводит свои сессии трижды в год - один раз в
Нью-Йорке и два раза в Женеве. С момента своего основания до конца 2011
г. Комитет провел 103 сессии. Длительность сессии обычно составляет три
недели. Кроме того, за неделю до сессии собирается рабочая группа, как правило, состоящая из 5 членов Комитета, которая действует в качестве предварительной инстанции в процедуре рассмотрения индивидуальных сообще89
ний. Например, группа может объявить сообщение приемлемым, однако
окончательное решение по приемлемости и по существу сообщения принимается на пленуме Комитета.
Раз в год Комитет представляет Генеральной Ассамблее через ЭКОСОС доклад о своей работе.
Основным видом деятельности Комитета является рассмотрение докладов
стран - участниц Пакта о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав,
признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использовании этих
прав. Первый доклад государства представляют в течение одного года после
вступления Пакта для них в силу, следующие - по требованию Комитета.
Первоначально интервал между докладами, как правило, составлял пять лет.
В 1997 г. практика несколько изменилась: в заключительных замечаниях по
итогам рассмотрения доклада Комитет указывает срок представления следующего доклада. Обычно интервал составляет 4-5 лет.
По получении доклада от государства Секретариат обеспечивает его перевод
на все языки ООН и размещает на официальном сайте. Существует практика
(хотя и не предусмотренная Пактом) направления неправительственными организациями и институтами гражданского общества "теневых" докладов, содержащих альтернативную информацию по соблюдению подотчетным государством положений Пакта.
Комитет изучает полученные материалы и препровождает государствамучастникам свои доклады и такие замечания общего порядка, которые он сочтет целесообразными. Комитет может также препроводить ЭКОСОС эти
замечания вместе с экземплярами докладов. Государства - участники Пакта
могут представлять Комитету свои соображения по любым таким замечаниям.
Государства, ратифицировавшие II Факультативный протокол к Пакту,
направленный на отмену смертной казни, включают в доклады, которые они
представляют Комитету, информацию о мерах, принятых ими для осуществления обязательств по данному протоколу.
90
Существующий порядок рассмотрения докладов был установлен в 2002 г.
Рассмотрение обычно проводится в два этапа.
На первой сессии доклад изучается в специальной группе, состоящей обычно
из 4-6 экспертов, один из которых назначается докладчиком. Как минимум
один из членов группы должен представлять регион, к которому принадлежит подотчетное государство. Группа с помощью Секретариата готовит список вопросов, который заблаговременно (примерно за полгода) направляется
заинтересованному государству. Полученные от государства ответы также
переводятся на все языки и публикуются.
В начале сессии, на которой должно состояться основное рассмотрение доклада. Комитет проводит закрытую встречу с представителями специализированных учреждений и органов ООН, выразивших желание представить
информацию по подотчетному государству. Часто Комитет неформально
консультируется и с представителями гражданского общества.
Рассмотрение доклада проходит в рамках официальных заседаний Комитета
в форме интерактивного диалога с делегацией государства - участника. Чаще
всего разговор ведется на темы, которые, по мнению Комитета, не получили
достаточного освещения в докладе и ответах на поставленные вопросы.
В 2001 г. в связи с ростом задолженности по докладам Комитет принял решение в особых случаях рассматривать положение в государствах - участниках Пакта без доклада, на основе имеющейся информации. Эта процедура задействуется, когда государство - участник Пакта в течение долгого времени
игнорирует запросы Комитета.
По итогам диалога с представителями заинтересованного государства Комитет готовит заключительные замечания. Их стандартная форма - короткое
вступление, перечисление позитивных аспектов, а также основные вопросы,
вызывающие озабоченность, и рекомендации. Последний раздел, как правило, составляет львиную долю заключительных замечаний: в нем отмечаются
нарушения обязательств или факты их недостаточного исполнения и предлагаются конкретные рекомендации по устранению недостатков.
91
Согласно практике, установленной в 2001 г., среди заключительных замечаний Комитет выделяет несколько приоритетных, по которым предлагает государству направить информацию в течение года. Ответы государства анализируются Специальным докладчиком по заключительным замечаниям, который представляет Комитету предложения по дальнейшим действиям. Комитет, например, может запросить у государства дополнительную информацию,
переназначить время представления следующего доклада и т.д. Нежелание
государства сотрудничать с докладчиком отражается в докладах Комитета
Генеральной Ассамблее.
В 2010 г. Комитет инициировал альтернативную процедуру представления
докладов. В соответствии с ней государству направляется предварительный
список вопросов, на основе которого готовится основной доклад. Эта процедура позволяет сэкономить время и ресурсы, исключив стадию подготовки и
анализа первоначального доклада.
Рассмотрение периодических докладов является основной, но отнюдь не
единственной обязанностью Комитета. В соответствии со ст. 41 Пакта он
уполномочен получать и рассматривать утверждения государства - участника
Пакта о том, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств по нему. Данная статья носит факультативный характер, т.е. вступает
в силу для государства по заявлению последнего, а не при ратификации Пакта. Оба заинтересованных государства должны признать соответствующую
компетенцию Комитета: в иных случаях сообщения к рассмотрению не принимаются.
Для рассмотрения и урегулирования подобных межгосударственных споров
Пактом предусмотрена развернутая и сложная процедура - заслушивание докладов, посредничество и даже назначение согласительных комиссий. Вместе
с тем за более, чем 35-летнюю историю Комитета эта процедура ни разу не
применялась.
Третьим важным направлением работы Комитета является рассмотрение индивидуальных жалоб. В соответствии с Факультативным протоколом к Пак92
ту, вступившим в силу 23 марта 1976 г.. Комитет наделяется компетенцией
принимать и рассматривать сообщения от лиц, подлежащих юрисдикции
государства - участника протокола, которые утверждают, что они являются
жертвами нарушения данным государством - участником какого-либо из
прав, изложенных в Пакте.
По получении сообщения Комитет доводит его до сведения заинтересованного государства и запрашивает информацию по существу, а также на предмет
приемлемости. Условиями приемлемости являются исчерпание всех внутренних средств правовой защиты (за исключением случаев, когда этот процесс неоправданно затягивается), а также то, что этот же вопрос не рассматривается в соответствии с другой процедурой международного разбирательства или урегулирования. Комитет может признать неприемлемыми анонимные сообщения, а также жалобы, которые не совместимы с положениями
Пакта или представляют собой злоупотребление правом на петицию.
В случае принятия сообщения в производство Комитет рассматривает его, а
также информацию заинтересованного государства на закрытых заседаниях и
сообщает свои соображения обеим сторонам. И те и другие могут представить дополнительные сведения и доводы. На практике рассмотрение сообщений нередко затягивается на годы и даже десятилетия.
Краткий отчет о рассмотрении Комитетом индивидуальных сообщений, в
рамках установленной факультативным протоколом процедуры включается в
ежегодные доклады Комитета Генеральной Ассамблее.
Комитет регулярно издает замечания общего порядка, которые толкуют отдельные положения Пакта и развивают их или же комментируют применение
обязательств государств по Пакту к отдельным категориям населения,
например негражданам. Эти замечания не имеют юридически обязывающего
характера, однако учитываются Комитетом при рассмотрении докладов и
государствами - при их подготовке. Кроме того, ссылки и выдержки из них
активно используются в резолюциях органов ООН (Генеральной Ассамблеи,
Совета по правам человека и т.д.).
93
Некоторые замечания общего порядка носят процедурный характер и подробно разъясняют технические вопросы - представление докладов и т.д.
С 1980 по 2011 г. Комитет выпустил 34 замечания общего порядка.
Комитет по правам человека не проводит расследований по информации об
отдельных случаях серьезных нарушений государствами обязательств по
Пакту.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам.
Комитет по экономическим, социальным и культурным правам занимает
уникальное положение в системе конвенционных механизмов. Это единственный договорный орган, который не был учрежден непосредственно положениями договора. Функциями по контролю за соблюдением государствами - участниками Международного пакта об экономических, социальных и
культурных правах (МПЭСКП) своих обязательств по Пакту наделён ЭКОСОС. Совет уполномочен принимать доклады государств, рассматривать их,
выносить рекомендации и взаимодействовать со специализированными
учреждениями ООН в этой связи.
В резолюции 1988(1.Х) ЭКОСОС постановил учредить для рассмотрения поступающих докладов сессионную рабочую группу. Решением 1978/10 был
определен ее состав - по 3 государства - члена ЭКОСОС, являющихся одновременно участниками Пакта, от каждой региональной группы. В 1982 г.
принцип формирования рабочей группы был изменен - официальные представители государств уступили место правительственным экспертам. В 1985
г. группа была преобразована в Комитет по экономическим, социальным и
культурным правам, который функционирует до настоящего времени.
Членство и организация работы.
Комитет состоит из 18 экспертов, которые выступают в личном качестве и
обладают признанной компетенцией в области прав человека.
94
При избрании членов Комитета должным образом учитываются справедливое географическое распределение и представительство различных форм социальных и правовых систем. 15 мест распределено поровну между региональными группами, тогда как оставшиеся три - пропорционально увеличению общего числа участников от каждой региональной группы. Эксперты
избираются на сессиях ЭКОСОС прямым тайным голосованием сроком на
четыре года из числа выдвинутых государствами - участниками Пакта кандидатов. Выборы проходят раз в два года.
Комитет проводит две трехнедельные сессии в год в Отделении ООН в Женеве. По состоянию на конец 2011 г. он провел 47 сессий. Кроме того, дважды в год по неделе собирается предсессионная рабочая группа, которая
изучает доклады государств и формирует списки дополнительных вопросов.
Должностные лица Комитета (председатель, три его заместителя и докладчик) избираются сроком на два года с возможностью переизбрания.
Комитет представляет доклады о своей деятельности ЭКОСОС.
Организационно-техническое обеспечение деятельности Комитета осуществляет Генеральный секретарь ООН.
Мандат Комитета определен главой 4 Пакта и резолюциями ЭКОСОС. Основная его обязанность - рассмотрение периодических докладов государств о
принимаемых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению соблюдения
прав, признаваемых в Пакте, которые они обязаны представлять каждые четыре года.
Первоначально доклад анализируется предсессионной рабочей группой, которая на его основании и с учетом информации из альтернативных источников готовит и направляет список дополнительных вопросов государствуучастнику. Доклад, вопросы и ответы государства на них публикуются.
Рассмотрение доклада проходит в формате интерактивного диалога с делегацией заинтересованного государства. В диалоге имеют право участвовать
представители органов и специализированных учреждений ООН.
95
По итогам рассмотрения доклада Комитет готовит заключительные замечания и рекомендации, которые затем препровождаются заинтересованному
государству. Выполнение рекомендаций государством, как правило, оценивается в ходе рассмотрения следующего периодического доклада, однако
Комитет вправе запросить информацию по отдельным рекомендациям и через определенный срок. Такие запросы берутся на контроль предсессионной
рабочей группой.
Комитет не располагает процедурой рассмотрения индивидуальных жалоб
или сообщений. Соответствующий факультативный протокол к Пакту был
одобрен Генеральной Ассамблеей ООН в 2008 г. и открыт для подписания и
ратификации. На момент написания настоящего пособия он не вступил в силу - для этого требуется его ратификация как минимум десятью государствами - участниками Пакта.
Комитет не имеет полномочий проводить расследования или принимать сообщения от государств о нарушениях другими государствами их обязательств по Пакту.
Важной формой работы Комитета являются замечания общего порядка, которые разъясняют положения Пакта и указывают пути и способы более полного соблюдения государствами-участниками своих обязательств. По состоянию на конец 2011 г. Комитет принял 21 такое замечание.
Один раз за сессию Комитет проводит общую дискуссию на тему, имеющую
непосредственное отношение к его мандату. Дискуссия носит открытый
формат.
Комитет по ликвидации расовой дискриминации.
Комитет по ликвидации расовой дискриминации - первый договорный орган
по правам человека. Он был образован в 1970 г. в соответствии с положениями Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.
96
Членство и организация работы.
Комитет состоит из 18 экспертов. Члены Комитета выступают в личном качестве и должны обладать высокими моральными качествами и признанной
беспристрастностью.
Эксперты избираются государствами - участниками Конвенции из числа своих граждан. Каждое государство имеет право выдвинуть не более одного
кандидата. При избрании учитывается справедливое географическое распределение и представительство различных форм цивилизации, а также главных
правовых систем.
Избрание осуществляется на четырехлетний срок прямым тайным голосованием на заседании государств - участников Конвенции, которое проводится
раз в два года. На каждом заседании избирается по девять экспертов. Для заполнения непредвиденных вакансий государство - участник Конвенции,
гражданином которого является выбывший эксперт, назначает другого эксперта из числа своих граждан при условии одобрения Комитетом.
Ежегодно через Генерального секретаря ООН Комитет представляет Генеральной Ассамблее доклад о своей деятельности.
Сессии Комитета, как правило, проходят в Отделении ООН в Женеве дважды
в год. В настоящее время продолжительность каждой составляет четыре недели. По состоянию на конец 2011 г. было проведено 79 сессий.
Комитет устанавливает собственные правила процедуры и избирает должностных лиц - председателя, трех заместителей и докладчика - сроком на два
года. Кроме того, существует пост координатора по последующим действиям, который назначается для наблюдения за принятием государствами участниками Конвенции мер по имплементации отдельных заключительных
замечаний и рекомендаций. Генеральный секретарь ООН технически обеспечивает работу Комитета.
Комитет рассматривает периодические доклады, которые государства участники Конвенции обязаны представлять раз в два года и по требованию
Комитета. На практике, однако. Комитет обычно просит представить свод97
ные доклады за несколько отчетных периодов и рассматривает их раз в четыре - шесть лет.
Практика Комитета по рассмотрению периодических докладов почти во всем
совпадает с практикой других договорных органов. По каждой подотчетной
стране назначается докладчик; на основе доклада и альтернативной информации формулируется список предварительных вопросов. Рассмотрение докладов и ответов заинтересованного государства проходит путем интерактивного диалога с экспертами. По итогам рассмотрения составляются заключительные замечания и рекомендации, которые затем препровождаются подотчетному государству и публикуются. Комитет может запросить отдельно
представить информацию по рекомендациям, требующим, по его мнению,
срочного исполнения.
Комитет может делать предложения и общие рекомендации, которые основываются на изучении докладов и информации, поступившей от государств участников Конвенции. Такие предложения и общие рекомендации сообщаются Генеральной Ассамблее вместе с замечаниями государств - участников
Конвенции, если таковые имеются.
По состоянию на 2011 г. Комитет принял 33 общие рекомендации (замечания
общего порядка).
В соответствии со ст. 14 Конвенции Комитет в пределах его юрисдикции
наделяется полномочиями принимать и рассматривать сообщения от отдельных лиц или групп лиц, которые утверждают, что они являются жертвами
нарушения государством-участником, заявившим о признании такой компетенции, каких-либо прав, изложенных в Конвенции. По получении такого сообщения и при условии исчерпания предусмотренных Конвенцией внутренних средств правовой защиты Комитет конфиденциально доводит сообщение
до сведения заинтересованного государства. В случае признания сообщения
приемлемым Комитет рассматривает вопрос по существу и направляет петиционеру и заинтересованному государству свои рекомендации, краткое ре98
зюме которых может быть включено в ежегодный доклад Генеральной Ассамблее ООН.
Конвенция также предусматривает процедуру межгосударственных жалоб в
соответствии с которой государство-участник может довести до сведения
Комитета информацию о том, что другое государство-участник не выполняет
положений Конвенции. После анализа информации от обеих сторон председатель назначает согласительную комиссию из пяти человек, которые могут
быть или не быть членами Комитета. Комиссия представляет свои добрые
услуги заинтересованным государствам в целях урегулирования спора на основе соблюдения положений Конвенции.
В более поздних договорах по правам человека эта процедура является факультативной. За все время существования Комитета она не задействовалась.
Еще одна, сейчас уже изжившая себя функция Комитета - рассмотрение копий петиций от жителей подопечных и несамоуправляющихся территорий в
компетентные органы ООН (прежде всего, имеются в виду Совет по опеке,
ЭКОСОС и Генеральная Ассамблея). Кроме того. Комитет уполномочен получать от компетентных органов ООН доклады о законодательных, судебных, административных и других мероприятиях, непосредственно относящихся к принципам и целям Конвенции и проводимых управляющими державами на таких территориях, а также выражать по этому поводу свое мнение и делать рекомендации этим органам.
Одной из форм работы Комитета являются тематические дискуссии, в ходе
которых обсуждаются вопросы, связанные с имплементацией положений
Конвенции. Они проводятся в неформальном порядке, к участию приглашаются все заинтересованные стороны - государства, межправительственные и
неправительственные организации. Затем Комитет продолжает обсуждение
темы в форме открытого пленарного заседания.
Нехарактерной для других договорных органов формой работы Комитета является процедура раннего предупреждения и незамедлительных действий.
Эта деятельность осуществляется с 1993 года и подразумевает вмешатель99
ство Комитета в целях недопущения перерастания существующей проблемы
в области расовой дискриминации в конфликт (меры раннего предупреждения) или в целях прекращения нарушений (незамедлительные действия).
Вопрос о необходимости задействования данных процедур в каждом конкретном случае первоначально рассматривается в закрытом формате рабочей
группой Комитета, состоящей из пяти его членов. Затем Комитет анализирует тему и предложения рабочей группы и принимает решения, которые могут
содержать рекомендации заинтересованному государству по исправлению
ситуации, запросы о представлении Комитету дополнительных сведений,
просьбы о включении соответствующей информации в периодические доклады и т.д. Кроме того, в своем решении Комитет может прямо или через
Генерального секретаря обратиться к имеющим отношение к делу органам
ООН (Совету по правам человека и его механизмам, Секретариату, Совету
Безопасности и др.) или предложить направить одного или нескольких своих
членов в заинтересованное государство для содействия в исправлении ситуации.
Комитет не ведет расследований в связи с сообщениями о конкретных случаях нарушений государствами прав, закрепленных в Конвенции. Вместе с тем
некоторые элементы этой деятельности присутствуют в процедуре раннего
предупреждения и незамедлительных действий.
Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин.
Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин был учрежден
в 1981 г. на основании положений Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г.
Членство и организация работы.
Комитет состоит из 23 экспертов. В момент вступления Конвенции в силу
экспертов было 18; затем, после ее ратификации 35 государствами, их число
было увеличено.
100
Члены Комитета избираются государствами - участниками из числа своих
граждан и выступают в личном качестве. При этом учитывается справедливое географическое распределение и представительство различных форм цивилизации, а также основных правовых систем. Они должны обладать высокими нравственными качествами и признанной компетенцией в области,
охватываемой Конвенцией. Каждое государство имеет право выдвинуть не
более одного кандидата.
Избрание осуществляется на четырехлетний срок прямым тайным голосованием на заседании государств - участников Конвенции, которое регулярно
проводится в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке. Члены Комитета имеют право быть переизбранными в случае повторного выдвижения их кандидатур.
Каждые два года избирается 12 и экспертов соответственно. В случае смерти
или выхода в отставку какого-либо члена Комитета или если он или она по
какой-либо иной причине не может более исполнять обязанности члена Комитета, государство-участник, выдвинувшее данного члена Комитета, назначает другого эксперта из числа своих граждан на оставшийся срок при условии одобрения Комитетом.
Интересный факт: из более сотни экспертов, работавших в Комитете в разное
время, лишь четверо были мужчинами.
Комитет устанавливает собственные правила процедуры и избирает своих
должностных лиц - председателя, трех заместителей и докладчика - на двухлетний срок. Должностные лица могут переизбираться при условии соблюдения принципа ротации.
Хотя Конвенция не ограничивает Комитет в выборе места проведения сессий, все они проходят в штаб-квартире ООН в Нью-Йорке. С начала работы в
1981 г. до конца 2011 г. Комитет провел 50 сессий. С учетом постепенного
роста числа участников Конвенции количество и продолжительность сессий
увеличились за это время с одной двухнедельной до трех трехнедельных в
год.
101
Согласно Конвенции Генеральный секретарь ООН предоставляет необходимый персонал и материальные средства для эффективного осуществления
функций Комитета. Первоначально деятельность Комитета обеспечивал Отдел по улучшению положения женщин, затем - Управление Верховного комиссара ООН по правам человека.
Комитет ежегодно представляет Генеральной Ассамблее ООН через ЭКОСОС доклад о своей деятельности. Доклады препровождаются Комиссии по
положению женщин для информации.
Главной обязанностью Комитета является рассмотрение докладов государств
- участников Конвенции о законодательных, судебных, административных
или других мерах, принятых ими для выполнения ее положений, и о прогрессе, достигнутом в этой связи. В докладах могут указываться факторы и трудности, влияющие на степень выполнения государствами своих обязательств
по Конвенции.
В первый раз государство - участник Конвенции представляет доклад в течение одного года со дня ее вступления в силу для него; после этого, как правило, раз в четыре года. Комитет может запросить доклад и в другие сроки.
По каждому государству, доклад которого намечено рассмотреть на одной из
будущих сессий. Комитет назначает докладчика. Докладчик готовит предварительный перечень тем и вопросов к государству-участнику, принимая во
внимание полноту направленной информации, изменения в ситуации в государстве за период с момента представления доклада и т.д. Помимо этого,
принимается во внимание информация от специализированных учреждений
ООН, ее органов, фондов и программ, а также неправительственных организаций и национальных правозащитных учреждений.
Список тем и вопросов затем утверждается предсессионной рабочей группой,
в которую обычно входят пять экспертов Комитета, и препровождается заинтересованному государству. Доклад, дополнительные вопросы, ответы государства на них и информация из альтернативных источников публикуются на
веб-сайте Управления Верховного комиссара ООН по правам человека.
102
Само рассмотрение доклада и ответов на дополнительные вопросы проводится в ходе официальных заседаний Комитета посредством интерактивного
диалога. На данном этапе Комитет не рассматривает доклады в отсутствие
представителей государства-участника. В исключительных случаях и при
условии представленности государства-участника оценка выполнения последним своих обязательств по Конвенции может быть проведена и без доклада.
По итогам рассмотрения докладов Комитет на закрытых заседаниях готовит
заключительные замечания. Первоначальный их проект составляется докладчиком с помощью Секретариата. Помимо субстантивных рекомендаций по
выполнению положений Конвенции заключительные замечания содержат
информацию о сроках представления следующих докладов. После утверждения Комитетом заключительные замечания препровождаются заинтересованному государству.
В 2008 г. Комитет внедрил процедуру контроля за исполнением отдельных
рекомендаций. В заключительные замечания включается просьба к государству представить информацию об их имплементации в течение двух лет.
Комитет может предложить специализированным учреждениям ООН представить доклады об осуществлении Конвенции в областях, входящих в сферу
их деятельности. Кроме того, специализированные учреждения имеют право
быть представленными при рассмотрении вопросов об осуществлении положений Конвенции, относящихся к их компетенции.
В соответствии с Факультативным протоколом к Конвенции, вступившим в
силу 22 декабря 2000 г. Комитет уполномочен принимать и рассматривать
сообщения от отдельных лиц или групп лиц от их имени с утверждениями,
что они являются жертвами нарушения государством - участником Протокола, под юрисдикцию которого они подпадают, какого-либо из прав, изложенных в Конвенции. После установления приемлемости сообщений Комитет
рассматривает их на закрытых заседаниях и препровождает свои мнения и
рекомендации заинтересованным сторонам. Комитет также может предло103
жить государствам - участникам Протокола представить информацию об исполнении рекомендаций в рамках периодической отчетности по осуществлению обязательств по Конвенции.
Факультативный протокол устанавливает конфиденциальную процедуру расследования сообщений о серьезных и систематических нарушениях изложенных в Конвенции прав. Если Комитет получает достоверную информацию,
свидетельствующую о таких нарушениях, он с учетом предварительных замечаний государства-участника может назначить одного или нескольких
своих членов для проведения расследования. С согласия государстваучастника расследование может включать посещение его территории.
Изучив результаты расследования, Комитет препровождает их заинтересованному государству - участнику Протокола вместе с замечаниями и рекомендациями. В течение шести месяцев с момента получения этой информации государство обязано направить свои комментарии. Комитет может также
запросить дальнейшую информацию по исполнению рекомендаций в рамках
периодической отчетности или отдельно.
Государство - участник Протокола может до вступления такового для него в
силу заявить о непризнании процедуры расследования. Заявление может
быть отозвано в любой момент.
Важным направлением работы Комитета является подготовка общих рекомендаций. Они касаются толкований отдельных положений Конвенции, тематических вопросов (например, насилия в отношении женщин или защиты
прав пожилых женщин), организационно-процедурных моментов и др. По
состоянию на 2011 г. Комитет принял 28 общих рекомендаций.
В практику Комитета входит и принятие заявлений, выражающих позицию в
связи с важными международными событиями и проблемами, влияющими на
осуществление положений
Конвенции. Спектр вопросов, по которым принимались подобные заявления,
весьма широк - оговорки к Конвенции, положение женщин в Ираке, десяти104
летняя годовщина обзора и оценки хода осуществления Пекинской декларации и Платформы действий, международный финансовый кризис и т.д.
Комитет против пыток.
Комитет против пыток был создан в 1987 г. в соответствии с положениями
Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1985 г.
Членство и организация работы.
Комитет СОСТОИТ из 10 экспертов, действующих в личном качестве и избираемых государствами - участниками Конвенции на их совещаниях, которые проводятся раз в два года. Должное внимание при избрании уделяется
справедливому географическому распределению и целесообразности участия
лиц, имеющих юридический опыт. Кроме того, государства-участники учитывают целесообразность выдвижения лиц, которые являются также членами
Комитета по правам человека (см. выше) и изъявляют желание работать в
Комитете против пыток.
Члены Комитета должны обладать высокими моральными качествами и признанной компетенцией в области прав человека. Каждое государство имеет
право выдвинуть не более одного кандидата из числа своих граждан.
Избрание осуществляется на четырехлетний срок прямым тайным голосованием. Члены Комитета имеют право быть переизбранными при повторном
выдвижении их кандидатур. Каждые два года избирается по 5 экспертов. В
случае досрочного прекращения полномочий государство-участник предлагает другого эксперта из числа своих граждан на оставшийся срок. Его кандидатура утверждается по "процедуре молчания" - считается одобренной, если половина или более государств-участников не возразили в течение шести
недель после получения информации о предлагаемом назначении от Генерального секретаря ООН.
105
Комитет избирает должностных лиц (председателя, трех заместителей и докладчика) сроком на два года с возможностью повторного избрания, а также
устанавливает собственные правила процедуры. Конвенция устанавливает,
что шесть членов Комитета образуют кворум, а решения принимаются большинством голосов присутствующих экспертов.
Организационно-техническое обеспечение деятельности Комитета осуществляется Генеральным секретарем ООН, который обеспечивает необходимый
персонал и условия для эффективного осуществления Комитетом его функций.
Комитет проводит в Отделении ООН в Женеве две четырехнедельные (до
2011 г. - трехнедельные) сессии в год. Предусмотрена также возможность созыва специальных сессий по инициативе большинства членов Комитета или
в случае обращения государства - участника Конвенции.
Ежегодно Комитет представляет доклады по итогам своей работы Генеральной Ассамблее ООН и государствам - участникам Конвенции.
Как и другие договорные органы. Комитет против пыток рассматривает доклады стран - участниц Конвенции о принятых мерах по осуществлению обязательств по ней. Первый доклад государства обязаны представить в течение
одного года после вступления Конвенции в силу для них; последующие - раз
в четыре года или по запросу Комитета.
Комитет заблаговременно (как правило, за год) составляет список государств, доклады которых будут рассматриваться на его предстоящих сессиях.
По каждой стране назначаются два докладчика из числа членов Комитета. На
основании доклада, предыдущих заключительных замечаний и рекомендаций, а также информации из альтернативных источников (ООН и её органы и
механизмы, региональные контрольные процедуры в области прав человека,
национальные правозащитные учреждения, неправительственные организации и т.д.) они готовят список дополнительных вопросов. Список публикуется и загодя препровождается заинтересованному государству, которое должно направить письменные ответы на них.
106
Рассмотрение докладов Комитет, как и другие договорные органы, проводит
в ходе регулярных сессий в формате интерактивного диалога с представителями государства-участника. По итогам диалога формулируются заключительные замечания и рекомендации, которые затем препровождаются заинтересованному государству.
В отдельных случаях Комитет может потребовать у подотчетного государства направления информации об исполнении отдельных рекомендаций в течение года. В таких случаях один из экспертов назначается докладчиком, который берет этот вопрос на контроль.
Доклады, дополнительные вопросы, ответы на них, заключительные замечания и комментарии государств публикуются в Интернете. Доклады, кроме
того, препровождаются Генеральным секретарем ООН всем участникам Конвенции.
Другой важной функцией Комитета является проведение конфиденциальных
расследовании по обоснованным данным о систематическом применении
пыток на территории страны - участницы Конвенции. По получении такой
информации Комитет предлагает заинтересованному государству сотрудничать в ее рассмотрении и представить свои замечания. Затем Комитет может
назначить одного или нескольких своих членов для проведения конфиденциального расследования. С согласия заинтересованного государства расследование может включать посещение его территории.
По окончании расследования Комитет направляет государству его результаты, а также собственные замечания и предложения. После консультаций с заинтересованным государством Комитет может принять решение о включении краткого отчета о результатах работы в свой ежегодный доклад.
По аналогии с некоторыми другими договорными органами Комитет против
пыток может рассматривать сообщения государств - участников Конвенции о
том, что другие государства-участники не выполняют своих обязательств но
ней. Условием запуска этой процедуры является признание соответствующей
компетенции Комитета обоими заинтересованными государствами.
107
Сообщения рассматриваются в конфиденциальном порядке. Комитет оказывает добрые услуги в целях дружественного разрешения вопроса на основе
уважения обязательств, предусмотренных в Конвенции. С этой целью Комитет может при необходимости учредить специальную согласительную комиссию.
На практике эта процедура ни разу не задействовалась.
Конвенция предусматривает и полномочия Комитета рассматривать индивидуальные сообщения о нарушениях государством-участником ее положений.
Соответствующая статья Конвенции носит факультативный характер: государства-участники могут в любое время заявить о признании компетенции
Комитета получать и рассматривать сообщения лиц, находящихся под его
юрисдикцией, которые утверждают, что они являются жертвами нарушения
государством-участником положений Конвенции, или сообщения такого рода, поступающие от их имени.
По получении сообщения Комитет определяет его приемлемость. Основными
критериями таковой являются определенность автора, совместимость с положениями Конвенции и отсутствие злоупотребления правом на подачу сообщений. Все сообщения, отвечающие этим критериям, доводятся до сведения заинтересованного государства.
Комитет не принимает сообщения к рассмотрению до тех пор, пока не убедится в исчерпании всех внутренних средств правовой защиты (за исключением случаев, когда применение этих средств неоправданно затягивается или
вряд ли окажет эффективную помощь жертве нарушения), а также в том, что
сообщение не рассматривается, и не рассматривалось по какой-либо другой
процедуре международного расследования или урегулирования.
Рассмотрение проводится в закрытом формате с учетом информации по существу от заявителей или их представителей и заинтересованного государства. По его итогам Комитет направляет свои мнения обеим сторонам.
Определенными полномочиями Комитет наделен в соответствии с вступившим в силу 22 июня 2006 г. Факультативным протоколом к Конвенции. Ко108
митет рассматривает ежегодные доклады Подкомитета по предупреждению
пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, имеет право выступать с публичными заявлениями или обнародовать отдельные доклады Подкомитета в случае отказа государства - участника Протокола сотрудничать с последним. Также Комитет
имеет право продлить с 3 до 5 лет период отсрочки исполнения государством-участником своих обязательств по некоторым положениям Протокола.
Как и многие другие договорные органы. Комитет издает замечания общего
порядка по вопросам разъяснения или применения отдельных положений
Конвенции. По состоянию на конец 2011 г. их выпущено всего два. Другой
формой выражения мнения Комитета являются публичные заявления по актуальным вопросам, имеющим отношение к претворению в жизнь положений Конвенции. Эти заявления делаются как собственно Комитетом, так и
совместно с другими органами ООН или договорными органами.
В 2007 г. Комитет впервые внедрил факультативную процедуру составления
докладов, согласно которой заинтересованное государство готовит доклад с
учетом замечаний и вопросов, заблаговременно направленных Комитетом.
Тем самым совмещаются этапы представления периодического доклада и ответа на дополнительные вопросы. В 2010 г. аналогичная процедура была
принята и Комитетом по правам человека.
Комитет по правам ребенка.
Комитет по правам ребенка был образован в соответствии со ст. 43 Конвенции о нравах ребенка 1989 г.
Членство и организация работы.
В Комитет входят 18 экспертов, действующих в личном качестве и избираемых тайным голосованием в ходе совещания стран - участниц Конвенции из
числа граждан этих стран с учетом принципа справедливого географического
распределения и представительства главных правовых систем. Члены Коми109
тета должны обладать высокими нравственными качествами и признанной
компетенцией в области, охватываемой Конвенцией. Каждое государство
имеет право выдвинуть не более одного кандидата.
Члены Комитета избираются на четырехлетний срок и имеют право быть переизбранными при повторном выдвижении их кандидатур. В случае досрочного прекращения полномочий члена Комитета государство-участник, выдвинувшее данного члена Комитета, назначает другого эксперта из числа
своих граждан на оставшийся срок при условии одобрения Комитетом.
Комитет избирает своих должностных лиц на двухлетний срок. В их число
входят председатель, четыре его заместителя и докладчик.
Конвенция оставляет место проведения сессий на усмотрение Комитета. Их
длительность определяется совещанием государств - участников Конвенции
при условии одобрения Генеральной Ассамблеей ООН. Как правило, сессии
продолжительностью по три недели каждая проводятся в Отделении ООН в
Женеве три раза в год - в январе, мае и сентябре. С начала своей работы в
1991 г. по конец 2011 г. Комитет провел 58 сессий.
Комитет устанавливает свои собственные правила процедуры.
Организационно-техническое обеспечение деятельности Комитета осуществляет Секретариат ООН. Генеральный секретарь предоставляет необходимый
персонал и материальные средства для эффективного осуществления Комитетом своих функций в соответствии с Конвенцией.
Доклады о деятельности Комитета один раз в два года представляются Генеральной Ассамблее через посредство ЭКОСОС.
Государства - участники Конвенции обязуются представлять Комитету через
Генерального секретаря ООН доклады о принятых ими мерах по закреплению признанных в Конвенции прав и о прогрессе, достигнутом в осуществлении этих прав. Рассмотрение докладов является основной функцией Комитета.
Первоначальный доклад представляется в течение двух лет после вступления
Конвенции в силу для соответствующего государства-участника, впослед110
ствии - через каждые пять лет. В докладах указываются факторы и затруднения (если таковые имеются), влияющие на степень выполнения обязательств
по Конвенции. Доклады должны содержать информацию, достаточную для
обеспечения полного понимания Комитетом действия Конвенции в подотчетной стране.
С учетом значительной загруженности программы работы Комитета предусмотрено представление сводных докладов (как правило, за два пятилетних
периода).
Государства - участники факультативных протоколов к Конвенции (Факультативный протокол, касающийся торговли детьми, детской проституции и
детской порнографии, вступивший в силу 18 января 2002 г., и Факультативный Протокол, касающийся участия детей в вооруженных конфликтах, вступивший в силу 12 февраля 2002 г.) обязаны включать в свои доклады и информацию об исполнении положений протоколов. Если ратифицировавшее
Протокол государство не является полноправным участником Конвенции
(протоколы такую опцию предусматривают), оно препровождает Комитету
доклад об исполнении положений Протокола раз в пять лет.
В случае если государство-участник регулярно не представляет доклады.
Комитет может рассмотреть возможность обсуждения ситуации в нем на основе имеющихся сведений. О принятии такого решения Комитет информирует заинтересованное государство.
В соответствии с положениями Конвенции Комитет имеет право запрашивать у государств-участников дополнительную информацию, касающуюся ее
осуществления.
Первоначальное рассмотрение доклада проводится предсессионной рабочей
группой Комитета на неформальном заседании, на которое могут быть приглашены представители органов и специализированных учреждений ООН,
неправительственных организаций, экспертных кругов. Помимо собственно
доклада рассматривается информация из альтернативных источников, в
111
первую очередь из структур ООН и других договорных органов по правам
человека.
По результатам неформального рассмотрения готовится список вопросов, который по дипломатическим каналам препровождается заинтересованному
государству. Как правило, направление списка сопровождается просьбой
представить ответы загодя, с тем, чтобы они могли быть переведены на все
официальные языки ООН.
Обсуждение докладов осуществляется в ходе интерактивного диалога с
представителями подотчетного государства. По итогам этого обсуждения
Комитет готовит заключительные замечания, которые по формату и характеру напоминают аналогичные замечания Комитета по правам человека и других договорных органов по правам человека.
ЮНИСЕФ и другие органы, и специализированные учреждения ООН могут
быть представлены при рассмотрении отдельных вопросов осуществления
Конвенции, входящих в их компетенцию. Комитет вправе запрашивать у них
экспертные заключения и препровождать доклады государств-участников, в
которых содержится просьба о технической консультации или помощи или
указывается на потребность в этом, а также (при наличии) замечания и предложения Комитета относительно подобных просьб или указаний.
Наряду с рассмотрением докладов Комитет выполняет и ряд других функций. Так, согласно Конвенции у него есть право своего рода "законодательной инициативы" в Генеральной Ассамблее. Комитет может рекомендовать
Ассамблее предложить Генеральному секретарю провести от ее имени исследования по отдельным вопросам, касающимся прав ребенка. Кроме того,
Комитет может вносить предложения и рекомендации общего характера, основанные на информации, которую он получает от государств и органов и
специализированных учреждений ООН. Они препровождаются любому заинтересованному государству-участнику и сообщаются Генеральной Ассамблее наряду с замечаниями государств-участников, если таковые имеются.
112
Комитет по правам ребенка пока не рассматривает индивидуальных сообщений, не рассматривает жалоб, государств на невыполнение другими государствами положений Конвенции и не ведет расследований. Факультативный
протокол к Конвенции, предусматривающий такие возможности, был разработан соответствующей рабочей группой Совета ООН по правам человека в
2010-2011 гг., без голосования одобрен пленумом Совета на его 17-й сессии и
принят Генеральной Ассамблеей на ее 66-й сессии. После вступления Протокола в силу, для чего требуется ратификация или присоединение к нему 10
государств, Комитет будет наделен этими полномочиями.
С частотой примерно раз в год Комитет проводит однодневную общую дискуссию. Она носит открытый характер: приглашаются представители государств, органов и специализированных учреждений ООН, неправительственных организаций, научного и экспертного сообщества, а также дети. Обычно
обсуждается какой-либо тематический вопрос, связанный с применением положений Конвенции в определенных обстоятельствах или в отношении определенной категории детей. Всего Комитет провел 19 таких дискуссий.
Как и другие договорные органы. Комитет по правам ребенка принимает замечания общего порядка, которые толкуют и развивают положения Конвенции (всего их пока 13). Кроме них, у Комитета есть и другая форма работы решения. Обычно они касаются процедурных вопросов (сроки представления
докладов, их формат, порядок заседаний), но ряд решений содержит и предметные рекомендации государствам и органам ООН относительно исполнения отдельных положений Конвенции.
Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей.
Комитет по защите нрав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей
функционирует с 2004 г. Он учрежден в соответствии со ст. 72 Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей
1990 г. для целей наблюдения за применением Конвенции.
113
Членство и организация работы.
Комитет состоит из 14 экспертов, избираемых и выполняющих свои функции
в личном качестве. Выборы проводятся путем тайного голосования на совещании государств - участников Конвенции. Каждое государство-участник
может выдвинуть по одному лицу из числа его собственных граждан. Учитывается справедливое географическое распределение, включая как государства
происхождения, так и государства работы по найму, а также представительство основных правовых систем. Члены Комитета должны обладать высокими моральными качествами, беспристрастностью и признанной компетентностью в области, охватываемой Конвенцией.
Срок полномочий экспертов составляет четыре года с возможностью дальнейшего переизбрания. Раз в год избирается половина членов Комитета.
Непредвиденные вакансии заполняются кандидатами от государств, представители которых занимали освободившиеся посты, при условии утверждения
Комитетом.
Комитет устанавливает свои собственные правила процедуры и избирает на
двухлетний срок должностных лиц - председателя, трех заместителей и докладчика. Его сессии проводятся в Отделении ООН в Женеве дважды в год;
общая продолжительность составляет три недели. За время с начала работы
по конец 2011 г. Комитет провел 15 сессий.
Ежегодно Комитет представляет Генеральной Ассамблее ООН доклад о выполнении Конвенции, содержащий его мнения и рекомендации, основанные,
в частности, на рассмотрении докладов и любых замечаний, представленных
государствами-участниками. Генеральный секретарь ООН препровождает
эти доклады ЭКОСОС, Совету по нравам человека, Генеральному директору
Международного бюро труда и другим соответствующим организациям. Генеральный секретарь ООН обеспечивает необходимый персонал и условия
для эффективного осуществления функций Комитета.
Основной род деятельности Комитета - рассмотрение периодических докладов государств - участников Конвенции о законодательных, судебных, адми114
нистративных и иных мерах, принятых ими для осуществления положений
Конвенции. Первоначально государства обязуются представить эти доклады
в течение одного года со дня вступления Конвенции в силу для них, далее раз в пять лет и всякий раз, когда Комитет просит об этом. По итогам рассмотрения докладов Комитет препровождает заинтересованному государству
- участнику такие замечания, какие он сочтет целесообразными. Государствоучастник, в свою очередь, может представить Комитету замечания по любым
его комментариям.
До рассмотрения докладов Комитетом Генеральный секретарь ООН направляет их копии Генеральному директору Международного бюро труда с тем,
чтобы дать бюро возможность представить экспертное мнение по вопросам,
регулируемым Конвенцией и входящим в сферу компетенции Международной организации труда. В ходе своей работы Комитет рассматривает представленные бюро замечания и материалы.
Порядок и процедура рассмотрения периодических докладов государств в
целом совпадают с аналогичными процедурами других договорных органов
по правам человека. Особенность состоит в том, что Комитет предлагает
Международному бюро труда назначать представителей для участия в заседаниях с правом совещательного голоса, а также может пригласить представителей других специализированных учреждений и органов ООН и межправительственных организаций, которые могут быть заслушаны на заседания
при рассмотрении вопросов, входящих в их компетенцию.
Как и ряд других договорных органов. Комитет уполномочен получать и рассматривать сообщения от государств - участников Конвенции о том, что другое государство-участник не выполняет своих обязательств по ней. Условием
приемлемости подобных сообщений является признание данной факультативной процедуры обеими заинтересованными сторонами. Комитет может
запросить информацию по существу вопроса и оказывать добрые услуги в
целях его дружественного разрешения на основе уважения обязательств, изложенных в Конвенции.
115
Эта процедура пока не вступила в силу. По состоянию на 2011 г. только два
государства (Мексика и Гватемала) признали соответствующую компетенцию Комитета.
Согласно ст. 77 Конвенции Комитет уполномочен получать и рассматривать
сообщения от отдельных лиц, которые утверждают, что государствоучастник, юрисдикции которого они подлежат, нарушило их личные права,
предусмотренные Конвенцией. Условием приемлемости сообщений является
наличие автора, отсутствие рассмотрения вопроса по существу в рамках другой процедуры международного разбирательства или урегулирования, а также исчерпание всех внутренних средств правовой защиты (за исключением
случаев, когда применение таких средств, по мнению Комитета, неоправданно затягивается или, скорее всего, не обеспечит эффективной защиты заинтересованному лицу).
В случае признания сообщения приемлемым Комитет запрашивает у заинтересованного государства информацию о положении дел, рассматривает на
закрытых заседаниях сообщения всех сторон и представляет свои соображения соответствующему государству-участнику и петиционеру.
Данная факультативная процедура также пока не вступила в силу.
Одной из форм работы Комитета являются общие дискуссии по тематическим вопросам, в которых помимо экспертов участвуют представители государств, НПО и международных организаций.
Как и другие договорные органы. Комитет готовит и публикует замечания
общего порядка. По состоянию на 2011 г. издано только одно замечание - о
трудящихся-мигрантах, работающих в качестве домашней прислуги.
Комитет не имеет полномочий проводить расследования.
Комитет по правам инвалидов.
Комитет по правам инвалидов был учрежден в соответствии со ст. 34 Конвенции о правах инвалидов 2006 г. Он начал функционировать в 2009 г. В со116
ответствии с Конвенцией юрисдикция Комитета распространяется не только
на государства, но и на их интеграционные объединения.
Членство и организация работы.
Комитет состоит из 18 экспертов, выступающих в личном качестве. Члены
Комитета должны обладать высокими моральными качествами и признанной
компетентностью и опытом в области, охватываемой Конвенцией.
Избираются члены Комитета тайным голосованием из списка кандидатов,
выдвинутых государствами-участниками из числа своих граждан, на заседаниях Конференции государств-участников. При этом уделяется внимание
справедливому географическому распределению, представительству различных форм цивилизации и основных правовых систем, сбалансированной
представленности полов и участию экспертов-инвалидов. Эксперты имеют
право на переизбрание, но только один раз. В случае появления непредвиденной вакансии государство-участник, выдвинувшее кандидатуру оставившего пост эксперта, на оставшийся срок полномочий назначает другого эксперта.
Комитет проводит в Женеве две сессии в год длительностью одна рабочая
неделя каждая. По состоянию на конец 2011 г. прошло 6 сессий. Раз в два года Комитет представляет Генеральной Ассамблее и ЭКОСОС доклад о своей
деятельности.
Комитет устанавливает собственные правила процедуры и избирает должностных лиц - председателя, трех его заместителей и докладчика.
Необходимый персонал и материальные средства для эффективного осуществления Комитетом своих функций в соответствии с Конвенцией предоставляются Генеральным секретарем ООН.
Основной обязанностью Комитета является рассмотрение периодических,
который государства-участники представляют первый раз в течение двух лет
после вступления Конвенции для них в силу, а затем - не реже чем раз в четыре года, а также тогда, когда просит Комитет.
117
Процедура рассмотрения доклада включает в себя этапы, характерные для
других договорных органов: анализ доклада, направление предварительного
списка вопросов, получение ответов, собственно рассмотрение в ходе интерактивного диалога с представителями заинтересованного государства. По
итогам рассмотрения Комитет составляет заключительные замечания, в которых выносит предложения и общие рекомендации, представляющиеся ему
уместными, и направляет их подотчетному государству. Комитет может также запрашивать у стран-участниц дополнительную информацию, имеющую
отношение к осуществлению положений Конвенции.
В отличие от других универсальных международных договоров по правам
человека в Конвенции непосредственно предусмотрены полномочия Комитета рассматривать выполнение государством своих обязательств в отсутствие
доклада на основе имеющейся информации.
Комитет также наделён правом направлять доклады государств-участников
специализированным учреждениям, фондам и программам Организации
Объединенных Наций, а также другим компетентным органам, чтобы те обратили внимание на просьбы о технической консультации или помощи либо
на указание о необходимости таковых.
В Конвенции подробно регламентированы взаимоотношения Комитета с
другими универсальными правозащитными органами. Специализированные
учреждения и другие органы ООН имеют право быть представленными при
рассмотрении вопроса об осуществлении положений Конвенции, которые
подпадают под их мандат. Когда Комитет считает это уместным, он может
предложить дать экспертное заключение относительно осуществления Конвенции или представить доклады о её имплементации в областях, относящихся к сфере их деятельности.
При выполнении своего мандата Комитет консультируется по мере необходимости с другими договорными органами на предмет того, чтобы обеспечивать согласованность в руководящих принципах представления докладов,
предложениях и общих рекомендациях, а также избегать дублирования и па118
раллелизма при осуществлении конвенционными механизмами своих функций.
Комитет не принимает и не рассматривает жалоб, государств-участников на
нарушение положений Конвенции другими государствами-участниками.
Согласно Факультативному протоколу к Конвенции Комитет уполномочен
принимать и рассматривать сообщения отдельных лиц или групп лиц, находящихся под юрисдикцией государства - участника Конвенции, которые заявляют, что являются жертвами нарушения этим государством-участником
положений Конвенции. Рассматриваются также сообщения от имени данных
лиц или групп лиц.
Сообщение признается неприемлемым, если оно анонимно, необоснованно,
недостаточно аргументировано, несовместимо с положениями Конвенции, не
исчерпаны все средства правовой защиты (за исключением случаев, когда их
применение неоправданно затягивается или вряд ли принесет действенный
эффект) или же представляет собой злоупотребление нравом петиции. Кроме
того, сообщение должно касаться событий, произошедших после вступления
в силу Протокола для государства-участника, а затронутый вопрос не должен
быть рассмотрен или рассматриваться в рамках другой процедуры международного разбирательства или урегулирования.
В случае признания приемлемости сообщения Комитет доводит его до сведения государства-участника и запрашивает информацию по сути вопроса. В
любой момент между получением сообщения и вынесением определения по
существу Комитет может направить соответствующему государствуучастнику для безотлагательного рассмотрения просьбу о принятии им временных мер, необходимых для избежания причинения возможного непоправимого вреда жертвам предполагаемого нарушения.
Сообщения рассматриваются на закрытых заседаниях. После их изучения
Комитет направляет свои предложения и рекомендации (если таковые имеются) заинтересованному государству и заявителю.
119
Факультативный протокол также предусматривает процедуру конфиденциального расследования. Если Комитет получает достоверные сведения, указывающие на серьезные или систематические нарушения государствомучастником прав, закрепленных в Конвенции, он предлагает этому государству представить замечания по данному вопросу. По изучению этих замечаний и другой имеющейся достоверной информации Комитет может поручить
одному или нескольким своим членам провести расследование и срочно
представить доклад. С согласия государства-участника расследование может
включать посещение его территории.
После изучения результатов такого расследования Комитет препровождает
их результаты заинтересованному государству вместе со своими комментариями и рекомендациями. В течение шести месяцев с этого момента государство представляет Комитету свои замечания.
В качестве последующих мер Комитет может рекомендовать государству
включить информацию о мерах, принятых в соответствии с полученными рекомендациями, в очередной периодический доклад или предложить направить ее отдельно.
Любое государство может заявить при ратификации Протокола о том, что не
признает данную компетенцию Комитета.
Одной из форм выражения Комитетом своего мнения являются заявления по
актуальным проблемам международной повестки дня, имеющим отношение
к соблюдению прав инвалидов. Кроме того. Комитет проводит однодневные
общие дискуссии в целях обсуждения применения отдельных положений
Конвенции.
По состоянию на 2011 г. Комитет не издал ни одного замечания общего порядка.
Комитет по насильственным исчезновениям.
Комитет по насильственным исчезновениям был создан в 2010 г. для осуществления положений Международной конвенции для защиты всех лиц от
120
насильственных исчезновений 2006 г. На момент написания данного пособия
Комитет провел лишь одну сессию.
Членство и организация работы.
Комитет состоит из 10 экспертов, обладающих высокими моральными качествами и признанной компетентностью в области прав человека, выступающих в личном качестве и действующих на основе принципа полной беспристрастности. Члены Комитета избираются государствами-участниками в соответствии с принципом справедливого географического распределения. При
этом учитывается интерес, который представляет участие в работе Комитета
лиц, имеющих соответствующий юридический опыт, а также сбалансированная представленность мужчин и женщин.
Выборы проводятся путем тайного голосования в ходе совещаний государств-участников, созываемых с этой целью раз в два года.
Члены Комитета избираются сроком на четыре года на основе списка кандидатов, рекомендованных государствами-участниками из числа их граждан.
Они могут быть переизбраны один раз. В случае досрочного прекращения
полномочий эксперта государство, выдвинувшее его, имеет право представить замену, которая проходит одобрение по "процедуре молчания", аналогичной процедуре Комитета против пыток.
Генеральный секретарь ООН предоставляет в распоряжение Комитета персонал и ресурсы, необходимые для эффективного осуществления его функций.
Комитет определяет свои правила процедуры.
Как и большинству других договорных органов. Комитету поручено рассматривать периодические доклады государств - участников Конвенции о
мерах, принятых ими во исполнение своих обязательств по ней. По результатам рассмотрения Комитет может издавать комментарии, замечания или рекомендации. Заинтересованное государство-участник получает сообщение о
комментариях, замечаниях или рекомендациях, на которые оно может ответить по своей собственной инициативе или по просьбе Комитета. Комитет
121
вправе также запросить у государств-участников дополнительную информацию, касающуюся осуществления Конвенции.
Другой обязанностью Комитета является сотрудничество с международными
организациями и институтами: всеми органами, бюро, специализированными
учреждениями и соответствующими фондами ООН, договорными органами,
специальными процедурами, соответствующими региональными межправительственными организациями или учреждениями, а также со всеми соответствующими национальными учреждениями, агентствами и бюро, занимающимися вопросами защиты всех лиц от насильственных исчезновений. В
контексте выполнения своих функций Комитет консультируется с другими
договорными органами, в том числе с Комитетом по правам человека, в целях обеспечения согласованности замечаний и рекомендаций.
Если Комитет получает достаточно, по его мнению, обоснованные свидетельства того, что на территории, находящейся под юрисдикцией какоголибо государства-участника, широко или систематически практикуются
насильственные исчезновения, он может, предварительно запросив у заинтересованного государства сведения о ситуации, в срочном порядке довести
этот вопрос до сведения Генеральной Ассамблеи ООН через посредство Генерального секретаря.
Компетенция Комитета предусматривает процедуру срочных мер. Родственники исчезнувшего лица, их законные представители, адвокаты или любое
уполномоченное ими лицо, а также любое другое лицо, имеющее законный
интерес, могут в срочном порядке обратиться в Комитет с просьбой о розыске и установлении местонахождения исчезнувшего. В случае признания обращения приемлемым Комитет вступает в диалог с заинтересованным государством и продолжает его до выяснения судьбы разыскиваемого лица.
Комитет может получать и рассматривать индивидуальные сообщения от
находящихся под юрисдикцией государства - участника лиц или от имени таких лиц с утверждениями о том, что они являются жертвами нарушения этим
государством положений Конвенции. Данная процедура факультативна для
122
государств-участников и напоминает аналогичные процедуры других договорных органов.
Комитет имеет право рассматривать жалобы государств - участников на невыполнение другим государством-участником обязательств по Конвенции.
Любое государство-участник может в любой момент заявить о признании
этой компетенции Комитета.
Комитет наделен полномочиями проводить расследования по внушающей
доверие информации о том, что то или иное государство-участник совершает
действия, наносящие серьезный ущерб положениям Конвенции. После проведения консультаций с соответствующим государством-участником он может обратиться с просьбой к одному или нескольким из своих членов посетить это государство и безотлагательно представить ему соответствующую
информацию. По итогам посещения Комитет направляет заинтересованному
государству свои рекомендации.
Не раньше чем через четыре года и не позднее, чем через шесть лет с момента вступления Конвенции в силу (т.е. в 2014- 2016 гг.) будет проведена конференция государств-участников для оценки функционирования Комитета и
принятия решения о том, следует ли поручить задачу по наблюдению за
осуществлением Конвенции какой-либо другой инстанции.
Подкомитет по предупреждению пыток.
Подкомитет по предупреждению пыток и других жестоких, бесчеловечных
или унижающих достоинство видов обращения и наказания Комитета против
пыток был учрежден в соответствии с Факультативным протоколом к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих
достоинство видов обращения и наказания, вступившим в силу в июне 2006
г. Подкомитет начал свою работу в 2007 г.
Подкомитет не рассматривает периодических догадав, не принимает индивидуальных сообщений и не издает замечаний общего порядка. Из-за специфического мандата и характера деятельности не все исследователи считают его
123
договорным органом. Вместе с тем тот факт, что Подкомитет учрежден на
основании международного договора в области прав человека и занимается
деятельностью по обеспечению выполнения государствами определенной категории обязательств в этой сфере, дает достаточные основания причислять
его к таковым.
Членство и организация работы.
Подкомитет состоит из 25 экспертов в личном качестве, которые выбираются
из числа лиц, обладающих высокими моральными качествами и имеющих
подтвержденный опыт работы в области отправления правосудия, в частности уголовного, в пенитенциарной системе или полиции либо в различных
областях, имеющих отношение к обращению с лишенными свободы лицами.
В состав Подкомитета может входить не более одного гражданина одного и
того же государства. При избрании экспертов надлежащее внимание уделяется справедливому географическому распределению, представленности различных форм культуры и правовых систем государств-участников, а также
сбалансированному тендерному представительству на основе принципов равенства и недискриминации.
Выборы проводятся на совещании государств - участников Протокола.
Непредвиденные вакансии заполняются путем представления государством,
выдвинувшим выбывшего эксперта, новой кандидатуры, отвечающей необходимым критериям. Далее задействуется "процедура молчания".
Срок членства экспертов составляет 4 года с возможностью однократного
переизбрания. Подкомитет избирает должностных лиц сроком на 2 года и
устанавливает собственные правила процедуры, которые, однако, предусматривают, что кворум составляют половина числа членов плюс один, решения
принимаются большинством голосов присутствующих членов, заседания являются закрытыми.
124
Подкомитет проводит три недельных сессии в год, причем одна из них совпадает с сессией Комитета против пыток. По состоянию на конец 2011 г.
Подкомитет провел 15 сессий.
Организационно-техническое обеспечение работы Подкомитета осуществляет Секретариат ООН.
Основная обязанность Подкомитета - посещать места лишения свободы в
государствах - участниках Протокола и представлять по итогам этих визитов
рекомендации относительно защиты лишенных свободы лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения
и наказания.
Подкомитет направляет свои рекомендации и замечания в конфиденциальном порядке государству - участнику и при необходимости национальному
механизму по предотвращению пыток (превентивному механизму).
Кроме того. Подкомитет консультирует национальные превентивные механизмы и оказывает государствам содействие в их создании.
Подкомитет сотрудничает с соответствующими органами и механизмами
ООН, а также с международными, региональными и национальными учреждениями или организациями, действующими в интересах усиления защиты
всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания.
125
Глава 9. Специализированные учреждения ООН.
В соответствии со ст. 57 и 63 Устава ООН различные специализированные
учреждения, созданные межправительственными соглашениями и облеченные широкой международной ответственностью в области экономической,
социальной, культуры, образования, здравоохранения и т.д., могут быть поставлены в связь с ООН путем заключения соответствующего соглашения с
ЭКОСОС, которое подлежит утверждению Генеральной Ассамблеей.
Некоторые специализированные учреждения ООН наделены полномочиями
в области защиты прав человека. К их числу следует отнести, прежде всего.
Международную организацию труда
(МОТ) и Организацию ООН по вопросам науки и культуры (ЮНЕСКО).
Международная организация труда.
МОТ - одна из старейших и наиболее представительных универсальных
международных организаций. Она была учреждена в 1919 г. в качестве подразделения Лиги Наций, которое занималось вопросами регулирования трудовых отношений. В 1946 г. МОТ стала первым специализированным учреждением ООН.
На начало 2012 г. участниками МОТ являлись 183 государства. Центральные
органы МОТ находятся в Женеве.
Вклад, который нормотворческая и правоприменительная деятельность МОТ
внесла в становление и развитие прав человека как международно-правовой
доктрины, трудно переоценить. Организация начала активную деятельность
по разработке международных стандартов в области труда в форме конвенций и рекомендаций, толкующих их положения, буквально сразу после своего учреждения. В их числе следует отметить инструменты в области детского
труда, защиты женщин, рабства и принудительного труда, охраны здоровья,
справедливого вознаграждения, использования труда мигрантов, права на
свободу собрания и ассоциаций. Все эти документы имеют прямое отноше126
ние к правам человека и во многом предвосхищают положения международных договоров в области прав человека, разработанных в рамках ООН.
Многие правоведы справедливо отмечает, что Филадельфийская декларация
1944 г. и Устав МОТ 1946 г., согласно которым все люди, независимо от расы, происхождения или пола, имеют право стремиться к материальному благополучию и духовному развитию в условиях свободы и достоинства, экономической безопасности и равных возможностей, стали прототипом формулировок Всеобщей декларации прав человека и повлияли на соответствующие
статьи Международных пактов о правах человека.
Принятая на 86-й сессии МОТ в 1998 г. Декларация основополагающих
принципов в сфере труда и занятости сформулировала четыре принципа, которые обязательны для всех государств - членов МОТ. Это упразднение всех
форм принудительного труда, свобода объединения и признание права на ведение коллективных переговоров, недопущение дискриминации в области
труда и занятости и запрещение детского труда. Все эти принципы корреспондируют с нормами международного права в области прав человека.
Основными направлениями деятельности МОТ являются нормотворчество,
толкование установленных норм и контроль за их исполнением. В рамках
МОТ принимаются конвенции, которые носят юридически обязывающий характер для участвующих в них государств, а также рекомендации необязательного характера, которые не подлежат ратификации, но являются источником "мягкого" права и служат руководством в отношении политики, законодательства и практики. Конвенции и рекомендации разрабатываются Международной конференцией труда и принимаются квалифицированным большинством голосов делегатов.
МОТ имеет уникальный, разветвленный, развитый и весьма действенный
контрольный механизм. Устав МОТ подразумевает, что государство, ратифицировавшее конвенцию, обязано представлять в коллегиальный орган Международное бюро труда - периодические доклады о её исполнении. Па127
раллельно доклад направляется наиболее крупным организациям работодателей и работников в стране для замечаний и комментариев.
Доклад и замечания направляются в Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций - выборный контрольный орган, состоящий из 20
экспертов. По итогам рассмотрения выпускается ежегодный доклад, содержащий замечания и комментарии Комитета. Помимо этого государствам
направляются рекомендации, которые не публикуются в печати, однако
находятся в открытом доступе в электронной базе данных ILOLEX. Ежегодный доклад препровождается Международной конференции труда - главному
органу МОТ, - где он рассматривается трехсторонним Комитетом Конференции по применению норм. Комитет, в свою очередь, выделяет для обсуждения некоторые замечания и предлагает государствам отчитаться по ним.
Следует также отметить существующие в МОТ специальные контрольные
процедуры в области прав человека.
Так, ст. 24 Устава МОТ постановляет, что профсоюзы и организации работодателей могут направлять представления о невыполнении государством обязательств по договорам. Представления принимаются к рассмотрению Административным советом МОТ, который учреждает специальный трехсторонний комитет для подготовки заключений и рекомендаций по существу. Рекомендации затем представляются Административному совету для принятия
окончательного решения.
Статья 26 Устава МОТ предусматривает возможность направления аналогичных жалоб правительствами других стран, ратифицировавших соответствующую конвенцию, а также делегатами Международной конференции
труда и самой конференцией. Жалобы рассматриваются специальными комиссиями по расследованию, которые проводят слушания в Женеве и осуществляют визиты в заинтересованное государство. Их рекомендации публикуются в специальных выпусках бюллетеня МОТ.
128
Полномочия по надзору за последующими действиями в отношении обеих
категорий жалоб и исполнением рекомендаций по ним возложены на Комитет экспертов.
Пункт 5(е) ст. 19 Устава позволяет МОТ запрашивать у государств информацию по выполнению положений конвенций, которые ими не ратифицированы. Результаты работы этой процедуры - Общие обзоры, которые готовятся
Комитетом экспертов на основании докладов государств и содержат примеры наилучшей практики в отношении "внедоговорного" выполнения договорных норм. При этом ч. 2 ст. 23 Устава МОТ также предусматривает возможность направления комментариев к вышеуказанным докладам для объединений работников и работодателей.
В исключительных случаях в соответствии со ст. 33 Устава МОТ Международная конференция труда может призвать своих членов к осуществлению
воздействия на государство, особенно грубо нарушающее международные
трудовые стандарты. На практике это было сделано только один раз - в 2001
г. в отношении Мьянмы, в течение десятилетий подвергавшейся критике за
использование принудительного труда и детского труда и отказывавшейся
сотрудничать по этому вопросу с МОТ. В результате ряд государств применили в отношении Мьянмы экономические санкции, и она была принуждена
принять меры по исправлению ситуации.
Наконец, следует отметить специальные процедуры по свободе ассоциации и
праву на ведение коллективных переговоров. Комитет Административного
совета по свободе объединения рассматривает сообщения о нарушениях государствами конституционных принципов по свободе ассоциации и праву на
коллективное отстаивание интересов от ассоциаций работников, работодателей и (по крайней мере, в теории) государств. Уникальность этой процедуры
состоит в том, что она применяется ко всем государствам - членам МОТ вне
зависимости от того, ратифицировали ли они соответствующие конвенции.
Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения
также рассматривает аналогичные жалобы, однако "запуск" ее процедуры
129
предусматривает согласие заинтересованного государства. При этом государство может не быть членом МОТ.
Доказательством эффективности системы контроля в рамках МОТ служат готовность государств к сотрудничеству и высокий процент представляемых в
срок докладов. Кроме того, соблюдение стандартов, установленных конвенциями, является условием предоставления технической помощи государствам. Существует и обязательный перечень конвенций, которые государство
обязано ратифицировать при вступлении в МОТ.
По некоторым направлениям контрольные механизмы МОТ существенно
обошли в развитии другие универсальные механизмы международного контроля в области прав человека. Так, предложенная в середине прошлого десятилетия бывшим Верховным комиссаром ООН по правам человека Л. Арбур и представителями договорных органов по правам человека идея о создании единого договорного органа по правам человека в целом напоминает
практику МОТ. То же относится и к инициативе о создании единой системы
подачи жалоб на нарушения договорных обязательств в области прав человека.
Практика работы контрольного механизма МОТ во многом предвосхитила
Универсальный периодический обзор, в котором наравне с докладом государства рассматривается информация из альтернативных источников. В договорных органах по правам человека такая практика существует лишь дефакто, не будучи предусмотрена положениями договоров.
Безусловно, МОТ не имеет полномочий по отслеживанию обязательств государств по исполнению положений международных договоров в области прав
человека согласно классификации ООН. Вместе с тем ряд ключевых конвенций МОТ не только имеют прямое отношение к правам человека, но и в целом повторяет и развивает закрепленные в них правовые нормы, касающиеся, прежде всего, экономических и социальных прав. МОТ контролирует исполнение и претворение в жизнь этих норм, взаимодействует с государствами и другими заинтересованными сторонами. Уже на этом основании можно
130
сделать вывод, что МОТ является одним из универсальных механизмов защиты прав человека.
Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и
культуры (ЮНЕСКО).
ЮНЕСКО - международная организация, созданная в 1946 г. году с целью
содействовать укреплению мира и безопасности путем расширения сотрудничества народов в области образования, науки и культуры в интересах
обеспечения всеобщего уважения справедливости, законности и прав человека, а также основных свобод, провозглашенных в Уставе ООН, для всех
народов без различия расы, пола, языка или религии. На сегодняшний день в
состав ЮНЕСКО входят 193 действительных и 7 ассоциированных государств-членов. Штаб-квартира ЮНЕСКО находится в Париже. Организация
имеет более 50 представительств в различных регионах мира.
Права человека являются одним из ключевых элементов деятельности
ЮНЕСКО. В ее рамках принято около 60 юридически обязывающих и рекомендательных документов, многие из которых имеют непосредственное отношение к правозащитной проблематике. Среди них следует особо выделить
Конвенцию о культурном разнообразии, принятую в 2005 г.. Конвенцию о
борьбе с дискриминацией в области образования 1960 г.. Универсальную декларацию о биоэтике и правах человека 2005 г.. Рекомендации о поощрении
использования многоязычия и универсальной) доступа к киберпространству
2001 г., Декларацию о расе и расовых предрассудках 1987 г. и др. Кроме того, будучи специализированным учреждением ООН, ЮНЕСКО неоднократно
содействовала ООН и ее органам в разработке международных инструментов
в области прав человека, таких, как Международный пакт об экономических,
социальных и культурных правах.
Правозащитная составляющая в работе ЮНЕСКО в последнее время получает заметное развитие. Поощрение и защита прав человека входят в качестве
131
цели и в программные документы организации, включая среднесрочные
стратегии.
Устав ЮНЕСКО закрепляет определенную компетенцию этой организации в
отношении нрав человека. К основным правам, подпадающим под эту компетенцию, относятся право на образование, право на свободное участие в культурной жизни и пользование благами научного прогресса, а также право на
свободу информации, включая право на свободу мнения и его свободное выражение. Кроме того, ряд других прав (право на свободу мысли и совести,
право на поиск, получение и распространение информации, право на защиту
авторских прав и право на свободу собрания и ассоциации) рассматриваются
как "неразрывно связанные" с вышеуказанными правами и признаются входящими в ведение ЮНЕСКО.
В Уставе ЮНЕСКО предусмотрен и контроль за выполнением положений
отдельных договоров и рекомендаций. Существующие процедуры во многом
схожи с механизмами МОТ и договорных органов по правам человека. Доклады государств рассматриваются Комитетом по конвенциям и рекомендациям, который состоит из представителей 30 государств-членов, и Исполнительным советом ЮНЕСКО. По итогам рассмотрения доклады и замечания к
ним препровождаются главному органу ЮНЕСКО - Генеральной конференции.
Важным элементом правозащитной деятельности ЮНЕСКО является процедура рассмотрения индивидуальных сообщений о нарушениях нрав человека,
находящихся в компетенции Организации ("Процедура 104"). Она была
учреждена в 1978 г. и в целом напоминает процедуру жалоб в КПЧ/СПЧ. Индивидуальные и коллективные жалобы на нарушения прав поступают на рассмотрение Генерального директора ЮНЕСКО. Если он сочтет, что конкретная жалоба подпадает под компетенцию "Процедуры 104", автору направляется соответствующая информация.
После получения согласия автора на рассмотрение жалобы по данной процедуре государству направляется ее копия для изучения и комментариев. По
132
истечении определенного времени (обычно 3 месяца) Секретариат направляет Комитету подборку документов по делу. Комитет, в свою очередь, принимает решение о приемлемости сообщения, рассматривает его по существу и
вступает в диалог с заинтересованным государством в целях нахождения общеприемлемого решения. Вся процедура является конфиденциальной, заседания Комитета проводятся в закрытом режиме.
Следует отметить, что Комитет в ходе рассмотрения жалобы решает, является ли она индивидуальным случаем нарушения ("делом") или представляет
собой "вопрос" массовых, систематических или грубых нарушений прав человека, который являются результатом проводимой де-юре или де-факто политики государства, противоречащей правам человека. "Вопрос" может быть
передан Исполнительному совету или Генеральной конференции для публичного рассмотрения.
О действенности "Процедуры 104" говорит уже хотя бы тот факт, что за время ее существования примерно по двум третям сообщений принято решение
об урегулировании по взаимному согласию сторон. Оставшаяся зреть включает сообщения, признанные неприемлемыми, исключенные из рассмотрения
или находящиеся на рассмотрении.
Важный вклад в эффективность данного механизма вносит конструктивный
и деполитизированный характер: в отличие от конфиденциальной процедуры
в рамках СПЧ он не предполагает односторонних мер по итогам рассмотрения сообщения, таких как перевод рассмотрения в открытую процедуру или
создание поста странового специального докладчика.
Деятельность ЮНЕСКО в области защиты культурных прав и контроля за
исполнением соответствующих обязательств органично дополняет имеющиеся механизмы в рамках договорных органов по правам человека и СПЧ. Тема культурных прав и культурного разнообразия находится "на периферии"
деятельности договорных органов, которые основное внимание уделяют
гражданским, политическим, социальным и экономическим правам. Работа
СПЧ в этой сфере также пока находится в начальной стадии - лишь в 2009 г.
133
после долгих и непростых переговоров был учрежден мандат Независимого
эксперта по культурным правам, который предусматривает в основном исследовательские полномочия. В 2009 г. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам издал замечание общего порядка № 21, также касающееся проблематики культурных прав.
Подводя итог, следует отметить, что ЮНЕСКО с ее развитым правозащитным компонентом вполне может быть отнесена к числу универсальных механизмов защиты прав человека.
134
Заключение
Активное развитие универсальных механизмов защиты прав человека в последние десятилетия объясняется целым рядом факторов. Глобализация, усиление взаимозависимости государств, рост числа и масштаба проблем, носящих трансграничный характер, обусловили тенденцию к тому, что вопросы,
ранее относившиеся к сугубо внутренней компетенции государств, стали регулироваться и международным правом. Свою роль сыграли и появление современных информационно-коммуникативных технологий, и усиление активности неправительственных организаций и институтов гражданского общества, и развитие международных организаций, и изменения в правосознании населения нашей планеты.
Уважение к правам человека и основным свободам - одно из ключевых условий гармоничного развития любого современного общества и государства,
его процветания и стабильности. Пренебрежение к этим правам, их попрание
не только аморальны и несовместимы с достоинством человека, но и чреваты
опасными последствиями - ухудшением уровня жизни, ростом социальной
напряженности и протестных настроений. Нарушения прав человека часто
становятся причинами стихийных беспорядков и погромов, провоцируют
противостояния, парализующие нормальную жизнь сотен тысяч и миллионов
людей, наносящие миллиардный ущерб экономикам и зачастую угрожающие
международному миру и безопасности.
На сегодняшний день существует значительное количество легитимных универсальных международных механизмов и процедур, уполномоченных содействовать соблюдению государствами своих обязательств в области прав
человека. Из новейших следует отметить Совет ООН по правам человека, который поднял на более высокий уровень вопросы международной правозащитной повестки дня. Важным нововведением стала процедура Универсального периодического обзора, которая на равной и неизбирательной основе
проводит оценку исполнения государствами их обязательств в области прав
135
человека, положительной практики, недостатков и нарушений, а также рекомендует конкретные меры по улучшению положения в этой сфере.
Права человека приобретают все больший вес в глобальной политике.
Вполне можно прогнозировать, что органы и механизмы международной зашиты прав человека будут развиваться. Продолжит укрепляться универсальный режим международного контроля в области прав человека, который на
сегодняшний день является главным международным инструментом обеспечения уважения к правам человека и соблюдения государствами своих международных обязательств.
В настоящем пособии даны описания и характеристики основных элементов
универсальной системы защиты прав человека в том виде, в каком они существовали в конце 2011 - начале 2012 г. При их изучении следует учитывать,
что система универсальных механизмов поощрения и защиты прав человека
продолжает динамично изменяться. Получает развитие правозащитная составляющая в работе Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи ООН, а
из повестки дня Экономического и социального совета, напротив, эта тема
постепенно исчезает. Много нового наблюдается в деятельности конвенционных органов, которых стало уже десять. На повестке дня Генеральной Ассамблеи стоит вопрос о запуске процесса обзора методов работы конвенционных органов по правам человека. В мае 2012 г. начнется второй цикл Универсального периодического обзора, который оценит исполнение государствами рекомендаций предыдущего цикла. Постепенно претворяется в жизнь
идея о разработке юридически обязывающего документа о правах пожилых
людей со своим контрольным механизмом. Высказываются предложения о
еще более масштабных изменениях - пересмотре и обновлении Всеобщей декларации прав человека, учреждении Всемирного суда по правам человека и
т.д.
К сожалению, приходится признавать, что тема универсальной системы защиты прав человека в нашей стране остается малоизученной, хотя за рубежом ей уделяется значительное внимание. В приложении приведен список
136
литературы, рекомендованной для самостоятельного изучения и, что наиболее важно, источников международного права, знание и понимание которых
во многом определяют квалификацию юриста-международника.
137