КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
ОТ 12 ИЮНЯ 2002 Г. N 67-ФЗ
"ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА
НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
(Постатейный)
А.Н. БОРИСОВ
Борисов Александр Николаевич
Практикующий юрист.
В 1993 г. с отличием окончил Ярославское финансовое высшее военное училище, в 2001 г. также с отличием Московскую государственную юридическую академию (Оренбургский институт).
До 2003 г. - начальник службы документальных проверок регионального управления ФСНП
России. В настоящее время - директор юридической фирмы.
Автор более сорока комментариев к федеральному законодательству, в том числе к
Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации".
ВВЕДЕНИЕ
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - комментируемый
Закон или Закон) представляет собой новую редакцию Закона 1997 г. об основных гарантиях
избирательных прав, предшественником которого, в свою очередь, являлся Федеральный закон от
6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской
Федерации" <1>.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.
Закон стал первым после принятия всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
Конституции РФ законодательным актом, устанавливающим основные гарантии реализации
гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и
референдумах. Вслед за принятием Закона были приняты Федеральные законы от 17 мая 1995 г.
N 76-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" <1> и от 21 июня 1995 г. N 90-ФЗ "О
выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <2>,
Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. N 2-ФКЗ "О референдуме Российской
Федерации" <3> (позднее признаны утратившими силу).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1924.
<2> Там же. N 26. Ст. 2398.
<3> Там же. N 42. Ст. 3921.
Принятие комментируемого Закона, как отмечалось в пояснительной записке к его проекту,
было продиктовано необходимостью учета практики применения Закона 1997 г. об основных
гарантиях избирательных прав, а также необходимостью обеспечения согласованности
законодательных норм, касающихся участия общественных объединений в выборах и
референдумах, в связи с принятием Закона о политических партиях. Законопроект подготовлен в
ЦИК России.
Основные новеллы, содержащиеся в законопроекте, представляли собой реализацию
положений доклада рабочей группы, созданной распоряжением Президента РФ от 26 августа 2000
г. N 372-РП <1> для подготовки предложений по совершенствованию законодательства РФ о
выборах и референдумах, а также рекомендаций парламентских слушаний, состоявшихся в
Государственной Думе 16 октября 2000 г.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2000. N 35. Ст. 3577.
В Законе предложено новое содержание понятия "избирательное объединение". При
проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются
только политические партии и их региональные отделения, а при проведении выборов в органы
местного самоуправления - также иные общественные объединения, созданные и
зарегистрированные в форме общественной организации либо общественного движения.
2
Ряд положений Закона направлен на стимулирование участия политических партий в
выборах различного уровня. Так, предусмотрена возможность регистрации кандидатов (списков
кандидатов), выдвинутых избирательными объединениями и избирательными блоками, без сбора
подписей избирателей или внесения избирательного залога. При этом такая возможность
предоставлена лишь тем избирательным объединениям и избирательным блокам, кандидаты
которых по результатам предыдущих выборов были избраны депутатами, должностными лицами
органов государственной власти или органов местного самоуправления либо списки кандидатов
которых приняли участие в распределении депутатских мандатов.
Результаты предыдущих выборов могут учитываться и при определении объема
бесплатного эфирного времени, предоставляемого избирательным объединениям, избирательным
блокам на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания. Кроме
того, в отличие от других участников предвыборной агитации избирательным объединениям и
избирательным блокам, выдвинувшим кандидатов, могут быть предоставлены дополнительные
платные и бесплатные эфирное время, а также печатная площадь для проведения избирательной
кампании.
Законом устанавливаются общие правила применения смешанной избирательной системы
при проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов Российской Федерации. Как отмечено авторами законопроекта, это связано с
активизацией роли политических партий в электоральных процессах, что создает предпосылки для
более широкого применения смешанной избирательной системы при проведении выборов в
Российской Федерации.
Конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации может
предусматриваться, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном
(представительном) органе субъекта Российской Федерации или в одной из его палат
распределяется между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями и
избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым
списком кандидатов.
Ряд изменений направлен на исключение возможности использования при проведении
выборов и референдумов так называемого административного ресурса. В частности,
предусмотрено, что не только государственные и муниципальные служащие, но и лица,
замещающие государственные и муниципальные должности категории "А" (за исключением
Президента РФ, Председателя Правительства РФ в случае исполнения им обязанностей
Президента РФ, депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти
и представительных органов местного самоуправления), в случае их регистрации в качестве
кандидатов должны временно освобождаться от исполнения своих полномочий.
Лицам, не являющимся кандидатами и замещающим государственные и муниципальные
должности, запрещено использовать преимущества своего должностного или служебного
положения в целях оказания предпочтения тому или иному кандидату, избирательному
объединению, избирательному блоку. В частности, они не могут проводить предвыборную
агитацию в СМИ, быть доверенными лицами кандидатов, избирательных объединений,
избирательных блоков, а также наблюдателями.
Для обеспечения наиболее полного информирования избирателей о претендентах на
политическую власть в законопроекте предусмотрена необходимость опубликования кандидатами,
избирательными объединениями и избирательными блоками своих предвыборных программ, а
также обязательность представления всеми кандидатами сведений о доходах и имуществе,
принадлежащем им на праве собственности, по прилагаемой к Закону форме.
Значительным изменениям подверглись положения Закона, касающиеся системы
избирательных комиссий. Эти изменения направлены на усиление влияния вышестоящих
комиссий на формирование нижестоящих комиссий и на более четкое определение их статуса,
что, по мнению авторов законопроекта, позволит придать системе избирательных комиссий
большую стабильность.
Закон содержит значительное количество норм, уточняющих или развивающих те
положения, неясность и несовершенство которых выявились в ходе правоприменительной
практики. Так, во многом обновлен и уточнен перечень используемых в Законе основных
терминов, более четко определены признаки предвыборной агитации, а также более полно и
последовательно урегулированы вопросы, касающиеся подготовки и проведения референдумов в
Российской Федерации.
За время действия Закона в его положения неоднократно вносились изменения и
дополнения. В частности:
внесенными Федеральным законом от 27 сентября 2002 г. N 119-ФЗ <1> изменениями
уточнено, что установленные в п. 3 ст. 11 Закона ограничения применения нормативных правовых
актов, принятых в период избирательной кампании, кампании референдума, не распространяются
3
на проведение кампании референдума Российской Федерации, так как такие ограничения могут
быть установлены только федеральным конституционным законом;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 39. Ст. 3642.
Федеральный закон от 23 июня 2003 г. N 83-ФЗ <1> внес в п. 5 ст. 40 Закона и в Закон о
выборах депутатов Государственной Думы изменения, уточняющие действия, осуществление
которых представляет собой использование преимуществ должностного положения кандидатов,
являющихся одновременно депутатами представительных органов государственной власти и
местного самоуправления, выборными должностными лицами;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 26. Ст. 2572.
Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 97-ФЗ <1> в ст. 2 и 35 Закона внесены изменения,
упорядочивающие участие политических партий и общероссийских общественных объединений
при формировании органов государственной и муниципальной власти в Российской Федерации;
-------------------------------<1> Там же. N 27 (ч. 2). Ст. 2711.
в соответствии с изменениями, внесенными в ст. 18 Закона Федеральным законом от 4 июля
2003 г. N 102-ФЗ <1>, увеличены возможные отклонения при образовании избирательных округов
от средней нормы представительства избирателей в труднодоступных или отдаленных местностях
до 30% от средней нормы представительства избирателей, а также предусмотрено, что отдельные
одномандатные избирательные округа могут быть образованы с допустимым отклонением от
средней нормы представительства избирателей не более чем на 20%;
-------------------------------<1> Там же. Ст. 2716.
Федеральный закон от 7 июня 2004 г. N 46-ФЗ <1> исключил из п. 10 ст. 75 Закона и ч. 1 ст.
259 ГПК РФ признанное Постановлением КС РФ от 25 февраля 2004 г. N 4-П <2>
неконституционным положение, согласно которому в случае, если нарушения, указанные в жалобе
(жалобах) или заявлении на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные
права граждан и право граждан на участие в референдуме, касаются значительного числа граждан
либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, ЦИК
России вправе обратиться в ВС РФ, который обязан рассмотреть жалобу по существу;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2335.
<2> Российская газета. N 42. 2004.
Федеральным законом от 12 августа 2004 г. N 99-ФЗ <1> в целях обеспечения реализации
Закона о местном самоуправлении и экономии средств, выделяемых субъектами РФ и ОМСУ на
проведение выборов в ОМСУ, внесены изменения в ст. 82 Закона, предусматривающие в качестве
временной меры разрешить ОМСУ и субъектам РФ совмещение дня голосования на выборах в
ОМСУ с днем голосования на соответствующих муниципальных выборах и совмещение дня
голосования на выборах в ОМСУ с днем голосования на выборах в органы государственной
власти в одном и том же субъекте РФ, а также допустить возможность продления или сокращения
не более чем на один год срока полномочий ОМСУ;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 33. Ст. 3368.
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ <1> в рамках завершающего этапа
фундаментальной реформы федеративных отношений и местного самоуправления внес
изменения в широкий круг законодательных актов в целях приведения их в соответствие с
Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ <2>, которым внесены изменения в Закон об
организации органов власти субъектов РФ, и с Законом о местном самоуправлении. В
комментируемый же Закон внесены следующие изменения: изложено в новой редакции данное в
подп. 49 ст. 2 определение понятия органов местного самоуправления; внесены дополнения в п. 9
ст. 4, устанавливающие запрет для выборных должностных лиц местного самоуправления быть
депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов
Российской Федерации; из ст. 24 исключены положения, допускающие регламентацию законами
субъектов РФ порядка формирования и полномочий избирательных комиссий муниципальных
образований; из ст. 57 исключены п. 4 и 5, предусматривающие возможность финансирования
подготовки и проведения выборов, референдума за счет кредитов банков;
4
-------------------------------<1> Там же. N 35. Ст. 3607.
<2> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2709.
изменениями, внесенными Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ <1>,
положения Закона приведены в соответствие с внесенными этим же Федеральным законом
изменениями в Закон об организации органов власти субъектов РФ в части порядка наделения
высшего должностного лица субъекта Российской Федерации соответствующими полномочиями;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.
Федеральным законом от 29 июня 2005 г. N 69-ФЗ <1> ст. 80 Закона дополнена п. 7,
предусматривающим нераспространение установленного для выборного должностного лица
местного самоуправления запрета быть депутатом законодательного (представительного) органа
государственной власти субъектов Российской Федерации на тех лиц, которые были избраны
депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ
до вступления в силу Федерального закона от 7 мая 2002 г. N 47-ФЗ <2> (т.е. до 13 мая 2002 г.);
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2708.
<2> СЗ РФ. 2002. N 19. Ст. 1792.
изменениями, внесенными Федеральным законом от 12 июля 2006 г. N 106-ФЗ <1> в ст. 35 и
38 Закона и в Закон о политических партиях, уточнены нормы, устанавливающие право
политической партии выдвигать в качестве кандидатов, а также включать в списки кандидатов в
депутаты и на иные выборные должности в ОМСУ граждан Российской Федерации, не
являющихся членами данной политической партии. В частности, введено ограничение на
выдвижение кандидатами (включение в списки кандидатов) граждан, являющихся членами иной
политической партии;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3124.
Федеральным законом от 12 июля 2006 г. N 107-ФЗ <1> внесены изменения в федеральное
законодательство о выборах (т.е. как в комментируемый Закон, так и в Законы о выборах
Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы и об обеспечении прав избирать и
быть избранными в ОМСУ), предусматривающие исключение графы "Против всех" в
избирательных бюллетенях;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 29. Ст. 3125.
Федеральный закон от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ <1> внес изменения в ряд законодательных
актов, устанавливая правило, запрещающее лицам, имеющим двойное гражданство, замещать
должности депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, а также депутатов
законодательных органов субъектов РФ. Соответственно изменены и требования к кандидатам
при проведении выборов в законодательные органы государственной власти, в том числе и
досрочных;
-------------------------------<1> Там же. N 31 (ч. 1). Ст. 3427.
в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ <1> внесены
изменения в Закон и ГПК РФ, направленные на совершенствование избирательных процедур на
выборах всех уровней в Российской Федерации, повышение ответственности граждан Российской
Федерации и избирательных объединений за выполнение требований законодательства о
выборах, законодательства об общественных объединениях, о противодействии экстремистской
деятельности и иных законов. С учетом практики применения норм, регулирующих выборы в
органы государственной власти и местного самоуправления в 2005 - 2006 гг., внесены изменения в
положения законов, касающиеся устранения внутренних противоречий и отдельных пробелов в
регулировании избирательного процесса, установления новых оснований отказа в регистрации
кандидатов (списков кандидатов), отмены и аннулирования регистрации кандидата (списка
кандидатов);
-------------------------------<1> Там же. N 50. Ст. 5303.
5
Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. N 274-ФЗ <1> в комментируемый Закон и ряд
других законодательных актов внесены изменения, устанавливающие ограничения на
осуществление некоммерческими организациями пожертвований политическим партиям, их
региональным отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 37.
Федеральный закон от 30 января 2007 г. N 6-ФЗ <1> внес изменения в п. 5 ст. 21
комментируемого Закона в части установления квалификационных требований к кандидатам в
члены ЦИК России, а Федеральный закон от 20 апреля 2007 г. N 62-ФЗ <2> - аналогичные
изменения в п. 12 ст. 29 Закона в части установления квалификационных требований к
председателю ИКСРФ;
-------------------------------<1> Там же. N 6. Ст. 681.
<2> Российская газета. N 86. 2007. 24 апреля.
Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ <1> внес изменения в ст. 41
комментируемого Закона, уточняющие гарантии прав зарегистрированных кандидатов при
уголовном преследовании. В статью 48 Закона внесены изменения, более четко
регламентирующие использование изображений кандидатов в предвыборных агитационных
материалах. Кроме того, дополнен перечень оснований для отмены регистрации кандидата,
включенного в зарегистрированный список кандидатов;
-------------------------------<1> Там же. N 98. 11 мая.
в соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ <1> уточнены
установленные в п. 9 ст. 4 комментируемого Закона требования к депутатам и выборным
должностным лицам, работающим на постоянной основе, а также установленные в п. 15 ст. 29
комментируемого Закона требования к работающим на постоянной (штатной) основе членам ЦИК
России и ИКСРФ с правом решающего голоса.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2007. N 10. Ст. 1151.
Наиболее существенные и объемные изменения как в комментируемый Закон, так и в Закон
о выборах Президента РФ внесены Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ <1>, что
было вызвано необходимостью комплексной корректировки подходов к правовому регулированию
порядка проведения выборов и референдумов в Российской Федерации в связи с одобрением
Государственной Думой концепции проекта Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Основные изменения заключаются в следующем:
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104.
из числа участников избирательного процесса исключены избирательные блоки. Как
отмечалось в пояснительной записке к законопроекту, усилившаяся роль политических партий в
общественно-политической жизни страны, а также принятые в последнее время законодательные
меры, направленные на увеличение численности политических партий, дают основание полагать,
что отпала необходимость их объединения в избирательные блоки для совместного выдвижения
кандидатов, списков кандидатов и участия в иных избирательных действиях;
уточнены нормы, касающиеся сбора подписей и проверки подписных листов, регистрации
кандидатов, списков кандидатов, порядка проведения агитации, подведения итогов голосования и
результатов выборов, референдума;
положения, определяющие содержание предвыборной агитации, приведены в соответствие
с Постановлением КС РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П <1>. В связи с расширением в стране сети
телевизионного вещания уточнен круг организаций, признаваемых общероссийскими и
региональными организациями телерадиовещания;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4358.
с учетом современного уровня развития информационных технологий предусмотрена
возможность проведения электронного голосования (т.е. голосования без бюллетеня,
изготовленного на бумажном носителе), которое пока планируется проводить на небольшом
количестве участков: избирательных, референдума;
6
установлен единый день голосования на выборах в органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и ОМСУ (второе воскресенье марта последнего года
полномочий органа государственной власти субъекта РФ, ОМСУ и депутатов);
изменены подходы к правовому регулированию избирательного залога. В частности,
законодатель отказался от "страховочной функции" избирательного залога и от жесткого
регулирования его размера на федеральном уровне;
включены положения, обусловленные особенностями проведения референдумов субъектов
РФ по вопросу образования нового субъекта РФ.
12 июня 2002 года
N 67-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ
ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных законов
от 27.09.2002 N 119-ФЗ, от 23.06.2003 N 83-ФЗ,
от 04.07.2003 N 97-ФЗ, от 04.07.2003 N 102-ФЗ,
от 07.06.2004 N 46-ФЗ, от 12.08.2004 N 99-ФЗ,
от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от 11.12.2004 N 159-ФЗ,
от 29.06.2005 N 69-ФЗ, от 21.07.2005 N 93-ФЗ,
от 12.07.2006 N 106-ФЗ, от 12.07.2006 N 107-ФЗ,
от 25.07.2006 N 128-ФЗ, от 05.12.2006 N 225-ФЗ,
от 30.12.2006 N 274-ФЗ, от 30.01.2007 N 6-ФЗ,
от 02.03.2007 N 24-ФЗ, от 20.04.2007 N 62-ФЗ,
от 26.04.2007 N 64-ФЗ,
с изм., внесенными Федеральным законом от 24.12.2002
N 176-ФЗ, Постановлением Конституционного Суда РФ
от 30.10.2003 N 15-П, Федеральным законом от 23.12.2003
N 186-ФЗ, Постановлений Конституционного Суда РФ
от 25.02.2004 N 4-П, от 14.11.2005 N 10-П)
Комментарий к преамбуле
В преамбуле Закона воспроизведены и развиты конституционные положения,
обеспечивающие гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации:
в части 3 ст. 3 Конституции РФ в качестве элемента основ конституционного строя
установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и
свободные выборы;
в соответствии с ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право
участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих
представителей. Согласно ч. 2 этой же статьи граждане Российской Федерации имеют право
избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного
самоуправления, а также участвовать в референдуме.
Как указал КС РФ в п. 3 мотивировочной части Постановления от 29 ноября 2004 г. N 17-П
<1>, в силу взаимосвязанных положений ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 3) и 32 (ч. 1 и 2) Конституции РФ
избирательные права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного
статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом публично-правового института
выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и
публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой
основе органов публичной власти.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4948.
Установление гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации соответствует и обязательствам Российской Федерации, закрепленным в
7
ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной
частью правовой системы Российской Федерации.
В частности, в соответствии с Конвенцией о защите прав человека и основных свобод
(Протокол N 1 <1>, подписан в Париже 20 марта 1952 г., ст. 3) государства-участники обязались
проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких
условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов
законодательной власти.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1998. N 20. Ст. 2143.
Согласно п. "a" ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах <1>,
принятого 16 декабря 1966 г., каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было
дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность принимать участие в
ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных
представителей, а согласно п. "b" указанной статьи - голосовать и быть избранным на подлинных
периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при
тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
-------------------------------<1> Бюллетень ВС РФ. 1994. N 12.
В пункте 1 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей
ООН 10 декабря 1948 г. <1>, провозглашено, что каждый человек имеет право принимать участие
в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных
представителей. Как закреплено в п. 3 этой же статьи, воля народа должна быть основой власти
правительства; эта воля должна находить выражение в периодических и нефальсифицированных
выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем
тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу
голосования.
-------------------------------<1> Российская газета. 1995. 5 апреля.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Пределы действия настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 1
1. В силу п. 1 статьи установленные комментируемым Законом гарантии избирательных прав
и права на участие в референдуме распространяются на выборы всех уровней - выборы в
представительные органы государственной власти (Государственную Думу, законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов РФ) и в представительные органы
муниципальных образований, выборы должностных лиц (Президента РФ, глав муниципальных
образований) - и референдумы всех уровней - референдума Российской Федерации,
референдума субъекта РФ, местного референдума.
2. Верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции РФ и федеральных
законов закреплено в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ в качестве элемента основ конституционного
строя.
Прямое действие комментируемого Закона, о котором говорится в п. 2 статьи, означает, что
его нормы подлежат применению независимо от того, воспроизведены они или нет в иных актах
законодательства РФ о выборах и референдумах, в том числе и в федеральных законах.
Соответственно не может быть препятствием для применения непосредственно норм Закона то,
что им устанавливаются именно основные гарантии избирательных прав и права на участие в
референдуме, а в иных актах законодательства РФ о выборах и референдумах данные гарантии
детализированы.
3. Пункт 3 статьи определяет место комментируемого Закона в системе нормативных
правовых актов, составляющих законодательство РФ о выборах и референдумах: федеральными
конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской
Федерации могут устанавливаться лишь дополнительные (т.е. уже к установленным
комментируемым Законом основным гарантиям) гарантии избирательных прав и права на участие
в референдуме.
Соответственно комментируемый Закон является основополагающим законодательным
актом, устанавливающим основные гарантии избирательных прав и права на участие в
референдуме, в том числе и по отношению к федеральным конституционным законам. Таким
8
образом, данные основные гарантии прежде всего должны предусматриваться в комментируемом
Законе, а федеральные конституционные законы (речь идет прежде всего о Законе о
референдуме) могут предусматривать лишь дополнительные гарантии.
Федеральными законами также могут быть установлены только дополнительные гарантии
избирательных прав по отношению к основным гарантиям, установленным комментируемым
Законом. Иначе говоря, федеральные законы о выборах (речь идет прежде всего о Законах о
выборах Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы и об обеспечении прав
избирать и быть избранными в ОМСУ) могут лишь дополнять и развивать положения
комментируемого Закона.
Избирательные права и право на участие в референдуме в силу ч. 2 и 3 ст. 3 и ч. 1 и 2 ст. 32
Конституции РФ относятся к основным политическим правам, определяющим правовой статус
гражданина Российской Федерации, важнейшую форму его участия в управлении делами
государства. Регулирование и защита данных прав находятся в ведении Российской Федерации
(ст. 71, п. "в"), а защита - в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п.
"б" ч. 1).
Соответственно, как указал КС РФ в Определении от 1 декабря 2005 г. N 520-О <1>, п. 3
комментируемой статьи разграничивает соответствующие полномочия и устанавливает, что
гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации,
дополняющие гарантии, содержащиеся в комментируемом Законе, могут предусматриваться и
законами субъектов Российской Федерации.
-------------------------------<1> СПС.
Недопустимость противоречия нормам комментируемого Закона норм иных федеральных
законов, законов субъектов Российской Федерации, а также последствия такого противоречия
установлены в п. 6 комментируемой статьи (см. ниже).
4. В пункте 4 статьи учтены особенности правового регулирования назначения, подготовки и
проведения референдума Российской Федерации, т.е. референдума федерального уровня всенародного голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в
референдуме, по вопросам государственного значения.
В пункте "в" ст. 84 Конституции РФ предусмотрено, что референдум назначается
Президентом РФ согласно федеральному конституционному закону. Соответственно в ч. 1 ст. 3
Закона о референдуме и п. 2 ст. 11 комментируемого Закона закреплено, что законодательство РФ
о референдуме Российской Федерации составляют Конституция РФ, указанный и иные
федеральные конституционные законы, комментируемый и другие федеральные законы (см.
комментарий к ст. 11 Закона).
5. Учитывая, что основные гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме
регламентированы комментируемым Законом, в п. 5 статьи предусмотрено, что и изменены
данные основные гарантии могут быть не иначе как путем внесения изменений в комментируемый
Закон.
В связи с этим и установленные федеральными конституционными законами, иными
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации дополнительные гарантии
избирательных прав и права на участие в референдуме могут быть изменены не иначе как путем
внесения изменений в соответствующие законы.
6. Пункт 6 статьи наряду с п. 3 определяет соотношение норм федеральных законов,
конституций (уставов), законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых
актов о выборах и референдумах с нормами комментируемого Закона: указанные нормативные
правовые акты не должны противоречить комментируемому Закону, а при таком противоречии
подлежит применению Закон.
Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить
федеральным конституционным законам. Следовательно, федеральные конституционные законы
(а речь идет прежде всего о Законе о референдуме) имеют большую силу, нежели федеральные
законы, в том числе и комментируемый Закон. В то же время в силу п. 3 комментируемой статьи
федеральными конституционными законами могут устанавливаться только дополнительные (т.е.
уже к определенным комментируемым Законом основным гарантиям) гарантии избирательных
прав и права на участие в референдуме.
Нормы федеральных законов в части установления гарантий избирательных прав и права на
участие в референдуме подчинены в силу п. 3 и 6 комментируемой статьи соответствующим
положениям комментируемого Закона.
Согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов
Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам
ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Соответственно судам в п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О
9
некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении
правосудия" <1> предписано учитывать, что если подлежащий применению закон либо иной
нормативный правовой акт субъекта РФ противоречит федеральному закону, принятому по
вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации либо в совместном ведении Российской
Федерации и субъекта Российской Федерации, то суд должен принять решение в соответствии с
федеральным законом.
-------------------------------<1> Российская газета. N 247. 1995.
Реализация положения п. 6 комментируемой статьи о разрешении противоречия норм
комментируемого Закона и федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных
правовых актов о выборах и референдумах обеспечивается положением ч. 2 ст. 11 ГПК РФ,
согласно которой суд, установив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой
акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу,
применяет нормы акта, имеющего наибольшую юридическую силу.
Статья 2. Основные термины и понятия
Комментарий к статье 2
Статья устанавливает понятийный аппарат, используемый в комментируемом Законе. С
учетом центрального места Закона в системе законодательства о выборах и референдуме в
Законе о референдуме (ч. 1 ст. 4), Законе о выборах Президента РФ (п. 2 ст. 2) и Законе о выборах
депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 2) закреплено, что основные понятия и термины,
используемые в указанных Законах, применяются в том же значении, что и в комментируемом
Законе, если не предусмотрено иное.
1. Агитационные материалы.
Материалы для признания их агитационными должны одновременно отвечать следующим
условиям: материалы содержат признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам
референдума; материалы предназначены для массового распространения, обнародования;
распространение, обнародование материалов предполагается в период избирательной кампании,
кампании референдума.
Непосредственно в п. 1 ст. 56 комментируемого Закона назван такой вид агитационных
материалов, как предвыборные программы кандидатов, избирательных объединений.
В отношении распространения продукции СМИ в ст. 2 Закона о СМИ определено, что под
распространением понимается продажа (подписка, доставка, раздача) периодических печатных
изданий, аудио- или видеозаписей программ, трансляция радио-, телепрограмм (вещание),
демонстрация кинохроникальных программ. В пункте 1 ст. 56 комментируемого Закона
упоминается, что к распространению агитационных материалов относится и их размещение в
информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, включая Интернет.
Как объекты материального мира агитационные материалы могут быть представлены в
различном виде - печатные, аудиовизуальные и иные. Непосредственно в п. 4 ст. 49
комментируемого Закона определено, что к агитационным печатным материалам относятся
листовки, плакаты и др.
2. Агитационный период.
Согласно подп. 2 комментируемой статьи, предвыборная агитация, агитация по вопросам
референдума недопустимы за пределами агитационного периода. Его продолжительность
определена в ст. 49 комментируемого Закона.
3. Агитация по вопросам референдума.
Деятельность в период кампании референдума признается агитацией по вопросам
референдума, если эта деятельность имеет целью побудить или побуждает участников
референдума:
поддержать инициативу проведения референдума либо отказаться от такой поддержки. Речь
идет о побуждении ставить подпись в подписных листах в поддержку такой инициативы или
отказаться от этого. Этап сбора подписей участников референдума в поддержку инициативы его
проведения регламентирован положениями ст. 37 комментируемого Закона;
голосовать либо отказаться от голосования на референдуме. Имеется в виду побуждение
принять участие в референдуме или отказаться от участия в нем. От этого зависит, будет ли
признан референдум состоявшимся или нет. Порядок признания референдума состоявшимся
содержится в п. 8 ст. 70 комментируемого Закона;
поддержать либо отвергнуть вынесенный на референдум вопрос. Речь идет о побуждении
голосовать за конкретный вопрос, вынесенный на референдум, или против него. Порядок
признания решения по вопросу референдума принятым установлен также в п. 8 ст. 70 Закона.
10
Агитацией по вопросам референдума признается деятельность в период его кампании.
Однако, как уже говорилось, агитация по вопросам референдума допустима только в
агитационный период.
4. Предвыборная агитация.
В подпункте 4 комментируемой статьи дано общее определение понятия "предвыборная
агитация": деятельность, имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию
за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). Непосредственно же
действия, признаваемые предвыборной агитацией, перечислены в п. 2 и 2.1 ст. 48
комментируемого Закона.
Предвыборной агитацией признается деятельность в период избирательной кампании.
Однако, как уже сказано, предвыборная агитация допустима только в агитационный период.
5. Адрес места жительства.
КС РФ, отказывая в принятии к производству жалобы на нарушение конституционных прав
положением подп. 5 комментируемой статьи, в Определении от 24 января 2006 г. N 39-О <1>
указал, что данный подпункт сам по себе не может рассматриваться как затрагивающий
конституционные права заявителей, поскольку лишь определяет понятие "адрес места
жительства", что предполагает его конкретизацию применительно к составлению списков
избирателей на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ комментируемым Законом, а также иными
законами. Жалоба же обосновывалась тем, что положение подп. 5 статьи не отвечает
требованиям определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, поскольку
позволяет включать в списки избирателей на выборах в ОМСУ, не проживающих постоянно или
преимущественно на территории соответствующего муниципального образования, в частности
студентов, временно проживающих в общежитии и зарегистрированных только на период учебы,
что ведет к нарушению активного и пассивного избирательного права постоянных жителей
муниципального образования.
-------------------------------<1> СПС.
В Определении ВС РФ от 25 ноября 2004 г. N 60-Г04-14 <1> обращено внимание на то, что
избирательное законодательство содержит понятия "место жительства" и "адрес места
жительства", которые неравнозначны, что следует из содержания подп. 5 комментируемой статьи,
п. 4, 5 ст. 4, п. 2 ст. 33, ст. 54, ст. 63 комментируемого Закона. Как указал ВС РФ, анализ названных
правовых норм свидетельствует о том, что содержащееся в избирательном законодательстве РФ
понятие "место жительства" включает наименование субъекта РФ, района, города, иного
населенного пункта, тогда как понятие "адрес места жительства" включает еще и наименование
улицы, номера дома и квартиры гражданина.
-------------------------------<1> Там же.
6. Бюллетень.
В подпункте 6 комментируемой статьи закреплен в юридико-технических целях, для
обозначения в тексте комментируемого Закона избирательного бюллетеня и бюллетеня для
голосования на референдуме один термин - "бюллетень". Тем не менее в отдельных положениях
Закона, когда необходимо установить особенности правового регулирования, используются
термины "избирательный бюллетень" и "бюллетень для голосования на референдуме".
7. Вопрос (вопросы) референдума.
В юридико-технических целях в подп. 7 рассматриваемой статьи определено, что в тексте
Закона под вопросом референдума понимается как непосредственно вопрос, выносимый на
референдум (ст. 12 Закона), так и проект закона, иного нормативного правового акта, по которым
предлагается провести или проводится референдум.
На случай вынесения на референдум проекта закона, иного нормативного правового акта в
ст. 55 комментируемого Закона предусмотрены гарантии права участников референдума на
своевременное ознакомление с текстом проекта такого акта.
8. Выборное должностное лицо.
Подпункт 8 комментируемой статьи относит к выборным должностным лицам (т.е.
должностным лицам, наделяемым полномочиями путем проведения выборов) должностных лиц
двух уровней:
Президента РФ. Его избрание на основе всеобщего равного и прямого избирательного права
при тайном голосовании закреплено в ч. 1 ст. 81 Конституции РФ. В соответствии с ч. 4 этой же
статьи порядок выборов Президента РФ наряду с комментируемым Законом определяется
Законом о выборах Президента РФ;
11
главу
муниципального
образования,
избираемого
непосредственно
гражданами,
проживающими на его территории. Осуществление местного самоуправления путем выборов,
через выборные и другие его органы предусмотрено ч. 2 ст. 130 Конституции РФ. Согласно п. 1 ч. 2
ст. 36 Закона о местном самоуправлении глава муниципального образования в соответствии с его
уставом избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального
образования из своего состава. Соответственно глава муниципального образования, избираемый
его представительным органом из своего состава, для целей комментируемого Закона к выборным
должностным лицам не относится.
В ранее действовавшей редакции подп. 8 комментируемой статьи предусматривалось, что к
выборным должностным лицам относится также высшее должностное лицо субъекта Российской
Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации). Однако в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11
декабря 2004 г. N 159-ФЗ в Закон об организации органов власти субъектов РФ в части порядка
наделения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации соответствующими
полномочиями, данное положение исключено. В соответствии с п. 1 ст. 18 Закона об организации
органов власти субъектов РФ (в ред. от 11 декабря 2004 г.) гражданин Российской Федерации
наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном указанным
Законом и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
9. Выборы.
В подпункте 9 комментируемой статьи дано определение понятия "выборы", которые
являются, согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, наряду с референдумом одной из форм высшего
непосредственного выражения власти народа.
В отличие от референдума целью выборов является формирование органа государственной
власти, органа местного самоуправления или наделение полномочиями должностного лица.
Следует отметить, что комментируемый Закон не распространяется на выборы, осуществляемые
в целях наделения полномочиями должностного лица не непосредственно избирателями, а их
представителями - депутатами. В частности, на выборы главы муниципального образования,
проводимые в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 36 Закона о местном самоуправлении представительным
органом муниципального образования из своего состава, на выборы Председателя
Государственной Думы, проводимые в соответствии со ст. 8, 9 Регламента Государственной Думы
из числа ее депутатов.
Выборы осуществляются в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами,
конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных
образований. Более детальные положения о нормативных правовых актах, составляющих
законодательство РФ о выборах и референдумах, а также о порядке их действия содержатся в ст.
11 комментируемого Закона.
10. Выдвижение кандидата.
С выдвижения кандидата начинается процедура реализации гражданином Российской
Федерации своего пассивного избирательного права, т.е. права быть избранным в органы
государственной власти и органы местного самоуправления.
В подпункте 10 комментируемой статьи указано на два способа выдвижения кандидатов:
путем самовыдвижения и выдвижения избирательным объединением. Данные способы, согласно
п. 2 ст. 32 комментируемого Закона, являются способами непосредственного выдвижения
кандидатов. В пункте 1 и 3 этой же статьи установлено, что граждане Российской Федерации,
обладающие пассивным избирательным правом, могут быть выдвинуты кандидатами
непосредственно либо в составе списка кандидатов в соответствии с комментируемым Законом,
иным законом; выдвижение кандидатов в составе списка кандидатов может быть осуществлено
избирательным объединением.
11. Гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме.
Данные гарантии могут быть выражены в самой различной форме. В подпункте 11
рассматриваемой статьи говорится об основных видах этих форм - условиях, правилах и
процедурах, а точнее, о правовых нормах, устанавливающих соответствующие условия, правила и
процедуры. Объединяющим эти нормы является то, что они имеют одно предназначение обеспечение реализации избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации.
Гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме содержатся в Конституции
РФ, законе, ином нормативном правовом акте. Системе нормативных правовых актов,
устанавливающих данные гарантии, а также соотношению этих актов посвящена ст. 1
комментируемого Закона.
12. ГАС "Выборы".
12
Отношения, возникающие при использовании ГАС "Выборы" при подготовке и проведении
выборов и референдума, при эксплуатации и развитии ГАС "Выборы", а также при решении с ее
использованием задач, не связанных с выборами и референдумом, регулирует Закон о ГАС
"Выборы", в преамбуле которого провозглашено, что использование ГАС "Выборы" при подготовке
и проведении выборов и референдума является одной из гарантий реализации прав граждан
Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и
полноты информации о выборах и референдуме.
Согласно подп. 1 п. 1 ст. 2 Закона о ГАС "Выборы", ГАС "Выборы" - это автоматизированная
информационная система, реализующая информационные процессы при подготовке и проведении
выборов и референдума.
12.1. Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума.
Подпункт 12.1 и соответственно определение данного понятия включены в комментируемую
статью в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, изложившим в новой
редакции ст. 16 комментируемого Закона о регистрации (учете) избирателей, участников
референдума.
Пункт 1 ст. 16 комментируемого Закона гласит, что регистрации (учету) подлежат все
избиратели, участники референдума. Согласно п. 11 этой же статьи регистрация (учет)
избирателей, участников референдума, установление численности зарегистрированных
избирателей, участников референдума, формирование и ведение регистра избирателей,
участников референдума осуществляются в соответствии с положением о государственной
системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума, которое утверждается ЦИК
России.
В соответствии с п. 1 ст. 17 комментируемого Закона на основании сведений, полученных с
использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, участников
референдума
в
целях
реализации
прав
избирателей,
участников
референдума,
соответствующими комиссиями составляются их списки.
13. Депутат.
Депутаты избираются в представительные органы трех уровней:
в Государственную Думу, т.е. в представительный и законодательный орган федерального
уровня. Избрание Государственной Думы закреплено в ч. 1 ст. 96 Конституции РФ. В силу ч. 2 этой
же статьи порядок выборов депутатов Государственной Думы наряду с комментируемым Законом
определяется Законом о выборах депутатов Государственной Думы. Права, обязанности и
ответственность ее депутата на основании конституционных норм определяются Законом о
статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, а также соответствующими
положениями комментируемого Закона;
в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов
Российской Федерации. Часть 1 ст. 77 Конституции РФ предоставляет им право самостоятельно
устанавливать систему своих органов государственной власти в соответствии с основами
конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации
представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными Законом
об организации органов власти субъектов РФ. В пункте 2 ст. 1 Закона об организации органов
власти субъектов РФ в качестве одного из принципов деятельности органов государственной
власти субъекта Российской Федерации закреплено, что такие органы обеспечивают реализацию
прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих
представителей, в том числе путем законодательного закрепления гарантий своевременного
назначения даты выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и
органы местного самоуправления и гарантий периодического проведения указанных выборов;
в представительные органы муниципальных образований. Осуществление местного
самоуправления путем выборов, через выборные и другие органы местного самоуправления
предусмотрено ч. 2 ст. 130 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 35 Закона о местном
самоуправлении представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на
муниципальных выборах. В части 3 этой же статьи предусмотрено, что представительный орган
поселения не формируется, если численность его жителей, обладающих избирательным правом,
составляет менее 100 человек; в этом случае полномочия представительного органа
осуществляются сходом граждан. В соответствии с ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении
представительный орган муниципального района: 1) может состоять из глав поселений, входящих
в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений,
избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной
независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в
порядке, установленном названной статьей; 2) может избираться на муниципальных выборах на
основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; при этом
число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от
установленной численности представительного органа муниципального района.
13
14, 15. Добровольные пожертвования гражданина и юридического лица.
Добровольные пожертвования граждан и юридических лиц предусмотрены соответственно в
п. "в" и "г" п. 5 ст. 58 комментируемого Закона в качестве возможных источников создания
избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений. Определения понятий таких
пожертвований даны в подп. 14 и 15 комментируемой статьи, с тем чтобы отделить данные
понятия от общего понятия "пожертвования", используемого в гражданском законодательстве. В
соответствии с п. 1 ст. 582 части второй ГК РФ пожертвованием признается дарение вещи или
права в общеполезных целях. Там же предусмотрено, что пожертвования могут делаться
гражданам, лечебным, воспитательным учреждениям, учреждениям социальной защиты и другим
аналогичным учреждениям, благотворительным, научным и учебным учреждениям, фондам,
музеям и иным учреждениям культуры, общественным и религиозным организациям, а также
государству и другим субъектам гражданского права, указанным в ст. 124 части первой ГК РФ, т.е.
Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным образованиям.
Согласно п. 12 ст. 59 комментируемого Закона порядок налогообложения средств
избирательных фондов, фондов референдума, добровольных пожертвований и перечислений в
указанные фонды, а также расходования их средств устанавливается федеральными законами.
16. Документ, заменяющий паспорт гражданина.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве
Российской Федерации" <1> документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации,
является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащие
указание на гражданство лица; виды основных документов, удостоверяющих личность гражданина
Российской Федерации, определяются федеральным законом. Постановлением Правительства
РФ от 8 июля 1997 г. N 828 <2> утверждены Положение о паспорте гражданина Российской
Федерации и образец бланка паспорта гражданина Российской Федерации. В пункте 17 названного
Положения установлено, что об утрате паспорта гражданин должен незамедлительно заявить в
орган внутренних дел; до оформления нового паспорта гражданину по его просьбе выдается
органом внутренних дел временное удостоверение личности, форма которого устанавливается
МВД России. Приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. N 605 утверждена Инструкция о
порядке выдачи, замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федерации <3>, в
приложении 2 к которой приведена форма N 2П временного удостоверения личности гражданина
Российской Федерации.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.
<2> СЗ РФ. 1997. N 28. Ст. 3444.
<3> БНА ФОИВ. 1997. N 22.
В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке
выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <1> основными
документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации, по которым
граждане Российской Федерации осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в нее,
признаются:
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
паспорт;
дипломатический паспорт;
служебный паспорт;
паспорт моряка (удостоверение личности моряка).
Постановлениями Правительства РФ:
от 1 декабря 1997 г. N 1508 утверждено Положение о паспорте моряка <1>, в п. 1 которого
установлено, что паспорт моряка является документом, удостоверяющим личность его владельца
как за пределами Российской Федерации, так и в ее пределах;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1997. N 49. Ст. 5598.
от 12 февраля 2003 г. N 91 утверждено Положение об удостоверении личности
военнослужащего Российской Федерации <1>, согласно п. 1 которого удостоверение личности
военнослужащего Российской Федерации является документом, удостоверяющим личность и
правовое положение военнослужащего Российской Федерации;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 654.
14
от 2 июля 2003 г. N 391 <1> во исполнение подп. 16 комментируемой статьи установлено, что
для участия в выборах или в референдуме гражданам Российской Федерации, находящимся в
местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, не имеющим паспорта гражданина
Российской Федерации или заменяющего его документа, администрацией указанных мест
содержания выдается справка по форме, утвержденной распоряжением Минюста России, МВД
России, Минобороны России и ФСБ России от 25 сентября 2003 г. N 292/724/1/23 <2>;
-------------------------------<1> Там же. N 27 (ч. 2). Ст. 2812.
<2> Российская газета. N 202. 2003.
от 1 ноября 2002 г. N 794 утверждено Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам
без гражданства вида на жительство <1>. Приказом МВД России от 14 апреля 2003 г. N 250
утверждена Инструкция об организации деятельности органов внутренних дел Российской
Федерации по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на
жительство <2>.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 45. Ст. 4520.
<2> Российская газета. N 76. 2003.
Как определено в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом
положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1>, постоянно проживающий в
Российской Федерации иностранный гражданин - это лицо, получившее вид на жительство, т.е.
документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение их
права на постоянное проживание в Российской Федерации, а также их права на свободный выезд
из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
17. Закон.
В юридико-технических целях подп. 17 статьи определяет, что при ссылке в комментируемом
Законе на закон под таковым следует понимать федеральный конституционный закон,
федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации. Это означает, что ссылка, с одной
стороны, обращена к законодательным актам не только федерального, но и регионального уровня,
с другой - адресована именно к законодательным, а не к иным нормативным правовым актам.
В то же время в тексте комментируемого Закона может содержаться отсылка только к
федеральному закону. В этих случаях, согласно подп. 61 рассматриваемой статьи,
подразумевается федеральный конституционный закон или федеральный закон.
Целесообразно упомянуть, что по предметам ведения Российской Федерации, согласно ч. 1
ст. 76 Конституции РФ, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные
законы. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в силу ч. 2 этой
же статьи издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные
нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 4 ст. 76 Конституции
РФ вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов последние осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие
законов и иных нормативных правовых актов.
18. Избиратель.
Избирателем является гражданин Российской Федерации, обладающий активным
избирательным правом, т.е. правом избирать в органы государственной власти и органы местного
самоуправления. Соответственно гражданин Российской Федерации, активным избирательным
правом не обладающий, избирателем не является (см. подп. 26).
19. Избирательная кампания.
Согласно подп. 19 комментируемой статьи избирательная кампания - это деятельность по
подготовке и проведению выборов. В отличие от избирательной кампании кандидата,
избирательного объединения (см. ниже) избирательная кампания проводится избирательными
комиссиями, в ее рамках организуется избирательный процесс с целью достоверного
установления волеизъявления избирателей.
Установлены правила определения периода проведения избирательной кампании, в чем и
состоит основная цель рассматриваемой нормы:
началом избирательной кампании является день официального опубликования (публикации)
решения уполномоченного на то должностного лица, государственного органа, органа местного
самоуправления о назначении выборов. В соответствии с п. 7 ст. 10 комментируемого Закона
решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем
через пять дней со дня его принятия;
15
окончанием избирательной кампании является день представления избирательной
комиссией, организующей выборы, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета,
выделенных на подготовку и проведение выборов. В пункте 6 ст. 57 комментируемого Закона
установлено, что отчеты ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО о расходовании бюджетных средств на
выборы представляются соответственно в палаты Федерального Собрания, законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
представительные органы муниципальных образований.
20. Избирательная кампания кандидата, избирательного объединения.
В отличие от избирательной кампании, проводимой избирательными комиссиями (см. выше),
избирательная кампания кандидата, избирательного объединения направлена на достижение
определенного результата на выборах.
В подпункте 20 комментируемой статьи также установлены правила определения периода
проведения избирательной кампании кандидата, избирательного объединения:
началом такой избирательной кампании является день выдвижения кандидата, списка
кандидатов (но не день регистрации выдвинутого кандидата, списка, на что обращено внимание в
Определении ВС РФ от 14 июня 2006 г. N 69-Г06-13 <1>). Согласно п. 2 ст. 33 комментируемого
Закона кандидат считается выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после
поступления в соответствующую избирательную комиссию заявления в письменной форме
выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с
обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом
депутата или с замещением иной выборной должности. В пункте 2 ст. 35 комментируемого Закона
предусмотрено, что кандидаты, их списки выдвигаются политическими партиями в силу Закона о
политических партиях;
-------------------------------<1> СПС.
окончанием избирательной кампании является день представления итогового финансового
отчета кандидатом, избирательным объединением, а также уполномоченными ими лицами.
Согласно п. 9 ст. 59 комментируемого Закона кандидат, избирательное объединение не позднее
чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов обязаны
представить в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о размере
своего избирательного фонда, всех источниках его формирования, а также всех расходах,
произведенных за счет средств своего избирательного фонда. Срок представления итогового
финансового отчета инициативной группой по проведению референдума устанавливается
законом.
21. Избирательная комиссия.
В определении, данном в подп. 21 комментируемой статьи, отражена одна из указанных в п.
3 ст. 20 комментируемого Закона функций, выполняемых избирательными комиссиями, подготовка и проведение выборов в Российской Федерации. Другая же функция - обеспечение
реализации и защита избирательных прав граждан - определением не охвачена.
В систему избирательных комиссий, согласно комментируемому Закону, входят ЦИК России
(федеральный государственный орган, п. 1 ст. 21 Закона), ИКСРФ (государственные органы
субъектов Российской Федерации, п. 1 ст. 23), ИКМО (муниципальные органы, не входящие в
структуру ОМСУ, п. 2 ст. 24), ОИК, ТИК (районные, городские и др.), УИК. На постоянной основе
действуют ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО и ТИК (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 23, п. 2 ст. 24 и п. 2 ст. 26 Закона
соответственно). ОИК и УИК формируются на определенное время (ст. 25 и ст. 27 Закона
соответственно) и представляют собой наряду с ТИК общественные формирования, наделенные
соответствующими полномочиями.
Коллегиальность осуществления деятельности избирательных комиссий закреплена в п. 1
ст. 28 Закона, регламентирующем и иные вопросы организации их деятельности.
22, 23. Вышестоящая и нижестоящая избирательные комиссии.
Приведенная в п. 1 ст. 20 комментируемого Закона система избирательных комиссий не
является установленной схемой подчинения комиссий. Согласно подп. 22 и 23 комментируемой
статьи они определяются в качестве вышестоящих и нижестоящих федеральным законом или
законом субъекта Российской Федерации о выборах при определении системы избирательных
комиссий, организующих и обеспечивающих подготовку и проведение данных выборов
(разумеется, при этом будет соблюдена предусмотренная в п. 1 ст. 20 комментируемого Закона
иерархия; в такой системе могут быть не предусмотрены лишь отдельные из комиссий,
перечисленных в данном пункте).
В силу п. 10 ст. 20 комментируемого Закона решения вышестоящей избирательной
комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.
24. Организующая выборы избирательная комиссия.
16
Согласно п. 8 ст. 21 комментируемого Закона ЦИК России является избирательной
комиссией, организующей выборы в федеральные органы государственной власти, т.е. выборы
Президента РФ и выборы в Государственную Думу. Соответствующие полномочия ЦИК России
закреплены в ст. 19 Закона о выборах Президента РФ и в ст. 25 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы.
Избирательная комиссия, организующая выборы в органы государственной власти
субъектов Российской Федерации и в ОМСУ, определяется федеральным законом или законом
субъекта Российской Федерации. Избирательной комиссией, организующей выборы в органы
государственной власти субъекта Российской Федерации, является ИКСРФ, в ОМСУ - ИКМО, а в
случае возложения в порядке, предусмотренном в п. 4 ст. 24 комментируемого Закона,
полномочий ИКМО на ТИК - ТИК.
25. Избирательное объединение.
В соответствии с п. 1 ст. 36 Закона о политических партиях (в ред. от 21 июля 2005 г.)
политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое
обладает правом выдвигать кандидатов (их списки) в депутаты и на иные выборные должности в
органах государственной власти. В пункте 2 указанной статьи установлено, что политическая
партия, а в случаях, предусмотренных уставом политической партии, ее региональные отделения
и иные структурные подразделения вправе принимать участие в выборах, официальное
опубликование решения о назначении (проведении) которых состоялось после представления
политической партией в уполномоченные органы документов, подтверждающих государственную
регистрацию ее региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации.
При проведении выборов в ОМСУ избирательным объединением для целей
комментируемого Закона наряду с указанными политическими партиями, их структурными
подразделениями признается также иное общественное объединение, отвечающее одновременно
следующим условиям:
общественное объединение создано в форме общественной организации или
общественного движения;
общественное объединение зарегистрировано согласно Закону, т.е. Закону об
общественных объединениях, на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более
высоком уровне;
устав общественного объединения предусматривает участие этого общественного
объединения в выборах;
общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения,
предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один
год до дня голосования, а в случае назначения выборов в ОМСУ в связи с досрочным
прекращением его полномочий - не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования
(шестимесячный срок установлен с учетом нормы п. 1 ст. 84 комментируемого Закона). Данные
сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного
объединения.
Как отметил КС РФ в Постановлении от 1 февраля 2005 г. N 1-П <1>, положение п. 1 ст. 36
Закона о политических партиях не означает отрицания права иных общественных объединений, в
том числе региональных и местных, устав которых предусматривает участие в выборах и (или)
референдумах, выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные
должности в ОМСУ, а также права инициировать проведение референдума соответствующего
уровня - регионального или местного (см. также комментарий к ст. 14 Закона).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 491.
26, 27. Активное и пассивное избирательные права.
Избирательные права граждан в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ закреплены как право избирать и
право быть избранными в органы государственной власти и ОМСУ. Соответственно в развитие
данного конституционного положения, а также в немалой степени в юридико-технических целях в
комментируемой статье право избирать в органы государственной власти и ОМСУ обозначено как
активное избирательное право, а право быть избранными в органы государственной власти и
ОМСУ - как пассивное избирательное право.
Активное избирательное право гражданин в соответствии с п. 1 ст. 4 комментируемого
Закона приобретает по достижении 18 лет. Там же предусмотрено, что пассивное избирательное
право приобретается по достижении возраста, установленного Конституцией РФ, федеральными
законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 32 Конституции РФ не имеют ни активного, ни пассивного избирательного
права граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения
свободы по приговору суда. Данное конституционное положение воспроизведено в п. 3 ст. 4
Закона.
17
В отношении пассивного избирательного права предусмотрены дополнительные
ограничения. В частности, в п. 3.1 и 3.2 ст. 4 комментируемого Закона указаны категории граждан,
которые не имеют права быть избранными.
28. Избирательные права граждан.
Согласно подп. 28 рассматриваемой статьи избирательные права граждан не
исчерпываются конституционными правами граждан избирать и быть избранными в органы
государственной власти и ОМСУ, т.е. активным и пассивным избирательными правами. К
избирательным правам граждан относятся права участия и в других избирательных действиях, в
частности в выдвижении кандидатов, их списков, в предвыборной агитации, в наблюдении за
проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов
голосования и определение результатов выборов. Данные права регламентируются Конституцией
РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами),
законами субъектов Российской Федерации.
В пункте 1 ст. 4 комментируемого Закона установлено, что гражданин, который достигнет на
день голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых
законными методами других избирательных действиях, нежели непосредственно голосование.
29. В подпункте 29 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции было дано
определение понятия "избирательный блок".
Как говорилось во введении, в соответствии с изменениями, внесенными в комментируемый
Закон Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, избирательные блоки из числа
участников избирательного процесса исключены, что было вызвано усилившейся ролью
политических партий в общественно-политической жизни страны, а также принятыми в последнее
время законодательными мерами, направленными на увеличение численности политических
партий.
Соответственно подп. 29 из комментируемой статьи исключен, но нумерация остальных
подпунктов сохранена.
30 - 33. Избирательный округ.
Избирательным округом является территория, которая образована (определена) в
соответствии с законом и от которой непосредственно гражданами избираются депутат
(депутаты), выборное должностное лицо (выборные должностные лица).
В пункте 1 ст. 18 комментируемого Закона предусмотрено, что для проведения выборов
образуются одномандатные и (или) многомандатные избирательные округа либо определяется
единый избирательный округ. Понятия данных видов избирательных округов определены в подп.
31 - 33 комментируемой статьи.
Правила, в соответствии с которыми образуются одномандатные и (или) многомандатные
избирательные округа, закреплены в ст. 18 комментируемого Закона.
34. Кампания референдума.
Согласно подп. 34 комментируемой статьи кампания референдума - это деятельность
инициативной группы по проведению референдума и его комиссий по подготовке и проведению
референдума. При этом установлены правила определения периода проведения кампании
референдума, в чем и состоит основная цель рассматриваемой нормы:
началом кампании референдума является день регистрации инициативной группы по его
проведению. В соответствии с п. 8 ст. 36 комментируемого Закона решение о регистрации
инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня
признания законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации либо представительным органом муниципального образования
соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям ст. 12 комментируемого Закона.
Регистрацию осуществляет комиссия референдума соответствующего уровня, которая выдает
регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в СМИ;
окончанием кампании референдума является день представления организующей его
комиссией отчета о расходовании средств соответствующего бюджета, выделенных на подготовку
и проведение референдума, либо день отказа в его проведении. В пункте 6 ст. 57
комментируемого Закона установлено, что отчеты ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО о расходовании
бюджетных средств на референдум представляются соответственно в палаты Федерального
Собрания, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований. Согласно п. 23 ст.
38 комментируемого Закона в случае отказа в проведении референдума соответствующая
комиссия в течение одних суток с момента принятия ею решения о его отказе обязана выдать
уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума копию
решения с изложением оснований отказа.
Определение понятия "кампания референдума Российской Федерации" дано в п. 7 ч. 2 ст. 4
Закона о референдуме: деятельность по подготовке и проведению референдума, осуществляемая
в период со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума, либо со дня
18
официального опубликования решения о назначении всенародного голосования по проекту новой
Конституции РФ, либо со дня официального опубликования решения о назначении референдума
по проекту нормативного акта или вопросу референдума, вынесенным на референдум в
соответствии с международным договором Российской Федерации, до дня представления ЦИК
России палатам Федерального Собрания отчета о расходовании средств федерального бюджета,
выделенных на подготовку и проведение референдума, либо до дня прекращения процедур по
реализации инициативы проведения референдума по основаниям, предусмотренным указанным
Законом.
35, 36. Кандидат. Зарегистрированный кандидат.
Как следует из определения, данного в подп. 35 комментируемой статьи, используемым в
Законе понятием "кандидат" охватывается как выдвинутый, так и зарегистрированный кандидат.
Согласно подп. 35 статьи выдвинутым кандидатом является лицо, выдвинутое в
установленном комментируемым Законом, иным законом порядке в качестве претендента на
замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе (палате органа)
государственной власти или ОМСУ. В силу п. 2 ст. 33 комментируемого Закона кандидат считается
выдвинутым, приобретает права и обязанности кандидата после поступления в соответствующую
избирательную комиссию заявления в письменной форме выдвинутого лица о согласии
баллотироваться по определенному избирательному округу с обязательством в случае его
избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с замещением иной
выборной должности. В пункте 2 ст. 35 комментируемого Закона предусмотрено, что выдвижение
кандидатов, их списков политическими партиями осуществляется в соответствии с Законом о
политических партиях.
Понятие "зарегистрированный кандидат" определено одновременно в подп. 35 и 36
рассматриваемой статьи: лицо, зарегистрированное соответствующей избирательной комиссией в
качестве кандидата. Согласно п. 18 ст. 38 комментируемого Закона избирательная комиссия в
течение установленного законом срока, который не должен превышать десяти дней, обязана
проверить соответствие порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов требованиям закона и
принять решение о регистрации кандидата, списка кандидатов либо об отказе в ней. В пункте 19
этой же статьи установлено, что кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть
зарегистрирован только по одному избирательному округу. Данное правило не применяется при
регистрации кандидата, выдвинутого одним и тем же избирательным объединением на одних и тех
же выборах одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе
списка кандидатов.
37. Комиссия.
Исключительно в юридико-технических целях в подп. 37 комментируемой статьи
определено, что в тех случаях, когда в тексте комментируемого Закона используется понятие
"комиссия", под этим следует понимать как избирательную комиссию, так и комиссию
референдума.
38. Комиссия референдума.
В подпункте 38 статьи отражена одна из указанных в п. 3 ст. 20 комментируемого Закона
функций, выполняемых комиссиями референдумов, - осуществление подготовки и проведения
референдумов в Российской Федерации. Другая же функция - обеспечение реализации и защита
права на участие в референдуме граждан - не отражена.
В систему комиссий референдума, согласно комментируемому Закону, входят ЦИК России
(федеральный государственный орган, п. 1 ст. 21), ИКСРФ (государственные органы субъектов
Российской Федерации, п. 1 ст. 23), ИКМО (муниципальные органы, не входящие в структуру
ОМСУ, п. 2 ст. 24), ОИК, ТИК (районные, городские и др.), УИК. На постоянной основе действуют
ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО и ТИК (п. 2 ст. 21, п. 2 ст. 23, п. 2 ст. 24 и п. 2 ст. 26 Закона
соответственно). ОИК и УИК формируются на определенное время (ст. 25 и ст. 27 Закона
соответственно) и представляют собой наряду с ТИК общественные формирования, наделенные
соответствующими полномочиями.
Коллегиальность и иные вопросы организации деятельности комиссий референдума
закреплены в п. 1 ст. 28 комментируемого Закона.
39, 40. Вышестоящая и нижестоящая комиссии референдума.
Определенная в п. 1 ст. 20 Закона система комиссий референдума не является
установленной схемой подчинения комиссий. Согласно подп. 39 и 40 комментируемой статьи
комиссии референдума подразделяются на вышестоящие и нижестоящие законом (т.е.
федеральным конституционным законом, федеральным законом или законом субъекта
Российской Федерации) или уставом муниципального образования при определении системы
комиссий референдума, организующих и обеспечивающих его подготовку и проведение
(разумеется, при этом будет соблюдена предусмотренная в п. 1 ст. 20 Закона иерархия; в такой
системе могут быть не предусмотрены лишь отдельные из комиссий, перечисленных в п. 1 ст. 20
Закона).
19
В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Закона о референдуме систему комиссий
референдума Российской Федерации составляют следующие комиссии, перечисленные в порядке
от вышестоящих к нижестоящим: 1) ЦИК России; 2) ИКСРФ; 3) ТИК или ИКМО, действующие в
случаях, предусмотренных законодательством РФ о выборах и референдумах, в качестве ТИК, а
также специальные ТИК в случае их сформирования; 4) участковые комиссии референдума.
В силу п. 10 ст. 20 комментируемого Закона решения вышестоящей комиссии референдума,
принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.
41. Организующая референдум комиссия референдума.
Согласно п. 8 ст. 21 комментируемого Закона ЦИК России является комиссией референдума,
организующей референдум Российской Федерации. Соответствующие полномочия ЦИК России
закреплены в ст. 30 Закона о референдуме.
Комиссия референдума, организующая референдум субъекта Российской Федерации и
местный референдум, определяется федеральным законом, законом субъекта Российской
Федерации, уставом муниципального образования. Комиссией референдума, организующей
референдум субъекта Российской Федерации, является ИКСРФ, местный референдум - ИКМО, а в
случае возложения в порядке, предусмотренном в п. 4 ст. 24 комментируемого Закона,
полномочий ИКМО на ТИК - ТИК.
41.1. Комплекс для электронного голосования.
В пункте 32 ст. 68 комментируемого Закона предусмотрено, что участковые комиссии по
решению ЦИК России или на основании ее поручения по решению соответствующей ИКСРФ
используют при голосовании на выборах, референдуме вместо стационарных ящиков для
голосования технические средства подсчета голосов или комплексы для электронного
голосования. Перечень избирательных участков, участков референдума, на которых используются
технические средства подсчета голосов и комплексы для электронного голосования, определяется
ЦИК России или по ее поручению соответствующей ИКСРФ.
Согласно п. 35 этой же статьи порядок использования технических средств подсчета
голосов, комплексов для электронного голосования, технической системы передачи информации,
порядок и сроки передачи, обработки и использования информации о выборах, референдуме, в
том числе переданных по техническим каналам связи в электронном виде данных протокола об
итогах голосования, устанавливается федеральным законом, а в части, не урегулированной им, ЦИК России. В соответствии с п. 15 ст. 64 комментируемого Закона порядок электронного
голосования, подсчета голосов избирателей, участников референдума и установления итогов
голосования на избирательном участке, участке референдума, форма протокола участковой
комиссии об итогах голосования, а также особенности установления вышестоящими комиссиями
итогов голосования и определения результатов выборов, референдума с учетом итогов
электронного голосования устанавливаются ЦИК России.
42. Наблюдатель.
В силу подп. 28 комментируемой статьи избирательные права граждан наряду с
конституционными правами включают и право участвовать в наблюдении за проведением
выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и
определение результатов выборов. Данное право реализуется посредством приобретения статуса
наблюдателя, т.е. лица, наделенного полномочиями осуществлять наблюдение за
перечисленными действиями.
Статус наблюдателя регламентирован положениями ст. 30 комментируемого Закона:
субъекты, имеющие право назначать наблюдателя (п. 4); порядок удостоверения полномочий
наблюдателя (п. 7 и 8); права наблюдателя (п. 3, 6 и 9); действия, которые наблюдатель
производить не вправе (п. 10).
43. Иностранный (международный) наблюдатель.
Статус иностранного (международного) наблюдателя отличается от статуса наблюдателя. В
соответствии с п. 13 ст. 30 комментируемого Закона предусмотрено, что иностранные
(международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую Федерацию в
порядке, установленном федеральным законом, и при наличии приглашения органов
государственной власти, комиссий, организующих выборы, референдум, аккредитуются ЦИК
России. Там же установлено, что деятельность таких наблюдателей регулируется федеральным
законом. Речь идет прежде всего о Законах о референдуме, о выборах Президента РФ, о выборах
депутатов Государственной Думы, об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ.
44. Недействительная подпись.
Подпункт 44 статьи предусматривает два основания, при наличии любого из которых
подпись избирателя, собранная в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов,
инициативы проведения референдума, является недействительной:
подпись собрана с нарушением порядка сбора подписей избирателей, участников
референдума. Данный порядок установлен в ст. 37 комментируемого Закона, в том числе: правила
установления периода, в который могут собираться подписи (п. 5); порядок сбора подписей, а
20
также положение о том, что собранные с нарушением положений данного пункта подписи
являются недействительными (п. 6); требования к лицу, имеющему право сбора подписей (п. 7);
подпись собрана с нарушением порядка оформления подписного листа, данный порядок
регламентирован п. 8 ст. 37 комментируемого Закона. Согласно правовой позиции ВС РФ,
выраженной в Определениях от 20 апреля 2005 г. N 25-Г05-4 и от 24 ноября 2005 г. N 5-Г05-114
<1>, под нарушением порядка оформления подписного листа по смыслу Закона понимается
нарушение не только формы подписного листа, но и оформления данных, содержащихся в нем (в
том числе об избирателях, сборщике подписей и т.д.).
-------------------------------<1> СПС.
45. Недостоверная подпись.
Комментируемый Закон не детализирует процедуру признания подписи недостоверной.
Такая детализация содержится в иных законах. В частности, в ч. 2 и 8 ст. 19 Закона о
референдуме, п. 3 и 10 ст. 38 Закона о выборах Президента РФ, ч. 7 и 11 ст. 43 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы установлено, что подписи признаются недостоверными на
основании письменного заключения эксперта из числа специалистов органов внутренних дел,
привлеченного к работе по проверке достоверности подписей в составе рабочей группы.
46. Организации, осуществляющие выпуск СМИ.
Согласно ст. 2 Закона о СМИ под СМИ понимается периодическое печатное издание, радио-,
теле-,
видеопрограмма,
кинохроникальная
программа,
иная
форма
периодического
распространения массовой информации. Соответственно подп. 46 комментируемой статьи для
целей комментируемого Закона сужает определение СМИ.
Под редакцией СМИ в силу ст. 2 Закона о СМИ понимаются организация, учреждение,
предприятие либо гражданин, объединение граждан, осуществляющие производство и выпуск
СМИ. В соответствии со ст. 19 Закона о СМИ (в ред. от 8 декабря 2003 г. <1>) редакция может
быть юридическим лицом, самостоятельным хозяйствующим субъектом, организованным в любой
допускаемой законом форме. Если редакция зарегистрированного СМИ организуется в качестве
предприятия, то она подлежит также регистрации в соответствии с Федеральным законом о
государственной регистрации юридических лиц.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4855.
Таким образом, в комментируемом Законе под организацией, выпускающей СМИ,
понимается также и редакция СМИ, не являющаяся юридическим лицом.
47. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В части 2 ст. 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в субъектах
Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Согласно
ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается
субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного
строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и
исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Как
указал КС РФ в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П <1>, из данных положений следует, что
Конституция РФ не содержит ни исчерпывающего перечня органов государственной власти в
субъектах Российской Федерации, ни ограничения этого перечня лишь высшими органами
государственной власти субъекта.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708.
В соответствии со ст. 2 Закона об организации органов власти субъектов РФ систему таких
органов составляют: законодательный (представительный) орган, высший исполнительный орган;
иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в
соответствии с его конституцией (уставом), которыми может быть установлена должность высшего
должностного лица субъекта Российской Федерации.
Подпункт 47 комментируемой статьи определяет, что к избираемым непосредственно
гражданами Российской Федерации относятся только законодательные (представительные)
органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Уже было сказано (см. подп. 8),
что ранее к выборным должностным лицам относилось высшее должностное лицо субъекта
Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти
субъекта Российской Федерации). Соответствующие изменения внесены редакцией Закона Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ.
21
Выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти
субъектов Российской Федерации проводятся в соответствии с Конституцией РФ,
комментируемым Законом, иными федеральными законами (прежде всего Законом об
организации органов власти субъектов РФ), конституциями (уставами), законами субъектов
Российской Федерации.
48. Федеральные органы государственной власти.
В соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской
Федерации осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и
Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации.
Конституцией РФ установлено избрание только Президента РФ и депутатов Государственной
Думы - одной из палат Федерального Собрания (см. подп. 8 и 13). В другую палату Федерального
Собрания - Совет Федерации - в соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ входят по два
представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и
исполнительного органов государственной власти. На основании ч. 2 ст. 96 Конституции РФ
Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации" <1> установлено, что член Совета Федерации представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской
Федерации
избирается
законодательным
(представительным)
органом
государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при
формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации
путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа (ст. 2),
представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта
Российской Федерации назначается его высшим должностным лицом (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его
полномочий (ст. 4).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336.
Выборы Президента РФ и Государственной Думы проводятся в соответствии с Конституцией
РФ, федеральными законами (прежде всего комментируемым Законом, Законами о выборах
Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы).
49. ОМСУ.
Статьей 12 Конституции РФ закреплено, что местное самоуправление в пределах своих
полномочий самостоятельно; ОМСУ не входят в систему органов государственной власти. В
соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура ОМСУ определяется населением
самостоятельно.
В ранее действовавшей редакции подп. 49 комментируемой статьи было определено, что к
ОМСУ относятся представительные и иные выборные ОМСУ, выборные должностные лица
местного самоуправления. Однако в связи с изменением Законом о местном самоуправлении
порядка формирования ОМСУ Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в данный
подпункт внесены соответствующие изменения, предусматривающие, что ОМСУ могут избираться
как непосредственно населением муниципального образования, так и (или) образуемым
представительным органом муниципального образования (см. подп. 8 и 13).
Выборы в ОМСУ проводятся в соответствии с Конституцией РФ, комментируемым Законом,
иными федеральными законами (прежде всего законами о местном самоуправлении, об
обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ), уставами муниципальных образований.
Комментируемый подпункт не содержит отсылки к закону субъекта Российской Федерации.
Однако согласно правовой позиции, выраженной в Определении ВС РФ от 6 июля 2005 г. N 47Г05-12 <1>, данная норма не ограничивает полномочия органов государственной власти субъектов
Российской Федерации по законодательному регулированию вопросов местных выборов.
-------------------------------<1> СПС.
Эти полномочия субъектов Российской Федерации установлены нормами других
федеральных законов. Так, согласно подп. "в" п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти
субъектов РФ (в ред. от 7 июля 2003 г.), законом субъекта Российской Федерации в пределах
полномочий, определенных федеральным законом, утверждается порядок проведения выборов в
ОМСУ на территории субъекта Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 23 Закона о
местном самоуправлении гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных
выборов, порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения
результатов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в
соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации. Там же предусмотрено, что
22
законом субъекта Российской Федерации определяются соответствующие виды и порядок
применения избирательных систем проведения муниципальных выборов.
50. Открепительное удостоверение.
В юридико-технических целях в подп. 50 статьи приводится, что в тексте комментируемого
Закона под открепительным удостоверением понимается открепительное удостоверение для
голосования как на выборах, так и на референдуме. Открепительному удостоверению посвящена
ст. 62 комментируемого Закона.
51. Право на участие в референдуме.
Право граждан участвовать в референдуме провозглашено в ч. 2 ст. 32 Конституции РФ. В
развитие данного положения в п. 1 ст. 4 комментируемого Закона закреплено, что право
голосовать на референдуме имеет гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет.
Однако правом голосовать право на участие в референдуме не исчерпывается. В соответствии с
п. 1 ст. 4 комментируемого Закона гражданин Российской Федерации, который достигнет на день
голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и осуществляемых
законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума. Речь идет
прежде всего об участии в выдвижении инициативы его проведения.
В развитие нормы ч. 3 ст. 32 Конституции РФ в п. 3 ст. 4 Закона установлено, что не имеют
права участвовать в референдуме граждане, признанные судом недееспособными или
содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.
Правом на участие в референдуме Российской Федерации обладают граждане, место
жительства которых расположено на территории Российской Федерации, а также граждане,
проживающие или находящиеся за пределами ее территории, в референдуме субъекта
Российской Федерации - граждане, место жительства которых расположено на территории
соответствующего субъекта Российской Федерации, а в местном референдуме - граждане, место
жительства которых расположено в границах соответствующего муниципального образования.
52. Представитель СМИ.
Исходя из подп. 46 комментируемой статьи речь идет о представителе организации,
осуществляющей теле- и (или) радиовещание, или редакции периодических печатных изданий. Из
иных положений Закона (в частности, п. 1 и 7 ст. 40, п. 6 ст. 45) следует, что под представителями
организаций, осуществляющих выпуск СМИ, следует понимать их должностных лиц, журналистов
и других творческих работников.
Как определено в ст. 2 Закона о СМИ:
под главным редактором понимается лицо, возглавляющее редакцию (независимо от
наименования должности) и принимающее окончательные решения в отношении производства и
выпуска средства массовой информации. В соответствии со ст. 19 Закона о СМИ главный
редактор представляет редакцию в отношениях с учредителем, издателем, распространителем,
гражданами, объединениями граждан, предприятиями, учреждениями, организациями,
государственными органами, а также в суде;
под журналистом понимается лицо, занимающееся редактированием, созданием, сбором
или подготовкой сообщений и материалов для редакции зарегистрированного средства массовой
информации, связанное с ней трудовыми или иными договорными отношениями либо
занимающееся такой деятельностью по ее уполномочию.
Согласно ст. 52 Закона о СМИ профессиональный статус журналиста, установленный этим
Законом, распространяется:
на штатных сотрудников редакций, занимающихся редактированием, созданием, сбором или
подготовкой сообщений и материалов для многотиражных газет и других СМИ, продукция которых
распространяется исключительно в пределах одного предприятия (объединения), организации,
учреждения;
на авторов, не связанных с редакцией СМИ трудовыми или иными договорными
отношениями, но признаваемых ею своими внештатными авторами или корреспондентами, при
выполнении ими поручений редакции.
52.1. Регистр избирателей, участников референдума.
Персональные данные об избирателях, участниках референдума входят в состав
информационных ресурсов ГАС "Выборы" в соответствии с п. 1 ст. 16 Закона о ГАС "Выборы",
согласно п. 1 ст. 18 которого право доступа к информационным ресурсам ГАС "Выборы",
содержащим персональные данные, имеют:
1) члены ЦИК России, члены ИКСРФ, ОИК, ТИК, комиссий референдума, работники
аппаратов этих комиссий и работники, обеспечивающие использование ГАС "Выборы", если такая
информация необходима для выполнения ими должностных или служебных обязанностей;
2) граждане, запрашивающие персональные данные о себе;
3) должностные лица органов государственной власти, государственных органов, органов
местного самоуправления, которым доступ к такой информации предусмотрен федеральными
законами.
23
В пункте 3 этой же статьи предусмотрено, что порядок доступа лиц, указанных в данной
статье, а также других пользователей к информационным ресурсам ГАС "Выборы"
устанавливается нормативными правовыми актами ЦИК России и ИКСРФ в зависимости от уровня
проводимых выборов.
53. Референдум.
В подпункте 53 статьи дано определение общего понятия "референдум", включающего
понятия "референдум Российской Федерации", "референдум субъекта Российской Федерации" и
"местный референдум".
Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ референдум наряду со свободными выборами является
формой высшего непосредственного выражения власти народа. В отличие от выборов целью
референдума является определение воли граждан Российской Федерации по наиболее важным
вопросам государственного и местного значения для принятия решений.
54. Местный референдум.
Местный референдум закреплен в ч. 2 ст. 130 Конституции РФ в качестве одной из форм
местного самоуправления.
Согласно подп. 54 статьи местный референдум проводится в соответствии с Конституцией
РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом
субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. В силу ч. 10 ст. 22 Закона
о местном самоуправлении гарантии прав граждан на участие в местном референдуме, а также
порядок его подготовки и проведения устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в
соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации.
В пункте 3 ст. 12 комментируемого Закона определено, что на местный референдум могут
быть вынесены только вопросы местного значения. Местный референдум проводится среди
обладающих правом на участие в нем граждан Российской Федерации, место жительства которых
расположено в границах муниципального образования. В пункте 10 ст. 4 комментируемого Закона
предусмотрено, что на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке,
установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории
соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в местном
референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.
55. Референдум Российской Федерации.
Согласно подп. 55 статьи референдум Российской Федерации проводится в соответствии с
Конституцией РФ, Законом о референдуме и комментируемым Законом.
Как провозглашено в преамбуле Закона о референдуме, наряду со свободными выборами он
является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются
свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на ее референдуме, защита
демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в
референдуме.
В силу ст. 1 Закона о референдуме референдум Российской Федерации - это всенародное
голосование ее граждан, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам
государственного значения. Он проводится среди обладающих правом на участие в референдуме
граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено на ее территории, а
также граждан Российской Федерации, проживающих или находящихся за пределами ее
территории. Гражданин Российской Федерации, проживающий или находящийся за пределами ее
территории, обладает в полном объеме правом на участие в референдуме (ч. 3 ст. 5 Закона о
референдуме).
56. Референдум субъекта Российской Федерации.
Согласно подп. 56 статьи референдум субъекта Российской Федерации проводится в
соответствии с Конституцией РФ, комментируемым Законом, иными федеральными законами,
конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации. В подпункте "и" п. 2 ст. 5 Закона
об организации органов власти субъектов РФ закреплено, что порядок назначения и проведения
референдума субъекта Российской Федерации устанавливается его законом.
В пункте 2 ст. 12 комментируемого Закона предусмотрено, что на референдум субъекта
Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в его ведении или в
совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные
вопросы не урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом.
Референдум субъекта Российской Федерации проводится среди обладающих правом на
участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено
на территории ее субъекта.
57. Род занятий.
Род занятий подлежит указанию в случае отсутствия основного места работы или службы:
в заявлении, подаваемом в соответствующую избирательную комиссию выдвинутым лицом о
согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в
случае его избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с
24
замещением иной выборной должности. Вместе с заявлением кандидат представляет копии
документов, подтверждающих указанные в заявлении сведения о роде занятий (п. 2 ст. 33 Закона);
в бюллетене для голосования на выборах (подп. "г" п. 5 ст. 63 Закона).
В качестве рода занятий может быть указано "осуществление работ и услуг по гражданскоправовому договору". Именно такую формулировку признал верной ВС РФ в Определении от 9
марта 2006 г. N 32-Г06-2 <1>, согласившись с выводом нижестоящего суда о том, что внесение в
избирательный бюллетень в качестве рода занятий М. фразы "борьба с коррупцией" будет носить
признаки предвыборной агитации и поставит этого кандидата в неравные условия по сравнению с
другими кандидатами.
-------------------------------<1> СПС.
Представляет интерес и Определение ВС РФ от 28 ноября 2003 г. N 41-Г03-51 <1>, которым
на ОИК возложена обязанность указать в избирательном бюллетене род занятий З. "писатель".
Доказательствами, подтверждающими деятельность З. в качестве писателя, и доказательствами
получения доходов от этой деятельности явились книги З., договоры, заключенные заявителем с
типографиями и издательствами на печатание и изготовление книг, рассылка им своих книг,
получение доходов от этой деятельности.
-------------------------------<1> Там же.
58. Сведения о судимостях кандидата.
В соответствии с комментируемым Законом такие сведения указываются:
в заявлении, подаваемом в соответствующую избирательную комиссию выдвинутым лицом о
согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в
случае его избрания прекратить деятельность, не совместимую со статусом депутата или с
замещением иной выборной должности (п. 2 и 2.1 ст. 33);
в подписном листе (п. 9 ст. 37);
в сведениях, размещаемых на информационном стенде в помещении для голосования (п. 4
ст. 61);
в бюллетене для голосования на выборах (п. 7 ст. 63 Закона).
Сведения о судимостях кандидата включают сведения только о неснятых и непогашенных
судимостях, что соответствует нормам уголовного закона. В соответствии с ч. 1 ст. 86 УК РФ лицо,
осужденное за совершение преступления, считается судимым со дня вступления обвинительного
приговора суда в законную силу до момента погашения или снятия судимости. Согласно ч. 6 ст. 86
УК РФ погашение или снятие судимости аннулирует все правовые последствия, связанные с
судимостью. Она может быть снята с лиц, отбывших наказание, актом об амнистии и актом
помилования (ч. 2 ст. 84 и ч. 2 ст. 85 УК РФ). Частью 2 ст. 86 УК РФ установлено, что лицо,
освобожденное от наказания, считается несудимым. В части 3 ст. 86 УК РФ определены сроки, по
истечении которых судимость погашается.
Судимостью кандидата является его осуждение на основании не только УК РФ, но и
уголовных кодексов, принятых в соответствии с Основами уголовного законодательства Союза
ССР и союзных республик, законов иностранных государств, но при условии, что кандидат был
осужден за деяния, признаваемые УК РФ преступлением.
59. Список кандидатов.
Подпункт 59 имеет по большей части юридико-техническое предназначение. Право
выдвигать списки кандидатов, согласно п. 1 ст. 35 комментируемого Закона, принадлежит только
избирательным объединениям. Исходя из положений указанного пункта, единый список
кандидатов выдвигается только в едином избирательном округе.
Понятием "список кандидатов" охватывается выдвинутый избирательным объединением на
выборах
в
законодательный
(представительный)
орган
государственной
власти,
представительный или иной выборный орган местного самоуправления единый список
кандидатов, проходящий различные стадии избирательного процесса согласно комментируемому
Закону:
непосредственно выдвинутый список кандидатов (п. 2 ст. 35);
список кандидатов, заверенный организующей выборы избирательной комиссией (п. 14 ст.
35);
список кандидатов, зарегистрированный организующей выборы избирательной комиссией
(ст. 38).
60. Участник референдума.
Участником референдума является гражданин Российской Федерации, обладающий правом
на участие в нем, т.е. правом голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других
действиях по его подготовке и проведению (см. подп. 51).
25
61. Федеральный закон.
В юридико-технических целях подп. 61 определяет, что при ссылке в комментируемом
Законе на федеральный закон под таковым следует понимать федеральный конституционный
закон или федеральный закон. Уже говорилось, что при ссылке в Законе на закон, согласно подп.
17 комментируемой статьи, под таковым следует понимать федеральный конституционный закон,
федеральный закон или закон субъекта Российской Федерации, а также что в соответствии со ст.
76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные
конституционные законы и федеральные законы, а по предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов - издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
62. Электронное голосование.
В пункте 15 ст. 64 комментируемого Закона предусмотрено, что при проведении выборов,
референдума вместо голосования с использованием бюллетеней, изготовленных на бумажном
носителе, может проводиться электронное голосование. Его пока планируется проводить на
небольшом количестве избирательных участков, участков референдума. Решение о проведении
электронного голосования принимается ЦИК России или по ее поручению соответствующей
ИКСРФ.
63. Электронный бюллетень.
В соответствии с п. 21 ст. 63 комментируемого Закона электронный бюллетень используется
при проведении выборов, референдума с применением комплекса для электронного голосования.
Форма и текст электронного бюллетеня утверждаются соответствующей комиссией не позднее
чем за 20 дней до дня голосования и должны соответствовать требованиям, предусмотренным п. 5
- 10 ст. 63 комментируемого Закона. В случае проведения повторного голосования текст
электронного бюллетеня утверждается соответствующей комиссией одновременно с принятием
решения о проведении повторного голосования.
Статья 3. Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума
Комментарий к статье 3
1, 2. Как уже говорилось, Конституция РФ устанавливает, что референдум и свободные
выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3); граждане
Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и
через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы
государственной власти и ОМСУ и участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32); эти права в
Российской Федерации как демократическом правовом государстве признаются и гарантируются
согласно общепризнанным принципам и нормам международного права (ч. 1 ст. 1, ст. 2 и ч. 1 ст.
17).
С учетом правовых норм, закрепленных в Конвенции о защите прав человека и основных
свобод (Протокол N 1, ст. 3) и в Международном пакте о гражданских и политических правах (см.
комментарий к преамбуле), являющихся в силу ч. 4 ст. 15 во взаимосвязи с ч. 1 ст. 55 Конституции
РФ составной частью правовой системы Российской Федерации, закрепленные в них принципы
избирательного права признаются и гарантируются ею в качестве конституционных прав и свобод.
В Конституции РФ провозглашается, что выборы являются свободными (ч. 3 ст. 3), при этом
применительно к выборам Президента РФ прямо закрепляется, что они проводятся на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ч. 1 ст. 81). Как
указал КС РФ в Постановлении от 22 января 2002 г. N 2-П <1>, в этой специальной норме о
порядке выборов Президента РФ в то же время по смыслу ст. 1, 2, 3, 17, 19, 60 и 81 Конституции
РФ выражены общие принципы, лежащие в основе реализации конституционного права
гражданина Российской Федерации избирать и быть избранным на подлинных свободных
выборах. Соответственно и образуемые в Российской Федерации путем свободных выборов
органы народного представительства должны формироваться на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 627.
В Постановлении КС РФ от 11 июня 2002 г. N 10-П <1> указано, что существо закрепленного
ч. 2 ст. 32 Конституции РФ права заключается по смыслу ее ч. 3 ст. 3, ч. 4 ст. 15, ч. 1 ст. 17, ч. 1 и 2
ст. 19, ст. 60 и ч. 1 ст. 81 в участии в свободных выборах на основе всеобщего равного и прямого
избирательного права при тайном голосовании, что и закреплено Законом 1997 г. об основных
гарантиях избирательных прав (предшественнике комментируемого Закона). КС РФ также
отметил, что посредством подлинно свободных демократических выборов, осуществляемых в
26
демократическом правовом государстве на основе всеобщего равного и прямого избирательного
права при тайном голосовании, граждане реализуют принадлежащие им избирательные права.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 25. Ст. 2515.
Соответственно на основании приведенных конституционных и международных норм в п. 1 и
2 комментируемой статьи закреплены такие основные принципы участия в выборах и
референдуме, как всеобщее, равное, прямое избирательное право и право на участие в
референдуме, а также тайна голосования. Данные принципы, в свою очередь, входят в систему
основных принципов проведения в Российской Федерации выборов и референдума, т.е. систему
исходных начал, обеспечивающих организацию и проведение выборов и референдума,
реализацию и защиту избирательных прав граждан и права на участие в референдуме.
Содержание названных принципов раскрыто в ст. 4 - 6, а принципа тайны голосования - в ст.
7 комментируемого Закона соответственно.
3. В пункте 3 комментируемой статьи на основании приведенных положений Конституции РФ
и международных договоров, провозглашающих свободные выборы, закреплен принцип свободы и
добровольности участия гражданина Российской Федерации в выборах и референдуме.
Данный принцип имеет различные аспекты. Прежде всего гражданин свободен в отношении
реализации своего избирательного права и права на участие в референдуме. Участие или
неучастие избирателя в выборах, участника референдума в референдуме - это право, но никак не
обязанность гражданина. Неучастие не влечет юридической ответственности. Воздействие на
гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, референдуме запрещено.
Гражданин также свободен в волеизъявлении голосовать на выборах за кандидата,
кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), голосовать на референдуме в
поддержку вынесенного на референдум вопроса или отвергнуть его. Воспрепятствование
свободному волеизъявлению гражданина при участии в выборах и референдуме также находится
под запретом.
Принцип свободы и добровольности участия в выборах и референдуме распространяется и
на иные составляющие избирательных прав, права на участие в референдуме, нежели
непосредственно право голоса: участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в
предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных
комиссий, поддержать инициативу проведения референдума и т.д.
На основе принципа свободных выборов, т.е. на добровольной, а не на принудительной
основе, осуществляется и пассивное избирательное право. Как отметил КС РФ в Определении от
12 апреля 2005 г. N 245-О <1>, рассматривая жалобу на норму ст. 38 комментируемого Закона о
перечислении избирательного залога в доход соответствующего бюджета в случае снятия
кандидатом своей кандидатуры, быть избранным в органы государственной власти и ОМСУ право, а не обязанность гражданина. Следовательно, кандидату на выборах должна быть
гарантирована возможность снять свою кандидатуру при условии обеспечения баланса между
свободой участия в выборах и требованиями их результативности, недопущения злоупотребления
правами, срыва выборов, а также при соблюдении критериев возможных ограничений
избирательных прав.
-------------------------------<1> СПС.
Запрет воздействия на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в
выборах и референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению
обеспечивается ответственностью за его нарушение (см. комментарий к ст. 79 Закона).
4. Пункт 4 комментируемой статьи в качестве одного из принципов проведения в Российской
Федерации выборов и референдума закрепляет гарантию участия в выборах, референдуме
граждан Российской Федерации, проживающих за пределами ее территории. Следует отметить,
что при этом речь идет об обеспечении избирательных прав при проведении выборов только в
федеральные органы государственной власти (т.е. выборов Президента РФ, депутатов
Государственной Думы), права на участие в референдуме Российской Федерации (т.е.
референдуме федерального уровня).
В этих целях установлена обязанность дипломатических представительств, консульских
учреждений Российской Федерации оказывать содействие гражданину Российской Федерации в
реализации данных избирательных прав и права на участие в референдуме. В развитие данной
общей обязанности в соответствующих положениях комментируемого Закона закреплены
обязанности руководителей дипломатических представительств и консульских учреждений
регистрировать (учитывать) избирателей, участников референдума (п. 4 ст. 16), формировать и
уточнять сведения об избирателях, участниках референдума (п. 6 ст. 17), образовывать
27
избирательные участки, участки референдума (п. 3 ст. 19), предоставлять помещение для
голосования (п. 1 ст. 61) и т.д.
В отношении консульских учреждений в п. 8 Положения о Консульском учреждении
Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 5 ноября 1998 г. N 1330 <1>, прямо
установлено, что одной из основных задач и функций Консульского учреждения является
содействие гражданам Российской Федерации, находящимся в пределах консульского округа, в
реализации избирательных прав и права на участие в референдуме. Для дипломатических
представительств в п. 6 Положения о Посольстве Российской Федерации, утв. Указом Президента
РФ от 28 октября 1996 г. N 1497 <2>, среди основных задач и функций Посольства такая
обязанность прямо не указана, но предусмотрено, что Посольство выполняет и другие функций в
соответствии с законодательством РФ, государства пребывания, нормами международного права.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5509.
<2> СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5090.
5. В пункте 5 комментируемой статьи закреплен принцип открытости и гласности в
деятельности комиссий на всех этапах избирательного процесса, референдума: при подготовке и
проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении итогов голосования,
определении результатов выборов, референдума.
Данный принцип реализован в положениях ст. 30 комментируемого Закона, которыми:
регламентировано присутствие третьих лиц на всех заседаниях комиссии, а также при подсчете
голосов избирателей, участников референдума и осуществлении участковой, территориальной
комиссиями работы со списками избирателей, участников референдума, с бюллетенями,
открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования; предусмотрены
опубликование (обнародование) решений комиссий, непосредственно связанных с подготовкой и
проведением выборов, референдума; институт наблюдателей, иностранных (международных)
наблюдателей; права представителей СМИ.
6. Согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства
пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с ее гражданами,
кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской
Федерации. Как указал КС РФ в Постановлении от 17 февраля 1998 г. N 6-П <1>, из данной статьи
в ее взаимосвязи со ст. 17 (ч. 2) и другими статьями Конституции РФ, касающимися прав и свобод
человека и гражданина, следует, что речь идет о случаях, устанавливаемых лишь применительно
к правам и обязанностям именно гражданина Российской Федерации, т.е. возникающим и
осуществляемым в силу особой связи между государством и его гражданами.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1998. N 9. Ст. 1142.
Соответственно в п. 1 ст. 12 Федерального закона "О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации" установлено, что иностранные граждане в Российской
Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной
власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в
референдуме Российской Федерации и референдумах ее субъектов.
В развитие данной нормы в п. 6 комментируемой статьи установлен запрет на
осуществление иностранными гражданами, лицами без гражданства, иностранными
организациями деятельности, представляющей собой реализацию избирательных прав, права на
участие в референдуме либо связанной с таковой (следует отметить, что в тексте использовано
понятие "иностранная организация", до внесения же изменений Федеральным законом от 21 июля
2005 г. N 93-ФЗ использовалось понятие "иностранное юридическое лицо", которое уже первого).
Такой запрет детализирован в ряде положений комментируемого Закона, в частности в п. 7
ст. 48 - проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, выпуск и
распространение агитационных материалов, в п. 1 ст. 54 - изготовление агитационных
материалов, в п. 6 ст. 58 - внесение пожертвований в избирательные фонды, фонды
референдума.
Исключением из названного запрета является предусмотренное в п. 10 ст. 4
комментируемого Закона право иностранного гражданина, постоянно проживающего на
территории соответствующего муниципального образования, избирать и быть избранным в ОМСУ,
участвовать в местном референдуме.
7. В пункте 7 комментируемой статьи установлено, что организация и проведение выборов и
референдума относятся к исключительной компетенции избирательных комиссий, комиссий
референдума. Как закреплено в п. 3 ст. 20 комментируемого Закона, комиссии обеспечивают
реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан,
осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации.
28
Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает также принцип невмешательства в
деятельность комиссий со стороны кого бы то ни было, в том числе законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти, ОМСУ, организаций,
должностных лиц, иных граждан. Взаимоотношения комиссий с указанными органами и лицами
регламентированы в ст. 20 комментируемого Закона, определяющей статус комиссий.
Запрет вмешательства в деятельность комиссий обеспечивается ответственностью за его
нарушение (см. комментарий к ст. 79 Закона).
Статья 4. Всеобщее избирательное право и право на участие в референдуме
Комментарий к статье 4
1. Как было сказано (см. комментарий к ст. 3 Закона), всеобщее избирательное право и
право на участие в референдуме являются одним из основных конституционных принципов
участия граждан в выборах и референдуме. Данный принцип означает, что избирательными
правами, правом на участие в референдуме может пользоваться широкий круг граждан. При
реализации этих прав допускаются лишь естественные разумные ограничения, которые
признаются в любом демократическом государстве и не рассматриваются как дискриминационные
или ущемляющие представительный характер выборных органов власти.
Возраст, по достижении которого гражданин приобретает активное избирательное право,
право голосования на референдуме (возрастной ценз), составляет 18 лет, что соответствует
общему правилу ст. 60 Конституции РФ, согласно которому гражданин Российской Федерации
может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет.
Следует упомянуть, что в ст. 21 и 27 части первой ГК РФ предусмотрены случаи
приобретения гражданской дееспособности в полном объеме и ранее достижения 18-летнего
возраста (в частности, при вступлении в брак, эмансипации). Однако в этих случаях гражданин
избирательные права не приобретает, что следует из разъяснений, данных в п. 16 Постановления
Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с
применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <1>.
-------------------------------<1> Российская газета. N 152. 1996.
Возрастной ценз для приобретения пассивного избирательного права устанавливается
Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов
Российской Федерации. В частности, согласно Конституции РФ Президентом РФ может быть
избран гражданин не моложе 35 лет (ч. 2 ст. 81), депутатом Государственной Думы может быть
избран гражданин, достигший 21 года (ч. 1 ст. 97). В части 2 ст. 5 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы уточнено, что ее депутатом может быть избран гражданин, достигший 21
года на день голосования.
По общему правилу, закрепленному в п. 1 комментируемой статьи, гражданин вправе
участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами других
избирательных действиях, других действиях по подготовке и проведению референдума, если
достигнет возраста 18 лет на день голосования. Однако это правило уточнено в иных положениях
комментируемого Закона применительно к проведению отдельных действий: в частности, право
сбора подписей избирателей, участников референдума принадлежит дееспособному гражданину,
достигшему возраста 18 лет к моменту сбора подписей (п. 7 ст. 37), запрещается вносить
пожертвования в фонды референдума гражданам, не достигшим возраста 18 лет на день
внесения пожертвования (подп. "г" п. 6 ст. 58).
2. В пункте 2 комментируемой статьи применительно к избирательным правам, праву на
участие в референдуме воспроизведен закрепленный в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ принцип
равенства прав и свобод человека и гражданина, выражающийся в том, что государство
гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы,
национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места
жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а
также других обстоятельств и что запрещаются любые формы ограничения прав граждан по
признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Данный конституционный принцип соответствует и обязательствам Российской Федерации
по ее международным договорам, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной
частью правовой системы Российской Федерации. В частности, запрещение дискриминации
закреплено в положениях ст. 2 Всеобщей декларации прав человека, а также в ст. 14 Конвенции о
защите прав человека и основных свобод, заключенной в Риме 4 ноября 1950 г. <1>.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.
29
3. В пункте 3 комментируемой статьи воспроизведена норма ч. 3 ст. 32 Конституции РФ,
согласно которой не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом
недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (следует
отметить, что в п. 3 комментируемой статьи прямо указано на отсутствие у указанных лиц и права
на участие в референдуме; в ч. 3 ст. 32 Конституции РФ это только подразумевается).
Данное положение не означает лишение таких граждан избирательных прав, права на
участие в референдуме: для них эти права приостанавливаются до восстановления судом
дееспособности или фактического отбытия наказания. Необходимо иметь в виду, что ограничения
избирательных прав, права на участие в референдуме лиц, содержащихся в местах содержания
под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного пребывания, не
установлены.
Признание гражданина недееспособным предусмотрено в п. 1 ст. 29 части первой ГК РФ.
Виды мест лишения свободы, в которых содержатся граждане по приговору суда, определены в ч.
1 ст. 74 УИК РФ.
3.1. В соответствии с ч. 1 ст. 6 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации"
гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается
Российской Федерацией только как гражданин Российской Федерации, за исключением случаев,
предусмотренных ее международным договором или федеральным законом.
В рамках такого исключения и с учетом нормы ч. 3 ст. 55 Конституции РФ в целях
обеспечения безопасности государства и в связи с особенностями правового положения
парламентариев Федеральным законом от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ внесены изменения в законы
о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, об организации органов
власти субъектов РФ, о местном самоуправлении, устанавливающие запрет лицам, имеющим
двойное гражданство, замещать выборные должности, а также должности в представительных
органах государственной власти и муниципальных образований.
В связи с запретом возникла необходимость изменить требования к кандидатам при
проведении выборов, что и реализовано тем же Федеральным законом путем включения в
комментируемую статью п. 3.1, а также внесения соответствующих изменений в Законы о выборах
Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы.
В то же время с учетом нормы п. 10 комментируемой статьи в п. 3.1 сделано исключение:
граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на
жительство или иной подобный документ, вправе быть избранными в ОМСУ, если это
предусмотрено международным договором Российской Федерации.
Положения п. 3.1 комментируемой статьи не распространяются на правоотношения,
возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу Федерального
закона от 25 июля 2006 г. N 128-ФЗ, т.е. до 27 июля 2006 г., которым также предусмотрено, что
положения данного пункта применяются при замещении вакантного депутатского мандата по
единому избирательному округу.
3.2. Пункт 3.2 включен в комментируемую статью в соответствии с Федеральным законом от
5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ в целях усиления ответственности кандидатов и избирательных
объединений за перечисленные в нем правонарушения (положения пункта не распространяются
на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов, назначенных до дня вступления в
силу указанного Федерального закона, т.е. до 7 декабря 2006 г.).
Тяжкими преступлениями, согласно ч. 4 ст. 15 УК РФ (в ред. от 9 марта 2001 г. <1>),
признаются умышленные деяния, за совершение которых максимальное наказание,
предусмотренное УК РФ, не превышает десяти лет лишения свободы, особо тяжкими
преступлениями, согласно ч. 5 этой же статьи, - умышленные деяния, за совершение которых УК
РФ предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет или более
строгое наказание.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1002.
К преступлениям экстремистской направленности относятся, в частности, преступления,
указанные в ч. 1 ст. 24 Федерального закона от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии
терроризму" <1>, т.е. преступления, предусмотренные ст. 205 "Террористический акт", 205.1
"Содействие террористической деятельности", 205.2 "Публичные призывы к осуществлению
террористической деятельности или публичное оправдание терроризма", 206 "Захват заложника",
208 "Организация незаконного вооруженного формирования или участие в нем", 211 "Угон судна
воздушного или водного транспорта либо железнодорожного подвижного состава", 277
"Посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля", 278 "Насильственный
захват власти или насильственное удержание власти", 279 "Вооруженный мятеж", 280 "Публичные
призывы к осуществлению экстремистской деятельности", 282.1 "Организация экстремистского
30
сообщества", 282.2 "Организация деятельности экстремистской организации" и 360 "Нападение на
лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой" УК РФ (в ред. от 27 июля 2006
г. <2>).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1146.
<2> Там же. N 31 (ч. 1). Ст. 3452.
Статья 20.3 КоАП РФ (в ред. от 25 июля 2002 г. <1>) предусматривает административную
ответственность за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или
символики. В соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное
наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному
наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении
административного наказания. О снятии и погашении судимости см. комментарий к ст. 2 Закона.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3029.
Согласно комментируемому Закону нарушение ограничений (п. 1 ст. 56) либо совершение
действий (подп. "ж" п. 7 и подп. "ж" п. 8 ст. 76) является основанием для утери пассивного
избирательного права при одновременном выполнении следующих условий:
факт совершения нарушений либо действий установлен вступившим в силу решением суда;
нарушения либо действия совершены до дня голосования на выборах в течение
определенного законом срока полномочий органа государственной власти или ОМСУ, в которые
назначены выборы, либо должностного лица, для избрания которого они назначены.
Следует иметь в виду, что положения подп. "г" п. 3.2 комментируемой статьи применяются
только в связи с действиями граждан и деятельностью избирательных объединений,
осуществляемыми после дня вступления в силу Федерального закона от 5 декабря 2006 г. N 225ФЗ, т.е. после 7 декабря 2006 г.
4. По общему правилу, закрепленному в п. 4 комментируемой статьи, активным
избирательным правом обладают только те граждане, место жительства которых расположено в
пределах избирательного округа. Согласно п. 2 ст. 16 комментируемого Закона факт нахождения
места жительства (в отношении вынужденных переселенцев - факт временного пребывания)
избирателей, участников референдума на соответствующей территории устанавливается на
основании сведений, представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан
Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в ее пределах.
Не может служить основанием для лишения права на участие в выборах в органы
государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, ОМСУ пребывание
гражданина вне его места жительства во время проведения в округе, в котором расположено
данное место жительства, выборов. Как указал ВС РФ в Определении от 16 октября 2003 г. N 43Г03-10 <1>, из п. 4 комментируемой статьи следует, что наличие у гражданина активного
избирательного права связано, как правило, с совпадением его места жительства с
избирательным округом; в случае временного пребывания гражданина вне его места жительства и
пределов округа ему должно быть обеспечено право на участие в выборах.
-------------------------------<1> СПС.
На реализацию рассматриваемой гарантии направлены положения Закона, обязывающие
дипломатические представительства, консульские учреждения оказывать содействие гражданину
в реализации избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы
государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации (п. 4 ст. 3),
допускающие предоставление законом субъекта Российской Федерации возможности голосования
избирателей, участников референдума по почте (п. 14 ст. 64), предусматривающие досрочное
голосование при проведении референдума субъекта Российской Федерации, выборов в ОМСУ,
местного референдума (ст. 65).
Активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства
которого расположено за пределами избирательного округа. ВС РФ в Определении от 20 января
2003 г. N 38-Г02-12 <1> обращал внимание на то, что указанная норма не содержит перечень
случаев, допускающих возможность реализовать активное избирательное право гражданина,
место жительства которого расположено за пределами избирательного округа, при проведении
выборов как в ОМСУ, так и в органы государственной власти. Впрочем, именно рассматриваемой
норме соответствует положение п. 4 ст. 3 комментируемого Закона, согласно которому гражданин
Российской Федерации, проживающий за пределами ее территории, обладает всей полнотой
избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти, а
также обладает в полном объеме правом на участие в референдуме Российской Федерации.
31
-------------------------------<1> СПС.
5. Конституцией РФ ограничения пассивного избирательного права, связанные с
нахождением места жительства гражданина на территории Российской Федерации, установлены
только в отношении избрания Президента РФ: согласно ч. 1 ст. 81 Президентом РФ может быть
избран гражданин, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее десяти лет.
Соответственно без внесения поправки в Конституцию РФ нахождением места жительства
гражданина на определенной территории Российской Федерации (включая требования к
продолжительности и сроку проживания гражданина на данной территории) не может быть
ограничено его право быть избранным при проведении выборов и иного выборного должностного
лица, и депутатов представительного органа государственной власти или представительного
органа муниципального образования.
Нормы же законов, определяющих такие ограничения, являются неконституционными. В
качестве примеров следует упомянуть о Постановлении КС РФ от 24 июня 1997 г. N 9-П <1>,
которым признаны не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики
Хакасия, устанавливающие требование о сроке постоянного проживания как условие избрания
гражданина депутатом законодательного органа и председателем правительства, а также о
Постановлении КС РФ от 27 апреля 1998 г. N 12-П <2>, которым признаны не соответствующими
Конституции РФ положения Конституции Республики Башкортостан и Закона Республики
Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан", устанавливающие требование о сроке
постоянного проживания как условие избрания гражданина Президентом Республики
Башкортостан.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1997. N 26. Ст. 3145.
<2> СЗ РФ. 1998. N 18. Ст. 2063.
6. С учетом подп. 8 ст. 2 комментируемого Закона положения п. 6 комментируемой статьи
касаются возможности ограничения пассивного избирательного права только при выборах
Президента РФ и глав муниципальных образований.
Запрет на пребывание в должности Президента РФ одного и того же лица более двух сроков
подряд установлен в ч. 3 ст. 81 Конституции РФ. Соответственно в п. 5 ст. 3 Закона о выборах
Президента РФ установлено, что не имеет права быть избранным Президентом РФ гражданин,
занимающий на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов
Президента РФ должность Президента РФ второй срок подряд.
Ограничения, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы
муниципального образования более утвержденного количества сроков подряд, могут
предусматриваться уставом муниципального образования.
7. В соответствии с п. "б" ст. 44 УК РФ лишение права занимать определенные должности
или заниматься определенной деятельностью является одним из видов уголовных наказаний.
КоАП РФ такого наказания не предусматривает. Это означает, что в п. 7 комментируемой статьи
подразумевается приговор суда.
Согласно ч. 1 ст. 47 УК РФ лишение названного права состоит в запрещении занимать
должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься
определенной профессиональной или иной деятельностью. Порядок исполнения наказания в виде
лишения права определен в ст. 33 УИК РФ.
Гражданин, лишенный права занимать государственные и (или) муниципальные должности,
не может быть зарегистрирован в качестве кандидата только в случае, если голосование на
выборах в органы государственной власти, ОМСУ состоится до истечения срока, на которое
назначено такое наказание судом.
8. Пункт 8 комментируемой статьи предоставляет субъектам Российской Федерации право
устанавливать в своих конституциях (уставах), законах дополнительные условия реализации
гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением
гражданином определенного возраста.
Как указал КС РФ в Определении от 21 февраля 2002 г. N 27-О <1>, установление такого
права субъектом Российской Федерации обусловлено тем, что для адекватного выражения воли и
интересов избирателей их представители в органах публичной власти должны обладать
определенным жизненным опытом, уровнем знаний и зрелости; данные возрастные ограничения
для кандидатов не являются чрезмерными или недопустимыми в силу Конституции РФ, которая
связывает возможность ограничения федеральным законом прав и свобод с целями защиты основ
конституционного строя, а значит, и ценностей представительной демократии, а также прав и
законных интересов других лиц (ст. 55, ч. 3).
--------------------------------
32
<1> СПС.
Минимальный возраст кандидата не может превышать 21 год на день голосования на
выборах как в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации, так и в ОМСУ.
Установление максимального возраста кандидата запрещено. Следует отметить, что
упоминавшимся Постановлением КС РФ от 27 апреля 1998 г. N 12-П также признаны не
соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Башкортостан и Закона
Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан", устанавливающие такое
дополнительное условие реализации гражданами пассивного избирательного права на выборах
Президента Республики Башкортостан, как достижение кандидатом максимального (65 лет)
возраста.
9. Пункт 9 комментируемой статьи содержит запрет для работающих на постоянной основе
депутатов, выборных должностных лиц заниматься предпринимательской деятельностью, а также
иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной
творческой деятельности. При этом установлены ограничения на осуществление указанными
лицами преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Как отмечено в
Определении КС РФ от 11 марта 2005 г. N 72-О <1>, возможность осуществления депутатами
депутатской деятельности без отрыва от основной оплачиваемой работы не нарушает принципа
их независимости и объективного выражения интересов избирателей.
-------------------------------<1> Вестник КС РФ. 2005. N 5.
Установлен также запрет на замещение депутатами, выборными должностными лицами
государственных, муниципальных, выборных должностей (причем независимо от того,
осуществляет данное лицо свои полномочия на профессиональной постоянной основе или нет).
Данный запрет исходит из закрепленного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения
государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Согласно правовой
позиции, выраженной в Постановлении КС РФ от 29 мая 1998 г. N 16-П <1>, принцип разделения
властей предполагает не только распределение властных полномочий между органами различных
ветвей государственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невозможность
ни для одной из них подчинить себе другие; в том виде, как он закреплен в Конституции РФ,
данный принцип не допускает сосредоточения функций различных ветвей власти в одном органе,
а следовательно, и совмещения депутатского мандата с занятием должности на государственной
службе.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1998. N 23. Ст. 2626.
Иные связанные со статусом депутата, выборного должностного лица ограничения, нежели
предусмотренные в п. 9 комментируемой статьи, могут устанавливаться только федеральным
конституционным законом или федеральным законом.
Ограничения, связанные со статусом депутата Государственной Думы, содержатся в ст. 6
Закона о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, депутата
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации - в ст. 12 Закона об организации органов власти субъектов РФ, а депутата, члена
выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления - в ст. 36 и 40 Закона о
местном самоуправлении.
Должности государственной службы перечислены в ст. 8 Федерального закона от 27 мая
2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <1>, должности
государственной гражданской службы - в ст. 9 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О
государственной гражданской службе Российской Федерации" <2>, а муниципальные должности
муниципальной службы - в ст. 8 Федерального закона от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах
муниципальной службы в Российской Федерации" <3>.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2063.
<2> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
<3> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224.
В пункте 2 ст. 33 комментируемого Закона приведено, что в подаваемом в избирательную
комиссию заявлении выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему
избирательному округу должно содержаться обязательство в случае его избрания прекратить
деятельность, не совместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной
должности. В соответствии с п. 6 ст. 70 Закона избранный депутат, избранное выборное
33
должностное лицо обязаны в пятидневный срок со дня извещения об избрании представить в
соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении его
от обязанностей, не совместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо
копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от
указанных обязанностей.
10. Как уже упоминалось (см. комментарий к ст. 3 Закона), по общему правилу иностранные
граждане не наделены избирательными правами, правом на участие в референдуме,
предоставленным гражданам Российской Федерации.
В то же время в п. 2 ст. 12 Федерального закона "О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации" говорится, что постоянно проживающие в ней иностранные
граждане в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами, имеют право
избирать и быть избранными в ОМСУ, а также участвовать в местном референдуме.
Согласно п. 10 комментируемой статьи такие случаи должны быть отражены в
международных договорах Российской Федерации. Аналогичное положение закреплено в ч. 1 ст. 3
Закона о местном самоуправлении.
В качестве единственного примера следует отметить, что в ст. 18 Устава Союза Беларуси и
России <1> (ратифицирован Федеральным законом от 10 июня 1997 г. N 89-ФЗ <2>)
предусматривалось, что гражданин Союза, постоянно проживающий в другом государстве участнике Союза, имеет право избирать и быть избранным в ОМСУ на территории этого
государства. Однако Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 г., неотъемлемой
частью которого являлся указанный Устав, прекратил действие с момента вступления в силу
Договора о создании Союзного государства (ратифицирован Федеральным законом от 2 января
2000 г. N 25-ФЗ <3>) от 8 декабря 1999 г., т.е. с 26 января 2000 г.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3596.
<2> Там же. N 24. Ст. 2732.
<3> СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 146.
Предоставление иностранным гражданам права избирать и быть избранными в ОМСУ, а
также участвовать в местном референдуме соответствует международной практике. В частности,
такие права предусмотрены в ст. 8 "b" Договора о Европейском союзе, подписанном в Маастрихте
7 февраля 1992 г., в ч. 1 ст. 6 Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни при
решении вопросов местного значения (ETS N 144), заключенной в Страсбурге 5 февраля 1992 г.
(Россия в указанных актах не участвует).
Статья 5. Равное избирательное право и право на участие в референдуме
Комментарий к статье 5
1. В пункте 1 комментируемой статьи раскрыто содержание такого одного из основных
конституционных принципов участия граждан в выборах и референдуме (см. комментарий к ст. 3
Закона), как равное избирательное право и право на участие в референдуме: граждане
Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях.
КС РФ в Постановлении от 23 марта 2000 г. N 4-П <1> сформулировал (а позднее и
неоднократно подтвердил) правовую позицию, согласно которой принцип равенства,
провозглашенный в Конституции РФ (ч. 1 и 2 ст. 19), в полной мере относится и к регулированию
права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного
самоуправления (ч. 2 ст. 32). Равное избирательное право заключается прежде всего в наличии у
каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на
равных основаниях. Это обеспечивается, в частности, включением избирателя не более чем в
один список избирателей, образованием в принципе равных по числу избирателей избирательных
округов, соблюдением установленных норм представительства, предоставлением равных
юридических возможностей участия в предвыборной кампании для кандидатов, а также иными
правовыми, организационными, информационными средствами и способами, гарантирующими
соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом
государстве (ст. 1 и 3) действительное представительство народа в выборных органах публичной
власти.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1429.
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает гарантию, обеспечивающую равное
избирательное право, на случаи образования на выборах в законодательный (представительный)
орган государственной власти, в представительный орган муниципального образования
34
избирательных округов с разным числом мандатов. В указанных случаях каждый избиратель
имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном
округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос. Данной нормой обеспечиваются равные
условия для реализации гражданами избирательных прав и, следовательно, справедливое
народное представительство.
В уже упоминавшемся Постановлении от 23 марта 2000 г. N 4-П КС РФ отмечал, что право
граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти в ходе демократических выборов
осуществляется в различных формах, в том числе путем проведения выборов как в одно-, так и в
многомандатных округах, в которых распределяется несколько депутатских мандатов. Вместе с
тем использование такой избирательной системы должно сопровождаться надлежащими
гарантиями участия граждан в выборах на равных основаниях, что требует также при соблюдении
пропорциональности представительства наделения каждого избирателя одним голосом либо
одинаковым числом голосов. При соблюдении этого условия одновременное проведение выборов
по одно- и многомандатным избирательным округам не ведет к нарушению конституционного
принципа равенства избирательных прав.
Статья 6. Прямое избирательное право и право на прямое волеизъявление на референдуме
Комментарий к статье 6
Как уже было сказано (см. комментарий к ст. 3 Закона), одним из основных конституционных
принципов участия граждан в выборах и референдуме является прямое избирательное право и
право на прямое волеизъявление на референдуме. Содержание данного принципа раскрывает
комментируемая статья: каждый гражданин, обладающий активным избирательным правом,
правом на участие в референдуме, лично участвует в выборах; соответственно избиратель
определяет представителя своих интересов в органах публичной власти, а участник референдума
выражает свое отношение к вопросу референдума путем непосредственного волеизъявления.
Рассматриваемый принцип реализован в норме п. 4 ст. 64 Закона, согласно которому каждый
избиратель, участник референдума голосует лично, голосование за других избирателей,
участников референдума не допускается. Пункт 10 указанной статьи предусматривает лишь
оказание помощи избирателю, участнику референдума, не имеющему возможности
самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или заполнить его. Однако и в этом случае
избиратель, участник референдума голосует лично, а другое лицо лишь оказывает помощь в том,
чтобы поставить подпись в получении бюллетеня, его заполнении.
В ранее действовавшей редакции комментируемой статьи предусматривалась возможность
голосовать на выборах против всех кандидатов, списков кандидатов. Однако в соответствии с
изменениями, внесенными Федеральным законом от 12 июля 2006 г. N 107-ФЗ, данная
возможность заменена на возможность голосовать только против кандидата.
Как отмечалось авторами проекта данного Федерального закона, такое изменение
обусловлено необходимостью повышения политического сознания и активности избирателей,
ответственности кандидатов и политических партий в ходе избирательных кампаний. В
избирательном законодательстве большинства зарубежных стран отсутствуют аналоги
голосования "против всех". В развитых демократических странах такая форма политического
волеизъявления граждан не считается "отходом от демократии" и ущемлением конституционных
прав избирателей, поскольку в условиях гражданского общества голосование "против всех" не
может быть конструктивным.
Комментируемые положения распространяются на правоотношения, возникшие в связи с
проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу Федерального закона от 12 июля
2006 г. N 107-ФЗ, т.е. до 15 июля 2006 г.
Статья 7. Тайное голосование
Комментарий к статье 7
Тайное голосование является одним из основных конституционных принципов участия
граждан в выборах и референдуме, о чем уже говорилось (см. комментарий к ст. 3 Закона).
Комментируемая статья раскрывает содержание данного принципа: голосование на выборах и
референдуме должно исключать возможность какого-либо контроля за волеизъявлением
гражданина.
На обеспечение тайны голосования направлен ряд положений комментируемого Закона:
требования к оборудованию помещения для голосования, позволяющие голосовать тайно (п. 2 и
11 ст. 61); требования к бюллетеню: заполняется в специально оборудованной кабине, ином
специально оборудованном месте, где не допускается присутствие других лиц, а заполненный
35
бюллетень опускается в опечатанный (опломбированный) ящик для голосования либо в
технические средства подсчета голосов при их использовании (п. 8 и 11 ст. 64); обязанность
комиссии обеспечить тайну голосования при досрочном голосовании (п. 2 ст. 65); закреплены
нормы, обеспечивающие тайну голосования при подсчете голосов (п. 12 и 24 ст. 68) и т.д.
Статья 8. Срок полномочий органов государственной власти и органов местного
самоуправления
Комментарий к статье 8
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет, нормативными правовыми актами какого
уровня устанавливаются сроки, на которые избираются федеральные органы государственной
власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутаты
указанных органов (следует иметь в виду, что речь идет о сроках, на которые избираются органы,
депутаты, а не о сроках начала и прекращения полномочий органов, депутатов).
Предусмотрен предельный срок - пять лет, что является гарантией периодичности
проведения выборов, т.е. одной гарантией закрепленного в ст. 9 комментируемого Закона
принципа обязательности проведения выборов. Как отмечалось в Постановлении КС РФ от 30
апреля 1997 г. N 7-П <1>, федеральный законодатель вправе установить в качестве общего
принципа максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации,
что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей
смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на
федеральном и региональном уровнях; однако определение конкретного срока полномочий во
всяком случае остается прерогативой законодателя самого субъекта Российской Федерации.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2383.
Сроки, на которые избираются федеральные органы государственной власти, закреплены
непосредственно в Конституции РФ (соответственно установление в п. 1 статьи предельного срока
для данных органов значения не имеет): Президент РФ избирается на четыре года (ч. 1 ст. 81);
Государственная Дума - также на четыре года (ч. 1 ст. 96).
Сроки, на которые избираются органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, депутаты этих органов, определяются конституциями (уставами), законами субъектов
Российской Федерации. В пункте 5 ст. 4 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в
ред. от 24 июля 2002 г. <1>) также предусмотрено, что срок полномочий депутатов
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации одного созыва закрепляется конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и
не может превышать пять лет.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3024.
Сроки, на которые избираются ОМСУ, депутаты указанных органов, устанавливаются
уставами муниципальных образований. В части 2 ст. 40 Закона о местном самоуправлении также
предусмотрено, что срок полномочий депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного
лица местного самоуправления определяется уставом муниципального образования и что данный
срок не может быть менее двух и более пяти лет.
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ п. 1 комментируемой
статьи дополнен положениями, учитывающими новеллу, введенную этим же Законом, об
установлении единого дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и ОМСУ (см. комментарий к ст. 10 Закона):
по общему правилу днем окончания срока, на который избираются органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутаты указанных органов, является второе
воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий данных органов или депутатов, т.е.
день, установленный в п. 3 ст. 10 комментируемого Закона в качестве дня голосования на выборах
в эти органы;
для случаев, предусмотренных п. 8 ст. 81.1 Закона, днем окончания срока, на который
избираются указанные органы, депутаты, может быть не только второе воскресенье марта, но и
второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий, а если он истекает в год
проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного созыва - день голосования на
данных выборах.
Положения п. 6 ст. 10 комментируемого Закона о дне, на который может быть назначено
голосование на выборах, учтены при определении срока, на который избираются органы
36
государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутаты указанных органов,
приведенного в п. 1 комментируемой статьи:
если второе воскресенье марта года, в котором истекает срок полномочий указанных
органов или депутатов, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему
днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье марта
объявлено в установленном порядке рабочим днем, то днем окончания срока, на который
избираются указанные органы или депутаты, является первое воскресенье марта (речь идет об
общем правиле);
если второе воскресенье октября года, в котором истекает срок полномочий указанных
органов или депутатов, совпадает с нерабочим праздничным днем, или предшествующим ему
днем, или днем, следующим за нерабочим праздничным днем, либо второе воскресенье октября
объявлено в установленном порядке рабочим днем, то днем окончания срока, на который
избираются указанные органы или депутаты, является первое воскресенье октября (речь идет о
случаях, предусмотренных п. 8 ст. 81.1 комментируемого Закона, за исключением года, в котором
проводятся выборы депутатов Государственной Думы).
В пункте 1 комментируемой статьи также устанавливается предел для совмещения дней
голосования на выборах разного уровня: не допускается такое совмещение, когда избирателю
предоставляется возможность проголосовать одновременно более чем по четырем (т.е. по пяти и
более) избирательным бюллетеням (при определении данного числа не учитываются бюллетени,
выданные в связи с проведением досрочных, повторных или дополнительных выборов). В случае
такого совмещения при проведении выборов органов государственной власти субъекта
Российской Федерации, ОМСУ, депутатов указанных органов, следующих за выборами,
назначенными до 15 августа 2005 г., применяются положения п. 4 ст. 81.1 Закона.
2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит запрет на любое изменение - продление и
сокращение - срока полномочий действующих федеральных органов государственной власти,
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутатов указанных
органов, т.е. срока, на который данные органы, депутаты избирались.
Данный запрет не распространяется на случаи, приведенные п. 6 и 9 ст. 81.1
комментируемого Закона. Указанные нормы предусматривают продление сроков полномочий
органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, депутатов указанных
органов, избранных на выборах, назначенных до 15 августа 2005 г., в случаях переноса выборов в
такие органы, таких депутатов на более поздний срок.
Разумеется, сроки, на которые избираются федеральные органы государственной власти,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутаты указанных
органов, а также сроки полномочий этих органов и депутатов, как и любые другие правовые
нормы, могут быть изменены. Для этого в силу п. 1 комментируемой статьи необходимо внесение
изменений соответственно в Конституцию РФ, федеральные законы, конституции (уставы), законы
субъектов Российской Федерации или уставы муниципальных образований.
В дополнение к положению, запрещающему изменение срока полномочий действующих
органов и депутатов, в п. 2 комментируемой статьи закреплено, что норма об изменении
(продлении или сокращении) срока, на который избираются органы и депутаты, может
применяться только к тем из них, которые избраны на выборах, назначенных после вступления в
силу такой нормы.
Следует отметить, что в ранее действовавшей редакции п. 2 комментируемой статьи
говорилось о выборах, назначенных после официального опубликования данной нормы. С учетом
того, что дата официального опубликования и дата вступления в силу нормативных правовых
актов могут не совпадать, Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ внесено
соответствующее уточнение.
3. В силу ч. 1 ст. 56 Конституции РФ в условиях чрезвычайного положения для обеспечения
безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным
конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с
указанием пределов и срока их действия. В части 2 данной статьи предусмотрено, что
чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации и в ее отдельных местностях
может вводиться при наличии обстоятельств и согласно федеральному конституционному закону.
В статье 14 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном
положении" <1> определено, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение,
выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода его действия.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2001. N 23. Ст. 2277.
В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии
Президент РФ вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях
военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и
37
Государственной Думе (ч. 2 ст. 87 Конституции РФ). Федеральным конституционным законом от 30
января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" <1> установлено, что на территории, на которой
введено военное положение, референдумы и выборы в органы государственной власти и ОМСУ
не проводятся (п. 4 ст. 7).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 5. Ст. 375.
Соответственно в п. 3 комментируемой статьи для случаев истечения срока полномочий
органов государственной власти, ОМСУ, депутатов этих органов в период действия чрезвычайного
или военного положения предусмотрено исполнение указанными органами и депутатами своих
полномочий, т.е., по сути, продление этих полномочий. Следует обратить внимание на то, что они
исполняются не до момента прекращения действия чрезвычайного или военного положения, а до
избрания нового состава названных органов или депутатов.
Однако в ст. 14 Закона о чрезвычайном положении содержится более четкая регламентация:
в случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий
соответствующих выборных органов государственной власти, ОМСУ и должностных лиц срок
полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия
чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в силу данного Закона.
Согласно п. "а" ст. 11 Закона о чрезвычайном положении на период действия чрезвычайного
положения может предусматриваться введение такой меры, как полное или частичное
приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий
органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также ОМСУ
(Совет Федерации и Государственная Дума, согласно ст. 8 этого Закона, продолжают работу в
течение всего периода действия чрезвычайного положения). Соответственно полномочия органов
исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, ОМСУ, приостановленные
на период действия чрезвычайного положения, при его отмене (прекращении) подлежат
возобновлению, в срок полномочий этих органов период их приостановления не засчитывается
(причем независимо от того, какое приостановление было применено - полное или частичное).
В соответствии с ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 87 Конституции РФ, ст. 4, 7 Закона о чрезвычайном
положении, ст. 4 Закона о военном положении как чрезвычайное положение, так и военное
положение вводятся указом Президента РФ, который подлежит утверждению Советом Федерации.
Чрезвычайное положение, согласно ст. 7, 9, 10 Закона о чрезвычайном положении, либо
прекращается в связи с отказом Советом Федерации в утверждении указа Президента РФ о
введении чрезвычайного положения или в связи с истечением срока его действия либо отменяется
указом Президента РФ. Военное положение в соответствии со ст. 21 Закона о военном положении
либо прекращается в связи с отказом Советом Федерации в утверждении указа Президента РФ о
введении военного положения, либо отменяется его указом.
Статья 9. Обязательность проведения выборов
Комментарий к статье 9
Комментируемая статья закрепляет обязательность проведения выборов федеральных
органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской
Федерации, органов местного самоуправления, депутатов указанных органов. Содержанием
данного принципа являются обязательность, периодичность проведения выборов, а также
проведение выборов в сроки, обеспечивающие соблюдение сроков полномочий этих органов или
депутатов.
Обязательность
и
периодичность
проведения
выборов
федеральных
органов
государственной власти, депутатов этих органов, т.е. Президента РФ и депутатов Государственной
Думы, а также сроки их проведения установлены непосредственно Конституцией РФ (ч. 1 ст. 81, ч.
2 ст. 92, ч. 1 ст. 96, ч. 2 ст. 109).
Закрепление
принципа
обязательности
проведения
выборов
соответствует
и
обязательствам Российской Федерации, закрепленным в ее международных договорах, которые в
силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы Российской
Федерации. В частности, согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод
(Протокол N 1, ст. 3) государства-участники обязались проводить свободные выборы с разумной
периодичностью. О периодических выборах говорится в п. "b" ст. 25 Международного пакта о
гражданских и политических правах, а также в п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека (см.
комментарий к преамбуле Закона).
Обязательность проведения выборов обеспечивается совокупностью гарантий: наделением
органов и должностных лиц полномочиями на назначение выборов; установлением сроков
голосования на выборах; определением сроков назначения и проведения выборов;
38
предоставлением избирательным комиссиям права назначать выборы, в случае если
уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в утвержденные сроки;
назначением выборов судом, если избирательная комиссия не назначит в определенный срок
выборы либо если избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована (см.
комментарий к ст. 10 Закона).
На обеспечение периодичности выборов направлены конституционные нормы о сроках, на
которые избираются Президент РФ и депутаты Государственной Думы, а также положения п. 1 ст.
8 комментируемого Закона, согласно которой срок, на который избираются органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутаты указанных органов, не
может составлять более пяти лет. Как отметил КС РФ в Постановлении от 11 июня 2003 г. N 10-П
<1>, периодичность выборов есть необходимое условие демократического развития страны,
имеющее целью посредством регулярного обновления состава органов публичной власти
обеспечить их демократический и правовой характер.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2564.
Статья 10. Назначение выборов
Комментарий к статье 10
1. Полномочия органов и должностных лиц по назначению выборов федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления, депутатов указанных органов закреплены в нормативных
правовых актах соответствующего уровня.
Органы и должностные лица, уполномоченные назначать выборы федеральных органов
государственной власти, депутатов этих органов, т.е. Президента РФ и депутатов Государственной
Думы, установлены непосредственно Конституцией РФ: выборы Президента РФ назначает Совет
Федерации (п. "д" ч. 1 ст. 102); Государственной Думы - Президент РФ (п. "а" ст. 84).
Органы и должностные лица, уполномоченные назначать выборы органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, депутатов указанных органов, определены
федеральными законами:
в соответствии с подп. "в" п. 3 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в
ред. от 11 декабря 2004 г.) дата выборов в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации назначается постановлением
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации;
согласно ч. 2 ст. 23 Закона о местном самоуправлении муниципальные выборы назначаются
представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные его уставом.
2. День голосования на выборах в федеральные органы государственной власти
определяется в соответствии с Законами о выборах Президента РФ и о выборах депутатов
Государственной Думы.
В силу Закона о выборах Президента РФ днем голосования на его выборах является второе
воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах
Президента РФ и в котором четыре года назад он был избран (п. 2 ст. 5). При прекращении
Президентом РФ исполнения своих полномочий до истечения конституционного срока в случаях и
порядке, которые предусмотрены Конституцией РФ, Совет Федерации не позднее чем через 14
дней со дня такого прекращения полномочий назначает досрочные выборы Президента РФ (п. 4
ст. 5). Днем голосования в этом случае является последнее воскресенье перед днем, когда
истекают три месяца со дня досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом РФ.
С учетом того, что предыдущие общие выборы Президента РФ проведены 14 марта 2004 г.
(в соответствии с Постановлением Совета Федерации от 10 декабря 2003 г. N 337-СФ <1>), днем
общих выборов Президента РФ, а точнее, днем голосования на данных выборах является второе
воскресенье марта 2008 г.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 51. Ст. 4945.
В соответствии с Законом о выборах депутатов Государственной Думы днем голосования на
выборах ее депутатов является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный
срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва (ч. 2 ст. 6).
Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее
избрания, которым является день голосования, в результате которого она была избрана в
правомочном составе. При роспуске Государственной Думы в случаях и порядке, которые
предусмотрены Конституцией РФ, Президент РФ одновременно назначает досрочные выборы
39
депутатов Государственной Думы нового созыва (ч. 4 ст. 6). Днем голосования в этом случае
является последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска
Государственной Думы.
С учетом того, что выборы депутатов Государственной Думы предыдущего (четвертого)
созыва проведены 7 декабря 2003 г. (в соответствии с Указом Президента РФ от 2 сентября 2003 г.
N 1030 <1>), днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы нового созыва
является первое воскресенье декабря 2007 г.
-------------------------------<1> Там же. N 36. Ст. 3497.
3. В пункте 3 комментируемой статьи принят единый день голосования на выборах в органы
государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ, что является одной из новелл,
установленных Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, которым в комментируемый
Закон также включена ст. 81.1, определяющая порядок применения данной новеллы в отношении
проведения выборов тех органов государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ,
депутатов указанных органов, которые избраны на выборах, назначенных до 15 августа 2005 г.
По общему правилу единым днем голосования на выборах в органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, ОМСУ является второе воскресенье марта года, в котором
истекают сроки полномочий указанных органов или депутатов указанных органов. Соответственно
в год проведения выборов Президента РФ этот единый день голосования совпадет с днем
голосования на выборах Президента РФ и выборы будут совмещены.
Голосование на выборах в органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, ОМСУ во второе воскресенье октября года, в котором истекают сроки полномочий
указанных органов или депутатов, предусмотрено комментируемым Законом при проведении:
повторных выборов,
в случае
если основные
выборы
в законодательный
(представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации,
представительный орган муниципального образования либо основные выборы выборного
должностного лица местного самоуправления проводились во второе воскресенье марта и по их
результатам такой орган не был сформирован в правомочном составе либо выборное
должностное лицо не было избрано (п. 6 ст. 71);
дополнительных выборов в случае досрочного прекращения полномочий депутата,
избранного по одномандатному избирательному округу, или в случае досрочного прекращения
полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, если в округе
замещено менее двух третей депутатских мандатов, при условии, что указанные выборы (в том
числе с учетом сроков, предусмотренных п. 7 комментируемой статьи) не могут быть назначены на
второе воскресенье марта (п. 8 и 9 ст. 71);
последующих выборов в субъектах Российской Федерации, в которых выборы (речь идет о
выборах, следующих за теми выборами органов государственной власти субъекта Российской
Федерации, ОМСУ, депутатов указанных органов, которые были назначены до 15 августа 2005 г.)
были проведены в соответствии с правилами, установленными в ст. 81.1 Закона, в иные, чем
второе воскресенье марта, дни (п. 8 ст. 81.1).
Если указанные случаи, предусмотренные п. 6 ст. 71, п. 8 ст. 71, п. 8 ст. 81.1 Закона,
выпадают на год, в который проводятся выборы депутатов Государственной Думы очередного
созыва, то день голосования совмещается с днем голосования на указанных выборах.
4. В пункте 4 комментируемой статьи приведен предельный срок проведения досрочных
выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ в случае
досрочного прекращения полномочий указанных органов или депутатов, влекущего
неправомочность органа: досрочные выборы должны быть проведены не позднее чем через шесть
месяцев со дня такого досрочного прекращения полномочий.
В соответствии с п. 8 ст. 71 комментируемого Закона в случае, если в результате досрочного
прекращения
депутатских
полномочий
законодательный
(представительный)
орган
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации,
представительный
орган
муниципального образования остались в неправомочном составе, дополнительные выборы
проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня такого досрочного прекращения
полномочий.
5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает правила назначения дня голосования на
выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, вновь образуемые в
соответствии с федеральным конституционным законом, федеральным законом, конституцией
(уставом) субъекта Российской Федерации.
День проведения выборов в такие органы назначается федеральным конституционным
законом, федеральным законом или указом Президента РФ:
либо на второе воскресенье марта;
40
либо на второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов
Государственной Думы очередного созыва - на день голосования на указанных выборах либо на
иной день;
либо на иной день, но с учетом норм п. 6 и 7 комментируемой статьи.
В качестве примера следует привести назначение выборов депутатов Законодательного
собрания нового субъекта Российской Федерации - Иркутской области, образованного с 1 января
2008 г. в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации
- Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. В соответствии с ч. 2 ст. 9
Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе
Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения
Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" <1> выборы депутатов
Законодательного собрания нового субъекта Российской Федерации первого созыва проводятся
12 октября 2008 г.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 1.
6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи голосование на выборах может быть
назначено только на воскресенье, которое, согласно ст. 111 ТК РФ, является общим выходным
днем.
Статья 112 ТК РФ приводит перечень нерабочих праздничных дней, а также устанавливает,
что при совпадении выходного и нерабочего праздничного дней выходной день переносится на
следующий после праздничного рабочий день. С учетом данной нормы в п. 6 комментируемой
статьи определено, что назначение голосования не допускается ни на нерабочий праздничный
день, ни на предшествующий ему день, ни на день, следующий за нерабочим праздничным днем,
ни на воскресенье, которое объявлено рабочим днем. Применительно к выборам в федеральные
органы государственной власти данный запрет содержится в п. 7 ст. 5 Закона о выборах
Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.) и в ч. 7 ст. 6 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы.
Предусмотрены также последствия ситуации, когда второе воскресенье марта или второе
воскресенье октября совпадает с одним из указанных дней: выборы назначаются на первое
воскресенье марта или на первое воскресенье октября соответственно.
7. В пункте 7 комментируемой статьи в зависимости от уровня назначаемых выборов
определены сроки, в течение которых уполномоченный орган или должностное лицо обязаны
принять решение о назначении выборов:
в федеральный орган государственной власти - не ранее чем за 110 дней и не позднее чем
за 90 дней до дня голосования. Такие же сроки установлены в ч. 2 ст. 6 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы. Однако в п. 2 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ
максимальный срок сокращен - не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня
голосования;
в орган государственной власти субъекта Российской Федерации - не ранее чем за 100 дней
и не позднее чем за 90 дней до дня голосования;
в орган местного самоуправления - не ранее чем за 90 дней и не позднее чем за 80 дней до
дня голосования.
При назначении досрочных выборов указанные сроки, а также сроки осуществления иных
избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть. При назначении
досрочных выборов Президента РФ, Государственной Думы сроки осуществления избирательных
действий, согласно п. 6 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 6 ст. 6
Закона о выборах депутатов Государственной Думы, сокращаются на четверть. Там же
определены правила сокращения сроков: сроки в днях умножаются на три четвертых и
округляются в сторону ближайшего целого числа; если после умножения получается число,
дробная часть которого составляет половину целого числа, то оно округляется в большую сторону.
Закреплено также, что решение о назначении выборов подлежит официальному
опубликованию в СМИ в порядке, установленном для опубликования соответствующего правового
акта - постановления Совета Федерации (при назначении выборов Президента РФ), указа
Президента РФ (при назначении выборов депутатов Государственной Думы), постановления
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации (при назначении выборов в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации) или правового акта представительного
органа муниципального образования (при назначении муниципальных выборов). Причем
независимо от порядка опубликования соответствующего правового акта решение о назначении
выборов должно быть опубликовано не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
Разумеется, подлежит официальному опубликованию в СМИ и решение о назначении
досрочных выборов.
41
8. Пункт 8 комментируемой статьи приводит гарантии назначения выборов, в случае если
уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначит выборы в определенные сроки.
Выборы в федеральные органы государственной власти в этом случае назначаются ЦИК
России согласно федеральному закону, а именно:
Законом о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.) предусмотрено, что, если
Совет Федерации не назначит выборы Президента РФ в установленные сроки, выборы
назначаются и проводятся ЦИК России во второе воскресенье месяца, в котором проводилось
голосование на предыдущих общих выборах Президента РФ (п. 3 ст. 5). Если Совет Федерации не
назначит досрочные выборы Президента РФ, его выборы назначаются и проводятся ЦИК России в
последнее воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня досрочного прекращения
исполнения полномочий Президентом РФ (п. 5 ст. 5). В указанных случаях сроки осуществления
избирательных действий сокращаются на одну четверть (п. 6 ст. 5);
в соответствии с Законом о выборах депутатов Государственной Думы, в случае если
Президент РФ не назначит выборы депутатов Государственной Думы в установленный срок, они
назначаются ЦИК России и проводятся в первое воскресенье месяца, в котором истекает
конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва (ч. 3
ст. 6). Если Президент РФ, распустив Государственную Думу, не назначит досрочные выборы ее
депутатов нового созыва, выборы назначаются ЦИК России и проводятся в последнее
воскресенье перед днем, когда истекают три месяца со дня роспуска Государственной Думы. При
этом сроки осуществления избирательных действий сокращаются на одну четверть (ч. 6 ст. 6).
В случае если выборы в органы государственной власти субъекта Российской Федерации
законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской
Федерации в установленный срок не назначены, то выборы назначаются ИКСРФ не позднее чем
за 80 дней до дня голосования.
Если представительный орган муниципального образования в определенные сроки не
назначает муниципальные выборы, то они назначаются соответствующей ИКМО не позднее чем
за 70 дней до дня голосования. Возможность назначения в таких случаях муниципальных выборов
соответствующей ИКМО предусмотрена также в ч. 2 ст. 23 Закона о местном самоуправлении.
Предусмотрена обязательность опубликования решения избирательной комиссии о
назначении выборов: не позднее чем через семь дней со дня истечения установленного срока
официального опубликования решения о назначении выборов, т.е. не позднее 12 дней с момента,
не позднее которого должно быть принято решение о назначении выборов. Положения об
опубликовании решения ЦИК России о назначении выборов Президента РФ, депутатов
Государственной Думы закреплены в п. 3 и 5 ст. 5 Закона о выборах Президента РФ, ч. 3 и 5 ст. 6
Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
9. Пункт 9 комментируемой статьи содержит гарантии назначения выборов, если
соответствующая избирательная комиссия:
не назначит в определенный срок выборы при неназначении их уполномоченным на то
органом или должностным лицом;
отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном комментируемым
Законом.
В указанных случаях соответствующий суд общей юрисдикции определяет срок, не позднее
которого уполномоченный на то орган или должностное лицо, а в случае их отсутствия соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. При определении срока, в
течение которого должны быть назначены выборы, суд должен учитывать сроки проведения
избирательных действий - формирования избирательных комиссий, выдвижения и регистрации
кандидатов на должность и т.д. Такая позиция следует, в частности, из Определения ВС РФ от 27
сентября 2004 г. N 46-В04-23 <1>.
-------------------------------<1> СПС.
Для проведения выборов может быть сформирована временная избирательная комиссия в
количестве не более 15 членов с соблюдением требований к ее составу, предусмотренных ст. 22 24 и 29 комментируемого Закона. Обязанность сформировать временную избирательную
комиссию возлагается судом на ЦИК России или ИКСРФ (соответственно уровню выборов). Такая
комиссия должна быть сформирована в десятидневный срок со дня вступления в силу решения
суда. При отсутствии уполномоченного назначить выборы органа или должностного лица суд
устанавливает срок, в течение которого временная избирательная комиссия должна назначить
выборы.
ЦИК России или ИКСРФ (соответственно уровню выборов) на основании решения суда
определяют срок полномочий и количество членов временной избирательной комиссии с правом
решающего голоса.
42
Право на обращение в суд с соответствующими требованиями принадлежит избирателям,
избирательным объединениям, органам государственной власти, ОМСУ и прокурору.
Следует отметить, что в п. 9 комментируемой статьи говорится о назначении выборов как в
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, так и в федеральные
органы государственной власти. Однако Законы о выборах Президента РФ и о выборах депутатов
Государственной Думы не предусматривают судебную процедуру назначения таких выборов.
В силу нормы п. 7 ст. 3 Закона об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ
дела по требованиям, предусмотренным в п. 9 комментируемой статьи, подсудны судам субъектов
Российской Федерации. Данная норма является специальной и подлежит применению по
следующим причинам: во-первых, согласно ч. 2 ст. 26 ГПК РФ федеральными законами к
подсудности суда субъектов Российской Федерации могут быть отнесены и другие дела, нежели
перечисленные в ч. 1 указанной статьи (см. комментарий к ст. 75 Закона); во-вторых, Закон об
обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ в соответствии с ч. 4 и 12 ст. 85 Закона о
местном самоуправлении является действующим (в части, ему не противоречащей, а норма п. 7
ст. 3 Закона об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ не противоречит Закону о
местном самоуправлении, в котором, кстати, предусмотрена возможность назначения
муниципальных выборов судом). Изложенное подтверждается и позициями, выраженными ВС РФ,
в частности, в Определениях от 14 июля 2004 г. N 4-Г04-18 и от 27 апреля 2005 г. N 88-Г05-4 <1>.
-------------------------------<1> СПС.
Следует также отметить, что ст. 3 Закона об обеспечении прав избирать и быть избранными
в ОМСУ содержит более детальную регламентацию порядка назначения муниципальных выборов,
нежели порядок, установленный комментируемой статьей.
В соответствии с подп. "в" п. 1 ст. 31 комментируемого Закона невыполнение комиссией
обязанности по назначению выборов, повлекшее назначение выборов временной избирательной
комиссией по решению суда, является основанием для расформирования комиссии судом.
Статья 11. Законодательство Российской Федерации о выборах и референдумах
Комментарий к статье 11
1, 2. В пунктах 1 и 2 комментируемой статьи определен круг нормативных правовых актов,
составляющих законодательство РФ о выборах и о референдумах соответственно. При этом
понятие "законодательство" использовано в широком его понимании: к актам законодательства
отнесены и нормативные правовые акты, не являющиеся законами.
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей
территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 15). Законы и иные правовые акты, принимаемые в
Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Как неоднократно отмечал КС
РФ, принятая всенародным голосованием Конституция РФ является актом высшего
непосредственного выражения власти многонационального российского народа в целом.
Как установлено в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы
Российской Федерации являются общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации. Если ими предусмотрены иные правила, чем
законом, то применяются правила международных договоров. Соответственно в систему
законодательства РФ о выборах и референдумах входят данные принципы и нормы
международного права и международные договоры (на это, в частности, указано в ч. 1 ст. 3 Закона
о референдуме). Непосредственная отсылка к международным договорам Российской Федерации
содержится в п. 10 ст. 4 комментируемого Закона.
В пункте "а" ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных
договорах Российской Федерации" <1> определено, что международный договор Российской
Федерации означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с
иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в
письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится
такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а
также независимо от его конкретного наименования. О нормах международного права и
международных договорах Российской Федерации, регламентирующих избирательные права и
право на участие в референдуме, см. комментарий к преамбуле Закона.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.
Из федеральных конституционных законов непосредственно актом законодательства РФ о
выборах и референдумах является Закон о референдуме, ч. 2 ст. 3 которого устанавливаются
43
порядок и сроки назначения референдума Российской Федерации. Там же предусмотрено, что
порядок и сроки его подготовки и проведения определены Законом о референдуме, иными
федеральными конституционными законами, федеральными законами, а также нормативными
актами ЦИК России, принимаемыми в пределах ее полномочий, установленных Законом о
референдуме и законодательством РФ о выборах и референдумах.
Нормы, регламентирующие избирательные права и право на участие в референдуме,
содержатся и в иных федеральных конституционных законах, среди которых следует упомянуть
Законы о чрезвычайном положении и о военном положении (см. комментарии к ст. 8 и 13 Закона).
Среди федеральных законов, составляющих законодательство РФ о выборах и
референдумах, центральное место занимает, конечно же, комментируемый Закон (см.
комментарий к ст. 1 Закона). Законы, непосредственно регламентирующие выборы в
федеральные органы государственной власти, - Законы о выборах Президента РФ и о выборах
депутатов Государственной Думы, в органы государственной власти субъектов Российской
Федерации, ОМСУ, - Законы об организации органов власти субъектов РФ, о местном
самоуправлении, об обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ. Нормы,
регламентирующие избирательный процесс, закреплены и в иных федеральных законах, среди
которых необходимо назвать Законы о ГАС "Выборы", о политических партиях, об общественных
объединениях, о СМИ.
Законом субъекта Российской Федерации, согласно п. 2 ст. 5 Закона об организации органов
власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003 г.), устанавливается порядок: проведения выборов в
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации; назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации; проведения
выборов в ОМСУ на территории субъекта Российской Федерации в пределах полномочий,
определенных федеральным законом.
В отношении иных нормативных правовых актов (т.е. незаконодательных) о выборах, о
референдумах необходимо отметить следующее.
Определение понятия нормативного правового акта дано в разъяснениях, содержащихся в п.
12 Постановления Пленума ВС РФ от 20 января 2003 г. N 2 "О некоторых вопросах, возникших в
связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской
Федерации" <1>: под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном
порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, ОМСУ или должностного лица,
устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного
круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того,
возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
-------------------------------<1> Российская газета. N 15. 2003.
Иные нормативные правовые акты о выборах и референдуме, нежели законодательные,
также имеют различный уровень действия, в том числе нормативные правовые акты:
федерального уровня, к которым относятся указы Президента РФ, постановления
Правительства РФ, приказы и иные нормативные правовые акты других федеральных органов
исполнительной власти, инструкции ЦИК России, издаваемые в соответствии с п. 13 ст. 21
комментируемого Закона (уже говорилось, что нормативные акты ЦИК России прямо указаны в ч. 2
ст. 3 Закона о референдуме в числе актов, входящих в законодательство о референдуме
Российской Федерации);
субъекта Российской Федерации, к которым относятся акты высшего его должностного лица
(руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, принятые в пределах их полномочий;
муниципальные, принятые ОМСУ. В части 2 ст. 23 Закона о местном самоуправлении
определено, что уставом муниципального образования предусматриваются сроки, в которые
представительным органом муниципального образования назначаются муниципальные выборы.
Согласно ч. 3 этой же статьи (в ред. от 21 июля 2005 г.), в соответствии с установленными законом
субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального
образования принимается та избирательная система, которая применяется при проведении
муниципальных выборов в данном образовании.
3. В пункте 3 комментируемой статьи приведены особенности действия во времени законов,
определяющих порядок подготовки и проведения выборов, референдума субъекта Российской
Федерации или местного референдума, и изменений к таким законам, в случае если закон,
изменения принимаются в период избирательной кампании соответствующих выборов,
референдума, такие закон и изменения применяются к выборам, которые назначены после их
вступления в силу, и к референдуму, инициатива проведения которого выдвинута после
вступления в силу указанных закона и изменений.
44
Несмотря на то что под законом в тексте комментируемого Закона (подп. 17 ст. 2)
подразумеваются федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта
Российской Федерации, нормы п. 3 комментируемой статьи в силу иерархии законодательных
актов федерального уровня не распространяются на случаи внесения изменений в Закон о
референдуме (не говорится о референдуме Российской Федерации). Ограничения действия во
времени изменений, вносимых в Закон о референдуме, могут быть установлены только
федеральным конституционным законом.
Положение п. 3 комментируемой статьи является одной из гарантий, обеспечивающих
принцип равного избирательного права и права на участие в референдуме (см. комментарий к ст.
5 Закона). Изменение в период избирательной кампании порядка подготовки и проведения
выборов ведет к неравенству граждан при осуществлении ими избирательных прав в ходе одних и
тех же выборов. Об этом говорится, в частности, в Определении ВС РФ от 21 января 2003 г. N 92Г03-1 <1>.
-------------------------------<1> СПС.
В качестве примера следует привести Определение ВС РФ от 7 апреля 2003 г. N 20-Г03-19
<1>, которым признана противоречащей п. 3 комментируемой статьи ссылка в статье закона
субъекта Российской Федерации на то, что его положения распространяются и на
правоотношения, связанные с выборами депутатов представительного органа власти субъекта
Российской Федерации, назначенными до вступления в силу этого закона.
-------------------------------<1> Там же.
4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает порядок проведения выборов в органы
государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ в случаях отсутствия или
недостаточности правовой регламентации таких выборов на уровне законодательства субъекта
Российской Федерации, а именно в случае если:
срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ
истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской
Федерации о выборах отсутствует;
положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено
(не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим
применению.
В указанных случаях выборы в орган государственной власти субъекта Российской
Федерации, в ОМСУ в части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации,
признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей
избирательной комиссией на основе комментируемого Закона, иных федеральных законов,
обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными
в органы государственной власти субъекта РФ и ОМСУ.
Такими иными федеральными законами являются прежде всего Законы об организации
органов власти субъектов РФ и о местном самоуправлении, а также об обеспечении прав избирать
и быть избранными в ОМСУ (в соответствии с ч. 4 и 12 ст. 85 Закона о местном самоуправлении
является действующим в части, не противоречащей данному Закону, см. комментарий к ст. 83
Закона).
Предусмотрено также, что, если имеющаяся правовая база недостаточна, выборы в орган
государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ проводятся в части, не
урегулированной законом, на основе указов Президента РФ. В качестве примера такого
регулирования следует назвать действующий в настоящее время Указ Президента РФ от 30 мая
1997 г. N 535 <1>, в котором закреплены положения (в ред. последующих изменений),
обеспечивающие избирательные права военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел
Российской Федерации, Государственной противопожарной службы МЧС России, органов по
контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и работников органов
прокуратуры Российской Федерации.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1997. N 22. Ст. 2572.
5. В пункте 5 комментируемой статьи установлен порядок проведения референдума
субъекта Российской Федерации, местного референдума при отсутствии или недостаточности
правовой регламентации на уровне законодательства субъекта Российской Федерации
проведения референдума соответствующего уровня, а именно в случае если:
закон субъекта Российской Федерации о референдуме субъекта Российской Федерации, о
местном референдуме отсутствует;
45
положение (положения) закона субъекта Российской Федерации не может быть применено
(не могут быть применены) вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим
применению.
В указанных случаях референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум в
части положения (положений) закона субъекта Российской Федерации, признанного судом
недействующим и не подлежащим применению, проводится соответствующей комиссией
референдума на основе комментируемого Закона, иных федеральных законов, обеспечивающих
реализацию права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, т.е. Законов об
организации органов власти субъектов РФ и о местном самоуправлении.
Предусмотрено также, что, если имеющаяся правовая база недостаточна, референдум
соответствующего уровня проводится в части, не урегулированной законом, на основе указов
Президента РФ. В качестве примера такого регулирования следует назвать Положение о
проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики,
проектам Законов Чеченской Республики "О выборах Президента Чеченской Республики" и "О
выборах в Парламент Чеченской Республики", утвержденное в связи с обращением
Избирательной комиссии Чеченской Республики Указом Президента РФ от 12 декабря 2002 г. N
1401 <1> (утратил силу с 19 октября 2003 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 13 октября
2003 г. N 1214 "Об Администрации Чеченской Республики" <2> с вступлением в должность
избранного Президента Чеченской Республики и формированием органов ее исполнительной
власти).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 50. Ст. 4942.
<2> СЗ РФ. 2003. N 42. Ст. 4051.
Статья 11.1. Порядок исчисления сроков, установленных законодательством Российской
Федерации о выборах и референдумах
Комментарий к статье 11.1
1. Данная статья, устанавливающая правила исчисления сроков согласно законодательству
РФ о выборах и референдумах, введена в комментируемый Закон в соответствии с Федеральным
законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ.
Пункт 1 статьи содержит правило исчисления срока в отношении "какого-либо действия,
которое может (должно) быть осуществлено со дня наступления какого-либо события": первым
днем, в который это действие может (должно) быть осуществлено, является календарная дата
наступления соответствующего события, но не ранее времени его наступления.
По правилам п. 1, а не п. 4 комментируемой статьи исчисляется, в частности, определенный
в п. 2 ст. 78 Закона и ч. 2 ст. 260 ГПК РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.) срок для обжалования решения
избирательной комиссии "в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией
обжалуемого решения". Поэтому, например, если решение избирательной комиссии принято 27
октября 2005 г., этот день и является первым днем десятидневного срока для подачи в суд
заявления об отмене решения избирательной комиссии о регистрации. Последним днем для
подачи заявления является 5 ноября 2005 г. (см. Определения ВС РФ от 29 ноября 2005 г. N 5Г05-121 и от 5 декабря 2005 г. N 67-Г05-13 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
2, 3. В пункте 2 рассматриваемой статьи установлено правило исчисления срока в
отношении "какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено не позднее чем за
определенное количество дней или за определенное количество дней до дня наступления какоголибо события": последним днем или днем, когда данное действие может (должно) быть
осуществлено, является день, после которого остается указанное в комментируемом Законе
количество дней до дня наступления соответствующего события.
В пункте 3 комментируемой статьи содержится правило исчисления срока в отношении
"какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено не ранее чем за определенное
количество дней до дня наступления какого-либо события": первым днем, когда данное действие
может (должно) быть осуществлено, является день, после которого остается указанное в
комментируемом Законе количество дней до дня наступления соответствующего события.
По указанным правилам исчисляются, в частности, установленные в п. 7 ст. 10
комментируемого Закона сроки, в которые уполномоченным на то органом или должностным
лицом должно быть принято решение о назначении выборов. Так, например, если выборы в ОМСУ
должны пройти 11 марта 2007 г., решение о назначении этих выборов должно быть принято не
46
ранее 10 декабря 2006 г. (после указанной даты до даты голосования остается 90 дней) и не
позднее 20 декабря 2006 г. (после указанной даты до даты голосования остается 80 дней).
4. В пункте 4 комментируемой статьи приведено правило исчисления сроков в отношении
"какого-либо действия, которое может (должно) быть осуществлено не позднее чем через
определенное количество дней после даты наступления какого-либо события": данное действие
может (должно) быть осуществлено в течение указанного в комментируемом Законе количества
дней; при этом первым днем считается день, следующий после календарной даты наступления
этого события, а последним - день, следующий за днем, в который истекает указанное количество
дней.
По правилам п. 4 статьи исчисляется, в частности, установленный в п. 4 ст. 78
комментируемого Закона, ч. 6 ст. 260 ГПК РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.) срок для рассмотрения и
разрешения заявления об оспаривании решения комиссии в случае дополнительной проверки
фактов, содержащихся в заявлении, - "не позднее чем через десять дней со дня его подачи" (см.
Определения ВС РФ от 29 ноября 2005 г. N 5-Г05-121 и от 5 декабря 2005 г. N 67-Г05-13).
Именно по правилу п. 4, а не п. 1 комментируемой статьи исчисляется установленный в п. 6
ст. 70 комментируемого Закона срок представления кандидатом, избранным депутатом или
выборным должностным лицом копии приказа (иного документа) об освобождении его от
обязанностей, не совместимых со статусом депутата, выборного должностного лица после
соответствующего извещения избирательной комиссией. Как указал ВС РФ в Определении от 14
июня 2006 г. N 24-Г06-10 <1>, копия документа об освобождении от таких обязанностей должна
быть представлена кандидатом в избирательную комиссию в пятидневный срок не со дня, а после
его извещения о результатах выборов.
-------------------------------<1> СПС.
Глава II. ГАРАНТИИ ПРАВА ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
НА НАЗНАЧЕНИЕ РЕФЕРЕНДУМА
Статья 12. Вопросы референдума
Комментарий к статье 12
1. Как уже говорилось (см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 55), референдум Российской
Федерации, т.е. всенародное голосование граждан, проводится по вопросам государственного
значения.
Один из вопросов, который может быть вынесен на всенародное голосование, предусмотрен
непосредственно Конституцией РФ (уместно заметить, что и сама Конституция РФ принята
всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.): в ч. 2 ст. 135 предусмотрен созыв
Конституционного Собрания, в случае если тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета
Федерации и депутатов Государственной Думы будет поддержано предложение о пересмотре
положений гл. 1 (Основы конституционного строя), 2 (Права и свободы человека и гражданина) и 9
(Конституционные поправки и пересмотр Конституции) Конституции РФ; Конституционное
Собрание, согласно ч. 3 этой же статьи, либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо
разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием
двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование.
Соответственно и в ч. 1 ст. 6 Закона о референдуме предусмотрено, что Конституционное
Собрание вправе вынести на всенародное голосование проект новой Конституции РФ.
В статье 6 Закона о референдуме говорится, что:
на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение
на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации (ч. 2);
на референдум могут выноситься вопросы, отнесенные ст. 71 Конституции РФ к ведению
Российской Федерации, а ст. 72 - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов
(ч. 4);
проведение референдума в случаях, порядке и сроки, которые предусмотрены Конституцией
РФ, международным договором Российской Федерации, Законом о референдуме, является
обязательным (ч. 11);
в перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум Российской
Федерации, входят следующие вопросы (ч. 5):
1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного
Конституцией РФ;
2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ,
Государственной Думы, а также о проведении досрочных выборов Президента РФ, депутатов
Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
47
3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или
продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных
федеральных государственных органов;
5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока
полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской
Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с
международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо
назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором
Российской Федерации;
6) о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних
финансовых обязательств Российской Федерации;
7) о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об
освобождении от их уплаты;
8) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности
населения;
9) об амнистии и о помиловании.
2. Как установлено в п. 2 комментируемой статьи, на референдум субъекта Российской
Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся:
в ведении субъекта Российской Федерации;
в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее
субъектов, установлен в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. В соответствии с ее ст. 73 вне пределов
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также полномочий Российской
Федерации по предметам такого ведения субъекты Российской Федерации обладают всей
полнотой государственной власти.
В пункте 5 ст. 1 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля 2003
г.) установлено, что предметы ведения и полномочий между органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов разграничиваются Конституцией РФ, Федеративным и
иными заключенными в соответствии с ними договорами о таком разграничении. Общие принципы
и порядок разграничения предметов ведения и полномочий путем заключения договоров о таком
разграничении между федеральными органами государственной власти и органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и принятия федеральных законов
содержатся в Законе об организации органов власти субъектов РФ.
На референдум субъекта Российской Федерации, согласно п. 2 комментируемой статьи,
указанные выше вопросы могут быть вынесены только при условии, если эти вопросы не
урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом. Тем самым учтена правовая позиция,
выраженная в Постановлении КС РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П <1>, которым было признано не
соответствующим Конституции РФ положение п. 4 ст. 13 Закона 1997 г. об основных гарантиях
избирательных прав о том, что на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть
вынесены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Как указал КС РФ, субъекты Российской Федерации, обладая правом осуществлять собственное
правовое регулирование в сфере совместного ведения, могут самостоятельно определять и
вопросы, по которым проводится референдум субъекта Российской Федерации, если этими
вопросами не затрагиваются полномочия Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и если
они не решены в федеральном законе.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002.
В качестве примера вопроса, урегулированного федеральным законом и в силу этого не
подлежащего вынесению на региональный референдум, следует привести признанный
Определением ВС РФ от 6 июля 2005 г. N 4-Г05-14 <1> в качестве такового вопрос: "Вы за то,
чтобы высшее должностное лицо Московской области - губернатор Московской области избирался
гражданами Российской Федерации, проживающими на территории Московской области и
обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на
основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании?" Как указал
ВС РФ, порядок наделения гражданина РФ полномочиями высшего должностного лица субъекта
РФ урегулирован ст. 18 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 11 декабря
2004 г.).
-------------------------------<1> СПС.
48
Другим аналогичным примером является вопрос: "Согласны ли вы с поправкой в ч. 1 ст. 35
Конституции Удмуртской Республики, изложенной в следующей редакции: "Государственный
Совет Удмуртской Республики состоит из 30 депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного
и прямого избирательного права при тайном голосовании, осуществляющих свои полномочия на
профессиональной постоянной основе?" ВС РФ Определением от 24 марта 2003 г. N 43-Г03-3 <1>
подтвердил несоответствие данного вопроса требованию п. 2 комментируемой статьи, так как
согласно п. 6 ст. 4 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в действовавшей в то
время редакции) число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе,
устанавливается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации. Предложение же о вынесении на референдум вопроса о количественном
составе депутатов Государственного Совета Удмуртской Республики, осуществляющих
полномочия на профессиональной постоянной основе, лишает представительный орган
государственной власти Республики полномочий в части урегулирования указанного вопроса.
-------------------------------<1> Там же.
В развитие нормы п. 2 комментируемой статьи в п. 10 ст. 73 Закона предусмотрено, что, если
после проведения референдума субъекта Российской Федерации по вопросу, находящемуся в
совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта, вступил в силу федеральный закон по
данному вопросу, решение, принятое на референдуме и не соответствующее этому
федеральному закону, не применяется.
3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает, что на местный референдум могут быть
вынесены только вопросы местного значения. Аналогичная норма содержится в ч. 1 ст. 22 Закона
о местном самоуправлении.
Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении вопросы местного значения - это
вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального
образования, которые решаются в соответствии с Конституцией РФ и Законом о местном
самоуправлении населением и (или) ОМСУ самостоятельно.
С учетом определенных в ч. 1 ст. 2 Закона о местном самоуправлении видов муниципальных
образований - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо
внутригородская территория города федерального значения - в данном Законе приведен перечень
вопросов местного значения поселения (ст. 14), муниципального района (ст. 15), городского округа
(ст. 16).
В части 5 ст. 34 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 21 июля 2005 г.)
предусмотрено, что на местном референдуме может определяться структура ОМСУ в случае
образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или
в случае преобразования существующего муниципального образования. Согласно ст. 56 Закона о
местном самоуправлении на местном референдуме или на сходе граждан решаются вопросы
введения и использования средств самообложения граждан (разовых платежей граждан,
осуществляемых для решения конкретных вопросов местного значения).
4. В пункте 4 комментируемой статьи говорится, что законодательством могут быть
утверждены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум регионального и
местного уровней (вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум
федерального уровня, определяются Законом о референдуме, см. выше).
Следует отметить, что п. 4 статьи изложен в соответствии с Федеральным законом от 21
июля 2005 г. N 93-ФЗ в новой редакции, уточняющей, нормативными правовыми актами какого
уровня и в отношении референдума какого уровня определяются такие вопросы, а также
включающей в число данных актов федеральные законы (в том числе и федеральные
конституционные законы). В их числе вопросы, подлежащие обязательному вынесению:
на референдум субъекта Российской Федерации, которые определяются федеральным
законом, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации;
на местный референдум, которые определяются федеральным законом, конституцией
(уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования.
В частности, в ч. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
Российской Федерации" (в ред. от 31 октября 2005 г.) <1> предусмотрено вынесение на
референдумы заинтересованных субъектов Российской Федерации вопроса об образовании в
составе Российской Федерации нового субъекта.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916; 2005. N 45. Ст. 4581.
5. Положение п. 5 комментируемой статьи закреплено на основании и в развитие
основополагающей нормы ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации
49
признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным
принципам и нормам международного права и Конституции РФ.
Общепризнанные права и свободы человека и гражданина закреплены в международных
пактах, конвенциях и иных документах. В частности, во Всеобщей декларации прав человека,
Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об
экономических, социальных и культурных правах и т.д.
Положение о том, что вопрос, выносимый на референдум федерального уровня, не должен
ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина,
конституционные гарантии реализации таких прав и свобод, закреплено в ч. 6 ст. 6 Закона о
референдуме.
6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает к вопросам, выносимым на референдумы
регионального и местного уровней, требование непротиворечивости законодательству РФ, а к
вопросам, выносимым на местный референдум, кроме того, - непротиворечивости
законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации.
Требование непротиворечивости законодательству РФ подразумевает и то, что вопросы
референдума не должны противоречить и Конституции РФ. Требование непротиворечивости
Конституции РФ вопросов, выносимых на референдум федерального уровня, закреплено в ч. 6 ст.
6 Закона о референдуме.
В качестве примера следует отметить, что Определением ВС РФ от 27 октября 2003 г. N 76Г03-2 <1> признан противоречащим федеральному законодательству, а именно Конституции РФ,
вопрос об изменении статуса Коми-Пермяцкого автономного округа на окружном референдуме.
-------------------------------<1> СПС.
7. В пункте 7 комментируемой статьи к вопросам, выносимым на референдумы, установлено
требование:
ясности, которое заключается в том, что вопрос референдума должен быть сформулирован
таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования. Формулировка
вопроса референдума должна предполагать только однозначный ответ - "да" или "нет";
определенности, которое состоит в том, чтобы была исключена неопределенность правовых
последствий принятого на референдуме решения.
Требования ясности и определенности к вопросам референдума федерального уровня
установлены в ч. 7 ст. 6 Закона о референдуме.
Примером вопроса, не отвечающего требованию ясности, является предложенный к
вынесению на референдум вопрос: "Согласны ли вы с тем, чтобы Коми-Пермяцкий автономный
округ вышел из состава Пермской области и стал самостоятельным субъектом Российской
Федерации - Республикой Парма?" В упоминавшемся Определении от 27 октября 2003 г. N 76-Г032 ВС РФ указал, что предложенный инициативной группой к вынесению на референдум вопрос
фактически содержит два самостоятельных вопроса: согласны ли вы на то, чтобы Коми-Пермяцкий
автономный округ вышел из состава Пермской области, и согласны ли вы на изменение статуса
Коми-Пермяцкого автономного округа на статус Республики Парма? Это, по мнению ВС РФ, не
исключает возможности его множественного толкования, что, бесспорно, нарушает требования п.
7 комментируемой статьи, и он не может быть вынесен на референдум округа.
В качестве примера предложенного к вынесению на референдум вопроса, не
соответствующего требованию определенности, следует указать вопрос: "Вы доверяете
Законодательному Собранию под председательством У?" Как указал ВС РФ в Определении от 6
декабря 2002 г. N 53-Г02-46 <1>, такой вопрос не исключает неопределенность правовых
последствий принимаемого на референдуме решения.
-------------------------------<1> СПС.
8. Пункт 8 комментируемой статьи перечисляет вопросы, которые не могут быть вынесены
на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум (перечень вопросов,
которые не могут быть вынесены на референдум Российской Федерации, установлен Законом о
референдуме, см. выше).
Обоснование запрета вынесения на местный референдум вопросов о досрочном
прекращении или продлении срока полномочий ОМСУ, о приостановлении осуществления ими
полномочий, а также о проведении досрочных выборов в ОМСУ либо об отсрочке указанных
выборов (подп. "а" п. 8 комментируемой статьи) следует из правовой позиции, выраженной в
Постановлении КС РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П:
данное ограничение обусловлено тем, что каждая форма непосредственной демократии
имеет собственное предназначение в системе народовластия, и реализация одной из них не
должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как
50
высшее непосредственное выражение власти народа по смыслу Конституции РФ не может быть
направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим
непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к
пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности
функционирования органов публичной власти;
запретом выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий
и о досрочных выборах ОМСУ не ограничивается право граждан на осуществление контроля за
деятельностью ОМСУ и их должностных лиц в установленных законом формах, включая отзыв
населением депутата, члена выборного органа или выборного должностного лица местного
самоуправления, если возможность такого отзыва предусмотрена уставами муниципальных
образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 18 Закона 1995
г. о местном самоуправлении).
Процедуры досрочного прекращения и продления срока полномочий органов
государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, приостановления осуществления
ими полномочий, проведение досрочных выборов в органы государственной власти субъекта
Российской Федерации, ОМСУ, отсрочки указанных выборов соответствующим образом
регламентированы законодательством РФ, в том числе комментируемым Законом, Законами об
организации органов власти субъектов РФ, о местном самоуправлении и об обеспечении прав
избирать и быть избранными в ОМСУ.
Как представляется, изложенные аргументы обосновывают и установление в подп. "б" и "в"
п. 8 комментируемой статьи запрета вынесения на референдумы регионального и местного
уровней вопросов о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской
Федерации, ОМСУ; об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на
должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их
назначение на должность и освобождение от нее.
Вопросы принятия и изменения региональных и местных бюджетов, исполнения и изменения
финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования
(вопросы, которые не могут быть вынесены на референдумы регионального и местного уровней
согласно подп. "г" п. 8 комментируемой статьи) детально урегулированы бюджетным
законодательством РФ, которое, согласно ст. 2 БК РФ, состоит из указанного Кодекса и принятых в
соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год,
законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на
соответствующий год, нормативных правовых актов представительных ОМСУ о местных бюджетах
на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации
и нормативных правовых актов представительных ОМСУ, регулирующих бюджетные
правоотношения.
Принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения
(вопрос, который не может быть вынесен на референдумы регионального и местного уровней
согласно подп. "д" п. 8 комментируемой статьи) регламентировано Конституцией РФ,
федеральными законами, в том числе Законами о чрезвычайном положении и о военном
положении (см. комментарии к ст. 8 и 13 Закона).
9. В пункте 9 комментируемой статьи содержится запрет установления иных ограничений
для вопросов, выносимых на референдум, кроме указанных в комментируемой статье.
Соответственно для принятия дополнительных ограничений для вопросов референдумов
регионального и местного уровней необходимо внесение изменений в комментируемую статью, а
федерального уровня - в Закон о референдуме.
Соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям комментируемой статьи
является обязательным условием для регистрации инициативной группы по проведению
референдума (см. комментарий к ст. 36 Закона).
Статья 13. Обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума
Комментарий к статье 13
1. Комментируемая статья содержит исчерпывающий перечень случаев, в которых
назначение и проведение референдума не допускается. Это согласуется с нормой ч. 3 ст. 55
Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть
ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты
основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,
обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Согласно п. 1 комментируемой статьи референдум не назначается и не проводится в
условиях военного или чрезвычайного положения, введенного:
на территории Российской Федерации;
51
на территории, на которой предполагается проводить референдум;
на части территории, на которой предполагается проводить референдум.
Данные положения соответствуют нормам ст. 14 Закона о чрезвычайном положении, ч. 4 ст.
7 Закона о военном положении, согласно которым на территории, на которой введено
чрезвычайное или военное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего
периода действия чрезвычайного или военного положения соответственно. О понятиях
чрезвычайного положения и военного положения, порядке их введения и отмены см. комментарий
к ст. 8 Закона.
Однако следует обратить внимание на то, что в п. 1 комментируемой статьи в развитие
данных норм установлено, что референдум не может назначаться и проводиться и в течение трех
месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Необходимо также отметить, что п. 1 комментируемой статьи распространяется только на
назначение и проведение референдумов регионального и местного уровней. Обстоятельства же,
исключающие назначение и проведение федерального референдума, определены в ст. 7 Закона о
референдуме.
2. В пункте 2 комментируемой статьи говорится, что единственным основанием для отказа в
назначении референдума органом государственной власти субъекта Российской Федерации,
ОМСУ, уполномоченным принимать решение о назначении референдума, является нарушение
при выдвижении инициативы его проведения нормативных правовых актов, регулирующих
подготовку и проведение соответствующего референдума. Соответственно такое нарушение
является обстоятельством, исключающим назначение и проведение референдума.
В пункте 1 ст. 15 комментируемого Закона установлено, что, если порядок и сроки
выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации соблюдены, его назначение и
проведение являются обязательными.
Необходимо иметь в виду, что нормой п. 2 комментируемой статьи определены
обстоятельства, исключающие назначение референдума, а не органы, наделенные правом
назначать референдум субъекта Российской Федерации. Вопрос же о том, какой орган
уполномочен его назначать, однозначно разрешен в положениях п. 4 ст. 15 комментируемого
Закона, которые не предусматривают назначения референдума субъекта Российской Федерации
руководителем его высшего исполнительного органа государственной власти. Данная правовая
позиция изложена в Определении ВС РФ от 17 ноября 2004 г. N 1-Г04-20 <1>.
-------------------------------<1> СПС.
3. В пункте 3 комментируемой статьи предусмотрена возможность определения в законе
субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования срока, в течение которого
референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу
формулировкой вопроса проводиться не может, т.е. срока, в течение которого запрещено
проведение повторного референдума.
При этом в пункте 3 статьи также оговорено, что срок проведения повторного референдума
не может превышать два года со дня официального опубликования его результатов.
Ограничение срока проведения повторного референдума федерального уровня установлено
в ч. 5 ст. 7 Закона о референдуме: проведение повторного референдума, т.е. референдума по
вопросу (вопросам), имеющему (имеющим) по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и
вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме,
не допускается в течение двух лет со дня официального опубликования (обнародования) его
результатов.
4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит запрет установления иных обстоятельств,
исключающих назначение и проведение референдума, кроме указанных в комментируемой статье.
Соответственно для определения дополнительных случаев, когда референдум проводиться не
может, необходимо внесение изменений в комментируемую статью, а в отношении референдума
федерального уровня, кроме того, - в Закон о референдуме.
В пункте 2 ст. 15 комментируемого Закона предусмотрено, что принятие органом
государственной власти, иным государственным органом, ОМСУ решения по существу вопроса,
который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим
возможность его проведения по данному вопросу.
Статья 14. Инициатива проведения референдума
Комментарий к статье 14
1. Как уже говорилось (см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 51), право граждан на участие в
референдуме не исчерпывается только правом голосования на нем. В соответствии с п. 1 ст. 4
52
комментируемого Закона гражданин Российской Федерации, который достигнет на день
голосования возраста 18 лет, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых
законными методами других действиях по подготовке и проведению референдума. И речь идет
прежде всего об участии граждан в выдвижении инициативы его проведения.
В пункте 1 ч. 1 ст. 14 Закона о референдуме установлено, что инициатива проведения
федерального референдума принадлежит не менее чем 2 млн. граждан Российской Федерации,
имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта
Российской Федерации или в совокупности за пределами ее территории находится место
жительства не более 50 тыс. из них. Однако это не означает, что только такое количество граждан
(при соблюдении условия распределения их места жительства по регионам) вправе выдвинуть
инициативу проведения федерального референдума. Речь идет о том, что для реализации такой
инициативы необходимо собрать в поддержку подписи не менее такого количества граждан,
имеющих право на участие в референдуме (см. ниже).
Право граждан, имеющих право на участие в местном референдуме, выдвинуть инициативу
его проведения закреплено в п. 1 ч. 3 ст. 22 Закона о местном самоуправлении.
2. В пункте 2 комментируемой статьи предусмотрена возможность предоставления права
инициативы проведения референдума иным субъектам, нежели участникам референдума. Такое
право должно быть закреплено в федеральном законе, а в отношении права инициативы
проведения федерального референдума - в федеральном конституционном законе.
Непосредственно в п. 3 комментируемой статьи говорится, что выдвинуть инициативу
проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума может
избирательное объединение, иное общественное объединение.
Согласно ч. 1 ст. 14 Закона о референдуме инициатива проведения федерального
референдума наряду с гражданами принадлежит:
Конституционному Собранию - в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ (см.
комментарий к ст. 12 Закона);
федеральным органам государственной власти - в случаях, предусмотренных
международным договором Российской Федерации и Законом о референдуме.
В соответствии со ст. 22 Закона о местном самоуправлении инициатива проведения
местного референдума наряду с гражданами, избирательными объединениями (иными
общественными объединениями) может быть выдвинута совместно представительным органом
муниципального образования и главой местной администрации (ч. 3). Инициатива проведения
референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и
главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа
муниципального образования и главы местной администрации (ч. 4).
3. Выдвижение инициативы проведения референдума, принадлежащей гражданам, согласно
п. 3 комментируемой статьи, осуществляется посредством образования соответствующей
инициативной группы. Право на ее образование принадлежит гражданину, группе граждан,
имеющим право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по
проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума
устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Статьей 36 комментируемого Закона
установлена минимальная численность инициативных групп по проведению регионального и
местного референдумов: для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта
Российской Федерации - 20 человек, местного референдума - 10 человек (п. 1). Верхний предел
минимальной численности состава инициативных групп Законом не установлен. Инициативная
группа по проведению референдума подлежит регистрации в избирательной комиссии
соответствующего уровня, т.е. ИКСРФ или ИКМО, которая со дня обращения инициативной группы
действует в качестве комиссии референдума (п. 2).
Требования к инициативной группе по проведению федерального референдума установлены
в ст. 15 Закона о референдуме. В частности:
инициативная группа должна состоять из региональных подгрупп, создаваемых более чем в
половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу должно входить не
менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того
субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа (ч. 2). Региональная
подгруппа подлежит регистрации в ИКСРФ (ч. 13 - 15);
в состав инициативной группы может входить подгруппа участников референдума,
проживающих за пределами территории Российской Федерации. Такая подгруппа создается в
порядке, установленном для создания региональной подгруппы (ч. 12);
в случае регистрации региональных подгрупп более чем в половине субъектов Российской
Федерации уполномоченные представители этих региональных подгрупп вправе на своем
собрании принять решение об обращении в ЦИК России с ходатайством о регистрации
инициативной группы по проведению референдума и вопроса (вопросов) референдума и
53
обратиться с указанным ходатайством в ЦИК России не позднее чем через два месяца со дня
регистрации первой региональной подгруппы (ч. 19).
Пункт 3 комментируемой статьи предоставляет право выдвижения инициативы проведения
референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума также избирательным
объединениям, иным
общественным объединениям, соответствующим определенным
требованиям (следует заметить, что Закон о референдуме право выдвижения инициативы
проведения
референдума
Российской
Федерации
общественным
объединениям
не
предоставляет).
Право участвовать в референдумах в порядке, установленном законодательством РФ,
общественного объединения, являющегося юридическим лицом, предусмотрено в ст. 27 Закона об
общественных объединениях (в ред. от 12 марта 2002 г. <1>), политической партией - в подп. "в" п.
1 ст. 26 Закона о политических партиях, согласно п. 2 ст. 36 которого (в ред. от 21 июля 2005 г. N
93-ФЗ) политическая партия, представившая в уполномоченные органы документы,
подтверждающие государственную регистрацию ее региональных отделений более чем в
половине субъектов Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных уставом политической
партии, и ее региональные отделения, иные структурные подразделения вправе принимать
участие в референдумах согласно законодательству РФ о референдумах.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 11. Ст. 1018.
Понятие "избирательное объединение" определено в подп. 25 ст. 2 комментируемого Закона,
в котором также установлены требования к общественным объединениям, не являющимся
политическими партиями, при соблюдении которых общественное объединение признается
избирательным объединением при проведении выборов в ОМСУ. В пункте 3 комментируемой
статьи содержатся несколько иные требования к такому общественному объединению для
признания его имеющим право выдвижения инициативы референдума (в частности, отсутствует
требование создания общественного объединения в форме общественной организации либо
общественного движения; в уставе общественного объединения может быть предусмотрено
участие или в выборах, или в референдумах). Кроме того, предоставляется право выдвижения
инициативы проведения не только местного референдума, но и референдума субъекта
Российской Федерации.
В случае выдвижения инициативы референдума избирательным объединением, иным
общественным объединением руководящий орган этого объединения либо его регионального
отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню референдума)
выступает в качестве инициативной группы по проведению референдума. При этом численность
такого руководящего органа значения не имеет, т.е. положения п. 1 ст. 36 комментируемого Закона
о минимальной численности состава инициативных групп применению не подлежат.
4. Пункт 4 комментируемой статьи признает в качестве обязательного условия назначения
референдума представление инициативной группой по проведению референдума в
уполномоченный орган подписей участников референдума в поддержку инициативы его
проведения. Орган, в который должны быть представлены подписи, определяется федеральным
конституционным законом, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального
образования соответственно уровню референдума.
Подписи в поддержку инициативы проведения референдума Российской Федерации
представляются в ЦИК России согласно ст. 18 Закона о референдуме. Сбор таких подписей
регламентирован ст. 17 данного Закона.
Подписи в поддержку инициативы проведения референдума субъекта Российской
Федерации, местного референдума представляются соответственно в ИКСРФ, ИКМО, которые
действуют в качестве комиссий референдумов. Сбор подписей в поддержку инициативы
проведения референдумов регионального и местного уровней регламентирован положениями ст.
37 комментируемого Закона.
Статья 15. Назначение референдума
Комментарий к статье 15
1. В пункте 1 комментируемой статьи закреплен принцип обязательности проведения
референдума, который заключается в том, что в случае соблюдения порядка и сроков выдвижения
инициативы проведения референдума и ее реализации уполномоченный на то орган или
должностное лицо обязаны в установленном порядке принять решение о назначении
референдума, назначить день голосования по вопросам, вынесенным на него.
Порядок выдвижения такой инициативы и ее реализации регламентирован соответственно
уровню референдума: федерального - Конституцией РФ и Законом о референдуме, регионального
54
- комментируемым Законом, иными федеральными законами (прежде всего Законом об
организации органов власти субъектов РФ), конституцией (уставом), законом субъекта Российской
Федерации, местного - комментируемым Законом, иными федеральными законами (прежде всего
Законами об организации органов власти субъектов РФ и о местном самоуправлении),
конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального
образования.
2. Исчерпывающий перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение
референдума, дан в ст. 13 комментируемого Закона: предусмотрен запрет установления иных
таковых обстоятельств (п. 4), не является препятствием для проведения референдума принятие
органом государственной власти, иным государственным органом, ОМСУ решения по существу
вопроса, который выносится на референдум (п. 2).
Соответственно допустима ситуация, когда один и тот же вопрос будет решен путем
принятия решения органом государственной власти, иным государственным органом, ОМСУ и на
референдуме. Решение, принятое на референдуме, в соответствии со ст. 73 комментируемого
Закона будет иметь большую юридическую силу, нежели решение, принятое до этого органом
государственной власти, иным государственным органом, ОМСУ.
Касающаяся проведения федерального референдума норма, аналогичная положению п. 2
комментируемой статьи, содержится и в ч. 9 ст. 6 Закона о референдуме. Там же предусмотрено
одно исключение - федеральный референдум не проводится в случае, если инициативная группа
по его проведению до официального опубликования решения о назначении референдума
отозвала свою инициативу. Порядок ее отзыва установлен в ч. 27 ст. 15 Закона о референдуме:
путем представления в ЦИК России протоколов собраний более чем половины входящих в ее
состав региональных подгрупп об отзыве инициативы проведения референдума; решение об
отзыве указанной инициативы считается принятым, если на собрании региональной подгруппы за
него проголосовало более половины ее членов. По результатам рассмотрения представленных
документов ЦИК России принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы
проведения референдума.
Следует иметь в виду, что в ч. 10 ст. 6 Закона о референдуме содержится запрет на
принятие федеральным органом государственной власти, иным государственным органом
решения по существу вопроса, который в соответствии с международным договором Российской
Федерации подлежит обязательному вынесению на референдум.
3. В соответствии с п. "в" ст. 84 Конституции РФ назначение референдума Российской
Федерации входит в полномочия Президента РФ. В части 3 ст. 92 Конституции РФ закреплено, что
исполняющий обязанности Президента РФ (Председатель Правительства РФ) не имеет права
назначать референдум. Как указал КС РФ в Постановлении от 6 июля 1999 г. N 10-П <1>, данное
ограничение распространяется на все случаи временного исполнения Председателем
Правительства РФ обязанностей Президента РФ - как предусмотренные ч. 2 ст. 92 Конституции РФ
случаи досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации, так и другие
случаи исключительного характера.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3773.
В части 1 ст. 23 Закона о референдуме установлено, что не позднее чем через 10 дней со
дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент РФ
направляет их в КС РФ с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения
референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. КС РФ
рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет его Президенту РФ.
Решение КС РФ подлежит незамедлительному опубликованию.
В соответствии с ч. 2 указанной статьи в случае, если КС РФ признал инициативу
проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума
соответствующей Конституции РФ, Президент РФ не позднее чем через 15 дней со дня
поступления решения КС РФ назначает референдум. Если указанная инициатива признана не
соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента
вступления в силу решения КС РФ.
4. Согласно п. 4 комментируемой статьи референдум субъекта Российской Федерации
назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации. По аналогии с приведенными выше положениями Конституции РФ и
Закона о референдуме, предусматривающими, что референдум Российской Федерации назначает
только Президент РФ (даже исполняющий его обязанности не обладает таким полномочием),
референдум субъекта Российской Федерации вправе назначить единственный орган законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации. Данная правовая позиция изложена в упоминавшемся Определении ВС РФ от 17
ноября 2004 г. N 1-Г04-20 (см. комментарий к ст. 13 Закона).
55
Порядок назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации в
соответствии с подп. "и" п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти субъектов РФ
устанавливается законом субъекта Российской Федерации. При этом в силу прямого указания п. 4
комментируемой статьи в законе субъекта Российской Федерации должны быть учтены
соответствующие нормы комментируемого Закона (см. также комментарии к ст. 1 и 11). Его статья
38 регламентирует порядок назначения регионального референдума.
Согласно подп. "г" п. 3 указанной статьи референдум субъекта Российской Федерации
назначается постановлением законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации.
5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи местный референдум назначается
представительным органом муниципального образования, а в случае отсутствия указанного
органа или непринятия им решения в установленный срок - судом.
Данные положения конкретизированы в п. 5 ст. 22 Закона о местном самоуправлении (в ред.
от 21 июля 2005 г.):
представительный орган муниципального образования обязан назначить местный
референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального
образования документов, на основании которых назначается местный референдум;
если местный референдум не назначен представительным органом муниципального
образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения
граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов
государственной власти субъекта Российской Федерации, его избирательной комиссии или
прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется ИКМО, а его проведение
обеспечивается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской
Федерации или иным органом, на который судом возложено такое обеспечение.
Наряду с приведенными положениями Закона о местном самоуправлении порядок
назначения местного референдума регламентирован комментируемым Законом (см. комментарий
к ст. 38), конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом
муниципального образования.
6. Так же как и голосование на выборах, голосование на референдуме может быть назначено
только на воскресенье. Аналогично не допускается назначение голосования на референдуме на
предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным
днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем (см.
комментарий к ст. 10 Закона). В отношении назначения голосования на федеральном
референдуме соответствующие положения установлены в ч. 3 ст. 23 Закона о референдуме.
В пункте 6 комментируемой статьи закреплено, что решение о назначении референдума
подлежит официальному опубликованию в СМИ в порядке, установленном для опубликования
соответствующего правового акта - указа Президента РФ (при назначении федерального
референдума), постановления законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации (при назначении регионального референдума), правового
акта представительного органа муниципального образования (при назначении местного
референдума).
Установлены также предельные сроки для официального опубликования в СМИ решения о
назначении референдума.
Так, решение о назначении референдума Российской Федерации, согласно п. 6
комментируемой статьи, должно быть официально опубликовано в СМИ не менее чем за 60 дней
до дня голосования. Однако ст. 23 Закона о референдуме регламентирует данный предельный
срок более детально: решение о назначении референдума должно быть опубликовано не ранее
чем за 100 дней и не позднее чем за 60 дней до дня голосования, но не позднее чем через пять
дней со дня его принятия (ч. 3); при назначении референдума в соответствии с международным
договором Российской Федерации могут быть установлены иные сроки проведения референдума
и соответственно сроки опубликования решения о его назначении (ч. 4).
Решение о назначении референдума субъекта Российской Федерации должно быть
официально опубликовано в СМИ не менее чем за 60 дней до дня голосования, местного - не
менее чем за 45 дней до дня голосования. В соответствии с п. 8 комментируемой статьи такое
решение подлежит опубликованию не позднее чем через пять дней со дня его принятия.
7. В пункте 7 комментируемой статьи предусмотрена возможность переноса дня голосования
на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме в целях его совмещения
с днем голосования на назначенных выборах в органы государственной власти или ОМСУ либо с
днем голосования на ином назначенном референдуме.
Решение о переносе дня голосования принимается уполномоченным на то органом в
соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования не
позднее чем за 25 дней до назначенного дня голосования. День голосования может быть
перенесен только на более поздний срок, но не более чем на 90 дней.
56
В пункте 1 ст. 8 комментируемого Закона установлен запрет на совмещение дней
голосования на выборах разного уровня, в результате которого избиратель будет иметь
возможность проголосовать одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням, за
исключением бюллетеней, выданных в связи с проведением досрочных, повторных или
дополнительных выборов. Как представляется, на случай, предусмотренный в п. 7
комментируемой статьи, данный запрет не распространяется, так как на референдуме гражданин
использует бюллетень для голосования на референдуме, а не избирательный бюллетень.
Закон о референдуме возможность переноса дня голосования на референдуме Российской
Федерации, в том числе в целях его совмещения с днем голосования на назначенных выборах, не
предусматривает. Более того, в ст. 23 данного Закона установлен запрет на совмещение дня
голосования на федеральном референдуме с днем голосования на выборах в федеральные
органы государственной власти (т.е. на выборах Президента РФ и выборах депутатов
Государственной Думы), проводимых одновременно на всей территории Российской Федерации (ч.
6). В то же время предусмотрено, что в случае, если в период реализации инициативы проведения
референдума, выдвинутой одной инициативной группой по проведению референдума, другая
инициативная группа по проведению референдума выдвинула инициативу проведения
референдума по иному вопросу (иным вопросам), то голосование по вопросам референдума,
инициированного указанными группами, может быть назначено на один день (ч. 5).
8. Пункт 8 комментируемой статьи посвящен обязательности официального опубликования в
СМИ решения о перенесении дня голосования на референдуме - не позднее чем через пять дней
со дня его принятия.
Кроме того, предусмотрено дополнительное (к установленным в п. 6 статьи) требование к
срокам официального опубликования в СМИ решения о назначении референдума - не позднее
чем через пять дней со дня его принятия. В отношении решения о назначении федерального
референдума такое требование закреплено в ч. 3 ст. 23 Закона о референдуме.
Глава III. ГАРАНТИИ ПРАВ ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПРИ РЕГИСТРАЦИИ (УЧЕТЕ)
ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА, СОСТАВЛЕНИИ СПИСКОВ
ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА, ОБРАЗОВАНИИ
ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ, ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ,
УЧАСТКОВ РЕФЕРЕНДУМА
Статья 16. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума
Комментарий к статье 16
1. Комментируемая статья закрепляет правовые основы организации государственной
системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума. В развитие принципа
всеобщего избирательного права и права на участие в референдуме в п. 1 статьи закреплено, что
регистрации (учету) подлежат все избиратели, участники референдума.
Задачи учета избирателей, участников референдума определены в п. 1.4 Положения о
системе регистрации избирателей:
обеспечение установления численности избирателей, участников референдума на
территории муниципального образования, субъекта Российской Федерации, в Российской
Федерации и за пределами ее территории;
формирование и ведение Регистра избирателей, участников референдума;
выполнение избирательных действий, действий при проведении референдума.
В этом пункте также предусмотрено, что данные учета могут использоваться для решения
задач, не связанных с выборами, референдумами, в соответствии с федеральным
законодательством.
2. Пункт 2 комментируемой статьи возлагает осуществление регистрации (учета)
избирателей, участников референдума, проживающих на территории соответствующего
муниципального образования (за исключением территории расположения воинских частей), на
главу местной администрации муниципального района, городского округа, внутригородской
территории города федерального значения.
Законами городов Москвы и Санкт-Петербурга такая регистрация (учет) может быть
возложена на руководителя территориального органа исполнительной власти. Например, в
соответствии с ч. 3 ст. 8 и ч. 3 ст. 9 Избирательного кодекса города Москвы регистрация (учет)
избирателей осуществляется главой управы района г. Москвы, а сведения о зарегистрированных
избирателях формирует и уточняет глава управы района г. Москвы. Как указал ВС РФ в
Определении от 14 июня 2006 г. N 5-Г06-49 <1>, возложение указанных полномочий на
руководителя территориального органа исполнительной власти города не является наделением
57
его полномочиями главы муниципального образования и не нарушает принципов и основ местного
самоуправления.
-------------------------------<1> СПС.
Основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории
муниципального образования является:
в отношении избирателей, участников референдума, не являющихся вынужденными
переселенцами, - факт нахождения места жительства на соответствующей территории;
в отношении вынужденных переселенцев - факт временного пребывания на
соответствующей территории.
Факт нахождения места жительства или временного пребывания на территории
соответствующего муниципального образования устанавливается на основании сведений,
представляемых органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по
месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (о понятиях "место
пребывания" и "место жительства" см. комментарий к ст. 17 Закона).
Регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации предусмотрен в ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г.
N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места
пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" <1>. Постановлением
Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 <2> утверждены Правила регистрации и снятия
граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
жительства в пределах Российской Федерации и Перечень должностных лиц, ответственных за
регистрацию. Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 2 февраля 1998
г. N 4-П <3>, регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции РФ, является
лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской
Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по
месту пребывания или жительства.
-------------------------------<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 32. Ст. 1227.
<2> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2939.
<3> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 783.
Понятие вынужденного переселенца дано в Законе РФ от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О
вынужденных переселенцах" (в ред. от 20 декабря 1995 г.) <1>, в котором также предусмотрена
процедура признания лица вынужденным переселенцем. Согласно п. 3 ст. 5 указанного Закона
лицу, признанному вынужденным переселенцем, выдается соответствующее удостоверение.
Порядок его выдачи, а также образец бланка такого удостоверения и его описание утверждены
Постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. N 199 <2>.
-------------------------------<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 12. Ст. 427; СЗ РФ. 1995. N 52. Ст. 5110.
<2> СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1103.
3. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума - военнослужащих, членов их
семей и других избирателей, участников референдума, проживающих в пределах расположения
воинской части как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, в соответствии с
п. 3 комментируемой статьи возлагается на командира воинской части.
Основанием для регистрации (учета) указанной категории избирателей, участников
референдума является факт нахождения их места жительства в пределах расположения воинской
части, устанавливаемый на основании сведений, представляемых соответствующей ее службой.
В Положении о системе регистрации избирателей установлено, что:
по результатам учета избирателей, участников референдума, проживающих в пределах
расположения воинской части, находящейся как на территории Российской Федерации, так и за ее
пределами, командир воинской части не позднее 15 января и 15 июля каждого года заполняет и
подписывает сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума по
состоянию на 1 января и 1 июля по форме N 2.2риур (приложение 7 к Положению), а также
определяет их численность. В случае если место жительства военнослужащего, проходящего
военную службу по призыву, не находилось на территории муниципального образования, где
расположена воинская часть, до призыва на военную службу, в сведениях о зарегистрированных
избирателях, участниках референдума об этом делается отметка. Сведения о зарегистрированных
избирателях, участниках референдума, проживающих в пределах расположения воинской части,
хранятся на бумажном или защищенном от записи машиночитаемом носителе у командира
воинской части (п. 4.3);
58
не позднее 18 января и 18 июля сведения о численности зарегистрированных избирателей,
участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся
на территории Российской Федерации, по состоянию на 1 января и 1 июля, представляются
командиром воинской части главе местной администрации муниципального образования, на
территории которого расположена воинская часть, по форме N 3.1риур (приложение 8 к
Положению) (п. 4.4);
не позднее 18 января и 18 июля сведения о численности избирателей, участников
референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся за
пределами территории Российской Федерации, по состоянию на 1 января и 1 июля, направляются
командиром
воинской
части
руководителю
соответствующего
дипломатического
представительства или консульского учреждения Российской Федерации по форме N 3.1риур
(приложение 8 к Положению) (п. 4.7).
Следует отметить, что в целях выполнения в Вооруженных Силах РФ Положения о системе
регистрации избирателей Минобороны России издавалась директива от 16 декабря 1997 г. N Д-20
<1>.
-------------------------------<1> СПС.
4. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума, проживающих за пределами
Российской Федерации или находящихся в длительных заграничных командировках (не менее
трех месяцев), за исключением мест расположения российских воинских частей, в соответствии с
п. 4 комментируемой статьи возлагается на руководителя соответствующего дипломатического
представительства или консульского учреждения Российской Федерации (о дипломатических
представительствах и консульских учреждениях см. комментарий к ст. 3 Закона).
Основанием для регистрации (учета) указанной категории избирателей, участников
референдума является факт их постоянного проживания на территории иностранного государства
или нахождения в длительной заграничной командировке на территории соответствующего
иностранного
государства,
устанавливаемый
дипломатическими
представительствами,
консульскими учреждениями.
В соответствии с Положением о системе регистрации избирателей руководитель
дипломатического представительства или консульского учреждения не позднее 20 января и 20
июля каждого года определяет численность избирателей, участников референдума,
зарегистрированных на территории соответствующего консульского округа по состоянию на 1
января и 1 июля, и направляет в МИД России указанные сведения по форме N 3.3риур
(приложение 10 к Положению) (п. 4.8). МИД России не позднее 25 января и 25 июля каждого года
на основании представленных руководителями дипломатических представительств и консульских
учреждений сведений устанавливает численность избирателей, участников референдума,
зарегистрированных за пределами Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля,
подписывает и направляет в ЦИК России сведения о численности избирателей, участников
референдума, зарегистрированных за пределами Российской Федерации, по форме N 4.2риур
(приложение 12 к Положению) (п. 4.9).
5 - 8. В пунктах 5 - 8 комментируемой статьи предусмотрена передача сведений,
необходимых для регистрации (учета) избирателей, участников референдума, проживающих на
территории соответствующего муниципального образования (за исключением территории
расположения воинских частей), должностному лицу, на которое в соответствии с п. 2
комментируемой статьи возложена такая регистрация (учет), т.е. главе местной администрации
или руководителю территориального органа исполнительной власти города федерального
значения:
органами, осуществляющими регистрацию граждан Российской Федерации по месту
пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, выдачу и замену
документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на ее территории (п. 5).
Согласно ст. 4 Закона РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения,
выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (в ред. от 18 июля
2006 г. <1>) в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых военных городках, а
также в населенных пунктах, расположенных в пограничной полосе или ЗАТО, в которых имеются
территориальные органы ФМС России, органами регистрационного учета граждан Российской
Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации
являются территориальные органы ФМС России, в остальных населенных пунктах - местная
администрация. Об органах, осуществляющих выдачу и замену документов, удостоверяющих
личность гражданина Российской Федерации на ее территории, см. комментарий к ст. 2 Закона,
подп. 16;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3420.
59
органами загса (п. 6). В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. N
143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" <1> государственные акты гражданского состояния
регистрируются органами загса, образованными органами государственной власти субъектов
Российской Федерации. В пункте 2 указанной статьи предусмотрено, что ОМСУ муниципальных
образований, на территориях которых отсутствуют органы загса, образованные в соответствии с
названным Законом, законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями на
государственную регистрацию актов смерти, в том числе ОМСУ сельских поселений;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1997. N 47. Ст. 5340.
органами, осуществляющими воинский учет (п. 7). Согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона
от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" <1> воинский учет
граждан осуществляется по месту их жительства военными комиссариатами; полномочия
Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют
военные комиссариаты, передаются ОМСУ поселений и ОМСУ городских округов;
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1998. N 13. Ст. 1475.
органами (учреждениями) уголовно-исполнительной системы (п. 7). В соответствии с п. 9 ст.
16 УИК РФ (в ред. от 9 марта 2001 г.) наказание в виде лишения свободы исполняется колониейпоселением, воспитательной колонией, лечебным исправительным учреждением, исправительной
колонией общего, строгого или особого режима либо тюрьмой, а в отношении лиц, указанных в ст.
77 УИК РФ (т.е. оставленных в следственном изоляторе для выполнения работ по хозяйственному
обслуживанию), - следственным изолятором. Согласно п. 10 ст. 16 УИК РФ наказание в виде
пожизненного лишения свободы исполняется исправительной колонией особого режима для
осужденных, отбывающих пожизненное лишение свободы;
судами общей юрисдикции (п. 8). Признание судом гражданина недееспособным, а также
гражданина, ранее признанного судом недееспособным, дееспособным предусмотрено в п. 1 ст.
29 части первой ГК РФ. Порядок рассмотрения дел такой категории определен в гл. 31 ГПК РФ.
Следует отметить, что в Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ за III квартал 2005 г. <1>
обращалось внимание судов общей юрисдикции на обязанность, определенную п. 8
комментируемой статьи.
-------------------------------<1> Бюллетень ВС РФ. 2006. N 3.
Обязанности, предусмотренные в п. 5 - 8 комментируемой статьи, более детально
регламентированы в Положении о системе регистрации избирателей:
органы регистрационного учета, органы, осуществляющие выдачу и замену документов,
удостоверяющих личность гражданина на территории Российской Федерации, не реже чем один
раз в месяц представляют главе местной администрации по месту своего нахождения по форме N
1.1риур (приложение 1 к Положению) следующие сведения:
о фактах выдачи и замены паспорта;
о фактах регистрации и снятия с регистрационного учета по месту жительства (в отношении
вынужденных переселенцев - по месту пребывания) граждан (п. 2.7);
органы загса не реже чем один раз в месяц представляют сведения о фактах регистрации
смерти граждан, в том числе в связи с решением суда об объявлении гражданина умершим, главе
местной администрации по месту своего нахождения по форме N 1.2риур (приложение 2 к
Положению). Если место жительства гражданина находилось на территории иного муниципального
образования, иного субъекта Российской Федерации, ИКСРФ, в которую поступили указанные
сведения, передает их по месту жительства гражданина с использованием ГАС "Выборы" в
соответствии с регламентом применения ГАС "Выборы" для решения задач, связанных с учетом
избирателей, участников референдума в Российской Федерации, который утверждается ЦИК
России (далее - регламент) (п. 2.8);
органы, осуществляющие воинский учет, не реже чем один раз в три месяца сообщают о
гражданах, призванных на военную службу, поступивших в военные учебные заведения, главе
местной администрации по месту жительства гражданина по форме N 1.3риур (приложение 3 к
Положению). Если место жительства гражданина до призыва на военную службу находилось на
территории иного муниципального образования, иного субъекта Российской Федерации, сведения
передаются в его избирательную комиссию по месту расположения военного комиссариата для
последующей передачи главе местной администрации по месту жительства гражданина с
использованием ГАС "Выборы" в соответствии с регламентом (п. 2.9);
60
органы (учреждения) уголовно-исполнительной системы не реже чем один раз в три месяца
сообщают о совершеннолетних гражданах, поступивших отбывать наказание в виде лишения
свободы по приговору суда, и о гражданах, достигших 18-летнего возраста в период отбывания
наказания, главе местной администрации по месту жительства гражданина до его осуждения по
форме N 1.4риур (приложение 4 к Положению). Если место жительства гражданина до
поступления в место лишения свободы находилось на территории иного муниципального
образования, иного субъекта Российской Федерации, сведения передаются в его избирательную
комиссию по месту расположения органа (учреждения) уголовно-исполнительной системы для
последующей передачи главе местной администрации по месту жительства гражданина с
использованием ГАС "Выборы" в соответствии с регламентом (п. 2.10);
суд, приняв решение о признании гражданина недееспособным, а также решение о
признании дееспособным гражданина, ранее признанного судом недееспособным, сообщает о
принятом решении главе местной администрации по месту жительства гражданина по форме N
1.5риур (приложение 5 к Положению) (п. 2.11);
сроки представления сведений указанными органами и вид информационного носителя
определяются решением высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного
органа государственной власти) субъекта Российской Федерации по согласованию с
руководителями
соответствующих
территориальных
органов
федеральных
органов
исполнительной власти в субъекте Российской Федерации, органа его исполнительной власти. В
решении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа
государственной власти) субъекта Российской Федерации могут быть установлены сокращенные
сроки представления сведений в период избирательной кампании, кампании референдума,
проводимых на соответствующей территории (п. 2.12);
порядок представления сведений органами (учреждениями) уголовно-исполнительной
системы определяется ИКСРФ совместно с главным управлением (управлением) ФСИН России по
субъекту Российской Федерации (п. 2.13).
9. Пункт 9 комментируемой статьи обязывает должностное лицо, на которое в соответствии с
п. 2 комментируемой статьи возложена регистрация (учет) избирателей, участников референдума,
проживающих на территории соответствующего муниципального образования (за исключением
территории расположения воинских частей), передавать сведения, указанные в п. 5 - 8
комментируемой статьи, не реже чем один раз в месяц в ИКСРФ для формирования и ведения
регистра избирателей, участников референдума.
Формирование и ведение Регистра избирателей, участников референдума (далее - Регистр)
регламентировано нормами разд. 3 Положения о системе регистрации избирателей. В частности:
ЦИК России совместно с ИКСРФ формирует и ведет Регистр. Формирование и ведение
Регистра обеспечивают Федеральный центр информатизации при ЦИК России, информационные
центры ИКСРФ;
для целей формирования и ведения Регистра на основании сведений, поступающих в
ИКСРФ в соответствии с п. 5 - 8 комментируемой статьи, создается база данных;
база данных создается и актуализируется посредством комплексов средств автоматизации
(КСА) ТИК, ИКСРФ и ЦИК России ГАС "Выборы";
сведения о гражданах вводятся в базу данных в порядке, предусмотренном регламентом;
не позднее 5 февраля, 5 мая, 5 августа и 5 ноября каждого года изменения
соответствующего территориального фрагмента базы данных по состоянию на 1 февраля, 1 мая, 1
августа и 1 ноября каждого года передаются на КСА ИКСРФ ГАС "Выборы" в порядке,
предусмотренном регламентом;
не позднее 20 февраля, 20 мая, 20 августа и 20 ноября каждого года изменения
соответствующего регионального фрагмента базы данных по состоянию на 1 февраля, 1 мая, 1
августа и 1 ноября каждого года передаются ИКСРФ на КСА ЦИК ГАС "Выборы" в порядке,
предусмотренном регламентом.
10. Регистрация и установление численности избирателей, участников референдума
регламентированы нормами разд. 4 Положения о системе регистрации избирателей. В частности:
по результатам учета избирателей, участников референдума системный администратор КСА
ТИК ГАС "Выборы" на основании сведений, содержащихся в базе данных, формирует
территориальный фрагмент Регистра по состоянию на 1 января и 1 июля по форме N 2.1риур
(приложение 6 к Положению). Указанный фрагмент не позднее 15 января и 15 июля каждого года
передается главе местной администрации на защищенном от записи машиночитаемом носителе
по акту, форма которого утверждается ИКСРФ, копия фрагмента хранится на КСА ТИК ГАС
"Выборы";
по результатам учета избирателей, участников референдума, проживающих в пределах
расположения воинской части, находящейся как на территории Российской Федерации, так и за ее
пределами, командир воинской части не позднее 15 января и 15 июля каждого года заполняет и
подписывает сведения о зарегистрированных избирателях, участниках референдума по
61
состоянию на 1 января и 1 июля по форме N 2.2риур (приложение 7 к Положению), а также
устанавливает их численность. В случае если место жительства военнослужащего, проходящего
военную службу по призыву, не находилось на территории муниципального образования, где
расположена воинская часть, до призыва на военную службу, в сведениях о зарегистрированных
избирателях, участниках референдума об этом делается отметка. Сведения о зарегистрированных
избирателях, участниках референдума, проживающих в пределах расположения воинской части,
хранятся на бумажном или защищенном от записи машиночитаемом носителе у командира
воинской части;
не позднее 18 января и 18 июля сведения о численности зарегистрированных избирателей,
участников референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся
на территории Российской Федерации, по состоянию на 1 января и 1 июля, представляются
командиром воинской части главе местной администрации муниципального образования, на
территории которого расположена воинская часть, по форме N 3.1риур (приложение 8 к
Положению);
глава местной администрации не позднее 20 января и 20 июля каждого года устанавливает
численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на территории
муниципального образования по состоянию на 1 января и 1 июля, и направляет в ИКСРФ
указанные сведения по форме N 3.2риур (приложение 9 к настоящему Положению). Копия этих
сведений направляется системным администратором КСА ТИК на КСА ИКСРФ с использованием
ГАС "Выборы";
высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной
власти) субъекта Российской Федерации и председатель ИКСРФ не позднее 25 января и 25 июля
каждого года на основании представленных главами местных администраций сведений
устанавливают численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных на
территории субъекта Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля, подписывают и
направляют сведения о численности избирателей, участников референдума, зарегистрированных
на территории субъекта Российской Федерации, в ЦИК России по форме N 4.1риур (приложение
11 к Положению). Копия этих сведений направляется системным администратором КСА ИКСРФ на
КСА ЦИК России с использованием ГАС "Выборы". Сведения о численности избирателей,
участников референдума, зарегистрированных на территории субъекта Российской Федерации,
размещаются на сайте ИКСРФ в Интернете в течение трех дней после их направления в ЦИК
России;
не позднее 18 января и 18 июля сведения о численности избирателей, участников
референдума, проживающих в пределах расположения воинской части, находящейся за
пределами территории Российской Федерации, по состоянию на 1 января и 1 июля, направляются
командиром
воинской
части
руководителю
соответствующего
дипломатического
представительства или консульского учреждения по форме N 3.1риур (приложение 8 к
Положению);
руководитель дипломатического представительства или консульского учреждения не
позднее 20 января и 20 июля каждого года устанавливает численность избирателей, участников
референдума, зарегистрированных на территории соответствующего консульского округа по
состоянию на 1 января и 1 июля, и направляет в МИД России указанные сведения по форме N
3.3риур (приложение 10 к Положению);
не позднее 25 января и 25 июля каждого года МИД России на основании представленных
руководителями дипломатических представительств и консульских учреждений сведений
определяет численность избирателей, участников референдума, зарегистрированных за
пределами Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля, подписывает и направляет
в ЦИК России сведения о численности
избирателей,
участников референдума,
зарегистрированных за пределами Российской Федерации, по форме N 4.2риур (приложение 12 к
Положению);
не позднее 10 февраля и 10 августа каждого года ЦИК России на основании сведений,
представленных высшими должностными лицами (руководителями высших исполнительных
органов государственной власти) субъекта Российской Федерации и председателями ИКСРФ, а
также МИД России, устанавливает общую численность избирателей, участников референдума
Российской Федерации по состоянию на 1 января и 1 июля. Сведения об общей численности
избирателей, участников референдума публикуются в журнале "Вестник Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации" и размещаются на сайте ЦИК России в
Интернете.
11. На основании прямого предписания п. 11 комментируемой статьи в целях реализации
конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и
ОМСУ,
участвовать
в
референдумах,
предусмотренных
комментируемым
Законом,
Постановлением ЦИК России от 6 ноября 1997 г. N 134/973-II утверждено Положение о
государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в
62
Российской Федерации <1>. В связи с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ,
полностью изложившего комментируемую статью в новой редакции, названное Положение в
соответствии с Постановлением ЦИК России от 29 декабря 2005 г. N 164/1084-4 <2> также
изложено в новой редакции.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 1997. N 9.
<2> Там же. 2006. N 1.
12. Отношения, связанные с обработкой персональных данных, осуществляемой
государственными органами, муниципальными органами, юридическими лицами, физическими
лицами с использованием средств автоматизации или без их использования, если обработка
персональных данных без использования таких средств соответствует характеру действий
(операций), совершаемых с персональными данными с использованием средств автоматизации,
регулируются Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ "О персональных данных" <1>,
ст. 14 которого предусматривает право субъекта персональных данных на доступ к своим
персональным данным, а также определяет порядок реализации этого права.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3451.
Как определено в п. 1.6 Положения о системе регистрации избирателей, к персональным
данным избирателей, участников референдума относятся фамилия, имя, отчество, дата
рождения, место рождения, пол, гражданство, адрес места жительства (в отношении вынужденных
переселенцев - места пребывания), вид документа, удостоверяющего личность, серия и номер
этого документа, наименование или код органа, выдавшего документ, дата выдачи документа.
Постановлением ЦИК России от 3 ноября 2003 г. N 49/463-4 утверждены Перечень
персональных данных и иной конфиденциальной информации, обрабатываемой в комплексах
средств автоматизации Государственной автоматизированной системы Российской Федерации
"Выборы", и Инструкция по организации доступа к персональным данным и иной
конфиденциальной информации, обрабатываемой в комплексах средств автоматизации
Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" <1>.
-------------------------------<1> СПС.
Статья 17. Составление списков избирателей, участников референдума
Комментарий к статье 17
1. В пункте 1 комментируемой статьи установлена одна из основных гарантий реализации
избирательных прав, права на участие в референдуме - составление списков избирателей,
участников референдума. Как отметил КС РФ в Постановлении от 24 ноября 1995 г. N 14-П <1>,
вопрос о признании за гражданином права быть включенным в список избирателей по своему
значению относится к числу конституционных, поскольку он непосредственно связан с правом
граждан на участие в свободных выборах, являющихся высшим выражением власти народа (ч. 3
ст. 3 Конституции РФ), а также с вытекающим из этого положения принципом всеобщности
избирательного права.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4692.
Списки избирателей,
участников референдума составляются соответствующими
избирательными комиссиями, комиссиями референдума. Основой для составления данных
списков являются сведения, полученные с использованием государственной системы регистрации
(учета) избирателей, участников референдума (о государственной системе регистрации (учета)
избирателей, участников референдума см. комментарий к ст. 16 Закона).
2. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет гарантию включения в списки избирателей,
участников референдума на избирательных участках, участках референдума всех граждан,
обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, т.е. граждан,
достигших на день голосования возраста 18 лет, не признанных судом недееспособными и не
содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда (см. комментарий к ст. 4 Закона). При
этом следует учитывать положения п. 4 ст. 4 комментируемого Закона о предоставлении
гражданам активного избирательного права.
3. В пункте 10 ст. 4 комментируемого Закона предусмотрена возможность предоставления на
основании международного договора Российской Федерации иностранным гражданам, постоянно
проживающим на территории соответствующего муниципального образования, права участвовать
63
в выборах в ОМСУ, в местном референдуме. Соответственно в п. 3 комментируемой статьи
предусмотрено включение в этих случаях иностранных граждан, достигших на день голосования
возраста 18 лет, не признанных судом недееспособными и не содержащихся в местах лишения
свободы по приговору суда, в соответствующие списки избирателей, участников референдума.
4. Как установлено в п. 4 комментируемой статьи, основанием для включения гражданина в
список избирателей, участников референдума на конкретном избирательном участке, участке
референдума является:
либо факт нахождения места жительства гражданина на территории данного избирательного
участка, участка референдума;
либо наличие у гражданина открепительного удостоверения (об открепительном
удостоверении см. комментарий к ст. 62 Закона).
Основанием для включения гражданина в список избирателей, участников референдума на
конкретном избирательном участке, участке референдума может также являться факт временного
пребывания гражданина на территории данного избирательного участка, участка референдума.
Однако данные случаи должны быть предусмотрены комментируемым Законом либо иными
законами, в том числе федеральными конституционными законами, федеральными законами,
законами субъектов Российской Федерации. Непосредственно в ст. 16 комментируемого Закона
предусмотрено, что факт временного пребывания вынужденных переселенцев является
основанием для регистрации (учета) избирателей, участников референдума на территории
муниципального образования. В качестве примера следует привести Определение ВС РФ от 15
февраля 2006 г. N 24-Г06-1 <1>, которым признано не противоречащим федеральному
законодательству положение Закона Республики Адыгея "О выборах депутатов Государственного
Совета - Хасэ Республики Адыгея" о внесении избирателя в список избирателей по месту его
временного пребывания, а именно в общежитии по месту нахождения образовательного
учреждения, в котором избиратель обучается по очной форме обучения.
-------------------------------<1> СПС.
Понятия "место пребывания" и "место жительства" определены в ст. 2 Закона РФ "О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства
в пределах Российской Федерации":
место пребывания - гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база,
больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом
жительства гражданина, - в которых он проживает временно;
место
жительства
жилой
дом,
квартира,
служебное
жилое
помещение,
специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный
дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и др.), а также иное
жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве
собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях,
предусмотренных законодательством РФ.
Как отмечено в упоминавшемся Постановлении КС РФ от 24 ноября 1995 г. N 14-П, из ст. 2
названного Закона РФ следует, что под местом пребывания и местом жительства
подразумевается определенное юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете
граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства; при этом "место
жительства" может означать как "постоянное проживание", так и "преимущественное проживание"
и согласно Закону не всегда совпадает с фактическим проживанием гражданина в жилых
помещениях, определяемых как постоянное или преимущественное место жительства. Исходя из
данной правовой позиции, законодатель отказался от формулировки "факт постоянного или
преимущественного проживания", использованной в Законе 1997 г. об основных гарантиях
избирательных прав в качестве установления основания для включения гражданина в список
избирателей, участников референдума.
По общему правилу, закрепленному в п. 4 комментируемой статьи, факт нахождения места
жительства либо временного пребывания гражданина на территории определенного
избирательного участка, участка референдума устанавливается органами регистрационного учета
граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации в
соответствии с законодательством (об органах регистрационного учета см. комментарий к ст. 16
Закона). В пункте 3 ст. 16 комментируемого Закона предусмотрено, что факт нахождения места
жительства избирателей, участников референдума в пределах расположения воинской части
устанавливается на основании сведений, представляемых соответствующей службой воинской
части. Согласно п. 4 указанной статьи факт постоянного проживания на территории иностранного
государства или нахождения в длительной заграничной командировке на территории
соответствующего
иностранного
государства
избирателей,
участников
референдума
устанавливается дипломатическими представительствами, консульскими учреждениями. Иными
64
законами, в том числе федеральными конституционными законами, федеральными законами,
законами субъектов Российской Федерации, могут быть предусмотрены случаи, в которых факт
нахождения места жительства либо временного пребывания гражданина на территории
определенного избирательного участка, участка референдума устанавливается другими
уполномоченными на то органами, организациями и должностными лицами.
5. Согласно п. 5 комментируемой статьи не включаются в списки избирателей, участников
референдума и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума
при выборах в ОМСУ, на местном референдуме военнослужащие, проходящие военную службу по
призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на
территории муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до
призыва на военную службу не было расположено на территории соответствующего
муниципального образования.
В целях реализации данной нормы в п. 2.9 Положения о системе регистрации избирателей
предусмотрено, что, в случае если место жительства гражданина до призыва на военную службу
находилось на территории иного муниципального образования, иного субъекта Российской
Федерации, сведения передаются в ИКСРФ по месту расположения военного комиссариата для
последующей передачи главе местной администрации по месту жительства гражданина с
использованием ГАС "Выборы" в соответствии с регламентом.
В силу изменений, внесенных Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, норма п. 5
комментируемой статьи не распространяется на курсантов военных образовательных учреждений
профессионального образования. Как установлено в п. 2 ст. 35 Федерального закона "О воинской
обязанности и военной службе", граждане, не проходившие военную службу, при зачислении в
военные образовательные учреждения профессионального образования приобретают статус
военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и заключают контракт о прохождении
военной службы по достижении ими возраста 18 лет, но не ранее окончания ими первого курса
обучения в указанных образовательных учреждениях.
6. Пункт 6 комментируемой статьи возлагает обязанности по формированию и уточнению
сведений об избирателях, участниках референдума на тех должностных лиц, на которые в
соответствии со ст. 16 комментируемого Закона возложены обязанности регистрации (учета)
избирателей, участников референдума, в том числе:
проживающих на территории соответствующего муниципального образования (за
исключением территории расположения воинских частей), - на главу местной администрации или
руководителя территориального органа исполнительной власти города федерального значения
(если это предусмотрено законом г. Москвы или г. Санкт-Петербурга);
военнослужащих, членов их семей и других избирателей, участников референдума,
проживающих в пределах расположения воинской части как на территории Российской Федерации,
так и за ее пределами, - на командира воинской части;
проживающих за пределами Российской Федерации или находящихся в длительных
заграничных командировках (не менее трех месяцев), за исключением мест расположения
российских воинских частей, - на руководителя дипломатического представительства,
консульского учреждения.
В соответствии с п. 6 комментируемой статьи указанные должностные лица и органы
направляют сведения об избирателях, участниках референдума:
в ТИК (ИКМО);
при отсутствии ТИК (ИКМО) - в ОИК;
в случаях, предусмотренных законом, - в участковые комиссии сразу после назначения дня
голосования или после образования этих комиссий.
Представление сведений об избирателях, участниках референдума в соответствующие
участковые комиссии сразу после их сформирования (в случае, если список участников
референдума, избирателей составляется участковой комиссией) предусмотрено, в частности, в ч.
8 ст. 42 Закона о референдуме, п. 7 ст. 26 Закона о выборах Президента РФ, ч. 8 ст. 15 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы.
Как отметил ВС РФ в Определении от 27 октября 2004 г. N 55-Г04-16 <1>, конструкция нормы
п. 6 комментируемой статьи свидетельствует о том, что сразу после назначения дня голосования
или после образования комиссий сведения о зарегистрированных избирателях направляются
уполномоченным на то органом или уполномоченным должностным лицом в УИК; срок
направления сведений о зарегистрированных избирателях в ТИК данной нормой не предусмотрен.
Там же ВС РФ указал, что избирательное законодательство находится в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов и комментируемый Закон не содержит запрета на
установление законом субъекта Российской Федерации конечного срока направления сведений о
зарегистрированных избирателях в ТИК как дополнительной гарантии, обеспечивающей
своевременность действий уполномоченных органов или должностных лиц.
--------------------------------
65
<1> СПС.
7. В пункте 7 комментируемой статьи в качестве общего правила закреплено, что списки
избирателей, участников референдума составляются соответствующими избирательными
комиссиями, комиссиями референдума отдельно по каждому избирательному участку, участку
референдума.
Основанием для составления списков избирателей, участников референдума являются
сведения об этих лицах, представляемые в соответствии с п. 6 комментируемой статьи
уполномоченными на то органами и должностными лицами. При составлении списков
избирателей, участников референдума может использоваться ГАС "Выборы". В пункте 5.2
Положения о системе регистрации избирателей (см. комментарий к ст. 16 Закона) предусмотрено,
что при подготовке списков избирателей, участников референдума используются сведения об этих
лицах, содержащиеся в Регистре избирателей, участников референдума, который формирует и
ведет ЦИК России совместно с ИКСРФ.
7.1. Административная ответственность за нарушение установленного законом порядка
представления сведений об избирателях, участниках референдума либо представление
недостоверных сведений об этих лицах соответствующим избирательным комиссиям
должностным лицом, на которое законом возложена эта обязанность, предусмотрена в ст. 5.4
КоАП РФ (в ред. от 4 июля 2003 г. <1>).
-------------------------------<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300; СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2708.
Следует отметить, что не вполне понятна логика, из которой исходил законодатель, введя в
комментируемую статью новый п. 7.1 (пункт введен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93ФЗ), так как в ст. 79 комментируемого Закона предусмотрена бланкетная норма, согласно которой
ответственность за нарушение законодательства РФ о выборах и референдумах устанавливается
федеральными законами.
8, 9. В пунктах 8 и 9 комментируемой статьи закреплены гарантии включения в списки
избирателей, участников референдума при проведении выборов в федеральные органы
государственной власти, референдума Российской Федерации граждан Российской Федерации,
обладающих активным избирательным правом, находящихся в день голосования за пределами
территории Российской Федерации.
Данные гарантии зависят от того, к какой группе избирателей, участников референдума
относятся граждане: 1) граждане, постоянно проживающие за пределами территории Российской
Федерации либо находящиеся в длительных (более трех месяцев) заграничных командировках; 2)
граждане, находящиеся в иностранных государствах по частным приглашениям, в служебных,
деловых и туристических поездках.
В отношении первой группы предусмотрено составление соответствующей участковой
избирательной комиссией, комиссией референдума списка избирателей, участников референдума
по избирательному участку, участку референдума, образованному за пределами территории
Российской Федерации. Основанием для включения в список является письменное заявление
избирателя, участника референдума, поданное не позднее чем в день, предшествующий дню
голосования, в соответствующую комиссию, либо устное обращение, поданное в день
голосования. Соответствующие нормы закреплены в ч. 7 ст. 42 и ч. 5 ст. 43 Закона о референдуме,
п. 6 ст. 26 и п. 4 ст. 27 Закона о выборах Президента РФ, ч. 7 ст. 15 и ч. 4 ст. 16 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы.
Для второй группы предусмотрены процедуры получения в избирательной комиссии,
комиссии референдума по месту своего жительства (пребывания) открепительного удостоверения
и включение на основании этого удостоверения в список избирателей, участников референдума
избирательной комиссией, комиссией референдума по избирательному участку, участку
референдума, образованному за пределами территории Российской Федерации, либо досрочного
голосования. В случае если гражданин не имел возможности получить открепительное
удостоверение или проголосовать досрочно, то он включается соответствующей участковой
комиссией в список избирателей, участников референдума при его явке в день голосования в
помещение участковой комиссии для голосования. Соответствующие нормы закреплены в ч. 10 ст.
43 Закона о референдуме, п. 8 ст. 27 Закона о выборах Президента РФ, ч. 4 и 9 ст. 16 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы.
10. Пункт 10 комментируемой статьи в целях исключения "двойного счета" и недопущения
злоупотребления избирательными правами, правом на участие в референдуме устанавливает, что
гражданин включается в список избирателей, участников референдума только на одном
избирательном участке, участке референдума.
В целях обеспечения данного правила в п. 10 статьи установлена обязанность ТИК (ОИК,
ИКМО) при выявлении факта включения гражданина в списки избирателей, участников
66
референдума на разных избирательных участках, участках референдума на одних и тех же
выборах, одном и том же референдуме провести работу по устранению ошибки или неточности в
указанных списках до их передачи в участковые комиссии.
11. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи список избирателей, участников
референдума составляется в двух экземплярах, должен отвечать общим требованиям к
оформлению такого списка. В части 10 ст. 42 Закона о референдуме предусмотрено, что при
проведении референдума Российской Федерации допускается по решению ЦИК России вносить в
список участников референдума серию и номер паспорта участника референдума или документа,
заменяющего паспорт гражданина, с использованием ГАС "Выборы". В этом случае член
участковой комиссии, выдающий бюллетень (бюллетени) участнику референдума, сверяет
внесенные сведения с соответствующими записями в документе, предъявляемом участником
референдума при получении бюллетеня (бюллетеней).
Формы списков избирателей, участников референдума при проведении выборов в
федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации
утверждаются ЦИК России. Например, Постановлением ЦИК России от 28 ноября 2003 г. N 61/5674 <1> устанавливалась форма списка избирателей для проведения голосования на выборах
Президента РФ, Постановлением ЦИК России от 10 июня 2003 г. N 11/102-4 <2> - на выборах
депутатов Государственной Думы четвертого созыва.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2003. N 22.
<2> Вестник ЦИК России. 2003. N 6.
12. Пункт 12 комментируемой статьи закрепляет обязательность подписания первого
экземпляра списка избирателей, участников референдума председателем и секретарем комиссии,
составившей список. Кроме того, список избирателей, участников референдума заверяется
печатями соответственно ТИК (ОИК, ИКМО) и (или) участковой комиссии.
Порядок и сроки изготовления, использования второго экземпляра списка избирателей,
участников референдума, его передачи соответствующей участковой комиссии, заверения и
уточнения определяются комиссией, организующей выборы, референдум. Соответственно
упоминавшимся Постановлением ЦИК России от 28 ноября 2003 г. N 61/567-4 определялся
порядок использования второго экземпляра списка избирателей для проведения голосования на
выборах Президента РФ, а Постановлением ЦИК России от 10 июня 2003 г. N 11/102-4 - порядок
использования второго экземпляра списка избирателей для проведения голосования на выборах
депутатов Государственной Думы.
13 - 15. Положения п. 13 - 15 комментируемой статьи регламентируют передачу
соответствующей ТИК (ОИК, ИКМО) первого экземпляра списка избирателей, участников
участковым комиссиям (список передается не позднее чем за 20 дней до дня голосования).
Последние, в свою очередь:
в случае необходимости разделяют первый экземпляр списка на отдельные книги, каждая из
которых не позднее дня, предшествующего дню голосования, должна быть сброшюрована
(прошита), что подтверждается печатью соответствующей участковой комиссии и подписью ее
председателя;
уточняют список во взаимодействии с ОМСУ, учреждениями и организациями,
осуществляющими регистрацию (учет) избирателей, участников референдума. Выверенный и
уточненный список не позднее дня, предшествующего дню голосования, подписывается
председателем и секретарем участковой комиссии и заверяется печатью участковой комиссии.
После выполнения данных процедур исключение гражданина из списка осуществляется только в
порядке, предусмотренном в п. 16 комментируемой статьи;
за 20 дней до дня голосования представляют список для ознакомления избирателей,
участников референдума и его дополнительного уточнения.
16. Пункт 16 комментируемой статьи предусматривает право граждан, обладающих
активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, обратиться в участковую
комиссию с заявлениями:
о включении обратившегося гражданина в список избирателей, участников референдума;
о любой ошибке или неточности в сведениях об обратившемся гражданине, внесенных в
список избирателей, участников референдума.
Участковая комиссия обязана в течение 24 часов, а в день голосования - в течение двух
часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования проверить
сообщенные заявителем сведения и представленные документы и:
либо устранить ошибку или неточность;
либо принять решение об отклонении заявления с указанием причин такого отклонения,
вручив заверенную копию этого решения заявителю.
67
В пункте 16 комментируемой статьи также предусмотрена возможность обжалования
решения участковой комиссии об отклонении заявления о включении гражданина в список
избирателей, участников референдума. Решение может быть обжаловано в вышестоящую
комиссию или в суд по месту нахождения участковой комиссии.
Вышестоящая комиссия или суд обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный
срок, а за три и менее дня до дня голосования и в день голосования - немедленно. Применительно
к рассмотрению заявления о неправильности в списках избирателей, участников референдума
судом данный срок установлен и в ч. 7 ст. 260 ГПК РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.).
В случае если принято решение об удовлетворении жалобы (заявления), исправление в
списке избирателей, участников референдума производится участковой комиссией немедленно. В
статье 211 ГПК РФ также предусмотрено, что решение суда о включении гражданина Российской
Федерации в список избирателей, участников референдума подлежит немедленному исполнению.
Кроме того, п. 16 комментируемой статьи определяет порядок исключения гражданина из
списка избирателей, участников референдума в период после того, как списки в соответствии с п.
12 комментируемой статьи будут подписаны и заверены печатями:
исключение гражданина из списка производится только на основании официальных
документов, в том числе сообщения вышестоящей комиссии о включении избирателя, участника
референдума в список избирателей, участников референдума на другом избирательном участке,
участке референдума, а также в случае выдачи избирателю, участнику референдума
открепительного удостоверения;
в списке избирателей, участников референдума, а также в базе данных ГАС "Выборы"
указывается дата исключения гражданина из списка и причина такого исключения.
Как отметил ВС РФ в упоминавшемся Определении от 27 октября 2004 г. N 55-Г04-16,
процедура исключения гражданина из списка избирателей не определена ни в п. 16
комментируемой статьи, ни в других нормативных правовых актах. Единственным условием,
которое должно быть соблюдено при исключении гражданина из списка избирателей, является
указание даты такого исключения (т.е. даты принятия избирательной комиссией решения по
конкретному гражданину) и причины исключения в соответствии с подтверждающими
документами. Исключение должно быть завизировано подписью председателя УИК. Исходя из
этого, ВС РФ признал, что Закон Республики Хакасия "О выборах Председателя Правительства
Республики Хакасия", предусмотрев заверение этой записи также подписью секретаря УИК,
установил дополнительные гарантии избирательных прав граждан, препятствующие незаконному
исключению их из списка избирателей, что согласуется с требованием п. 3 ст. 1 комментируемого
Закона.
В пункте 16 комментируемой статьи также предусмотрено право сообщить в участковую
комиссию об изменении указанных в п. 5 ст. 16 комментируемого Закона персональных данных
избирателей, участников референдума, включенных в список избирателей, участников
референдума на соответствующем участке. Данное право может быть реализовано любым
гражданином, т.е. гражданином как включенным, так и не включенным в данный список.
17. В пункте 17 комментируемой статьи содержится дополнительная гарантия для
реализации избирательных прав, права на участие в референдуме избирателями, участниками
референдума:
находящимися в местах временного пребывания, работающими на предприятиях с
непрерывным циклом работы и занятых на отдельных видах работ, где невозможно уменьшение
продолжительности работы (смены);
из числа военнослужащих, находящихся вне места расположения воинской части.
Такие избиратели, участники референдума, не имевшие возможности получить
открепительное удостоверение, могут быть включены решением участковой комиссии в список
избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума по месту
их временного пребывания по личному письменному заявлению, поданному в участковую
комиссию не позднее чем за три дня до дня голосования.
Пункт 17 комментируемой статьи также допускает возможность предусмотреть законом, что
избиратели, участники референдума, не имеющие регистрации по месту жительства в пределах
Российской Федерации, решением участковой комиссии могут быть включены в список
избирателей, участников референдума на избирательном участке, участке референдума,
образованных или определенных решением вышестоящей комиссии для проведения голосования
этих избирателей, участников референдума, по личному письменному заявлению, поданному в
участковую комиссию не позднее чем в день голосования. В частности, в ч. 9 ст. 43 Закона о
референдуме, п. 7 ст. 27 Закона о выборах Президента РФ, ч. 8 ст. 16 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы установлено, что граждане Российской Федерации, признанные
вынужденными переселенцами либо обратившиеся в федеральный орган исполнительной власти,
ведающий вопросами миграции, или в его территориальные органы с ходатайством о признании
их вынужденными переселенцами, включаются в список избирателей, список участников
68
референдума по месту их временного проживания на основании паспорта или документа,
заменяющего паспорт гражданина, а также соответствующих документов, выданных указанными
органами.
Следует отметить, что комментируемая статья предусматривает письменную форму
обращения гражданина с заявлением о включении его в списки избирателей, участников
референдума. Однако это не исключает возможности предусмотреть в законе и устную форму
такого обращения. Об этом, в частности, говорится в Определении ВС РФ от 19 апреля 2006 г. N
88-Г06-3 <1>. Как отметил ВС РФ, рассматривая соответствие федеральному законодательству
Закона Томской области "О муниципальных выборах в Томской области", Государственная Дума
Томской области при принятии Закона дополнительно гарантировала реализацию гражданами
активного избирательного права, предусмотрев устную форму обращения с заявлением о
включении в списки избирателей; подобная форма обращения дополнительно гарантирует равные
избирательные права, не освобождая гражданина от обязанности представить необходимые
документы.
-------------------------------<1> СПС.
18. Если до момента окончания голосования в списки избирателей, участников референдума
еще могут вноситься изменения в порядке, предусмотренном комментируемой статьей, то после
окончания голосования и начала подсчета голосов избирателей, участников референдума вносить
какие-либо изменения в списки в соответствии с п. 18 статьи запрещено. Время окончания
голосования на выборах, референдуме, согласно п. 1 ст. 64 комментируемого Закона,
устанавливается законом.
19. Информация об избирателях, участниках референдума, содержащаяся в
соответствующих списках после официального опубликования результатов выборов,
референдума, согласно п. 19 комментируемой статьи, может использоваться для уточнения
сведений об этих лицах в Регистре избирателей, участников референдума. Данное правило
предусмотрено и в п. 3.11 Положения о системе регистрации избирателей (см. комментарий к ст.
16 Закона).
Статья 18. Образование (определение) избирательных округов, округа референдума
Комментарий к статье 18
1. Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает виды избирательных округов, которые
могут образовываться для проведения выборов: одномандатные, многомандатные и единый.
Определения указанных понятий, в том числе и общего понятия "избирательный округ", даны в
подп. 30 - 33 ст. 2 комментируемого Закона.
Согласно ст. 4 Закона о выборах Президента РФ они проводятся по единому федеральному
избирательному округу, включающему всю территорию Российской Федерации; избиратели,
проживающие за ее пределами, считаются приписанными к федеральному избирательному
округу.
По единому федеральному избирательному округу в соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы избираются и ее депутаты (пропорционально числу
голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы). В силу
ст. 4 данного Закона федеральный избирательный округ, по которому избираются депутаты
Государственной Думы, включает всю территорию Российской Федерации; избиратели,
проживающие за ее пределами, считаются приписанными к федеральному избирательному
округу.
Следует отметить, что по такому округу будут проходить выборы в Государственную Думу
нового созыва. Выборы же в Государственную Думу четвертого созыва прошли 7 декабря 2003 г. в
соответствии с Законом 2002 г. о выборах депутатов Государственной Думы <1>, в п. 2 и 3 ст. 3
которого устанавливалось, что 225 депутатов Государственной Думы избираются по
одномандатным избирательным округам (один округ - один депутат), образуемым на основе
единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ, а 225
депутатов - по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных
за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями,
избирательными блоками.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 51. Ст. 4982.
Для проведения референдума определяется его округ. Округ федерального референдума в
соответствии со ст. 39 Закона о референдуме включает всю территорию Российской Федерации.
69
Участники референдума, проживающие за ее пределами, считаются приписанными к округу
референдума.
Согласно п. 4 ст. 80 комментируемого Закона положения комментируемой статьи не
распространяются на выборы депутатов Палаты представителей Парламента Союзного
государства первого созыва от Российской Федерации. Избирательный округ (избирательные
округа) при проведении данных выборов будут образовываться в соответствии со специальным
федеральным законом.
2. Как установлено в п. 2 комментируемой статьи, для образования одно- и (или)
многомандатных избирательных округов используются данные о численности зарегистрированных
избирателей, установленные в порядке, предусмотренном в п. 10 ст. 16 комментируемого Закона,
т.е. данные, получаемые с использованием ГАС "Выборы" по состоянию на 1 января и 1 июля
каждого года.
В пункте 5.1 Положения о системе регистрации избирателей (см. комментарий к ст. 16
Закона) предусмотрено, что для образования избирательных округов используются сведения о
численности зарегистрированных избирателей, содержащиеся в Регистре избирателей,
участников референдума, который формирует и ведет ЦИК России совместно с ИКСРФ.
Соответственно иные данные для образования избирательных округов использованы быть не
могут, в том числе и сведения, представляемые территориальными органами ФМС России (см.
Определения ВС РФ от 1 ноября 2006 г. N 92-Г06-17 и от 29 ноября 2006 г. N 92-Г06-18 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
Схему одно- и (или) многомандатных избирательных округов, а точнее, проект такой схемы
определяет избирательная комиссия, организующая выборы (ИКСРФ, ИКМО). Проект схемы
должен быть определен в срок не позднее чем за 80 дней до истечения срока, в который должны
быть назначены выборы. В пункте 2 комментируемой статьи также установлены требования к
содержанию схемы данных округов. Она подлежит утверждению соответствующим
законодательным (представительным) органом государственной власти, представительным
органом муниципального образования (соответственно в форме закона субъекта Российской
Федерации, муниципального правового акта). Указанный орган вправе до утверждения схемы
избирательных округов вносить в нее поправки. Схема должна быть утверждена в срок не позднее
чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы.
3. Пункт 3 комментируемой статьи закрепляет гарантии установления схемы одно- и (или)
многомандатных избирательных округов для случаев, когда на территории, на которой проводятся
выборы, отсутствуют законодательные (представительные) органы государственной власти,
представительные органы муниципального образования или новая схема избирательных округов
не утверждена в определенный срок (т.е. за 20 дней до истечения срока, в который должны быть
назначены выборы).
В указанных случаях выборы проводятся с учетом схемы избирательных округов,
утвержденной для выборов в органы государственной власти, ОМСУ прежнего созыва.
В случае, если прежняя схема округов соответствует требованиям комментируемого Закона,
выборы по решению избирательной комиссии, организующей их, проводятся по прежней схеме
округов.
В случае, если прежняя схема округов не соответствует требованиям комментируемого
Закона и (или) признана судом недействующей и не подлежащей применению (соответственно,
судом
субъекта
Российской
Федерации
признан
противоречащим
федеральному
законодательству и не подлежащим применению закон субъекта Российской Федерации,
утвердивший схему округов, районным судом признан противоречащим законодательству и не
подлежащим применению муниципальный правовой акт, утвердивший схему округов), выборы
проводятся по схеме округов, утверждаемой избирательной комиссией, организующей выборы.
Она определяет схему округов в соответствии с требованиями законодательства и утверждает эту
схему не позднее чем через пять дней со дня официального опубликования решения о назначении
выборов.
При определении новой схемы округов избирательная комиссия, организующая выборы,
вправе:
кроме уточнения численности избирателей только внести изменения в прежнюю схему
округов, если число депутатов, избираемых по новой схеме округов, не меняется. Изменены могут
быть только те округа, которые не соответствуют требованиям допустимых отклонений от средней
нормы представительства. Комиссия также вправе дополнить прежнюю схему округов в той части,
в которой она признана недействующей и не подлежащей применению;
изменить границы указанных округов в соответствии с требованиями допустимых отклонений
от средней нормы представительства, если изменения и дополнения привели к тому, что
изменяются границы иных округов в прежней схеме округов.
70
3.1. В пункте 3.1 комментируемой статьи установлен порядок определения схемы
избирательных округов в случае отсутствия законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа
муниципального образования, т.е. отсутствия органов, обладающих в соответствии с п. 2 статьи
полномочиями на утверждение схемы округов:
схема избирательных округов определяется организующей выборы избирательной
комиссией и утверждается органом, указанным в законе или ином нормативном правовом акте, на
основании которого проводятся соответствующие выборы;
если указанный орган не утвердит в установленный срок схему избирательных округов, то
эта схема утверждается организующей выборы избирательной комиссией не позднее чем через
пять дней со дня официального опубликования решения о назначении соответствующих выборов.
Следует отметить, что согласно п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона о местном самоуправлении (в ред. от
28 декабря 2004 г. <1>) в целях обеспечения подготовки и проведения выборов в ОМСУ вновь
образованных муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации может
предусматриваться утверждение схемы избирательных округов для проведения выборов во вновь
образованных:
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 12.
муниципальных районах, городских округах законодательным (представительным) органом
государственной власти субъекта Российской Федерации либо избирательной комиссией,
организующей выборы;
городских и сельских поселениях представительным органом муниципального района, в
состав которого входят указанные поселения, либо избирательной комиссией, организующей
выборы.
4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит требования, которые должны соблюдаться при
образовании (определении) одно- и (или) многомандатных избирательных округов. Данные
требования заключаются в соблюдении: примерного равенства избирательных округов по числу
избирателей и предельно допустимых отклонений от этого равенства (подп. "а" и "б") и
территориальной целостности (подп. "в").
КС РФ, проверяя конституционность требования Закона 1997 г. об основных гарантиях
избирательных прав о примерном равенстве избирательных округов по числу избирателей с
допустимым отклонением от средней нормы представительства, в Постановлении от 10 июня 1998
г. N 17-П отмечал, что осуществляемое в соответствии с п. "в" ст. 71 Конституции РФ
регулирование федеральным законом избирательных прав на выборах в субъектах Российской
Федерации и пределы федеральных полномочий в этой области обусловлены вытекающей из ст.
3, 19 и 32 Конституции РФ необходимостью обеспечения принципа равных выборов,
гарантируемых в том числе установлением в федеральном законе требований к примерному
равенству избирательных округов по числу избирателей. Тем самым обеспечивается
соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом
государстве (ст. 1 и 3 Конституции РФ) представительство народа в выборных органах
государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, оспариваемое положение
соответствует Конституции РФ.
Правовое обоснование допущения законодателем отклонений от единой нормы
представительства дано в Постановлении КС РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П <1>. В частности, как
указал КС РФ, демократический принцип равных выборов и обязанность государства
гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы
федерализма и равноправия субъектов Российской Федерации - с другой, могут в известной мере
входить в юридическое противоречие. Как свидетельствует опыт современных федеративных
государств, законодатель, с учетом особенностей территориального устройства и размещения
населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности
конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека
и гражданина, допускает в качестве вынужденной меры определенные отступления от общей
нормы представительства, т.е. прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу
принципов федерализма. Подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут
считаться результатом произвола и злоупотреблений.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5969.
Как установлено в подп. "а" п. 4 комментируемой статьи, при образовании избирательных
округов:
71
одномандатных - соблюдается примерное равенство округов по числу избирателей с
допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на
10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 30%;
многомандатных - соблюдается примерное равенство числа избирателей на один
депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от
средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в
данном округе, не может превышать 10% от средней нормы представительства избирателей, а в
труднодоступных или отдаленных местностях - 15%.
Указанные требования могут не соблюдаться при выборах в федеральные органы
государственной власти, иные федеральные государственные органы в случае, если
федеральным законом устанавливается обязательность образования не менее одного
избирательного округа на территории каждого субъекта Российской Федерации. Данная оговорка
применительно к действующему порядку проведения выборов Президента РФ, депутатов
Государственной Думы значения не имеет, так как эти выборы проводятся по единому
федеральному избирательному округу (см. выше).
Требование соблюдения примерного равенства одномандатных избирательных округов по
числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей
может не применяться при образовании на территории автономного округа, входящего в состав
другого субъекта Российской Федерации, одного включающего всю территорию указанного
автономного округа одномандатного избирательного округа для проведения выборов депутатов
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Если выполнение требования соблюдения примерного равенства одномандатных
избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы
представительства избирателей влечет образование избирательного округа, включающего части
территорий более чем одного муниципального образования, либо образование избирательного
округа, включающего территории одного или нескольких муниципальных образований и часть
территории другого муниципального образования, то отдельные одномандатные избирательные
округа при проведении выборов депутатов законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа
муниципального образования могут быть образованы с допустимым отклонением от средней
нормы представительства избирателей не более чем на 20%.
Перечень труднодоступных и отдаленных местностей определяется законом субъекта
Российской Федерации. Такой закон должен вступить в силу до дня официального опубликования
решения о назначении выборов, в противном случае утвержденный этим законом перечень не
может считаться при расчете допустимым отклонением от средней нормы представительства
избирателей.
В подпункте "б" п. 4 комментируемой статьи предусмотрена возможность превышения
установленного в подп. "а" предельного отклонения от средней нормы представительства
избирателей при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания
коренных малочисленных народов: такое отклонение, согласно закону субъекта Российской
Федерации, не должно составлять более 40%.
Как определено в ст. 1 Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав
коренных малочисленных народов Российской Федерации" <1>, коренные малочисленные народы
Российской Федерации - это народы, проживающие на территориях традиционного расселения
своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы,
насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя
самостоятельными этническими общностями. Постановлением Правительства РФ от 24 марта
2000 г. N 255 в соответствии с указанным Законом утвержден Единый перечень коренных
малочисленных народов Российской Федерации <2>.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2208.
<2> СЗ РФ. 2000. N 14. Ст. 1493.
Территории компактного проживания коренных малочисленных народов определяются
законом субъекта Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что Постановление
Правительства РФ от 11 января 1993 г. N 22 "О перечне районов проживания малочисленных
народов Севера" <1> не определяет территории компактного проживания коренных
малочисленных народов Севера, а принято в иных целях (см. Определение ВС РФ от 19 мая 2005
г. N 93-Г05-9 <2>).
-------------------------------<1> САПП РФ. 1993. N 3.
<2> СПС.
72
Следует отметить, что в ст. 13 Федерального закона "О гарантиях прав коренных
малочисленных народов Российской Федерации" предусматривалось, что в целях наиболее
последовательного решения вопросов социально-экономического и культурного развития
малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни,
хозяйствования и промыслов законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться
квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах
субъектов Российской Федерации и представительных ОМСУ. Однако данная норма в
соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ утратила силу.
Согласно подп. "в" п. 4 комментируемой статьи избирательный округ должен составлять
единую территорию. Образование избирательного округа из территорий, не граничащих между
собой, не допускается.
Данное требование не распространяется на анклавные территории, т.е. территории субъекта
Российской Федерации, муниципального образования, со всех сторон граничащие с другим
субъектом (субъектами) Российской Федерации, муниципальным образованием (муниципальными
образованиями). Как отметил ВС РФ в Определении от 22 сентября 2005 г. N 5-Г05-78 <1>,
федеральным законодательством не установлен порядок включения анклавной территории в тот
или иной избирательный округ. Исходя из этого, ВС РФ признал не противоречащим принципам
образования избирательных округов включение анклавной территории в конкретный
избирательный округ.
-------------------------------<1> СПС.
5. Пункт 5 комментируемой статьи содержит дополнительное требование к образованию
одно- и (или) многомандатных избирательных округов: при соблюдении требований допустимых
отклонений от средней нормы представительства должно учитываться административнотерриториальное устройство (деление) субъекта Российской Федерации, территории
муниципальных образований.
Административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок
его изменения в соответствии с подп. "л" п. 2 ст. 5 Закона об организации органов власти
субъектов РФ устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Границы территорий
муниципальных образований, согласно ч. 2 ст. 10 Закона о местном самоуправлении,
определяются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с
требованиями ст. 11 - 13 Закона о местном самоуправлении.
6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает исключение из сферы действия
требований подп. "а" и "б" п. 4 статьи о примерном равенстве избирательных округов по числу
избирателей и предельно допустимых отклонений от этого равенства: данные требования не
применяются при формировании палаты двухпалатного законодательного (представительного)
органа государственной власти субъекта Российской Федерации из представителей
административно-территориальных единиц или муниципальных образований.
Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в упоминавшемся Постановлении от 10
июня 1998 г. N 17-П, требование примерного равенства избирательных округов по числу
избирателей и установление пределов допустимых отклонений от этого равенства не
препятствуют реализации права субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливать
собственную систему органов государственной власти и территориального устройства (ст. 72, 73 и
77 Конституции РФ) с учетом особенностей государственно-территориальной организации
публичной власти в конкретном субъекте Российской Федерации, в том числе путем создания
двухпалатной структуры законодательных (представительных) органов, при которой одна из палат
состоит из представителей административно-территориальных единиц или (и) муниципальных
образований.
КС РФ также отметил, что и в этом случае полномочия палат должны быть сбалансированы,
с тем чтобы решения палаты, депутаты которой избираются по избирательным округам с
примерно равным числом избирателей и представляют непосредственно население, не
блокировались палатой, формируемой без обеспечения равного представительства, а именно на
условиях, отражающих специфику территориального устройства и организации публичной власти
в субъекте Российской Федерации. Иное не соответствовало бы закрепленному ст. 3 Конституции
РФ приоритету народа, предполагающему именно равное его представительство в
законодательных (представительных) органах власти.
7. Пункт 7 комментируемой статьи закрепляет требование обязательности опубликования
(обнародования) утвержденной схемы одно- и (или) многомандатных избирательных округов,
включая ее графическое изображение.
В случае утверждения схемы избирательных округов законодательным (представительным)
органом государственной власти, представительным органом муниципального образования
73
решение, утверждающее схему, и сама схема подлежат опубликованию в порядке, установленном
для официального опубликования закона субъекта Российской Федерации, муниципального
правового акта соответственно. В случае утверждения схемы избирательных округов
организующей выборы избирательной комиссией решение и схема подлежат опубликованию в
таком же порядке, что и решения соответствующей избирательной комиссии.
Независимо от порядка официального опубликования закона субъекта Российской
Федерации, муниципального правового акта схема избирательных округов должна быть
опубликована (обнародована) не позднее чем через пять дней после ее утверждения.
8. В пункте 8 комментируемой статьи содержится ограничение на число депутатских
мандатов, подлежащих распределению в многомандатном избирательном округе: число мандатов
не может быть более пяти.
Ограничение не применяется при выборах в ОМСУ сельского поселения, а также при
выборах в ОМСУ иного муниципального образования в избирательном округе в границах
избирательного участка. Данное исключение позволяет избирать весь состав представительного
ОМСУ и избежать лишних затрат, связанных с необходимостью образования дополнительных
избирательных участков, формирования УИК и т.д.
Статья 19. Образование избирательных участков, участков референдума
Комментарий к статье 19
1. Комментируемая статья, определяя требования к порядку и срокам образования
избирательных участков, участков референдума, в п. 1 определяет, что целями образования таких
участков являются проведение голосования и подсчет голосов избирателей, участников
референдума.
2. В пункте 2 комментируемой статьи перечислены должностные лица, на которых
возлагается обязанность образования избирательных участков, участков референдума:
главы местных администраций муниципальных районов, городских округов, внутригородских
территорий городов федерального значения;
в случаях, предусмотренных законами городов Москвы и Санкт-Петербурга, - руководители
территориальных органов исполнительной власти городов Москвы и Санкт-Петербурга;
при проведении выборов в ОМСУ городского поселения, за исключением городского округа,
или сельского поселения - главы местных администраций поселений;
руководители дипломатических представительств или консульских учреждений;
в случаях, установленных законом, - командиры воинских частей.
Указанные должностные лица образуют избирательные участки, участки референдума по
согласованию с соответствующими избирательными комиссиями, комиссиями референдума с
учетом местных и иных условий и исходя из необходимости создания максимальных удобств для
избирателей, участников референдума.
Комментируемый Закон не устанавливает каких-либо определенных норм числа
избирателей, участников референдума, необходимого для образования избирательных участков,
участков референдума. Определен лишь верхний предел численности избирателей, участников
референдума - 3000 избирателей.
Для образования избирательных участков, участков референдума, так же как и для
образования избирательных округов, используются данные о численности зарегистрированных
избирателей согласно п. 10 ст. 16 комментируемого Закона, т.е. данные, получаемые с
использованием ГАС "Выборы" по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. В пункте 5.1
Положения о системе регистрации избирателей (см. комментарий к ст. 16 Закона) предусмотрено,
что для образования избирательных участков, участков референдума используются сведения о
численности зарегистрированных избирателей, содержащиеся в Регистре избирателей,
участников референдума, который формирует и ведет ЦИК России совместно с ИКСРФ. Иные
данные для образования избирательных округов использованы быть не могут.
Избирательные участки, участки референдума должны быть образованы не позднее чем за
45 дней до дня голосования. Данный срок установлен в целях обеспечения возможности
сформировать в определенные сроки участковые комиссии (см. ниже). Следует отметить, что для
проведения федерального референдума, выборов в федеральные органы государственной власти
установлена дополнительная гарантия - участки референдума, избирательные участки
образуются не позднее чем за 50 дней до дня голосования (ч. 2 ст. 40 Закона о референдуме, п. 2
ст. 25 Закона о выборах Президента РФ, ч. 2 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной
Думы).
3. В силу п. 4 ст. 3 комментируемого Закона за пределами территории Российской
Федерации образуются участки референдума при проведении федерального референдума,
избирательные участки при проведении выборов в федеральные органы государственной власти.
74
Соответственно норма п. 3 комментируемой статьи конкретизирована в соответствующих
законодательных положениях, предусматривающих дополнительные гарантии избирательных
прав, права на участие в референдуме:
согласно ч. 6 ст. 40 Закона о референдуме участки федерального референдума образуются
не позднее чем за 50 дней до дня голосования. Руководители дипломатических представительств
или консульских учреждений сообщают в ЦИК России об образовании участков референдума не
позднее чем за 40 дней до дня голосования;
избирательные участки при проведении выборов Президента РФ, депутатов
Государственной Думы в соответствии с п. 6 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21
июля 2005 г.), ч. 6 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной Думы образуются не
позднее чем за 50 дней до дня голосования, а в исключительных случаях - не позднее чем за пять
дней до дня голосования. В указанных нормах предусмотрено, что руководители дипломатических
представительств или консульских учреждений сообщают в ЦИК России об образовании
избирательных участков не позднее чем за 40 дней до дня голосования, а в исключительных
случаях - не позднее чем за три дня до дня голосования.
При образовании избирательных участков, участков референдума за пределами территории
Российской Федерации может не применяться требование п. 2 комментируемой статьи о верхнем
пределе численности избирателей, участников референдума. Соответственно на территории таких
участков может быть зарегистрировано и более 3000 избирателей, участников референдума.
4. В пункте 4 комментируемой статьи содержится важное требование, которое должно
соблюдаться при образовании избирательных участков: их границы не могут пересекать границы
избирательных округов. Иначе говоря, недопустимо, чтобы избиратели конкретного
избирательного округа голосовали на избирательном участке, входящем в соседний
избирательный округ.
В то же время с учетом п. 1 ст. 18 комментируемого Закона, согласно которой для
проведения выборов могут быть образованы одно- и (или) многомандатные избирательные округа,
п. 4 комментируемой статьи не содержит запрета объединять на одном избирательном участке
два избирательных округа (см. Определение ВС РФ от 3 ноября 2003 г. N 67-Г03-14 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
В части определения порядка избирательных участков, образованных за пределами
территории Российской Федерации, к избирательным округам, образованным для проведения
выборов в федеральные органы государственной власти, п. 4 комментируемой статьи отсылает к
федеральным законам, в соответствии с которыми данные выборы проводятся.
Однако данная отсылочная норма применительно к действующему порядку проведения
выборов в федеральные органы государственной власти значения не имеет, так как в
соответствии со ст. 4 Закона о выборах Президента РФ, ч. 2 ст. 3 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы эти выборы проводятся по единому федеральному избирательному округу,
включающему всю территорию Российской Федерации. В этих же нормах предусмотрено, что
избиратели, проживающие за пределами территории Российской Федерации, считаются
приписанными к федеральному избирательному округу.
5. Пункт 5 комментируемой статьи закрепляет гарантии реализации права голосования на
выборах, референдуме за избирателями, участниками референдума:
находящимися в местах временного пребывания (больницах, санаториях, домах отдыха,
местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и других местах временного
пребывания);
проживающими (временно пребывающими) в труднодоступных и отдаленных местностях (в
соответствии с подп. "а" п. 4 ст. 18 комментируемого Закона перечень труднодоступных и
отдаленных местностей устанавливается законом субъекта Российской Федерации, вступившим в
силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов);
находящимися на судах в плавании, на полярных станциях.
В указанных местах избирательные участки, участки референдума могут образовываться не
позднее чем за 45 дней до дня голосования, а в исключительных случаях по согласованию с
вышестоящей комиссией - не позднее чем за три дня до дня голосования.
Следует отметить, что для проведения федерального референдума, выборов в
федеральные органы государственной власти установлена дополнительная гарантия - такие
участки референдума, избирательные участки образуются не позднее чем за 50 дней до дня
голосования. Однако для исключительных случаев предусмотрено, что участки образуются не
позднее чем за пять дней до дня голосования (ч. 4 ст. 40 Закона о референдуме, п. 4 ст. 25 Закона
о выборах Президента РФ, ч. 4 ст. 13 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
По общему правилу, закрепленному в п. 5 комментируемой статьи, образованные в
указанных местах избирательные участки, участки референдума входят в избирательные округа,
75
округа референдума по месту их расположения или по месту приписки судна. Там же
предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации для проведения выборов в органы
государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, проведения референдума
субъекта Российской Федерации, местного референдума может быть установлен иной порядок
отнесения таких участков к избирательным округам, округам референдума. Применительно же к
действующему порядку проведения федерального референдума, порядку проведения выборов в
федеральные органы государственной власти порядок отнесения таких участков к избирательным
округам, округам референдума значения не имеет (см. выше).
Избирательные участки, участки референдума в труднодоступных и отдаленных местностях,
на судах, находящихся в день голосования в плавании, и на полярных станциях могут
образовываться вышестоящей комиссией по согласованию с капитаном судна или
судовладельцем, начальником полярной станции, руководителями других объектов,
расположенных в труднодоступных и отдаленных местностях.
Для проведения федерального референдума, выборов в федеральные органы
государственной власти предусмотрены дополнительные гарантии. В части 7 ст. 40 Закона о
референдуме, п. 9 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ, ч. 7 ст. 13 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы в качестве императивных норм закреплено, что ИКСРФ принимает
решение об образовании участков референдума, избирательных участков, в случае если они не
образованы в установленные сроки. При этом данные нормы распространяются на участки
референдума, избирательные участки, образуемые в соответствии с п. 2, 5 и 6 комментируемой
статьи. Решение об образовании избирательных участков ИКСРФ принимает в течение трех дней
со дня истечения сроков их образования.
6. Согласно общему правилу, закрепленному в п. 6 комментируемой статьи,
военнослужащие голосуют на общих избирательных участках, участках референдума.
Допускается также образование избирательных участков, участков референдума в воинских
частях командирами воинских частей. Порядок и сроки образования таких участков
устанавливаются федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации.
В частности, в ч. 5 ст. 40 Закона о референдуме предусмотрено, что на территориях
воинских частей участки референдума могут образовываться по решению ИКСРФ командирами
воинских частей в срок не позднее чем за 50 дней до дня голосования, а в исключительных
случаях - не позднее чем за пять дней до дня голосования. Согласно п. 5 ст. 25 Закона о выборах
Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 5 ст. 13 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы на территориях воинских частей, расположенных в обособленных,
удаленных от населенных пунктов местностях, избирательные участки могут образовываться по
решению ИКСРФ командирами воинских частей в срок не позднее чем за 50 дней до дня
голосования, а в исключительных случаях - не позднее чем за пять дней до дня голосования.
7. Пункт 7 комментируемой статьи говорит об обязательности опубликования списков
избирательных участков, участков референдума с указанием их границ и номеров, мест
нахождения участковых комиссий и помещений для голосования. Такая обязанность возлагается
на тех же должностных лиц, на которых возложена обязанность образования этих участков.
Данные должностные лица прямо перечислены в п. 2 и 7 комментируемой статьи. Если
избирательные участки, участки референдума образованы по решению соответствующей
комиссии, то обязанность по опубликованию сведений о них возлагается на комиссию, принявшую
данное решение.
В части 2 ст. 41 Закона о референдуме предусмотрено, что информация об участках
федерального референдума, образованных позднее общеустановленного срока, должна быть
опубликована не позднее чем через три дня после их образования. Согласно п. 7 ст. 25 Закона о
выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 2 ст. 14 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы информация об избирательных участках, образованных позднее
общеустановленного срока, должна быть опубликована (обнародована) не позднее чем через два
дня после их образования. В части 3 ст. 41 Закона о референдуме, п. 7 ст. 25 Закона о выборах
Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 3 ст. 14 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы установлено, что при опубликовании (обнародовании) сведений об
участках референдума, избирательных участках, образованных на территориях воинских частей,
текст публикуемого материала согласовывается с командиром соответствующей воинской части.
Вопросы опубликования сведений об участках референдума, избирательных участках,
образованных за пределами территории Российской Федерации, решаются руководителями
соответствующих дипломатических представительств или консульских учреждений с учетом
местных условий. При наличии у дипломатических представительств, консульских учреждений
Российской Федерации сайтов в Интернете указанные сведения размещаются на этих сайтах (ч. 4
ст. 41 Закона о референдуме, п. 8 ст. 25 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005
г.), ч. 4 ст. 14 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
76
Списки избирательных участков, участков референдума должны быть опубликованы не
позднее чем за 40 дней до дня голосования. Следует отметить, что для проведения федерального
референдума, выборов в федеральные органы государственной власти установлена
дополнительная гарантия - списки участков должны быть опубликованы не позднее чем за 45 дней
до дня голосования (ч. 1 ст. 41 Закона о референдуме, п. 7 ст. 25 Закона о выборах Президента
РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 1 ст. 14 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Сроки образования избирательных участков, участков референдума и опубликования
(обнародования) списков этих участков определены в целях обеспечения возможности
сформировать в установленные сроки участковые комиссии. Как указал ВС РФ в Определении от
27 октября 2004 г. N 91-Г04-6 <1>, начало процедуры формирования участковых избирательных
комиссий должно быть привязано ко времени сформирования избирательных участков (см.
комментарий к ст. 27 Закона).
-------------------------------<1> СПС.
Глава IV. ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КОМИССИИ, КОМИССИИ РЕФЕРЕНДУМА
Статья 20. Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума
Комментарий к статье 20
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет структуру системы действующих в Российской
Федерации избирательных комиссий, комиссий референдума (коллегиальных органов,
организующих и обеспечивающих подготовку и проведение выборов, референдума, см.
комментарий к ст. 2 Закона, подп. 21 и 38):
Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК России); избирательные комиссии субъектов
Российской Федерации (ИКСРФ);
избирательные комиссии муниципальных образований (ИКМО); окружные избирательные
комиссии (ОИК); территориальные (районные, городские и другие) комиссии (ТИК); участковые
комиссии (УИК).
2. Полномочиями по организации и обеспечению подготовки и проведения соответствующих
референдумов, согласно п. 2 комментируемой статьи, наделены ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО, ТИК,
которые при реализации данных полномочий действуют в качестве комиссий референдума. Иные
избирательные комиссии (а речь идет прежде всего об ОИК, которые в соответствии с п. 1 ст. 25
комментируемого Закона формируются при проведении выборов по одно- и (или) многомандатным
избирательным округам) могут действовать в качестве комиссий референдума по решению
соответствующих вышестоящих избирательных комиссий, формирующих избирательные
комиссии. Такое решение принимается в порядке, предусмотренном п. 9 комментируемой статьи.
При организации и обеспечении подготовки и проведения федерального референдума
ИКМО, согласно п. 3 ч. 2 ст. 24 Закона о референдуме, действуют в качестве ТИК. Закон о
референдуме (п. 3 ч. 2 ст. 24, ст. 25) предусматривает возможность формирования специальных
ТИК - для руководства деятельностью участковых комиссий, сформированных на участках
референдума, которые образованы на судах, находящихся в плавании, и полярных станциях, а
также участковых комиссий, сформированных на участках референдума, которые образованы за
пределами территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. 26 Закона).
В пункте 2 ст. 36 комментируемого Закона установлено, что ИКСРФ, ИКМО действуют в
качестве комиссий референдума со дня обращения в избирательную комиссию соответствующего
уровня инициативной группы с ходатайством о ее регистрации.
3. В пункте 3 рассматриваемой статьи определены основные функции, выполняемые
комиссиями (в комментируемом Законе под комиссиями подразумеваются избирательные
комиссии и комиссии референдума, см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 37).
Первой, наиболее значимой, функцией комиссий является обеспечение реализации и
защиты избирательных прав и права на участие в референдуме граждан. В качестве другой
функции определены подготовка и проведение выборов и референдумов в Российской
Федерации. Однако именно эта функция обозначена в определениях понятий "избирательная
комиссия" и "комиссия референдума", т.е. выделена в качестве основной (см. комментарий к ст. 2
Закона, подп. 21 и 38).
4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает обязанности комиссий:
в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной
кампании, кампании референдума обращения о нарушении закона;
проводить проверки по этим обращениям;
давать лицам, направившим обращения, письменные ответы.
77
Письменный ответ должен быть дан комиссией в пятидневный срок, но не позднее дня,
предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в
день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях,
требуют дополнительной проверки, то решения по ним принимаются не позднее чем в
десятидневный срок.
В пункте 4 статьи также закреплены гарантии защиты своих прав кандидатами,
избирательными объединениями, инициативными группами по проведению референдума, если
поступившее в комиссию обращение указывает на нарушение закона указанным лицом,
объединением, группой: комиссия обязана незамедлительно оповестить кандидата,
избирательное объединение, инициативную группу по проведению референдума или
уполномоченных представителей о поступившем обращении, а указанное лицо, объединение,
группа имеет право давать объяснения по существу обращения.
В Определении ВС РФ от 19 января 2005 г. N 33-Г04-17 <1> обращено внимание на то, что
избирательная комиссия рассматривает поступившие к ней жалобы в период избирательной
кампании лишь в пределах своей компетенции и только о нарушениях закона. Следовательно,
решения (постановления) в коллегиальном составе ею принимаются не по любым жалобам. Кроме
того, в комментируемом Законе не указано, что результат рассмотрения жалобы оформляется
исключительно в форме решения избирательной комиссии.
-------------------------------<1> СПС.
5. В пункте 5 комментируемой статьи в самом общем виде предусмотрено право комиссий, в
том числе в связи с поступившими к ним в период избирательной кампании, кампании
референдума обращениями о нарушении закона, обращаться с представлениями о проведении
соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы
исполнительной власти.
Исходя из формулировки п. 5 статьи, в нем идет речь о любых органах исполнительной
власти, причем как федеральных (кстати, именно таковыми являются правоохранительные
органы, за исключением органов Прокуратуры РФ), так и субъектов Российской Федерации,
наделенных правоохранительными и (или) контрольно-надзорными функциями. Система
федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004
г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <1>, а их структура
- Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов
исполнительной власти" <2>.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<2> СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.
Пункт 5 комментируемой статьи также устанавливает обязанности правоохранительных
органов, органов исполнительной власти принять меры по пресечению нарушений, на которые
указано в обращении комиссии, и проинформировать о результатах обратившуюся комиссию.
Как представляется, данная обязанность носит, скорее, декларативный характер. Прежде
всего обязанности органов исполнительной власти принимать в пределах своей компетенции
меры к пресечению правонарушений закреплены в соответствующих нормативных правовых
актах, регламентирующих деятельность этих органов, которая, кроме того, четко
регламентирована соответствующими отраслями законодательства, тем более когда речь идет о
правоохранительной деятельности.
5.1. Введенный в комментируемую статью Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ
пункт 5.1 предусматривает право комиссий в случае нарушения кандидатом, избирательным
объединением, инициативной группой по проведению референдума комментируемого Закона
вынести кандидату, объединению, группе предупреждение. Очевидно, что речь идет о
нарушениях, не содержащих признаков преступлений или административных правонарушений.
Вынесенное комиссией предупреждение подлежит доведению до сведения избирателей,
участников референдума через СМИ (опубликованию) либо иным способом (т.е. подлежит
обнародованию). Как представляется, в качестве иного способа обнародования такое
предупреждение может быть размещено на сайте соответствующей комиссии в Интернете.
Следует отметить, что согласно п. 7 ч. 1 ст. 89 Закона о референдуме в случае выявления
нарушений инициативной группой по проведению референдума, инициативной агитационной
группой указанного Федерального конституционного закона и при условии, что по указанным
нарушениям вынесено не менее трех предупреждений, ЦИК России вправе обратиться в ВС РФ с
заявлением о прекращении деятельности этих групп.
6. Пункт 6 комментируемой статьи возлагает на комиссии функцию обеспечения
информирования избирателей, участников референдума о сроках и порядке избирательных
78
действий, подготовки и проведения референдума, о ходе избирательной кампании, кампании
референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов,
списки кандидатов. Для целей обеспечения реализации комиссиями данной функции
предусмотрена норма п. 18 комментируемой статьи.
При этом в соответствии со ст. 45 комментируемого Закона информирование избирателей,
участников референдума, в том числе через СМИ, о ходе подготовки и проведения выборов,
референдумов, о сроках и порядке совершения избирательных действий, действий по участию в
референдуме, о законодательстве Российской Федерации о выборах и референдумах, о
кандидатах, об избирательных объединениях осуществляют только комиссии (п. 3), установлен
запрет на информирование избирателей о кандидатах, об избирательных объединениях органами
государственной власти, ОМСУ (п. 1).
В свою очередь, согласно п. 2 ст. 30 комментируемого Закона, подлежат доведению до
сведения избирателей, участников референдума и решения комиссий, непосредственно
связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума.
7, 8. Общие компетенция, полномочия и порядок деятельности ЦИК России установлены
комментируемым Законом (в частности, в ст. 21 определены порядок формирования и статус ЦИК
России). Дополнительно полномочия ЦИК России регламентированы при организации подготовки
и проведения: федерального референдума - Законом о референдуме (ст. 30); выборов в
федеральные органы государственной власти - Законом о выборах Президента РФ (ст. 19),
Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 25).
Общие компетенция, полномочия и порядок деятельности иных комиссий установлены также
комментируемым Законом (в частности, в ст. 23, 24, 25, 26 и 27 предусмотрены общие полномочия
ИКСРФ, ИКМО, ОИК, ТИК и УИК соответственно).
При организации подготовки и проведения федерального референдума полномочия
комиссий регламентированы Законом о референдуме (в частности, в ст. 31, 32, 33 предусмотрены
полномочия ИКСРФ, ТИК (специальной ТИК) и УИК соответственно), выборов Президента РФ Законом о выборах Президента РФ (в частности, в ст. 20, 21, 22 - полномочия ИКСРФ, ТИК и УИК
соответственно), а выборов депутатов Государственной Думы - Законом о выборах депутатов
Государственной Думы (в частности, в ст. 26, 27 и 28 - полномочия ИКСРФ, ТИК и УИК
соответственно).
При подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, ОМСУ, а также референдумов субъектов Российской Федерации, местных
референдумов компетенция, полномочия и порядок деятельности ИКСРФ, ИКМО, ОИК, ТИК и УИК
регламентированы дополнительно конституциями (уставами), законами субъектов Российской
Федерации, уставами муниципальных образований.
9. Пункт 9 комментируемой статьи констатирует, что при подготовке и проведении выборов,
референдумов:
различных уровней совмещение комиссиями полномочий возможно по решению комиссии,
организующей выборы, референдум на определенной территории, которое принято на основании
обращения такой комиссии. Например, ЦИК России, организующая федеральный референдум,
вправе на основании обращения ИКСРФ, организующей региональный референдум, принять
решение о совмещении комиссиями референдума полномочий по подготовке и проведению и
федерального, и регионального референдума;
одного и того же уровня совмещение комиссиями полномочий производится по решению
комиссии, организующей выборы, референдумы. Например, ИКСРФ, организующая региональный
референдум и выборы в законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской
Федерации, вправе принять решение о совмещении комиссиями полномочий по подготовке и
проведению и референдума, и выборов.
10. В пункте 10 комментируемой статьи закреплена обязательность решений вышестоящей
комиссии для нижестоящих, что является одним из принципов построения системы комиссий (о
понятиях вышестоящей и нижестоящей комиссий см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 22, 23 и 39,
40).
Необходимо обратить внимание, что обязательными для нижестоящих комиссий являются
только те решения вышестоящей, которые приняты в пределах ее компетенции. В то же время
решение комиссии может быть признано принятым с превышением компетенции только
вышестоящей (в свою очередь) комиссией или судом.
11. В пункте 11 комментируемой статьи предусмотрено, что решение комиссии,
противоречащее закону либо принятое с превышением компетенции, подлежит отмене
вышестоящей комиссией или судом. Порядок обжалования решений комиссий регламентирован в
ст. 75 комментируемого Закона, в п. 6 которой говорится, что вышестоящая комиссия вправе по
результатам рассмотрения жалобы: а) оставить жалобу без удовлетворения; б) отменить
обжалуемое решение полностью или в части и принять решение по существу; в) отменить
79
обжалуемое решение полностью или в части, обязав нижестоящую комиссию повторно
рассмотреть вопрос и принять решение по существу.
В случае если вышестоящая комиссия направит нижестоящей комиссии материалы на
повторное рассмотрение и последняя повторно не рассмотрит вопрос, то в соответствии с п. 11
комментируемой статьи решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая
комиссия.
Следует иметь в виду, что согласно правовой позиции, выраженной в Определении ВС РФ от
22 сентября 2004 г. N 38-Г04-19 <1>, комиссия отменить свое решение, даже если она сама
пришла к выводу о противоречии этого решения закону, не вправе. В этом случае, по мнению ВС
РФ, комиссия обязана выполнить требование п. 11 комментируемой статьи и обратиться или в суд,
или в вышестоящую комиссию по вопросу отмены своего решения.
-------------------------------<1> СПС.
12. Пункт 12 комментируемой статьи закрепляет один из важнейших принципов
функционирования комиссий - независимость осуществления комиссиями полномочий от органов
государственной власти и ОМСУ. В то же время положение п. 12 комментируемой статьи не
следует понимать расширительно. Комиссии в деятельности руководствуются законами и иными
нормативными правовыми актами, изданными законодательными, представительными органами,
иными органами государственной власти. Предусмотрена возможность судебного контроля за
деятельностью комиссий, решения суда обязательны для исполнения ими. Комиссии готовят и
проводят выборы, референдумы во взаимодействии с органами исполнительной власти, ОМСУ.
13. В пункте 13 комментируемой статьи установлена обязательность решений и иных актов
комиссий, принятых в пределах их компетенции, для всех участников избирательного процесса,
процесса проведения референдумов - федеральных органов исполнительной власти, органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, ОМСУ,
кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных
лиц, избирателей и участников референдума.
Согласно п. 13 статьи решения и иные акты комиссий не подлежат государственной
регистрации. Это, в частности, означает, что на эти акты нормативного характера ЦИК России не
распространяется требование Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке
опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной
власти" <1> и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства
РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 <2>, о регистрации актов в Минюсте России.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.
<2> СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.
14, 15. Пункт 14 комментируемой статьи определяет основы финансового обеспечения
деятельности комиссий, что является одной из составляющих принципа ее независимости, а
именно осуществлением финансирования деятельности:
ЦИК России - за счет средств, предусмотренных на эти цели федеральным законом о
федеральном бюджете на очередной финансовый год (см. комментарий к ст. 57 Закона);
ИКСРФ - за счет средств, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской
Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, а также за
счет средств федерального бюджета в порядке и объемах, определяемых ЦИК России в пределах
ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на
очередной финансовый год;
ИКМО, ТИК, действующих на постоянной основе и являющихся юридическим лицом, - за
счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета в пределах
ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете
субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым
актом ОМСУ о местном бюджете на очередной финансовый год.
При этом в п. 15 комментируемой статьи установлена обязанность указанных комиссий
представлять отчеты об использовании средств соответствующих бюджетов, выделенных на
обеспечение их деятельности, проведение выборов и референдумов (см. комментарий к ст. 57
Закона).
16, 17. Согласно п. 16 комментируемой статьи государственные органы, ОМСУ,
государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны
содействовать комиссиям в реализации их полномочий одними из конкретных мер. В качестве
примера такого содействия со стороны федеральных органов исполнительной власти следует
80
упомянуть Постановление Правительства РФ от 5 сентября 2003 г. N 555 <1>, которым
определялись меры по содействию избирательным комиссиям в организации подготовки и
проведения выборов депутатов Государственной Думы и Президента РФ.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 37. Ст. 3596.
Пункт 17 комментируемой статьи возлагает обязанность оказывать комиссиям содействие в
реализации их полномочий также на организации, в уставном (складочном) капитале которых доля
(вклад) Российской Федерации, ее субъектов и (или) муниципальных образований превышает 30%
на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов,
официального опубликования решения о назначении референдума, и их должностных лиц одними
из конкретных мер.
Из буквального толкования п. 17 комментируемой статьи следует, что его положения не
распространяется на государственные и муниципальные унитарные предприятия. Дело в том, что
к коммерческим организациям с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников)
уставным (складочным) капиталом относятся хозяйственные товарищества и общества.
Унитарным же предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом
собственности на закрепленное за ней собственником имущество. В отличие от хозяйственных
товариществ и обществ имущество государственного или муниципального унитарного
предприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения, является неделимым и не может
быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия (п. 1
ст. 113 части первой ГК РФ, ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ "О
государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <1>).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4746.
18, 19. Пункт 18 обязывает государственные и муниципальные организации,
осуществляющие теле- и (или) радиовещание, и (или) редакции государственных и
муниципальных периодических печатных изданий (о понятиях указанных организаций и редакций
см. комментарий к ст. 47 Закона), согласно комментируемому Закону и иным законам,
предоставлять комиссиям бесплатное эфирное время для информирования избирателей,
участников референдума, а также бесплатную печатную площадь для опубликования их решений
и актов, размещения иной печатной информации. Причем расходы в силу п. 10 ст. 50 Закона
относятся на результаты деятельности этих организаций и редакций.
Пункт 19 статьи содержит обязанности иных организаций теле- и радиовещания, редакций
периодических печатных изданий и их должностных лиц, а также государственных органов, ОМСУ,
общественных объединений, организаций всех форм собственности и их должностных лиц
предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения
комиссий. Данные обязанности подлежат исполнению в пятидневный срок, если обращение
получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню
голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, немедленно. Сведения и материалы предоставляются комиссиям бесплатно.
Статья 21. Порядок формирования и статус Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации
Комментарий к статье 21
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет правовой статус ЦИК России: федеральный
государственный орган, организующий подготовку и проведение выборов, референдумов в
Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной комментируемым Законом,
иными федеральными законами.
ЦИК России - федеральный государственный орган, не отнесенный к какой-либо из ветвей
государственной власти, определенных в ст. 10 Конституции РФ, - законодательной,
исполнительной или судебной. Однако более тесная близость ЦИК России (как и некоторых других
органов государственной власти с не вполне конкретизированным статусом - Прокуратуры РФ,
Счетной палаты РФ, Банка России) именно к системе органов исполнительной власти
представляется несомненной.
В статье 1 Регламента ЦИК России эта комиссия определена как федеральный
государственный орган, организующий подготовку и проведение выборов, референдумов в
Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами,
осуществляющий в пределах своей компетенции руководство деятельностью избирательных
комиссий по выборам федеральных органов государственной власти, комиссий референдума
81
Российской Федерации, а также контроль за соблюдением избирательных прав граждан
Российской Федерации при проведении выборов в федеральные органы государственной власти,
в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи ЦИК России действует на постоянной основе
и является юридическим лицом.
В гражданско-правовых отношениях ЦИК России участвует как некоммерческая организация.
Организационно-правовой ее формой как юридического лица является учреждение, а именно
государственное бюджетное учреждение, созданное Российской Федерацией и финансируемое из
федерального бюджета.
"ЦИК России" - официальное сокращенное наименование Центральной избирательной
комиссии РФ (ст. 2 Регламента ЦИК России).
В статье 2 Регламента ЦИК России установлено, что ЦИК России имеет печать со своим
наименованием и изображением Государственного герба РФ, другие печати и штампы,
необходимые для обеспечения деятельности ЦИК России, а также эмблему.
Место постоянного нахождения ЦИК России определено в ст. 8 Регламента ЦИК России: г.
Москва, Б. Черкасский пер., дом 9 (почтовый индекс 109012). Указанное здание передано в
оперативное управление Управлению делами Президента РФ для размещения ЦИК России
Указом Президента РФ от 25 июля 2000 г. N 1362 "О размещении Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации" <1>. В статье 8 Регламента ЦИК России установлено, что
заседания ЦИК России проводятся, как правило, по месту ее постоянного нахождения. ЦИК России
вправе принять решение о проведении выездного заседания.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2000. N 31. Ст. 3253.
3. Согласно п. 3 комментируемой статьи срок полномочий ЦИК России совпадает со сроком,
на который избираются Президент РФ, депутаты Государственной Думы: четыре года.
Предусматриваются следующие случаи продления полномочий, в частности, в период:
избирательной кампании при проведении выборов в федеральные органы государственной
власти (ЦИК России является избирательной комиссией, организующей такие выборы, см. ниже) до окончания избирательной кампании (о периоде избирательной кампании см. комментарий к ст.
2 Закона, подп. 19). Из данного положения предусмотрено исключение - оно не применяется при
проведении повторных и дополнительных выборов депутатов Государственной Думы в
одномандатных избирательных округах. Однако это исключение применительно к действующему
порядку проведения выборов депутатов Государственной Думы, так как эти выборы проводятся по
единому федеральному избирательному округу (см. комментарий к ст. 18 Закона);
со дня назначения референдума Российской Федерации (но не со дня начала кампании
референдума, которым является день регистрации инициативной группы по его проведению) и до
окончания кампании референдума (ЦИК России является комиссией референдума, организующей
федеральный референдум, см. ниже) - до окончания кампании референдума (о периоде кампании
референдума см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 34).
4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет численный состав членов ЦИК России с
правом решающего голоса (15 членов) и порядок их назначения.
Пять членов ЦИК России назначаются Государственной Думой. Кандидатуры предлагают
фракции, иные депутатские объединения в Государственной Думе, а также ее депутаты.
Назначение от одного депутатского объединения в Государственной Думе более одного
представителя в ЦИК России не допускается. Порядок назначения Государственной Думой на
должность членов ЦИК России установлен в гл. 24 Регламента Государственной Думы. Ее
решение о назначении членов ЦИК России принимается в форме постановления.
Пять членов ЦИК России назначаются Советом Федерации. Кандидатуры предлагают
законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской
Федерации и их высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов
государственной власти). Порядок назначения Советом Федерации на должность членов ЦИК
России содержится в гл. 27 Регламента Совета Федерации, решение которого о назначении
членов ЦИК России принимается в форме постановления.
Пять членов ЦИК России назначаются Президентом РФ соответствующим указом.
О назначении в ЦИК России членов с правом совещательного голоса см. комментарий к ст.
29 Закона.
5. В пункте 5 комментируемой статьи установлено единственное квалификационное
требование к кандидатам в члены ЦИК России: наличие высшего профессионального
образования.
В действовавшей до недавнего времени редакции п. 5 статьи говорилось, что члены ЦИК
России должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права.
82
Однако данное требование в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от
30 января 2007 г. N 6-ФЗ, смягчено. Как отмечалось в пояснительной записке к проекту,
полномочия избирательных комиссий охватывают вопросы не только права, но и финансовые
(финансовый контроль за деятельностью политических партий и избирательных фондов),
взаимодействия со СМИ (требующие журналистской подготовки), контроль за рекламной
деятельностью и прочие вопросы жизнедеятельности общества и государства, что требует у
членов соответствующих избирательных комиссий профессиональной подготовки по различным
сферам общественных отношений. Наличие же у избирательных комиссий правовых управлений
(отделов), по мнению авторов законопроекта, в значительной степени обеспечивает надлежащее
юридическое качество принимаемых комиссиями решений.
6. Конкретные направления деятельности ЦИК России, по которым ее члены с правом
решающего голоса на основании планов ЦИК России организуют работу, приведены в ст. 20
Регламента ЦИК России и соответствуют положениям комментируемой статьи, определяющим
выполняемые данной комиссией функции.
Согласно ст. 20 Регламента ЦИК России обязанности членов ЦИК России с правом
решающего голоса по направлениям ее деятельности распределяются решением ЦИК России,
оформляемым постановлением. Члены ЦИК России с правом решающего голоса, организующие
работу по соответствующим направлениям деятельности комиссии, взаимодействуют с
федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов
Российской Федерации, учреждениями и организациями, избирательными комиссиями субъектов
Российской Федерации и другими участниками избирательного и референдумного процесса,
подписывают по поручению Председателя ЦИК России соответствующие письма, телеграммы и
иные исходящие из данной комиссии документы. Ее члены с правом решающего голоса,
организующие работу по соответствующим направлениям деятельности ЦИК России, несут
ответственность за результаты этой работы.
7. Председатель ЦИК России, заместитель Председателя и секретарь комиссии - это
должностные лица ЦИК России, полномочия которых закреплены в ст. 13, 14 и 15 Регламента ЦИК
России соответственно.
В соответствии со ст. 29 комментируемого Закона Председатель, заместитель Председателя
и секретарь ЦИК России работают в комиссии на постоянной (штатной) основе (п. 12). Иные члены
ЦИК России с правом решающего голоса могут работать в комиссии на постоянной (штатной)
основе (п. 13).
Согласно ст. 10 Регламента ЦИК России Председатель, заместитель Председателя и
секретарь комиссии избираются на ее первом заседании из числа членов ЦИК России с правом
решающего голоса тайным голосованием с использованием бюллетеней для голосования.
Порядок избрания этих лиц установлен в ст. 11 и 12 Регламента ЦИК России.
В статье 17 Регламента ЦИК России предусмотрено, что Председатель, заместитель
Председателя, секретарь комиссии могут быть досрочно освобождены от замещаемых
должностей на основании решений ЦИК России, принимаемых большинством голосов от
установленного числа членов ЦИК России тайным голосованием.
8. В соответствии с п. 8 комментируемой статьи ЦИК России является:
избирательной комиссией, организующей выборы в федеральные органы государственной
власти, т.е. избирательной комиссией, на которую законом возложено руководство деятельностью
всех избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в федеральные органы
государственной власти (см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 24). Соответствующий статус ЦИК
России закреплен в п. 1 ст. 12 и подп. 1 ст. 19 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 18 и п. 1
ст. 25 Закона о выборах депутатов Государственной Думы;
комиссией референдума, организующей референдум Российской Федерации, т.е. комиссией
референдума, на которую законом возложено руководство деятельностью всех комиссий
референдума по подготовке и проведению федерального референдума (см. комментарий к ст. 2
Закона, подп. 41). Соответствующий статус ЦИК России закреплен в ч. 2 ст. 24 и п. 1 ст. 30 Закона
о референдуме.
9. Пункт 9 комментируемой статьи содержит перечень основных функций, осуществляемых
ЦИК России, и полномочий, которыми наделяется эта комиссия для осуществления этих функций.
Перечень не является закрытым: ЦИК России осуществляет и иные полномочия в соответствии с
комментируемым Законом, иными федеральными законами. В частности, дополнительно
полномочия ЦИК России регламентированы при организации подготовки и проведения:
федерального референдума - Законом о референдуме (ст. 30), выборов в федеральные органы
государственной власти - Законом о выборах Президента РФ (ст. 19), Законом о выборах
депутатов Государственной Думы (ст. 25).
В рамках осуществления международного сотрудничества в области избирательных систем
ЦИК России контактирует с Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ)
Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Венецианской комиссией
83
Совета Европы, Ассоциацией организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы
(АОВЦВЕ), Исполнительным комитетом и Межпарламентской ассамблеей государств - участников
Содружества Независимых Государств и т.д.
Следует отметить, что в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан
Российской Федерации, повышения правовой культуры избирателей (участников референдумов),
совершенствования системы правового обучения участников избирательного и референдумного
процессов, а также оказания содействия избирательным комиссиям (комиссиям референдума) в
повышении профессионального уровня организаторов выборов и референдумов Постановлением
ЦИК России от 28 февраля 2006 г. N 172/1109-4 утвержден комплекс мер по повышению правовой
культуры избирателей (участников референдума) и обучению организаторов выборов и
референдумов в Российской Федерации на 2006 - 2008 гг. <1>
-------------------------------<1> СПС.
10. Обжалование в ЦИК России решений и действий (бездействия) ИКСРФ и их должностных
лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме,
предусмотрено в ст. 75 комментируемого Закона (п. 7). При этом следует иметь в виду, что
решения комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов обжалуются
только в суды соответствующего уровня (п. 4). ЦИК России обязана по результатам рассмотрения
жалобы принять решение (п. 6).
11. Норма п. 11 комментируемой статьи предоставляет ЦИК России полномочия определять
размер и порядок оплаты труда работников учреждений и организаций, созданных для
обеспечения ее деятельности, в пределах ассигнований, предусмотренных федеральным законом
о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
12. В соответствии с п. 11 ст. 16 комментируемого Закона регистрация (учет) избирателей,
участников референдума, установление численности зарегистрированных избирателей,
участников референдума, формирование и ведение Регистра избирателей, участников
референдума осуществляются согласно Положению о системе регистрации избирателей, в п. 1.2
которого предусмотрено, что:
государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума в
Российской Федерации организуется ЦИК России совместно с ИКСРФ во взаимодействии с
федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, ОМСУ и их должностными лицами;
ИКСРФ обеспечивают функционирование Государственной системы регистрации (учета)
избирателей, участников референдума в Российской Федерации на территории соответствующего
субъекта Российской Федерации во взаимодействии с органами государственной власти субъекта
Российской Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной
власти, главами местных администраций муниципальных образований, вырабатывают меры по
совершенствованию системы регистрации (учета) избирателей, участников референдума,
ведению Регистра избирателей, участников референдума;
по решению ИКСРФ к работе по регистрации (учету) избирателей, участников референдума
могут привлекаться ТИК и/или ИКМО.
12.1. Осуществление ЦИК России предусмотренных в п. 12.1 комментируемой статьи
проверок соблюдения требований к учету и расходованию средств политических партий
регламентировано ст. 35 Закона о политических партиях (в ред. от 21 июля 2005 г.):
сводный финансовый отчет политической партии проверяется ЦИК России, финансовые
(бухгалтерские) отчеты политической партии, ее региональных отделений и иных
зарегистрированных структурных подразделений - федеральным органом исполнительной власти,
уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в области налогов и сборов, и
его территориальными органами;
сведения о поступлении и расходовании средств политической партии, ее региональных
отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений проверяются соответственно
ЦИК России, ИКСРФ;
сводный финансовый отчет политической партии размещается ЦИК России на ее
специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования не
позднее чем через два месяца со дня представления политической партией указанного отчета.
Результаты проверки сводных финансовых отчетов политических партий доводятся до сведения
соответствующих политических партий и размещаются ЦИК России на данном сайте, а также
публикуются в общероссийских периодических печатных изданиях.
ЦИК России (Протокол заседания от 9 декабря 2005 г. N 162-1-4) одобрен Порядок
организации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными
комиссиями субъектов Российской Федерации проверок сведений о поступлении и расходовании
84
средств политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных
структурных подразделений, сводных финансовых отчетов политических партий <1>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2005. N 12.
Формы сводного финансового отчета политической партии и сведений о поступлении и
расходовании
средств
политической
партии,
ее
регионального
отделения,
иного
зарегистрированного структурного подразделения утверждены Постановлением ЦИК России от 28
сентября 2005 г. N 153/1025-4 <1>.
-------------------------------<1> Российская газета. N 222. 2005.
13. Пункт 13 комментируемой статьи наделяет ЦИК России полномочиями по изданию
инструкций по вопросам единообразного применения комментируемого Закона. Такие инструкции,
обязательные для исполнения, полностью соответствуют понятию нормативных правовых актов
(см. комментарий к ст. 11 Закона).
В силу п. 13 ст. 20 комментируемого Закона издаваемые ЦИК России инструкции
государственной регистрации не подлежат.
14. В пункте 14 рассматриваемой статьи предусмотрено право ЦИК России давать
заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации комментируемому Закону, а также иным федеральным законам, регулирующим
избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации.
Такие заключения, как предусмотрено в ст. 31 Регламента ЦИК России, вносятся этой
комиссией в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а в необходимых
случаях и в федеральные органы государственной власти, иные государственные органы.
Вопросы о внесении таких заключений решаются исключительно на заседаниях ЦИК России.
15. Согласно Регламенту ЦИК России официальным печатным органом комиссии является
журнал "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" (ст. 7).
Предусмотрено, что постановления, инструкции и иные нормативные акты ЦИК России
публикуются в установленные федеральными конституционными законами, федеральными
законами сроки в указанном журнале, а также передаются в СМИ и размещаются на интернетсайте ЦИК России (ст. 47).
Постановлением ЦИК России от 24 января 2001 г. N 120/1204-3 <1> утверждены:
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2001. N 1.
Основные
направления
издательского
обеспечения
деятельности
Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации;
Положение о журнале "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации" в новой редакции.
Адрес сайта ЦИК России - www.cikrf.ru.
Статья 22. Общие условия формирования избирательных комиссий субъектов Российской
Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных
комиссий, территориальных, участковых комиссий
Комментарий к статье 22
1, 2. В соответствии с положениями п. 6 ст. 23, п. 7 ст. 24, п. 6 ст. 25, п. 6 ст. 26, п. 4 ст. 27
комментируемого Закона избирательные комиссии формируют: ИКСРФ - законодательный
(представительный) орган государственной власти и высшее должностное лицо (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации; ТИК ИКСРФ; ИКМО - представительный орган муниципального образования; ОИК, УИК - вышестоящая
избирательная комиссия.
Как разъяснено в п. 1.2 Методических рекомендаций о порядке формирования
избирательных комиссий, с учетом ч. 3 ст. 16 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ
кандидатуры для формирования ТИК, ИКМО, ОИК, УИК предлагают:
а) политические партии, а также их региональные и иные структурные подразделения, в
случае если уставом политической партии им делегировано право самостоятельно принимать
участие в решении вопросов, связанных с выборами на соответствующей территории, либо если
право вносить предложения по кандидатурам им делегировано полномочным (руководящим)
органом политической партии;
85
б) иные общественные объединения, созданные в любой организационно-правовой форме
(общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные
учреждения, органы общественной самодеятельности) в соответствии с Федеральными законами
"Об общественных объединениях", "О некоммерческих организациях", "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О профессиональных союзах,
их правах и гарантиях деятельности", "О благотворительной деятельности и благотворительных
организациях";
в) избирательный блок "Родина" (народно-патриотический союз)", выдвинувший
федеральный список кандидатов, допущенный к распределению депутатских мандатов в
Государственной Думе четвертого созыва, а также избирательные блоки, выдвинувшие списки
кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в законодательном
(представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской
Федерации созыва, действующего на момент формирования соответствующей избирательной
комиссии, а при формировании ТИК, ИКМО, ОИК по выборам в ОМСУ, УИК - также избирательные
блоки, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в
представительном органе муниципального образования созыва, действующего на момент
формирования соответствующей избирательной комиссии;
г) собрания избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы;
д) представительный орган муниципального образования (за исключением внесения
предложений при формировании соответствующих ИКМО);
е) при формировании ТИК - ТИК предыдущего состава, при формировании ИКМО - ИКСРФ,
ИКМО предыдущего состава, а при формировании избирательной комиссии поселения - также
избирательная комиссия муниципального района.
Согласно п. 5 ст. 23 комментируемого Закона кандидатуры для формирования ИКСРФ
наряду с субъектами, указанными в п. 1 комментируемой статьи, предлагают представительные
органы муниципальных образований, ИКСРФ предыдущего состава, ЦИК России.
3, 3.1. Пункты 3 и 3.1 статьи устанавливают гарантии сохранения за избирательными
объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к распределению депутатских
мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной
власти субъекта Российской Федерации, представительном органе муниципального образования,
права внесения предложений по кандидатурам в составы комиссий в случаях:
досрочного
прекращения
полномочий
Государственной
Думы,
законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации,
представительного органа муниципального образования;
досрочного прекращения полномочий члена комиссии, назначенного по представлению
политической партии.
Предложения по кандидатурам в составы комиссий вносятся и рассматриваются в том же
порядке, что и при первоначальном формировании комиссий (данный порядок установлен в п. 7 ст.
23, п. 8 ст. 24, п. 7 и 7.1 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 комментируемого Закона). Единственное
дополнительное требование предусмотрено в п. 3.1 комментируемой статьи: кандидатура на
замещение вакантного места при досрочном прекращении полномочий члена комиссии должна
быть представлена не позднее чем за три дня до истечения сроков, установленных в п. 11 ст. 29
комментируемого Закона для назначения нового члена комиссии вместо выбывшего.
В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 16 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ члены
избирательных комиссий с правом решающего голоса, назначенные до 5 августа 2005 г. по
представлению избирательных блоков, списки кандидатов которых допущены к распределению
депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта Российской Федерации, представительном органе
муниципального образования созыва, действующего на 5 августа 2005 г., осуществляют свои
полномочия до истечения срока полномочий комиссии, в состав которой они назначены. В случае
досрочного прекращения полномочий такого члена избирательной комиссии вакантное место
может замещаться по представлению органа избирательного блока или избирательного
объединения, уполномоченного выступать от имени избирательного блока в течение срока
полномочий
Государственной
Думы,
законодательного
(представительного)
органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа
муниципального образования указанного созыва. Избирательные блоки, выдвинувшие списки
кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе,
законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской
Федерации, представительном органе муниципального образования, до истечения срока
полномочий соответствующего органа сохраняют право на внесение предложений по
кандидатурам членов избирательных комиссий с правом решающего голоса при формировании
новых составов указанных избирательных комиссий.
86
Соответственно в п. 5.3 Методических рекомендаций о порядке формирования
избирательных комиссий разъяснено, что от имени избирательного блока "Родина" (народнопатриотический союз)", допущенного к распределению депутатских мандатов в Государственной
Думе четвертого созыва, в соответствии с п. 5.1 Соглашения о создании избирательного блока
"Родина" (народно-патриотический союз)" и п. 4.3 разд. II Положения об уполномоченном органе
избирательного блока - Высшем совете избирательного блока "Родина" (народно-патриотический
союз)" правом вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий наделен
Высший совет избирательного блока. Политическая партия "РОДИНА" не является
правопреемницей избирательного блока "Родина" (народно-патриотический союз)", поэтому на
кандидатуры в состав избирательных комиссий, предложенные политической партией "РОДИНА",
не распространяются преференции, предусмотренные для избирательного блока "Родина"
(народно-патриотический союз)".
4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит запрет на назначение в избирательную
комиссию более одного представителя от каждой политической партии, от каждого избирательного
объединения, иного общественного объединения, что направлено на обеспечение равенства
представительства общественных объединений в избирательных комиссиях.
Политическим партиям, избирательным объединениям, иным общественным объединениям
запрещено предлагать одновременно несколько кандидатур для назначения в состав одной
комиссии. Реализовать же указанными общественными объединениями право предложения
кандидатур в случае, если предложенная кандидатура отвергнута, позволяют сроки формирования
комиссий, устанавливаемые по правилам п. 8 комментируемой статьи.
Предлагаемая политической партией, иным общественным объединением кандидатура
должна соответствовать требованиям, предъявляемым к членам избирательных комиссий (о
требованиях к членам избирательных комиссий см. комментарий к ст. 29 Закона). Как отмечено в
п. 3.3 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий,
ответственность за соблюдение этих требований несут субъект права предложения кандидатуры и
предлагаемое в качестве кандидатуры лицо, а при назначении кандидатуры в состав
избирательной комиссии - также орган, формирующий избирательную комиссию.
5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает запрет на формирование более половины
ИКСРФ, ИКМО, ОИК, ТИК, УИК из числа государственных и муниципальных служащих.
Понятие государственных служащих дано в ст. 10 Федерального закона "О системе
государственной службы Российской Федерации":
федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную
служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий
денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета;
государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин,
осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной
гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание
(вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В
случаях, предусмотренных федеральным законом, такой служащий может получать денежное
содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.
Должности государственной службы перечислены в ст. 8 Федерального закона "О системе
государственной службы Российской Федерации", а должности государственной гражданской
службы - в ст. 9 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской
Федерации".
Муниципальным служащим, согласно ст. 7 Федерального закона "Об основах муниципальной
службы в Российской Федерации" (в ред. от 13 апреля 1999 г. <1>), является гражданин
Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, исполняющий в порядке, определенном
уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами
субъекта Российской Федерации, обязанности по муниципальной должности муниципальной
службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, не
замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по
техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются
муниципальными служащими. Муниципальные должности муниципальной службы перечислены в
ст. 8 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации".
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1999. N 16. Ст. 1933.
Ограничение по числу государственных и муниципальных служащих может не применяться
при формировании участковых комиссий на избирательных участках, образованных на
территориях воинских частей, расположенных в обособленных, удаленных от населенных пунктов
местностях, а также за пределами территории Российской Федерации.
87
6. Согласно п. 6 комментируемой статьи обязательным условием назначения гражданина в
состав комиссии является получение его согласия на вхождение в состав этой комиссии. Как
указано в п. 1.1.6 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий,
письменное согласие гражданина, кандидатура которого предлагается для назначения в состав
избирательной комиссии, представляется, как правило, субъектом, вносящим соответствующее
предложение, в орган, формирующий ее состав, вместе с иными необходимыми документами.
Рекомендованная ЦИК России примерная форма письменного согласия кандидата на его
назначение в состав ТИК приведена в приложении 2 к Методическим рекомендациям о порядке
формирования избирательных комиссий.
Следует иметь в виду, что согласно разъяснениям, данным в Обзоре судебной практики
Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 г., утв. Постановлением
Президиума ВС РФ от 23 и 30 июня 2004 г. <1>, кандидат в состав избирательной комиссии,
выдвинутый субъектом, вносящим соответствующее предложение, не имеет права на оспаривание
решения об отказе включить его в состав избирательной комиссии, если субъект инициативы это
решение не оспаривает.
-------------------------------<1> Бюллетень ВС РФ. 2004. N 11.
7. Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает гарантии формирования избирательных
комиссий в случаях, если уполномоченные на то органы государственной власти, ОМСУ, комиссии
не назначат ее состав или его часть в срок, установленный законом, либо если на
соответствующей территории отсутствует указанный орган государственной власти, орган
местного самоуправления, либо если соответствующая комиссия не сформирована. В этих
случаях состав или часть состава ИКСРФ назначается ЦИК России, ИКМО, городского округа,
внутригородской территории города федерального значения - ИКСРФ, избирательной комиссии
поселения - ИКМО, иной комиссии - вышестоящей комиссией с соблюдением установленных
требований.
Положение п. 7 комментируемой статьи не означает упрощения общего порядка
формирования избирательных комиссий - без приема предложений политических партий и других
полномочных участников избирательного процесса и соблюдения определенных сроков. Данная
правовая позиция выражена в Определении КС РФ от 24 мая 2005 г. N 250-О <1>. В то же время,
как указал КС РФ, из смысла п. 7 комментируемой статьи не вытекает, что содержащиеся в нем
положения распространяются на случаи, когда представительный орган муниципального
образования сформировал состав ИКМО численностью, превышающей установленную законом
субъекта Российской Федерации (в период до 1 января 2005 г.). Признание судом такого решения
представительного органа муниципального образования незаконным влекло обязанность
представительного органа привести численный состав ИКМО в соответствие с требованиями
закона.
-------------------------------<1> Вестник КС РФ. 2005. N 6.
8. Согласно п. 8 комментируемой статьи сроки формирования комиссий и сроки приема
предложений по составу комиссий должны устанавливаться федеральными конституционными
законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Определяются также периоды, не меньше которых законами должны устанавливаться
периоды приема органами, формирующими комиссии, предложений по составу комиссий: для
комиссий, действующих на постоянной основе, период приема предложений должен составлять не
менее одного месяца, а для иных комиссий - не менее десяти дней.
Как отмечено в Определении ВС РФ от 10 ноября 2003 г. N 38-Г03-9 <1>, избирательное
законодательство предусматривает стадию как приема предложений по составу избирательных
комиссий, которые необходимо сформировать, так и непосредственного формирования
избирательных комиссий, и прием предложений по составу комиссий является этапом подготовки к
формированию избирательных комиссий. Их формирование фактически представляет собой
принятие решения о назначении членов соответствующих комиссий с правом решающего голоса.
-------------------------------<1> СПС.
Согласно разъяснению, данному в п. 1.1.8 Методических рекомендаций о порядке
формирования избирательных комиссий, сроки подачи предложений по кандидатурам в их состав
следует отсчитывать со дня публикации сообщения о предстоящем формировании комиссий в
СМИ либо обнародования иным способом (например, при отсутствии в муниципальном
образовании СМИ сообщение о приеме предложений по составу участковой избирательной
88
комиссии может быть размещено на специальном стенде) в соответствии с порядком исчисления
сроков, установленным в ст. 11.1 комментируемого Закона.
Статья 23. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий субъектов
Российской Федерации
Комментарий к статье 23
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет правовой статус ИКСРФ: государственные
органы субъектов Российской Федерации, организующие подготовку и проведение выборов,
референдумов в Российской Федерации в соответствии с комментируемым Законом, иными
федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации.
Место ИКСРФ в системе органов государственной власти субъектов Российской Федерации
аналогично месту ЦИК России в системе федеральных органов государственной власти (см.
комментарий к ст. 21 Закона).
ИКСРФ являются избирательными комиссиями, а также комиссиями референдума,
организующими соответственно выборы в органы государственной власти субъектов Российской
Федерации и их референдумы.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи ИКСРФ, как и ЦИК России, действуют на постоянной
основе и являются юридическими лицами.
В гражданско-правовых отношениях ИКСРФ участвуют как некоммерческие организации.
Организационно-правовой формой ИКСРФ как юридического лица является учреждение, а именно
государственное бюджетное учреждение, созданное субъектом Российской Федерации и
финансируемое из его бюджета.
3. В пункте 3 статьи определен срок полномочий ИКСРФ, совпадающий со сроком
полномочий ЦИК России: четыре года. Предусматриваются следующие случаи продления
полномочий ИКСРФ в период:
избирательной кампании, в которой участвует данная ИКСРФ, - до окончания кампании (о
периоде избирательной кампании см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 19). Из данного положения
предусмотрено исключение - оно не применяется при проведении повторных и дополнительных
выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации;
со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым
является день регистрации инициативной группы по его проведению) и до окончания его кампании,
в которой участвует данная ИКСРФ, - до окончания кампании референдума (о периоде кампании
референдума см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 34).
Как указала ЦИК России в п. 1 Разъяснений порядка применения положений Закона,
регулирующих вопросы формирования ИКСРФ, нормы п. 8 ст. 22, п. 3 ст. 28 комментируемого
Закона должны быть учтены в региональном законодательстве таким образом, чтобы процедура
формирования нового состава ИКСРФ по времени (включая период приема предложений по
кандидатурам, оптимальные сроки их согласования и рассмотрения органами, осуществляющими
их назначение) завершалась до дня истечения срока полномочий прежнего состава ИКСРФ.
Первое заседание сформированной комиссии должно состояться не ранее этого дня в пределах
15 дней после вынесения решения о назначении членов комиссии в правомочном составе (не
менее двух третей).
4. Согласно п. 4 комментируемой статьи численный состав членов ИКСРФ с правом
решающего голоса определяется конституцией (уставом), законом субъекта Российской
Федерации. При этом определено рамочное число членов ИКСРФ с правом решающего голоса - их
не может быть менее 10 и более 14. С учетом требований п. 6 комментируемой статьи число
членов ИКСРФ с правом решающего голоса может быть только четное, соответственно 10, 12 или
14.
5 - 9. Пункты 5 - 9 комментируемой статьи устанавливают порядок формирования ИКСРФ.
В соответствии с п. 5 и 6 комментируемой статьи ИКСРФ формируется:
законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта
Российской Федерации, который назначает половину членов ИКСРФ (5, 6 или 7 членов
соответственно);
высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), который
назначает другую половину членов ИКСРФ (5, 6 или 7 членов соответственно).
В пункте 5 статьи говорится, что полномочиями предложения кандидатур для формирования
ИКСРФ обладают политические партии, выдвинувшие списки кандидатов, допущенные к
распределению
депутатских
мандатов
в
Государственной
Думе,
законодательном
(представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской
89
Федерации, иные общественные объединения, а также представительные органы муниципальных
образований, ИКСРФ предыдущего состава, ЦИК России. От имени политических партий,
федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в
Государственной Думе четвертого созыва, имеют право вносить предложения по кандидатурам в
состав избирательных комиссий политическая партия "Коммунистическая партия Российской
Федерации", политическая партия "Либерально-демократическая партия России", Всероссийская
политическая партия "Единая Россия" (Постановление ЦИК России от 19 декабря 2003 г. N 71/6154 <1>).
-------------------------------<1> Российская газета. N 256. 2003.
В пунктах 7 и 9 рассматриваемой статьи закреплены гарантии реализации данных
предложений при формировании ИКСРФ.
Так, согласно п. 7 не менее одной второй числа членов ИКСРФ должны быть назначены из
кандидатур, предложенных политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки
кандидатов, допущенными к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, а
также политическими партиями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к
распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом ни одна из указанных
категорий субъектов выдвижения кандидатур не имеет приоритета перед другой при назначении
членов ИКСРФ.
Не менее одной второй числа членов ИКСРФ из таких кандидатур назначает как
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации, так и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Это
означает, что при установленном числе членов ИКСРФ с правом решающего голоса в 10 или 12
членов число членов, назначенных из кандидатур, предложенных такими политическими
партиями, должно составлять не менее 6 (каждый из уполномоченных субъектов обязан назначить
не менее 3). Соответственно при установленном числе в 14 членов - не менее 8 (не менее чем по
4 от каждого субъекта назначения).
Как законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации, так и его высшее должностное лицо (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти) в силу п. 9 статьи обязаны назначить не менее
одного члена ИКСРФ из числа кандидатур, предложенных ЦИК России.
В пункте 8 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции предусматривалась
гарантия замещения вакантного места в случае досрочного прекращения полномочий члена
ИКСРФ, назначенного по представлению политической партии, избирательного блока, по
представлению той же политической партии, того же избирательного блока. Пункт 8 утратил силу в
соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, которым одновременно в ст. 22
комментируемого Закона введен пункт 3.1, воспроизводящий данную гарантию.
10. Пункт 10 комментируемой статьи содержит перечень основных функций,
осуществляемых ИКСРФ, и полномочий, которыми она наделяется для осуществления этих
функций.
Приведенный в п. 10 статьи перечень не является закрытым: ИКСРФ осуществляет и иные
полномочия в соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами,
конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации. В частности, дополнительно
полномочия ИКСРФ регламентированы при подготовке и проведении: федерального референдума
- Законом о референдуме (ст. 31), выборов в федеральные органы государственной власти Законом о выборах Президента РФ (ст. 20), Законом о выборах депутатов Государственной Думы
(ст. 26).
11. Обжалование в ИКСРФ решений и действий (бездействия) избирательных комиссий
муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий города федерального
значения и их должностных лиц, нарушающих избирательные права граждан и право граждан на
участие в референдуме, предусмотрено в п. 7 ст. 75 комментируемого Закона. При этом следует
иметь в виду, что согласно п. 4 указанной статьи решения комиссий об итогах голосования, о
результатах выборов, референдумов обжалуются только в суды соответствующего уровня. ИКСРФ
обязана по результатам рассмотрения жалобы принять решение в соответствии с п. 6 ст. 75
комментируемого Закона.
12. Если согласно п. 15 ст. 21 Закона ЦИК России имеет официальный печатный орган в
обязательном порядке, то п. 12 комментируемой статьи только предусматривает возможность
наличия у ИКСРФ официального печатного органа. По аналогии с официальным печатным
органом ЦИК России официальные печатные органы ИКСРФ издаются в форме журналов с
90
названиями, включающими слово "вестник" и наименование избирательной комиссии
соответствующего субъекта Российской Федерации.
Адреса сайтов ИКСРФ в интернет-портале ЦИК России указаны в приложении к Порядку
размещения данных ГАС "Выборы" в Интернете.
Статья 24. Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных
образований
Комментарий к статье 24
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет понятие ИКМО посредством обозначения
основных выполняемых ею функций: избирательная комиссия, организующая в соответствии с
законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования подготовку и
проведение выборов в ОМСУ, местного референдума.
Следует отметить, что в ч. 1 ст. 39 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 21 июля
2005 г.) основные функции, выполняемые ИКМО, обозначены несколько шире: ИКМО организует
подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву
депутата, члена выборного ОМСУ, выборного должностного лица местного самоуправления,
голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования
муниципального образования.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи ИКМО - муниципальный орган, не входящий в
структуру ОМСУ. Данное положение закреплено также в ч. 2 ст. 39 Закона о местном
самоуправлении (в ред. от 21 июля 2005 г.).
Такой статус ИКМО согласуется с понятием ОМСУ, определение которого дано в п. 1 ст. 2
Закона о местном самоуправлении: ОМСУ - это избираемые непосредственно населением и (или)
образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные
собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Если по порядку
формирования ИКМО соответствуют понятию ОМСУ (речь не идет о случаях возложения
полномочий ИКМО на ТИК), то по выполняемым функциям и соответствующим этим функциям
полномочиям ИКМО к ОМСУ отнесены быть не могут.
3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает возможность наделения ИКМО статусом
юридического лица. Этот статус юридического лица может быть придан ИКМО только
муниципальным правовым актом, т.е. уставом муниципального образования, нормативным
правовым актом ОМСУ.
В случае наделения ИКМО статусом юридического лица комиссия в гражданско-правовых
отношениях участвует как некоммерческая организация. Организационно-правовой формой ИКМО
как юридического лица является учреждение, а именно муниципальное бюджетное учреждение,
созданное ОМСУ и финансируемое из местного бюджета.
4. В пункте 4 комментируемой статьи выражена возможность возложения полномочий ИКМО
на ТИК, как и в п. 4 ст. 26 комментируемого Закона - возможность возложения полномочий ТИК на
ИКМО.
Решение о возложении полномочий ИКМО на ТИК принимает соответствующая ИКСРФ на
основании обращения представительного органа этого муниципального образования. В случае,
если на территории муниципального образования образуется несколько ТИК, полномочия ИКМО
могут быть возложены на одну из них.
Согласно п. 4 комментируемой статьи порядок возложения полномочий ИКМО на ТИК в
случае отсутствия представительного органа муниципального образования может быть
установлен законом субъекта Российской Федерации. В этой связи следует отметить, что в силу п.
2 ч. 1 ст. 85 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 28 декабря 2004 г.) в целях обеспечения
подготовки и проведения выборов в ОМСУ вновь образованных муниципальных образований
законом субъекта Российской Федерации может предусматриваться:
формирование избирательных комиссий вновь образованных муниципальных районов и
городских округов законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации, формирование избирательных комиссий вновь образованных
городских и сельских поселений представительным органом муниципального района, в состав
которого входят указанные поселения;
возложение полномочий избирательных комиссий вновь образованных муниципальных
образований на ТИК;
осуществление ТИК отдельных полномочий, связанных с обеспечением деятельности
ИКСРФ по формированию избирательных комиссий вновь образованных муниципальных
образований в соответствии с комментируемым Законом.
ЦИК России в п. 2.2 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных
комиссий рекомендовал положения п. 4 комментируемой статьи реализовывать в целях
91
исключения дублирования функций ТИК и ИКМО по организации выборов на одной и той же
территории, например в ОМСУ муниципального района, в том числе в случае, если территория
этого района и территория, подведомственная ТИК, полностью совпадают. При этом на ТИК могут
быть возложены полномочия как избирательной комиссии муниципального района, так и
избирательной комиссии поселения (избирательных комиссий поселений), расположенного
(расположенных) в границах соответствующего района.
В пункте 2.4 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий
отмечено, что срок исполнения ТИК полномочий ИКМО не находится в жесткой зависимости от
истечения срока полномочий ТИК соответствующего состава. Если в решении ИКСРФ о
возложении полномочий ИКМО на ТИК указано, на какой срок такие полномочия возлагаются, ТИК
исполняет эти полномочия до истечения этого срока, если не указано - то до того момента, пока
соответствующим решением не будет определено иное, независимо от сроков формирования
нового состава ТИК. Исполнение ТИК полномочий ИКМО не является препятствием для
формирования по истечении четырехлетнего срока полномочий ТИК в новом составе
(аналогичный подход применяется и в случае возложения полномочий ТИК на ИКМО).
5. В пункте 5 комментируемой статьи определен срок полномочий ИКМО, совпадающий со
сроком полномочий ЦИК России и ИКСРФ: четыре года.
Предусматриваются случаи продления полномочий ИКСРФ в период:
избирательной кампании, в которой участвует данная ИКМО, - до окончания кампании (о
периоде избирательной кампании см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 19). Из данного положения
предусмотрено исключение - оно не применяется при проведении повторных и дополнительных
выборов депутатов ОМСУ;
со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым
является день регистрации инициативной группы по его проведению) и до окончания кампании
референдума, в которой участвует данная ИКМО, - до окончания его кампании (о периоде
кампании референдума см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 34).
Кроме того, предусматривается возможность досрочного прекращения полномочий ИКМО
законом субъекта Российской Федерации в случае преобразования муниципального образования.
Днем досрочного прекращения полномочий такой ИКМО является день вступления в силу закона
субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования. Такое
преобразование регламентировано положениями ст. 13 Закона о местном самоуправлении, в ч. 1
которой определено, что преобразованием муниципальных образований является их
объединение, разделение, а также изменение статуса городского поселения в связи с наделением
его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
6 - 9. Согласно ч. 3 ст. 39 Закона о местном самоуправлении (в ред. от 21 июля 2005 г.)
порядок формирования и полномочия ИКМО устанавливаются федеральным законом и
принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации, а также уставами
муниципальных образований.
Соответственно п. 6 - 9 комментируемой статьи содержат положения о порядке
формирования ИКМО, которые должны учитываться при принятии законодательных актов
субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, регламентирующих порядок
формирования ИКМО.
В частности, в п. 6 комментируемой статьи определено рамочное число членов ИКМО с
правом решающего голоса - их не может быть менее 5 и более 11.
Пункт 7 статьи содержит перечень субъектов права внесения предложений по составу ИКМО
(см. комментарий к ст. 22 Закона).
В пункте 8 статьи говорится об обязанности органа муниципального образования назначить
не менее одной второй от общего числа членов ИКМО из кандидатур, предложенных:
политическими партиями, выдвинувшими федеральные списки кандидатов, допущенными к
распределению депутатских мандатов в Государственной Думе. О политических партиях,
федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в
Государственной Думе четвертого созыва, см. комментарий к ст. 23 Закона;
политическими
партиями,
выдвинувшими
списки
кандидатов,
допущенными
к
распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта Российской Федерации;
избирательными объединениями, выдвинувшими списки кандидатов, допущенными к
распределению депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования.
При применении данных положений ЦИК России в п. 4.2 Методических рекомендаций о
порядке формирования избирательных комиссий рекомендовал руководствоваться следующим:
если представленная кандидатура не соответствует требованиям, предъявляемым к членам
избирательной комиссии, орган, формирующий комиссию, сообщает об этом политической партии,
иному избирательному объединению, представившим данную кандидатуру, с тем чтобы они могли
представить другую кандидатуру до окончания периода сбора предложений в состав
92
избирательной комиссии. Такое сообщение должно быть документально подтверждено. Если
предложенная кандидатура соответствует предъявляемым к членам избирательной комиссии
требованиям, то орган, формирующий избирательную комиссию, не вправе предъявлять к ней
какие-либо дополнительные требования, а также требовать ее замены;
если количество предложений, внесенных названными субъектами права внесения
предложений о кандидатурах в состав избирательных комиссий, окажется недостаточным,
остальные члены избирательных комиссий назначаются из числа кандидатур, предложенных
иными субъектами права внесения предложений о кандидатурах в состав избирательных
комиссий;
если общее количество кандидатур, предложенных политическими партиями, иными
избирательными объединениями, превышает одну вторую от установленного числа членов данной
избирательной комиссии, целесообразно, чтобы они были назначены в ее состав с соблюдением
численности членов и требований комментируемого Закона соответствующим органом с учетом
максимального представительства в составе избирательной комиссии кандидатур, предложенных
указанными политическими партиями, иными избирательными объединениями, а также
профессиональной подготовленности к исполнению полномочий члена избирательной комиссии с
правом решающего голоса (образование, опыт работы и т.п.). Уполномоченные органы при
назначении членов избирательных комиссий должны иметь в виду, что Закон не называет
приоритеты среди субъектов права внесения предложений о кандидатурах в состав
избирательных комиссий.
Пункт 9 комментируемой статьи обязывает представительный орган:
муниципального района, городского округа, внутригородской территории города
федерального значения назначить не менее двух членов избирательной комиссии
муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального
значения на основе поступивших предложений ИКСРФ;
поселения назначить не менее двух членов избирательной комиссии поселения на основе
поступивших предложений избирательной комиссии муниципального района.
10. В пункте 10 комментируемой статьи содержится перечень основных функций,
осуществляемых ИКМО, и полномочий, которыми она наделяется для осуществления этих
функций. Этот перечень не является закрытым: ИКМО осуществляет и иные полномочия в
соответствии с комментируемым Законом, конституцией (уставом), законами субъекта Российской
Федерации, уставом муниципального образования.
Статья 25. Порядок формирования и полномочия окружных избирательных комиссий
Комментарий к статье 25
1. Действующее законодательство предусматривает формирование ОИК только при
проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ,
но не в федеральные органы государственной власти по одно- и (или) многомандатным
избирательным округам (см. комментарий к ст. 18 Закона).
Согласно п. 1 комментируемой статьи полномочия ОИК могут возлагаться на иные
избирательные комиссии - на ИКСРФ, ТИК, ИКМО, УИК.
Как разъяснено в п. 2.5 Методических рекомендаций о порядке формирования
избирательных комиссий, в связи с тем, что в силу комментируемого Закона формирование ОИК
при проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации,
ОМСУ не является обязательным, законодатель субъекта Российской Федерации, определяя
систему избирательных комиссий при проведении выборов по мажоритарной избирательной
системе, вправе самостоятельно решить вопрос о необходимости включения ОИК в систему
избирательных комиссий. Подход, в соответствии с которым ОИК не формируются, а их
полномочия возлагаются на иные избирательные комиссии, нашел отражение в модельном законе
субъекта Российской Федерации "О выборах депутатов представительного органа муниципального
района" (выписка из Протокола заседания ЦИК России от 29 декабря 2005 г. N 164-4-4). При
возложении полномочий ОИК по выборам в ОМСУ на УИК последние должны быть сформированы
в сроки, обеспечивающие выполнение ими избирательных действий, относящихся к компетенции
ОИК.
2. ОИК, как и УИК, в отличие от других избирательных комиссий не являются постоянно
действующими органами и формируются только на период, в который готовятся и проводятся
соответствующие выборы.
В пункте 2 комментируемой статьи установлены правила, по которым определяется момент
прекращения полномочий ОИК:
по общему правилу - через два месяца со дня официального опубликования результатов
выборов;
93
в случае если в вышестоящую комиссию или в суд поступили жалобы (заявления) на
действия (бездействие) ОИК, в результате которых был нарушен порядок подсчета голосов, - со
дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу
судебного решения по жалобе (заявлению). В противном случае отсутствовал бы орган, чьи
действия (бездействие) обжалуются (оспариваются).
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи законом субъекта Российской Федерации
устанавливается число членов ОИК с правом решающего голоса, причем как конкретное, так и
рамочное (в определенных пределах, не менее и не более конкретного числа). В пункте 8.3
Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий разъяснено, что в
случае, если в законе субъекта Российской Федерации определено рамочное количество членов
ОИК, число членов конкретной ОИК устанавливает вышестоящая избирательная комиссия.
4, 5. В пунктах 4 и 5 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции приводился
порядок формирования ОИК в федеральные органы государственной власти. В связи с тем что в
результате изменений избирательного законодательства ОИК при проведении выборов
федерального уровня не формируются, п. 4 и 5 в соответствии с Федеральным законом от 21
июля 2005 г. N 93-ФЗ из комментируемой статьи исключены.
6. В пункте 6 комментируемой статьи говорится о том, что формирование ОИК по выборам в
органы государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ осуществляет
вышестоящая комиссия, а также определяется перечень субъектов права внесения предложений
по составу ОИК (об указанных субъектах см. комментарий к ст. 22 Закона).
7, 7.1. Пункты 7 и 7.1 содержат обязанность вышестоящей избирательной комиссии
назначить не менее одной второй от общего числа членов ОИК по выборам в органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ соответственно из кандидатур,
предложенных указанными в этих пунктах политическими партиями, избирательными
объединениями. О порядке применения положений п. 7 и 7.1 статьи см. комментарий к ст. 24
Закона.
8. В пункте 8 статьи перечислены основные функции, осуществляемые ОИК, и полномочия,
которыми наделяется ОИК для осуществления этих функций. Данный перечень не является
закрытым: ОИК осуществляет и иные полномочия в соответствии с комментируемым Законом,
конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации, а при проведении выборов в
ОМСУ - и уставом муниципального образования.
Статья 26. Порядок формирования и полномочия территориальных комиссий
Комментарий к статье 26
1. Согласно п. 1 комментируемой статьи ТИК, как и ИКСРФ, относятся к государственным
органам субъектов Российской Федерации. Однако в отличие от ИКСРФ, статус которой определен
в ст. 22 комментируемого Закона, положение ТИК в системе государственных органов в субъектах
Российской Федерации подлежит определению их законами.
2. ТИК, как и ЦИК России, и ИКСРФ, и ИКМО, действуют на постоянной основе. Данная
норма п. 2 комментируемой статьи соответствует статусу ТИК как государственного органа, ТИК
осуществляет свою деятельность не только в период подготовки и проведения конкретных
выборов, референдума.
3. Пункт 3 комментируемой статьи определяет срок полномочий ТИК, совпадающий со
сроком полномочий ЦИК России, ИКСРФ и ИКМО: четыре года. Предусмотрены случаи продления
полномочий ТИК в период:
избирательной кампании, в которой участвует данная ТИК, - до окончания избирательной
кампании (о периоде избирательной кампании см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 19). Следует
иметь в виду, что никаких исключений для случаев проведения повторных или дополнительных
выборов (как это сделано в отношении положения о продлении полномочий ЦИК России, ИКСРФ,
ИКМО) данное правило не предусматривает;
со дня назначения референдума (но не со дня начала кампании референдума, которым
является день регистрации инициативной группы по его проведению) и до окончания его кампании,
в которой участвует данная ТИК, - до окончания кампании референдума (о периоде кампании
референдума см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 34).
4. В пункте 4 комментируемой статьи говорится о возможности наделения ТИК статусом
юридического лица. Этот статус может быть придан законом субъекта Российской Федерации.
В случае наделения ТИК статусом юридического лица комиссия в гражданско-правовых
отношениях участвует как некоммерческая организация. Организационно-правовой формой ИКМО
как юридического лица является учреждение, а именно государственное бюджетное учреждение,
созданное субъектом Российской Федерации и финансируемое из его бюджета.
94
В соответствии с п. 4 комментируемой статьи возможно также возложение полномочий ТИК
по решению соответствующей ИКСРФ, принятому по согласованию с представительным органом
муниципального образования, на соответствующую ИКМО.
В Методических рекомендациях о порядке формирования избирательных комиссий
рекомендовано ИКСРФ в случае предполагаемого возложения полномочий ТИК на ИКМО
использовать свои права как при выдвижении кандидатур для назначения в состав ИКМО, так и
при внесении предложений по кандидатуре председателя избирательной комиссии
муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального
значения (п. 2.3). Срок исполнения ТИК полномочий ИКМО не находится в жесткой зависимости от
истечения срока полномочий ТИК соответствующего состава (п. 2.4). Если в решении ИКСРФ о
возложении полномочий ИКМО на ТИК указано, на какой срок такие полномочия возлагаются, ТИК
исполняет эти полномочия до истечения данного срока, если не указано - то до того момента, пока
соответствующим решением не будет определено иное, независимо от сроков формирования
нового состава ТИК. Исполнение ТИК полномочий ИКМО не является препятствием для
формирования по истечении четырехлетнего срока полномочий ТИК в новом составе
(аналогичный подход применяется и в случае возложения полномочий ТИК на ИКМО).
Как уже говорилось, на ТИК России могут возлагаться полномочия ИКМО по решению
соответствующей ИКСРФ, принятому на основании обращения представительного органа этого
муниципального образования (см. комментарий к ст. 24 Закона).
Согласно п. 1 ст. 25 комментируемого Закона на ТИК России могут быть возложены
полномочия ОИК. В пункте 2.6 Методических рекомендаций о порядке формирования
избирательных комиссий ЦИК России предписано учитывать, что в случае возложения на ТИК
полномочий ОИК по выборам в законодательный (представительный) орган государственной
власти субъекта Российской Федерации ТИК в соответствующих случаях принимает решения,
которые оформляются как решения ОИК и обжалуются в соответствии с п. 2 ст. 75
комментируемого Закона, ст. 26 ГПК РФ в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд
города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа (аналогичный
подход ЦИК России рекомендовано применять и в других случаях возложения полномочий одной
избирательной комиссии на другую).
5. В пункте 5 комментируемой статьи определено рамочное число членов ТИК с правом
решающего голоса - их не может быть менее 5 и более 14.
ЦИК России в Методических рекомендациях о порядке формирования избирательных
комиссий рекомендовано конкретный количественный состав ТИК определять исходя из числа
избирателей, зарегистрированных на соответствующей территории (п. 6.2). Количественный
состав каждой из ТИК рекомендовано утверждать тем же решением ИКСРФ, которым
утверждается перечень ТИК, подлежащих формированию (п. 6.3). Не исключается возможность
утверждения количественного состава ТИК и при принятии решения о ее персональном составе.
6. В пункте 6 комментируемой статьи говорится о том, что ТИК формируется ИКСРФ, а также
определяется перечень субъектов права внесения предложений по составу ТИК (об указанных
субъектах см. комментарий к ст. 22 Закона).
7. В пункте 7 комментируемой статьи установлена обязанность ИКСРФ назначить не менее
одной второй от общего числа членов ТИК из кандидатур, предложенных указанными в этом
пункте политическими партиями, избирательными объединениями.
В пункте 6.5 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий
ЦИК России рекомендовано на заседание ИКСРФ по вопросу формирования ТИК приглашать
представителей заинтересованных сторон, СМИ. В рамках отведенных законом сроков ИКСРФ
может сформировать ТИК с учетом особенностей территорий, объема работы по сбору и
обработке поступающих предложений, времени на получение от лиц, чьи кандидатуры
предложены к назначению в состав ТИК, письменных заявлений о согласии на такое назначение, а
также иных обстоятельств в различных, на ее усмотрение, вариантах: либо сформировать на
одном заседании все ТИК, либо при большом количестве ТИК сформировать на нескольких
заседаниях по утвержденному ИКСРФ графику (по группам территорий).
О порядке применений положения п. 7 статьи см. также комментарий к ст. 24 Закона.
8. Пункт 8 комментируемой статьи предусматривает особые случаи формирования ТИК.
Так, возможно формирование по решению ИКСРФ нескольких ТИК в пределах одной
административно-территориальной единицы с большим числом избирателей. Решение ИКСРФ о
формировании таких ТИК в обязательном порядке согласуется с ЦИК России. В пункте 6.3
Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий соответствующие
предложения рекомендовано представлять в ЦИК России для согласования не позднее чем за
месяц до предполагаемого вынесения решения.
ИКСРФ вправе сформировать одну либо несколько ТИК для руководства деятельностью
УИК, сформированных на избирательных участках, участках референдума, образованных на
судах, полярных станциях. Право ИКСРФ по формированию таких ТИК также предусмотрено при
95
подготовке и проведении: федерального референдума - в ч. 1 ст. 25 Закона о референдуме
(формирование специальных территориальных комиссий референдума), выборов в федеральные
органы государственной власти - в п. 2 ст. 14 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля
2005 г.), ч. 2 ст. 20 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Согласно федеральному закону ЦИК России вправе сформировать одну либо несколько ТИК
для руководства деятельностью УИК, сформированных на избирательных участках, участках
референдума, образованных за пределами территории Российской Федерации. В частности,
предусмотрено право ЦИК России по формированию таких специальных территориальных
комиссий референдума при подготовке и проведении: федерального референдума - в ч. 2 ст. 25
Закона о референдуме, выборов в федеральные органы государственной власти - в п. 3 ст. 14
Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 3 ст. 20 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы.
9. В пункте 9 комментируемой статьи содержится перечень основных функций,
осуществляемых ТИК, и полномочий, которыми она наделяется для осуществления этих функций.
Данный перечень не является закрытым: ТИК осуществляет и иные полномочия в соответствии с
комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законами
субъекта Российской Федерации. В частности, дополнительно полномочия ТИК регламентированы
при подготовке и проведении: федерального референдума - Законом о референдуме (ст. 32),
выборов в федеральные органы государственной власти - Законом о выборах Президента РФ (ст.
21), Законом о выборах депутатов Государственной Думы (ст. 27).
Статья 27. Порядок формирования и полномочия участковых комиссий
Комментарий к статье 27
1. В пункте 1 комментируемой статьи определена основная функция формирования УИК,
УКР: обеспечение процесса голосования избирателей, участников референдума и подсчета их
голосов.
В период кампании референдума, избирательной кампании формируются при подготовке и
проведении: федерального референдума - УКР (в соответствии с ч. 1 ст. 26 Закона о
референдуме), а выборов в федеральные органы государственной власти - УИК (согласно п. 1 ст.
15 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 21 Закона о выборах депутатов Государственной
Думы), не ранее чем за 30 дней и не позднее чем за 23 дня до дня голосования.
ЦИК России в п. 9.4 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных
комиссий предписано вышестоящим избирательным комиссиям при формировании УИК обратить
внимание на сжатые сроки их формирования. В связи с этим вышестоящая избирательная
комиссия непосредственно после опубликования уполномоченным лицом в соответствии с
требованиями п. 7 ст. 19 комментируемого Закона списков избирательных участков (либо
одновременно с их опубликованием) размещает в СМИ сообщение о предстоящем формировании
участковых избирательных комиссий.
Как указал ВС РФ в Определении от 27 октября 2004 г. N 91-Г04-6, начало процедуры
формирования УИК должно быть привязано ко времени сформирования избирательных участков;
сроки образования избирательных участков, участков референдума и опубликования
(обнародования) списков этих участков установлены в целях обеспечения возможности
сформировать в данные сроки участковые комиссии (см. также комментарий к ст. 19 Закона).
В пункте 1 комментируемой статьи предусмотрено, что на выборах в ОМСУ, при проведении
местного референдума полномочия УИК, УКР могут быть возложены на иную комиссию,
действующую в границах избирательного участка, участка референдума, например на
избирательную комиссию поселения.
2. УИК, как и ОИК, УКР, в отличие от других избирательных комиссий, комиссий
референдума не являются постоянно действующими органами и формируются только на период,
в который готовятся и проводятся соответствующие выборы, референдум.
В пункте 2 комментируемой статьи установлены правила, по которым определяется момент
прекращения полномочий УИК, УКР:
по общему правилу - через десять дней со дня официального опубликования результатов
выборов, референдума;
в случае если в вышестоящую комиссию или в суд поступили жалобы (заявления) на
действия (бездействие) УИК, УКР, в результате которых был нарушен порядок голосования и (или)
порядок подсчета голосов, - со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня
вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению). В противном случае
отсутствовал бы орган, чьи действия (бездействие) обжалуются (оспариваются).
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи число членов УИК с правом решающего
голоса определяется законом.
96
С учетом возможности совмещения дней голосования на выборах в органы государственной
власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ с днем голосования на выборах в федеральные
органы государственной власти при установлении количественного состава УИК в п. 9.2
Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий предписано
ориентироваться на соответствующие положения Законов о выборах Президента РФ и о выборах
депутатов
Государственной
Думы,
а
также
учитывать
численность
избирателей,
зарегистрированных на территории конкретного избирательного участка.
В силу п. 1 ст. 15 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 1 ст. 21
Закона о выборах депутатов Государственной Думы УИК формируется в следующем количестве в
зависимости от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка:
до 1000 избирателей - 3 - 9 членов УИК с правом решающего голоса;
от 1001 до 2001 избирателя - 7 - 12 членов УИК с правом решающего голоса;
более 2000 избирателей - 7 - 16 членов УИК с правом решающего голоса.
В пункте 1 ст. 15 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 1 ст. 21
Закона о выборах депутатов Государственной Думы предусмотрено, что в случае совмещения дня
голосования на выборах Президента РФ, на выборах депутатов Государственной Думы с днем
голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ
и (или) на референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме максимальное
количество членов УИК с правом решающего голоса может быть увеличено, но не более чем на
четыре члена комиссии. При этом дополнительная оплата труда (вознаграждение) данных членов
УИК, а также выплата им компенсации за период, в течение которого они были освобождены от
основной работы, производятся за счет средств соответствующего бюджета.
ЦИК России в п. 9.4 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных
комиссий указала, что информацию о количестве членов УИК должно содержать публикуемое в
СМИ сообщение о предстоящем формировании УИК. Количественный состав УИК может быть
также утвержден при принятии решения о персональном составе УИК.
4. В пункте 4 комментируемой статьи устанавливается, что УИК, УКР формирует
вышестоящая комиссия, а также определяется перечень субъектов права внесения предложений
по составу ТИК (об указанных субъектах см. комментарий к ст. 22 Закона).
Случаи и порядок формирования УКР на участке референдума, образованном на территории
воинской части, расположенной в обособленной, удаленной от населенных пунктов местности, в
труднодоступной или отдаленной местности, на судне, находящемся в плавании, или на полярной
станции, а также на участке референдума, образованном за пределами территории Российской
Федерации, при подготовке и проведении федерального референдума установлены в ч. 4 и 5 ст.
26 Закона о референдуме. Случаи и порядок формирования УИК на таких участках при подготовке
и проведении выборов в федеральные органы государственной власти определены в п. 4 и 5 ст.
15 Закона о выборах Президента РФ, ч. 4 и 5 ст. 21 Закона о выборах депутатов Государственной
Думы (об указанных участках референдума, избирательных участках см. комментарий к ст. 19
Закона).
5. Пункт 5 комментируемой статьи содержит обязанность вышестоящей комиссии назначить
не менее одной второй от общего числа членов УИК, УКР из кандидатур, предложенных
указанными в этом пункте политическими партиями, избирательными объединениями. О порядке
применения положения п. 5 статьи см. комментарий к ст. 24 Закона.
6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает перечень основных функций,
осуществляемых УИК, УКР, и полномочий, которыми они наделяются для осуществления этих
функций. Данный перечень не является закрытым: УИК, УКР осуществляют и иные полномочия в
соответствии с комментируемым Законом, иными федеральными законами, конституцией
(уставом), законами субъекта Российской Федерации. В частности, дополнительно полномочия
УКР при подготовке и проведении федерального референдума регламентированы в ст. 33 Закона
о референдуме. Полномочия УИК при подготовке и проведении выборов в федеральные органы
государственной власти - в ст. 22 Закона о выборах Президента РФ, ст. 28 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы.
Статья 28. Организация деятельности комиссий
Комментарий к статье 28
1. Коллегиальность, как и свободное, открытое и гласное обсуждение и решение вопросов,
входящих в компетенцию комиссий, является основой их деятельности. Закрепленный в п. 1
комментируемой статьи принцип коллегиальности выражается в том, что вопросы, входящие в
компетенцию комиссий, рассматриваются на ее заседаниях, правомочных при соблюдении
кворума, и решения по этим вопросам принимаются с учетом мнения всех или большинства
членов комиссий, путем голосования.
97
2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет критерий легитимности деятельности
комиссий: комиссия правомочна действовать только при условии, если ее состав сформирован не
менее чем на две трети от установленного состава, т.е. назначено две трети и более членов
комиссии с правом решающего голоса.
3. В пункте 3 комментируемой статьи говорится о порядке проведения первого
(организационного) заседания комиссий, действующих на постоянной основе, т.е. ЦИК России,
ИКСРФ, ИКМО и ТИК, а также о моменте прекращения полномочий комиссии предыдущего
состава и начале исчисления срока полномочий вновь сформированной комиссии.
Согласно ст. 29 Регламента ЦИК России первое заседание ЦИК России открывает
старейший по возрасту член ЦИК России с правом решающего голоса и ведет его до избрания
Председателя ЦИК России.
В разделе 12 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных
комиссий разъяснено, что дата, место и время проведения первого заседания ИКМО
определяются сформировавшим ее органом, а сроки проведения первого заседания ТИК, ОИК и
УИК - вышестоящей избирательной комиссией, о чем немедленно информируются все члены
сформированной избирательной комиссии с правом решающего голоса. Открывает и ведет первое
заседание ИКМО старейший по возрасту член избирательной комиссии или один из ее членов,
которому по просьбе старейшего по возрасту члена комиссии и решению избирательной комиссии,
принятому открытым голосованием, поручается вести заседание. Открывают и ведут первые
заседания ТИК, ОИК и УИК их председатели.
4. Согласно п. 4 комментируемой статьи председатель ИКСРФ избирается тайным
голосованием на ее первом заседании из числа членов избирательной комиссии с правом
решающего голоса по предложению ЦИК России. Кандидатура на должность председателя
вносится в комиссию на основании решения ЦИК России.
При реализации нормы п. 4 статьи, а также связанных с ней норм ЦИК России в п. 2
Разъяснений порядка применения положений Закона, регулирующих вопросы формирования
ИКСРФ, предписано принимать во внимание установленный п. 1 и 2 ст. 23 комментируемого
Закона статус ИКСРФ как постоянно действующего государственного органа. Процедуры,
сопутствующие формированию комиссии и организации ее деятельности, должны исключать
возникновение ситуаций, препятствующих исполнению комиссией полномочий при сохранении
закрепленных комментируемым Законом демократических начал в ее деятельности.
5, 5.1. Разъяснения о применении положений п. 5, 5.1 и 6 комментируемой статьи об
избрании председателя ИКМО даны ЦИК России в п. 7.6 Методических рекомендаций о порядке
формирования избирательных комиссий:
решение о предложении кандидатуры для избрания председателем ИКМО принимается на
заседании соответствующей избирательной комиссии большинством голосов от установленного
числа членов этой комиссии с правом решающего голоса;
если предложенная ИКСРФ кандидатура на должность председателя избирательной
комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской территории города
федерального значения будет отклонена, ИКСРФ обязана предложить новую кандидатуру из
числа членов соответствующей избирательной комиссии с правом решающего голоса. Если
предложенная избирательной комиссией муниципального района кандидатура на должность
председателя избирательной комиссии поселения будет отклонена, избирательная комиссия
муниципального района обязана предложить новую кандидатуру из числа членов избирательной
комиссии поселения с правом решающего голоса;
в случае неизбрания председателя ИКМО в ходе первого заседания комиссии оно
откладывается до представления новой кандидатуры соответственно ИКСРФ, избирательной
комиссией муниципального района;
если ИКСРФ, избирательная комиссия муниципального района в результате обсуждения
всех других, кроме ранее отклоненной, кандидатур из числа членов ИКМО, не заявивших
самоотвода, не приняла решения о предложении соответствующей ИКМО иной кандидатуры на
указанную должность, ИКСРФ, избирательная комиссия муниципального района вправе повторно
принять решение о предложении на должность председателя соответствующей ИКМО ранее
отклоненной кандидатуры либо решение о предложении членам соответствующей ИКМО
определить кандидатуру самостоятельно.
6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи при отклонении комиссией кандидатуры,
предложенной на должность председателя комиссии, внесшая предложение комиссия обязана
предложить новую кандидатуру из числа членов комиссии с правом решающего голоса. Согласно
п. 3 Разъяснений порядка применения положений Закона, регулирующих вопросы формирования
ИКСРФ, в случае неизбрания председателя комиссии в ходе первого заседания комиссии
заседание откладывается на срок до предложения ЦИК России новой кандидатуры.
В пункте 4 данных Разъяснений указано, что в случае, если ЦИК России в результате
обсуждения всех других, кроме ранее отклоненной, кандидатур из числа членов комиссии с
98
правом решающего голоса, не заявивших самоотвода и имеющих высшее юридическое
образование либо ученую степень в области права, не приняла решения о предложении комиссии
иной кандидатуры на указанную должность, ЦИК России вправе принять новое решение о
предложении на должность председателя комиссии ранее отклоненной кандидатуры либо
решение о предложении членам комиссии определить кандидатуру самостоятельно.
7. В пункте 7 комментируемой статьи установлено, что председатели ОИК, ТИК и УИК
назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от
должности непосредственно вышестоящими комиссиями (председатель ТИК - ИКСРФ).
Решение о назначении председателя ОИК, ТИК, УИК может быть принято вышестоящей
комиссией одновременно с принятием решения о назначении членов соответствующей комиссии с
правом решающего голоса. Необходимо иметь в виду, что заместитель председателя и секретарь
ОИК, ТИК, УИК избираются в порядке, установленном п. 8 комментируемой статьи.
8. В соответствии с п. 8 статьи заместитель председателя и секретарь комиссии избираются
тайным голосованием на ее первом заседании из числа ее членов с правом решающего голоса.
Как указано в п. 5 Разъяснений порядка применения положений Закона, регулирующих
вопросы формирования ИКСРФ, неизбрание председателя комиссии не препятствует комиссии на
основании п. 8 комментируемой статьи на своем первом заседании избрать тайным голосованием
заместителя председателя и секретаря комиссии, если это не противоречит законодательству
субъекта Российской Федерации, либо возложить исполнение распорядительных функций на
одного из членов комиссии с правом решающего голоса.
Порядок избрания Председателя, заместителя Председателя и секретаря ЦИК России
определен в разд. II Регламента ЦИК России. Рекомендованный ЦИК России порядок проведения
первого (организационного) заседания и, соответственно, избрания председателя, заместителя
председателя и секретаря ИМК, ИКМО, ОИК и УИК приведен в разд. 12 Методических
рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий.
9. Согласно п. 9 комментируемой статьи заседания комиссии созываются ее председателем,
могут также созываться по поручению председателя комиссии его заместителем. В частности,
такая возможность прямо предусмотрена в ст. 34 Регламента ЦИК России.
Заседания комиссии созываются по мере необходимости (заседания ЦИК России, согласно
ст. 34 Регламента ЦИК России, проводятся в соответствии с планами ее работы, как правило, не
реже одного раза в месяц). По требованию не менее одной трети от установленного числа членов
комиссии с правом решающего голоса заседание комиссии проводится в обязательном порядке.
10. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает обязанность члена комиссии с правом
решающего голоса присутствовать на всех заседаниях комиссии.
Разумеется, это не единственная обязанность члена комиссии с правом решающего голоса.
В частности, в соответствии со ст. 23 Регламента ЦИК России член ЦИК России с правом
решающего голоса помимо этого обязан:
организовывать подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение ЦИК России в
соответствии с решениями ЦИК России и поручениями Председателя ЦИК России;
заблаговременно информировать секретаря ЦИК России о невозможности присутствовать на
заседании ЦИК России по уважительной причине;
выполнять поручения ЦИК России, а также Председателя, заместителя Председателя и
секретаря ЦИК России, данные в пределах их компетенции;
выполнять требования законодательства РФ, нормативных актов ЦИК России,
определяющих правила организации работы ЦИК России, трудового распорядка.
Статья 33 Регламента ЦИК России обязывает присутствовать на всех заседаниях ЦИК
России Руководителя Аппарата ЦИК России, руководителей структурных подразделений Аппарата
ЦИК России, руководителей учреждений и организаций, созданных при ЦИК России.
Неисполнение членом комиссии с правом решающего голоса своих обязанностей является
основанием для обращения соответствующей комиссии в суд о признании данного члена комиссии
систематически не выполняющим свои обязанности (см. комментарий к ст. 29 Закона, п. 8).
11. По правилам п. 11 комментируемой статьи определяется кворум для проведения
заседаний комиссий:
заседание ЦИК России правомочно при условии, что на нем присутствует не менее десяти
членов ЦИК России с правом решающего голоса, т.е. не менее двух третей от установленного
комментируемым Законом числа членов;
для признания правомочным заседания любой иной комиссии достаточно, чтобы на нем
присутствовало большинство от установленного числа членов комиссии с правом решающего
голоса.
Для определения кворума до начала заседания проводится регистрация членов комиссии,
результаты которой оглашаются председательствующим перед открытием заседания (ст. 34
Регламента ЦИК России).
99
12. Пункт 12 комментируемой статьи предоставляет право требовать проведения
голосования по любым вопросам, входящим в компетенцию комиссии и рассматриваемым ею на
заседании в соответствии с утвержденной повесткой дня, любому члену комиссии (т.е. члену
комиссии с правом как решающего голоса, так и совещательного), а также любому
присутствующему на заседании члену вышестоящей комиссии. Кроме того, предусмотрена и
обязанность комиссии удовлетворить такое требование и провести соответствующее голосование.
13, 14. По правилам п. 13 и 14 комментируемой статьи определяется кворум для принятия
комиссией на заседании решений по вопросам, отнесенным к ее компетенции.
В пункте 13 комментируемой статьи перечислены вопросы, решения по которым
принимаются большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом
решающего голоса. По всем иным вопросам решения комиссии, согласно п. 14 статьи,
принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом
решающего голоса.
Все решения комиссии принимаются на ее заседаниях открытым или тайным голосованием.
При открытом голосовании член комиссии с правом решающего голоса поднимает руку, при
тайном - используются бюллетени или система электронного голосования. Результаты
голосования по всем вопросам, оглашенные председательствующим, вносятся в протокол
заседания комиссии.
В соответствии с п. 13 статьи тайным голосованием принимаются решения комиссии об
освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии,
замещающих указанные должности в результате избрания (за исключением случая освобождения
от должности по личному заявлению). Новые председатель, заместитель председателя, секретарь
комиссии избираются в общеустановленном порядке.
Тайное голосование может проводиться, в частности, и в случаях, предусмотренных
законодательством, либо по решению комиссии (такое решение в силу п. 14 статьи принимается
большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии).
15. В соответствии с п. 15 комментируемой статьи, если при принятии комиссией решения
подано равное число голосов членов комиссии с правом решающего голоса "за" и "против", голос
председателя комиссии (председательствующего на заседании) является решающим.
Положение п. 15 статьи распространяется на принятие решений как по указанным в п. 13
статьи вопросам, так и по иным. Применение правила о решающем голосе председателя комиссии
при тайном голосовании невозможно, поскольку в таком случае была бы нарушена тайна
голосования (см. Определение ВС РФ от 19 ноября 2004 г. N 16-Г04-30 <1>).
-------------------------------<1> БВС. 2005. N 5.
16. Пункт 16 комментируемой статьи регламентирует процедуру подписания решения
комиссии ее председателем и секретарем либо председательствующим на заседании и
секретарем заседания. Выполнение данной процедуры придает решению юридическую силу.
Документ, не подписанный указанными лицами, решением комиссии не является. Например, ответ
секретаря комиссии (см. Определения ВС РФ от 18 февраля 2004 г. N ГКПИ2004-282 и ГКПИ2004283 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
Уместно упомянуть, что Постановлениями ЦИК России: от 9 июля 1999 г. N 7/43-III утверждена Инструкция по делопроизводству в Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации <1>, от 15 декабря 2000 г. N 118/1197-3 - Примерная инструкция по делопроизводству
в избирательной комиссии субъекта Российской Федерации <2>, от 24 января 2003 г. N 169/1426-3
- Примерная инструкция по делопроизводству в территориальной избирательной комиссии <3>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 1999. N 7.
<2> СПС.
<3> Там же.
17. В пункте 17 комментируемой статьи предусмотрено право членов комиссии с правом
решающего голоса, несогласных с решением комиссии, изложить в письменной форме особое
мнение. Возможность его изложения присуща организации деятельности любых коллегиальных
органов. Особое мнение отражается в протоколе комиссии и прилагается к ее решению, в связи с
которым это мнение изложено. Если в соответствии с законом указанное решение комиссии
подлежит опубликованию (обнародованию), особое мнение должно быть опубликовано
(обнародовано) в том же порядке, что и решение комиссии.
100
В пункте 28 ст. 68 и п. 4 ст. 69 комментируемого Закона прямо предусмотрена возможность
приложения особого мнения членов участковой комиссии с правом решающего голоса к
протоколам об итогах голосования.
18. В соответствии с п. 18 комментируемой статьи ЦИК России, ИКСРФ, а также ИКМО, ТИК
в случае наделения их статусом юридических лиц имеют аппараты, структура и штаты которых
устанавливаются указанными комиссиями самостоятельно.
Аппараты комиссий осуществляют правовое, организационное, информационноаналитическое, финансовое, документационное, издательское, материально-техническое,
социально-бытовое
и
иное
обеспечение
деятельности
соответствующих
комиссий.
Постановлением ЦИК России от 31 января 2006 г. N 169/1100-4 утверждено Положение об
Аппарате Центральной избирательной комиссии Российской Федерации <1>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2006. N 3.
Работники Аппарата ЦИК России являются федеральными государственными служащими.
Перечень таких должностей в Аппарате ЦИК России приведен в разд. 19 Реестра должностей
федеральной государственной гражданской службы, утв. Указом Президента РФ от 31 декабря
2005 г. N 1574 <1>. Замещение работниками аппаратов ИКСРФ, ТИК, ИКМО, действующих на
постоянной основе и являющихся юридическими лицами, соответственно должностей
государственной службы субъекта Российской Федерации, муниципальной службы определяется
законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами
муниципальных образований и иными нормативными правовыми актами ОМСУ.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 118.
Пункт 18 комментируемой статьи также закрепляет гарантии материального и социального
обеспечения замещающих должности государственной или муниципальной службы работников
аппаратов комиссий. Следует отметить, что размеры должностных окладов и ежемесячных
денежных поощрений федеральных государственных гражданских служащих Аппарата ЦИК
России определены в разд. 19 приложения 1, а окладов за классный чин федеральных
государственных гражданских служащих - в приложении 2 к Указу Президента РФ от 25 июля 2006
г. N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" <1>.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3459.
19. В пункте 19 комментируемой статьи предусмотрено право как комиссий, действующих на
постоянной основе и являющихся юридическими лицами, так и комиссий, действующих не на
постоянной основе, привлекать к выполнению организационно-технических работ, связанных с
подготовкой и проведением выборов, референдума, а также с обеспечением полномочий
комиссий, граждан на основе гражданско-правовых договоров.
Размер выплат таким гражданам определяется в гражданско-правовом договоре,
заключаемом с ними соответствующей избирательной комиссией. В условиях договора должны
быть определены вид и объем поручаемой работы, срок ее выполнения, размер и порядок оплаты.
Выплаты по гражданско-правовому договору производятся на основании подписанного
гражданином и председателем соответствующей избирательной комиссии акта выполненных
работ, в котором указываются вид и объем фактически выполненных работ, срок и качество их
исполнения.
Статья 29. Статус членов комиссий
Комментарий к статье 29
1. В пункте 1 комментируемой статьи определен перечень лиц, которые не могут быть
членами комиссий с правом решающего голоса. Таких лиц можно условно отнести к четырем
группам:
первая группа (подп. "а" - "в") - это лица, которые: не обладают активным избирательным
правом, правом на участие в референдуме (лица, не имеющие российского гражданства;
граждане, не достигшие возраста 18 лет; граждане, признанные судом недееспособными), а также
пассивным избирательным правом по одному из предусмотренных законом оснований (российские
граждане, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной
документ, подтверждающий право на постоянное проживание российского гражданина на
территории иностранного государства); не в состоянии адекватно участвовать в избирательном
101
процессе, организации и проведении референдума (граждане, признанные судом ограниченно
дееспособными);
вторую группу (подп. "г" - "д") составляют лица, участие которых в деятельности комиссий
может привести к воздействию на эту деятельность со стороны органов государственной власти,
ОМСУ (депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, ОМСУ;
выборные должностные лица, а также высшие должностные лица субъектов Российской
Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации), главы местных администраций; судьи, прокуроры);
к третьей группе (подп. "ж" - "л") относятся лица, которые прямо заинтересованы в исходе
выборов, референдумов (на соответствующих выборах - кандидаты, их уполномоченные
представители и доверенные лица, уполномоченные представители и доверенные лица
избирательных объединений, выдвинувших кандидатов; на соответствующих референдумах члены и уполномоченные представители инициативных групп по проведению референдума; на
соответствующих выборах, референдумах - члены комиссий с правом совещательного голоса)
либо могут быть заинтересованы в этом (на соответствующих выборах - супруги и близкие
родственники кандидатов, близкие родственники супругов кандидатов; лица, которые находятся в
непосредственном подчинении у кандидатов);
четвертая группа (подп. "м" и "н") - это лица, совершившие правонарушения и тем самым
предопределившие свои публично-правовые отношения с государством. К ним относятся как лица,
совершившие преступления (но только в период, пока судимость не погашена или не снята) или
административные правонарушения (но только те, которые подвергнуты административному
наказанию судом за нарушение законодательства о выборах и референдумах, и только в течение
одного года со дня вступления в законную силу соответствующего решения (постановления) суда),
так и лица, выведенные из состава комиссий по решению суда (только в течение пяти лет со дня
вступления в законную силу решения суда), и лица, утратившие свои полномочия членов комиссий
с правом решающего голоса в результате расформирования комиссии (также только в течение
пяти лет со дня вступления в законную силу решения суда), за исключением лиц, в отношении
которых судом было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения.
2. В силу п. 2 комментируемой статьи выдвинутый или зарегистрированный кандидат по
одному избирательному округу, его уполномоченный представитель или доверенное лицо,
уполномоченный представитель или доверенное лицо избирательного объединения,
выдвинувшего кандидата, его супруг или близкий родственник, близкий родственник супруга
(супруги) кандидата, лицо, которое находится у него в непосредственном подчинении, могут быть
членами с правом решающего голоса УИК, ТИК и ОИК другого избирательного округа.
3. В пункте 3 комментируемой статьи дано используемое для целей комментируемого Закона
определение понятия "непосредственное подчинение", исходя из которого выводится наличие или
отсутствие предусмотренного в подп. "л" п. 1 статьи основания для невозможности участия лица в
комиссии как члена с правом решающего голоса.
В качестве примера следует привести Определение ВС РФ от 29 сентября 2005 г. N 71-Г0512 <1>, в котором признано, что отношения непосредственного подчинения существуют между
главой муниципального образования и директором муниципального унитарного предприятия
(МУП). ВС РФ указал, что ссылка на то, что глава муниципального образования ушел в отпуск в
связи с участием в выборах на должность главы муниципального образования, не свидетельствует
о том, что директор МУП вправе занимать должности председателя и члена ТИК данного
муниципального образования. На то, что нахождение кандидата в отпуске, связанном с
предвыборной кампанией, не влияет на наличие отношений непосредственного подчинения,
указано также в Определении ВС РФ от 26 мая 2004 г. N 8-Г04-9 <2>.
-------------------------------<1> СПС.
<2> СПС.
4. Пункт 4 комментируемой статьи содержит запрет на участие члена комиссии с правом
решающего голоса на одних и тех же выборах, референдуме одновременно в деятельности иной
комиссии в качестве члена с правом решающего голоса.
Как указал ВС РФ в Определении от 15 февраля 2006 г. N 50-Г06-1 <1>, данный запрет
касается случаев совмещения одним лицом полномочий членов разных избирательных комиссий с
правом решающего голоса. В частности, при возложении полномочий избирательных комиссий
вновь образованных муниципальных образований на ТИК члены ТИК не становятся членами иных
комиссий.
-------------------------------<1> Там же.
102
5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи срок полномочий членов комиссии с правом
решающего голоса истекает одновременно с прекращением полномочий комиссии, в состав
которой они входят. Момент, в который прекращаются полномочия соответствующей комиссии,
определяется по правилам п. 3 ст. 21, п. 3 ст. 23, п. 5 ст. 24, п. 2 ст. 25, п. 3 ст. 26, п. 2 ст. 27
комментируемого Закона.
6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает перечень случаев досрочного (т.е. до
истечения срока полномочий) освобождения члена комиссии с правом решающего голоса от его
обязанностей.
Досрочное освобождение от обязанностей члена комиссии с правом решающего голоса
производится по решению органа, назначившего данного члена комиссии.
В подпункте "а" п. 6 статьи предусмотрена возможность освобождения от обязанностей
члена комиссии на основании поданного им заявления в письменной форме о сложении
полномочий. В целях обеспечения стабильности работы комиссий и возможности назначения
нового ее члена установлено, что такое заявление не может быть подано в период, начинающийся
за десять дней до дня голосования и заканчивающийся в день подведения итогов голосования.
Данный запрет не распространяется на случаи, когда к сложению обязанностей члена комиссии
понуждают обстоятельства: тяжелая болезнь, стойкое расстройство здоровья члена комиссии, его
близких родственников (в этом случае в заявлении подлежат указанию причины его подачи, во
всех же остальных случаях мотивы подачи заявления значения не имеют).
Согласно подп. "б" п. 6 статьи основаниями для досрочного освобождения члена комиссии от
его обязанностей являются появление оснований, при наличии которых данное лицо не может
быть членом комиссии с правом решающего голоса (п. 1 и 4 статьи).
7. В пункте 7 комментируемой статьи приведены особенности правовых последствий
появления оснований, предусмотренных подп. "к" п. 1 статьи, для членов комиссий с правом
решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе. В указанном случае в целях
обеспечения стабильности работы комиссии полномочия такого ее члена по решению
соответствующей
комиссии
только
приостанавливаются
(до
отпадения
оснований,
предусмотренных подп. "к" п. 1 статьи, либо до окончания соответствующей избирательной
кампании).
Приостановление полномочий члена комиссии возможно только в случае, если это не
приведет к тому, что комиссия останется в неправомочном составе (т.е. останется менее двух
третей членов комиссии с правом решающего голоса от установленного состава). Если
приостановление полномочий члена комиссии приведет к тому, что комиссия останется в
неправомочном составе, полномочия такого члена комиссии прекращаются по решению органа,
его назначившего.
8. Пункт 8 комментируемой статьи устанавливает случаи, когда полномочия члена комиссии
с правом решающего голоса прекращаются немедленно. В этих случаях не требуется
дополнительного принятия решения органом, назначившим данного члена комиссии, о
прекращении его полномочий. В подпунктах "а", "б" и частично в подп. "в" п. 8 статьи приводятся
случаи появления оснований, предусмотренных подп. "а", "б" и "н" п. 1 статьи.
9. Пункт 9 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции предусматривал
прекращение полномочий члена комиссии при ее расформировании. Данный пункт утратил силу в
соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, которым одновременно в п. 8
статьи введен новый подпункт "е", урегулировавший данный вопрос более четко.
10. В пункте 10 комментируемой статьи установлена гарантия обязательности принятия
решения о досрочном прекращении полномочий члена комиссии с правом решающего голоса в
случаях, предусмотренных в п. 6 статьи. Если решение о досрочном прекращении полномочий
члена комиссии не примет орган, его назначивший, то такое решение принимается комиссией, в
состав которой он входит. Предельный срок, который отводится органу, назначившему члена
комиссии, на принятие решения составляет месяц со дня поступления в указанный орган
заявления члена комиссии или появления иных оснований, не позволяющих ему выполнять свои
обязанности. В период избирательной кампании, период со дня назначения референдума и до
окончания его кампании данный срок сокращается до десяти дней. В течение трех дней со дня
истечения указанного срока комиссия принимает решение о досрочном прекращении полномочий
члена комиссии.
11. Пункт 11 комментируемой статьи обязывает орган, назначивший члена комиссии, при
досрочном прекращении его полномочий по обстоятельствам, указанным в п. 6 и 8 статьи (т.е. во
всех случаях прекращения полномочий - и по решению данного органа, и без такого решения),
назначить нового члена комиссии вместо выбывшего. Новый член комиссии должен быть назначен
не позднее чем в месячный срок, а в период избирательной кампании, период со дня назначения
референдума и до окончания его кампании - не позднее чем через десять дней со дня его
выбытия.
103
При назначении нового члена комиссии вместо выбывшего должны быть соблюдены все
требования, установленные к порядку формирования комиссий соответствующего уровня, за
исключением сроков подачи предложений по кандидатурам.
В соответствии с п. 3.1 ст. 22 комментируемого Закона в случае досрочного прекращения
полномочий члена комиссии, назначенного по представлению политической партии, список
кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе,
либо в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской
Федерации, либо в представительном органе муниципального образования созыва, действующего
на момент досрочного прекращения полномочий, в соответствии с п. 7 ст. 23, п. 8 ст. 24, п. 7 и 7.1
ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 Закона вакантное место замещается по представлению той же
политической партии (если соответствующая кандидатура ею представлена не позднее чем за три
дня до истечения сроков, указанных в п. 11 комментируемой статьи).
В случае если орган, назначивший члена комиссии, при досрочном прекращении полномочий
этого члена не назначит нового члена комиссии вместо выбывшего, члена ИКСРФ назначает ЦИК
России, избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской
территории города федерального значения - ИКСРФ, избирательной комиссии поселения избирательная комиссия муниципального района (если такая комиссия не образована, - ТИК), иной
комиссии - вышестоящая комиссия с соблюдением требований, установленных комментируемым
Законом.
12 - 15. В пункте 12 комментируемой статьи установлено, что председатели, заместители
председателей и секретари ЦИК России, ИКСРФ, иных комиссий, действующих на постоянной
основе и являющихся юридическими лицами (а речь идет о ИКМО и ТИК, наделенных статусом
юридических лиц), работают в соответствующей комиссии на постоянной (штатной) основе.
В пункте 12 комментируемой статьи установлено единственное квалификационное
требование к кандидату на должность председателя ИКСРФ: наличие высшего
профессионального образования.
В действовавшей до недавнего времени редакции п. 12 статьи устанавливалось, что
председатель ИКСРФ должен иметь высшее юридическое образование или ученую степень в
области права. Однако данное требование в соответствии с изменениями, внесенными
Федеральным законом от 20 апреля 2007 г. N 62-ФЗ, смягчено. При этом законодатель исходил из
тех же соображений, что и при аналогичном изменении установленных в п. 5 ст. 21
комментируемого Закона квалификационных требований к кандидатам в члены ЦИК России.
В пункте 13 комментируемой статьи предусмотрено, что иные члены ЦИК России с правом
решающего голоса, нежели Председатель, заместитель Председателя и секретарь, вправе
работать в ЦИК России на постоянной (штатной) основе. Согласно ст. 18 Регламента ЦИК России
основанием для работы на постоянной (штатной) основе является личное заявление члена ЦИК
России на имя Председателя ЦИК России. Оформление на работу на постоянной (штатной)
основе члена ЦИК России с правом решающего голоса осуществляется распоряжением
Председателя ЦИК России.
Согласно п. 14 комментируемой статьи вопросы о возможности работы на постоянной
(штатной) основе иных, нежели председатель, заместитель председателя и секретарь, членов
ИКСРФ с правом решающего голоса, членов ИКМО, ТИК, действующих на постоянной основе и
являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, а также размер и виды
денежного содержания членов указанных комиссий с правом решающего голоса, работающих на
постоянной (штатной) основе, иных выплат этим членам комиссии решаются законами, иными
нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных
образований, нормативными правовыми актами ОМСУ.
В соответствии с п. 15 комментируемой статьи член ЦИК России с правом решающего
голоса, работающий в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе, замещает
государственную должность Российской Федерации. Должности Председателя, заместителя
Председателя, секретаря ЦИК России и члена ЦИК России, замещающего должность на
постоянной основе, включены в Сводный перечень наименований государственных должностей
Российской Федерации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, законами Российской Федерации и РСФСР, утв. Указом Президента РФ от 11 января
1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" <1>. Член ИКСРФ с правом
решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе, член иной
избирательной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом,
с правом решающего голоса замещают в соответствии с законом, иным нормативным правовым
актом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, иным нормативным
правовым актом ОМСУ соответственно государственную должность субъекта Российской
Федерации, муниципальную должность. При этом установлены ограничения на осуществление
этими лицами преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Кроме того, им
запрещено
входить
в
состав
органов
управления
иностранных
некоммерческих
104
неправительственных организаций и структурных подразделений этих организаций, действующих
на территории Российской Федерации.
-------------------------------<1> Российская газета. NN 11, 12. 1995.
Указанные в п. 15 комментируемой статьи лица не могут замещать другие должности в
органах
государственной
власти,
государственных
органах,
ОМСУ,
заниматься
предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной
и иной творческой деятельности. При этом установлены ограничения на осуществление этими
лицами преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Кроме того, им запрещено
входить в состав органов управления иностранных некоммерческих неправительственных
организаций и их структурных подразделений, действующих на территории Российской
Федерации.
Как следует из правовой позиции, выраженной в Определении ВС РФ от 27 ноября 2003 г. N
34-Г03-5 <1>, нормы комментируемого Закона не предусматривают, что кандидаты в члены
соответствующих комиссий на момент решения вопроса об их избрании в члены этих комиссий не
могут занимать должности, указанные в п. 15 комментируемой статьи. Замещение в последующем
(после избрания и назначения) членом комиссии, действующей на постоянной основе и
являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса одновременно должности как в
комиссии, так и в иной должности, указанной в п. 15 статьи, исполнение которой одновременно
запрещено, может служить лишь основанием для освобождения члена комиссии до истечения
срока его полномочий согласно подп. "д" п. 8 комментируемой статьи.
-------------------------------<1> СПС.
16. Пункт 16 рассматриваемой статьи обязывает федеральные органы государственной
власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ принимать
необходимые меры по материальному и социальному обеспечению (в том числе по медицинскому,
санаторно-курортному, жилищно-бытовому, пенсионному и иным видам обеспечения)
председателей, заместителей председателей, секретарей и членов, работающих на постоянной
основе, ЦИК России, ИКСРФ, а также ИКМО и ТИК, наделенных статусом юридических лиц.
Установлены гарантии уровня материального обеспечения и социального обеспечения указанных
лиц.
Размеры денежного вознаграждения Председателя, заместителя Председателя, секретаря и
членов ЦИК с правом решающего голоса, работающих на постоянной (штатной) основе,
определены Указом Президента РФ от 9 апреля 1997 г. N 309 "О денежном вознаграждении лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации" <1>. Указом Президента РФ от
18 октября 2004 г. N 1321 <2> предусмотрена выплата указанным лицам дополнительных
ежемесячных и ежеквартальных денежных поощрений.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1998. N 18. Ст. 2022.
<2> СЗ РФ. 2004. N 43. Ст. 4188.
Следует упомянуть, что согласно правовой позиции, выраженной в Определении ВС РФ от
19 апреля 2006 г. N 81-Г06-2 <1>, комментируемый Закон не только определяет гарантии
избирательных прав граждан, но и устанавливает особенности правового регулирования труда и
гарантии лицам, замещающим должности заместителя председателя и секретаря ИКСРФ, в силу
чего положения данного Закона в указанной части не могут быть не учтены законодателем
субъекта Российской Федерации при правовом регулировании государственной гражданской
службы субъекта Российской Федерации.
-------------------------------<1> СПС.
16.1. Введенный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ п. 16.1 комментируемой
статьи устанавливает социальные гарантии тем бывшим Председателю, заместителю
Председателя, секретарю и членам ЦИК России с правом решающего голоса, работавшим на
постоянной (штатной) основе, срок полномочий которых истек в связи с прекращением
полномочий комиссии (но не в связи с досрочным прекращением полномочий) и которые не
назначены членами ЦИК России нового состава.
До принятия Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ предусмотренные в п. 16.1
статьи социальные гарантии предоставлялись в индивидуальном порядке (см., напр., Указ
Президента РФ от 14 марта 2003 г. N 282 "О социальных гарантиях бывшим членам Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации" <1>).
105
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 11. Ст. 1000.
17. В пункте 17 комментируемой статьи закреплены согласующиеся с нормами трудового
законодательства гарантии оплаты труда членов комиссии с правом решающего голоса,
работающих не на постоянной основе. В статьях 165 и 170 ТК РФ (в ред. от 30 июня 2006 г. <1>)
предусмотрено, что органы и организации, в интересах которых работник исполняет
государственные или общественные обязанности (в частности, члены избирательных комиссий),
производят работнику выплаты в порядке и на условиях согласно ТК РФ, другим федеральным
законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2878.
18. В соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 448 УПК РФ (в ред. от 4 июля 2003 г. <1>) решение о
возбуждении уголовного дела в отношении члена избирательной комиссии, комиссии
референдума с правом решающего голоса либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если
уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния,
содержащего признаки преступления, принимается прокурором субъекта Российской Федерации, а
в отношении члена ЦИК России с правом решающего голоса, председателя ИКСРФ - Генеральным
прокурором РФ. Данная норма применяется при возбуждении уголовного дела любого вида публичного, частно-публичного или частного обвинения.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2708.
В том же порядке производится предварительное согласование при наложении на члена
комиссии с правом решающего голоса административного наказания в судебном порядке.
Как указал ВС РФ в Определении от 24 марта 2004 г. N 22-Г04-2 <1>, гарантии, связанные с
возможностью привлечения члена избирательной комиссии с правом решающего голоса к
уголовной ответственности и административному взысканию, не должны ограничиваться только
периодом подготовки и проведения выборов.
-------------------------------<1> СПС.
19. В соответствии со ст. 170 ТК РФ (в ред. от 30 июня 2006 г.) работодатель обязан
освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы (должности) на время
исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях, если в соответствии с
настоящим ТК РФ и иными федеральными законами эти обязанности должны исполняться в
рабочее время.
Пункт 19 комментируемой статьи устанавливает дополнительные трудовые гарантии членам
комиссии - они не могут быть уволены с работы по инициативе работодателя или без их согласия
переведены на другую работу (член комиссии с правом решающего голоса - в период до
окончания срока полномочий, а член комиссии с правом совещательного голоса - в период
избирательной кампании, кампании референдума).
20. Пункт 20 комментируемой статьи закрепляет право кандидата, избирательного
объединения, выдвинувшего список кандидатов, со дня представления в избирательную комиссию
документов для регистрации кандидата, списка кандидатов назначить одного члена этой
избирательной комиссии с правом совещательного голоса, а в случае регистрации кандидата,
списка кандидатов - по одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в
каждую нижестоящую избирательную комиссию.
Данная норма конкретизирована в федеральных законах, регламентирующих выборы в
федеральные органы государственной власти:
в соответствии с п. 1 ст. 16 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.)
каждый кандидат со дня представления документов для регистрации в ЦИК России вправе
назначить одного члена ЦИК России с правом совещательного голоса, а после регистрации - по
одному члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса в каждые ИКСРФ, ТИК и
УИК. Кандидат может поручить назначение члена ТИК и УИК с правом совещательного голоса
своему доверенному лицу;
согласно ч. 1 ст. 22 Закона о выборах депутатов Государственной Думы политическая
партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, со дня представления в ЦИК России
документов для регистрации федерального списка кандидатов вправе назначить одного члена
избирательной комиссии с правом совещательного голоса в ЦИК России, а в случае регистрации
федерального списка кандидатов - по одному такому члену избирательной комиссии в каждые
ИКСРФ, ТИК и УИК.
106
В пункте 20 комментируемой статьи также закреплено право избирательного объединения,
выдвинувшего
зарегистрированного
кандидата
(зарегистрированных
кандидатов)
по
одномандатному (многомандатному) избирательному округу, назначить одного члена
вышестоящей (по отношению к избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата
(кандидатов)) избирательной комиссии с правом совещательного голоса.
Каждое избирательное объединение может назначить в избирательную комиссию не более
одного ее члена с правом совещательного голоса.
21. В пункте 21 комментируемой статьи говорится о праве инициативной группы по
проведению референдума, а также избирательных объединений, списки кандидатов которых были
допущены к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе
государственной власти, представительном органе муниципального образования соответственно
уровню референдума или в законодательном (представительном) органе более высокого уровня,
назначить после официального опубликования решения о назначении референдума в
соответствующую и нижестоящие комиссии референдума по одному члену комиссии референдума
с правом совещательного голоса.
Порядок назначения членов комиссий федерального референдума с правом
совещательного голоса регламентирован в ст. 27 Закона о референдуме. В частности,
инициативная группа по проведению референдума после ее регистрации ЦИК России вправе
назначить по одному члену комиссии референдума с правом совещательного голоса в ЦИК
России, в каждые ИКСРФ, ТИК, специальную ТИК и УКР. Правом назначать членов специальных
ТИК и УКР с правом совещательного голоса после сформирования этих комиссий обладают
политические партии, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению
депутатских мандатов в Государственной Думе на последних предшествующих референдуму
выборах депутатов Государственной Думы.
21.1. Пункт 21.1 комментируемой статьи определяет перечень лиц, которые не могут быть
назначены членами комиссий с правом совещательного голоса. Данный перечень во многом
совпадает с установленным в п. 1 статьи перечнем лиц, которые не могут быть членами комиссий
с правом решающего голоса (см. выше). Следует лишь отметить, что не вполне понятна причина,
в силу которой законодатель допустил возможность назначения членом комиссии с правом
совещательного голоса лица, признанного судом ограниченно дееспособным.
21.2. В части 5 ст. 28.3 КоАП РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.) установлено, что члены
избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные
избирательными комиссиями, комиссиями референдума, вправе составлять протоколы об
административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.3 - 5.5, 5.8 - 5.10, 5.12, 5.15, 5.17 5.20, 5.47, 5.50, 5.51, 5.56 КоАП РФ (см. комментарий к ст. 79 Закона).
22. В соответствии с п. 22 комментируемой статьи член комиссии с правом совещательного
голоса обладает равными правами с членом комиссии с правом решающего голоса по вопросам
подготовки и проведения выборов, референдума, за исключением тех прав, которые прямо
перечислены в п. 22 статьи и, соответственно, предопределяют различия в объемах полномочий
члена комиссии с правом совещательного голоса и члена комиссии с правом решающего голоса.
В то же время член комиссии с правом совещательного голоса не может быть лишен
возможности присутствовать при совершении тех действий, которые вправе осуществлять только
члены комиссии с правом решающего голоса.
23. Пункт 23 комментируемой статьи устанавливает перечень прав, которыми обладает как
член комиссии с правом решающего голоса, так и член комиссии с правом совещательного голоса.
В соответствии с правовой позицией, выраженной в Определении ВС РФ от 27 марта 2004 г.
N 6-Г04-8 <1>, норма подп. "г" п. 23 статьи не ставит соблюдение права члена избирательной
комиссии с правом совещательного голоса на получение копий документов, поступивших в
избирательную комиссию и непосредственно связанных с выборами, в зависимость от того,
затрагиваются ли в таком случае права кандидата в депутаты либо самого члена избирательной
комиссии с правом совещательного голоса, который запрашивает копии таких документов.
-------------------------------<1> СПС.
В Определении от 29 марта 2004 г. N 61-Г04-3 <1> ВС РФ указал, что по смыслу
комментируемой статьи член избирательной комиссии с правом совещательного голоса вправе
обжаловать действия избирательной комиссии (подп. "е" п. 23) лишь в связи с реализацией
принадлежащих ему прав как члену избирательной комиссии с правом совещательного голоса, т.е.
вправе обратиться в суд с заявлением за защитой только своих прав как члена избирательной
комиссии с правом совещательного голоса (ст. 3 и 4 ГПК РФ). Однако по смыслу указанной статьи
член избирательной комиссии с правом совещательного голоса вправе обжаловать действия
избирательной комиссии. Таким образом, с учетом указанных требований закона при решении
вопроса о том, имеются ли основания для принятия заявления, судья должен проверить,
107
затрагивают ли непосредственно права участника избирательной кампании обжалуемые действия
избирательной комиссии. По сути, такая же позиция изложена в Определении ВС РФ от 18 октября
2006 г. N 84-Г06-6 <2>.
-------------------------------<1> Там же.
<2> Там же.
24. В соответствии с положениями п. 24 комментируемой статьи определяются сроки
полномочий членов комиссий.
В избирательной комиссии, действующей на постоянной основе, срок полномочий:
членов с правом совещательного голоса, назначенных кандидатами, которые были избраны,
или избирательными объединениями, списки кандидатов которых были допущены к
распределению депутатских мандатов, продолжается до окончания регистрации кандидатов, их
списков на следующих выборах в тот же орган или на ту же должность;
остальных членов с правом совещательного голоса истекает в день окончания
соответствующей избирательной кампании.
В избирательной комиссии, действующей не на постоянной основе, срок полномочий членов
с правом как решающего голоса, так и совещательного истекает в день прекращения полномочий
этих комиссий.
В комиссиях референдума срок полномочий членов с правом совещательного голоса
истекает также в день прекращения полномочий этих комиссий.
В том случае, если кандидату отказано в регистрации, а избирательному объединению в
регистрации списка кандидатов либо регистрация кандидата, списка кандидатов аннулирована или
отменена, полномочия членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса,
назначенных таким кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим такого кандидата
или их список, прекращаются соответственно со дня отказа в регистрации, ее аннулирования или
отмены, а если решение об отказе в регистрации обжаловано в суд, - со дня вступления в силу
решения суда о законности отказа в регистрации.
25. Пункт 25 комментируемой статьи распространяет осуществление полномочий члена
комиссии с правом совещательного голоса на все выборы и референдумы, в проведении которых
принимает участие данная комиссия. Разумеется, при этом член комиссии с правом
совещательного голоса обладает такими правами только в период, на который распространяются
его полномочия.
26. В пункте 26 комментируемой статьи предусмотрена возможность досрочного
прекращения полномочий члена комиссии с правом совещательного голоса по решению лица или
органа, назначивших данного члена комиссии. При этом данные лицо или орган вправе передать
полномочия члена комиссии с правом совещательного голоса другому лицу.
27. Пункт 27 комментируемой статьи предусматривает сохранение за кандидатами, которые
были избраны, а также за избирательными объединениями, списки кандидатов которых были
допущены к распределению депутатских мандатов, в течение срока полномочий депутата,
должностного лица права назначения членов избирательных комиссий, действующих на
постоянной основе, с правом совещательного голоса, в том числе вместо выбывших. Данная
норма конкретизирована в федеральных законах, регламентирующих выборы в федеральные
органы государственной власти:
согласно п. 5 ст. 16 Закона о выборах Президента РФ за кандидатом, избранным на
должность Президента РФ, в течение срока его полномочий сохраняется право назначения членов
избирательных комиссий, действующих на постоянной основе, с правом совещательного голоса, в
том числе вместо выбывших;
в соответствии с ч. 7 ст. 22 Закона о выборах депутатов Государственной Думы за
политическими партиями, федеральные списки кандидатов которых допущены к распределению
депутатских мандатов по результатам данных выборов депутатов Государственной Думы, в
течение срока полномочий Государственной Думы соответствующего созыва сохраняется право
назначения членов избирательных комиссий, действующих на постоянной основе, с правом
совещательного голоса, в том числе вместо выбывших. О политических партиях, федеральные
списки кандидатов которых допущены к распределению депутатских мандатов в Государственной
Думе четвертого созыва, см. комментарий к ст. 23 Закона.
Статья 30. Гласность в деятельности комиссий
Комментарий к статье 30
1. В пункте 5 ст. 3 комментируемого Закона в качестве одного из основных принципов
проведения в Российской Федерации выборов и референдума закреплено, что деятельность
108
комиссий при подготовке и проведении выборов, референдума, подсчете голосов, установлении
итогов голосования, определении результатов выборов, референдума осуществляется открыто и
гласно. Свободное, открытое и гласное обсуждение и решение вопросов, входящих в компетенцию
комиссий, наряду с коллегиальностью являются основой деятельности избирательных комиссий.
Они обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан, а гарантией надлежащего исполнения ими своих обязанностей является гласность в их
деятельности и объективное подтверждение принимаемых решений, позволяющее проводить их
судебную проверку.
Пункт 1 комментируемой статьи определяет перечень лиц, которые вправе присутствовать
на всех заседаниях комиссии, а также при подсчете голосов избирателей, участников
референдума и осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками
избирателей, участников референдума, с бюллетенями, открепительными удостоверениями,
протоколами об итогах голосования:
члены вышестоящих комиссий с правом как решающего голоса, так и совещательного, а
также работники аппаратов вышестоящих комиссий;
кандидат, зарегистрированный данной либо вышестоящей комиссией, или его доверенное
лицо, уполномоченный представитель или доверенное лицо избирательного объединения, список
кандидатов которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидат из
указанного списка, член или уполномоченный представитель инициативной группы по проведению
референдума;
представители СМИ.
Для присутствия на заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными
избирательными документами, документами, связанными с подготовкой и проведением
референдума, первым двум из указанных групп лиц дополнительное (специальное) разрешение не
требуется. Полномочия членов вышестоящих комиссий и работников их аппаратов
подтверждаются соответствующими удостоверениями, полномочия зарегистрированного
кандидата - удостоверением о регистрации, уполномоченного представителя - документом,
принятым полномочным органом избирательного объединения, доверенного лица удостоверением, полученным в избирательной комиссии, члена или уполномоченного
представителя инициативной группы по проведению референдума - соответствующим решением
инициативной группы. Разумеется, при необходимости может потребоваться паспорт или иной
документ, удостоверяющий личность гражданина.
Право указанных лиц присутствовать на заседаниях комиссии, а также при работе комиссии
с избирательными документами, документами, связанными с подготовкой и проведением
референдума, корреспондирует с установленной в п. 1 комментируемой статьи обязанностью
комиссии: оповещение и возможность свободного доступа этих лиц на свои заседания и в
помещение, в котором проводится подсчет голосов избирателей, участников референдума,
осуществляется работа с указанными документами.
В отношении представителей СМИ не указано, что им не требуется дополнительное
(специальное) разрешение на присутствие на заседаниях комиссии и при осуществлении ею
работы с указанными документами, а также при подсчете голосов избирателей, участников
референдума. В частности, на заседаниях ЦИК России и при работе с протоколами об итогах
голосования на выборах, референдуме вправе присутствовать только те представители СМИ,
которые аккредитованы при ЦИК России (ст. 32 Регламента ЦИК России).
2. Установленное в п. 2 комментируемой статьи требование об обязательности
опубликования (обнародования) решений комиссий, непосредственно связанных с подготовкой и
проведением выборов, референдума, основано на закрепленном в ч. 3 ст. 15 Конституции РФ
положении о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и
обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы
официально для всеобщего сведения. Указанные в п. 2 комментируемой статьи решения комиссий
далеко не всегда являются именно нормативными правовыми актами, но в любом случае это
правовые акты, затрагивающие избирательные права, право на участие в референдуме.
Решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов,
референдума, могут быть либо опубликованы в государственных или муниципальных
периодических печатных изданиях (о понятиях указанных печатных изданий см. комментарий к ст.
47 Закона) либо доведены до сведения избирателей, участников референдума иным путем, а
именно размещены на стендах для всеобщего обозрения, на сайтах соответствующих комиссий в
Интернете и т.д. В качестве примера следует отметить Определение ВС РФ от 12 марта 2004 г. N
11-Г04-8 <1>, в котором признано соответствующим требованию п. 2 комментируемой статьи
доведение до сведения избирателей решения комиссии на стенде в здании этой комиссии.
Решения комиссий также могут быть переданы в иные СМИ.
-------------------------------<1> СПС.
109
Объем и сроки опубликования (обнародования) решений комиссий, непосредственно
связанных с подготовкой и проведением выборов, референдума, устанавливаются
законодательством. В частности, в ст. 72 комментируемого Закона определен порядок
опубликования и обнародования итогов голосования и результатов выборов, референдума.
3. Пункт 3 комментируемой статьи предоставляет право лицам, указанным в п. 1 статьи, а
также наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям присутствовать на
избирательных участках, участках референдума:
с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни
досрочного голосования и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией
протокола об итогах голосования;
при повторном подсчете голосов избирателей, участников референдума.
О понятиях "наблюдатель", "иностранный (международный) наблюдатель" см. комментарий к
ст. 2 Закона, подп. 42 и 43.
4. В пункте 4 комментируемой статьи указаны субъекты, имеющие право назначать
наблюдателей, а также определены требования к лицам, назначаемым в качестве наблюдателей.
При проведении выборов наблюдателей назначают зарегистрированный кандидат,
избирательное объединение, выдвинувшее зарегистрированного кандидата, зарегистрированных
кандидатов, избирательное объединение, зарегистрировавшее список кандидатов. Пункт 4 статьи
допускает, что законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными
общественными объединениями. Следует отметить, что при проведении выборов в федеральные
органы государственной власти такая возможность не предусмотрена (п. 8 ст. 23 Закона о выборах
Президента РФ (в ред. от 21 июля 2003 г.), ч. 1 ст. 30 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы). В то же время такая возможность может быть предусмотрена законами
субъектов Российской Федерации, регламентирующими выборы регионального и местного
уровней.
При проведении референдума наблюдатель назначается инициативной группой,
общественным объединением, которое должно быть создано и зарегистрировано на уровне,
соответствующем уровню референдума, или на более высоком уровне. При проведении
федерального референдума, согласно ч. 1 ст. 36 Закона о референдуме, наблюдателей вправе
назначить инициативная группа, политические партии, иные общероссийские общественные
объединения, зарегистрированные в соответствии с федеральным законом, а также инициативные
агитационные группы; в пределах территории субъекта Российской Федерации, муниципального
образования наблюдателя вправе назначить соответствующее межрегиональное, региональное
общественное объединение, зарегистрированное в установленном федеральным законом
порядке; в пределах территории муниципального образования - соответствующее местное
общественное объединение, зарегистрированное в установленном федеральным законом
порядке.
В пункте 4 комментируемой статьи также указаны лица, которые не могут быть назначены
наблюдателями. Разумеется, не может быть назначено наблюдателем лицо, не обладающее
активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. Соответствующие
требования прямо закреплены в ч. 2 ст. 36 Закона о референдуме, п. 8 ст. 23 Закона о выборах
Президента РФ, ч. 2 ст. 30 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
5. Пункт 5 комментируемой статьи обязывает соответствующие уполномоченные на то
органы обеспечить всем членам участковой комиссии, лицам, указанным в п. 1 статьи,
наблюдателям доступ в помещение участковой комиссии, сформированной на избирательном
участке, участке референдума, образованных в воинской части, ЗАТО, больнице, санатории, доме
отдыха, местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, а также в помещение для
голосования на этом избирательном участке, участке референдума. Следует отметить, что в п. 5
статьи не говорится о необходимости обеспечения доступа в помещение участковой комиссии,
сформированной на указанных участках, а также в помещение для голосования на этом участке
иностранным (международным) наблюдателям.
6. В соответствии с п. 6 комментируемой статьи наблюдателям, иностранным
(международным) наблюдателям предоставлено право присутствовать в иных, нежели
участковых, комиссиях при проведении ими досрочного голосования, установлении итогов
голосования, определении результатов выборов, составлении соответствующих протоколов об
итогах голосования, о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов
избирателей, участников референдума. Положение п. 6 статьи детализировано в
соответствующих положениях ст. 65, 69 - 72 комментируемого Закона.
7. Пункт 7 комментируемой статьи определяет требования к удостоверению полномочий
наблюдателя путем оформления направления, которое:
выдает субъект, назначивший наблюдателя (от имени зарегистрированного кандидата
направление наблюдателю вправе выдать доверенное лицо этого кандидата);
110
содержит сведения по перечню, установленному в п. 7 статьи. В отношении самого
наблюдателя должны быть указаны только его фамилия, имя и отчество, адрес места жительства,
а также сделана запись об отсутствии установленных в п. 4 статьи ограничений;
подписывается лицом, его выдавшим, т.е. уполномоченным лицом общественного
объединения (в этом случае требуется проставление печати), уполномоченным лицом
инициативной группы по проведению референдума, кандидатом, его доверенным лицом (в этих
случаях проставление печати не требуется);
действительно при предъявлении паспорта или документа, заменяющего паспорт
гражданина. Предварительное уведомление о направлении наблюдателя не требуется.
8. Согласно п. 8 комментируемой статьи направление, выданное наблюдателю и
подтверждающее его полномочия, предъявляется в соответствующую комиссию в период, в
который наблюдатель вправе присутствовать при осуществлении комиссией соответствующих
действий.
Назначить в каждую участковую комиссию несколько наблюдателей могут субъекты,
имеющие на это право. Однако в целях недопущения дезорганизации деятельности комиссий в п.
8 комментируемой статьи установлено, что одновременное осуществление полномочий
наблюдателя в помещении комиссии, помещении для голосования двумя и более наблюдателями,
представляющими
интересы
одного
зарегистрированного
кандидата,
избирательного
объединения, общественного объединения, инициативной группы по проведению референдума,
не допускается. Соответственно наблюдатели, представляющие интересы одного субъекта,
вправе осуществлять свои полномочия в помещении комиссии, помещении для голосования
только поочередно.
Пункт 8 комментируемой статьи также содержит запрет на какие-либо иные, кроме
установленных комментируемым Законом, ограничения, касающиеся присутствия наблюдателей в
помещении для голосования, наблюдения за проведением голосования, подсчетом голосов
избирателей, участников референдума, составлением протоколов об итогах голосования, а также
выдачи копий протоколов об итогах голосования.
9. В пункте 9 комментируемой статьи перечислены права наблюдателей. Данные права
подразумевают корреспондирующие с ними обязанности соответствующих комиссий, которые
закреплены в иных положениях комментируемого Закона.
Право наблюдателей на обращение в вышестоящую комиссию, ИКСРФ, ЦИК России или в
суд с жалобами на решения и действия (бездействие) комиссии, нарушающие избирательные
права граждан и их право на участие в референдуме, предусмотрено в п. 10 ст. 75
комментируемого Закона.
Приведенный в п. 9 статьи перечень прав наблюдателей является закрытым. В частности,
как отмечено в Определении КС РФ от 20 ноября 1998 г. N 163-О <1>, в Законе не содержится
положений о праве наблюдателей требовать от членов избирательных комиссий предъявления
паспортов для удостоверения их личности и полномочий как и об обязанности членов
избирательных комиссий предъявлять наблюдателям свои паспорта.
-------------------------------<1> СПС.
10. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает перечень действий, которые
наблюдателю совершать запрещено. Правовые последствия их совершения определены в п. 12
ст. 64 Закона.
11. В пункте 11 комментируемой статьи предусмотрены права представителей СМИ,
принимающих участие в информационном освещении подготовки и проведения выборов,
референдума. Данные права подразумевают корреспондирующие с ними обязанности
соответствующих комиссий.
Следует отметить, что общим правам журналиста посвящена ст. 47 Закона о СМИ, а его
обязанностям - ст. 49, согласно п. 9 которой журналист обязан предъявлять при выполнении
профессиональной деятельности по первому требованию редакционное удостоверение или иной
документ, удостоверяющий личность и полномочия журналиста.
Право представителей СМИ присутствовать на всех заседаниях комиссии и при
осуществлении ею работы с избирательными документами, документами, связанными с
подготовкой и проведением референдума, а также при подсчете голосов избирателей, участников
референдума провозглашено в п. 1 комментируемой статьи в качестве одной из составляющих
принципа гласности в деятельности комиссий.
12. Пункт 12 комментируемой статьи устанавливает порядок заверения копий протоколов и
иных документов комиссий: заверение уполномочен производить председатель, его заместитель
или секретарь соответствующей комиссии; на копии делается запись: "Верно" или "Копия верна",
запись заверяется подписью, указываются фамилия и инициалы заверяющего копию, дата и время
заверения копии и проставляется печать соответствующей комиссии.
111
13. Порядок участия иностранных (международных) наблюдателей в наблюдении за
подготовкой и проведением выборов, референдумов определен международными договорами
Российской Федерации (среди которых следует назвать прежде всего Конвенцию о стандартах
демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества
Независимых Государств <1>, подписанную в Кишиневе 7 октября 2002 г. и ратифицированную
Федеральным законом от 2 июля 2003 г. N 89-ФЗ <2>), иными общепризнанными принципами и
нормами международного права в области организации и проведения выборов, референдумов,
Законом о референдуме, иными федеральными конституционными законами, комментируемым
Законом, Законами о выборах Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы,
иными федеральными законами.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2005. N 48. Ст. 4971.
<2> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2703.
Иностранные (международные) наблюдатели получают разрешение на въезд в Российскую
Федерацию в порядке, установленном Федеральным законом "О порядке выезда из Российской
Федерации и въезда в Российскую Федерацию", и при соответствующем приглашении (Президента
РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Уполномоченного по правам
человека в РФ, ЦИК России) аккредитуются ЦИК России на основании документов,
представляемых Международным управлением Аппарата ЦИК России.
Перед проведением выборов в федеральные органы государственной власти ЦИК России
издает разъяснения порядка деятельности иностранного (международного) наблюдателя и
утверждает образцы его удостоверения (см. Постановление ЦИК России от 9 июля 2003 г. N
17/120-4 "О разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей и
об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя при проведении выборов
депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого
созыва" <1>, Постановление ЦИК России от 22 января 2004 г. N 80/681-4 "О разъяснениях порядка
деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента
Российской Федерации и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя" <2>).
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2003. N 7.
<2> Там же. 2004. N 5.
Статья 31. Расформирование комиссии
Комментарий к статье 31
1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи комиссия может быть расформирована
только судом согласно подсудности, установленной в п. 2 ст. 75 комментируемого Закона: она
осуществляется судами общей юрисдикции дел об обжаловании решений и действий
(бездействия) комиссий.
Однако подсудность дел о расформировании комиссий прямо определена в
соответствующих нормах ГПК РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), в частности дела о
расформировании:
ЦИК России в качестве суда первой инстанции рассматривает ВС РФ (п. 7 ч. 1 ст. 27);
ИКСРФ, ОИК по выборам в законодательные (представительные) органы государственной
власти субъектов Российской Федерации в качестве суда первой инстанции рассматривают
верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд
автономной области и суд автономного округа (п. 5 ч. 1 ст. 26);
иных комиссий в качестве суда первой инстанции рассматривают районные суды (ст. 24).
Пункт 1 комментируемой статьи приводит исчерпывающий перечень случаев, в которых
комиссия может быть расформирована, в том числе в случае:
нарушения комиссией избирательных прав граждан, права граждан на участие в
референдуме, которое повлекло признание ЦИК России, ИКСРФ в порядке, установленном
комментируемым Законом, иным законом (в том числе на основании решения суда),
недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов
выборов, референдума. Именно по данному основанию была расформирована Избирательная
комиссия Красноярского края, принявшая решение о признании результатов выборов губернатора
Красноярского края недействительными, после того как решением Красноярского краевого суда
было отменено предыдущее решение комиссии о признании выборов недействительными и на
комиссию была возложена обязанность по определению результатов выборов (см. Определение
ВС РФ от 4 апреля 2003 г. N 53Г03-8 <1>);
--------------------------------
112
<1> Вестник ЦИК России. 2003. N 3.
неисполнения комиссией решения суда или вышестоящей комиссии, решений ЦИК России,
ИКСРФ, избирательной комиссии муниципального района, принятых по жалобе на решение или
действия (бездействие) комиссии (см. комментарий к ст. 75 Закона);
невыполнения комиссией обязанности по назначению выборов, что повлекло назначение
выборов временной избирательной комиссией по решению суда (см. комментарий к ст. 10 Закона).
2 - 4. В пунктах 2 - 4 комментируемой статьи определены лица (группы лиц) и органы,
имеющие право на обращение в суд с заявлением о расформировании соответствующей
комиссии, что согласуется с общей нормой ч. 4 ст. 259 ГПК РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), согласно
которой с заявлением в суд о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума
вправе обратиться только лица, установленные федеральным законом.
В случае если в суд с заявлением о расформировании комиссии обратится лицо, не
указанное в п. 2 - 4 комментируемой статьи, либо обратится лицо с нарушением требований этих
пунктов, то судья на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ отказывает в принятии искового заявления
(см., напр., Определение ВС РФ от 14 декабря 2005 г. N 12-Г05-12 <1>). Если данные
обстоятельства выяснятся после возбуждения дела в суде, то производство по такому делу в
соответствии со ст. 220 ГПК РФ подлежит прекращению (см., напр., Определение ВС РФ от 8 мая
2003 г. N 22-Г03-3 <2>).
-------------------------------<1> СПС.
<2> Там же.
Правом на обращение в суд с заявлением о расформировании ЦИК России обладает группа
численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации или депутатов
Государственной Думы.
Правом на обращение в суд с заявлением о расформировании ИКСРФ обладают:
группа численностью не менее одной трети от общего числа членов Совета Федерации или
депутатов Государственной Думы;
группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов
законодательного (представительного) органа государственной власти данного субъекта
Российской Федерации;
группа депутатов любой из избираемых палат законодательного (представительного) органа
государственной власти данного субъекта Российской Федерации численностью не менее одной
трети от общего числа депутатов этой палаты;
ЦИК России.
Правом на обращение в суд с заявлением о расформировании ОИК по выборам в
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации обладают:
группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов
законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта Российской
Федерации;
группа депутатов любой из избираемых палат законодательного (представительного) органа
государственной власти этого субъекта Российской Федерации численностью не менее одной
трети от общего числа депутатов этой палаты;
ЦИК России;
ИКСРФ.
Правом на обращение в суд с заявлением о расформировании ИКМО, ОИК по выборам в
представительный орган муниципального образования, территориальной, участковой комиссии
обладают:
группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов
соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации;
группа депутатов любой из избираемых палат законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации численностью не менее одной трети от
общего числа депутатов этой палаты;
группа депутатов соответствующего представительного органа муниципального образования
численностью не менее одной трети от общего числа депутатов этого органа;
ЦИК России;
ИКСРФ;
с заявлением о расформировании избирательной комиссии поселения - также
соответствующая избирательная комиссия муниципального района.
113
5. Пункт 5 комментируемой статьи определяет сроки, в течение которых в суд может быть
подано заявление о расформировании комиссии, что согласуется с общей нормой ч. 5 ст. 260 ГПК
РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), согласно которой заявление о расформировании избирательной
комиссии, комиссии референдума может быть подано в суд только в сроки, предусмотренные
федеральным законом.
Установление в законе таких сроков обусловлено необходимостью обеспечить стабильность
и определенность публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее
право на судебную защиту, поскольку несоблюдение срока в силу соответствующих
процессуальных норм не является основанием для отказа в принятии заявлений - вопрос о
причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании.
Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если
его пропуск был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат
удовлетворению судом. Изложенное следует непосредственно из правовой позиции КС РФ,
выраженной в Определении от 18 ноября 2004 г. N 367-О <1>.
-------------------------------<1> СПС.
6. Положения п. 6 комментируемой статьи детализированы в соответствующих
процессуальных нормах:
в части 11 ст. 260 ГПК РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.) установлено, что решение по заявлению
о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума принимается судом не
позднее чем через 14 дней, а в ходе избирательной кампании, кампании референдума - не
позднее чем через три дня со дня поступления заявления в суд;
согласно ч. 2 ст. 260.1 ГПК РФ дела о расформировании избирательных комиссий, комиссий
референдума рассматриваются судом коллегиально в составе трех профессиональных судей. Там
же предусмотрено, что суд извещает избирательную комиссию, комиссию референдума о
принятии к рассмотрению соответствующего заявления.
7 - 10. В пунктах 7 - 10 комментируемой статьи даны правила формирования комиссии в
случае принятия судом решения о ее расформировании:
ЦИК России формируется в общеустановленном порядке, т.е. Государственной Думой,
Советом Федерации и Президентом РФ (см. комментарий к ст. 21 Закона);
при расформировании ИКСРФ в период избирательной кампании, кампании референдума
ЦИК России формирует временную ИКСРФ в новом составе с учетом требований п. 1 ст. 29
Закона к кандидатам в члены комиссии с правом решающего голоса. По окончании периода
избирательной кампании, кампании референдума ИКСРФ формируется в общеустановленном
порядке, т.е. органами государственной власти субъекта Российской Федерации (см. комментарии
к ст. 22 и 23 Закона);
в случае расформирования ИКМО в период избирательной кампании, кампании
референдума ИКСРФ формирует временную комиссию в новом составе с учетом требований п. 1
ст. 29 Закона к кандидатам в члены комиссии с правом решающего голоса. По окончании
избирательной кампании, кампании референдума ИКМО формируется в общеустановленном
порядке, т.е. представительным органом муниципального образования (см. комментарии к ст. 22 и
24 Закона);
в случае расформирования иных комиссий в период избирательной кампании, кампании
референдума вышестоящая комиссия формирует данную комиссию с учетом требований п. 1 ст.
29 Закона к кандидатам в члены комиссии с правом решающего голоса, а по окончании периода
избирательной кампании, кампании референдума - в общеустановленном порядке (см.
комментарии к ст. 22, 25 и 26 Закона).
11. Согласно п. 11 комментируемой статьи в случае принятия судом решения о
расформировании комиссии в период избирательной кампании, кампании референдума
временная комиссия должна быть сформирована не позднее чем через три дня после вступления
в силу решения суда о расформировании комиссии. В пункте 10.1 Методических рекомендаций о
порядке формирования избирательных комиссий ЦИК России рекомендовано при этом
вышестоящей комиссии опубликовать в СМИ либо обнародовать иным способом срок и порядок
представления предложений о кандидатурах в состав временной комиссии.
Вне периода избирательной кампании, кампании референдума новая комиссия должна быть
сформирована не позднее чем через один месяц со дня вступления в силу решения суда о
расформировании комиссии (со дня окончания избирательной кампании, кампании референдума).
Первое заседание временной комиссии созывается комиссией, ее сформировавшей.
Полномочия временной комиссии начинаются со дня ее первого заседания и прекращаются в
срок, установленный сформировавшей ее комиссией. Назначение председателя, избрание его
заместителя и секретаря временной комиссии осуществляются в порядке, предусмотренном ст. 28
комментируемого Закона для соответствующей избирательной комиссии.
114
ЦИК России в п. 10.3 Методических рекомендаций о порядке формирования избирательных
комиссий при формировании состава временной комиссии предписано учитывать, что в ее состав
целесообразно назначать лиц, имеющих высшее юридическое образование или ученую степень в
области права и опыт организации и проведения выборов, референдумов.
12. В соответствии с п. 12 комментируемой статьи расформирование комиссии не влечет
прекращение полномочий членов соответствующей комиссии с правом совещательного голоса.
При вступлении в законную силу решения суда о расформировании комиссии в соответствии
с подп. "е" п. 8 ст. 29 комментируемого Закона прекращаются полномочия членов комиссии с
правом решающего голоса. Однако при этом не исключена возможность формирования новой
комиссии из числа и членов расформированной комиссии с правом решающего голоса при
условии, если персональные действия их не послужили основанием для расформирования
прежней комиссии. В подпункте "м" п. 1 ст. 29 Закона предусмотрено, что членами комиссий с
правом решающего голоса могут быть лица, утратившие свои полномочия членов комиссий с
правом решающего голоса в результате расформирования комиссии, в отношении которых судом
было установлено отсутствие вины за допущенные комиссией нарушения.
Глава V. ГАРАНТИИ ПРАВ ГРАЖДАН ПРИ ВЫДВИЖЕНИИ
И РЕГИСТРАЦИИ КАНДИДАТОВ, РЕАЛИЗАЦИИ ИНИЦИАТИВЫ
ПРОВЕДЕНИЯ РЕФЕРЕНДУМА
Статья 32. Право выдвижения кандидатов
Комментарий к статье 32
1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает два способа выдвижения лица в качестве
претендента на замещаемую посредством прямых выборов должность или на членство в органе
(палате органа) государственной власти или ОМСУ, а именно выдвижение:
кандидатов (непосредственное) осуществляется на выборах Президента РФ, главы
муниципального образования, а также на выборах в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный или иной выборный
ОМСУ - в части проведения выборов по одно- и многомандатным избирательным округам;
кандидатов в составе списка кандидатов осуществляется на выборах в Государственную
Думу, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации, представительный или иной выборный ОМСУ по единому избирательному округу.
Установлено также, что выдвижение кандидатов осуществляется в соответствии с
комментируемым Законом, иным законом, т.е. в соответствии с иными федеральными законами,
среди которых следует назвать прежде всего Законы о выборах Президента РФ и о выборах
депутатов Государственной Думы, а также законами субъектов Российской Федерации.
2, 3. В пунктах 2 и 3 комментируемой статьи определены субъекты права выдвижения
кандидатов применительно к способам выдвижения кандидатов:
кандидатов при их непосредственном выдвижении вправе выдвигать сами кандидаты, т.е. в
порядке самовыдвижения, и избирательные объединения (п. 2 статьи);
выдвигать кандидатов в составе списка кандидатов (иначе говоря, выдвигать списки
кандидатов) вправе избирательные объединения (п. 3 статьи).
Соответственно правом на выдвижение кандидатов обладают только сами кандидаты и
избирательные объединения. Такое право не принадлежит иным субъектам и не может быть
предоставлено иным законодательным актом, нежели комментируемый Закон. О понятии
избирательного объединения см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 25.
Выдвижению кандидатов в порядке самовыдвижения посвящена ст. 34 комментируемого
Закона, согласно п. 2 которой для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо также
создать группу избирателей с определенным числом участников. Однако такие группы
избирателей субъектами выдвижения кандидатов не являются.
Выдвижение
кандидатов,
списков
кандидатов
избирательными
объединениями
регламентировано положениями ст. 35 комментируемого Закона, в силу которой избирательные
объединения вправе выдвигать кандидатов, списки кандидатов.
3.1. Комментируемый Закон допускает возможность установления законодателем субъекта
Российской Федерации распределения всех депутатских мандатов в законодательном
(представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной
из его палат, представительном органе муниципального образования между списками кандидатов,
выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей,
полученных каждым из списков кандидатов (кстати, п. 16 ст. 35 Закона утверждает обязательность
такого распределения не менее половины депутатских мандатов в законодательном
115
(представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной
из его палат).
Однако при этом должна соблюдаться установленная в п. 3.1 комментируемой статьи
гарантия реализации права граждан, не являющихся членами избирательных объединений, быть
избранными депутатами соответственно этого законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа
муниципального образования.
Например, Закон Волгоградской области "О выборах в органы местного самоуправления в
Волгоградской области" предусматривает право избирательного объединения выдвигать в составе
списка кандидатов по единому избирательному округу лиц, не являющихся членами данного
избирательного объединения (см. Определение ВС РФ от 26 октября 2005 г. N 16-Г05-15 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
Гарантии реализации пассивного избирательного права граждан, не являющихся членами
политических партий, на выборах депутатов Государственной Думы закреплены в ст. 37 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы.
4 - 6. Пункты 4 и 6 комментируемой статьи перечисляют ограничения на выдвижение
кандидатов на должность Президента РФ, главы муниципального образования на конкретных
выборах соответствующего должностного лица. Соответственно указанные в п. 4 и 6 статьи
обстоятельства при проведении последующих выборов пассивное избирательное право данных
лиц не ограничивают.
В силу п. 4 статьи (аналогичная норма закреплена и в п. 3 ст. 6 Закона о выборах Президента
РФ) не может быть выдвинут кандидатом на выборах Президента РФ гражданин, замещавший
должность Президента РФ и досрочно прекративший исполнение полномочий Президента РФ в
случае отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие
ему полномочия или отрешения от должности. Данное лицо не может быть выдвинуто кандидатом
только на тех выборах, которые назначены в связи с указанными обстоятельствами.
Согласно п. 6 статьи не может быть выдвинут кандидатом на выборах главы муниципального
образования гражданин, замещавший должность главы муниципального образования и ушедший с
указанной должности в отставку по собственному желанию, в том числе в связи с избранием его
депутатом либо на иную выборную должность, замещение которой несовместимо со статусом
главы муниципального образования, либо отрешенный от должности главы муниципального
образования высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем
высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Данное лицо не может быть выдвинуто кандидатом только на тех выборах, которые назначены в
связи с указанными обстоятельствами.
Пункт 5 комментируемой статьи предусматривал ограничения на выдвижение кандидатов на
выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). С учетом того,
что в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ,
данное должностное лицо не относится к выборным (см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 8), п. 5
из статьи в соответствии с этим же Законом исключен.
7. В пункте 7 комментируемой статьи установлен запрет на выдвижение в качестве
кандидатов лиц, являющихся депутатами (членами) законодательного (представительного) органа
государственной власти, представительного органа муниципального образования при проведении
повторных и дополнительных выборов для замещения вакантного депутатского мандата в этом
органе.
Нарушение данного запрета может привести к совмещению одним и тем же лицом двух
мандатов
в
законодательном
(представительном)
органе
государственной
власти,
представительном органе муниципального образования. Совмещение одним и тем же лицом двух
мандатов в Государственной Думе исключено положениями ст. 89 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы, устанавливающими порядок замещения вакантных депутатских мандатов.
8. Согласно общей норме п. 1 комментируемой статьи кандидатами могут быть выдвинуты
только граждане, обладающие пассивным избирательным правом, т.е. граждане, которые могут
быть избраны в органы государственной власти и ОМСУ. В пункте 8 статьи уточнено, что
кандидатом может быть выдвинут гражданин, обладающий пассивным избирательным правом на
соответствующих выборах, т.е. гражданин, который соответствует требованиям к кандидатам в
избираемые на данных выборах должностное лицо (Президент РФ, глава муниципального
образования)
или
депутаты
(депутаты
Государственной
Думы,
законодательного
(представительного) органа государственной власти субъектов Российской Федерации,
представительного органа муниципального образования).
116
Речь идет о требованиях к достижению гражданином определенного возраста, к нахождению
места жительства гражданина на определенной территории Российской Федерации, включая
требования к продолжительности и сроку проживания гражданина Российской Федерации на
данной территории, а также о запрете одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную
должность более установленного количества сроков подряд (см. комментарий к ст. 4 Закона).
В соответствии с подп. "а" п. 24 и подп. "а" п. 26 ст. 38 комментируемого Закона отсутствие у
кандидата пассивного избирательного права является основанием для отказа избирательной
комиссией в регистрации кандидата или для исключения его из заверенного списка кандидатов
соответственно.
9. Пункт 9 комментируемой статьи содержит запрет на выдвижение кандидата на одних и тех
же выборах по нескольким избирательным округам. Соответственно в п. 19 ст. 38
комментируемого Закона установлено, что кандидат при проведении одних и тех же выборов
может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Согласно подп. "м" п. 24
указанной статьи регистрация кандидата в другом избирательном округе на данных выборах
является основанием для отказа в регистрации кандидата.
Из данных правил предусмотрено исключение: кандидат может быть выдвинут одним и тем
же избирательным объединением одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному
(или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов (следует отметить,
что при этом не идет речь о выдвижении кандидата по одномандатному (или многомандатному)
избирательному округу в порядке самовыдвижения).
В частности, такая ситуация была возможна при проведении выборов депутатов
Государственной Думы предыдущих созывов на основе смешанной избирательной системы. Как
отмечал КС РФ в Постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26-П, такая система фактически
предусматривает две самостоятельные системы получения и распределения депутатских
мандатов - мажоритарную и пропорциональную с заранее установленным количеством
депутатских мандатов по той и другой. Поскольку возможность баллотироваться по федеральному
и одновременно по одномандатному округу (т.е. одновременно по мажоритарной и по
пропорциональной системе) при условии соблюдения соответствующих процедур выдвижения и
регистрации обеспечивается для всех граждан на равных основаниях и поскольку при этом
исключается совмещение депутатских мандатов, постольку в смешанной избирательной системе
законодатель вправе допустить такую возможность.
В пункте 20 ст. 38 Закона предусмотрено, что при одновременной регистрации кандидата в
одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов в
решении ОИК указывается, что кандидат зарегистрирован также в составе списка кандидатов.
10. В пункте 10 комментируемой статьи установлен запрет на дачу кандидатом согласия на
выдвижение на одних и тех же выборах более чем одному инициатору выдвижения, что означает
запрет на выдвижение кандидата на одних и тех же выборах несколькими избирательными
объединениями.
Отсутствие письменного заявления выдвинутого лица о согласии баллотироваться по
соответствующему избирательному округу, согласно подп. "в" п. 24 и подп. "ж" п. 26 ст. 38
комментируемого Закона, является основанием для отказа избирательной комиссией в
регистрации кандидата или для его исключения из заверенного списка кандидатов соответственно.
В случае же если кандидат даст согласие на его выдвижение двум или более избирательным
объединениям, то наступают последствия, предусмотренные ст. 38 Закона, а именно:
регистрация кандидата в другом избирательном округе на данных выборах является
основанием для отказа в регистрации кандидата (подп. "м" п. 24);
кандидат подлежит исключению из заверенного списка кандидатов, если данный кандидат
зарегистрирован в другом списке кандидатов на данных выборах (подп. "д" п. 26).
Статья 33. Условия выдвижения кандидатов
Комментарий к статье 33
1. Комментируемая статья определяет общие условия, которые должны соблюдаться как при
непосредственном выдвижении кандидатов (и при самовыдвижении кандидатов, и их выдвижении
избирательными объединениями), так и при выдвижении кандидатов в составе списка кандидатов.
Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что о выдвижении кандидата (кандидатов)
избирательная комиссия уведомляется в установленном законом порядке.
Уведомление о выдвижении кандидата носит заявительный характер и не нуждается в
получении одобрения, разрешения или иного действия со стороны избирательной комиссии. Она
на этапе выдвижения кандидата не вправе принимать решения об отказе в приеме уведомлений о
выдвижении кандидата или о приостановлении срока, с которого кандидат считается выдвинутым,
либо об установлении иного момента, с которого кандидат считается выдвинутым, так как этот
117
момент четко определен избирательным законодательством, однако обязана принять
уведомление о выдвижении (см. Определение ВС РФ от 16 марта 2005 г. N 86-Г05-8 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
2. Как установлено в п. 2 комментируемой статьи, соответствующая избирательная комиссия
считается уведомленной о выдвижении кандидата, а кандидат считается выдвинутым,
приобретает права и обязанности кандидата после поступления в нее заявления в письменной
форме выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному
округу с обязательством в случае его избрания прекратить деятельность, не совместимую со
статусом депутата или с замещением иной выборной должности. Как отмечал КС РФ в
Определении от 1 апреля 1999 г. N 30-О <1> в отношении нормы Закона 1997 г. об основных
гарантиях избирательных прав, допускающей регистрацию кандидатов в депутаты только при
условии их письменного обязательства сложить в случае избрания полномочия, не совместимые
со статусом депутата, данная норма предполагает, что гражданин, пожелавший реализовать
конституционное право быть избранным, добровольно принимает условия, с которыми связан
приобретаемый им публично-правовой статус выборного лица, и выполняет их в соответствии с
установленной законом процедурой.
-------------------------------<1> СПС.
Пункт 2 комментируемой статьи определяет перечень сведений, подлежащих обязательному
указанию в заявлении, а также копий документов, подлежащих обязательному представлению в
избирательную комиссию. В статье 38 комментируемого Закона установлены процедура
устранения кандидатом, избирательным объединением выявленных избирательной комиссией
неполноты сведений о кандидатах и (или) нарушений требований закона к оформлению
представленных документов (п. 1.1), а также последствия несоблюдения требований п. 2
комментируемой статьи установлены в п. 24 - 26 указанной статьи.
Как разъяснялось в Обзоре законодательства и судебной практики ВС РФ за четвертый
квартал 2003 г. <1>, при рассмотрении дела об оспаривании решения избирательной комиссии об
отказе в регистрации кандидата по мотиву представления недостоверных сведений суд должен
учитывать конкретные обстоятельства дела. В частности, недостоверные сведения о месте
работы, занимаемой должности кандидата, наличии или отсутствии у него высшего образования,
орденов, наград, ученой степени должны оцениваться судом с учетом значимости этих сведений
для формирования у избирателей мнения о кандидате.
-------------------------------<1> БВС. 2004. N 7.
2.1. Неснятая или непогашенная судимость далеко не всегда является основанием для
ограничения пассивного избирательного права (см. комментарий к ст. 4 Закона). Однако такая
судимость характеризует кандидата определенным образом, в силу чего в п. 2.1 комментируемой
статьи предусмотрено указание сведений о судимости кандидата в заявлении, подаваемом в
избирательную комиссию. Понятие "сведения о судимостях кандидата" определено в подп. 58 ст. 2
комментируемого Закона.
Сокрытие кандидатом сведений о неснятой и непогашенной судимости, которые должны
быть представлены в соответствии с п. 2.1 статьи, согласно подп. "е" п. 24 и подп. "б" п. 26 ст. 38
комментируемого Закона является основанием для отказа избирательной комиссией в
регистрации кандидата или для исключения его из заверенного списка кандидатов соответственно.
3. В пункте 3 комментируемой статьи говорится об обязанности представления вместе с
заявлением в соответствующую избирательную комиссию сведений:
о размере и об источниках доходов кандидата (каждого кандидата из списка кандидатов);
об имуществе, принадлежащем кандидату (каждому кандидату из списка кандидатов) на
праве собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных
бумагах.
В Приложении к комментируемому Закону приведена форма, по которой такие сведения
представляются в избирательную комиссию. Включение в данную форму дополнительных
сведений может быть предусмотрено только федеральным законом, в частности необходимость
представления сведений о размере и об источниках доходов и имуществе супруга кандидата (см.
комментарий к Приложению к Закону).
В статье 38 комментируемого Закона описываются процедура устранения кандидатом,
избирательным объединением выявленных избирательной комиссией неполноты сведений о
кандидатах и (или) нарушений требований закона к оформлению представленных документов (п.
1.1), а также последствия несоблюдения требований п. 3 комментируемой статьи (п. 24 - 26).
118
4. Пункт 4 комментируемой статьи освобождает от обязанности представления сведений о
размере и об источниках доходов, а также об имуществе кандидатов на выборах депутатов
представительных органов муниципальных образований, при которых избирательные округа
образуются в соответствии со средней нормой представительства избирателей, не превышающей
5 тыс. избирателей (об образовании избирательных округов в соответствии со средней нормой
представительства см. комментарий к ст. 18 Закона).
Однако при этом законодателю субъекта Российской Федерации предоставлено право
решить данный вопрос иначе, т.е. обязать таких кандидатов представлять сведения о размере и
об источниках доходов, а также об имуществе по форме согласно приложению к комментируемому
Закону либо по иной форме и в иных объемах.
5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи кандидат обязан представить лично в
избирательную комиссию документы, необходимые для уведомления избирательной комиссии о
выдвижении кандидата. Данное правило не распространяется на кандидатов, выдвинутых в списке
кандидатов. Согласно п. 14 ст. 35 комментируемого Закона документы, указанные в п. 2 и 3
комментируемой статьи, представляются вместе со списком кандидатов.
Предусмотрено исключение для случаев, когда кандидат болен, содержится в местах
содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, иных случаев, которые устанавливаются
федеральными законами. В этих случаях подлинность подписи кандидата на заявлении должна
быть удостоверена нотариально либо в приравненной к ней форме.
Следует отметить, что согласно п. 10 ст. 34 и п. 12 ст. 35 Закона о выборах Президента РФ,
если кандидат вправе не представлять лично документы в ЦИК России, от имени кандидата,
выдвинутого в порядке самодвижения, документы представляются уполномоченным
представителем группы избирателей, а от имени кандидата, выдвинутого политической партией, уполномоченным представителем политической партии, выдвинувшей кандидата.
6. В пункте 6 комментируемой статьи говорится об обращении избирательной комиссии с
представлением в соответствующие органы о проверке достоверности сведений о кандидатах,
представляемых в соответствии с п. 2, 2.1 и 3 статьи. Следует отметить, что в ранее
действовавшей редакции п. 6 статьи (т.е. до внесения изменений Федеральным законом от 21
июля 2005 г. N 93-ФЗ) говорилось об обязанности избирательной комиссии обращаться с таким
представлением.
Речь идет об органах внутренних дел, налоговых и других правоохранительных и
контрольных органах, которые согласно п. 6 статьи обязаны провести проверку достоверности
сведений, представленных кандидатами о себе, и сообщить о результатах проверки сведений
биографического характера, сведений о неснятых и непогашенных судимостях в течение 10 дней,
а сведений о доходах и об имуществе - в течение 20 дней. Если представление избирательной
комиссии поступило за 10 и менее дней до дня голосования, то срок сообщения о результатах
проверки устанавливает избирательная комиссия. В пункте 27 ст. 10 Закона РФ от 18 апреля 1991
г. N 1026-1 "О милиции" (в ред. от 6 декабря 1999 г.) <1> закреплена обязанность милиции
оказывать содействие избирательным комиссиям, комиссиям референдума в реализации их
полномочий, в том числе предоставлять избирательным комиссиям по их запросам сведения о
наличии неснятой или непогашенной судимости у кандидатов, зарегистрированных кандидатов в
депутаты или на выборные должности в органах государственной власти, ОМСУ.
-------------------------------<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; СЗ РФ. 1999. N 49. Ст. 5905.
Согласно п. 1 ст. 60 комментируемого Закона одной из целей создания при комиссиях КРС
является организация проверок достоверности представленных кандидатами в соответствии с п. 3
комментируемой статьи сведений об имуществе, о доходах и об их источниках.
Необходимо иметь в виду, что в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N
64-ФЗ п. 1 ст. 102 части первой НК РФ дополнен новым подпунктом 5, согласно которому из числа
сведений, составляющих налоговую тайну, исключены предоставляемые избирательным
комиссиям в соответствии с законодательством о выборах по результатам проверок налоговым
органом сведения о размере и об источниках доходов кандидата и его супруга, а также об
имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности.
7. Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает доведение до сведения избирателей
информации о кандидатах, представленной при их выдвижении. Объем такой информации
устанавливает избирательная комиссия, организующая выборы. В качестве примера следует
отметить принятые за основу ЦИК России (Протокол заседания от 21 ноября 2006 г. N 190-5-4)
Порядок доведения до избирателей и объем сведений о зарегистрированных кандидатах в
депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва и
Перечень и объем сведений о зарегистрированных кандидатах, размещаемых на
информационных стендах в помещениях для голосования либо непосредственно перед ними при
119
проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации пятого созыва <1>.
-------------------------------<1> СПС.
8. В пункте 8 комментируемой статьи предусмотрено направление избирательной комиссией
в СМИ сведений о выявленных фактах недостоверности представленных кандидатами сведений.
В соответствии с подп. "е" п. 3 ст. 61 комментируемого Закона информация о фактах
представления кандидатами недостоверных сведений размещается на информационном стенде,
который оборудуется в помещении для голосования либо непосредственно перед указанным
помещением.
9. Пункт 9 комментируемой статьи закрепляет гарантию установления в федеральных
законах и законах субъектов Российской Федерации минимального периода, включающего
выдвижение кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей избирателей в поддержку
такого выдвижения либо иные формы поддержки выдвижения.
При выборах в федеральные органы государственной власти данный период должен
составлять не менее 40 дней (при досрочных выборах - не менее 30 дней). Однако в федеральных
законах этот период прямо не установлен:
в соответствии Законом о выборах Президента РФ решение о назначении выборов должно
быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования; решение
о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не позднее чем через пять
дней со дня его принятия (п. 2 ст. 5). Кандидат, выдвинувший свою кандидатуру, не позднее чем
через 20 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов
обращается в ЦИК России с ходатайством в письменной форме о регистрации группы избирателей
(п. 3 ст. 34). Уполномоченные представители политической партии не позднее чем через 25 дней
со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов представляют в
ЦИК России решение съезда политической партии о выдвижении кандидата (п. 8 ст. 35). Все
документы для регистрации кандидата представляются кандидатом или уполномоченным
представителем политической партии, выдвинувшей кандидата, в ЦИК России одновременно - не
ранее чем за 80 дней и не позднее чем за 45 дней до дня голосования до 18 часов по московскому
времени (п. 1.1 ст. 37, в ред. от 21 июля 2005 г.);
согласно Закону о выборах депутатов Государственной Думы решение о назначении
выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня
голосования; решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в СМИ не
позднее чем через пять дней со дня его принятия (ч. 2 ст. 6). Федеральный список кандидатов
представляется в ЦИК России не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования
(публикации) решения о назначении выборов (ч. 1 ст. 38). Все документы для регистрации
федерального списка кандидатов представляются в ЦИК России не ранее чем за 75 дней и не
позднее чем за 45 дней до дня голосования до 18 часов по московскому времени (ч. 4 ст. 42).
Установленный законом период, включающий выдвижение кандидатов, списков кандидатов,
а также сбор подписей избирателей в поддержку их выдвижения либо иные формы поддержки, при
выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации должен составлять
не менее 30 дней, при выборах в ОМСУ - не менее 20 дней. Следует отметить, что указанные
сроки могут быть применены непосредственно. Так, в Определении от 27 ноября 2004 г. N 82-Г0412 <1> ВС РФ указал, что с учетом даты официального опубликования решения о назначении
выборов (7 сентября 2004 г.) и установленного названными нормами периода выдвижения, сбора
подписей избирателей в поддержку кандидатов последний день представления избирательных
документов для регистрации кандидатов в губернаторы Курганской области приходится на 8
октября 2004 г.
Статья 34. Выдвижение кандидатов в порядке самовыдвижения
Комментарий к статье 34
1. Самовыдвижение кандидатов возможно на выборах Президента РФ, главы
муниципального образования, а также на выборах в законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный или иной выборный
ОМСУ по одно- и (или) многомандатным округам. Гарантии реализации права граждан, не
являющихся
членами
избирательных
объединений,
быть
избранными
депутатами
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации, представительного органа муниципального образования, на выборах в которые все
депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов, закреплены в п. 3.1 ст. 32
комментируемого Закона.
120
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи для самовыдвижения кандидата необходимо и
достаточно уведомить об этом в порядке, установленном в ст. 33 комментируемого Закона,
соответствующую избирательную комиссию, т.е. ту, в которой регистрируются кандидаты. В
последующем выдвинутый в порядке самовыдвижения кандидат выполняет действия,
необходимые для осуществления процедуры регистрации, т.е. осуществляет (организует) сбор
подписей в поддержку самовыдвижения или вносит избирательный залог.
Упоминается также о предусмотренном в п. 17 ст. 38 комментируемого Закона исключении из
положения о необходимости сбора подписей избирателей в поддержку самовыдвижения
кандидата или внесения избирательного залога для регистрации кандидата. В указанном случае
кандидат регистрируется в заявительном порядке.
2. В пункте 2 комментируемой статьи федеральному законодателю (но не законодателю
субъекта Российской Федерации) предписано предусмотреть, что для поддержки самовыдвижения
кандидата необходимо также создать группу избирателей с определенным числом участников.
Данное положение реализовано в Законе о выборах Президента РФ, согласно п. 2 ст. 34
которого для поддержки самовыдвижения кандидата на должность Президента РФ необходимо
создать группу избирателей в количестве не менее 500 граждан, обладающих активным
избирательным правом.
Статья 35. Выдвижение кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями
Комментарий к статье 35
1. Закрепленное в п. 1 и 2 ст. 32 комментируемого Закона право выдвижения
избирательными объединениями кандидатов непосредственно или в составе списка кандидатов
детализировано в п. 1 комментируемой статьи. Так, одно избирательное объединение вправе
выдвинуть:
в одномандатном избирательном округе - одного кандидата;
в многомандатном избирательном округе - кандидата на каждый депутатский мандат,
подлежащий замещению в этом округе;
в едином избирательном округе - один список кандидатов.
Согласно п. 9 ст. 32 комментируемого Закона одним и тем же избирательным объединением
может быть выдвинут кандидат одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или
многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов.
2. В соответствии со ст. 25 Закона о политических партиях (в ред. от 21 июля 2005 г.):
выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные
выборные должности в органах государственной власти и ОМСУ осуществляется на съезде
политической партии, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений
политической партии, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации;
решения о выдвижении региональными отделениями политической партии кандидатов
(списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной
власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ принимаются на конференции или общем
собрании региональных отделений политической партии. Решения о выдвижении иными
структурными подразделениями политической партии кандидатов (списков кандидатов) в депутаты
и на иные выборные должности в ОМСУ принимаются общим собранием соответствующего
структурного подразделения либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии
(п. 2);
уставом политической партии может быть предусмотрено, что решение о выдвижении
кандидатов в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти и
представительных органов муниципальных образований на повторных и дополнительных выборах
принимается соответственно уровню выборов коллегиальным постоянно действующим
руководящим органом политической партии, ее регионального отделения или иного структурного
подразделения (п. 3);
решения о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные
должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления принимаются
тайным голосованием (п. 4);
при решении региональным отделением политической партии вопросов, связанных с
участием политической партии в выборах депутатов Государственной Думы, в том числе с
формированием федерального списка кандидатов, кандидатуры, не являющиеся членами данной
либо иной политической партии, обратившиеся в ее региональное отделение с предложением о
включении их в федеральный список кандидатов и поддержанные не менее чем десятью членами
политической партии, которые состоят в данном региональном отделении, подлежат
обязательному рассмотрению на конференции или общем собрании регионального отделения
политической партии. При рассмотрении на съезде политической партии вопроса о выдвижении
121
федерального списка кандидатов кандидатура, поддержанная конференцией или общим
собранием регионального отделения политической партии, подлежит рассмотрению наравне с
иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в федеральный список кандидатов.
При решении коллегиальным постоянно действующим органом политической партии, ее
региональным отделением или иным структурным подразделением вопросов, связанных с
участием в выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации, представительного органа муниципального образования,
депутатские мандаты в которых распределяются исключительно между списками кандидатов,
выдвинутыми избирательными объединениями, кандидатуры, не являющиеся членами данной
либо иной политической партии, обратившиеся с предложением о включении их в
соответствующий список кандидатов и поддержанные не менее чем десятью членами
политической партии (при наличии в соответствующем субъекте Российской Федерации
регионального отделения политической партии указанные десять членов политической партии
должны состоять в данном региональном отделении), подлежат обязательному рассмотрению на
заседании постоянно действующего органа политической партии, конференции или общем
собрании ее регионального отделения или иного структурного подразделения наравне с иными
кандидатурами, которые предлагаются к включению в соответствующий список кандидатов (п. 5, в
ред. от 12 июля 2006 г.);
решения по вопросам, указанным в п. 1 - 3 и 5 ст. 25 данного Закона, принимаются в
соответствии с уставом политической партии, но не менее чем большинством голосов от числа
присутствующих на съезде политической партии или конференции ее регионального отделения
делегатов, участников общего собрания регионального отделения политической партии, членов
коллегиального постоянно действующего руководящего органа политической партии, ее
регионального отделения или иного структурного подразделения. Уставом политической партии
могут быть предусмотрены дополнительные условия принятия решений, указанных в п. 1 и 2 ст. 25
этого Закона (п. 6 и 7).
Выдвижение кандидатов, списков кандидатов общественными объединениями, не
являющимися политическими партиями, в соответствии с п. 2 комментируемой статьи
осуществляется на съездах (конференциях, собраниях) названных общественных объединений, их
региональных или местных отделений тайным голосованием, а также с соблюдением иных
требований, предъявляемых федеральным законом к выдвижению кандидатов для политических
партий.
3 - 8. Пункты 3 - 8 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции устанавливали
порядок образования и регистрации избирательных блоков, формируемых из избирательных
объединений и наделяемых правами избирательного объединения.
Как говорилось во введении, в соответствии с изменениями, внесенными в комментируемый
Закон Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ, избирательные блоки из числа
участников избирательного процесса исключены. Соответственно утратили силу и п. 3 - 8, 11
комментируемой статьи.
9. В пункте 9 комментируемой статьи приведены обязанности федерального органа
исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций в сфере регистрации
общественных объединений и политических партий, его территориальных органов, по
составлению, опубликованию и направлению в избирательную комиссию, организующую выборы,
списка политических партий, иных общественных объединений, имеющих право принимать
участие в выборах в качестве избирательных объединений.
В пункте 4 ст. 19 Закона о политических партиях (в ред. от 21 июля 2005 г.) также говорится
об обязанности названного органа ежегодно публиковать перечень политических партий и их
региональных отделений и размещать этот перечень с указанием даты регистрации каждых
партии и отделения, а также тексты уставов и программ политических партий на специальном
сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования.
В соответствии с п. 1 Положения о Федеральной регистрационной службе, утв. Указом
Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 (в ред. от 2 мая 2006 г. N 450) <1>, федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции в сфере регистрации некоммерческих
организаций, в том числе отделений международных организаций и иностранных некоммерческих
неправительственных организаций, общественных объединений, политических партий и
религиозных организаций, является Росрегистрация.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4110; 2006. N 19. Ст. 2069.
10. Пункт 10 комментируемой статьи определяет, что наименованием избирательного
объединения, используемым в избирательных документах, является наименование, указанное в
уставе соответствующей политической партии или иного общественного объединения, т.е.
наименование, зарегистрированное в установленном порядке.
122
Требования к наименованию политической партии содержатся в ст. 6 Закона о политических
партиях, общественного объединения - в ст. 28 Закона об общественных объединениях.
Политическая партия может иметь сокращенное наименование. В пункте 4 ст. 31 Закона о выборах
Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 4 ст. 34 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы предусмотрено, что политическая партия согласует с ЦИК России краткое
(состоящее не более чем из семи слов) наименование, используемое в избирательных
документах.
11. Пункт 11, устанавливающий требования к наименованию избирательного блока,
исключен из комментируемой статьи (как и п. 3 - 8) в соответствии с Федеральным законом от 21
июля 2005 г. N 93-ФЗ.
12. В пункте 12 комментируемой статьи предусмотрена возможность представления
избирательным объединением в соответствующую избирательную комиссию своей эмблемы. При
этом установлено единственное требование: описание эмблемы избирательного объединения
должно содержаться в уставе соответствующей политической партии или иного общественного
объединения. Иные требования к эмблемам и иным символам политической партии определены в
ст. 7 Закона о политических партиях, общественного объединения - в ст. 24 Закона об
общественных объединениях.
Случаи и порядок представления избирательным объединением своей эмблемы в
соответствующую избирательную комиссию отражены в федеральных конституционных законах,
федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации. Так, политическая партия
согласует с ЦИК России эмблему, используемую в избирательных документах (ч. 4 ст. 34 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы).
13. После представления наименований и эмблем избирательных объединений в
соответствующую избирательную комиссию изменение таких наименований и эмблем в
соответствии с п. 13 комментируемой статьи запрещено. Аналогичные нормы закреплены в п. 5 ст.
31 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 5 ст. 34 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы.
В соответствии с п. 6 ст. 63 комментируемого Закона краткие наименования и эмблемы (в
одноцветном исполнении) избирательных объединений размещаются в бюллетенях для
голосования при его проведении за списки кандидатов.
Согласно п. 4 ст. 56 комментируемого Закона реклама с использованием наименования,
эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список
кандидатов, в период избирательной кампании, кампании референдума оплачивается только за
счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. В день голосования
и в день, предшествующий дню голосования, такая реклама, в том числе оплаченная за счет
средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума, не допускается.
14. В соответствии с п. 14 комментируемой статьи список кандидатов, выдвинутый
избирательным объединением, представляется в избирательную комиссию, организующую
выборы. Одновременно представляются следующие документы:
заявление в письменной форме каждого кандидата, включенного в список кандидатов, о его
согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с обязательством в
случае его избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с
замещением иной выборной должности (п. 2 ст. 33);
сведения о размере и об источниках доходов каждого кандидата из списка кандидатов, а
также об имуществе, принадлежащем каждому кандидату из списка кандидатов на праве
собственности (в том числе совместной собственности), о вкладах в банках, ценных бумагах (п. 3
ст. 33);
официально заверенный постоянно действующим руководящим органом политической
партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения список граждан,
включенных в соответствующий список кандидатов и являющихся членами данной политической
партии.
Согласно п. 14 комментируемой статьи федеральным конституционным законом,
федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что
вместе со списком кандидатов избирательное объединение представляет и иные документы,
связанные с выдвижением списка кандидатов. В частности, в ч. 3 ст. 38 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы установлен перечень документов, которые представляются в
ЦИК России одновременно с федеральным списком кандидатов.
Федеральным законом может быть установлен иной срок для заверения списка кандидатов.
Федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской
Федерации могут быть предусмотрены основания для отказа в заверении списка кандидатов. В
частности, согласно ст. 38 Закона о выборах депутатов Государственной Думы: ЦИК России в
семидневный срок рассматривает представленные документы и выдает уполномоченному
представителю политической партии заверенную копию федерального списка кандидатов либо
123
мотивированное решение об отказе в выдаче такой копии (ч. 7); установлены основания для
отказа в выдаче заверенной копии федерального списка кандидатов (ч. 8); отказ в выдаче
заверенной копии федерального списка кандидатов может быть обжалован политической партией
в ВС РФ, который обязан рассмотреть жалобу не позднее чем в пятидневный срок (ч. 9).
15. Пункт 15 комментируемой статьи содержит запрет на изменение состава списка
кандидатов и порядка размещения в нем кандидатов, после того как список кандидатов
представлен в избирательную комиссию. Исключение составляют только случаи изменений,
вызванных выбытием кандидата по его личному заявлению, либо отзывом кандидата
избирательным объединением, либо смертью кандидата, либо исключением кандидата из списка
кандидатов на основании решения избирательной комиссии.
Согласно п. 15 статьи федеральным конституционным законом, федеральным законом,
законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что избирательное
объединение с согласия кандидата, выдвинутого этим избирательным объединением по
одномандатному (многомандатному) избирательному округу, вправе изменить округ, по которому
этот кандидат первоначально был выдвинут. Данное положение применительно к выборам
депутатов Государственной Думы значения не имеет, так как эти выборы проводятся по единому
федеральному избирательному округу.
16. Норма п. 16 комментируемой статьи соответствует положению п. 4 ст. 4 Закона об
организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), согласно которому не менее
50% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта
Российской Федерации (в двухпалатном законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта Российской Федерации - не менее 50% депутатов одной из
палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально
числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными
объединениями в соответствии с законодательством о выборах. Там же (в ред. от 12 июля 2006 г.)
установлено, что депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта Российской Федерации, избранные в составе списков кандидатов, допущенных к
распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта Российской Федерации, входят в депутатские объединения (во
фракции). Депутатское объединение (фракция) включает всех депутатов, избранных в составе
соответствующего списка кандидатов. В депутатские объединения (во фракции) могут входить
также депутаты, избранные по одно- или многомандатным избирательным округам.
Допускается установление законом субъекта Российской Федерации необходимого для
допуска к распределению депутатских мандатов минимального процента голосов избирателей,
полученных списком кандидатов, который не может быть более 7% от числа голосов избирателей,
принявших участие в голосовании. Минимальный процент голосов избирателей должен
устанавливаться с таким расчетом, чтобы к распределению депутатских мандатов было допущено
не менее двух списков кандидатов, получивших в совокупности более 50% голосов избирателей,
принявших участие в голосовании.
Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26П, так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое
ограничение пропорциональности представительства, предусмотрен в законодательстве ряда
стран со смешанной избирательной системой. Такое ограничение позволяет избежать
раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может
привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера, с тем
чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной
власти и конституционного строя в целом.
Следует также отметить, что Постановлением ЦИК России от 25 декабря 2002 г. N 167/14193 утверждены Методические рекомендации по выбору вида пропорциональной избирательной
системы при подготовке проекта закона субъекта Российской Федерации о выборах депутатов
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской
Федерации.
Статья 36. Порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской
Федерации, местного референдума
Комментарий к статье 36
1. Комментируемая статья устанавливает порядок реализации инициативы проведения
референдума субъекта Российской Федерации (реализуется в порядке, установленном Законом о
референдуме), местного референдума.
124
В соответствии с п. 3 ст. 14 Закона и п. 1 комментируемой статьи для выдвижения
инициативы проведения референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее
поддержку образуется инициативная группа.
В пункте 1 статьи приведен минимальный количественный состав инициативной группы по
проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума соответственно 20 и 10 человек, имеющих право на участие в референдуме. Конкретный
количественный состав инициативной группы по проведению указанных референдумов, согласно
п. 3 ст. 14 комментируемого Закона, определяется законом субъекта Российской Федерации, что,
впрочем, не исключает установление законодателем субъекта Российской Федерации также
минимального или рамочного количественного состава инициативной группы.
В пункте 3 ст. 14 комментируемого Закона предусмотрено, что в случае выдвижения
инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума
избирательным объединением иное общественное объединение, руководящий орган этого
избирательного объединения, иного общественного объединения либо руководящий орган его
регионального отделения или иного структурного подразделения (соответственно уровню
референдума) независимо от его численности выступает в качестве инициативной группы по
проведению референдума.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи для реализации инициативы проведения
референдума инициативной группе по проведению референдума необходимо обратиться с
ходатайством о регистрации группы в избирательную комиссию соответствующего уровня, т.е.
ИКСРФ или ИКМО соответственно. ИКСРФ или ИКМО со дня обращения к ней инициативной
группы с указанным ходатайством действует в качестве комиссии референдума.
3. В пункте 3 комментируемой статьи определены требования к содержанию ходатайства
инициативной группы по проведению референдума о регистрации группы, а также установлено,
что ходатайство должно быть подписано всеми членами инициативной группы.
4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи одновременно с ходатайством инициативной
группы по проведению референдума о регистрации группы в избирательную комиссию
представляется протокол собрания этой группы, на котором было принято решение о выдвижении
инициативы проведения референдума.
5. Пункт 5 комментируемой статьи обязывает комиссию референдума (т.е. ИКСРФ или
ИКМО, действующую в качестве комиссии референдума) рассмотреть ходатайство инициативной
группы по проведению референдума и приложенные к нему документы в течение 15 дней со дня
поступления ходатайства и принять одно из двух решений:
о направлении ходатайства и приложенных к нему документов (а речь идет прежде всего о
проекте закона, иного нормативного правового акта, по которым предлагается провести или
проводится референдум) в законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации либо в представительный орган муниципального образования,
уполномоченные в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской
Федерации, уставом муниципального образования принимать решение о назначении
референдума;
об отказе в регистрации инициативной группы.
Первое из указанных решений принимается в случае соответствия ходатайства
инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям комментируемого Закона,
конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, устава муниципального
образования (при этом комиссия не проверяет соответствие вопроса, предлагаемого для
вынесения на референдум, установленным требованиям). В противном случае принимается
решение об отказе в регистрации инициативной группы.
6. В пункте 6 комментируемой статьи сформулирована обязанность законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации,
представительного органа муниципального образования, которому соответствующей комиссией
референдума направлено ходатайство инициативной группы по проведению референдума и
приложенные к нему документы, проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения
на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум, требованиям ст. 12
комментируемого Закона, т.е. установить, не нарушены ли установленные указанной статьей
ограничения.
Порядок и сроки проверки указанными органами соответствия вопроса, предлагаемого для
вынесения на региональный, местный референдумы, установленным в ст. 12 Закона требованиям
определяются соответственно законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального
образования. В пункте 6 комментируемой статьи установлен максимальный срок проверки - 20
дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по
проведению референдума и приложенных к нему документов.
7. Пункт 7 комментируемой статьи обязывает законодательный (представительный) орган
государственной власти субъекта Российской Федерации уведомить Президента РФ, Совет
125
Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и ЦИК России об инициативе проведения
регионального референдума в срок не позднее чем через пять дней со дня поступления
ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов. Данная обязанность
установлена в целях обеспечения соблюдения компетенции в связи с выдвижением инициативы
проведения референдума (см. ниже).
8. В случае признания законодательным (представительным) органом государственной
власти субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования
вопроса, выносимого на референдум, соответствующим установленным требованиям согласно п.
8 комментируемой статьи соответствующая комиссия референдума обязана зарегистрировать
инициативную группу по проведению референдума, выдать ей регистрационное свидетельство, а
также сообщить об этом в СМИ.
В пункте 8 статьи также указан максимально допустимый срок, в течение которого
соответствующая комиссия референдума обязана принять решение о регистрации инициативной
группы по проведению референдума, - 15 дней со дня признания законодательным
(представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо
представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на
референдум, установленным требованиям. Пункт 10 статьи предусматривает случай
приостановления данного срока.
9. Срок, в течение которого действительно регистрационное свидетельство инициативной
группы по проведению референдума, согласно п. 9 комментируемой статьи устанавливается
законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования. Форма такого
регистрационного свидетельства утверждается ИКСРФ.
Следует упомянуть, что форма регистрационного свидетельства инициативной группы по
проведению референдума Российской Федерации в соответствии с ч. 22 ст. 15 Закона о
референдуме утверждается ЦИК России. Согласно ч. 23 этой статьи в регистрационном
свидетельстве, выданном инициативной группе по проведению федерального референдума,
проставляется дата окончания срока сбора подписей в поддержку инициативы проведения
референдума. Соответственно регистрационное свидетельство действительно до указанной даты.
Форма такого регистрационного свидетельства установлена Постановлением ЦИК России от 15
марта 2005 г. N 140/964-4 <1>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2005. N 3.
10. Пункт 10 комментируемой статьи предусматривает процедуру создания согласительной
комиссии в случае возникновения спора о компетенции в связи с выдвижением инициативы
проведения референдума субъекта Российской Федерации, т.е. спора о том, соответствует ли
выносимый на референдум вопрос требованиям ст. 12 комментируемого Закона (не находится ли
данный вопрос в ведении Российской Федерации и не урегулирован ли Конституцией РФ,
федеральным законом).
Конституционное обоснование подобных процедур дано в Постановлении КС РФ от 10 июня
1998 г. N 17-П: институт референдума субъекта Российской Федерации в силу целостности России
и
единства
системы
государственной
власти,
обусловленных
суверенитетом
ее
многонационального народа, не должен использоваться для противопоставления воли населения
субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя; в связи с этим последний
вправе и обязан предусмотреть необходимые правовые, включая судебные, гарантии
соответствия принимаемых на референдуме субъекта Российской Федерации решений
Конституции РФ и федеральному закону; возможно также установление в федеральном законе
дополнительных предварительных процедур урегулирования разногласий между Российской
Федерацией и ее субъектами, если таковые возникнут в связи с назначением в субъекте
Российской Федерации референдума по вопросам, входящим в сферу совместного ведения.
Согласительная комиссия создается по предложению Президента РФ, Совета Федерации,
Государственной Думы или Правительства РФ. В работе согласительной комиссии вправе принять
участие представители инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской
Федерации.
Время работы такой комиссии учитывается при исчислении установленного в п. 8
комментируемой статьи срока, в течение которого соответствующая комиссия референдума
обязана принять решение о регистрации инициативной группы по его проведению: на время
работы согласительной комиссии данный срок продляется.
Если по результатам работы согласительной комиссии спор о компетенции разрешен не
будет, то в соответствии с п. 22 ст. 38 комментируемого Закона подготовка референдума субъекта
Российской Федерации приостанавливается до вынесения решения КС РФ.
11. Признание законодательным (представительным) органом государственной власти
субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования
126
вопроса, выносимого на референдум, не соответствующим установленным требованиям в силу п.
11 комментируемой статьи является основанием для отказа определенной комиссией
референдума инициативной группе по его проведению в регистрации.
12. Согласно п. 12 комментируемой статьи в решении об отказе в регистрации инициативной
группы по проведению референдума должны быть указаны основания отказа. Кроме того, на
комиссию референдума возлагается обязанность выдать такой группе решение об отказе в
регистрации.
13. В пункте 13 комментируемой статьи сказано о том, что инициативной группе по
проведению референдума может быть отказано в регистрации только в случае нарушения ею
Конституции РФ, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской
Федерации, устава муниципального образования.
Отказ в такой регистрации, как и любое другое решение комиссии референдума,
нарушающее право граждан на участие в нем, может быть обжалован в установленном порядке
(см. комментарий к ст. 75 Закона).
Статья 37. Сбор подписей в поддержку выдвижения кандидатов, списков кандидатов,
инициативы проведения референдума
Комментарий к статье 37
1. Необходимое количество подписей избирателей, собранных в поддержку выдвижения
кандидата, списка кандидатов, является одним из необходимых условий для регистрации
кандидата, списка кандидатов (данное условие может не выполняться при внесении
избирательного залога; кроме того, нет необходимости в сборе подписей для политических
партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению
депутатских мандатов в Государственной Думе). Необходимое количество подписей участников
референдума, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, выдвинутой
инициативной группой по его проведению, является основанием для назначения референдума в
порядке, предусмотренном законом (см. комментарий к ст. 38 Закона).
Количество подписей, которое необходимо собрать в поддержку выдвижения кандидатов,
списков кандидатов, инициативы проведения референдума, и порядок сбора подписей
определяются Законом о референдуме, комментируемым Законом, Законами о выборах
Президента РФ, о выборах депутатов Государственной Думы, законами субъектов Российской
Федерации.
При этом в п. 1 комментируемой статьи закреплены пределы установления в законах
количества подписей, которые необходимо собрать для регистрации кандидатов, их списков: не
более 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, и не
менее 10 подписей. В пункте 1 ст. 36 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.)
определено, что в поддержку кандидата (выдвинутого как в порядке самовыдвижения, так и
политической партией) должно быть собрано не менее 2 млн. подписей избирателей. Согласно ч.
3 ст. 39 Закона о выборах депутатов Государственной Думы, если политическая партия собирает в
поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи избирателей, она обязана
собрать не менее 200 тыс. подписей.
Кроме того, закреплены пределы установления в законах (а речь идет о законах субъектов
Российской Федерации) количества подписей в поддержку инициативы проведения референдума
субъекта Российской Федерации - не более 2% от числа участников референдума,
зарегистрированных на территории проведения референдума; местного референдума - не более
5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории его проведения, и не
менее 25 подписей. Следует отметить, что согласно ч. 1 ст. 17 Закона о референдуме в поддержку
инициативы проведения федерального референдума должно быть собрано не менее 2 млн.
подписей участников референдума.
В качестве числа зарегистрированных избирателей, участников референдума используются
данные о численности зарегистрированных избирателей, установленные в порядке,
предусмотренном в п. 10 ст. 16 комментируемого Закона, т.е. данные, получаемые с
использованием ГАС "Выборы" по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года.
2. В пункте 2 комментируемой статьи закреплены пределы установления в законах
количества подписей, которые необходимо собрать для регистрации кандидатов в
многомандатном избирательном округе: не более 2% от числа избирателей, зарегистрированных
на территории соответствующего избирательного округа, поделенного на число депутатских
мандатов, и не менее 10 подписей. Соответственно верхний предел числа подписей, которые
необходимо собрать для регистрации кандидатов в многомандатном избирательном округе,
представляет собой кратное от деления верхнего предела числа подписей, которые необходимо
127
собрать для регистрации кандидата в одномандатном избирательном округе, на число мандатов в
округе.
Учитывая, что выборы в Государственную Думу проводятся по единому избирательному
округу, норма п. 2 комментируемой статьи адресована законодателям субъектов Российской
Федерации.
3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает возможность установления
федеральными законами квот на сбор подписей избирателей на территории одного субъекта
Российской Федерации при проведении выборов в федеральные органы государственной власти,
что позволяет учесть волеизъявление всего многонационального народа России, а не населения
отдельных ее субъектов.
Квотирование сбора подписей избирателей по субъектам Российской Федерации
установлено при проведении выборов как Президента РФ, так и депутатов Государственной Думы.
В частности, п. 1 ст. 36 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.),
предусматривая сбор в поддержку кандидата (выдвинутого как в порядке самовыдвижения, так и
политической партией) не менее 2 млн. подписей избирателей, определяет, что на один субъект
Российской Федерации должно приходиться не более 50 тыс. подписей избирателей, место
жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если
подписи собираются среди избирателей, постоянно проживающих за пределами территории
Российской Федерации, общее количество этих подписей не может быть более 50 тыс.
Соответственно в поддержку кандидата в Президенты РФ должны быть собраны подписи
избирателей не менее чем в 39 субъектах Российской Федерации.
Согласно ч. 3 ст. 39 Закона о выборах депутатов Государственной Думы, если политическая
партия собирает в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи
избирателей, она обязана собрать не менее 200 тыс. подписей, при этом на один субъект
Российской Федерации должно приходиться не более 10 тыс. подписей избирателей, место
жительства которых находится на территории данного субъекта Российской Федерации. Если
подписи собираются среди избирателей, проживающих за пределами территории Российской
Федерации, общее количество этих подписей не может составлять более 10 тыс. Соответственно
в поддержку федерального списка кандидатов должны быть собраны подписи избирателей не
менее чем в 19 субъектах Российской Федерации.
Квотирование сбора подписей по субъектам Российской Федерации предусмотрено и при
инициировании федерального референдума: инициативная группа по его проведению обязана
собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее 2 млн. подписей участников
референдума; при этом на один субъект Российской Федерации должно приходиться не более 50
тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории
данного субъекта Российской Федерации; если сбор подписей осуществляется среди участников
референдума, проживающих за пределами территории Российской Федерации, общее количество
этих подписей не может составлять более 50 тыс. (ч. 1 ст. 17 Закона о референдуме).
4. В пункте 4 комментируемой статьи установлен прямой запрет на квотирование на части
территории субъекта Российской Федерации, части территории муниципального образования
сбора подписей избирателей, участников референдума при проведении выборов в органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, референдума субъекта
Российской Федерации, местного референдума. Соответственно такое квотирование не может
быть установлено ни федеральным законом, ни каким-либо иным нормативным правовым актом.
5. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи подписные листы должны изготавливаться
за счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума. Обязанность
непосредственно выдвинутых кандидатов, избирательных объединений, выдвинувших списки
кандидатов, создавать соответствующие избирательные фонды, а инициативной группы по
проведению референдума - создавать фонд референдума закреплена в ст. 58 комментируемого
Закона.
Изменениями, внесенными в п. 5 комментируемой статьи Федеральным законом от 5
декабря 2006 г. N 225-ФЗ, введена новелла - сбор подписей на выборах в федеральные органы
государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации при
выдвижении инициативы проведения его референдума может осуществляться не ранее дня
оплаты изготовления подписных листов. В ранее же действовавшей редакции п. 5 статьи
указывалось, что подписи могут собираться со дня, следующего за днем получения комиссией
уведомления о выдвижении кандидата, заверения списка кандидатов, регистрации инициативной
группы по проведению референдума. Следует ожидать, что в Законы о выборах Президента РФ и
о выборах депутатов Государственной Думы будут внесены соответствующие изменения, так как
Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ затронул только комментируемый Закон.
В отношении же выборов в ОМСУ, выдвижения инициативы проведения местного
референдума общее правило сохранено - подписи могут собираться со дня, следующего за днем
128
уведомления комиссии о выдвижении кандидата, заверения списка кандидатов, регистрации
инициативной группы по проведению референдума.
Устанавливается также минимальный период, в течение которого могут собираться подписи
в поддержку инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного
референдума, - 30 и 20 дней соответственно. Данная норма адресована законодателю субъекта
Российской Федерации, который уполномочен определять конкретные сроки сбора подписей в
поддержку инициативы проведения регионального и местного референдумов. Следует отметить,
что согласно ч. 2 ст. 17 Закона о референдуме подписи в поддержку инициативы проведения
федерального референдума собираются в течение 45 дней со дня, следующего за днем
регистрации инициативной группы по проведению референдума.
6. Право поддержать выдвижение кандидата, списка кандидатов, инициативу проведения
референдума является одной из составляющих избирательных прав граждан, права граждан на
участие в референдуме (см. комментарий к ст. 4 Закона). Поддержать выдвижение кандидата,
списка кандидатов вправе только те избиратели, которые обладают активным избирательным
правом в том избирательном округе, в котором выдвинут кандидат, список кандидатов, а
поддержать инициативу проведения референдума - только те граждане, которые являются
участниками соответствующего референдума, т.е. имеют право на участие в нем. Соответственно
в п. 6 комментируемой статьи закреплено, что только среди таких избирателей и участников
референдума и могут собираться подписи.
В пункте 6 статьи также приведен ряд ограничений к порядку сбора подписей, что
направлено на исключение какого-либо воздействия на свободу волеизъявления избирателей,
участников референдума в поддержке выдвижения кандидата, списка кандидатов, инициативы
проведения референдума или в отказе в такой поддержке. Подписи избирателей, участников
референдума, собранные с нарушением данных ограничений, как и подписи, собранные с иными
нарушениями порядка их сбора, являются недействительными (см. комментарий к ст. 2 Закона,
подп. 44).
7. ЦИК России (Протокол заседания от 28 сентября 2005 г. N 153-3-4 <1>) одобрены
Разъяснения порядка применения некоторых положений п. 7 комментируемой статьи. Указанными
Разъяснениями предусмотрено, в частности, следующее.
-------------------------------<1> Российская газета. N 222. 2005.
Законом может быть определено, что кандидат, избирательное объединение, инициативная
группа по проведению референдума обязаны составить список лиц, собиравших подписи
избирателей, участников референдума (далее - Список), а также нотариально удостоверить
сведения о лицах, собиравших подписи, и подписи этих лиц. Федеральный закон, закон субъекта
Российской Федерации, предусматривая указанную обязанность, может составить перечень
содержащихся в Списке подлежащих нотариальному удостоверению сведений о лицах,
осуществлявших сбор подписей избирателей, участников референдума, и (или) наделить
избирательную комиссию, организующую выборы, референдум, правом утверждать форму
Списка. Такое регулирование содержится, например, в ч. 3 ст. 41 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы.
Если закон, предусматривающий обязанность составления Списка, не содержит норм, из
которых однозначно следует, какие сведения о лицах, собиравших подписи, должны отражаться в
Списке, в него должны включаться те же сведения о каждом лице, собиравшем подписи
избирателей, участников референдума, которые указываются при заверении данным лицом
подписного листа. Если законом не урегулирован и вопрос об объеме сведений о лице,
собиравшем подписи избирателей, участников референдума, указываемых при заверении данным
лицом подписного листа, в Список включаются следующие подлежащие нотариальному
удостоверению сведения о каждом из лиц, осуществлявших сбор подписей избирателей,
участников референдума: фамилия, имя, отчество, дата рождения, серия, номер и дата выдачи
паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования
выдавшего его органа, адрес места жительства.
В Списке указывается, в поддержку выдвижения какого кандидата (фамилия, имя, отчество
кандидата и наименование органа, в котором проводятся выборы, или должность, на которую
выдвинут кандидат), списка кандидатов (краткое наименование избирательного объединения,
выдвинувшего список кандидатов, и наименование органа, в котором проводятся выборы), какой
инициативы проведения референдума (дата регистрации инициативной группы по проведению
референдума и номер решения о регистрации) проводился сбор подписей.
Если сбор подписей избирателей, участников референдума в поддержку выдвижения
кандидата, списка кандидатов, инициативы проведения референдума осуществлял один
гражданин, Список содержит сведения об одном этом лице, а если сбор таких подписей
осуществляло несколько граждан, Список содержит сведения о каждом из них. При этом Список
129
может быть составлен как на отдельном листе, так и на нескольких, причем указание о том, в
поддержку выдвижения какого кандидата, списка кандидатов, какой инициативы проведения
референдума проводился сбор подписей, содержится на каждом листе.
Удостоверительная надпись о засвидетельствовании сведений о лицах, осуществлявших
сбор подписей избирателей, участников референдума, совершается нотариусом в соответствии с
законодательством РФ о нотариате (следует отметить, что Приказом Минюста России от 28
сентября 2005 г. N 183 <1> введена форма N 76 "Удостоверительная надпись о
засвидетельствовании сведений, содержащихся в списке лиц, осуществлявших сбор подписей
избирателей (участников референдума), и подлинности подписи этих лиц", которая включена в
приложение к Приказу Минюста России от 10 апреля 2002 г. N 99 "Об утверждении форм реестров
для регистрации нотариальных действий, нотариальных свидетельств и удостоверительных
надписей на сделках и свидетельствуемых документах" <2>).
-------------------------------<1> Российская газета. N 227. 2005.
<2> Российская газета. N 74. 2002.
Перед представлением в соответствующую избирательную комиссию, комиссию
референдума листы Списка брошюруются, пронумеровываются, а последний лист подписывается
кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, инициативной
группой по проведению референдума.
8. В силу п. 8 комментируемой статьи форма подписного листа и порядок его заверения
устанавливаются федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации соответственно уровню выборов, референдума. Форма
подписного листа референдума Российской Федерации приведена в приложении 1 к Закону о
референдуме. В приложениях к Закону о выборах Президента РФ приведены формы подписных
листов в поддержку самовыдвижения кандидата на должность Президента РФ (приложение 1) и в
поддержку выдвижения политической партией кандидата на должность Президента РФ
(приложение 2). Форма подписного листа при проведении выборов депутатов Государственной
Думы приведена в приложении 1 к Закону о выборах депутатов Государственной Думы.
Кроме того, приводится перечень обязательных реквизитов, указываемых в подписных
листах выборов, референдума любого уровня (следует отметить, что форма подписного листа
референдума Российской Федерации предусматривает единственное отступление от данных
требований - день и месяц рождения указываются всеми участниками референдума, а не только
теми, возраст которых на день голосования составляет 18 лет).
Подпись и дату ее внесения избиратель, участник референдума ставят собственноручно.
Данные же об избирателе, участнике референдума, ставящих в подписном листе подпись и дату
ее внесения, могут вноситься в подписной лист по просьбе этих лиц лицом, собирающим подписи
в поддержку кандидата, списка кандидатов, инициативы проведения референдума. Все данные
вносятся только рукописным способом, при этом использование карандашей не допускается.
Подпись, собранная с нарушением порядка оформления подписного листа, является
недействительной, а подпись, выполненная от имени одного лица другим лицом, - недостоверной
(см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 44 и 45).
9. Требования к содержанию подписных листов устанавливаются федеральными законами,
законами субъектов Российской Федерации соответственно уровню выборов. В силу п. 9
комментируемой статьи данные требования должны предусматривать указание в подписном листе
сведений о судимостях кандидата (если таковые имеются). О содержании сведений о судимостях
кандидата см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 58.
Статья 38. Регистрация кандидатов, списков кандидатов, порядок назначения референдума
Комментарий к статье 38
1. Комментируемая статья регламентирует одну из наиболее важных избирательных
процедур - регистрацию избирательной комиссией кандидатов, списков кандидатов, а также
одного из наиболее важных этапов реализации инициативы проведения референдума субъекта
Российской Федерации, местного референдума - его назначения.
Пункт 1 статьи устанавливает, что наряду с наличием документов, необходимых для
уведомления соответствующей избирательной комиссии о выдвижении кандидата, списка
кандидатов (п. 2 и 3 ст. 33, п. 14 ст. 35 комментируемого Закона), для регистрации
соответствующей избирательной комиссией кандидата, списка кандидатов необходимо:
либо наличие необходимого количества подписей избирателей, собранных в поддержку
выдвижения кандидата, списка кандидатов;
либо внесение избирательного залога.
130
Как отметил КС РФ в Определении от 12 апреля 2005 г. N 245-О, законодатель вправе в
интересах избирателей предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие
исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной
поддержки избирателей. К таким условиям относится требование собрать определенное
количество подписей избирателей в поддержку кандидата (списка кандидатов) или внести
избирательный залог.
В пунктах 16 и 17 статьи приводятся случаи, когда для регистрации кандидата, списка
кандидатов сбор подписей избирателей или внесение избирательного залога не требуется.
Основанием для назначения референдума согласно п. 1 статьи является необходимое
количество подписей участников референдума, собранных в поддержку инициативы проведения
референдума, выдвинутой инициативной группой по его проведению.
1.1. Введенный Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ п. 1.1 статьи
предусматривает процедуру устранения кандидатом, избирательным объединением выявленных
избирательной комиссией неполноты сведений о кандидатах и (или) нарушений требований
закона к оформлению представленных документов: избирательная комиссия не позднее чем за
три дня до дня рассмотрения вопроса о регистрации кандидата, списка кандидатов обязана
известить кандидата, избирательное объединение о выявленных фактах неполноты сведений или
несоблюдения требований к оформлению документов; кандидат, избирательное объединение не
позднее чем за день до дня рассмотрения вопроса о регистрации кандидата, списка кандидатов
вправе внести уточнения и дополнения в документы (за исключением подписных листов),
заменить представленный документ, если он оформлен с нарушением требований закона.
Последствия того, что ко дню, предшествующему дню рассмотрения вопроса о регистрации
кандидата, списка кандидатов, в представленные документы не будут внесены уточнения и
дополнения и не будут устранены нарушения требований закона к этим документам, в том числе к
их оформлению, предусмотрены введенными этим же Федеральным законом подп. "в.1", "в.2" п.
24, подп. "б.1", "б.2" п. 25, подп. "з", "и" п. 26 комментируемой статьи.
2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что по общему правилу количество
представляемых для регистрации кандидата, списка кандидатов, назначения референдума
подписей может превышать необходимое количество подписей не более чем на 10%. При этом
допускается, что федеральными конституционными законами, федеральными законами может
быть определено иное (т.е. как большее, так и меньшее) предельно допустимое превышение.
Количество представляемых подписей может превышать необходимое количество подписей не
более чем на 5% как при назначении федерального референдума (ч. 4 ст. 18 Закона о
референдуме), так и при проведении выборов в федеральные органы государственной власти (п.
3 ст. 37 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), п. 1 ч. 2 ст. 42 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы).
Для случаев, когда необходимое для регистрации кандидата, списка кандидатов, назначения
референдума количество подписей составляет менее 40, предусмотрено предельное превышение
представляемых подписей не более чем на четыре.
3. В пункте 3 комментируемой статьи закреплена обязательность проведения федеральным
конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации
процедуры проверки соблюдения порядка сбора подписей избирателей, участников референдума,
оформления подписных листов, достоверности сведений об избирателях, участниках
референдума и их подписей, а также основания для признания подписей недействительными.
Проверке могут подлежать все представленные подписи или их часть. Однако проверке
должно подвергаться не менее 20% от необходимого для регистрации кандидата, списка
кандидатов, назначения референдума количества подписей. При проведении выборов в
федеральные органы государственной власти проверке подлежит не менее 20% от необходимого
количества подписей (п. 4 ст. 38 Закона о выборах Президента РФ, ч. 9 ст. 43 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы), а при назначении федерального референдума - не менее 40%
подписей от необходимого для реализации инициативы его проведения количества (ч. 4 ст. 19
Закона о референдуме).
Для выборочной проверки подписные листы отбираются посредством случайной выборки
(жребия). Процедура проведения случайной выборки подписей участников референдума,
собранных в поддержку инициативы проведения федерального референдума, подписей
избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов на выборах в
федеральные органы государственной власти определяется ЦИК России (ч. 5 ст. 19 Закона о
референдуме, п. 5 ст. 38 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 9 ст. 43
Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
О понятиях недействительной и недостоверной подписи см. комментарий к ст. 2 Закона,
подп. 44 и 45.
4. Пункт 4 комментируемой статьи исключает из круга проверяемых те подписи, которые
вычеркнуты инициаторами выдвижения кандидата, списка кандидатов, проведения референдума
131
из подписных листов и при этом в подписном листе или в протоколе об итогах сбора подписей
сделана специальная оговорка до представления подписных листов в комиссию. Такие подписи
соответственно не подлежат учету при определении количества собранных подписей.
5. Если в сведениях об избирателе, участнике референдума, содержащихся в подписных
листах, имеются сокращения слов или дат и эти сокращения не допускают многозначного их
восприятия, то в силу п. 5 комментируемой статьи подпись таких лиц, участника референдума не
может быть признана недействительной. Так, Определением ВС РФ от 15 сентября 2006 г. N 31Г06-12 <1> указание в адресе избирателя на "ЧР" признано допустимым сокращением названия
субъекта Российской Федерации "Чувашская Республика", поскольку подписи собираются среди
избирателей, проживающих в г. Чебоксары - столице Чувашской Республики, им известно, что
данные выборы проводятся в представительный орган Чувашской Республики. В Определении ВС
РФ от 15 апреля 2004 г. N 7-Г04-6 <2> признано не препятствующим однозначному восприятию
данных о конкретном избирателе указание в подписных листах место жительства избирателей "г.
Иваново, ул. Майорова" без указания слова "поэта" в названии улицы, в то время как в городе
Иваново значится улица "Майорова поэта", а улицы "Майорова" в городе не имеется.
-------------------------------<1> СПС.
<2> Там же.
6. В пункте 6 комментируемой статьи определен круг лиц, которые имеют право
присутствовать при проверке подписей избирателей, участников референдума, в том числе при
выборке подписей для проверки. Пункт 6 статьи также устанавливает обязанность
соответствующей комиссии известить о проверке подписей кандидата, уполномоченного
представителя избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума,
представивших необходимое количество подписей.
7. Пункт 7 комментируемой статьи определяет требования к процедуре оформления
результатов проверки подписных листов - составление ведомостей проверки подписных листов, а
также итогового протокола, который должен содержать указанные в п. 7 статьи сведения, а также к
дальнейшей судьбе данного протокола и его копий:
итоговый протокол прилагается к решению комиссии о регистрации кандидата, списка
кандидатов либо об отказе в их регистрации, о результатах выдвижения инициативы проведения
референдума;
кандидату, уполномоченному представителю избирательного объединения, инициативной
группы по проведению референдума должна быть передана копия итогового протокола (не
позднее чем за двое суток до дня рассмотрения вопроса о регистрации этого кандидата, списка
кандидатов, проведении референдума). Если результаты проведенной проверки могут повлечь
отказ в регистрации кандидата, списка кандидатов, в проведении референдума, кандидат,
уполномоченный представитель избирательного объединения, инициативной группы по
проведению референдума вправе получить также заверенные копии ведомостей проверки
подписных листов и копии официальных документов, на основании которых соответствующие
подписи были признаны недостоверными и (или) недействительными.
Повторная проверка подписных листов производится в случае отмены решения
избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов, в проведении
референдума судом или вышестоящей комиссией в порядке, предусмотренном ст. 75 и 76
комментируемого Закона. Повторной проверке подписные листы могут быть подвергнуты только в
пределах подписей, подлежащих проверке.
8. Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Определении от 10 июля 2003 г. N 264О <1>, предусмотренный порядок внесения и возврата избирательного залога, как и порядок,
касающийся сбора подписей избирателей, направлены на исключение из избирательного
процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей.
Избирательный залог предоставляет дополнительную возможность для лица зарегистрироваться
в качестве кандидата, не собирая подписи избирателей в свою поддержку и облегчая тем самым
регистрацию. Институт избирательного залога не связан с результатами выборов, а является
лишь одним из условий участия в избирательной кампании для тех, кто по собственной воле
принял решение не собирать подписи в поддержку кандидата (списка кандидатов).
-------------------------------<1> СПС.
Согласно п. 8 комментируемой статьи институт избирательного залога не применяется при
проведении выборов Президента РФ. Соответственно на основании избирательного залога могут
регистрироваться кандидат, список кандидатов при проведении выборов в Государственную Думу,
в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в ОМСУ.
132
9. Пункт 9 комментируемой статьи посвящен порядку внесения избирательного залога: он
вносится исключительно из средств избирательного фонда кандидата, избирательного
объединения, выдвинувшего список кандидатов (следует добавить, что за счет средств,
поступивших в избирательный фонд с соблюдением установленных требований), единовременно
(следует добавить, что до истечения срока подачи документов для регистрации кандидатов,
списков кандидатов) и в полном объеме (т.е. в размере согласно п. 11 статьи; в случае
перечисления средств в большем размере их излишек в силу п. 14 статьи возвращается
избирательной комиссией в избирательный фонд кандидата, избирательного объединения,
перечисливших эти средства). Повторное внесение избирательного залога допускается только в
случае повторного представления документов, необходимых для регистрации кандидата, списка
кандидатов.
Процедура внесения избирательного залога считается завершенной при представлении
кандидатом, избирательным объединением в соответствующую избирательную комиссию копии
платежного документа с отметкой кредитной организации, в которой открыт специальный счет
избирательной комиссии (филиала Сбербанка России или другой кредитной организации, см.
ниже), о перечислении избирательного залога на этот специальный счет.
10. Положения п. 10 комментируемой статьи исключают страховочную функцию
избирательного залога, который нередко вносится на случай, если количества достоверных
подписей избирателей окажется недостаточно для регистрации кандидата, списка кандидатов.
Строго установлено, что избирательный залог, внесенный в избирательную комиссию после
представления в нее подписных листов, возвращается кандидату или избирательному
объединению, а подписные листы, представленные после внесения избирательного залога,
избирательной комиссией не принимаются. В случае же одновременного представления
кандидатом, избирательным объединением в соответствующую избирательную комиссию
подписных листов и копии платежного документа, подтверждающего внесение избирательного
залога, избирательная комиссия отказывает в приеме подписных листов.
11. В силу п. 11 комментируемой статьи размер избирательного залога составляет 15% от
установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда
кандидата, избирательного объединения. При этом субъектам Российской Федерации
предоставлено право своими законами уменьшать размер избирательного залога до 10% от
указанной суммы средств (о предельных размерах расходования средств избирательных фондов
см. комментарий к ст. 58 Закона).
Согласно ч. 3 ст. 64 и ч. 3 ст. 66 Закона о выборах депутатов Государственной Думы
избирательный залог, необходимый для регистрации федерального списка кандидатов,
составляет 60 млн. руб. (15% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного
фонда политической партии - 400 млн. руб.).
12. Пункт 12 комментируемой статьи описывает порядок открытия избирательной комиссией
в кредитной организации (с учетом п. 9 статьи такой кредитной организацией является филиал
Сбербанка России, а при отсутствии на территории, где проводятся выборы, такого филиала другая кредитная организация, которую определяет организующая выборы избирательная
комиссия) специального счета для внесения избирательного залога кандидатами, избирательными
объединениями, выдвинувшими списки кандидатов: избирательная комиссия не позднее чем в
пятидневный срок со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении
выборов обращается в кредитную организацию, которая в пятидневный срок обязана открыть
указанный специальный счет.
Определены также особенности функционирования специального счета для внесения
избирательного залога, отличающие режим этого счета от общеустановленного правового режима
банковского счета (гл. 45 части второй ГК РФ): плата за услуги по открытию указанного счета и
проведению операций по этому счету не взимается (оплата услуг банка по совершению операций
с денежными средствами, находящимися на счете, предусмотрена ст. 851 ГК РФ); за пользование
средствами, находящимися на указанном счете, проценты банком не начисляются и не
уплачиваются (уплата банком процентов за пользование денежными средствами, находящимися
на счете клиента, предусмотрена ст. 852 ГК РФ).
Сроки перечисления денежных средств основаны на положении ст. 80 Федерального закона
от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <1> о
том, что общий срок осуществления платежей по безналичным расчетам не должен превышать
два операционных дня, если указанный платеж осуществляется в пределах территории субъекта
Российской Федерации, и пять операционных дней, если указанный платеж осуществляется в
пределах территории Российской Федерации.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.
133
13. В пункте 13 комментируемой статьи говорится об обязанности соответствующей
избирательной комиссии сообщить кандидату, избирательному объединению, выдвинувшему
список кандидатов, реквизиты своего специального счета для внесения избирательного залога.
Реквизиты сообщаются при получении заявления кандидата о согласии баллотироваться,
заверении списка кандидатов, если счет к тому времени открыт либо незамедлительно после
открытия счета.
14. Пункт 14 комментируемой статьи устанавливает перечень случаев, в которых
перечисленные в качестве избирательного залога средства возвращаются избирательной
комиссией в избирательный фонд кандидата, избирательного объединения, перечисливших эти
средства. Такой перечень является исчерпывающим. На это обращено внимание, например, в
Определении ВС РФ от 14 июня 2006 г. N 69-Г06-13 <1>, в котором также отмечено, что случай
отказа избирательной комиссией в регистрации списка кандидатов как правовое основание для
возврата внесенного избирательным объединением избирательного залога в этот перечень не
входит.
-------------------------------<1> СПС.
Во всех иных случаях избирательный залог (п. 15 комментируемой статьи) перечисляется
избирательной комиссией в доход соответствующего бюджета. Как отмечено в упоминавшемся
Определении КС РФ от 10 июля 2003 г. N 264-О, внесение избирательного залога связано с
законодательно установленным условием: если кандидат на выборах не наберет установленного
числа голосов, т.е. не получит достаточной поддержки избирателей, избирательный залог не
возвращается. Это условие в равной мере распространяется на всех кандидатов, оно известно
заранее; избирательный залог вносится исключительно на добровольной основе по инициативе
самого кандидата; только от кандидата зависит, вносить ли данный залог, соглашаясь с указанным
законом условием, или зарегистрироваться на основе сбора подписей избирателей. Избрав
вариант внесения избирательного залога, кандидат осознанно берет на себя риск, не получив
установленного числа голосов избирателей, потерять внесенный залог. Следовательно, невозврат
избирательного залога в случае признания выборов несостоявшимися не нарушает
конституционные права заявителя.
Следует отметить, что минимальное число голосов избирателей, при получении которых по
результатам голосования зарегистрированным кандидатом (списком кандидатов) избирательный
залог возвращается в избирательный фонд, предусматривается федеральным законом, законом
субъекта Российской Федерации. Так, в ч. 9 ст. 66 Закона о выборах депутатов Государственной
Думы установлено, что избирательный залог возвращается в избирательный фонд в случае, если
федеральный список кандидатов получил по результатам голосования не менее 4% голосов
избирателей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании. Установленное
законом субъекта Российской Федерации число голосов избирателей от числа голосов
избирателей, принявших участие в голосовании в соответствующем избирательном округе,
согласно подп. "д" п. 14 комментируемой статьи не может превышать: для кандидатов - 5%, для
списков кандидатов - 3%.
15. Согласно п. 15 комментируемой статьи сроки возврата избирательного залога в
избирательный фонд и сроки перечисления избирательного залога в доход соответствующего
бюджета определяются федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации. В
частности, в ст. 66 Закона о выборах депутатов Государственной Думы установлено, что:
излишек средств, внесенных в качестве избирательного залога, возвращается в
избирательный фонд не позднее чем через 10 дней со дня их поступления на специальный счет (ч.
6);
возврат избирательного залога в избирательный фонд производится: в случаях нарушения
порядка внесения избирательного залога - не позднее 20 дней со дня его поступления на ее
специальный счет (ч. 7); в случае отзыва политической партией выдвинутого ею федерального
списка кандидатов - не позднее чем через 10 дней со дня подачи в ЦИК России уведомления об
отзыве (ч. 8); если избирательный залог подлежит возврату в связи с итогами голосования, - не
позднее чем через пять дней со дня официального опубликования результатов выборов депутатов
Государственной Думы (ч. 9);
в доход федерального бюджета избирательный залог перечисляется не позднее чем через
60 дней со дня голосования (ч. 10).
16. В пункте 16 комментируемой статьи предусмотрена возможность регистрации без сбора
подписей избирателей или внесения избирательного залога кандидата, списка кандидатов,
выдвинутых политической партией, федеральный список кандидатов которой на основании
официально опубликованных результатов ближайших предыдущих выборов депутатов
Государственной Думы допущен к распределению депутатских мандатов, выдвинутых
134
региональными отделениями или иными структурными подразделениями такой политической
партии (если это предусмотрено ее уставом).
Для регистрации таких кандидатов, списка кандидатов достаточно решения об их
выдвижении, принятого политической партией, ее региональным отделением или иным
структурным подразделением в порядке, установленном федеральным законом.
От имени политических партий, федеральные списки кандидатов которых допущены к
распределению депутатских мандатов в Государственной Думе четвертого созыва, имеют право
вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий политическая партия
"Коммунистическая партия Российской Федерации", политическая партия "Либеральнодемократическая партия России", Всероссийская политическая партия "Единая Россия"
(Постановление ЦИК России от 19 декабря 2003 г. N 71/615-4).
17. Пункт 17 комментируемой статьи предусматривает возможность установления законом
субъекта Российской Федерации заявительного порядка регистрации кандидатов при проведении
выборов в представительные органы муниципальных образований со средней нормой
представительства избирателей, установленной законом, но не более 10 тыс. (о средней норме
представительства избирателей см. комментарий к ст. 18 Закона). Заявительный порядок
регистрации кандидатов означает, что для регистрации кандидата не надо собирать подписи
избирателей в поддержку выдвижения кандидатов или вносить избирательный залог.
18. Согласно п. 18 комментируемой статьи срок, в течение которого избирательная комиссия
обязана проверить соответствие порядка выдвижения кандидата, списка кандидатов требованиям
закона и принять одно из возможных решений - о регистрации кандидата, списка кандидатов либо
об отказе в ней, определяется федеральным конституционным законом, федеральным законом,
законом субъекта Российской Федерации и не может превышать десяти дней со дня приема
необходимых для регистрации кандидата, списка кандидатов документов. Именно десятидневный
срок установлен в п. 1 ст. 39 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 44 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы для принятия ЦИК России решения о регистрации кандидата,
списка кандидатов либо об отказе в ней.
В ранее действовавшей редакции п. 18 комментируемой статьи предусматривалось, что до
принятия решения о регистрации кандидат вправе вносить уточнения в сведения о себе,
представленные в соответствии с п. 2 и 3 ст. 33 Закона. Согласно изменениям, внесенным
Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ, данное положение исключено, а статья
дополнена новым п. 1.1, который и регламентирует соответствующие процедуры.
19. Согласно п. 9 ст. 32 комментируемого Закона кандидат не может быть выдвинут на одних
и тех же выборах по нескольким избирательным округам. В пункте 19 комментируемой статьи
говорится о том, что кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть
зарегистрирован только по одному избирательному округу. Из данных правил предусмотрено
исключение: кандидат может быть выдвинут (а при соблюдении всех прочих условий - и
зарегистрирован избирательной комиссией) одним и тем же избирательным объединением
одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному)
избирательному округу и в составе списка кандидатов (следует отметить, что при этом не идет
речь о выдвижении кандидата по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу
в порядке самовыдвижения).
В случае нарушения требования п. 19 комментируемой статьи, согласно п. 1 ст. 76 Закона,
решение избирательной комиссии о регистрации кандидата аннулируется. При этом
аннулированию подлежат все решения о регистрации кандидата, за исключением первого.
20. Пункт 20 комментируемой статьи устанавливает обязательность указания в решении
соответствующей избирательной комиссии о регистрации кандидата, выдвинутого избирательным
объединением, на то, что кандидат выдвинут именно им, и указания наименования этого
избирательного объединения, а в решении ОИК о регистрации кандидата по одномандатному
(многомандатному) избирательному округу - на то, что кандидат зарегистрирован также в составе
списка кандидатов (разумеется, в случае такой одновременной регистрации кандидата).
21. Согласно п. 21 комментируемой статьи соответствующая комиссия референдума
(действующая в качестве таковой ИКСРФ, ИКМО) проверяет соответствие порядка выдвижения
инициативы проведения регионального, местного референдума требованиям закона, устава
муниципального образования в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по
проведению референдума подписных листов и протокола об итогах сбора подписей. При этом
проверяется соблюдение порядка сбора подписей в поддержку инициативы проведения
референдума, оформления подписных листов, достоверность сведений об участниках
референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей, а также соблюдение
инициативной группой по проведению референдума порядка финансирования своей деятельности
и правил проведения агитации по вопросам референдума. Следует отметить, что при назначении
федерального референдума ЦИК России в соответствии с ч. 1 ст. 19 Закона о референдуме
135
осуществляет такую проверку в течение 30 дней со дня приема подписных листов и иных
необходимых документов.
При установлении соответствия порядка выдвижения инициативы проведения референдума
требованиям закона, устава муниципального образования соответствующая комиссия
референдума не позднее указанного срока выносит постановление о результатах выдвижения
инициативы проведения референдума и направляет подписные листы, экземпляр протокола и
копию своего постановления в орган, уполномоченный принимать решение о назначении
референдума (законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта
Российской Федерации либо представительный орган муниципального образования). Копия
постановления комиссии референдума направляется также инициативной группе по проведению
референдума.
В силу ст. 20 Закона о референдуме в случае соответствия порядка выдвижения инициативы
проведения федерального референдума требованиям закона ЦИК России принимает
соответствующее решение о результатах выдвижения инициативы проведения референдума,
которое не позднее чем через пять дней со дня его принятия направляется Президенту РФ.
Одновременно ЦИК России уведомляет о своем решении палаты Федерального Собрания (ч. 2).
Решение об отказе в проведении референдума принимается ЦИК России, если количества
достоверных подписей участников референдума недостаточно для назначения референдума либо
если количество недостоверных и (или) недействительных подписей составило 5% и более от
общего количества подписей, отобранных для проверки (ч. 3). Копия решения ЦИК России
(предусмотренного ч. 1 и 2 ст. 20) не позднее чем через три дня со дня его принятия направляется
инициативной группе по проведению референдума, передается в СМИ, а также размещается в
Интернете.
22. Пункт 22 комментируемой статьи посвящен приостановлению подготовки референдума
субъекта Российской Федерации в случае возникновения спора о компетенции между органами
государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта
Российской Федерации в связи с назначением данного референдума, т.е. возникновения спора о
том, соответствует ли выносимый на референдум вопрос требованиям ст. 12 комментируемого
Закона (не находится ли данный вопрос в ведении Российской Федерации и не урегулирован ли
данный вопрос Конституцией РФ, федеральным законом). Для случаев возникновения такого
спора о компетенции в п. 10 ст. 36 комментируемого Закона предусмотрена возможность создания
согласительной комиссии.
Разрешение споров о компетенции между органами государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов входит в соответствии с п. "б" ч. 3 ст. 125 Конституции РФ в
компетенцию КС РФ. Согласно ст. 92 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N
1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1> правом на обращение в КС РФ с
ходатайством о разрешении спора о компетенции обладает любой из участвующих в споре
органов государственной власти, указанных в ст. 125 (ч. 3) Конституции РФ, а Президент РФ также в случае, предусмотренном ст. 85 (ч. 1) Конституции РФ.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447.
23. В пункте 23 комментируемой статьи установлена обязанность соответствующей комиссии
в случае вынесения решения об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов, об
исключении кандидата из списка кандидатов, об отказе в проведении референдума в течение
одних суток с момента принятия такого решения выдать его копию соответственно кандидату,
уполномоченному представителю избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список
кандидатов, уполномоченному представителю инициативной группы по проведению референдума.
В таком решении должны быть изложены основания отказа, исключения кандидата из списка
кандидатов.
24 - 27. В пунктах 24, 25 и 26 комментируемой статьи даны перечни оснований отказа в
регистрации соответственно кандидата, списка кандидатов, в проведении референдума,
исключения кандидата из заверенного списка кандидатов. Данные перечни являются
исчерпывающими (п. 27 статьи).
Согласно п. 5 ст. 75 комментируемого Закона в случаях, предусмотренных данным Законом,
иными законами, суд может отменить решение соответствующей комиссии об отказе в
регистрации кандидата (списка кандидатов). В пункте 6 ст. 76 Закона предусмотрено, что решение
избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть
отменено судом или избирательной комиссией в силу ст. 75 Закона по заявлению
зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов) избирательной комиссии, кандидата,
избирательного объединения, в отношении которых вынесено такое решение, кандидата,
зарегистрированного по тому же избирательному округу, избирательного объединения, список
кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу, если будет установлено,
136
что решение было принято избирательной комиссией с нарушением требований п. 24 - 26
комментируемой статьи, иных требований, предусмотренных комментируемым Законом, иным
законом.
В соответствии со ст. 76 Закона в случаях вновь открывшихся обстоятельств, являющихся
основанием: для отказа в регистрации кандидата, предусмотренного подп. "а", "б", "е", "з", "и", "к",
"л", "н" или "о" п. 24 комментируемой статьи, регистрация кандидата может быть отменена судом
по
заявлению
зарегистрировавшей
кандидата
избирательной
комиссии,
кандидата,
зарегистрированного по тому же избирательному округу (подп. "а" п. 7); для отказа в регистрации
списка кандидатов, предусмотренного подп. "а", "е", "ж", "и", "к", "м" или "н" п. 25 комментируемой
статьи, регистрация списка кандидатов может быть отменена судом по заявлению избирательной
комиссии, зарегистрировавшей список кандидатов, избирательного объединения, список
кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу (подп. "а" п. 8); для
исключения кандидата из списка кандидатов, предусмотренного подп. "а", "б", "в", "г" или "е" п. 26
комментируемой статьи, регистрация кандидата, включенного в зарегистрированный список
кандидатов, может быть отменена судом по заявлению избирательной комиссии,
зарегистрировавшей список кандидатов, избирательного объединения, список кандидатов
которого зарегистрирован по тому же избирательному округу. Вновь открывшимися считаются те
обстоятельства, которые существовали на момент принятия решения о регистрации кандидата,
списка кандидатов, но не были и не могли быть известны избирательной комиссии,
зарегистрировавшей кандидата, список кандидатов (п. 9).
Основания отказа в регистрации кандидата в Президенты предусмотрены в п. 2 ст. 39 Закона
о выборах Президента РФ (в ред. от 25 июля 2006 г.):
отсутствие у кандидата пассивного избирательного права;
для кандидата, выдвинутого политической партией, - несоблюдение требований к
выдвижению кандидата, предусмотренных Законами о выборах Президента РФ и о политических
партиях;
отсутствие среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых
для регистрации кандидата в соответствии с Законом о выборах Президента РФ;
недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей, собранных
в поддержку выдвижения кандидата, или выявление 5% и более недостоверных и
недействительных подписей от общего количества подписей избирателей, отобранных для
проверки (если сбор подписей избирателей необходим);
сокрытие кандидатом сведений о неснятой или непогашенной судимости, которые он обязан
представить;
несоздание кандидатом избирательного фонда. Отсутствие денежных средств в
избирательном фонде не является основанием для отказа в регистрации кандидата;
установление вступившим в законную силу судебным решением факта несоблюдения
кандидатом в течение агитационного периода ограничений при проведении предвыборной
агитации;
наличие среди подписей избирателей, представленных для регистрации кандидата, более
5% подписей, собранных в местах, где в соответствии с Законом о выборах Президента РФ сбор
подписей запрещен;
использование кандидатом при финансировании своей избирательной кампании помимо
средств собственного избирательного фонда иных денежных средств, составляющих более 5% от
установленной Законом о выборах Президента РФ предельной суммы всех расходов из средств
избирательного фонда;
превышение кандидатом при финансировании своей избирательной кампании более чем на
5% установленной Законом о выборах Президента РФ предельной суммы всех расходов из
средств избирательного фонда;
неоднократное использование кандидатом преимуществ своего должностного или
служебного положения.
Согласно п. 3 ст. 39 Закона о выборах Президента РФ в случае обнаружения признаков
нарушения законодательства РФ о выборах, влекущего уголовную или административную
ответственность, ЦИК России направляет в правоохранительные органы, суд соответствующие
документы и материалы для установления факта нарушения и решения вопроса о привлечении к
ответственности виновных лиц.
Основания отказа в регистрации федерального списка кандидатов в депутаты
Государственной Думы установлены в ч. 3 ст. 44 Закона о выборах депутатов Государственной
Думы (в ред. от 25 июля 2006 г.):
несоблюдение требований при выдвижении федерального списка кандидатов,
предусмотренных Законом о политических партиях, комментируемым Законом и Законом о
выборах депутатов Государственной Думы;
137
отсутствие среди документов, представленных для регистрации федерального списка
кандидатов, документов, необходимых в соответствии с Законом о выборах депутатов
Государственной Думы для регистрации федерального списка кандидатов;
наличие среди подписей избирателей, представленных для регистрации федерального
списка кандидатов, более 20% подписей, собранных в местах, где в соответствии с Законом о
выборах депутатов Государственной Думы сбор подписей запрещен;
недостаточное количество достоверных подписей избирателей, представленных для
регистрации федерального списка кандидатов, либо выявление 5% и более недостоверных и (или)
недействительных подписей избирателей от общего количества подписей, отобранных для
проверки;
внесение избирательного залога в меньшем размере, чем это установлено, либо внесение
избирательного залога за счет средств, поступивших в соответствующий избирательный фонд с
нарушением требований, предусмотренных Законом о выборах депутатов Государственной Думы;
несоздание политической партией своего избирательного фонда. Отсутствие средств в
избирательном фонде не является основанием для отказа в регистрации;
использование политической партией при финансировании своей избирательной кампании
помимо средств своего избирательного фонда и избирательных фондов своих региональных
отделений (при их наличии) иных денежных средств, составляющих более 5% от установленной
Законом о выборах депутатов Государственной Думы предельной суммы всех расходов из средств
избирательного фонда политической партии;
превышение политической партией при финансировании своей избирательной кампании
более чем на 5% установленной Законом о выборах депутатов Государственной Думы предельной
суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии;
превышение числа кандидатов, исключенных из федерального списка кандидатов по
заявлениям кандидатов о снятии своих кандидатур, по решению политической партии (за
исключением случаев выбытия кандидатов по вынуждающим к тому обстоятельствам), а также по
решению ЦИК России, принятому в соответствии с ч. 4 ст. 44 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы, более чем на 25% от общего числа кандидатов в заверенном
федеральном списке кандидатов;
неоднократное использование уполномоченным представителем или доверенным лицом
политической партии преимуществ должностного или служебного положения;
выбытие кандидатов, в результате чего в федеральном списке кандидатов число
региональных групп кандидатов оказалось менее 100.
В части 4 ст. 44 Закона о выборах депутатов Государственной Думы предусмотрено, что ЦИК
России исключает кандидата из федерального списка кандидатов в случае:
отсутствия у кандидата пассивного избирательного права;
неуказания кандидатом сведений об имеющейся у него неснятой и непогашенной судимости;
установления судом факта несоблюдения кандидатом в течение агитационного периода
ограничений при проведении предвыборной агитации;
неоднократного использования кандидатом преимуществ должностного или служебного
положения;
наличия факта регистрации кандидата в другом федеральном списке кандидатов;
наличия в федеральном списке кандидатов, выдвинутом политической партией, кандидата,
являющегося членом иной политической партии.
28. В пункте 28 комментируемой статьи установлен запрет на повторное выступление с
инициативой проведения регионального, местного референдума по вопросу, имеющему такую же
по смыслу или содержанию формулировку, как и вопрос, по которому выдвигалась инициатива
проведения референдума, и комиссией референдума принято решение об отказе в его
проведении. Данное ограничение распространяется только на членов соответствующей
инициативной группы, которая выдвигала инициативу проведения референдума.
Запрет действует в течение двух лет со дня принятия решения об отказе в проведении
референдума. В отношении порядка проведения федерального референдума аналогичный
запрет, согласно ч. 6 ст. 20 Закона о референдуме, действует в течение года со дня принятия ЦИК
России решения об отказе в проведении референдума.
29. Пункт 29 комментируемой статьи, содержащий возможность повторного выдвижения на
тех же выборах кандидата, списка кандидатов при отказе в их регистрации, предусматривает, что
при этом должны соблюдаться общеустановленные порядок и сроки выдвижения кандидата,
списка кандидатов без каких-либо изъятий.
30. В пункте 30 комментируемой статьи регламентированы процедуры снятия кандидатом
своей кандидатуры. Как указал КС РФ в Постановлении от 11 июня 2002 г. N 10-П, согласно ч. 2 ст.
32 Конституции РФ быть избранным в органы государственной власти и ОМСУ - право, а не
обязанность гражданина. Следовательно, кандидату на выборах должна быть гарантирована
возможность снять свою кандидатуру. Вместе с тем, поскольку при реализации гражданином
138
пассивного избирательного права затрагиваются права и интересы других лиц и в определенной
ситуации отказ кандидата от участия в выборах может привести к переносу даты голосования или
назначению новых выборов, федеральный законодатель вправе предусмотреть в целях
предотвращения негативных для избирательного процесса последствий и злоупотребления
свободой участия в выборах определенный срок для снятия зарегистрированным кандидатом
своей кандидатуры при условии обеспечения баланса между свободой участия в выборах и
требованиями их результативности, недопущения злоупотребления правами, срыва выборов, а
также при соблюдении критериев возможных ограничений избирательных прав.
Установленные в п. 30 статьи сроки имеют целью, с одной стороны, предоставить кандидату
достаточно времени для принятия решения о снятии своей кандидатуры, а с другой - позволить
избирательной комиссии предпринять необходимые меры организационного характера, в том
числе связанные с заменой кандидатуры. Непосредственно в день голосования кандидату снимать
свою кандидатуру запрещено.
Следует отметить, что кандидат на должность Президента РФ в соответствии с п. 1 ст. 44
Закона о выборах Президента РФ вправе снять свою кандидатуру при отсутствии вынуждающих к
тому обстоятельств не позднее чем за пять дней до дня голосования.
В пункте 30 комментируемой статьи не говорится о том, что поданное в комиссию заявление
кандидата о снятии своей кандидатуры не подлежит отзыву, в то время как соответствующие
нормы закреплены в п. 1 ст. 44 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 49 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы.
31. Пункт 31 комментируемой статьи предусматривает право органа избирательного
объединения, принявшего решение о выдвижении кандидата по единому избирательному округу,
списка кандидатов, отозвать их. Заявление об отзыве кандидата, списка кандидатов может быть
представлено в соответствующую избирательную комиссию не позднее чем за пять дней до дня
голосования (в том числе повторного). Такой же срок предусмотрен в п. 2 ст. 44 Закона о выборах
Президента РФ, ч. 2 ст. 49 Закона о выборах депутатов Государственной Думы, в которых также
установлено, что заявление отзыву не подлежит.
32. В пункте 32 комментируемой статьи содержится право избирательного объединения
отозвать кандидата, выдвинутого им по одномандатному (многомандатному) избирательному
округу, исключить некоторых кандидатов из выдвинутого им списка кандидатов. Основания отзыва
кандидата должны быть предусмотрены федеральным законом и (или) уставом избирательного
объединения, а порядок исключения кандидатов из выдвинутого списка - уставом избирательного
объединения (в ранее действовавшей редакции статьи говорилось о том, что основания отзыва
кандидата должны быть закреплены уставом избирательного объединения; соответствующие
изменения внесены Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ, что позволяет отозвать
кандидата и в случае, если основание отзыва кандидата в уставе избирательного объединения не
предусмотрено).
Кандидат, выдвинутый по одномандатному (многомандатному) избирательному округу,
может быть отозван не позднее чем за пять дней до дня голосования, а кандидат, включенный в
список кандидатов, может быть исключен из этого списка не позднее чем за 15 дней до дня
голосования. Исключение составляет предусмотренный п. 11 ст. 76 комментируемого Закона
случай исключения из выдвинутого им списка кандидатов кандидата, действия которого послужили
поводом для обращения в суд с заявлением о защите избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан по основанию, предусмотренному подп. "д" или "ж" п. 8 указанной статьи.
Пункт 32 комментируемой статьи устанавливает запрет на включение в список кандидатов
лиц, ранее в нем не состоявших, и на перемещение кандидатов в списке, за исключением случаев,
когда такое перемещение связано с изменением очередности из-за выбытия или исключения
некоторых кандидатов.
33 - 35. Как указал КС РФ в Постановлении от 11 июня 2002 г. N 10-П, альтернативность,
обеспечивающая избирателям реальную возможность выбора одного из нескольких кандидатов
посредством свободного волеизъявления на основе принципа равенства, относится к числу
важнейших условий подлинно свободных выборов в демократическом правовом государстве. Если
на выборах число кандидатов в избирательном округе окажется либо меньше установленного
числа мандатов, либо равным ему, избиратель лишается возможности выбора, а сами выборы
превращаются лишь в формальное голосование.
Поэтому п. 33 комментируемой статьи предписано, что, если ко дню голосования в
одномандатном (многомандатном) избирательном округе число зарегистрированных кандидатов
окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в
едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов
или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком
избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для
дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления последующих
избирательных действий. Согласно правовой позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 11
139
июня 2002 г. N 10-П, данное законоположение представляет собой реальную гарантию свободных
выборов и избирательного права.
В указанных в п. 33 комментируемой статьи случаях голосование проводится в ближайший
день, на который в соответствии со ст. 10 комментируемого Закона могут назначаться выборы.
Следует отметить, что в отношении выборов в федеральные органы государственной власти
сроки отложения голосования регламентированы более детально. Так, согласно п. 6 ст. 39 Закона
о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), если за 35 дней до дня голосования будет
зарегистрировано менее двух кандидатов, голосование на выборах Президента РФ по решению
ЦИК России откладывается на срок до 60 дней для дополнительного выдвижения кандидатов и
осуществления последующих избирательных действий. В пункте 5 ст. 44 Закона о выборах
Президента РФ предусмотрено, что, если ко дню голосования останется менее двух
зарегистрированных кандидатов, голосование на выборах Президента РФ по решению ЦИК
России откладывается на срок не более 90 дней для дополнительного выдвижения кандидатов и
осуществления последующих избирательных действий. Аналогичные положения закреплены в ч.
11 ст. 44, ч. 5 ст. 49 Закона о выборах депутатов Государственной Думы применительно к ситуации
наличия менее двух зарегистрированных федеральных списков кандидатов с той лишь разницей,
что в указанных нормах говорится о двух и трех месяцах соответственно.
КС РФ в Постановлении от 11 июня 2002 г. N 10-П также указал, что законодатель для
обеспечения баланса конституционно защищаемых ценностей и интересов в сфере реализации
избирательных прав и осуществления народовластия через избираемые органы государственной
власти вправе предусмотреть второй тур выборов, т.е. повторное голосование по двум или более
кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей, которое проводится в случае,
если в результате голосования в первом туре ни один из кандидатов, включенных в
избирательный бюллетень, не получил необходимое для избрания число голосов избирателей.
Поскольку в первом туре избиратели имели реальную возможность свободного выбора из
нескольких кандидатов, т.е. свободные выборы на альтернативной основе были проведены, и
поскольку законодатель не исключает возможность отмены регистрации кандидата, включенного в
бюллетень для повторного голосования, в связи с чем независимо от воли избирателей на день
проведения повторного голосования в избирательном бюллетене может остаться только одна
кандидатура, федеральный законодатель в целях обеспечения результативности выборов
правомочен предусмотреть возможность проведения повторного голосования по одной
кандидатуре, которое по смыслу Конституции РФ должно осуществляться на основе
общепризнанных принципов народовластия и демократического большинства как одного из
важнейших критериев легитимности выборов.
Соответственно в п. 35 комментируемой статьи установлено, что, если в одномандатном или
едином избирательном округе окажется зарегистрированным один кандидат, голосование по
одной кандидатуре допускается при проведении повторного голосования, а также (если это
предусмотрено
законом
субъекта
Российской
Федерации)
на
выборах
депутатов
представительных органов муниципальных образований. При этом кандидат считается
избранным, если за него проголосовало не менее 50% от числа избирателей, принявших участие в
голосовании. Нормы, соответствующие положениям п. 35 комментируемой статьи, закреплены в п.
5 ст. 77 Закона о выборах Президента РФ.
Пункт 34 комментируемой статьи предусматривает применение имущественных санкций к
зарегистрированному кандидату, снявшему свою кандидатуру без вынуждающих к тому
обстоятельств, избирательному объединению, отозвавшему зарегистрированного кандидата,
зарегистрированный список кандидатов без вынуждающих к тому обстоятельств, что повлекло
необходимость дополнительного выдвижения кандидатов, списка кандидатов, - за счет такого
кандидата, избирательного объединения возмещаются все расходы, понесенные избирательной
комиссией, организующей выборы, при подготовке и проведении выборов. Эта же санкция
применяется в случае необходимости дополнительного выдвижения кандидатов, списка
кандидатов, в связи с тем что регистрация кандидата, списка кандидатов была отменена судом
или аннулирована избирательной комиссией на основании п. 3 или 4 ст. 76 комментируемого
Закона, т.е. в связи с утратой кандидатом пассивного избирательного права (за исключением
аннулирования регистрации из-за выбытия кандидата из списка кандидатов по вынуждающим к
тому обстоятельствам), в случае приостановления деятельности либо ликвидации избирательного
объединения.
36. В пункте 36 комментируемой статьи дано определение используемых в статье понятий
обстоятельств, вынуждающих зарегистрированного кандидата снять свою кандидатуру,
избирательное объединение отозвать выдвинутого им зарегистрированного кандидата,
избирательное объединение отозвать список кандидатов.
Предусмотрено, что к обстоятельствам, вынуждающим зарегистрированного кандидата
снять свою кандидатуру, а избирательное объединение отозвать выдвинутого им
зарегистрированного
кандидата,
может
быть
отнесено
избрание
(назначение)
140
зарегистрированного кандидата на государственную или муниципальную должность
(соответственно уровню выборов). Следует отметить, что Законы о выборах Президента РФ и о
выборах депутатов Государственной Думы такого обстоятельства не предусматривают.
Вынуждающие обстоятельства устанавливается на основе соответствующих документов. В
частности, ограничение зарегистрированного кандидата судом в дееспособности имеет место
только при вступившем в законную силу соответствующем решении суда. В качестве примера
следует отметить Определение ВС РФ от 30 мая 2005 г. N 93-Г05-10 <1>, в котором признаны
необоснованными доводы о том, что зарегистрированные кандидаты сняли свои кандидатуры в
связи с болезнью своей и своих родственников правильно, так как ни одного доказательства,
которое с достоверностью свидетельствовало бы о том, что имеющиеся у этих кандидатов либо их
родственников заболевания являются тяжелой болезнью или стойким расстройством здоровья,
вынудившими их после регистрации списка снять свои кандидатуры, представлено не было.
-------------------------------<1> СПС.
Глава VI. СТАТУС КАНДИДАТОВ, ИНИЦИАТИВНОЙ ГРУППЫ
ПО ПРОВЕДЕНИЮ РЕФЕРЕНДУМА
Статья 39. Равенство кандидатов
Комментарий к статье 39
1. Закрепленный в комментируемой статье принцип равенства кандидатов является
составной частью общей гарантии равного избирательного права. Согласно правовой позиции КС
РФ предоставление равных юридических возможностей участия в предвыборной кампании для
кандидатов наряду с прочим обеспечивает участие в выборах на равных основаниях (см.
комментарий к ст. 5 Закона). В Определении от 12 марта 2002 г. N 39-О <1> КС РФ отметил, что
равенство кандидатов перед законом означает прежде всего равную защиту закона без всякой
дискриминации в ходе выборов и не предполагает равенства результатов выборов.
-------------------------------<1> СПС.
2. Статус доверенных лиц определен в ст. 43 комментируемого Закона, согласно п. 1 которой
кандидат, избирательное объединение, выдвинувшее кандидатов, список кандидатов, вправе
назначить доверенных лиц.
В соответствии с п. 3 ст. 58 комментируемого Закона кандидаты вправе, а в случаях,
установленных законом, обязаны, а избирательные объединения обязаны назначать
уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Доверенные лица и уполномоченные
представители подлежат регистрации избирательными комиссиями.
Норма п. 2 комментируемой статьи не ограничивает право кандидата вести свои дела в суде
через представителей на основании общих норм ГПК РФ (см. Определение ВС РФ от 3 марта 2004
г. N 61-Г04-2 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
Статья 40. Ограничения, связанные с должностным или служебным положением
Комментарий к статье 40
1. В пункте 1 комментируемой статьи установлен запрет использования преимуществ своего
должностного или служебного положения при проведении своей избирательной кампании
кандидатами:
замещающими государственные или выборные муниципальные должности;
находящимися на государственной или муниципальной службе;
являющимися членами органов управления организаций независимо от формы
собственности (в организациях, высшим органом управления которых является собрание, членами органов, осуществляющих руководство деятельностью этих организаций), за
исключением политических партий;
являющимися должностными лицами, журналистами, другими творческими работниками
организаций, осуществляющих выпуск СМИ.
Такой запрет распространяется и на лиц, выступающих от имени кандидатов, уполномоченных представителей и доверенных лиц кандидата, а также избирательного
объединения.
141
2. Пункт 2 комментируемой статьи предусматривает освобождение зарегистрированных
кандидатов, находящихся на государственной или муниципальной службе либо работающих в
организациях, осуществляющих выпуск СМИ, на время их участия в выборах от выполнения
должностных или служебных обязанностей. В подтверждение выполнения данного требования
указанные кандидаты не позднее чем через пять дней со дня регистрации обязаны представить в
избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) об их
временном освобождении от выполнения должностных или служебных обязанностей.
Как следует из правовой позиции КС РФ, выраженной в Определении от 25 декабря 2003 г. N
457-О <1>, в отличие от временного (на период выборов) освобождения депутатов
представительных органов государственной власти от исполнения своих обязанностей, которое
создало бы угрозу стабильности законодательной власти, временное освобождение лиц,
находящихся на государственной службе, от исполнения должностных или служебных
обязанностей компенсируется деятельностью замещающих их лиц.
-------------------------------<1> Вестник КС РФ. 2004. N 3.
В пункте 2 комментируемой статьи законодателю субъекта Российской Федерации
предоставлено право своим законом установить, что на выборах в представительные органы
муниципальных образований при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не
более 5 тыс.) зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной службе, на время
их участия в выборах могут не освобождаться от выполнения должностных или служебных
обязанностей.
3. Пункт 3 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции устанавливал, что
Президент РФ продолжает осуществлять свои полномочия, при этом ему запрещается
использовать преимущества должностного положения. Данный пункт утратил силу в соответствии
с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ (см. ниже).
4. В пункте 4 комментируемой статьи в развитие запрета, содержащегося в п. 1 статьи,
закреплено, что не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного
положения в целях выдвижения кандидата, списка кандидатов и (или) избрания кандидатов,
выдвижения и поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа
на вопрос референдума лица, занимающие такое же должностное или служебное положение, что
указаны в п. 1 статьи.
Соблюдение данного запрета обеспечивается ответственностью за его нарушение (см.
комментарий к ст. 79 Закона).
5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает перечень действий, которые для целей
комментируемого Закона признаются использованием преимуществ должностного или служебного
положения. Следует отметить, что данный перечень исчерпывающий.
Соответственно совершение предусмотренных в п. 5 статьи действий кандидатом,
уполномоченным представителем или доверенным лицом кандидата, избирательного
объединения может повлечь последствия, предусмотренные комментируемым Законом, а именно:
неоднократное использование выдвинутым кандидатом преимуществ своего должностного
или служебного положения является основанием отказа в регистрации кандидата, исключения
кандидата из заверенного списка кандидатов (подп. "л" п. 24, подп. "г" п. 26 ст. 38). Неоднократное
использование преимуществ уполномоченным представителем или доверенным лицом
избирательного объединения является основанием отказа в регистрации списка кандидатов (подп.
"к" п. 25 ст. 38);
в случае неоднократного использования кандидатом преимуществ своего должностного или
служебного положения судом по заявлению зарегистрировавшей кандидата избирательной
комиссии, кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, может быть
отменена регистрация кандидата (подп. "в" п. 7 ст. 76). В случае неоднократного использования
руководителем избирательного объединения преимуществ своего должностного или служебного
положения судом по заявлению избирательной комиссии, зарегистрировавшей список кандидатов,
избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же
избирательному округу, может быть отменена регистрация списка кандидатов (подп "в" п. 8 ст. 76);
если судом будет установлено, что кандидат, признанный избранным, руководитель
избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов, допущенный к распределению
депутатских мандатов, использовали преимущества должностного или служебного положения и
указанное нарушение не позволяет выявить действительную волю избирателей, то судом может
быть отменено решение избирательной комиссии о результатах соответствующих выборов (подп.
"г" п. 2 ст. 77).
6. В целях недопущения создания угрозы стабильности законодательной власти,
деятельности представительных ОМСУ, осуществлению полномочий Президента РФ в п. 6
комментируемой статьи предусмотрено, что соблюдение указанных в п. 4 статьи ограничений не
142
должно препятствовать осуществлению Президентом РФ, баллотирующимся на второй срок,
полномочий, а также осуществлению полномочий депутатами и выполнению ими своих
обязанностей перед избирателями.
7. В изъятие общей нормы п. 4 ст. 45 комментируемого Закона, согласно которой
деятельность организаций, выпускающих СМИ, по информированию избирателей, участников
референдума осуществляется свободно, п. 7 комментируемой статьи запрещает участвовать в
освещении избирательной кампании через СМИ должностным лицам, журналистам, иным
творческим работникам организаций, осуществляющих выпуск СМИ, если указанные лица
являются кандидатами либо их доверенными лицами или уполномоченными представителями по
финансовым вопросам, доверенными лицами или уполномоченными представителями
избирательных объединений.
Статья 41. Гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов
Комментарий к статье 41
1. Установленная в п. 1 комментируемой статьи обязанность работодателя по заявлению
кандидата освободить его от работы в любой день и на любое время в период со дня регистрации
кандидата до дня официального опубликования результатов выборов является одним из случаев,
о которых идет речь в ст. 128 ТК РФ и в которых работодатель обязан на основании письменного
заявления работника предоставить отпуск без сохранения заработной платы.
Гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов, являющихся сотрудниками органов
внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы МЧС России,
органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, а также
работниками органов прокуратуры Российской Федерации, закреплены Указом Президента РФ от
30 мая 1997 г. N 535, в п. 1 которого предписано предоставлять таким кандидатам отпуск без
сохранения денежного довольствия со дня их регистрации в качестве кандидатов и до дня
официального опубликования результатов выборов.
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает ряд гарантий, обеспечивающих
зарегистрированным кандидатам независимость от работодателя, администрации учебного
заведения, а также от исполнения обязанностей, связанных с военной службой.
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи время участия зарегистрированного
кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он
работал до регистрации в качестве кандидата.
В силу ст. 121 ТК РФ время участия зарегистрированного кандидата в выборах как время,
когда работник фактически не работал, но за ним сохранялось место работы (должность),
включается в стаж работы, дающий право на ежегодный основной оплачиваемый отпуск.
В отношении же исчисления стажа для получения пенсии необходимо отметить следующее.
Согласно ст. 20 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном
пенсионном обеспечении в Российской Федерации" <1> в трудовой стаж для назначения
соответствующей пенсии включаются периоды работы и другой общественно полезной
деятельности, засчитываемые в страховой стаж, необходимый для получения трудовой пенсии,
предусмотренной Федеральным законом "О трудовых пенсиях в Российской Федерации". Статья
11 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской
Федерации" <2>, определяющая виды общественно полезной деятельности, периоды которой
включаются в страховой стаж наравне с периодами работы, не предусматривает участие
зарегистрированного кандидата в выборах.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4831.
<2> Там же. N 52 (ч. 1). Ст. 4920.
4. В пункте 4 комментируемой статьи установлены гарантии прав зарегистрированных
кандидатов при их уголовном преследовании. Как говорилось во введении, данные гарантии более
четко регламентированы в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 26
апреля 2007 г. N 64-ФЗ.
В целях реализации гарантий избирательного законодательства в соответствии с указанным
Законом ч. 1 ст. 447 УПК РФ дополнена новым п. 10, согласно которому к категориям лиц, в
отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам и
возбуждения уголовного дела, отнесены зарегистрированные кандидаты в депутаты
Государственной
Думы,
в
депутаты
законодательного
(представительного)
органа
государственной власти субъекта Российской Федерации. Кандидаты же в Президенты РФ
отнесены к таким категориям лиц согласно п. 5 ч. 1 ст. 447 УПК РФ.
143
Согласно п. 8 ч. 1 ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении
кандидата в Президенты РФ либо о привлечении его в качестве обвиняемого, если уголовное дело
было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего
признаки преступления, принимается Генеральным прокурором РФ. Соответственно,
Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ ч. 1 ст. 448 УПК РФ дополнена п. 13 и 14,
согласно которым такое решение принимается:
в отношении зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы - с согласия
Генерального прокурора РФ;
в
отношении
зарегистрированного
кандидата
в
депутаты
законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации - с согласия
прокурора субъекта Российской Федерации.
Кроме того, Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ дополнил ст. 450 УПК РФ новой
ч. 4.1, в соответствии с которой ходатайство перед судом об избрании в качестве меры
пресечения заключения под стражу может быть возбуждено следователем или дознавателем в
отношении зарегистрированного кандидата в депутаты Государственной Думы, кандидата в
Президенты Российской Федерации с согласия Генерального прокурора РФ, а в отношении
зарегистрированного кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации - с согласия прокурора субъекта
Российской Федерации.
Несложно заметить, что гарантии прав зарегистрированных кандидатов при их уголовном
преследовании на местные выборы не распространяются.
5. Пункт 5 комментируемой статьи определяет момент, с которого кандидат утрачивает
права и освобождается от обязанностей, которые связаны со статусом кандидата. Исключение
составляет предусмотренная в п. 9 ст. 59 комментируемого Закона обязанность кандидата не
позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов представить
в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о размере своего
избирательного фонда, всех источниках его формирования, а также всех расходах, произведенных
за счет средств своего избирательного фонда.
Как указал КС РФ в Определении от 24 января 2006 г. N 40-О <1>, содержащаяся в п. 5
комментируемой статьи норма не препятствует обращению гражданина, реализовавшего свое
пассивное избирательное право, за судебной защитой нарушенных избирательных прав,
оспариванию результатов выборов на основании ст. 259 и 260 ГПК РФ и, следовательно, не может
рассматриваться как нарушающая право на судебную защиту. Такой вывод вытекает из правовых
позиций КС РФ, выраженных в Постановлении от 26 декабря 2005 г. N 14-П, а также
подтверждается действующим избирательным законодательством (п. 3 ст. 78 комментируемого
Закона).
-------------------------------<1> СПС.
6. В пункте 3 ст. 71 комментируемого Закона предусмотрено, что, если один из кандидатов,
по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру либо выбыл по
иным обстоятельствам до дня голосования, его место по решению избирательной комиссии,
определяющей результаты выборов, передается следующему по числу полученных голосов
кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах. В этом случае кандидат, занявший место
выбывшего кандидата, в соответствии с п. 6 комментируемой статьи вновь приобретает права и
обязанности, связанные со статусом кандидата.
Статья 42. Статус членов инициативной группы по проведению референдума и иных групп
участников референдума
Комментарий к статье 42
1. В пункте 1 комментируемой статьи установлен запрет использования преимуществ своего
должностного или служебного положения членами и уполномоченными представителями
инициативной группы по проведению референдума в целях выдвижения и поддержки инициативы
его проведения, получения того или иного ответа на вопрос референдума.
Нарушение
данного
запрета
может
повлечь
последствия,
предусмотренные
комментируемым Законом, а именно:
неоднократное использование членом или уполномоченным представителем инициативной
группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного
положения является основанием отказа в проведении референдума (подп. "к" п. 25 ст. 38);
в случае использования членами и (или) уполномоченными представителями инициативной
группы по проведению референдума, иной группы участников референдума преимуществ своего
144
должностного или служебного положения судом по заявлению организующей референдум
комиссии может быть отменена регистрация инициативной группы по проведению референдума,
иной группы участников референдума (подп. "в" п. 10 ст. 76);
суд соответствующего уровня может отменить решение комиссии референдума субъекта
Российской Федерации, местного референдума об итогах голосования, о результатах
референдума в случае использования членами и уполномоченными представителями
инициативной группы по проведению референдума, руководителями общественных объединений
преимуществ своего должностного положения в целях получения желаемого ответа на вопрос,
выносимый на референдум (п. 4 ст. 77).
В развитие запрета, установленного в п. 1 комментируемой статьи, в п. 4 ст. 40 закреплено,
что лица, замещающие государственные или выборные муниципальные должности, либо
находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо являющиеся членами органов
управления организаций независимо от формы собственности (в организациях, высшим органом
управления которых является собрание, - членами органов, осуществляющих руководство
деятельностью этих организаций), за исключением политических партий, в период кампании
референдума не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного
положения в целях выдвижения и поддержки инициативы проведения референдума, получения
того или иного ответа на вопрос референдума.
В соответствии с п. 8.1 ст. 48 комментируемого Закона лица, замещающие государственные
или выборные муниципальные должности, вправе проводить агитацию по вопросам референдума,
в том числе на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях,
выпускать и распространять агитационные материалы, но не вправе использовать преимущества
своего должностного или служебного положения.
2. Пункт 2 комментируемой статьи предоставляет законодателю субъекта Российской
Федерации возможность своим законом в целях реализации права на проведение агитации по
вопросам регионального, местного референдума предусмотреть создание после регистрации
инициативной группы по его проведению иных групп участников референдума и их регистрации
комиссиями референдума.
В качестве таких групп референдума наряду с группами его участников действуют
руководящие органы:
общественных объединений, региональных отделений и иных структурных подразделений
общественных объединений (при условии, что устав такого общественного объединения
предусматривает участие в выборах и (или) референдумах, а само общественное объединение
зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком
уровне не позднее чем за шесть месяцев до дня обращения с инициативой о проведении
референдума);
политических партий, региональных отделений и иных структурных подразделений
политических партий.
На группы участников референдума, их членов и уполномоченных представителей
распространяются
положения
комментируемого
Закона,
регулирующие
деятельность
инициативной группы по проведению референдума после ее регистрации, ее членов и
уполномоченных представителей, если иное не предусмотрено комментируемым Законом.
Создание и регистрация групп федерального референдума предусмотрены в ст. 61 Закона о
референдуме (в данном Законе они называются инициативными агитационными группами).
Статья 43. Статус доверенных лиц
Комментарий к статье 43
1. Доверенные лица могут назначаться уже с момента выдвижения кандидата, списка
кандидатов, а не только после их регистрации. Статусом доверенного лица могут обладать
граждане, представляющие интересы только кандидата и избирательного объединения, но не
избирателей (см. Определение ВС РФ от 18 января 2006 г. N 66-Г05-16 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
Доверенные лица подлежат регистрации в той же избирательной комиссии, которая
осуществляет регистрацию кандидата, списка кандидатов. Для регистрации доверенных лиц
необходима подача в избирательную комиссию соответствующего письменного заявления
кандидата или представления избирательного объединения. Законами могут быть установлены
требования к содержанию таких заявлений и представлений. Так, согласно п. 1 ст. 43 Закона о
выборах Президента РФ (здесь и далее в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 2 ст. 48 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы в заявлении, представлении указываются фамилия, имя и
145
отчество, дата рождения, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае
отсутствия основного места работы или службы - род занятий), адрес места жительства
доверенного лица, а также серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего
паспорт гражданина.
Граждане действуют в качестве доверенных лиц на добровольной основе. Соответственно
для регистрации доверенного лица необходима подача в избирательную комиссию заявления
самого гражданина о согласии быть доверенным лицом. Доверенные лица регистрируются
избирательной комиссией в течение трех дней со дня поступления письменного заявления
кандидата (представления избирательного объединения) и указанного заявления.
2. В пункте 2 комментируемой статьи перечислены лица, статус которых несовместим со
статусом доверенного лица. При регистрации доверенных лиц избирательная комиссия должна
иметь возможность убедиться в отсутствии обстоятельств, препятствующих назначению
доверенных лиц. Соответственно для регистрации доверенного лица, являющегося
государственным или муниципальным служащим, необходимо представление в избирательную
комиссию приказа об освобождении его от исполнения служебных обязанностей (в том числе на
период отпуска).
В пункте 7 ст. 43 Закона о выборах Президента РФ, ч. 8 ст. 48 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы предусмотрено, что регистрация доверенного лица аннулируется ЦИК
России в случае приобретения им статуса, не совместимого со статусом доверенного лица. О
принятом решении соответствующие кандидат, политическая партия уведомляются в трехдневный
срок со дня принятия решения.
3. Для подтверждения полномочий доверенных лиц избирательная комиссия выдает им
удостоверения
(полномочия
зарегистрированных
кандидатов
также
подтверждаются
соответствующими удостоверениями). Формы удостоверений зарегистрированных кандидатов,
доверенных лиц устанавливаются избирательной комиссией, организующей выборы. В качестве
примера следует отметить принятые ЦИК России за основу (Протокол заседания от 16 июня 2006
г. N 178-4-4 <1>) формы и описания удостоверений зарегистрированного кандидата в депутаты
Государственной Думы пятого созыва, включенного в зарегистрированный федеральный список
кандидатов политической партии, доверенного лица политической партии.
-------------------------------<1> СПС.
Доверенные лица участвуют в избирательной кампании кандидата, избирательного
объединения, в том числе осуществляют агитационную деятельность в пользу назначившего их
кандидата, избирательного объединения, не имеют полномочий наблюдателя.
Установленная в п. 3 комментируемой статьи обязанность работодателя по заявлению
доверенного лица предоставить ему неоплачиваемый отпуск на период полномочий является
одним из случаев, о которых идет речь в ст. 128 ТК РФ.
Кандидаты, избирательные объединения, назначившие доверенных лиц, имеют право в
любое время отозвать их, уведомив об этом избирательную комиссию, которая аннулирует
выданные этим доверенным лицам удостоверения. В свою очередь, и доверенное лицо вправе в
любое время по собственной инициативе сложить с себя полномочия, для чего возвращает в
избирательную комиссию выданное ему удостоверение и уведомляет об этом назначивших его
кандидата, избирательное объединение (по не вполне понятной причине об этом в
комментируемой статье не говорится, но прямо предусмотрено в п. 5 ст. 43 Закона о выборах
Президента РФ, ч. 6 ст. 48 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
При установлении числа доверенных лиц кандидата, избирательного объединения закон
обычно предусматривает предел количества доверенных лиц. Так, в соответствии с п. 1 ст. 43
Закона о выборах Президента РФ кандидат вправе назначить до 600 доверенных лиц,
политическая партия, выдвинувшая кандидата, - до 100. В части 1 ст. 48 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы определено, что политическая партия, выдвинувшая
федеральный список кандидатов, вправе назначить до 1000 доверенных лиц.
4. Норма п. 4 комментируемой статьи детализирована в п. 6 ст. 43 Закона о выборах
Президента РФ, ч. 7 ст. 48 Закона о выборах депутатов Государственной Думы, исходя из
положений которых полномочия доверенных лиц начинаются со дня их регистрации
соответствующей избирательной комиссией и заканчиваются с утратой своего статуса
назначившим их кандидатом, всеми кандидатами, включенными в список кандидатов, выдвинутый
избирательным объединением, назначившим доверенных лиц (за исключением указанных выше
случаев отзыва доверенных лиц, сложения доверенным лицом с себя полномочий), но не позднее
дня официального опубликования общих результатов выборов, а если по жалобам, поданным в
связи с нарушением требований законодательства, ведется судебное разбирательство, - не
позднее дня вступления в законную силу решения суда.
146
Глава VII. ГАРАНТИИ ПРАВ ГРАЖДАН НА ПОЛУЧЕНИЕ
И РАСПРОСТРАНЕНИЕ ИНФОРМАЦИИ О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ
Статья 44. Информационное обеспечение выборов и референдумов
Комментарий к статье 44
Комментируемой статьей установлено, что информирование избирателей и предвыборная
агитация, агитация по вопросам референдума являются элементами информационного
обеспечения выборов и способствуют осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов
и референдумов. Информация в избирательном процессе распространяется посредством как
информирования избирателей о кандидатах и избирательных объединениях, сроках и порядке
осуществления избирательных действий, так и предвыборной агитации как деятельности,
имеющей целью побудить или побуждающей избирателей к голосованию за кандидата,
кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них).
Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении КС РФ от 16 июня 2006 г. N 7-П
<1>, федеральный законодатель, исходя из того, что свободные выборы как одна из основ
конституционного строя Российской Федерации предполагают необходимость их проведения с
разумной периодичностью, при обеспечении свободного волеизъявления граждан, в условиях
состязательности и открытости, обязан устанавливать такой порядок информационного
обеспечения выборов, в том числе проведения предвыборной агитации и ее финансирования,
который надлежащим образом гарантировал бы избирательные права граждан, демократические
выборы и легитимацию формируемых по их итогам органов государственной власти и органов
местного самоуправления.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 27. Ст. 2970.
Статья 45. Информирование избирателей и участников референдума
Комментарий к статье 45
1. Комментируемая статья посвящена общим положениям об информировании избирателей
и участников референдума, представляющим собой одну из двух составляющих информационного
обеспечения выборов и референдумов. Как указал КС РФ в Постановлении от 16 июня 2006 г. N 7П, поскольку как агитация, так и информирование любого характера могут побудить избирателей
сделать тот или иной выбор, при том что достоверные и объективные сведения о кандидате в
большей мере помогают избирателю сформировать свои предпочтения, чем просто призывы
голосовать "за" или "против", то очевидно, что критерием, позволяющим различить предвыборную
агитацию и информирование, может служить специальная цель лишь агитационной деятельности склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив,
противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае
граница между информированием и предвыборной агитацией стиралась бы, так что любые
действия по информированию избирателей можно было бы подвести под понятие "агитация", что в
силу действующего для представителей организаций, выпускающих СМИ, запрета неправомерно
ограничивало бы конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушало бы
принципы свободных и гласных выборов.
В пункте 1 комментируемой статьи определены субъекты, информирующие избирателей и
участников референдума: органы государственной власти, ОМСУ, избирательные комиссии,
комиссии референдума, организации, осуществляющие выпуск СМИ, физические и юридические
лица. При этом установлен прямой запрет на информирование избирателей о кандидатах, об
избирательных объединениях органами государственной власти, ОМСУ. Кандидаты,
избирательные объединения, инициативные группы по проведению референдума являются
субъектами, осуществляющими агитационную деятельность, и полномочиями на информирование
избирателей и участников референдума не наделены.
2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает требования к содержанию
информационных материалов, размещаемых в СМИ или распространяемых иным способом:
содержание материалов должно быть объективным (т.е. не зависеть от субъективного мнения лиц,
имеющих отношение к опубликованию, обнародованию информационных материалов),
достоверным (т.е. основываться на истинных фактах), не должно нарушать равенство кандидатов,
избирательных объединений (т.е. не должно отдаваться предпочтение каким-либо конкретным
кандидатам, избирательным объединениям).
Как отмечал КС РФ в Постановлении от 30 октября 2003 г. N 15-П, единственное и
неоспоримое качество информации по ее содержанию - объективность и достоверность, т.е.
147
информация должна быть заведомо не искаженная и соответствующая истине. Это требование к
содержанию информации носит универсальный характер, а потому не только не противоречит, а,
наоборот, сопутствует подлинно свободным выборам, способствуя их реализации.
3. Полномочия избирательных комиссий, комиссий референдума по обеспечению
информирования избирателей, участников референдума о сроках и порядке избирательных
действий, действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной
кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях,
выдвинувших кандидатов, списки кандидатов, закреплены в п. 6 ст. 20 комментируемого Закона. В
пункте 18 указанной статьи установлена обязанность государственных и муниципальных
организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание, и редакций государственных и
муниципальных периодических печатных изданий предоставлять комиссиям бесплатное эфирное
время для информирования избирателей, участников референдума, а также бесплатную печатную
площадь для опубликования их решений и актов, размещения иной печатной информации.
4. Пункт 4 комментируемой статьи основан на общей норме ч. 5 ст. 29 Конституции РФ,
согласно которой гарантируется свобода массовой информации, цензура запрещается. Указанные
конституционные положения развиты в нормах Закона о СМИ, в частности о свободе массовой
информации (ст. 1), недопустимости цензуры (ст. 3), а также злоупотребления свободой массовой
информацией (ст. 4).
В пункте 4 комментируемой статьи говорится о свободе деятельности организаций,
выпускающих СМИ, в отношении информирования избирателей, участников референдума.
Агитационная информация организациями, выпускающими СМИ, распространяется с учетом
ограничений, установленных законодательством о выборах и референдумах.
Как указано в Разъяснениях некоторых вопросов информационного обеспечения выборов,
редакции СМИ вправе свободно, без каких-либо согласований с государственными органами
освещать события, происходящие в ходе избирательных кампаний, и придерживаться при этом
основополагающих принципов информирования избирателей, отделяя в публикациях объективную
информацию о событиях, происшедших в ходе избирательной кампании, от мнения и (или)
комментария журналиста по соответствующему вопросу и не замалчивая поступившую в СМИ
информацию о реальных предвыборных мероприятиях тех или иных кандидатов, политических
партий, избирательных блоков, в том числе в пользу информации о других кандидатах, партиях.
5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает требования к опубликованию сообщений о
проведении предвыборных мероприятий, мероприятий, связанных с референдумом в рамках
информационных теле- и радиопрограмм, публикаций в периодических печатных изданиях:
сообщения должны даваться исключительно отдельным информационным блоком, без
комментариев; в сообщениях не должно отдаваться предпочтение какому бы то ни было
кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума,
иной группе участников референдума, в том числе по времени освещения их предвыборной
деятельности, деятельности, связанной с проведением референдума, объему печатной площади,
отведенной для таких сообщений.
Под информационными программами следует понимать ежедневные теле- и
радиопрограммы новостей, за исключением авторских информационно-аналитических программ
(ст. 3 Федерального закона от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности
органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" <1>). По
аналогии указанное положение применяется и к информационным сообщениям, содержащимся в
периодических печатных изданиях (см. Разъяснения некоторых вопросов информационного
обеспечения выборов).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1995. N 3. Ст. 170.
Постановлением КС РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П п. 5 комментируемой статьи признан не
противоречащим Конституции РФ, поскольку содержащиеся в нем положения по их
конституционно-правовому смыслу в системе норм не могут служить основанием для запрета
представителям организаций, выпускающих СМИ, при осуществлении ими профессиональной
деятельности высказывать собственное мнение, давать комментарии за пределами отдельного
информационного блока и предполагают, что только в таком информационном блоке не должно
содержаться комментариев и не должно отдаваться предпочтение кандидату, избирательному
объединению по времени освещения предвыборной деятельности, объему печатной площади и
соотношению ее предоставления бесплатно и за плату. Конституционно-правовой смысл
взаимосвязанных положений п. 5 комментируемой статьи и ст. 48 комментируемого Закона,
выявленный в указанном Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное
их истолкование в правоприменительной практике, а также любое иное истолкование аналогичных
им положений других нормативных правовых актов.
148
6. В статье 49 Закона о СМИ провозглашено, что государство гарантирует журналисту в
связи с осуществлением им профессиональной деятельности защиту его чести, достоинства,
здоровья, жизни и имущества как лицу, выполняющему общественный долг.
На основании данной декларативной нормы в п. 6 комментируемой статьи закреплены
гарантии сохранения рабочего места журналистов, иных творческих работников, должностных лиц
организации, выпускающей СМИ, участвовавших в деятельности по информационному
обеспечению выборов, референдума: данные лица не могут быть по инициативе администрации
(работодателя) уволены с работы или без их согласия переведены на другую работу в период
соответствующей избирательной кампании, кампании референдума и в течение одного года после
их окончания. Данные гарантии не распространяются на указанных лиц в случае, если они
участвовали в информационном обеспечении выборов, референдума с нарушением
законодательства о них. Исключение также составляют случаи, когда на этих лиц наложено в
соответствии с трудовым законодательством взыскание и взыскание не оспорено в суде либо суд
признал наложение взыскания законным и обоснованным.
7. Пункт 7 комментируемой статьи содержит запрет на опубликование и обнародование в
любом виде в день голосования до момента окончания голосования на территории
соответствующего избирательного округа, округа референдума данных об итогах голосования, о
результатах выборов, референдума. Данный запрет вызван тем, что такое информирование
может повлиять на волеизъявление избирателей, участников референдума, склонить их в
определенную сторону, а значит, приобретает признаки, присущие агитационной деятельности.
Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума в соответствии с п. 3 ст. 49
комментируемого Закона запрещаются в день голосования и в предшествующий ему день.
Статья 46. Опросы общественного мнения
Комментарий к статье 46
1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи опубликование (обнародование) результатов
опросов общественного мнения, связанных с выборами и референдумами, относится к
информированию избирателей, участников референдума, но только в случае, если при этом
соблюдены требования п. 2 и 3 статьи. Объективность, открытость и гласность в использовании
данных социологических опросов в СМИ помогают избирателям в полной мере реализовать
конституционные права, сделать осознанный выбор в день голосования.
Опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, связанных с
выборами и референдумами, с нарушением положений п. 2 и 3 статьи, согласно подп. "б" п. 2 ст.
48 комментируемого Закона, влечет признание публикации агитационной, так как означает
выражение предпочтения какому-либо кандидату, избирательному объединению.
2. В пункте 2 комментируемой статьи дан перечень сведений, которые подлежат указанию в
обязательном порядке при опубликовании (обнародовании) результатов опросов общественного
мнения, связанных с выборами и референдумами. Неуказание любых из этих сведений может
повлечь признание публикации агитационной. В качестве примера следует отметить Определение
ВС РФ от 31 марта 2004 г. N 82-Г04-1 <1>, в котором признано нарушением установленных
требований отсутствие при обнародовании в телепередаче результатов опроса указания на
статистическую оценку возможной погрешности, что повлекло признание акции агитационной.
-------------------------------<1> СПС.
Как следует из п. 2 статьи, опросы общественного мнения проводятся только организациями.
ЦИК России в Разъяснениях некоторых вопросов информационного обеспечения выборов
обращено внимание на то, что законодательством не запрещено проводить опросы
общественного мнения любым организациям, в том числе выпускающим СМИ. Опубликовывают
(обнародуют) результаты опросов общественного мнения редакции СМИ, граждане и организации.
3. Пунктом 3 комментируемой статьи запрещается на период, включающий пять дней до дня
голосования и день голосования, опубликование (обнародование) результатов опросов
общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований,
связанных с проводимыми выборами и референдумами, так как такое информирование может
повлиять на волеизъявление избирателей, участников референдума. Запрет касается
опубликования, обнародования указанных сведений любым способом, в том числе и путем их
размещения в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования (включая
Интернет).
При этом следует учитывать, что в соответствии с п. 7 ст. 45 комментируемого Закона
публикация (обнародование) данных об итогах голосования, о результатах выборов, референдума
149
на территории соответствующего избирательного округа, округа референдума запрещается в день
голосования только до момента окончания голосования.
Статья 47. Организации телерадиовещания и периодические печатные
используемые для информационного обеспечения выборов и референдумов
издания,
Комментарий к статье 47
1. В пункте 1 комментируемой статьи перечислены виды организаций телерадиовещания и
редакций периодических печатных изданий, с использованием которых осуществляется
информационное обеспечение выборов и референдумов соответствующего уровня, т.е. как
информирование избирателей, участников референдума, так и предвыборная агитация, агитация
по вопросам референдума (см. комментарий к ст. 44 Закона). Виды организаций
телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий выделены в зависимости от
формы собственности, на которых они основаны, - государственной, муниципальной и частной.
Определения
государственных,
муниципальных
и
негосударственных
организаций
телерадиовещания и периодических печатных изданий для целей комментируемого Закона даны в
п. 2, 3 и 4 комментируемой статьи соответственно. В пункте 5 статьи приведена классификация
организаций телерадиовещания и периодических печатных изданий для целей комментируемого
Закона в зависимости от территории распространения информации.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи организации телерадиовещания,
периодические печатные издания для целей комментируемого Закона признаются
государственными при выполнении хотя бы одного из следующих условий:
учредителями
(соучредителями)
организаций
телерадиовещания
или
редакций
периодических печатных изданий на день официального опубликования (публикации) решения о
назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума
являются государственные органы и организации. Статус учредителя СМИ определен в ст. 18
Закона о СМИ;
организациям телерадиовещания или редакциям периодических печатных изданий за год,
предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов,
официального опубликования решения о назначении референдума, оказывалась государственная
поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств
федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации. Как определено в ст. 6 БК РФ,
субвенция - это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной
системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной
основах на осуществление определенных целевых расходов; субсидия - бюджетные средства,
предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации,
физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
в уставном (складочном) капитале организаций телерадиовещания или редакций
периодических печатных изданий на день официального опубликования (публикации) решения о
назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума имеется
доля (вклад) Российской Федерации и (или) субъекта (субъектов) Российской Федерации. К
коммерческим организациям с разделенным на доли (вклады) учредителей (участников) уставным
(складочным) капиталом относятся хозяйственные товарищества (полные и смешанные) и
общества (акционерные, с ограниченной ответственностью, с дополнительной ответственностью).
Размер доли (вклада) Российской Федерации или ее субъекта значения не имеет.
3. Согласно п. 3 комментируемой статьи организации телерадиовещания, периодические
печатные издания для целей комментируемого Закона признаются муниципальными при
выполнении хотя бы одного из следующих условий:
учредителями
(соучредителями)
организаций
телерадиовещания
или
редакций
периодических печатных изданий на день официального опубликования (публикации) решения о
назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума
являются ОМСУ и муниципальные организации;
организациям телерадиовещания или редакциям периодических печатных изданий за год,
предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов,
официального опубликования решения о назначении референдума, оказывалась муниципальная
поддержка в форме субсидий и (или) субвенций на их функционирование за счет средств местного
бюджета;
в уставном (складочном) капитале организаций телерадиовещания или редакций
периодических печатных изданий на день официального опубликования (публикации) решения о
назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума имеется
доля (вклад) муниципального образования (муниципальных образований).
150
4. В пункте 4 комментируемой статьи говорится, что для целей комментируемого Закона
организации
телерадиовещания
и
периодические
печатные
издания
признаются
негосударственными в том случае, если они не подпадают под действие ни одного из признаков,
предусмотренных в п. 2 и 3 статьи, а именно:
учредителями
(соучредителями)
организаций
телерадиовещания
или
редакций
периодических печатных изданий на день официального опубликования (публикации) решения о
назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума не
являются ни государственные органы, ни государственные организации, ни ОМСУ, ни
муниципальные организации;
организациям телерадиовещания или редакциям периодических печатных изданий за год,
предшествующий дню официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов,
официального опубликования решения о назначении референдума, не оказывалась поддержка в
форме субсидий и (или) субвенций из федерального бюджета, бюджетов субъекта Российской
Федерации или местных бюджетов;
в уставном (складочном) капитале организаций телерадиовещания или редакций
периодических печатных изданий на день официального опубликования (публикации) решения о
назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума нет доли
(вклада) ни Российской Федерации, ни субъектов Российской Федерации, ни муниципальных
образований.
5. Пункт 5 комментируемой статьи содержит классификацию организаций телерадиовещания
и периодических печатных изданий для целей комментируемого Закона в зависимости от
территории распространения
информации.
Территории распространения
информации
организациями телерадиовещания определяются исходя из условий лицензии на вещание и
договоров на распространение теле-, радиопрограмм, а периодическими печатными изданиями из условий регистрации.
В зависимости от того, являются организации телерадиовещания и периодические печатные
издания общероссийскими или региональными, устанавливаются их обязанности, связанные с
проведением предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на телевидении и
радио, в периодических печатных изданиях (см. комментарии к ст. 51 и 52 Закона).
6. В пункте 6 комментируемой статьи установлен запрет на публикацию агитационных
материалов в периодических печатных изданиях, учрежденных органами государственной власти,
ОМСУ, исключительно для опубликования их официальных материалов и сообщений,
нормативных правовых и иных актов. С учетом нормы п. 1 ст. 45 комментируемого Закона,
согласно которой органы государственной власти, ОМСУ не вправе информировать избирателей о
кандидатах, об избирательных объединениях, в п. 6 комментируемой статьи установлено, что в
указанных периодических печатных изданиях не могут публиковаться и редакционные материалы,
освещающие деятельность кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по
проведению референдума.
Среди общероссийских периодических печатных изданий, о которых идет речь в п. 6
комментируемой статьи, необходимо упомянуть такие, как Собрание законодательства РФ,
"Парламентская газета", "Вестник Конституционного Суда Российской Федерации", "Бюллетень
Верховного Суда Российской Федерации", "Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской
Федерации", "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти".
Следует также отметить, что "Российская газета" к таким изданиям не относится, хотя и является
периодическим печатным изданием, публикация в котором нормативных правовых актов является
официальной.
7. Пункт 7 комментируемой статьи предусматривает опубликование комиссией,
организующей выборы, референдум (если это предусмотрено законом - нижестоящей комиссией),
перечня государственных и (или) муниципальных организаций телерадиовещания, а также
государственных и (или) муниципальных периодических печатных изданий, которые обязаны
предоставлять эфирное время, печатную площадь для предвыборной агитации, агитации по
вопросам референдума.
Данный перечень публикуется по представлению органа исполнительной власти,
уполномоченного на осуществление функций по регистрации СМИ. Тем не менее обязанность по
опубликованию перечня лежит на соответствующей комиссии, и оправданием ненадлежащего
исполнения данной обязанности не может являться аргумент о том, что в компетенцию комиссии
не входит самостоятельное установление такого перечня (см. Определение Верховного Суда РФ
от 26 мая 2003 г. N 46-Г03-9 <1>). В соответствии с п. 5.14 Положения о Федеральной службе по
надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного
наследия, утв. Постановлением Правительства РФ от 17 июня 2004 г. N 301 <2>, полномочия по
регистрации СМИ осуществляет Росохранкультура.
-------------------------------<1> СПС.
151
<2> СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2671.
8. В пункте 8 комментируемой статьи указан срок для представления органом
исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по регистрации СМИ, в
соответствующую комиссию перечня государственных и (или) муниципальных организаций
телерадиовещания, а также государственных и (или) муниципальных периодических печатных
изданий, которые обязаны предоставлять эфирное время, печатную площадь для предвыборной
агитации, агитации по вопросам референдума: не позднее чем на пятый день после дня
официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального
опубликования решения о назначении референдума.
Иными законами, нежели комментируемый, устанавливаются и сроки для опубликования
перечня, предусмотренного в п. 7 комментируемой статьи (об этом в комментируемой статье по не
вполне понятной причине ничего не говорится). Так, согласно ч. 7 и 8 ст. 59 Закона о референдуме
перечень публикуется ЦИК России не позднее чем на 30-й день после дня регистрации ЦИК
России инициативной группы по проведению референдума. При проведении выборов в
федеральные органы государственной власти перечень публикуется ЦИК России не позднее чем
на 10-й день после дня официального опубликования (публикации) решения о назначении
выборов (п. 7 и 8 ст. 48 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 7 и 8 ст. 54
Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
В пункте 8 комментируемой статьи также приводятся требования к содержанию перечня,
предусмотренного в п. 7 статьи.
Статья 48. Предвыборная агитация, агитация по вопросам референдума
Комментарий к статье 48
1. Пункт 1 комментируемой статьи в качестве субъектов проведения предвыборной агитации,
агитации по вопросам референдума называет граждан Российской Федерации и общественные
объединения, т.е. довольно широкий круг лиц, к которому прежде всего относятся кандидаты,
избирательные объединения и инициативные группы по проведению референдума. В пункте 7
статьи установлен закрытый перечень органов и лиц, которым запрещается проводить
предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума, выпускать и распространять любые
агитационные материалы, а в п. 8 и 8.1 статьи предусмотрены иные ограничения в зависимости от
субъектов проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума.
В пункте 1 статьи также закреплено основополагающее правило проведения предвыборной
агитации, агитации по вопросам референдума - агитация может проводиться только в
допускаемых законом формах и только законными методами. Нарушение данного основного
правила может повлечь как негативные для кандидата, избирательного объединения или
инициативной
группы
по
проведению
референдума
последствия,
предусмотренные
комментируемым Законом, так и наступление административной или уголовной ответственности
(см. комментарий к ст. 79 Закона).
2. В пункте 2 комментируемой статьи приводится закрытый перечень действий,
осуществление которых в рамках периода избирательной кампании признается предвыборной
агитацией, т.е. перечень форм ее проведения.
В ранее действовавшей редакции п. 2 статьи содержался подпункт "ж", которым
предусматривалось, что предвыборной агитацией признаются и иные действия, имеющие целью
побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против
них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов, т.е. перечень форм проведения
предвыборной агитации устанавливался как открытый. Однако Постановлением КС РФ от 30
октября 2003 г. N 15-П данное положение признано не соответствующим Конституции РФ,
поскольку на его основании во взаимосвязи с положением подп. 4 ст. 2 комментируемого Закона в
качестве предвыборной агитации признаются любые иные помимо перечисленных в подп. "а" - "е"
п. 2 комментируемой статьи действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей
голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех
списков кандидатов. В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 21
июля 2005 г. N 93-ФЗ, положения, определяющие содержание предвыборной агитации, приведены
в соответствие с Постановлением КС РФ.
2.1. Введенный Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ п. 2.1 комментируемой
статьи определяет, в каких случаях действия, совершаемые при осуществлении представителями
организаций, выпускающих СМИ, профессиональной деятельности, признаются предвыборной
агитацией. Тем самым учтены правовые позиции, выраженные в Постановлении КС РФ от 30
октября 2003 г. N 15-П, которым положения подп. "б" - "е" п. 2 комментируемой статьи в ранее
действовавшей редакции признаны не противоречащими Конституции РФ, поскольку они по
152
своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи с подп. "а" п. 2 этой же статьи, ст. 45
комментируемого Закона и подп. "ж" п. 7 рассматриваемой статьи не допускают расширительного
понимания предвыборной агитации применительно к ее запрету для представителей организаций,
выпускающих СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности и предполагают, что
противозаконной агитационной деятельностью может признаваться только умышленное
совершение ими предусмотренных в п. 2 комментируемой статьи действий, непосредственно
направленных на такую агитацию, в отличие от информирования избирателей, в том числе во
внешне сходной по форме с агитацией профессиональной деятельности, предусмотренной п. 5 ст.
45 комментируемого Закона.
3. Пункт 3 комментируемой статьи содержит перечень методов проведения предвыборной
агитации, агитации по вопросам референдума. Данный перечень не является исчерпывающим - в
подп. "г" прямо предусмотрено, что агитация может проводиться и иными не запрещенными
законом методами. Разумеется, при этом должны соблюдаться общие для всех методов
ограничения, которые предусмотрены в ст. 56 комментируемого Закона.
Общие условия проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума на
каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях установлены в ст.
50 Закона, условия проведения агитации на телевидении и радио - в ст. 51, в периодических
печатных изданиях - в ст. 52, посредством агитационных публичных мероприятий - в ст. 53 Закона.
В статье 54 Закона приведены условия выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и
иных агитационных материалов.
4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи кандидат, избирательное объединение,
инициативная группа по проведению референдума свободны в определении содержания своей
агитации, выборе форм и методов ее проведения. Такая самостоятельность означает запрет на
вмешательство кого бы то ни было, в том числе органов государственной власти, ОМСУ,
избирательных комиссий, комиссий референдума, в агитационную деятельность, осуществляемую
в допускаемых законом формах и законными методами.
Согласно п. 4 статьи кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по
проведению референдума вправе проводить агитацию как самостоятельно, так и с привлечением
иных лиц. Порядок привлечения лиц к предвыборной агитации, агитации по вопросам
референдума устанавливается законодательством о выборах и референдумах.
В пункте 4 ст. 51 комментируемого Закона предусмотрен единственный случай
обязательного личного участия кандидата в проведении агитационных мероприятий: в совместных
агитационных мероприятиях на каналах организаций телерадиовещания зарегистрированные
кандидаты (в том числе из списка кандидатов) могут участвовать только лично, а представители
зарегистрированного кандидата для участия в таких совместных агитационных мероприятиях не
допускаются, за исключением случаев, установленных законом. Каких-либо других случаев,
связанных с обязательным личным участием кандидата в агитационных мероприятиях, законом не
предусмотрено, и закон не ограничивает кандидата в праве самостоятельно решать, как проводить
свою избирательную кампанию (см. Определение ВС РФ от 14 апреля 2003 г. N 78-Г03-21 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
5. Положения п. 5 комментируемой статьи строго определяют источник финансирования
расходов на проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума исключительно средства соответствующих избирательных фондов (избирательного фонда
кандидата, за которого проводится агитация, или избирательного фонда избирательного
объединения, за которое проводится агитация), фондов референдума. Средства названных
фондов на проведение агитации должны расходоваться в установленном законом порядке.
Положениям п. 5 статьи соответствуют норма п. 5 ст. 59 комментируемого Закона, запрещающая
расходование в целях достижения определенного результата на выборах, референдуме денежных
средств, не перечисленных в избирательные фонды, фонды референдума, и норма п. 6 указанной
статьи, согласно которой кандидаты, избирательные объединения, инициативная группа по
проведению референдума вправе использовать на проведение предвыборной агитации, агитации
по вопросам референдума, на осуществление другой деятельности, направленной на достижение
определенного результата на выборах, референдуме, только денежные средства (в том числе
собственные денежные средства избирательного объединения), поступившие в их избирательные
фонды, фонды референдума в установленном законом порядке.
Необходимо иметь в виду, что Постановлением КС РФ от 14 ноября 2005 г. N 10-П <1>
содержащаяся во взаимосвязанных положениях п. 5 комментируемой статьи и ст. 58
комментируемого Закона, п. 7 ст. 63 и ст. 66 Закона о выборах депутатов Государственной Думы
норма как предполагающая запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против
всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств признана не
соответствующей Конституции РФ.
153
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4968.
Постановлением КС РФ от 16 июня 2006 г. N 7-П признаны не противоречащими Конституции
РФ взаимосвязанные положения п. 5 комментируемой статьи, ст. 51, п. 6 ст. 52, п. 1, 2, 3, 5 и 6 ст.
54, ст. 58, п. 5 ст. 59 комментируемого Закона в той части, в какой ими не допускается проведение
предвыборной агитации за или против кандидата (кандидатов, списка, списков кандидатов)
гражданами,
не
являющимися
кандидатами,
их
представителями,
представителями
избирательного объединения, методами, требующими финансовых затрат, осуществляемых
помимо избирательных фондов.
6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает запрет как на прямое, так и на косвенное
привлечение к предвыборной агитации лиц, не достигших возраста 18 лет на день голосования.
Единственным допустимым случаем использования изображения таких лиц в агитационных
материалах является использование совместных изображений кандидатов со своими
несовершеннолетними детьми.
ЦИК России в Рекомендациях по некоторым вопросам применения КоАП РФ
избирательными комиссиями указано, что привлечение к предвыборной агитации лиц, которые не
достигнут возраста 18 лет на день голосования, выражается в предоставлении возможности для
непосредственного участия указанных лиц в предвыборной агитации: распространение призывов
голосовать за или против кандидата, избирательного объединения в устных выступлениях, в
печати и в теле- или радиоэфире, во время массовых мероприятий, иным не запрещенным
законом способом. Привлечением к агитации также является участие в действиях, организационно
и технически обеспечивающих агитационные мероприятия, т.е. являющихся вспомогательными по
отношению к собственно агитации. В частности, речь может идти об участии в распространении
листовок, агитационной символики и агитационных материалов, в обеспечении подготовки и
проведения митингов, демонстраций.
Агитационный период по вопросам референдума, согласно п. 1 ст. 49 комментируемого
Закона, начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума, т.е.
агитация по вопросам референдума может проводиться в условиях, когда день голосования еще
не известен. Как представляется, в этом случае для выполнения требования п. 6 комментируемой
статьи следует исходить из минимально возможных сроков назначения референдума (см.
комментарий к ст. 15 Закона). Следует отметить, что ч. 6 ст. 60 Закона о референдуме, запрещая
привлечение к проведению агитации по вопросам референдума лиц, не достигших возраста 18
лет, не уточняет, по состоянию на какую дату определяется возраст.
7. В пункте 7 комментируемой статьи перечислены лица (органы, организации и граждане),
которым запрещено проводить предвыборную агитацию, выпускать, распространять любые
агитационные материалы. Данный перечень закрытый.
Соответствующие перечни лиц, которым запрещено проводить предвыборную агитацию,
выпускать, распространять любые агитационные материалы, закреплены также в ч. 5 ст. 60 Закона
о референдуме, п. 4 ст. 49 Закона о выборах Президента РФ, ч. 7 ст. 55 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы.
8. В соответствии с п. 8 комментируемой статьи допускается предвыборная агитация на
каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях лицами,
замещающими государственные или выборные муниципальные должности, только в случае, если
указанные лица зарегистрированы в качестве кандидатов в депутаты или на выборные должности.
8.1. Пункт 8.1 комментируемой статьи, предоставляя лицам, замещающим государственные
или выборные муниципальные должности, право проводить агитацию по вопросам референдума,
в том числе на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях,
выпускать и распространять агитационные материалы, запрещает использовать при этом
преимущества своего должностного или служебного положения. О действиях, признаваемых в
целях комментируемого Закона использованием преимуществ должностного или служебного
положения, см. комментарий к ст. 40 Закона.
9. В пункте 9 комментируемой статьи установлен порядок использования в агитационных
материалах кандидата, избирательного объединения изображения физического лица, его
высказываний о кандидате, об избирательном объединении.
По общему правилу такое использование допускается только с письменного согласия
данного физического лица. В случае размещения изображения, высказываний физического лица
на печатном агитационном материале документ, подтверждающий согласие, должен быть
представлен в избирательную комиссию вместе с экземплярами агитационных материалов в
порядке, предусмотренном в п. 3 ст. 54 комментируемого Закона. В случае размещения
агитационного материала на канале организации телерадиовещания либо в периодическом
печатном издании документ, подтверждающий согласие, представляется в избирательную
комиссию по ее требованию.
154
Пункт 9 комментируемой статьи также содержит исчерпывающий перечень случаев, в
которых получение письменного согласия физического лица на использование в агитационных
материалах его изображения, высказываний не требуется.
10. Обязанность политической партии опубликовать в порядке и сроки, которые установлены
законодательством о выборах, свою предвыборную программу при выдвижении кандидатов
(списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной
власти и ОМСУ закреплена в п. 4 ст. 36 Закона о политических партиях (в ред. от 21 июля 2005 г.).
В отношении избирательных объединений, не являющихся политическими партиями, обязанность
публикации своей предвыборной программы не предусмотрена.
В соответствии с п. 10 комментируемой статьи политическая партия в случае выдвижения ею
кандидата, списка кандидатов и последующей регистрации кандидата, списка кандидатов обязана
опубликовать свою предвыборную программу не позднее чем за 10 дней до дня голосования не
менее чем в одном государственном или муниципальном (соответственно уровню выборов)
периодическом печатном издании, а также разместить ее в Интернете. При проведении выборов в
федеральные органы государственной власти предвыборная программа должна быть
опубликована не позднее чем за 20 дней до дня голосования не менее чем в одном
общероссийском государственном периодическом печатном издании, а также размещена в
Интернете (п. 9 ст. 49 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 12 ст. 55
Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Как установлено в п. 10 комментируемой статьи, для такой публикации может быть
использована бесплатная печатная площадь, предоставляемая избирательным объединениям (а
в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ,
- и кандидатам), либо такая публикация должна быть оплачена из средств избирательного фонда
политической партии, избирательного фонда кандидата, выдвинутого этой политической партией.
Статья 49. Агитационный период
Комментарий к статье 49
1. Комментируемая статья посвящена агитационному периоду, т.е. периоду, в течение
которого разрешается проводить предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума
(см. комментарий к ст. 2 Закона, подп. 2).
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи агитационный период начинается со дня
выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной группы по проведению
референдума и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня
голосования.
В пункте 5 ст. 48 комментируемого Закона говорится о том, что расходы на проведение
предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума осуществляются исключительно за
счет средств соответствующих избирательных фондов, фондов референдума в установленном
законом порядке. Из этого следует, что проведение предвыборной агитации, требующей расходов,
допустимо только после создания кандидатами, избирательными объединениями избирательных
фондов, фондов референдума, а требующей расходов агитации по вопросам референдума после создания инициативной группой по проведению референдума фонда референдума (о
порядке созданий указанных фондов см. комментарий к ст. 58 Закона).
В ранее действовавшей редакции п. 1 комментируемой статьи (т.е. до внесения изменений
Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) прямо предусматривалось, что агитационный
период начинается со дня выдвижения кандидата, списка кандидатов, регистрации инициативной
группы по проведению референдума и создания соответствующего избирательного фонда, фонда
референдума. В действующей редакции ч. 1 ст. 62 Закона о референдуме также установлено, что
проведение агитации по вопросам федерального референдума начинается со дня регистрации
инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего фонда
референдума.
2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет временные рамки проведения предвыборной
агитации, агитации по вопросам референдума на каналах организаций телерадиовещания и в
периодических печатных изданиях: начиная за 28 дней до дня голосования и до ноля часов по
местному времени за одни сутки до дня голосования. Норма п. 2 статьи адресована лицам,
правомочным вести предвыборную агитацию в СМИ.
В ранее действовавшей редакции п. 2 комментируемой статьи (т.е. до внесения изменений
Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ) устанавливалось, что агитация на каналах
организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях начинается за 30 дней до
дня голосования. Данный срок сохранен в ч. 2 ст. 62 Закона о референдуме в отношении
проведения агитации в СМИ по вопросам федерального референдума. Часть 3 ст. 62 Закона о
референдуме содержит еще одно отступление от нормы п. 2 комментируемой статьи: агитация по
155
вопросам референдума в периодических печатных изданиях, учредителями которых
(учредителями редакций которых) являются политические партии, члены и уполномоченные
представители инициативной группы по проведению референдума, инициативных агитационных
групп, проводится в общеустановленный агитационный период.
3. В пункте 3 комментируемой статьи установлен однозначный запрет на проведение
предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума в день голосования и в
предшествующий ему день.
В соответствии с п. 7 ст. 45 комментируемого Закона запрещена в день голосования до
момента окончания голосования на территории соответствующего избирательного округа, округа
референдума публикация (обнародование) данных о результатах выборов, референдума.
Согласно п. 3 ст. 46 Закона в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования
запрещено опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения,
прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми
выборами и референдумами.
В пункте 4 ст. 56 Закона сказано, что в день голосования и в день, предшествующий дню
голосования, не допускается реклама с использованием фамилии или изображения кандидата,
члена или уполномоченного представителя инициативной группы по проведению референдума,
иной группы участников референдума, а также реклама с использованием наименования,
эмблемы, иной символики избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, список
кандидатов.
4. Согласно п. 10 ст. 54 комментируемого Закона запрещено вывешивать (расклеивать,
размещать) печатные агитационные материалы на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и
в помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность, а также в
зданиях, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, и на
расстоянии менее 50 метров от входа в них.
В случае если агитационные печатные материалы размещены во время агитационного
периода с соблюдением данных ограничений, то они в силу п. 4 комментируемой статьи
сохраняются в день голосования на прежних местах. Тем самым норма п. 4 статьи
предусматривает изъятие из запрета, установленного п. 3 статьи. Однако это не означает, что
агитационные печатные материалы могут быть размещены в день голосования и в
предшествующий ему день.
5. Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает, что при повторном голосовании
агитационный период возобновляется. В этом случае агитационный период начинается со дня
назначения соответствующей избирательной комиссией дня повторного голосования и
прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня повторного голосования.
Следует обратить внимание на то, что в п. 5 статьи речь идет о дне вынесения комиссией
решения о проведении повторного голосования, а не о дне его опубликования (обнародования).
Однако представляется, что федеральный законодатель все-таки подразумевает день
опубликования решения комиссии. В частности, в п. 5 ст. 50 Закона о выборах Президента РФ
установлено, что в случае повторного голосования агитационный период начинается со дня
опубликования решения ЦИК России о проведении повторного голосования. Следует отметить,
что п. 5 ст. 50 Закона о выборах Президента РФ предусматривает изъятия из нормы п. 5
комментируемой статьи в части дня возобновления агитационного периода: предвыборная
агитация на каналах государственных и муниципальных организаций телерадиовещания
возобновляется по рабочим дням в период, который начинается на третий день после дня
опубликования решения ЦИК России о проведении повторного голосования; предвыборная
агитация в государственных и муниципальных периодических печатных изданиях возобновляется
в период, который начинается на третий день после дня опубликования решения ЦИК России о
проведении повторного голосования.
Статья 50. Общие условия проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам
референдума на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях
Комментарий к статье 50
1. В развитие общих гарантий равного избирательного права, права на участие в
референдуме, а также равенства кандидатов, содержащихся в ст. 5, 39 Закона, в п. 1
комментируемой статьи закреплена гарантия обеспечения государственными и муниципальными
организациями телерадиовещания и редакциями государственных и муниципальных
периодических печатных изданий равных условий проведения предвыборной агитации
соответственно
зарегистрированным
кандидатам,
избирательным
объединениям,
зарегистрировавшим списки кандидатов, а инициативной группе по проведению референдума и
156
иным группам участников референдума - равные условия проведения агитации по вопросам
референдума.
В порядке, предусмотренном Законом о референдуме, комментируемым Законом (ст. 51 и
52), Законами о выборах Президента РФ и о выборах депутатов Государственной Думы, законами
субъектов
Российской
Федерации,
государственные
и
муниципальные
организации
телерадиовещания обязаны предоставлять за плату и бесплатно эфирное время на своих
каналах, а редакции государственных и муниципальных периодических печатных изданий печатную площадь в своих изданиях зарегистрированным кандидатам, избирательным
объединениям, зарегистрировавшим списки кандидатов, инициативной группе по проведению
референдума и иным группам участников референдума.
Пункт 10 ст. 59 комментируемого Закона предусматривает случаи ограничения права
использования бесплатного эфирного времени и бесплатной печатной площади.
2. В пункте 2 комментируемой статьи установлен запрет на использование
зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением предоставленных им эфирного
времени, печатной площади для проведения предвыборной агитации за других
зарегистрированных кандидатов, за другие избирательные объединения. Данная норма
установлена в целях недопущения выдвижения кандидатов, списка кандидатов исключительно для
получения права на бесплатное эфирное время, бесплатную печатную площадь и использования
этого права для проведения агитации в интересах другого кандидата, избирательного
объединения (такую же цель имеют положения п. 5.2 ст. 56 комментируемого Закона, не
допускающие недобросовестную предвыборную агитацию на телеканалах, т.е. агитацию,
направленную на формирование отрицательного отношения избирателей к конкретным кандидату,
кандидатам, списку кандидатов, спискам кандидатов).
Установленный в п. 2 статьи запрет не распространяется на использование:
зарегистрированным
кандидатом,
выдвинутым
избирательным
объединением,
предоставленных ему эфирного времени, печатной площади для проведения на тех же выборах
предвыборной агитации за выдвинувшее его избирательное объединение, а также за других
кандидатов, выдвинутых этим избирательным объединением;
избирательным
объединением,
выдвинувшим
кандидатов,
список
кандидатов,
предоставленных ему эфирного времени, печатной площади для проведения на тех же выборах
предвыборной агитации за любого выдвинутого им кандидата.
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи не допускается без согласия на то
организации телерадиовещания, редакции периодического печатного издания увеличение общего
объема бесплатного эфирного времени на каналах этих организаций и бесплатной печатной
площади в этих изданиях в случае, если на одной и той же территории одновременно проводятся
несколько избирательных кампаний, кампаний референдума и периоды проведения агитации на
указанных кампаниях совпадают. Норма п. 3 статьи направлена на защиту интересов
государственных и муниципальных организаций телерадиовещания и редакций государственных и
муниципальных периодических печатных изданий.
4. В пункте 4 комментируемой статьи определено, что правом предоставлять
зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, инициативной группе по
проведению референдума и иным группам участников референдума эфирное время, печатную
площадь в соответствующих СМИ обладают исключительно:
негосударственные организации телерадиовещания и редакции негосударственных
периодических печатных изданий, выпускающие СМИ, зарегистрированные не менее чем за один
год до начала избирательной кампании, кампании референдума;
редакции
негосударственных
периодических
печатных
изданий,
учрежденные
избирательными объединениями (в том числе их структурными подразделениями) и
зарегистрированные менее чем за один год до начала избирательной кампании.
5. В рамках общих гарантий равного избирательного права, права на участие в
референдуме, а также равенства кандидатов, закрепленных в ст. 5, 39 Закона, п. 5
комментируемой статьи устанавливает требование единства условий оплаты эфирного времени,
печатной площади, предоставляемых негосударственными организациями телерадиовещания и
редакциями негосударственных периодических печатных изданий для всех зарегистрированных
кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума и
иных групп участников референдума.
Данное требование не распространяется на редакции негосударственных периодических
печатных изданий, учрежденные кандидатами, избирательными объединениями, гражданами,
входящими в инициативную группу по проведению референдума. Однако следует учитывать, что
на указанное исключение распространяется установленный в п. 5 ст. 59 комментируемого Закона
запрет на выполнение работ, оказание услуг, реализацию товаров бесплатно или по
необоснованно заниженным (завышенным) расценкам. Необходимо также отметить, что
применительно к выборам в федеральные органы государственной власти для целей применения
157
указанного исключения дается определение понятия "периодическое печатное издание,
учрежденное кандидатами, избирательными объединениями" (п. 8 ст. 51 Закона о выборах
Президента РФ, ч. 10 ст. 57 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
6. Пункт
6
комментируемой статьи
устанавливает
обязанности организаций
телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий при проведении выборов
опубликовать сведения об условиях оплаты эфирного времени, печатной площади, направить
данные сведения вместе с уведомлением о готовности предоставить эфирное время, печатную
площадь для проведения предвыборной агитации в избирательную комиссию, организующую
выборы. Указанные обязанности должны быть исполнены не позднее чем через 30 дней со дня
официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов (в ч. 11 ст. 57 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы содержится оговорка, согласно которой, в случае если
выпуск первого агитационного материала с использованием эфирного времени, печатной площади
состоялся ранее указанного срока, сведения должны быть опубликованы и направлены в
избирательную комиссию не позднее дня его выпуска).
Законом может быть предусмотрено направление указанных сведений и уведомления не в
избирательную комиссию, организующую выборы, а в нижестоящую избирательную комиссию. В
частности, при проведении выборов в федеральные органы государственной власти сведения и
уведомление направляются: в ЦИК России - общероссийскими организациями телерадиовещания
и редакциями общероссийских периодических печатных изданий; в ИКСРФ - региональными и
муниципальными организациями телерадиовещания, редакциями региональных и муниципальных
периодических печатных изданий (п. 9 ст. 51 Закона о выборах Президента РФ, ч. 11 ст. 57 Закона
о выборах депутатов Государственной Думы).
При проведении регионального, местного референдума сведения об условиях оплаты
эфирного времени, печатной площади должны быть опубликованы и представлены вместе с
уведомлением о готовности предоставить эфирное время, печатную площадь в соответствующую
комиссию референдума не позднее чем за один день до дня выпуска первого агитационного
материала.
В соответствии с ч. 9 ст. 59 Закона о референдуме при проведении федерального
референдума указанные сведения должны быть опубликованы и направлены вместе с
уведомлением в соответствующую комиссию не позднее чем через 20 дней со дня официального
опубликования решения о назначении референдума. Согласно ч. 10 этой же статьи сведения и
уведомление направляются по тем же правилам, что и при проведении выборов в федеральные
органы государственной власти.
В пункте 8 ст. 51 комментируемого Закона установлено, что в случае выполнения
негосударственной организацией телерадиовещания условий п. 6 комментируемой статьи данная
организация обязана предоставлять эфирное время зарегистрированным кандидатам,
избирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированные списки кандидатов,
инициативной группе по проведению референдума и иным группам участников референдума на
равных условиях (в том числе по времени выхода в эфир).
7. В соответствии с п. 7 комментируемой статьи допускается отказ от предоставления
эфирного времени, печатной площади для проведения предвыборной агитации, агитации по
вопросам референдума:
негосударственных организаций телерадиовещания и редакций негосударственных
периодических печатных изданий, редакций государственных периодических печатных изданий,
выходящих реже чем один раз в неделю;
специализированных организаций телерадиовещания и редакций специализированных
периодических печатных изданий (культурно-просветительских, детских, технических, научных и
др.);
при выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной
власти субъектов Российской Федерации, референдуме Российской Федерации, референдуме ее
субъекта - также муниципальных организаций телерадиовещания и редакций муниципальных
периодических печатных изданий.
Для выражения такого отказа указанным организациям телерадиовещания и редакциям
периодических печатных изданий достаточно не представить в установленные сроки в
соответствующую комиссию уведомление о готовности предоставить эфирное время, печатную
площадь.
8, 9. В пункте 8 комментируемой статьи установлены обязанности организаций,
выпускающих СМИ, вести отдельный учет объемов и стоимости эфирного времени и печатной
площади, предоставленных для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам
референдума, и представлять данные такого учета в эту комиссию не позднее чем через десять
дней со дня голосования, а в п. 9 статьи - хранить указанные учетные документы не менее трех
лет со дня голосования.
158
Формы и порядок ведения такого учета определяются избирательной комиссией,
организующей выборы, комиссией референдума, организующей референдум.
Следует отметить, что Постановлением ЦИК России от 9 июня 2005 г. N 146/994-4 <1>
утверждены формы ведения организациями, выпускающими СМИ, отдельного учета объемов и
стоимости бесплатного и платного эфирного времени и платной печатной площади,
предоставленных инициативной группе по проведению референдума, инициативным
агитационным группам при проведении референдума Российской Федерации.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2005. N 7.
ЦИК России также приняты за основу формы ведения организациями, выпускающими СМИ,
отдельного учета объемов и стоимости бесплатного и платного эфирного времени, бесплатной и
платной печатной площади, предоставленных:
зарегистрированным кандидатам, а также отдельного учета объемов и стоимости
бесплатных эфирного времени и печатной площади, предоставленных политическим партиям,
выдвинувшим зарегистрированных кандидатов при проведении выборов Президента РФ (Протокол
заседания ЦИК России от 16 июня 2006 г. N 178-1-4 <1>);
-------------------------------<1> СПС.
политическим партиям, зарегистрировавшим федеральные списки кандидатов, при
проведении выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва (Протокол заседания ЦИК
России от 24 мая 2006 г. N 176-2-4 <1>).
-------------------------------<1> Там же.
В соответствии с ч. 4 ст. 34 Закона о СМИ (в ред. от 4 июля 2003 г.) аудио- и видеозаписи
вышедших в эфир радио- и телепрограмм, содержащих предвыборную агитацию, агитацию по
вопросам референдума, хранятся в соответствующей организации, осуществляющей теле- и (или)
радиовещание, не менее 12 месяцев со дня выхода указанных программ в эфир. Там же
установлено, что организации, осуществляющие теле- и (или) радиовещание, обязаны бесплатно
предоставлять копии указанных радио- и телепрограмм по требованию избирательных комиссий,
комиссий референдума.
10. По общему правилу, закрепленному в п. 10 комментируемой статьи, расходы
государственных и муниципальных организаций, выпускающих СМИ, связанные с
предоставлением бесплатных эфирного времени и печатной площади для проведения
предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, относятся на результаты
деятельности этих организаций и редакций.
В пункте 10 ст. 59 комментируемого Закона предусмотрена возможность установления
законом обязанности избирательного объединения, выдвинувшего кандидата, который не был
избран и набрал менее определенного этим законом числа голосов избирателей, принявших
участие в голосовании, а также избирательного объединения, зарегистрировавшего список
кандидатов, который не принял участие в распределении депутатских мандатов и набрал менее
установленного этим законом числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании,
возместить организациям, выпускающим СМИ, расходы, понесенные ими в связи с
предоставлением такому избирательному объединению бесплатных эфирного времени и печатной
площади для проведения предвыборной агитации.
11. В пункте 11 комментируемой статьи говорится об обязательности заключения в
письменной форме договора как на бесплатное, так и на платное предоставление эфирного
времени на каналах организаций телерадиовещания и печатной площади в периодических
печатных изданиях для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума.
Договор заключается между организацией телерадиовещания, редакцией периодического
печатного издания и кандидатом, избирательным объединением, представителем инициативной
группы по проведению референдума, иной группы участников референдума.
При заключении договора на предоставление бесплатных эфирного времени или печатной
площади кандидат, избирательное объединение берут на себя обязательства по погашению
задолженности, которая может возникнуть в случае, о котором говорится в п. 10 ст. 59
комментируемого Закона (п. 13 ст. 51 Закона о выборах Президента РФ, ч. 15 ст. 57 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы).
12. В пункте 12 комментируемой статьи установлено правило предоставления бесплатных
эфирного времени и печатной площади в государственных и муниципальных организациях
телерадиовещания и периодических печатных изданиях зарегистрированному кандидату,
баллотирующемуся одновременно в нескольких избирательных округах на разных выборах, при
159
одновременном проведении на одной и той же территории нескольких избирательных кампаний и
совпадении на указанных кампаниях периодов проведения агитации на каналах организаций
телерадиовещания и в периодических печатных изданиях. Такой кандидат вправе получить
бесплатные эфирное время и печатную площадь в государственных и муниципальных
организациях телерадиовещания и периодических печатных изданиях только в том объеме,
который предусмотрен при проведении выборов наиболее высокого уровня. Суммирование
бесплатных эфирного времени и печатной площади не предусмотрено.
Статья 51. Условия проведения
референдума на телевидении и радио
предвыборной
агитации,
агитации
по
вопросам
Комментарий к статье 51
1. На основании общей гарантии, закрепленной в п. 1 ст. 50 Закона, в п. 1 комментируемой
статьи установлено, что при проведении выборов бесплатное эфирное время на каналах
государственных
и
муниципальных
организаций
телерадиовещания
предоставляется
соответственно
зарегистрированным
кандидатам,
избирательным
объединениям,
зарегистрировавшим списки кандидатов. Бесплатное эфирное время должно предоставляться на
равных условиях, что выражается прежде всего в одинаковой продолжительности такого эфирного
времени и близости по времени выхода.
При проведении референдума бесплатное эфирное время на каналах государственных и
муниципальных организаций телерадиовещания предоставляется инициативной группе по
проведению референдума, а также тем инициативным агитационным группам, в качестве которых
выступают руководящие органы общественных объединений (их структурных подразделений),
если выдвинутые ими списки кандидатов допущены к распределению депутатских мандатов в
Государственной Думе и (или) соответственно уровню референдума в законодательном
(представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации,
представительном органе муниципального образования (см. комментарий к ст. 42 Закона).
Бесплатное эфирное время предоставляется после официального опубликования решения о
назначении референдума.
Предоставление
бесплатного
эфирного
времени
должно
осуществляться также на равных условиях.
2. В пункте 2 комментируемой статьи установлено, что общероссийские и региональные
государственные организации телерадиовещания обязаны предоставлять бесплатное эфирное
время при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и референдума
Российской Федерации, региональные государственные организации телерадиовещания - при
проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
референдума субъекта Российской Федерации, муниципальные организации телерадиовещания при проведении выборов в ОМСУ и местного референдума.
В соответствии с п. 2 комментируемой статьи предоставляемое бесплатное эфирное время
должно приходиться на период, когда теле- и радиопередачи собирают наибольшую аудиторию.
Данный период устанавливает соответствующая организация телерадиовещания, которая может
определить рейтинг эфирного времени как самим временным периодом, так и конкретной
передачей, выпускаемой в эфир. В полномочия избирательной комиссии, комиссии референдума
не входит выбор эфирного времени для его предоставления (см. Определение ВС РФ от 27
апреля 2005 г. N 16-Г05-5 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
3. Пункт 3 комментируемой статьи содержит правила определения общего объема
бесплатного эфирного времени, предоставляемого для проведения предвыборной агитации,
агитации по вопросам референдума каждой из общероссийских государственных организаций
телерадиовещания,
региональных
государственных
и
муниципальных
организаций
телерадиовещания. Следует отметить, что в соответствии с ч. 4 ст. 66 Закона о референдуме, в
случае если федеральный референдум назначен по вопросам, предложенным разными
инициативными группами по проведению референдума, общий объем бесплатного эфирного
времени увеличивается вдвое.
Полномочия по выработке правил определения общего объема бесплатного эфирного
времени,
предоставляемого
региональными
государственными
или
муниципальными
организациями телерадиовещания для проведения предвыборной агитации на дополнительных
или повторных выборах депутата (депутатов) законодательного (представительного) органа
государственной власти субъекта Российской Федерации, представительного органа
муниципального образования по одномандатному (многомандатному) избирательному округу,
даны законодателям субъектов Российской Федерации.
160
Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает сокращение общего объема бесплатного
эфирного времени, которое каждая из организаций телерадиовещания предоставляет для
проведения агитации, в случае если в результате предоставления бесплатного эфирного времени
на каждого зарегистрированного кандидата, каждое избирательное объединение, на каждую
инициативную группу по проведению референдума или инициативную агитационную группу
референдума придется более 60 минут бесплатного эфирного времени. В этом случае общий его
объем исчисляется как произведение показателя 60 минут и количества зарегистрированных
кандидатов, избирательных объединений, групп, которым предоставлено право на проведение
агитации по вопросам референдума.
В частности, в Порядке проведения жеребьевок по распределению между
зарегистрированными кандидатами, политическими партиями, избирательными блоками эфирного
времени на каналах государственных и муниципальных организаций, осуществляющих теле- и
(или) радиовещание, при проведении выборов Президента Российской Федерации в 2004 году,
утв. ЦИК России (Протокол заседания от 22 января 2004 г. N 80-1-4 <1>), приводился следующий
пример.
-------------------------------<1> СПС.
Бесплатное эфирное время предоставляется по рабочим дням в период, который
начинается 12 февраля 2004 г. и заканчивается в ноль часов по местному времени 13 марта 2004
г. на выборах Президента РФ в 2004 г. Если организация телерадиовещания выделяет по одному
часу эфирного времени ежедневно по рабочим дням, общий объем бесплатного эфирного
времени составит 20 часов, или 1200 минут.
Предположим, что общее число кандидатов, которые вправе получить бесплатное эфирное
время на канале общероссийской государственной организации телерадиовещания, - 5, при этом
три кандидата выдвинуты политическими партиями, которые также вправе получить бесплатное
эфирное время.
В таком случае, для того чтобы вычислить, какой объем эфирного времени предоставляется
политическим партиям, 1200 минут эфирного времени, предоставляемого общероссийской
организацией телерадиовещания, делится на три (1200 : 3 = 400). Полученный результат - 400
минут - составит общий объем эфирного времени, предоставляемого политическим партиям.
Соответственно на каждую политическую партию приходится по 133 минуты 20 секунд эфирного
времени (400 : 3 = 133,333).
Оставшаяся часть общего объема эфирного времени - 800 минут (1200 - 400 = 800) распределяется в равных объемах между кандидатами. Соответственно на каждого кандидата
приходится 160 минут эфирного времени (800 : 5 = 160).
Таким образом, в рассмотренном примере на каждого зарегистрированного кандидата,
каждую политическую партию приходится более 60 минут бесплатного эфирного времени.
Поэтому реально предоставляемый общий объем бесплатного эфирного времени сокращается и
должен составлять 8 часов, или 480 минут ((5 + 3) x 60 = 480).
Указанный объем эфирного времени предоставляется по рабочим дням с 12 февраля 2004 г.
до ноля часов по местному времени 13 марта 2004 г., т.е. в течение 20 дней.
4 - 5.1. Положения п. 4, 5 и 5.1 комментируемой статьи устанавливают общий порядок
распределения бесплатного эфирного времени.
Не менее половины общего объема бесплатного эфирного времени должно быть
предоставлено для совместных дискуссий, круглых столов и иных совместных агитационных
мероприятий. Указание в п. 4 комментируемой статьи "не менее половины" не означает того, что
размер предоставляемого бесплатного эфирного времени определяется по усмотрению
организации телерадиовещания. Превышающий установленный п. 4 статьи минимальный объем
бесплатного эфирного времени, предоставляемого для проведения совместных агитационных
мероприятий, может быть определен только в федеральном конституционном законе,
федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов
или референдума (см. Определения ВС РФ от 30 марта 2005 г. N 1-Г05-13 <1> и от 1 июня 2005 г.
N 1-Г05-18 <2>).
-------------------------------<1> Бюллетень ВС РФ. 2006. N 6.
<2> СПС.
В соответствии с ч. 8 ст. 66 Закона о референдуме, в случае если в комиссию референдума
поступили две или более заявки на предоставление бесплатного эфирного времени, весь объем
бесплатного эфирного времени отводится для проведения совместных агитационных
мероприятий. При этом подавшие заявки инициативная группа по проведению референдума,
инициативные агитационные группы к использованию бесплатного эфирного времени должны
161
быть допущены на равных основаниях. Если в комиссию референдума поступила только одна
заявка, то согласно ч. 10 этой же статьи эфирное время предоставляется подавшей заявку
инициативной группе по проведению референдума или инициативной агитационной группе в
объеме, равном общему объему бесплатного эфирного времени, выделяемого общероссийской
или региональной государственной организацией телерадиовещания.
В пункте 5 ст. 52 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.) определено,
что одна треть общего объема бесплатного эфирного времени, кроме бесплатного эфирного
времени, предоставляемого при повторном голосовании, выделяемого государственными
организациями телерадиовещания, отводится для предвыборной агитации политическим партиям,
выдвинувшим зарегистрированных кандидатов. Указанные политические партии самостоятельно
выбирают форму ведения предвыборной агитации, в том числе вправе по взаимной
договоренности и по предложению организаций телерадиовещания проводить совместные
агитационные мероприятия, а также могут предоставлять эфирное время выдвинутым ими
зарегистрированным кандидатам. В соответствии с ч. 6 указанной статьи одна вторая, а в период
проведения повторного голосования две трети общего объема бесплатного эфирного времени,
выделяемого
государственными
организациями
телерадиовещания,
отводится
зарегистрированным кандидатам для проведения совместных агитационных мероприятий. К
использованию этой доли бесплатного эфирного времени все зарегистрированные кандидаты
должны быть допущены на равных основаниях. Организация телерадиовещания вправе увеличить
объем эфирного времени для проведения совместных агитационных мероприятий в пределах
общего объема эфирного времени, выделяемого для зарегистрированных кандидатов.
Пункт 4 комментируемой статьи допускает принятие в федеральном законе, законе субъекта
Российской Федерации (соответственно уровню выборов) условия об обязательном личном
участии зарегистрированного кандидата (в том числе из списка кандидатов) в совместном
агитационном мероприятии. Закон о выборах депутатов Государственной Думы такого условия не
предусматривает. Согласно ст. 52 Закона о выборах Президента РФ в совместных агитационных
мероприятиях, проводимых на каналах общероссийских государственных организаций
телерадиовещания, зарегистрированные кандидаты в Президенты РФ могут участвовать только
лично (п. 7). Однако предусмотрено, что, в случае если зарегистрированный кандидат по
вынуждающим к тому обстоятельствам (болезнь, выполнение должностных обязанностей) не
может участвовать в совместном агитационном мероприятии, проводимом на канале
общероссийской государственной организации телерадиовещания, вместо него в совместном
агитационном мероприятии может участвовать его доверенное лицо (п. 8). В совместных
агитационных мероприятиях, проводимых на каналах региональных государственных организаций
телерадиовещания, вместо зарегистрированного кандидата в Президенты РФ может участвовать
его доверенное лицо (п. 9).
В соответствии с ч. 11 ст. 66 Закона о референдуме в агитационных мероприятиях,
проводимых на каналах государственных организаций телерадиовещания с использованием
бесплатного эфирного времени, могут участвовать только члены инициативной группы по
проведению референдума, инициативных агитационных групп.
В пункте 5 комментируемой статьи предусмотрено право зарегистрированного кандидата,
избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума отказаться от
участия в совместном агитационном мероприятии. В федеральном конституционном законе,
федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов
или референдума могут быть предусмотрены случаи:
уменьшения при этом эфирного времени, отведенного для проведения совместного
агитационного мероприятия (в том числе в случае, если в указанном мероприятии может принять
участие только один участник);
увеличения бесплатного эфирного времени, предоставляемого зарегистрированному
кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума,
отказавшимся участвовать в совместном агитационном мероприятии.
Такие случаи предусмотрены, в частности, в ч. 4, 7 - 9 ст. 58 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы.
В соответствии с п. 5.1 комментируемой статьи оставшаяся часть общего объема
бесплатного эфирного времени (т.е. общий объем бесплатного эфирного времени, уменьшенный
на время, предоставляемое для проведения совместных агитационных мероприятий) при ее
наличии
предоставляется
государственными
и
муниципальными
организациями
телерадиовещания
зарегистрированным
кандидатам,
избирательным
объединениям,
инициативной группе по проведению референдума и инициативным агитационным группам для
размещения агитационных материалов.
6. В пункте 6 комментируемой статьи установлен общий порядок предоставления
государственными и муниципальными организациями телерадиовещания платного эфирного
времени для проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума.
162
Следует отметить следующие отступления от положений п. 6 статьи, предусмотренные
федеральным законодателем.
При проведении федерального референдума в соответствии с ч. 15 ст. 66 Закона о
референдуме общий объем платного эфирного времени, резервируемого каждой государственной
организацией телерадиовещания, не должен превышать объем бесплатного эфирного времени
более чем в три раза. Эфирное время, предоставляемое муниципальной организацией
телерадиовещания, не резервируется. При проведении выборов в федеральные органы
государственной власти также не предусмотрено резервирование эфирного времени,
предоставляемого муниципальной организацией телерадиовещания (п. 17 ст. 52 Закона о выборах
Президента РФ, ч. 16 ст. 58 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Согласно указанным Законам дата и время выхода в эфир агитационных материалов на
платной основе определяются в соответствии с жеребьевкой, проводимой государственной или
муниципальной организацией телерадиовещания с участием заинтересованных лиц на основании
письменных заявок на участие в жеребьевке (ч. 16 и 19 ст. 66 Закона о референдуме, п. 16 и 17 ст.
52 Закона о выборах Президента РФ, ч. 15 и 16 ст. 58 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы).
7. Содержащийся в п. 7 комментируемой статьи принцип предоставления избирательным
объединениям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, бесплатного и платного эфирного
времени на равных условиях закреплен в ст. 52 Закона о выборах Президента РФ.
Кроме того, законодатели субъектов Российской Федерации имеют возможность
предусмотреть в своих законах предоставление бесплатного и платного эфирного времени на
равных условиях избирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов,
при проведении выборов в законодательные (представительные) органы субъектов Российской
Федерации, в ОМСУ.
8. Если негосударственная организация телерадиовещания в соответствии с п. 6 ст. 50
комментируемого Закона опубликовала сведения об условиях оплаты эфирного времени,
направила данные сведения вместе с уведомлением о готовности предоставить эфирное время
для проведения агитации в соответствующую комиссию, то в силу п. 8 комментируемой статьи
данная организация обязана предоставлять эфирное время зарегистрированным кандидатам,
избирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированные списки кандидатов,
инициативной группе по проведению референдума и иным группам участников референдума на
равных условиях (в том числе по времени выхода в эфир). Негосударственные организации
телерадиовещания, не соблюдающие это требование, а также не выполнившие условий п. 6 ст. 50
комментируемого Закона, предоставлять эфирное время указанным субъектам для агитации не
вправе (данное ограничение прямо установлено в ч. 21 ст. 66 Закона о референдуме, п. 19 ст. 52
Закона о выборах Президента РФ, ч. 19 ст. 58 Закона о выборах депутатов Государственной
Думы).
ЦИК России в п. 5.1 Методических рекомендаций по выбору вида пропорциональной
избирательной системы указано, что предусмотренное п. 8 комментируемой статьи требование об
обязанности негосударственных организаций телерадиовещания обеспечить равные условия
проведения предвыборной агитации возможно реализовать с использованием жеребьевки.
9. В пункте 9 комментируемой статьи содержится запрет перекрытия передачи агитационных
материалов на каналах организаций телерадиовещания трансляцией иных теле- и
радиопрограмм, иных агитационных материалов.
Запрещение прерывания рекламой, в том числе спонсорской, трансляции агитационных
материалов, распространяемых в соответствии с законодательством о выборах и
законодательством РФ о референдуме в телепрограммах и телепередачах, а также в
радиопрограммах и радиопередачах, закреплено в ч. 6 ст. 14 и ч. 5 ст. 15 Закона о рекламе
соответственно.
10. Более детальная регламентация проведения предвыборной агитации, агитации по
вопросам референдума на телевидении и радио, нежели данная комментируемой статьей,
содержится в Законе о референдуме, Законах о выборах Президента РФ и о выборах депутатов
Государственной Думы, законах субъектов Российской Федерации. При применении норм
указанных законов следует учитывать общее правило п. 3 ст. 1 комментируемого Закона, согласно
которому федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан, дополняющие гарантии, содержащиеся в комментируемом
Законе.
Статья 52. Условия проведения предвыборной
референдума в периодических печатных изданиях
Комментарий к статье 52
агитации,
агитации
по
вопросам
163
1, 2. Принципы предоставления печатных площадей в периодических печатных изданиях для
агитационных материалов существенно отличаются от принципов предоставления эфирного
времени на каналах организаций телерадиовещания. Так, п. 1 комментируемой статьи только
лишь устанавливает обязанность редакций государственных и муниципальных периодических
печатных изданий выделять печатные площади для агитационных материалов, предоставляемых
зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, инициативной группой по
проведению референдума, иными группами участников референдума (данная обязанность
распространяется на редакции тех изданий, которые распространяются на территории проведения
выборов, референдума и выходят не реже одного раза в неделю).
В отношении же установления общих минимальных объемов предоставляемых редакциями
периодических печатных изданий печатных площадей, возможности предоставления бесплатной
печатной площади, соотношения частей печатных площадей, предоставляемых бесплатно и за
плату, комментируемый Закон отсылает к федеральным конституционным законам, федеральным
законам, законам субъектов Российской Федерации.
При этом в п. 2 комментируемой статьи закреплены гарантии получения
зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, инициативной группой по
проведению референдума, иными группами участников референдума платной печатной площади
в государственных и муниципальных периодических печатных изданиях для проведения
предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума: редакции данных изданий обязаны
резервировать такую печатную площадь в объемах, которые устанавливаются законом; размер и
условия оплаты должны быть едиными для всех указанных субъектов агитационной деятельности;
каждый из указанных субъектов агитационной деятельности имеет право на получение за плату
печатной площади из общего объема зарезервированной площади в пределах доли, которая
определяется как частное от деления общей зарезервированной площади на общее число
соответствующих субъектов.
При проведении федерального референдума в соответствии с ч. 2 ст. 67 Закона о
референдуме общий объем платной печатной площади, резервируемой каждой редакцией
общероссийского или регионального государственного периодического печатного издания, должен
составлять не менее 5% общего объема еженедельной печатной площади соответствующего
издания в агитационный период. В отношении муниципальных периодических печатных изданий, а
также общероссийских и региональных государственных периодических печатных изданий,
выходящих реже одного раза в неделю, в ч. 6 этой же статьи установлено, что общий объем
платной печатной площади, предоставляемой редакциями указанных периодических печатных
изданий для проведения агитации по вопросам референдума, определяется этими редакциями.
Предоставление бесплатной печатной площади Закон о референдуме не предусматривает.
Согласно ст. 53 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.) при проведении
выборов Президента РФ зарегистрированные кандидаты имеют право на предоставление им
бесплатной печатной площади в общероссийских государственных периодических печатных
изданиях, выходящих не реже одного раза в неделю, на следующих условиях:
равный объем предоставляемой печатной площади, одинаковое место на полосе,
одинаковый размер шрифта и другие условия. Политические партии, выдвинувшие
зарегистрированных кандидатов, имеют право на предоставление им бесплатной печатной
площади в общероссийских государственных периодических печатных изданиях, выходящих не
реже одного раза в неделю, на равных условиях (п. 1);
общий еженедельный минимальный объем бесплатной печатной площади, которую каждая
из редакций общероссийских государственных периодических печатных изданий предоставляет
зарегистрированным кандидатам, политическим партиям, выдвинувшим зарегистрированных
кандидатов, должен составлять не менее 5% от общего объема еженедельной печатной площади
соответствующего издания (п. 3). Половина общего объема бесплатной печатной площади,
декларированной редакцией общероссийского государственного периодического печатного
издания, распределяется в равных долях между всеми зарегистрированными кандидатами, а
другая половина - между политическими партиями, выдвинувшими зарегистрированных
кандидатов и подавшими заявки на участие в этой жеребьевке (п. 4 и 5);
редакции общероссийских государственных и региональных государственных периодических
печатных изданий, выходящих не реже одного раза в неделю, обязаны резервировать печатную
площадь для проведения предвыборной агитации зарегистрированными кандидатами за плату в
агитационный период. Общий объем платной печатной площади, резервируемой каждой
редакцией общероссийского государственного периодического печатного издания, не может быть
меньше общего объема предоставляемой бесплатной печатной площади, но при этом не должен
превышать его более чем в два раза. Общий еженедельный минимальный объем платной
печатной площади, резервируемой каждой редакцией регионального государственного
периодического печатного издания, должен составлять не менее 5% общего объема
164
еженедельной печатной площади соответствующего издания в агитационный период (п. 7). В
отношении периодических печатных изданий, а также государственных периодических печатных
изданий, выходящих реже одного раза в неделю, предусмотрено, что общий объем
предоставляемой печатной площади определяется самими редакциями (п. 10).
В соответствии со ст. 59 Закона о выборах депутатов Государственной Думы при проведении
выборов депутатов Государственной Думы: политические партии, зарегистрировавшие
федеральные списки кандидатов и региональные группы кандидатов, имеют право на
предоставление им бесплатной печатной площади соответственно в общероссийских
государственных периодических печатных изданиях и региональных государственных
периодических печатных изданиях, выходящих не реже одного раза в неделю, на следующих
условиях: равный объем предоставляемой печатной площади, равноценное место на полосе,
одинаковый размер шрифта и иные равные условия (ч. 1). Общий еженедельный минимальный
объем бесплатной печатной площади, которую предоставляет каждая из редакций
государственных периодических печатных изданий, должен составлять не менее 10% от общего
объема еженедельной печатной площади соответствующего издания в пределах агитационного
периода (ч. 2);
редакции государственных периодических печатных изданий, выходящих не реже одного
раза в неделю, обязаны резервировать платную печатную площадь для проведения
предвыборной агитации политическими партиями, региональными группами кандидатов. Общий
объем платной печатной площади, резервируемой каждой редакцией периодического печатного
издания, не может быть меньше общего объема предоставляемой бесплатной печатной площади,
но не должен превышать его более чем в два раза (ч. 5). В отношении муниципальных
периодических печатных изданий и государственных периодических печатных изданий,
выходящих реже одного раза в неделю, установлено, что общий объем предоставляемой платной
печатной площади определяют редакции указанных периодических печатных изданий (ч. 8).
3. Предусмотренная в п. 3 комментируемой статьи возможность предоставления
избирательным объединениям, выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, платной и
бесплатной печатной площади реализована в ст. 53 Закона о выборах Президента РФ.
Законодатели субъектов Российской Федерации имеют возможность предусмотреть в своих
законах предоставление платной и бесплатной печатной площади избирательным объединениям,
выдвинувшим зарегистрированных кандидатов, при проведении выборов в законодательные
(представительные) органы субъектов Российской Федерации, в ОМСУ.
4. В соответствии с п. 6 ст. 50 комментируемого Закона редакция негосударственного
периодического печатного издания, не опубликовавшая сведения об условиях оплаты печатной
площади и не направившая данные сведения вместе с уведомлением о готовности предоставить
печатную площадь для проведения агитации в соответствующую комиссию, не вправе
предоставлять печатную площадь для проведения агитации.
Редакция негосударственного периодического печатного издания, выполнившая данные
условия, предоставлять печатную площадь для проведения агитации вправе, но не обязана - в п. 4
комментируемой статьи прямо предусмотрено ее право отказать в предоставлении печатной
площади для проведения агитации.
Необходимо иметь в виду, что при проведении федерального референдума, выборов в
федеральные органы государственной власти действуют дополнительные гарантии получения
зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, инициативной группой по
проведению референдума, иными группами участников референдума такой печатной площади: в
случае если редакция негосударственного периодического печатного издания, выполнившая
соответствующие условия, предоставляет печатную площадь, она обязана это делать на равных
условиях оплаты; в противном случае редакция негосударственного периодического печатного
издания предоставлять печатную площадь не вправе (ч. 8 ст. 67 Закона о референдуме, п. 12 ст.
53 Закона о выборах Президента РФ, ч. 11 ст. 59 Закона о выборах депутатов Государственной
Думы).
5. В развитие установленного в подп. "ж" п. 7 ст. 48 комментируемого Закона запрета
проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума представителям
организаций, выпускающих СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности, в п. 5
комментируемой статьи содержится запрет на сопровождение публикации агитационных
материалов редакционными комментариями в какой бы то ни было форме и независимо от мнения
соответствующего кандидата, избирательного объединения, инициативной группы по проведению
референдума, иной группы участников референдума.
Заголовки и иллюстрации, которые сопровождают публикацию агитационных материалов, в
обязательном порядке должны согласовываться с соответствующим кандидатом, избирательным
объединением, инициативной группой по проведению референдума, иной группой участников
референдума.
165
6. Обязательность указания при публикации агитационных материалов информации на
источник оплаты публикации либо на того, кто разместил бесплатную публикацию, установлена в
п. 6 комментируемой статьи в целях обеспечения контроля за соблюдением требований п. 5 ст. 48
(оплата расходов на проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума
исключительно за счет средств соответствующих избирательных фондов, фондов референдума) и
п. 2 ст. 50 (использование предоставленной печатной площади исключительно для проведения
собственной избирательной кампании) комментируемого Закона.
Ответственность за выполнение требования п. 6 комментируемой статьи возлагается на
редакцию периодического печатного издания (об ответственности см. комментарий к ст. 79
Закона).
7. Пункт 7 комментируемой статьи устанавливает запрет на изменение (как увеличение, так и
уменьшение) тиража (в том числе и на выпуск дополнительного тиража) и периодичности выхода
периодических печатных изданий, обусловленное тем, что редакцией данного издания отдается
предпочтение какому-либо кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по
проведению референдума, иной группе участников референдума.
Данный запрет не распространяется на редакции периодических печатных изданий,
учрежденных кандидатами, избирательными объединениями.
8. Более детально проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума
в периодических печатных изданиях, нежели представленная комментируемой статьей,
регламентировано в Законе о референдуме, Законах о выборах Президента РФ и о выборах
депутатов Государственной Думы, законах субъектов Российской Федерации. При применении
норм указанных законов следует учитывать общее правило п. 3 ст. 1 комментируемого Закона,
согласно которому федеральными конституционными законами, иными федеральными законами,
законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав
и права на участие в референдуме граждан, дополняющие гарантии, определенные
комментируемым Законом.
Статья 53. Условия проведения предвыборной агитации,
референдума посредством агитационных публичных мероприятий
агитации
по
вопросам
Комментарий к статье 53
1. Комментируемая статья устанавливает условия проведения предвыборной агитации,
агитации по вопросам референдума посредством агитационных публичных мероприятий. В ранее
действовавшей редакции статьи (т.е. до внесения изменений Федеральным законом от 21 июля
2005 г. N 93-ФЗ) говорилось о массовых мероприятиях, к которым согласно п. 1 статьи относились
собрания, встречи с избирателями, участниками референдума, публичные дебаты и дискуссии,
митинги, демонстрации и шествия. Как отметил ВС РФ в Определении от 8 августа 2003 г. N 81Г03-11 <1>, распространение агитационных листовок не относится к массовым мероприятиям.
-------------------------------<1> СПС.
В качестве общей гарантии осуществления зарегистрированными кандидатами,
избирательными объединениями, инициативными группами по проведению референдума и иными
группами участников референдума предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума
путем
проведения
агитационных
публичных
мероприятий
закреплена
обязанность
государственных органов, ОМСУ оказывать им содействие в организации и проведении этих
мероприятий. Данная общая гарантия детализирована в иных положениях комментируемой
статьи.
2. Согласно Федеральному закону от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <1>:
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.
проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в целях
предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума регулируется указанным
Федеральным законом и законодательством о выборах и референдумах (ч. 2 ст. 1);
уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и
пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в письменной форме
в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного
самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного
мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного
мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения (ч. 1 ст. 7).
166
Порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной
власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления регламентируется
соответствующим законом субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 7).
3. Пункт 3 комментируемой статьи обязывает собственника или владельца помещения,
пригодного для проведения агитационных публичных мероприятий в форме собраний и
находящегося в государственной или муниципальной собственности, предоставить на
безвозмездной основе зарегистрированному кандидату, его доверенным лицам, представителям
избирательного объединения для встреч с избирателями, а представителям инициативной группы
по проведению референдума и иной группы участников референдума - с участниками
референдума.
Указанное помещение предоставляется для встреч с избирателями, участниками
референдума по заявке зарегистрированного кандидата, избирательного объединения,
зарегистрировавшего список кандидатов, инициативной группы по проведению референдума, иной
группы участников референдума.
Время, на которое предоставляется помещение, устанавливает комиссия, определенная
федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской
Федерации соответственно уровню выборов или референдума. В частности, при проведении
федерального референдума, выборов в федеральные органы государственной власти такой
комиссией является ИКСРФ либо ТИК, действующая по ее поручению (ч. 3 ст. 63 Закона о
референдуме, п. 3 ст. 54 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 3 ст. 60
Закона о выборах депутатов Государственной Думы). При этом комиссия обязана обеспечить
равные условия проведения указанных мероприятий для зарегистрированных кандидатов и
избирательных объединений, зарегистрировавших списки кандидатов, для инициативной группы
по проведению референдума и иных групп участников референдума.
4. В случае если указанное в п. 3 комментируемой статьи помещение было предоставлено
одному зарегистрированному кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по
проведению референдума (иной группе участников референдума), то в силу п. 4 статьи
собственник, владелец помещения не вправе отказать другому зарегистрированному кандидату,
избирательному объединению, иной группе участников референдума (инициативной группе по
проведению референдума) в предоставлении помещения на таких же условиях в иное время в
течение агитационного периода. Из этого следует, что, если помещение было предоставлено на
платной основе, собственник, владелец помещения не вправе отказать другому субъекту
агитационной деятельности в предоставлении помещения на таких же условиях. Такая норма, в
частности, прямо закреплена в ч. 4 ст. 63 Закона о референдуме.
Правила п. 4 комментируемой статьи распространяются и на помещения, находящиеся в
собственности организации, имеющей на день официального опубликования (публикации)
решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении
референдума в своем уставном (складочном) капитале долю (вклад) Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, превышающую
(превышающий) 30%.
5. В пункте 5 комментируемой статьи установлен срок, в течение которого собственники,
владельцы помещений, указанных в п. 3 и 4 статьи, обязаны рассмотреть заявки на выделение
этих помещений: три дня со дня подачи соответствующих заявок.
6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает право кандидатов, избирательных
объединений, инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников
референдума для проведения агитационных публичных мероприятий арендовать на основе
договора здания и помещения, принадлежащие гражданам и организациям независимо от формы
собственности. При этом обязанность собственника, владельца такого помещения при его
предоставлении в аренду одному зарегистрированному кандидату, избирательному объединению,
инициативной группе по проведению референдума (иной группе участников референдума)
предоставить помещение в аренду другому субъекту агитационной деятельности (тем более на
таких же условиях) не устанавливается.
Договор аренды регулируется положениями гл. 34 "Аренда" части второй ГК РФ.
7. По общему правилу, закрепленному в п. 7 комментируемой статьи, предвыборная
агитация, агитация по вопросам референдума в расположении воинских частей, военных
организаций и учреждений запрещаются, что согласуется с требованием п. 2 ст. 24 Федерального
закона от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" <1> о том, что в Вооруженных Силах РФ, других
войсках, воинских формированиях и органах запрещается ведение любой политической
пропаганды и агитации, в том числе предвыборной.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1996. N 23. Ст. 2750.
167
Исключение составляет случай, когда единственное здание или помещение, пригодное для
проведения агитационного публичного мероприятия в форме собрания, находится в расположении
воинской части либо в военной организации или учреждении. При этом в п. 7 комментируемой
статьи установлен порядок организации в таком здании или помещении встреч
зарегистрированных кандидатов, их доверенных лиц, представителей избирательных
объединений, зарегистрировавших списки кандидатов, с избирателями из числа военнослужащих,
а также встреч представителей инициативной группы по проведению референдума и иных групп
участников референдума с участниками референдума из числа военнослужащих. Данный порядок
предусматривает оповещение о таких встречах не позднее чем за три дня до их проведения всех
зарегистрированных кандидатов либо их доверенных лиц, представителей всех избирательных
объединений, зарегистрировавших списки кандидатов, инициативной группы по проведению
референдума и иных групп участников референдума.
8. Основополагающим законодательным актом в сфере обеспечения безопасности является
Закон РФ от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" <1>, который согласно его преамбуле
закрепляет правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства,
определяет систему безопасности и ее функции, порядок организации и финансирования органов
обеспечения безопасности, а также контроля и надзора за законностью их деятельности.
-------------------------------<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.
В части 3 ст. 18 Закона о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях
установлено, что поддержание общественного порядка, регулирование дорожного движения,
санитарное и медицинское обслуживание в целях обеспечения проведения публичного
мероприятия осуществляются на безвозмездной основе.
Статья 54. Условия выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и иных
агитационных материалов
Комментарий к статье 54
1. Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет общую гарантию беспрепятственного
распространения кандидатами, избирательными объединениями, инициативной группой по
проведению референдума и иными группами участников референдума печатных, а равно
аудиовизуальных и иных агитационных материалов. Данная гарантия реализуется в порядке,
установленном законодательством, и прежде всего Законом о референдуме, комментируемым
Законом, Законами о выборах Президента РФ и о выборах депутатов Государственной Думы,
законами субъектов Российской Федерации.
В развитие закрепленного в п. 6 ст. 3 комментируемого Закона общего принципа проведения
выборов и референдума, согласно которому иностранные граждане, лица без гражданства,
иностранные организации не вправе осуществлять деятельность, способствующую либо
препятствующую выдвижению кандидатов, списков кандидатов, избранию зарегистрированных
кандидатов, выдвижению инициативы проведения референдума и проведению референдума,
достижению определенного результата на выборах, референдуме, в п. 1 комментируемого Закона
установлено, что все агитационные материалы должны изготавливаться на территории
Российской Федерации.
1.1. В пункте 1.1 комментируемой статьи определена обязанность организаций,
индивидуальных предпринимателей, изготавливающих печатные агитационные материалы,
обеспечить субъектам агитационной деятельности равные условия оплаты изготовления этих
материалов, а также опубликовать в установленный срок сведения о размере и других условиях
оплаты работ или услуг и представить данные сведения в определяемую законом комиссию.
Организация, индивидуальный предприниматель, не выполнившие данные обязанности,
лишаются права выполнять работы или оказывать услуги по изготовлению печатных агитационных
материалов.
При проведении выборов в федеральные органы государственной власти сведения о
размере и других условиях оплаты работ или услуг по изготовлению печатных агитационных
материалов представляются в ЦИК России (п. 11 ст. 55 Закона о выборах Президента РФ, ч. 3 ст.
61 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
2. Пункт 2 комментируемой статьи перечисляет сведения, которые в обязательном порядке
должны содержаться во всех печатных и аудиовизуальных агитационных материалах. Прямой
запрет на изготовление агитационных материалов без указания предусмотренных в п. 2 статьи
сведений установлен в п. 5 статьи.
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи кандидат, избирательное объединение,
инициативная группа по проведению референдума и иная группа участников референдума
168
обязаны до начала распространения агитационных материалов представить в соответствующую
избирательную комиссию, комиссию референдума экземпляры печатных агитационных
материалов или их копии, экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии
иных агитационных материалов, а также сведения о месте нахождения (об адресе места
жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти
материалы.
В случае использования в агитационных материалах кандидата, избирательного
объединения изображения физического лица, его высказываний о кандидате, об избирательном
объединении, согласно п. 9 ст. 48 комментируемого Закона, кандидат, избирательное
объединение одновременно обязаны представить в избирательную комиссию документ,
подтверждающий согласие данного физического лица (за исключением случаев, прямо
предусмотренных в п. 9 ст. 48 Закона).
При проведении федерального референдума, выборов в федеральные органы
государственной власти указанные экземпляры агитационных материалов (их копии), сведения и
документы представляются в ЦИК России или в соответствующую ИКСРФ (ч. 4 ст. 64 Закона о
референдуме, п. 3 ст. 55 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 5 ст. 61
Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Прямой запрет на распространение агитационных материалов без выполнения указанных
обязанностей установлен в п. 6 комментируемой статьи.
4. Пункт 4 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции содержал запрет на
включение в содержание агитационных материалов коммерческой рекламы. Данный пункт утратил
силу в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ, которым
одновременно ст. 56 комментируемого Закона дополнена новым п. 5.1. Соответственно согласно
действующей редакции комментируемого Закона коммерческую рекламу не могут содержать
любые агитационные материалы, а не только те, которые выпускаются и распространяются в
соответствии с комментируемой статьей.
5. Пункт 5 комментируемой статьи запрещает изготовление агитационных материалов без
предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда
референдума, а также агитационных материалов, не содержащих предусмотренные п. 2 статьи
сведения. Соблюдение данного запрета обеспечивается ответственностью за его нарушение (см.
комментарий к ст. 79 Закона).
Как представляется, в силу редакционной неточности в п. 5 комментируемой статьи
сохранилась ссылка на п. 4 статьи, который утратил силу в соответствии с Федеральным законом
от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ. Последствия нарушения запрета на изготовление агитационных
материалов, содержащих коммерческую рекламу, предусмотрены в ст. 56 комментируемого
Закона.
6. В пункте 6 комментируемой статьи говорится о запрете на распространение агитационных
материалов, в случае если в соответствующую избирательную комиссию, комиссию референдума
до начала их распространения не представлены экземпляры агитационных материалов или их
копии, сведения о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица),
изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы, а в случае, если в
агитационных материалах используются изображение физического лица, его высказывания о
кандидате, об избирательном объединении, - документ, подтверждающий согласие данного
физического лица. Соблюдение данного запрета обеспечивается наличием установленной
ответственности за его нарушение (см. комментарий к ст. 79 Закона).
7. В соответствии с п. 7 комментируемой статьи ОМСУ по предложению соответствующей
комиссии обязаны выделить специальные места для размещения печатных агитационных
материалов на территории каждого избирательного участка, участка референдума. В пункте 7
статьи также определены требования к таким специальным местам. Они должны быть выделены
не позднее чем за 30 дней до дня голосования. Как представляется, выделение ОМСУ
специальных мест для размещения агитационных материалов должно согласовываться с
предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной
собственности.
Пункт 7 статьи закрепляет гарантии размещения зарегистрированными кандидатами,
избирательными объединениями, инициативной группой по проведению референдума и иными
группами участников референдума печатных агитационных материалов в специально выделенных
для этого местах: перечисленным субъектам агитационной деятельности должна быть выделена
равная площадь для размещения материалов; перечень указанных мест должен быть доведен
соответствующими комиссиями до перечисленных субъектов агитационной деятельности (как
представляется, данное условие будет выполнено при опубликовании или обнародовании
решения ОМСУ о выделении специальных мест).
169
8. Пункт 8 комментируемой статьи определяет условия вывешивания (расклеивания,
размещения) печатных агитационных материалов в помещениях, на зданиях, сооружениях и иных
объектах вне специальных мест, выделенных для этого ОМСУ, в соответствии с п. 7 статьи.
По общему правилу печатные агитационные материалы могут быть размещены только с
согласия и на условиях собственников, владельцев зданий, сооружений и иных объектов. Какиелибо обязанности данных лиц не предусмотрены, за исключением того, что при размещении
печатных агитационных материалов должны быть соблюдены требования п. 10 комментируемой
статьи.
Приведены особенности размещения агитационных материалов на объекте, находящемся в
государственной или муниципальной собственности либо в собственности организации, имеющей
на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, регистрации
инициативной группы по проведению референдума, в своем уставном (складочном) капитале
долю (вклад) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных
образований, превышающую (превышающий) 30%: агитационные материалы на таких объектах
размещаются на равных условиях для всех кандидатов, избирательных объединений, для
инициативной группы по проведению референдума и иных групп участников референдума. Кроме
того, установлено, что агитационные материалы на объекте, находящемся в государственной или
муниципальной собственности, размещаются на безвозмездной основе.
9. В соответствии с п. 9 комментируемой статьи на организации и индивидуальных
предпринимателей, оказывающих рекламные услуги, возлагается обязанность обеспечить
кандидатам, избирательным объединениям, инициативной группе по проведению референдума и
иным группам участников референдума равные условия для размещения агитационных
материалов.
В соответствии с Законом о рекламе организации и индивидуальные предприниматели,
оказывающие рекламные услуги, делятся на рекламопроизводителей (лиц, приводящих полностью
или частично информацию в готовую для распространения в виде рекламы форму) и на
рекламораспространителей (лиц, распространяющих рекламу любым способом, в любой форме и
с использованием любых средств). Следует отметить, что Закон о рекламе, согласно п. 1 ч. 2 его
ст. 2, не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию и
агитацию по вопросам референдума.
10. Пункт 10 комментируемой статьи запрещает вывешивание (расклеивание, размещение)
печатных агитационных материалов на памятниках, обелисках, зданиях, сооружениях и в
помещениях, имеющих историческую, культурную или архитектурную ценность. Критерии
отнесения объектов к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры)
определены Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия
(памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" <1>.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519.
Вывешивать (расклеивать, размещать) печатные агитационные материалы запрещается
также в зданиях, в которых размещены избирательные комиссии, помещения для голосования, и
на расстоянии менее 50 метров от входа в них.
В пункте 4 ст. 49 комментируемого Закона предусмотрено, что агитационные печатные
материалы (листовки, плакаты и другие материалы), ранее размещенные в установленном
федеральным законом порядке на зданиях и сооружениях, за исключением зданий, в которых
размещены комиссии, помещения для голосования, и на расстоянии не менее 50 метров от входа
в эти здания, сохраняются в день голосования на прежних местах.
11. Положения комментируемой статьи в силу прямого указания в ее п. 11 не применяются в
отношении агитационных материалов, размещаемых в эфире на каналах телерадиовещания и в
периодических печатных изданиях. Условия размещения агитационных материалов в эфире на
каналах телерадиовещания и в периодических печатных изданиях установлены в ст. 51 и 52
комментируемого Закона соответственно.
Статья 55. Гарантии права участников референдума на своевременное ознакомление с
текстом проекта закона, иного нормативного правового акта, выносимого на референдум
Комментарий к статье 55
Комментируемая статья устанавливает гарантии права своевременного ознакомления
участников референдума с текстом проекта закона, иного нормативного правового акта,
выносимого на референдум.
В соответствии с комментируемой статьей каждый участник референдума не позднее чем за
30 дней до дня голосования может получить текст этого проекта в ТИК (ИКМО). При проведении
170
федерального референдума текст проекта новой Конституции РФ, проекта нормативного акта,
вынесенных на референдум, подлежит обязательному опубликованию в порядке, установленном в
ст. 57 Закона о референдуме: в случае вынесения на всенародное голосование проекта новой
Конституции РФ ЦИК России публикует текст проекта в общероссийских государственных
периодических печатных изданиях, а также размещает его в Интернете, если иное не
предусмотрено федеральным конституционным законом, принимаемым в соответствии со ст. 135
Конституции РФ; в случае вынесения на референдум проекта нормативного акта ЦИК России не
позднее чем за 20 дней до дня голосования публикует текст проекта нормативного акта в
общероссийских государственных периодических печатных изданиях, а также размещает его в
Интернете.
Обязанность изготовления и распространения текста проекта нормативного правового акта,
выносимого на референдум, комментируемая статья возлагает на инициативную группу по
проведению референдума, а также устанавливает, что изготовление указанного текста
оплачивается за счет средств соответствующего фонда референдума. При этом допускается, что
иное может быть предусмотрено федеральным конституционным законом, федеральным законом,
законом субъекта Российской Федерации соответственно уровню референдума. Речь идет прежде
всего о том, что инициатива проведения референдума может быть выдвинута не только
инициативной группой по проведению референдума, но и иными субъектами (см. комментарий к
ст. 14 Закона). Соответственно в этих случаях обязанность по изготовлению и распространению
текста проекта нормативного правового акта, выносимого на референдум, возлагается на данных
субъектов выдвижения инициативы проведения референдума.
Следует также отметить, что согласно ч. 2 ст. 8 Закона о референдуме текст проекта
нормативного правового акта, выносимого на референдум, составляется (публикуется) на русском
языке и на государственных языках республик в составе Российской Федерации, а в случае
необходимости - и на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного
проживания, что является дополнительной гарантией права ознакомления участников
референдума с текстом нормативного акта, выносимого на референдум.
В соответствии с ч. 3 ст. 69 Закона о референдуме текст проекта нормативного акта,
вынесенного на референдум, должен быть размещен на информационном стенде, находящемся в
помещении для голосования.
Статья 56. Ограничения при проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам
референдума
Комментарий к статье 56
1. Пункт 1 комментируемой статьи в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2006
г. N 225-ФЗ полностью изложен в новой редакции. В результате внесенных изменений
первостепенное значение среди ограничений при проведении предвыборной агитации, агитации
по вопросам референдума приобрел запрет на побуждение в любой форме к осуществлению
экстремистской деятельности, на обоснование или оправдывание экстремизма.
Понятие экстремистской деятельности (экстремизма) определено в п. 1 ст. 1 Федерального
закона от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" (в ред. от
27 июля 2006 г.) <1>. Следует отметить, что наряду с прочим к экстремистской деятельности
(экстремизму) относится и деятельность общественных и религиозных объединений, либо иных
организаций, либо редакций СМИ, либо физических лиц по планированию, организации,
подготовке и совершению действий, направленных на воспрепятствование законной деятельности
избирательных комиссий, а также законной деятельности должностных лиц избирательных
комиссий, соединенное с насилием или угрозой его применения.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3031; 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3447.
Как и в ранее действовавшей редакции, п. 1 комментируемой статьи запрещено проведение
агитации, возбуждающей социальную, расовую, национальную или религиозную рознь,
унижающей национальное достоинство, пропагандирующей исключительность, превосходство
либо неполноценность граждан по признаку их отношения к религии, социальной, расовой,
национальной, религиозной или языковой принадлежности. Установленный в п. 1 статьи запрет
основан на норме ч. 2 ст. 29 Конституции РФ, согласно которой не допускаются пропаганда или
агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и
вражду; запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или
языкового превосходства. При этом согласно п. 1 комментируемой статьи не может
рассматриваться как разжигание социальной розни агитация, направленная на защиту идей
социальной справедливости.
171
Пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо
атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени
смешения, на что установлен запрет в п. 1 статьи, согласно подп. "б" п. 1 ст. 1 Закона о
противодействии экстремистской деятельности также признаются экстремистской деятельностью
(экстремизмом).
1.1. Иные, нежели предусмотренные в п. 1 комментируемой статьи, формы злоупотребления
свободой массовой информации определены в ст. 4 Закона о СМИ (в ред. от 16 октября 2006 г.
<1>), в которой наряду с прочим установлено, что:
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 43. Ст. 4412.
не допускается использование СМИ в целях совершения уголовно наказуемых деяний, для
разглашения сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую
законом тайну, для распространения материалов, содержащих публичные призывы к
осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, других
экстремистских материалов, а также материалов, пропагандирующих порнографию, культ насилия
и жестокости;
запрещается использование в радио-, теле-, видео-, кинопрограммах, документальных и
художественных фильмах, а также в информационных компьютерных файлах и программах
обработки информационных текстов, относящихся к специальным СМИ, скрытых вставок и иных
технических приемов и способов распространения информации, воздействующих на подсознание
людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье;
запрещаются распространение в СМИ, а также в компьютерных сетях сведений о способах,
методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств,
психотропных веществ и их прекурсоров, пропаганда каких-либо преимуществ использования
отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, а также
распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными
законами.
Согласно п. 1.1 комментируемой статьи запрещается агитация, нарушающая
законодательство об интеллектуальной собственности. Отношения в сфере интеллектуальной
собственности (охраняемых результатов интеллектуальной деятельности и средств
индивидуализации) с 1 января 2008 г. регулируются частью четвертой ГК РФ.
2. В пункте 2 комментируемой статьи содержится запрет подкупа избирателей при
проведении предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, а также прямо
перечислены действия, которые признаются подкупом избирателей, участников референдума.
Кроме того, п. 2 статьи запрещено воздействие на избирателей, участников референдума
посредством обещаний передачи им денежных средств, ценных бумаг и других материальных
благ (в том числе по итогам голосования), оказания услуг иначе чем на основании принимаемых в
соответствии с законодательством решений органов государственной власти, ОМСУ.
Запрет подкупа избирателей, участников референдума адресован не только кандидатам,
избирательным объединениям, их доверенным лицам и уполномоченным представителям,
инициативной группе по проведению референдума, иным группам участников референдума и их
уполномоченным представителям, но и всем иным лицам и организациям при проведении
предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума.
Соблюдение данных требований обеспечивается ответственностью за их нарушение (см.
комментарий к ст. 79 Закона).
3. В пункте 3 комментируемой статьи установлен запрет на проведение в период
избирательной кампании, кампании референдума лотерей и других основанных на риске игр, в
которых выигрыш призов или участие в розыгрыше призов зависит от итогов голосования,
результатов выборов, референдума либо которые иным образом связаны с выборами,
референдумом. Запрет на проведение таких лотерей содержится также в ст. 6.1 Федерального
закона от 11 ноября 2003 г. N 138-ФЗ "О лотереях" (в ред. от 21 июля 2005 г.) <1>. Соблюдение
данного запрета обеспечивается ответственностью за его нарушение (см. комментарий к ст. 79
Закона).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 46. Ст. 4434; 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3104.
4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи в период избирательной кампании, кампании
референдума осуществляется только за счет средств соответствующего избирательного фонда,
фонда референдума оплата рекламы:
коммерческой и иной не связанной с выборами, референдумом деятельности с
использованием фамилии или изображения кандидата, члена или уполномоченного
172
представителя инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников
референдума;
с использованием наименования, эмблемы, иной символики избирательного объединения,
выдвинувшего кандидата, список кандидатов.
Согласно определению, данному в п. 1 ст. 3 Закона о рекламе, реклама - это информация,
распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств,
адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту
рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке.
Кроме того, п. 4 комментируемой статьи устанавливает запрет на такую рекламу в день
голосования и в день, предшествующий дню голосования, в том числе и рекламы, оплаченной за
счет средств соответствующего избирательного фонда, фонда референдума.
Соблюдение данных требований обеспечивается ответственностью за их нарушение (см.
комментарий к ст. 79 Закона).
5. Пункт 5 комментируемой статьи перечисляет ряд ограничений на осуществление
благотворительной деятельности в период избирательной кампании, кампании референдума, что
согласуется с нормой п. 2 ст. 3 Федерального закона от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О
благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (в ред. от 4 июля 2003 г. N
94-ФЗ) <1>, согласно которой осуществление благотворительной деятельности гражданами и
юридическими лицами в период избирательной кампании, кампании референдума регулируется
указанным Федеральным законом, а также законодательством о выборах и референдумах.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3340; 2003. N 27 (ч. 2). Ст. 2708.
Под благотворительной деятельностью, согласно ст. 1 названного Федерального закона,
понимается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной
(безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам
имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению
услуг, оказанию иной поддержки.
5.1. В пункте 5.1 содержится запрет на включение в содержание агитационных материалов
коммерческой рекламы. Соблюдение данного запрета обеспечивается ответственностью за его
нарушение (см. комментарий к ст. 79 Закона).
Закон о рекламе не использует понятие "коммерческая реклама". В его ст. 3 дано лишь
определение общего понятия "реклама" (см. выше), а также определено понятие "социальная
реклама" - информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием
любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на достижение
благотворительных и иных общественно полезных целей, а также обеспечение интересов
государства. Как представляется, иная реклама, нежели социальная, и является по смыслу
комментируемой статьи коммерческой.
Пункт 5.1 включен в комментируемую статью в соответствии с Федеральным законом от 5
декабря 2006 г. N 225-ФЗ, которым одновременно исключен п. 4 из ст. 54 комментируемого Закона.
Соответственно согласно действующей редакции комментируемого Закона коммерческую рекламу
не могут содержать любые агитационные материалы, а не только те, которые выпускаются и
распространяются в соответствии со ст. 54 Закона.
5.2. Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ комментируемая статья дополнена
новым пунктом 5.2, определяющим цели, в которых зарегистрированный кандидат, избирательное
объединение не вправе использовать предоставленное им для размещения агитационных
материалов эфирное время на каналах организаций, осуществляющих телевещание. Основная
цель положений п. 5.2 статьи - не допустить недобросовестную предвыборную агитацию на
телеканалах, т.е. агитацию, направленную на формирование отрицательного отношения
избирателей к конкретным кандидату, кандидатам, списку (спискам) кандидатов. Положения п. 5.2
статьи, дополняя норму п. 2 ст. 50 комментируемого Закона, согласно которой
зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе использовать
предоставленное им эфирное время для проведения предвыборной агитации за других
зарегистрированных кандидатов, за другие избирательные объединения, устанавливают гарантию
недопущения выдвижения кандидатов, списка кандидатов исключительно для получения права на
бесплатное эфирное время, бесплатную печатную площадь и использования этого права для
проведения агитации в интересах другого кандидата, избирательного объединения.
6. В пункте 6 комментируемой статьи закреплена обязанность организаций, выпускающих
СМИ, в случае обнародования (опубликования) ими агитационных и информационных материалов
(в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести,
достоинству или деловой репутации кандидата, деловой репутации избирательного объединения,
предоставить соответствующему кандидату, избирательному объединению возможность до
окончания агитационного периода бесплатно обнародовать (опубликовать) опровержение или
173
иное разъяснение в защиту своих чести, достоинства или деловой репутации. Определяется также
порядок обнародования (опубликования) такого опровержения и устанавливается, что
непредоставление такой возможности является основанием для привлечения организаций,
выпускающих СМИ, и их должностных лиц к ответственности в соответствии с законодательством.
Следует иметь в виду, что в п. 6 комментируемой статьи говорится о случаях обнародования
(опубликования) агитационных и информационных материалов, содержащих в том числе
достоверную информацию, в то время как Закон о СМИ (ст. 43, 44) и часть первая ГК РФ (ст. 152)
предусматривают опровержение порочащих честь, достоинство или деловую репутацию
гражданина сведений только в случае, если отсутствуют доказательства того, что
распространенные сведения соответствуют действительности.
Положения п. 6 комментируемой статьи не распространяются на случаи размещения
агитационных материалов, представленных зарегистрированными кандидатами, избирательными
объединениями, в рамках использования ими согласно комментируемому Закону, иным законам
бесплатного и платного эфирного времени, бесплатной и платной печатной площади.
7. Пункт 7 комментируемой статьи закрепляет общее полномочие избирательных комиссий,
комиссий референдума по контролю за соблюдением установленного порядка проведения
предвыборной агитации, агитации при проведении референдума и принятию мер по устранению
допущенных нарушений. Данное полномочие детализировано в соответствующих положениях
комментируемого Закона, закрепляющих полномочия ЦИК России (п. 9 ст. 21), ИКСРФ (п. 10 ст.
23), ИКМО (п. 10 ст. 24), ОИК (п. 8 ст. 25), ТИК (п. 9 ст. 26), УИК (п. 6 ст. 27).
8. В статье 60 Закона о СМИ (в ред. от 4 июля 2003 г.) говорится о том, что нарушение
законодательства о СМИ, выразившееся в нарушении установленных законодательством о
выборах и референдумах правил проведения предвыборной агитации, агитации по вопросам
референдума, порядка и условий распространения материалов предвыборной агитации, агитации
по вопросам референдума, влечет уголовную, административную, дисциплинарную или иную
ответственность в соответствии с законодательством (см. комментарий к ст. 79 Закона).
В силу ч. 2 ст. 57 Закона о СМИ (в ред. от 21 июля 2005 г.) дословное воспроизведение в
СМИ в период соответствующей избирательной кампании, кампании референдума агитационного
материала, распространенного в другом СМИ, не является основанием для освобождения
журналиста, главного редактора, редакции, иной организации, выпускающей СМИ, от
ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах, если при дословном
воспроизведении такого материала не соблюдены требования указанного законодательства,
предъявляемые к опубликованию (обнародованию) агитационных материалов.
В статье 16.1 Закона о СМИ (в ред. от 4 июля 2003 г.) предусмотрено приостановление
выпуска средства массовой информации за нарушение законодательства о выборах и
референдумах.
9. Как установлено п. 28 ст. 10 Закона РФ "О милиции" (в ред. от 6 декабря 1999 г.), милиция
в соответствии с поставленными перед ней задачами обязана принимать меры по пресечению в
ходе избирательной кампании, при подготовке и проведении референдума противоречащей
закону предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (включая меры по
пресечению попыток подкупа избирателей, участников референдума), информировать
соответствующую избирательную комиссию или комиссию референдума о фактах выявленных
нарушений и принятых в связи с этим мерах.
Глава VIII. ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ И РЕФЕРЕНДУМА
Статья 57. Финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов и референдума
Комментарий к статье 57
1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает в качестве источника финансирования
расходов, связанных с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня в
Российской Федерации, обеспечением деятельности избирательных комиссий в течение срока их
полномочий, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов
выборов и избирателей, средства, выделяемые на эти цели соответственно из федерального
бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета.
Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов федеральных органов
государственной власти, обеспечением деятельности избирательных комиссий в течение срока их
полномочий, использованием и эксплуатацией средств автоматизации, а также с повышением
правовой культуры избирателей и обучением организаторов выборов, производятся за счет
средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета (п. 1 ст. 57 Закона о выборах
Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 1 ст. 63 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы). Средства на указанные расходы предусматриваются в федеральном
174
бюджете в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и перечисляются
избирательным комиссиям, федеральным органам исполнительной власти, в ведении которых
находятся дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации,
воинские части (для образованных избирательных участков), на счета, открываемые ими в
учреждениях Банка России, а в случае отсутствия указанных учреждений - в филиалах Сбербанка
России.
В пункте 2 ч. 2 ст. 26.3 Закона об организации органов власти субъектов РФ (в ред. от 4 июля
2003 г.) определено, что решение вопросов организационного и материально-технического
обеспечения проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской
Федерации, его референдумов относится к полномочиям органов государственной власти
субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными
органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
В качестве общей гарантии в п. 1 комментируемой статьи установлено, что финансирование
расходов осуществляется в соответствии с утвержденной бюджетной росписью о распределении
расходов соответствующего бюджета, но не позднее чем в десятидневный срок со дня
официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов. Как определено в ст.
6 БК РФ, бюджетная роспись - это документ о поквартальном распределении доходов и расходов
бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий
распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и
составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Бюджетная классификация Российской Федерации, согласно ст. 1 Федерального закона от
15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" (в ред. от 22
декабря 2005 г.) <1> и ст. 18 БК РФ (в ред. от 22 декабря 2005 г.), является группировкой доходов,
расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов всех уровней бюджетной системы
Российской Федерации, видов государственного (муниципального) долга и государственных
(муниципальных) активов, используемой для составления и исполнения бюджетов всех уровней
бюджетной системы Российской Федерации и обеспечивающей сопоставимость показателей
бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4030; 2005. N 52 (ч. 1). Ст. 5589.
2. Согласно ч. 1 ст. 45 Закона о референдуме расходы, связанные с подготовкой и
проведением федерального референдума, обеспечением полномочий комиссий референдума,
осуществляются за счет средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета. Как
установлено ч. 2 указанной статьи, финансирование ЦИК России на проведение референдума
осуществляется в пятидневный срок со дня официального опубликования решения о назначении
референдума. В части 4 этой же статьи предусмотрено, что до официального опубликования
решения о назначении референдума комиссиями референдума за счет средств, выделенных из
федерального бюджета на подготовку референдума, производятся расходы, связанные с приемом
документов и подписных листов, проведением проверки подписей участников референдума, а
также с осуществлением контроля за источниками поступления, правильным учетом и
использованием средств фондов референдума, проверкой финансового отчета инициативной
группы по проведению референдума.
Расходы, связанные с проведением региональных, местных референдумов, в соответствии с
п. 2 комментируемой статьи осуществляются за счет средств, выделенных соответственно из
бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета на указанные цели. До
официального опубликования решения о назначении референдума за счет средств, выделенных
комиссиям соответственно из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации
или местного бюджета, производятся только расходы комиссий, связанные с проверкой подписей,
собранных в поддержку инициативы проведения референдума.
3. Как определено в п. 1 ст. 158 БК РФ (в ред. от 8 декабря 2003 г. <1>), главный
распорядитель средств федерального бюджета - это орган государственной власти Российской
Федерации,
имеющий
право
распределять
средства
федерального
бюджета
по
подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, а также наиболее
значимое бюджетное учреждение науки, образования, культуры, здравоохранения и СМИ.
Главный распорядитель средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств местного
бюджета - это орган государственной власти субъекта Российской Федерации, орган местного
самоуправления, бюджетное учреждение, имеющие право распределять бюджетные средства по
подведомственным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта Российской
Федерации, средств местного бюджета, определенные ведомственной классификацией расходов
соответствующего бюджета.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4844.
175
В качестве главных распорядителей средств, предусмотренных в федеральном бюджете,
бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете на проведение выборов и
референдумов, в п. 3 комментируемой статьи определены соответственно ЦИК России, ИКСРФ,
ИКМО. В качестве примера следует отметить, что Федеральным законом от 19 декабря 2006 г. N
238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" <1> (приложение 10) на обеспечение деятельности
ЦИК России предусмотрены расходы в сумме 12 517 544,6 тыс. руб., в том числе на проведение:
выборов в Федеральное Собрание - 4 327 682,6 тыс. руб., выборов Президента РФ - 5 124 956,2
тыс. руб., референдумов - 3821,9 тыс. руб.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 2). Ст. 5504.
4, 5. Положения п. 4 и 5 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции
предусматривали возможность финансирования подготовки и проведения выборов, референдума
за счет кредитов банков. Такое финансирование предусматривалось на случай, если
финансирование выборов, референдума не осуществляется за счет средств соответствующего
бюджета, а также в случае несвоевременного перечисления средств комиссии, организующей
выборы, референдум.
Пункты 4 и 5 статьи утратили силу в соответствии с Федеральным законом от 22 августа
2004 г. N 122-ФЗ. Следует отметить, что действие указанных норм приостанавливалось
Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. N 176-ФЗ "О федеральном бюджете на 2003 год" <1>
на период с 1 января по 31 декабря 2003 г. и Федеральным законом от 23 декабря 2003 г. N 186ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год" <2> на период с 1 января по 31 декабря 2004 г.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5132.
<2> СЗ РФ. 2003. N 52 (ч. 1). Ст. 5038.
6. В пункте 6 комментируемой статьи установлено, что ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО
представляют отчеты бюджетных средств на выборы, референдум соответственно в палаты
Федерального Собрания, законодательные (представительные) органы государственной власти
субъектов Российской Федерации, представительные органы муниципальных образований. День
представления избирательной комиссией, организующей выборы, комиссией референдума,
организующей референдум, отчета о расходовании средств соответствующего бюджета,
выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума является соответственно днем
окончания избирательной кампании, кампании референдума (см. комментарий к ст. 2, подп. 19 и
34).
При проведении выборов в федеральные органы государственной власти, федерального
референдума ЦИК России представляет в палаты Федерального Собрания отчет о расходовании
средств, выделенных из федерального бюджета на проведение выборов, референдума (а также
сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов, фондов референдума),
не позднее чем через три месяца со дня официального опубликования результатов выборов,
референдума. Указанные отчет и сведения должны быть опубликованы ЦИК России в ее
официальном печатном органе и переданы редакциям других СМИ не позднее чем через один
месяц со дня их представления в палаты Федерального Собрания, а также размещены в
Интернете (ч. 7 ст. 46 Закона о референдуме, п. 9 ст. 64 Закона о выборах Президента РФ, ч. 7 ст.
70 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов,
референдума, председатели соответствующих комиссий. Согласно п. 6 комментируемой статьи на
них возлагается ответственность за соответствие финансовых документов решениям комиссий по
финансовым вопросам и за представление отчетов о расходовании указанных средств в порядке и
сроки, которые установлены законом.
За счет средств соответствующего бюджета финансируются следующие расходы
избирательных комиссий, комиссий референдума (применительно к проведению выборов в
федеральные органы государственной власти, федерального референдума виды расходов
определены в ч. 2 ст. 46 Закона о референдуме, п. 2 ст. 64 Закона о выборах Президента РФ (в
ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 2 ст. 70 Закона о выборах депутатов Государственной Думы):
на дополнительную оплату труда (вознаграждение) членов комиссий с правом решающего
голоса, работников аппаратов комиссий, выплату компенсаций членам комиссий с правом
решающего голоса, освобожденным от основной работы на период подготовки и проведения
выборов, референдума, а также на выплаты гражданам Российской Федерации, работающим в
комиссиях по гражданско-правовым договорам, и специалистам, направляемым для работы в
составе КРС при комиссиях;
на изготовление печатной продукции и осуществление издательской деятельности;
176
на приобретение, доставку и установку оборудования (в том числе технологического), других
материальных ценностей, необходимых для проведения выборов, референдума и обеспечения
деятельности комиссий;
транспортные расходы, в том числе при проведении голосования в труднодоступных или
отдаленных местностях;
на доставку и хранение документов, связанных с подготовкой и проведением выборов,
референдума, подготовку их к передаче в архив или на уничтожение;
на командировки и другие цели, связанные с подготовкой и проведением выборов,
референдума, а также с обеспечением деятельности комиссий;
на использование и эксплуатацию средств автоматизации, повышение правовой культуры
участников и организаторов выборов, референдума.
Не израсходованные комиссиями средства, выделенные из бюджета на подготовку и
проведение выборов, референдума, возвращаются в доход соответствующего бюджета и
используются в порядке и на цели, которые предусмотрены бюджетным законодательством (сроки
возврата таких средств, выделенных из федерального бюджета, определены в ч. 8 ст. 45 Закона о
референдуме, п. 8 ст. 57 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 6 ст. 63
Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
7. Согласно п. 7 комментируемой статьи денежные средства, выделяемые из
соответствующего бюджета на организацию и проведение выборов, референдума, перечисляются
на счета, открываемые комиссиям в учреждениях Банка России, а в случае их отсутствия - в
филиалах Сбербанка России.
Порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств,
выделенных из федерального бюджета ЦИК России, другим избирательным комиссиям,
комиссиям референдума для финансирования избирательных кампаний по выборам Президента
РФ, депутатов Государственной Думы, в иные федеральные органы государственной власти, для
подготовки и проведения референдума Российской Федерации, на развитие и функционирование
(использование и эксплуатацию) ГАС "Выборы", повышение правовой культуры избирателей,
обучение организаторов выборов, референдума, обеспечение деятельности избирательных
комиссий установлен Инструкцией о порядке открытия и ведения счетов, учета, отчетности и
перечисления денежных средств, выделенных из федерального бюджета Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации, другим избирательным комиссиям, комиссиям
референдума, утв. по согласованию Банком России и Минфином России Постановлением ЦИК
России от 25 августа 2003 г. N 21/151-4 <1>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2003. N 10.
Порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств,
выделенных из бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета ИКСРФ, другим
комиссиям на подготовку и проведение выборов в органы государственной власти субъекта
Российской Федерации, в ОМСУ, референдума субъекта Российской Федерации, местного
референдума, эксплуатацию и развитие средств автоматизации, обучение организаторов выборов
и избирателей и обеспечение деятельности комиссий, согласно п. 7 комментируемой статьи
устанавливается ИКСРФ по согласованию с главным управлением (национальным банком) Банка
России в субъекте Российской Федерации.
8. В пункте 8 комментируемой статьи приведены особенности функционирования счетов
избирательных комиссий, комиссий референдума, отличающие режим этих счетов от
общеустановленного правового режима банковского счета (гл. 45 части второй ГК РФ): плата за
услуги по открытию указанных счетов и проведению по ним операций не взимается (оплата услуг
банка по совершению операций с денежными средствами, находящимися на счете, предусмотрена
ст. 851 ГК РФ); за пользование средствами, находящимися на указанных счетах, проценты банком
не начисляются и не уплачиваются (уплата банком процентов за пользование денежными
средствами, находящимися на счете клиента, предусмотрена ст. 852 ГК РФ).
Форма договора банковского счета, заключаемого при открытии счетов избирательных
комиссий, комиссий референдума, определена названной Инструкцией, утв. Постановлением ЦИК
России от 25 августа 2003 г. N 21/151-4.
9. Пункт 9 комментируемой статьи устанавливает, что комиссии, получающие денежные
средства из бюджетов различных уровней, ведут раздельные бухгалтерский, кассовый учет и
отчетность по средствам, полученным из указанных бюджетов. Согласно п. 6 разд. 2 Инструкции,
утв. Постановлением ЦИК России от 25 августа 2003 г. N 21/151-4, избирательные комиссии,
комиссии референдума, за исключением УИК (УКР), осуществляют бухгалтерский учет и
отчетность расходов раздельно по целевым статьям, видам расходов и предметным статьям
бюджетной классификации Российской Федерации, а также учет расходов избирательных
комиссий, комиссий референдума по видам затрат согласно утвержденным сметам расходов. УИК
177
(УКР) осуществляют бухгалтерский учет по авансовым отчетам и на их основании составляют
отчеты о поступлении и расходовании средств, выделенных им на подготовку и проведение
федеральных выборов, референдума, по статьям затрат согласно утвержденным сметам
расходов.
Статья 58. Порядок создания избирательных фондов, фондов референдума
Комментарий к статье 58
1. Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает обязанность кандидатов (за исключением
кандидатов, баллотирующихся только в составе списка кандидатов) и избирательных
объединений, выдвинувших списки кандидатов, создавать избирательные фонды для
финансирования своей избирательной кампании.
Как указал КС РФ в Определении от 24 мая 2005 г. N 253-О <1>:
-------------------------------<1> СПС.
в целях обеспечения реализации конституционного права граждан избирать и быть
избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления законодатель,
устанавливая порядок проведения выборов в органы публичной власти, правомочен определять и
порядок выдвижения и регистрации кандидатов. При этом он вправе предусмотреть специальные
предварительные условия, в частности требование о создании кандидатами избирательных
фондов, необходимые для регистрации кандидата. Эти условия, не затрагивающие существо и
содержание избирательных прав, относятся к порядку их реализации и в равной мере
распространяются на всех кандидатов, а потому не ущемляют их равноправие;
данная правовая позиция была выражена КС РФ в Постановлении от 17 ноября 1998 г. N 26П, в котором такого рода предварительные условия регистрации кандидатов были признаны
упорядочивающими избирательный процесс и не нарушающими избирательные права граждан;
комментируемый Закон, предусматривая создание кандидатами избирательных фондов,
закрепляет при этом равные для всех кандидатов требования к источникам финансирования,
которые включают не только собственные средства кандидата, но и средства, выделенные ему
выдвинувшим его избирательным объединением, избирательным блоком и, если это
предусмотрено законом, соответствующей избирательной комиссией, а также добровольные
пожертвования граждан и юридических лиц (п. 5 комментируемой статьи). В целях создания
кандидатам равных возможностей, обеспечения защиты прав всех участников избирательного
процесса предусматривается, что предельные размеры средств, перечисляемых в избирательные
фонды, определяются законом (п. 10 комментируемой статьи); запрещается использование для
проведения предвыборных акций иных денежных средств, кроме средств избирательного фонда
(п. 6 комментируемой статьи). На достижение этих же целей направлены нормы названного
Федерального закона об отказе в регистрации кандидата не только в связи с несозданием
избирательного фонда, но и в случаях использования при финансировании избирательной
кампании иных денежных средств помимо средств избирательного фонда, превышения
установленного законом размера расходования таких средств (подп. "з", "и" п. 24 ст. 38), а также
нормы, обеспечивающие контроль за законным использованием этих средств (п. 11 и 12
комментируемой статьи). Такое регулирование в сфере создания и расходования средств
избирательных фондов гарантирует равные возможности гражданам для реализации
избирательного права и не является его ограничением;
в Определении КС РФ от 1 октября 1998 г. N 120-О <1> была подтверждена правомерность
создания избирательных фондов для обеспечения контроля за финансированием выборов и
указывалось, что положение о необходимости создания избирательных фондов должно
рассматриваться как средство обеспечения равенства кандидатов перед законом независимо от
их материального положения.
-------------------------------<1> СПС.
В качестве единственного исключения в п. 1 комментируемой статьи предусмотрено, что
необязательно создание кандидатом избирательного фонда при проведении выборов в ОМСУ при
условии, что число избирателей в избирательном округе не превышает 5 тыс. и финансирование
кандидатом своей избирательной кампании не производится.
Кандидаты создают собственные избирательные фонды в период после их выдвижения до
представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией. Несоздание
кандидатом избирательного фонда в соответствии с подп. "ж" п. 24 ст. 38 комментируемого Закона
является основанием отказа в регистрации кандидата.
178
Избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, создают избирательные
фонды после регистрации их уполномоченных представителей по финансовым вопросам
соответствующими избирательными комиссиями. Несоздание избирательным объединением
избирательного фонда, согласно подп. "д" п. 25 ст. 38 комментируемого Закона, является
основанием отказа в регистрации списка кандидатов.
2. В пункте 2 комментируемой статьи установлена обязанность инициативной группы по
проведению референдума создать собственный фонд для финансирования своей деятельности
по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей в поддержку
этой инициативы, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на
референдуме. Несоздание инициативной группой по проведению референдума фонда
референдума в соответствии с подп. "д" п. 25 ст. 38 комментируемого Закона является
основанием отказа в проведении референдума.
При выдвижении инициативы проведения федерального референдума в соответствии с ч. 1
ст. 48 Закона о референдуме собственный фонд референдума обязана создать не только
инициативная группа по проведению референдума, но и каждая инициативная агитационная
группа.
Законодателю субъекта Российской Федерации п. 2 комментируемой статьи предоставлена
возможность своим законом установить, что при выдвижении инициативы проведения местного
референдума при определенном числе участников референдума на территории соответствующего
муниципального образования (но не более 5 тыс. участников референдума) создание
инициативной группой референдума фонда референдума необязательно при условии, что ею не
финансируются подготовка и проведение референдума.
Предельный размер расходования средств фонда федерального референдума, источники
его формирования и предельный размер пожертвований и перечислений в фонд федерального
референдума определены Законом о референдуме.
Предельный размер расходования средств фонда регионального, местного референдума,
источники его формирования и предельный размер пожертвований и перечислений в фонд
регионального, местного референдума устанавливаются законами субъектов Российской
Федерации на основании соответствующих норм комментируемого Закона. В частности, законы
субъектов Российской Федерации должны предусматривать возможность создания фондов
референдума иными группами участников референдума, в том числе для агитации против
проведения референдума, участия в референдуме, против вопросов, выносимых на референдум.
На такие фонды распространяется правовой режим, установленный комментируемым Законом
для фонда референдума, созданного инициативной группой по проведению референдума.
3, 4. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи избирательные объединения,
инициативная группа по проведению референдума обязаны назначать уполномоченных
представителей по финансовым вопросам.
Кандидаты обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам в
случаях, прямо установленных федеральными законами, законами субъектов Российской
Федерации (в частности, в соответствии с п. 1 ст. 59 Закона о выборах Президента РФ кандидат в
Президенты РФ обязан назначить уполномоченных представителей по финансовым вопросам). В
иных случаях назначение уполномоченных представителей по финансовым вопросам является
правом кандидатов. В отношении кандидатов, выдвинутых только в составе списка кандидатов,
принят запрет на создание собственных избирательных фондов.
Уполномоченные представители по финансовым вопросам регистрируются комиссиями
согласно федеральному конституционному закону, федеральному закону, закону субъекта
Российской Федерации соответственно уровню выборов, референдума.
При проведении федерального референдума, выборов в федеральные органы
государственной власти уполномоченный представитель по финансовым вопросам осуществляет
свои полномочия на основании нотариально удостоверенной доверенности, в которой
указываются фамилия, имя и отчество, дата и место рождения, адрес места жительства, серия,
номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, наименование
или код органа, выдавшего паспорт или документ, заменяющий паспорт гражданина, полномочия
уполномоченного представителя по финансовым вопросам, а также приводится образец печати
для финансовых документов (ч. 2 ст. 49 Закона о референдуме, п. 1 ст. 59 Закона о выборах
Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 5 ст. 35 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы). Примерная форма доверенности, удостоверяющей полномочия
представителя по финансовым вопросам, приведена в приложении 3 к Методическим
рекомендациям по организации деятельности избирательных комиссий и КРС по контролю за
избирательными фондами.
5. В пункте 5 комментируемой статьи приведен исчерпывающий перечень источников
создания избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений. Избирательные
фонды формируются только за счет денежных средств, на что обращено внимание в п. 2.1
179
Методических рекомендаций по организации деятельности избирательных комиссий и КРС по
контролю за избирательными фондами.
В соответствии с ч. 5 ст. 48 Закона о референдуме фонд федерального референдума может
создаваться за счет:
собственных средств членов соответственно инициативной группы по проведению
референдума, инициативной агитационной группы;
добровольных пожертвований политических партий;
добровольных пожертвований граждан и юридических лиц.
В пункте 10 комментируемой статьи предусмотрено, что законом устанавливаются
предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата,
избирательного объединения, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным
объединением, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные
размеры расходования средств избирательных фондов.
6, 6.1. Пункт 6 комментируемой статьи содержит исчерпывающий перечень субъектов,
которым запрещено вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов,
зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, в фонды референдума.
Данный перечень дополнен Федеральным законом от 30 декабря 2006 г. N 274-ФЗ, которым
в комментируемую статью также введен п. 6.1. Необходимость внесения изменений обусловлена
следующим:
имущество некоммерческих организаций может формироваться из различных источников,
включая добровольные имущественные взносы и пожертвования, поступающие от юридических и
физических лиц. При этом имущественные взносы и пожертвования могут также вносить
юридические и физические лица, которым Законом о политических партиях и законодательством
РФ о выборах и референдумах запрещено осуществлять пожертвования политическим партиям и
их региональным отделениям, а также в избирательные фонды и фонды референдума
(иностранные граждане, международные и иностранные организации, государственные и
муниципальные органы и организации, иные юридические и физические лица);
не исключается ситуация, когда некоммерческая организация, получив от указанных
юридических и физических лиц денежные средства либо иное имущество и обезличив их, может
незамедлительно перечислить соответствующие средства политической партии, ее региональным
отделениям или в избирательные фонды, фонды референдума. Подобный механизм
формирования названных фондов и имущества политических партий не отвечает принципу
прозрачности финансирования выборов и референдумов, а также политических партий;
соответственно установлены ограничения на осуществление указанных пожертвований
некоммерческими организациями, получавшими в течение года, предшествующего дню внесения
пожертвования, денежные средства или иное имущество от юридических или физических лиц,
которым запрещено осуществлять пожертвования политическим партиям, их региональным
отделениям, а также в избирательные фонды, фонды референдума. При этом ограничения
применяются только в случае, если полученные некоммерческими организациями денежные
средства либо иное имущество не возвращены перечислившим (передавшим) их юридическим или
физическим лицам (при невозможности возврата - перечислены (переданы) в доход Российской
Федерации) до дня внесения пожертвования.
7, 8. В пунктах 7 и 8 комментируемой статьи содержатся исчерпывающие перечни сведений,
которые подлежат указанию при внесении пожертвования соответственно гражданином в
платежном документе и юридическим лицом в платежном поручении. В связи с принятием
комментируемого Закона в письме Банка России от 16 декабря 1999 г. N 339-Т "Об оформлении
платежных поручений на перечисление добровольных пожертвований в избирательные фонды,
фонды референдума" (в ред. от 6 сентября 2002 г.) <1> даны разъяснения особенностей
заполнения и оформления платежных поручений на перечисление добровольных пожертвований в
избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений,
избирательных блоков, фонды референдума.
-------------------------------<1> Вестник Банка России. 1999. N 79; 2002. N 51.
В соответствии с п. 9 комментируемой статьи кандидат, избирательное объединение,
инициативная группа по проведению референдума не несут ответственность за принятие
пожертвований, при внесении которых жертвователи указали сведения, предусмотренные п. 7 и 8
статьи и оказавшиеся недостоверными, если кандидат, избирательное объединение
своевременно не получили информацию о неправомерности данных пожертвований.
9. Сроки возврата пожертвований, а также перечисления их в доход соответствующего
бюджета устанавливаются федеральным конституционным законом, федеральным законом,
законом субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов, референдума.
180
При проведении федерального референдума, выборов в федеральные органы
государственной власти, в случае если добровольное пожертвование в избирательный фонд,
фонд референдума поступило от гражданина или юридического лица, не имеющих права
осуществлять такое пожертвование, либо в размере, превышающем максимальный размер такого
пожертвования, кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению
референдума обязаны не позднее чем через 10 дней со дня поступления пожертвования на
специальный избирательный счет, специальный счет референдума возвратить его жертвователю
в полном объеме или ту его часть, которая превышает установленный максимальный размер
пожертвования (за вычетом расходов на пересылку), с указанием причины возврата.
Пожертвования, внесенные анонимными жертвователями, не позднее чем через 10 дней со дня
поступления на специальный счет должны перечисляться в доход федерального бюджета (ч. 5 и 6
ст. 51 Закона о референдуме, п. 4 и 5 ст. 61 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля
2005 г.), ч. 4 и 5 ст. 67 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
10. В соответствии с п. 10 комментируемой статьи федеральными законами, законами
субъектов соответственно уровню выборов должны устанавливаться предельные размеры
перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного
объединения, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением,
добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные размеры
расходования средств избирательных фондов.
При этом допускается увеличение до 20% предельных размеров расходования средств
избирательного фонда зарегистрированных кандидатов, включенных в избирательный бюллетень
при повторном голосовании.
В том случае, если кандидат выдвинут одновременно в нескольких избирательных округах
на разных выборах и эти выборы проводятся на одной и той же территории либо на территориях,
одна из которых включена в другую, согласно п. 10 статьи такой кандидат создает избирательные
фонды, как это установлено комментируемой статьей. При этом предельные размеры
расходования средств этих избирательных фондов исчисляются в совокупности, по наибольшему
из указанных предельных размеров.
В статье 58 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.) говорится, что при
формировании избирательных фондов кандидатов в Президенты РФ:
собственные средства кандидата не могут превышать 10% от предельной суммы всех
расходов из средств избирательного фонда кандидата, а для кандидатов, по которым назначено
повторное голосование, - 15% (ч. 2);
средства, которые выделены кандидату выдвинувшей его политической партией, в
совокупности не могут превышать 50% от предельной суммы всех расходов из средств
избирательного фонда кандидата (ч. 2);
добровольные пожертвования граждан и юридических лиц не могут превышать
соответственно 1,5 и 7% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда
кандидата для каждого гражданина, юридического лица (ч. 2);
предельная сумма всех расходов кандидата из средств его избирательного фонда не может
превышать 400 млн. руб. (ч. 3);
предельная сумма всех расходов кандидата, по которому назначено повторное голосование,
не может превышать 500 млн. руб. (ч. 4).
Согласно ст. 64 Закона о выборах депутатов Государственной Думы при формировании
избирательных фондов политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов:
собственные средства политической партии в совокупности не могут превышать 50% от
установленной предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической
партии (ч. 2);
добровольные пожертвования граждан и юридических лиц не могут превышать в
совокупности для каждого гражданина, юридического лица соответственно 0,07 и 3,5% от
установленной предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической
партии (ч. 2);
предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии не
может превышать 400 млн. руб. В указанную сумму не включаются расходы из средств
избирательных фондов региональных отделений политической партии (ч. 3);
установлены предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды региональных
отделений политических партий собственных средств политической партии, добровольных
пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные размеры расходования средств
этих избирательных фондов (ч. 4 и 5).
В соответствии со ст. 48 Закона о референдуме при создании фонда федерального
референдума:
181
размеры вносимых собственных средств в совокупности для каждого члена инициативной
группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы не могут превышать 1%
от предельной суммы всех расходов из средств фонда референдума (ч. 5);
размеры вносимых добровольных пожертвований политических партий не могут превышать
для каждой политической партии 50% от предельной суммы всех расходов из средств фонда
референдума (ч. 5);
размеры вносимых добровольных пожертвований граждан и юридических лиц не могут
превышать для каждого гражданина, юридического лица соответственно 1 и 7% от предельной
суммы всех расходов из средств фонда референдума (ч. 5);
предельная сумма всех расходов из средств фонда федерального референдума не может
превышать 250 млн. руб. (ч. 6);
указанная предельная сумма всех расходов из средств фонда референдума ежегодно
начиная с 1 января 2006 г. индексируется с учетом уровня инфляции на соответствующий год (ч.
7).
11. Пункт 11 комментируемой статьи устанавливает, что все денежные средства,
образующие избирательный фонд, фонд референдума, подлежат перечислению на специальный
избирательный счет, специальный счет фонда референдума. Такой специальный счет с
разрешения соответствующей комиссии открывает кандидат либо его уполномоченный
представитель по финансовым вопросам, уполномоченный представитель по финансовым
вопросам избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума.
Специальный счет открывается в филиале Сбербанка России, указанном соответствующей
комиссией. При отсутствии на территории избирательного округа, проведения референдума
филиалов Сбербанка России специальный счет может быть открыт в другой кредитной
организации, расположенной на данной территории и указанной соответствующей комиссией. В
том случае, если на территории избирательного округа, проведения референдума отсутствуют
кредитные организации, по согласованию с соответствующей комиссией специальный счет
открывается в кредитной организации, расположенной вне данной территории.
Незамедлительно по предъявлении необходимых документов, оформленных в
установленном порядке, филиал Сбербанка России обязан открыть специальный счет. Плата за
услуги банка по открытию счета и проведению операций по счету не взимается. За пользование
денежными средствами, находящимися на специальном счете, проценты банком не уплачиваются.
Все денежные средства зачисляются на специальный счет в валюте Российской Федерации (ч. 4
ст. 50 Закона о референдуме, п. 5 ст. 60 Закона о выборах Президента РФ, ч. 4 ст. 65 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы).
Законодателю субъекта Российской Федерации п. 11 комментируемой статьи предоставлена
возможность своим законом предусмотреть, что на выборах ОМСУ сельских поселений
перечисление средств избирательного фонда на специальный избирательный счет
необязательно, в случае если расходы на финансирование избирательной кампании кандидата не
превышают 3 тыс. руб.
12. Постановлением ЦИК России от 22 февраля 2005 г. N 138/950-4 утверждена Инструкция
о порядке открытия, ведения и закрытия специальных счетов фондов референдума инициативной
группы по проведению референдума, инициативной агитационной группы при проведении
референдума Российской Федерации <1>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2005. N 2.
Инструкция о порядке открытия и ведения специальных избирательных счетов, учета и
отчетности кандидатов о поступлении и расходовании средств их избирательных фондов при
проведении выборов Президента Российской Федерации утверждена Постановлением ЦИК
России от 16 декабря 2003 г. N 68/604-4 <1>.
-------------------------------<1> Там же. 2003. N 23.
Порядок открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов, специальных
счетов фонда референдума при проведении выборов в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, в ОМСУ, референдума субъекта Российской Федерации, местного
референдума определяется соответствующей ИКСРФ по согласованию с главным управлением
(национальным банком) Банка России в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Соответствующей ИКСРФ устанавливаются порядок и формы учета и отчетности о поступлении
средств избирательных фондов, фондов референдума и расходовании этих средств.
Статья 59. Порядок расходования средств избирательных фондов, фондов референдума
182
Комментарий к статье 59
1. Согласно п. 1 комментируемой статьи правом на распоряжение средствами
избирательных фондов, фондов референдума обладают только создавшие их кандидаты,
избирательные объединения, инициативная группа по проведению референдума, иные группы
участников референдума. В силу п. 3 ст. 58 комментируемого Закона право распоряжения
средствами избирательных фондов, фондов референдума реализуется кандидатами
непосредственно или путем назначения уполномоченных представителей по финансовым
вопросам, а избирательными объединениями, инициативной группой по проведению
референдума, иными группами участников референдума - исключительно посредством
назначения уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Реализация права
распоряжения средствами избирательных фондов, фондов референдума выражается в даче
кредитной организации, в которой открыт специальный избирательный счет, специальный счет
фонда референдума, поручения на перечисление денежных средств с такого счета либо в снятии
наличных денежных средств с такого счета.
2 - 3.1. Пункт 2 комментируемой статьи закрепляет принцип строго целевого использования
средств избирательных фондов, фондов референдума. При этом определены цели,
исключительно в которых могут расходоваться средства фондов: средства избирательных фондов
используются кандидатами, избирательными объединениями только на покрытие расходов,
связанных с проведением своей избирательной кампании; средства фондов референдума
используются инициативной группой по проведению референдума только для деятельности,
направленной на выдвижение инициативы проведения референдума, сбор подписей в поддержку
этой инициативы и получение определенного результата на референдуме, а иными группами
участников референдума - только для деятельности, направленной на получение определенного
результата на референдуме.
В пункте 3 комментируемой статьи перечислены конкретные направления допустимого
использования средств избирательных фондов, фондов референдума. Пункт 3.1 статьи
предоставляет федеральному законодателю возможность предусмотреть законом создание
избирательных фондов, средства которых могут использоваться только на покрытие расходов по
проведению предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума и связанных с
осуществлением такой деятельности расходов. Примером такого фонда является фонд
федерального референдума инициативной агитационной группы (ч. 3 ст. 48 Закона о
референдуме).
4. В пункте 4 комментируемой статьи в развитие норм п. 1 комментируемой статьи и п. 3 ст.
58 комментируемого Закона установлено, что с гражданами и юридическими лицами договоры
(соглашения) о выполнении определенных работ (об оказании услуг), связанных с избирательной
кампанией кандидата, избирательного объединения, с кампанией референдума, заключаются
только лично кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам,
уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения,
инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума. Из
рассматриваемого положения п. 4 комментируемой статьи следует, что такие договоры должны
заключаться в письменной форме, даже в случае если гражданское законодательство допускает
заключение договора в устной форме. Следует отметить, что примерные формы таких договоров
приведены в приложениях 9 - 16 к Методическим рекомендациям по организации деятельности
избирательных комиссий и КРС по контролю за избирательными фондами.
Пункт 4 комментируемой статьи в качестве обязательного рассматривает требование о том,
что расчеты между кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по
проведению референдума, иной группой участников референдума и юридическими лицами за
выполнение указанных работ (оказание услуг) осуществляются только в безналичном порядке.
При этом не имеет значения, превышает или нет сумма сделки установленный предельный
размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке (в настоящее
время, согласно указанию Банка России от 14 ноября 2001 г. N 1050-У <1>, данный предельный
размер составляет 60 тыс. руб.).
-------------------------------<1> Вестник Банка России. 2001. N 69.
5. Пункт 5 комментируемой статьи содержит запрет:
на оказание гражданами и юридическими лицами финансовой поддержки кандидату,
избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума, минуя
соответствующие избирательные фонды, фонды референдума;
на расходование в целях достижения определенного результата на выборах, референдуме
денежных средств, не перечисленных в избирательные фонды, фонды референдума;
183
на выполнение оплачиваемых работ, реализацию товаров, оказание платных услуг, прямо
или косвенно связанных с выборами, референдумом и направленных на достижение
определенного результата на выборах, на выдвижение инициативы проведения референдума,
получение определенного результата на референдуме без документально подтвержденного
согласия кандидата или его уполномоченного представителя по финансовым вопросам,
уполномоченного представителя по финансовым вопросам избирательного объединения,
инициативной группы по проведению референдума и без оплаты из соответствующего
избирательного фонда, фонда референдума;
на выполнение работ, оказание услуг, реализацию товаров юридическими лицами, их
филиалами, представительствами и иными подразделениями, прямо или косвенно связанных с
выборами, референдумом и направленных на достижение определенного результата на выборах,
на выдвижение инициативы проведения референдума, получение определенного результата на
референдуме, бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам;
на оказание материальной поддержки кандидата, избирательного объединения,
инициативной группы по проведению референдума, направленной на достижение определенного
результата на выборах, референдуме, без ее компенсации за счет средств соответствующего
избирательного фонда, фонда референдума.
Соблюдение данных запретов обеспечивается наличием ответственности за их нарушение
(см. комментарий к ст. 79 Закона).
Согласно п. 5 комментируемой статьи допускаются лишь добровольное бесплатное личное
выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов,
референдума без привлечения третьих лиц.
6. В пункте 6 комментируемой статьи содержится запрет использования кандидатами,
избирательными объединениями, инициативной группой по проведению референдума на оплату
организационно-технических мероприятий по сбору подписей избирателей, участников
референдума, а также на проведение предвыборной агитации, агитации по вопросам
референдума, на осуществление другой деятельности, направленной на достижение
определенного результата на выборах, референдуме, денежных средств, не поступивших в их
избирательные фонды, фонды референдума в установленном законом порядке. Данный запрет
распространяется и на собственные денежные средства избирательного объединения.
Соблюдение данного запрета обеспечивается ответственностью за его нарушение (см.
комментарий к ст. 79 Закона).
В качестве единственного изъятия из запрета в п. 6 комментируемой статьи предусмотрено
право избирательного объединения, выдвинувшего список кандидатов, использовать для целей
своей избирательной кампании без оплаты из средств своего избирательного фонда недвижимое
и движимое имущество (за исключением ценных бумаг, печатной продукции и расходных
материалов), находящееся в его пользовании (в том числе на правах аренды) на день
официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.
7. В пункте 7 комментируемой статьи говорится об обязанностях кредитной организации, в
которой открыт специальный избирательный счет, специальный счет фонда референдума:
по требованию соответствующей комиссии, кандидата, избирательного объединения,
инициативной группы по проведению референдума периодически предоставлять им информацию
о поступлении и расходовании средств, находящихся на избирательном счете данного кандидата,
избирательного объединения, специальном счете фонда референдума инициативной группы по
проведению референдума. При проведении федерального референдума, выборов в федеральные
органы государственной власти филиал Сбербанка России представляет в ЦИК России такие
сведения не реже одного раза в неделю, а менее чем за 10 дней до дня голосования - не реже
одного раза в три операционных дня, при этом может использоваться ГАС "Выборы" (ч. 5 ст. 52
Закона о референдуме, п. 6 ст. 62 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч.
7 ст. 68 Закона о выборах депутатов Государственной Думы);
по представлению соответствующей комиссии, а по соответствующему избирательному
фонду, фонду референдума также по требованию кандидата, избирательного объединения,
инициативной группы по проведению референдума в трехдневный срок, а за три дня до дня
голосования немедленно представить заверенные копии первичных финансовых документов,
подтверждающих поступление и расходование средств избирательных фондов, фондов
референдума.
8. В пункте 8 комментируемой статьи определены обязанности соответствующих
избирательных комиссий, комиссий референдума до дня голосования на выборах, референдуме
периодически направлять в СМИ для опубликования сведения о поступлении и расходовании
средств избирательных фондов, фондов референдума, а редакций государственных и
муниципальных периодических печатных изданий соответственно уровню выборов, референдума публиковать указанные сведения в течение трех дней со дня получения. При проведении
федерального референдума, выборов в федеральные органы государственной власти ЦИК
184
России направляет такие сведения не реже чем один раз в две недели (ч. 6 ст. 52 Закона о
референдуме, п. 6 ст. 62 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 8 ст. 68
Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Объем подлежащих опубликованию сведений определяется федеральным законом, законом
субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов, референдума. На федеральном
уровне перечень подлежащих обязательному опубликованию сведений установлен в ч. 9 ст. 52
Закона о референдуме, п. 8 ст. 62 Закона о выборах Президента РФ, ч. 10 ст. 68 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы.
9, 9.1. Кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению
референдума, инициативная агитационная группа обязаны вести учет поступления средств в
соответствующий избирательный фонд, фонд референдума и расходования указанных средств.
Порядок и формы учета и отчетности о поступлении средств в избирательные фонды, фонды
референдума при проведении выборов в федеральные органы государственной власти,
федерального референдума и расходовании этих средств утверждаются ЦИК России.
Разъяснения о порядке и формах учета и отчетности поступления и расходования денежных
средств фондов референдума инициативной группы по проведению референдума, инициативной
агитационной группы при проведении референдума Российской Федерации утверждены
Постановлением ЦИК России от 22 февраля 2005 г. N 138/951-4 <1>. Как говорилось (см.
комментарий к ст. 58 Закона), Постановлением ЦИК России от 16 декабря 2003 г. N 68/604-4
утверждена Инструкция о порядке открытия и ведения специальных избирательных счетов, учета
и отчетности кандидатов о поступлении и расходовании средств их избирательных фондов при
проведении выборов Президента Российской Федерации.
-------------------------------<1> Вестник Банка России. 2001. N 69.
В пункте 9 комментируемой статьи содержится обязанность кандидата, избирательного
объединения не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов
выборов представить в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о
размере своего избирательного фонда, всех источниках его формирования, а также всех
расходах, произведенных за счет средств своего избирательного фонда. В такой же срок, согласно
ч. 2 и 3 ст. 52 Закона о референдуме, представляется итоговый финансовый отчет при проведении
федерального референдума. Срок представления итогового финансового отчета при проведении
регионального, местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации.
Согласно п. 9 комментируемой статьи в федеральном конституционном законе,
федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов,
референдума может быть предусмотрено, что кандидат, избирательное объединение
одновременно с представлением документов для регистрации, а инициативная группа по
проведению референдума одновременно с представлением подписных листов представляют
первый финансовый отчет. Представление такого первого финансового отчета предусмотрено в
подп. 1 п. 2 ст. 62 Закона о выборах Президента РФ, п. 1 ч. 2 ст. 68 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы. Части 2 и 3 ст. 52 Закона о референдуме предусматривают представление
помимо итогового финансового отчета также первого и второго финансовых отчетов.
Пункт 9.1 комментируемой статьи определяет, что копии финансовых отчетов не позднее
чем через пять дней со дня их получения должны быть переданы комиссиями в редакции СМИ для
опубликования. В соответствии с п. 9.1 статьи федеральным конституционным законом,
федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов,
референдума может устанавливаться обязанность государственных и муниципальных
периодических печатных изданий публиковать переданные им комиссиями финансовые отчеты
(сведения из указанных отчетов), а также срок такого опубликования.
10. Пункт 10 комментируемой статьи предоставляет возможность федеральному
законодателю и законодателю субъекта Российской Федерации предусмотреть обязанность
возместить организациям, выпускающим СМИ, расходы, понесенные в связи с предоставлением
бесплатных эфирного времени и печатной площади для проведения предвыборной агитации
избирательного объединения:
выдвинувшего кандидата, который не был избран и набрал менее установленного числа
голосов избирателей, принявших участие в голосовании;
зарегистрировавшего список кандидатов, который не принял участие в распределении
депутатских мандатов и набрал менее установленного числа голосов избирателей, принявших
участие в голосовании.
Такое число голосов избирателей не может превышать 3% от числа избирателей, принявших
участие в голосовании. В частности, в п. 3 ст. 63 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21
июля 2005 г.) в качестве такого числа установлено 2% голосов избирателей, принявших участие в
голосовании, а в ч. 3 ст. 69 Закона о выборах депутатов Государственной Думы - 3%.
185
В федеральном законе, законе субъекта Российской Федерации соответственно уровню
выборов также может быть предусмотрено, что избирательные объединения, не возместившие
указанных расходов, не вправе до их возмещения пользоваться бесплатными эфирным временем
и печатной площадью при проведении всех последующих выборов соответствующего уровня.
Такой запрет содержится в п. 2.1 ст. 51 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005
г.), ч. 2 ст. 57 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
11. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи кандидаты, избирательные объединения,
инициативная группа по проведению референдума после дня голосования обязаны перечислить
неизрасходованные денежные средства, находящиеся на специальном избирательном счете,
специальном счете фонда референдума, гражданам и юридическим лицам, осуществившим
пожертвования либо перечисления в их избирательные фонды, фонды референдума,
пропорционально вложенным средствам. В части 1 ст. 53 Закона о референдуме, п. 1 ст. 63
Закона о выборах Президента РФ и ч. 1 ст. 69 Закона о выборах депутатов Государственной Думы
уточнено, что возврат денежных средств производится до представления итогового финансового
отчета и за вычетом расходов на пересылку. Часть 1 ст. 69 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы, кроме того, устанавливает, что политическая партия, внесшая
избирательный залог, перечисляет денежные средства не ранее возврата ЦИК России
избирательного залога.
Согласно п. 11 комментируемой статьи кредитная организация, в которой открыт
специальный избирательный счет, специальный счет фонда референдума, обязана по истечении
30 дней со дня голосования по письменному указанию соответствующей комиссии в бесспорном
порядке перечислить на ее счет причитающиеся ей денежные средства, а оставшиеся на
специальном счете неизрасходованные денежные средства по истечении 60 дней со дня
голосования - в доход соответствующего бюджета.
12. Законодательство о налогах и сборах не предусматривает налогообложения средств
избирательных фондов, фондов референдума, добровольных пожертвований и перечислений в
указанные фонды, а также расходования их средств. Более того, в п. 30 ст. 217 и подп. 10 п. 1 ст.
238 части второй НК РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.) установлено, что не подлежат обложению
налогом на доходы физических лиц, единым социальным налогом суммы, выплачиваемые
физическим лицам из средств избирательных фондов, фондов референдумов за выполнение
этими лицами работ, непосредственно связанных с проведением избирательных кампаний,
кампаний референдума.
13. Пункт 13 комментируемой статьи предоставляет избирательным комиссиям, комиссиям
референдума полномочия по контролю за порядком формирования средств избирательных
фондов, фондов референдума и расходованием этих средств. Такой контроль осуществляется как
непосредственно комиссиями, так и создаваемыми при них КРС (см. комментарий к ст. 60 Закона).
В пункте 13 комментируемой статьи также содержатся обязанности органов
регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту
жительства в пределах территории Российской Федерации, органов, осуществляющих
государственную регистрацию юридических лиц, органов, уполномоченных в сфере регистрации
некоммерческих организаций, на безвозмездной основе по представлению соответствующей
комиссии проверять сведения, указанные гражданами и юридическими лицами при внесении или
перечислении пожертвований в избирательные фонды, фонды референдума, и сообщать о
результатах проверки в пятидневный срок в комиссию. Об органах регистрационного учета
граждан Российской Федерации см. комментарий к ст. 16 Закона, об органе, уполномоченном в
сфере регистрации некоммерческих организаций, - к ст. 35 Закона. Согласно п. 1 Положения о
Федеральной налоговой службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. N
506 <1>, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
государственную регистрацию юридических лиц, является ФНС России.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.
Статья 60. Контрольно-ревизионные службы
Комментарий к статье 60
1. В пункте 1 комментируемой статьи определены цели, в которых при комиссиях создаются
КРС, в частности, осуществляющие:
контроль за целевым расходованием денежных средств, выделенных комиссиям на
подготовку и проведение выборов, референдума;
контроль за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных
средств избирательных фондов, фондов референдума;
186
проверку финансовых отчетов кандидатов, избирательных объединений, инициативной
группы по проведению референдума;
проверку достоверности представленных кандидатами в соответствии с п. 3 ст. 33
комментируемого Закона сведений об имуществе, о доходах и об их источниках;
контроля
за
возвратом
бюджетных
средств,
выделенных
соответствующими
избирательными комиссиями в избирательные фонды зарегистрированных кандидатов,
избирательных объединений.
Полномочия КРС, созданных при комиссиях, устанавливаются федеральными
конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской
Федерации. В частности, при организации и проведении выборов в федеральные органы
государственной власти, федерального референдума (ч. 5 ст. 47 Закона о референдуме, п. 5 ст.
65 Закона о выборах Президента РФ, ч. 5 ст. 71 Закона о выборах депутатов Государственной
Думы) КРС по поручению соответствующей комиссии:
проверяет финансовые отчеты кандидатов, инициативной группы по проведению
референдума, инициативных агитационных групп, нижестоящих комиссий;
запрашивает и получает от кандидатов, инициативной группы по проведению референдума,
инициативных агитационных групп, комиссий информацию по всем вопросам, входящим в ее
компетенцию;
организует проверку достоверности представленных кандидатами сведений об имуществе, о
доходах и об их источниках, о денежных вкладах, ценных бумагах, об акциях и ином участии в
капитале коммерческих организаций; об имуществе, находящемся за пределами территории
Российской Федерации, в том числе переданном в доверительное управление, об иных
обязательствах имущественного характера;
контролирует соблюдение установленного порядка финансирования проведения
предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума, осуществления иных мероприятий,
непосредственно связанных с избирательной кампанией кандидатов, кампанией референдума;
обращается в федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы,
в организации независимо от форм собственности, а также к гражданам по вопросам, отнесенным
к ведению КРС, запрашивает необходимые сведения и материалы, связанные с финансовым
обеспечением выборов, референдума. Ответы на обращения КРС и запрашиваемые ею
материалы представляются в десятидневный срок, а за пять и менее дней до дня голосования и в
день голосования - немедленно;
составляет документы о финансовых нарушениях при финансировании выборов,
референдума;
ставит перед соответствующей комиссией вопросы о применении мер ответственности к
кандидатам, а также к гражданам и юридическим лицам за нарушения, допущенные ими при
финансировании избирательной кампании кандидатов, при финансировании референдума;
привлекает экспертов к проведению проверок, подготовке заключений и экспертных оценок.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи КРС создаются при ЦИК России и ИКСРФ.
При иных комиссиях КРС создаются только в случаях, предусмотренных федеральными
конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской
Федерации. Следует отметить, что Закон о референдуме, Законы о выборах Президента РФ и о
выборах депутатов Государственной Думы предусматривают создание КРС только при ЦИК
России и ИКСРФ.
Положение о Контрольно-ревизионной службе при Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации утверждено Постановлением ЦИК России от 29 апреля 2003 г. N 5/38-4
<1>. Согласно п. 2.1 названного Положения руководителем КРС является заместитель
Председателя ЦИК России, заместителем руководителя КРС - член ЦИК России с правом
решающего голоса, назначаемый ЦИК России. В пункте 2.2 Положения предусмотрено, что в
состав КРС входят другие назначаемые ЦИК России члены комиссии с правом решающего голоса,
а также работники Аппарата ЦИК России, руководители и специалисты государственных и иных
органов и учреждений, в том числе МВД России, Минфина России, Минюста России, Минкультуры
России, ФСБ России, Банка России, Сбербанка России.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2003. N 4.
В соответствии с п. 1.3 Методических рекомендаций по организации деятельности
избирательных комиссий и КРС по контролю за избирательными фондами КРС при ИКСРФ
создается комиссией из членов ИКСРФ с привлечением специалистов государственных и иных
органов и учреждений на срок полномочий комиссии. Для повышения эффективности
деятельности, оперативного решения возникающих вопросов рекомендовано включать в состав
КРС руководителей и специалистов территориальных органов Банка России, МВД России,
Росфиннадзора, ФНС России, ФСБ России, Сбербанка России, Роспечати.
187
Постановлением ЦИК России от 7 апреля 2005 г. N 142/975-4 утверждены Методические
рекомендации по организации деятельности избирательных комиссий субъектов Российской
Федерации и созданных при них контрольно-ревизионных служб по проведению проверок
использования бюджетных средств, выделенных нижестоящим избирательным комиссиям,
комиссиям референдума для подготовки и проведения федеральных выборов и референдума
<1>.
-------------------------------<1> Там же. 2005. N 4.
3. В пункте 3 комментируемой статьи закреплены трудовые гарантии привлекаемых к работе
в КРС специалистов государственных и иных органов и учреждений. Данные гарантии согласуются
с нормами ТК РФ. В частности, в соответствии со ст. 170 ТК РФ (в ред. от 30 июня 2006 г.)
работодатель обязан освобождать работника от работы с сохранением за ним места работы
(должности) на время исполнения им государственных или общественных обязанностей в случаях,
если в соответствии с ТК РФ и иными федеральными законами эти обязанности должны
исполняться в рабочее время. В статьях 165 и 170 ТК РФ (в ред. от 30 июня 2006 г.)
предусмотрено, что органы и организации, в интересах которых работник исполняет
государственные или общественные обязанности (в частности, члены избирательных комиссий),
производят работнику выплаты в порядке и на условиях, которые предусмотрены ТК РФ, другими
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В силу п. 2 комментируемой статьи специалисты государственных и иных органов и
учреждений откомандировываются в распоряжение ЦИК России на срок не менее пяти месяцев, а
в распоряжение иной комиссии - на срок не менее двух месяцев.
Глава IX. ГАРАНТИИ ПРАВ ГРАЖДАН ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ
И ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ГОЛОСОВАНИЯ, ПОДСЧЕТЕ ГОЛОСОВ
ИЗБИРАТЕЛЕЙ, УЧАСТНИКОВ РЕФЕРЕНДУМА, УСТАНОВЛЕНИИ
РЕЗУЛЬТАТОВ ВЫБОРОВ, РЕФЕРЕНДУМА И ИХ ОПУБЛИКОВАНИИ
Статья 61. Помещение для голосования
Комментарий к статье 61
1. Пункт 1 комментируемой статьи обязывает глав местных администраций предоставлять в
распоряжение участковых комиссий помещения для голосования на безвозмездной основе. Если в
муниципальном образовании нет главы местной администрации и уставом муниципального
образования не определено лицо, уполномоченное осуществлять избирательные действия, то
помещение для голосования в силу ст. 83 комментируемого Закона обязано предоставлять
высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего
исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или по его
поручению иное должностное лицо.
В случаях, предусмотренных комментируемым Законом, иными федеральными законами,
такая же обязанность возлагается на командиров воинских частей, капитанов судов,
руководителей полярных станций, руководителей дипломатических представительств, консульских
учреждений Российской Федерации. Речь идет о предусмотренных комментируемым Законом,
Законом о референдуме, Законами о выборах Президента РФ и о выборах депутатов
Государственной Думы случаях образования избирательных участков, участков референдума на
территориях воинских частей, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных
станциях, образования руководителями дипломатических представительств или консульских
учреждений избирательных участков, участков референдума для граждан Российской Федерации,
находящихся за пределами территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. 19 Закона).
В ранее действовавших актах ЦИК России (см., напр., Постановление от 25 декабря 2002 г. N
167/1420-3 "О нормативах технологического оборудования, необходимого для работы
избирательных комиссий, комиссий референдума" <1>) при подборе помещений для голосования
рекомендовалось рассматривать в первую очередь следующие здания: школы, клубы, иные
общественные здания, здания государственных либо муниципальных органов. При определении
того, насколько подходит помещение, ЦИК России предписывала принимать во внимание
следующие критерии:
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2002. N 11.
размеры помещения, информация об использовании данного помещения ранее,
возможность подготовки помещения заранее, удобство размещения и подхода граждан, а также
188
подъезда транспорта, освещение, возможность доступа для инвалидов и погрузки/разгрузки
основного технологического оборудования и документации, отопление, вентиляция, общественная
и противопожарная безопасность, санитарно-гигиенические нормы, возможность установки
охранной сигнализации или обеспечения охраны помещения, присутствия медицинского
работника;
возможность размещения технологического оборудования таким образом, чтобы места
выдачи избирательных бюллетеней, бюллетеней для голосования на референдуме, кабины и
ящики для голосования, вход и выход из помещения одновременно находились в поле зрения
членов участковой избирательной комиссии, комиссии референдума, наблюдателей, других лиц,
право присутствия которых на избирательных участках, участках референдума определено
федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
2. В соответствии с подп. "б" п. 9 ст. 21 комментируемого Закона в полномочия ЦИК России
входят разработка нормативов технологического оборудования (кабины для голосования, ящики
для голосования) для участковых комиссий, утверждение этих нормативов и осуществление
контроля за их соблюдением.
Постановлением ЦИК России от 20 декабря 2006 г. N 192/1207-4 <1> утверждено, что в
соответствии с указанными нормативами количество кабин для тайного голосования должно
составлять при числе избирателей:
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2006. N 12.
до 1001 - не менее 1;
от 1001 до 2001 - не менее 2;
свыше 2000 - не менее 3.
Как определено нормативами технологического оборудования:
кабина для тайного голосования должна быть высотой не менее 150 см от уровня пола и
оборудована местом для заполнения бюллетеня (столиком, полкой, подставкой и т.п.),
расположенным ниже верхнего края кабины не менее чем на 50 см, и снабжена шариковой ручкой;
для обеспечения тайны волеизъявления избирателя, участника референдума кабина для
голосования закрывается (драпируется) со всех сторон непрозрачным материалом и имеет с
одной стороны шторки для входа и выхода из кабины;
кабина для голосования должна быть достаточно свободной для размещения в ней
избирателя (в случаях, предусмотренных законодательством о выборах, - двух избирателей) и
может состоять как из одной, так и из нескольких смежных, примыкающих друг к другу
изолированных секций (многосекционная кабина);
в случае отсутствия кабин для голосования в помещении, где проводится голосование,
устанавливаются специально оборудованные места для тайного голосования;
специально оборудованные места для тайного голосования - это столики со стенками или
перегородками, ширмы или иное аналогичное оборудование (высотой не менее 150 см от уровня
пола и не менее 50 см от места для заполнения бюллетеня до верхнего уровня).
Следует отметить, что Постановлением ЦИК России от 16 июля 2003 г. N 18/126-4 <1> был
определен примерный перечень технического оборудования, предоставляемого избирательным
комиссиям государственными органами, государственными организациями и учреждениями,
органами местного самоуправления, их должностными лицами при проведении выборов депутатов
Государственной Думы четвертого созыва. Указанный перечень Постановлением ЦИК России от
18 декабря 2003 г. N 70/612-4 <2> предписывалось использовать и при проведении выборов
Президента РФ.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2003. N 8.
<2> Там же. N 23.
3. Пункт 3 комментируемой статьи возлагает на участковую комиссию обязанность
оборудовать в помещении для голосования либо непосредственно перед этим помещением
информационный стенд, а также устанавливает перечень сведений о кандидатах, подлежащих
обязательному размещению на таком информационном стенде.
Данный перечень детализирует избирательная комиссия, организующая выборы. В качестве
примера следует отметить принятые за основу ЦИК России (Протокол заседания от 21 ноября
2006 г. N 190-5-4) Перечень и объем сведений о зарегистрированных кандидатах, размещаемых
на информационных стендах в помещениях для голосования либо непосредственно перед ними
при проведении выборов депутатов Государственной Думы пятого созыва, а также утвержденный
Постановлением ЦИК России от 11 декабря 2003 г. N 67/596-4 <1> объем информации о
зарегистрированных кандидатах на должность Президента Российской Федерации, внесенных в
избирательный бюллетень, размещаемой на информационном стенде в помещении для
189
голосования либо непосредственно перед этим помещением в соответствии с п. 3 ст. 66 Закона о
выборах Президента РФ.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2003. N 23.
4. Неснятая или непогашенная судимость далеко не всегда является основанием для
ограничения пассивного избирательного права (см. комментарий к ст. 4 Закона). Однако такая
судимость характеризует кандидата определенным образом, в силу чего в п. 4 комментируемой
статьи предусмотрено обязательное размещение сведений о судимости кандидата на
информационном стенде. Понятие "сведения о судимостях кандидата" определено в подп. 58 ст. 2
комментируемого Закона.
5. Пункт 5 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции предписывал
размещать на информационном стенде наличие у зарегистрированного кандидата гражданства
иностранного государства. Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом от 25 июля
2006 г. N 128-ФЗ, иностранное гражданство является ограничением пассивного избирательного
права (см. комментарий к ст. 4 Закона). Соответственно указанным Законом п. 5 как потерявший
практическую значимость из комментируемой статьи исключен.
6. В пункте 6 комментируемой статьи установлено, что при проведении референдума на
информационном стенде размещаются информационные материалы о вопросах референдума,
включая текст нормативного акта, вынесенного на референдум. Применительно к проведению
федерального референдума данные требования закреплены в ч. 3 ст. 69 Закона о референдуме.
7. Пункт 7 комментируемой статьи содержит запрет размещения на информационном стенде
материалов, имеющих признаки предвыборной агитации, агитации по вопросам референдума (см.
комментарий к ст. 48 Закона).
Запрет вывешивания (расклеивания, размещения) печатных агитационных материалов в
зданиях, в которых размещены помещения для голосования, и на расстоянии менее 50 м от входа
в них установлен в п. 10 ст. 54 комментируемого Закона.
8. В соответствии с п. 8 комментируемой статьи на информационном стенде должны быть
размещены образцы заполненных избирательных бюллетеней или бюллетеней для голосования
на референдуме, в которых должны быть приведены варианты их заполнения.
Образцы размещаемых на информационном стенде заполненных избирательных
бюллетеней не должны содержать фамилии кандидатов, зарегистрированных в данном
избирательном округе, наименования избирательных объединений, участвующих в данных
выборах. При голосовании по единому избирательному округу данное требование означает, что в
заполненных образцах избирательных бюллетеней не могут содержаться фамилии любых
зарегистрированных кандидатов.
9. Пункт 9 комментируемой статьи обязывает участковую комиссию размещать в помещении
для голосования увеличенную форму протокола об итогах голосования, в которую в соответствии
со ст. 68 Закона заносятся данные об итогах голосования по мере их установления. Такая форма
должна быть вывешена до начала голосования и находиться в поле зрения членов участковой
комиссии, наблюдателей на расстоянии, необходимом для восприятия содержащейся в ней
информации.
10. Согласно п. 10 комментируемой статьи в помещении для голосования должны быть
размещены стационарные ящики для голосования.
В соответствии с нормативами технологического оборудования количество стационарных
ящиков для голосования должно составлять при числе избирателей:
до 2001 - не менее 1;
свыше 2000 - не менее 2.
Нормативами технологического оборудования также определены размеры стационарных
ящиков для голосования: от 50 x 50 x 95 до 60 x 60 x 105 см, с прорезью для опускания
заполненных бюллетеней по длине 22 - 25 и ширине 0,3 - 1,0 см. Стационарные ящики для
голосования должны изготавливаться из прочного материала.
В пункте 32 ст. 68 комментируемого Закона предусмотрено, что участковые комиссии по
решению ЦИК России или на основании ее поручения по решению соответствующей ИКСРФ
используют при голосовании на выборах, референдуме вместо стационарных ящиков для
голосования технические средства подсчета голосов или комплексы для электронного
голосования. Перечень избирательных участков, участков референдума, на которых используются
такие средства и комплексы, определяется ЦИК России или по ее поручению соответствующей
ИКСРФ.
11. Пункт 11 комментируемой статьи устанавливает требование, согласно которому в поле
зрения членов участковой комиссии и наблюдателей должны одновременно находиться и места
выдачи бюллетеней, и места для тайного голосования, и ящики для голосования, и технические
средства подсчета голосов при их использовании.
190
Статья 62. Открепительное удостоверение
Комментарий к статье 62
Открепительные удостоверения используются тогда, когда избиратель, участник
референдума в день голосования не может прибыть в помещение для голосования того
избирательного участка, участка референдума, где он включен в список избирателей, но будет
находиться в пределах избирательного округа, округа референдума, где избиратель, участник
референдума обладает активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. В
этом случае такой избиратель, участник на основании полученного в соответствующей комиссии
открепительного удостоверения принимает участие в голосовании на том избирательном участке,
участке референдума, на котором он будет находиться в день голосования.
Возможность голосования на основании открепительного удостоверения предусматривается
в федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов Российской
Федерации соответственно уровню выборов, референдума. В частности, возможность
использования открепительного удостоверения предусмотрена Законом о референдуме (ст. 71),
Законом о выборах Президента РФ (ст. 68), Законом о выборах депутатов Государственной Думы
(ст. 74).
Так, при проведении выборов в федеральные органы государственной власти:
избиратель, который не будет иметь возможности прибыть в день голосования в помещение
для голосования того избирательного участка, где он включен в список избирателей, вправе
получить открепительное удостоверение в соответствующей ТИК (за 45 - 20 дней до дня
голосования) либо в УИК (за 19 и менее дней до дня голосования);
соответствующая избирательная комиссия на основании письменного заявления избирателя
с указанием причины, по которой ему требуется открепительное удостоверение, выдает его лично
избирателю либо его представителю на основании нотариально удостоверенной доверенности.
Она может быть удостоверена также администрацией стационарного лечебно-профилактического
учреждения (если избиратель находится в этом учреждении на излечении), администрацией
учреждения, где содержатся под стражей подозреваемые или обвиняемые (если избиратель
содержится в этом учреждении в качестве подозреваемого или обвиняемого);
ТИК выдает избирателю либо его представителю открепительное удостоверение на
основании сведений об избирателях, представленных в комиссию главой местной администрации
муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального
значения в соответствии с положением о Государственной системе регистрации (учета)
избирателей, участников референдума. ТИК составляет реестр выдачи открепительных
удостоверений, в котором указываются фамилия, имя, отчество, год рождения (в возрасте 18 лет дополнительно день и месяц рождения), адрес места жительства избирателя. За 20 дней до дня
голосования ТИК направляет в УИК вместе с первым экземпляром списка избирателей
заверенные выписки из реестра выдачи открепительных удостоверений, в которых указываются
сведения о получивших открепительные удостоверения избирателях, зарегистрированных на
территориях соответствующих избирательных участков. На основании таких выписок УИК вносят
соответствующие отметки в списки избирателей, исключая избирателя из этого списка;
о получении открепительного удостоверения избиратель либо его представитель
расписывается в реестре выдачи открепительных удостоверений (в ТИК) либо в списке
избирателей (в УИК), указав серию и номер своего паспорта или документа, заменяющего паспорт
гражданина. При этом избиратель исключается из списка избирателей соответствующего участка
на данных выборах и не учитывается при подсчете числа зарегистрированных избирателей при
составлении протокола УИК;
открепительное удостоверение считается действительным, если в него внесены фамилия,
имя, отчество избирателя и номер избирательного участка, где избиратель включен в список
избирателей по месту жительства, а также если на этом открепительном удостоверении стоят
печать ТИК или УИК и подпись члена ТИК или УИК, выдавшего открепительное удостоверение (на
выборах Президента РФ - две печати ТИК или УИК и две подписи члена ТИК или УИК, выдавшего
открепительное удостоверение, при этом одна печать и одна подпись должны стоять на отрывном
талоне);
по предъявлении открепительного удостоверения в день голосования избиратель должен
быть включен в список избирателей на любом избирательном участке, при этом открепительное
удостоверение у него изымается (при проведении голосования на общих выборах Президента РФ
у избирателя, предъявившего открепительное удостоверение, изымается отрывной талон, а в
случае проведения повторного голосования открепительное удостоверение). Избиратель, получая
на основании открепительного удостоверения избирательный бюллетень, указывает в списке
избирателей адрес своего места жительства;
191
в день голосования до наступления времени голосования неиспользованные
открепительные удостоверения погашаются. Соответствующая ТИК или УИК составляет акт о
погашении неиспользованных удостоверений с указанием их количества (если Президент РФ был
избран в результате общих выборов либо общие выборы Президента РФ были признаны
несостоявшимися или недействительными, неиспользованные открепительные удостоверения
вместе с отрывными талонами погашаются избирательной комиссией на третий день после
официального опубликования результатов общих выборов Президента РФ; в случае проведения
повторного голосования неиспользованные отрывные талоны открепительных удостоверений,
выданных избирателям в период со дня назначения ЦИК России повторного голосования до дня,
предшествующего дню повторного голосования, погашаются; в день повторного голосования до
наступления времени голосования неиспользованные открепительные удостоверения вместе с
отрывными талонами погашаются; соответствующая ТИК или УИК составляет акты о погашении
неиспользованных отрывных талонов и открепительных удостоверений с указанием числа таких
талонов и удостоверений).
В соответствии с комментируемой статьей организующая выборы, референдум комиссия не
позднее чем за 60 дней до дня голосования утверждает форму открепительного удостоверения,
порядок его изготовления и использования, количество открепительных удостоверений,
используемых при проведении выборов, референдума, а также требования, предъявляемые к
передаче открепительных удостоверений вышестоящими комиссиями нижестоящим комиссиям.
Открепительные удостоверения являются документами строгой отчетности.
В качестве примера следует привести Постановление ЦИК России от 24 декабря 2003 г. N
72/622-4 "Об открепительном удостоверении для голосования на выборах Президента Российской
Федерации" <1>, которым:
-------------------------------<1> СПС.
утверждена форма открепительного удостоверения для голосования на выборах Президента
РФ 14 марта 2004 г.;
установлено,
что
бланки
открепительных
удостоверений
изготавливаются
в
централизованном порядке ЦИК России на офсетной бумаге плотностью 65 - 80 г/кв. м формата
А5 (148 x 210 мм), красочностью 3 + 0 с учетом сквозной нумерации для всей территории
Российской Федерации;
определено, что степень защиты открепительного удостоверения для голосования на
выборах Президента РФ включает нерегулярную тангирную сетку с государственной символикой
России, гильоширные элементы, микрошрифт;
утверждена форма Реестра выдачи открепительных удостоверений для голосования на
выборах Президента РФ;
утверждены Разъяснения о порядке учета и выдачи открепительных удостоверений для
голосования на выборах Президента РФ.
Постановлением ЦИК России от 24 декабря 2003 г. N 72/623-4 "О числе и об изготовлении
открепительных удостоверений для голосования на выборах Президента Российской Федерации"
<1> предписано изготовить открепительные удостоверения для голосования на выборах
Президента РФ в количестве 2,5 млн. экземпляров.
-------------------------------<1> СПС.
Статья 63. Бюллетень
Комментарий к статье 63
1. В пункте 1 комментируемой статьи установлено, что избиратель, участник референдума
для участия в голосовании на выборах, референдуме получает бюллетень (речь идет как об
избирательном бюллетене, так и о бюллетене для голосования на референдуме, см. комментарий
к ст. 2 Закона, подп. 6). Соответственно бюллетень представляет собой первичный документ
выборов, референдума, содержащий юридически значимую информацию о волеизъявлении
избирателя, участника референдума.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи бюллетени изготавливаются исключительно по
распоряжению соответствующей комиссии.
При проведении федерального референдума, выборов в федеральные органы
государственной власти бюллетени изготавливаются по поручению ЦИК России по заказу ИКСРФ
в полиграфических организациях в два этапа: 1) для обеспечения досрочного голосования, в том
числе за пределами территории Российской Федерации, - не позднее чем за 20 дней до дня
голосования; 2) для обеспечения голосования в день голосования - не позднее чем за 10 дней до
192
дня голосования (ч. 6 ст. 70 Закона о референдуме, п. 9 ст. 67 Закона о выборах Президента РФ (в
ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 9 ст. 73 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Нумерация бюллетеней не допускается (в целях обеспечения тайны голосования).
Число изготовленных бюллетеней не должно более чем на 1,5% превышать число
зарегистрированных избирателей, участников референдума. При проведении федерального
референдума, согласно ч. 1 ст. 70 Закона о референдуме, количество бюллетеней не должно
превышать более чем на 0,5% число зарегистрированных участников референдума.
3, 3.1. Пункт 3 комментируемой статьи приводит требования к защите бланков
избирательных бюллетеней от подделки при их изготовлении на выборах в федеральные органы
государственной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а п. 3.1
статьи - на выборах в ОМСУ. На выборах в представительный орган муниципального образования,
проводимых по избирательным округам, численность избирателей в которых не превышает 5 тыс.,
принятие мер по защите бланков избирательных бюллетеней от подделки необязательно.
В качестве примера следует отметить, что Постановлением ЦИК России от 28 ноября 2003 г.
N 61/566-4 <1>, утвердившим форму избирательного бюллетеня для голосования на выборах
Президента РФ, установлены следующие степени защищенности: специальная краска светлозеленого цвета, микрошрифт и защитная сетка.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2003. N 22.
4. При проведении федерального референдума в соответствии с ч. 1 ст. 70 Закона о
референдуме порядок изготовления и доставки бюллетеней, а также порядок осуществления
контроля за их изготовлением и доставкой утверждается ЦИК России не позднее чем за 50 дней
до дня голосования; форма и текст бюллетеня на русском языке, а также количество бюллетеней
утверждаются ЦИК России не позднее чем за 28 дней до дня голосования. При проведении
выборов в федеральные органы государственной власти порядок изготовления и доставки
избирательных бюллетеней, а также порядок осуществления контроля за их изготовлением и
доставкой утверждаются ЦИК России не позднее чем за 32 дня до дня голосования; форму и текст
избирательного бюллетеня на русском языке утверждает ЦИК России не позднее чем за 24 дня до
дня голосования (п. 1, 2 ст. 67 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 1 и 3
ст. 73 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
5 - 5.2. В пункте 5 комментируемой статьи говорится о том, что при проведении голосования
за кандидатов фамилии зарегистрированных кандидатов должны быть размещены в алфавитном
порядке. В пунктах 5 - 5.2 статьи определен перечень сведений, подлежащих обязательному
указанию в избирательном бюллетене о каждом из зарегистрированных кандидатов.
6. Согласно п. 6 комментируемой статьи при проведении голосования за списки кандидатов
сведения об избирательных объединениях размещаются в избирательном бюллетене в порядке,
определяемом жеребьевкой. Следует упомянуть, что ЦИК России принят за основу (Протокол
заседания ЦИК России от 21 ноября 2006 г. N 190-4-4) Порядок проведения жеребьевки для
размещения наименований и эмблем политических партий, зарегистрировавших федеральные
списки кандидатов, в избирательном бюллетене для голосования на выборах депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва <1>.
-------------------------------<1> СПС.
7. Неснятая или непогашенная судимость далеко не всегда является основанием для
ограничения пассивного избирательного права (см. комментарий к ст. 4 Закона). Однако такая
судимость характеризует кандидата определенным образом, в силу чего в п. 7 комментируемой
статьи предусмотрено обязательное указание в избирательном бюллетене сведений о судимости
кандидата. Понятие "сведения о судимостях кандидата" определено в подп. 58 ст. 2
комментируемого Закона.
8, 8.1. Пункт 8 комментируемой статьи предписывает размещать в избирательном
бюллетене справа от сведений о каждом зарегистрированном кандидате, от наименования
каждого избирательного объединения пустой квадрат. Путем нанесения избирателем в бюллетене
любого знака в квадрате (квадратах), относящемся (относящихся) к кандидату (кандидатам) или
списку кандидатов, в пользу которого (которых) сделан выбор, согласно п. 7 ст. 64
комментируемого Закона и проводится голосование.
В случае голосования по одной кандидатуре (согласно п. 35 ст. 38 комментируемого Закона
это возможно при повторном голосовании в одномандатном или едином избирательном округе, а
также (если это предусмотрено законом субъекта Российской Федерации) на выборах депутатов
представительных органов муниципальных образований) вариантов волеизъявления голосующего
избирателя всего два: "За" и "Против", что и учтено в п. 8.1 комментируемой статьи при
установлении требований к форме избирательного бюллетеня.
193
9. В пункте 9 комментируемой статьи содержатся требования к форме бюллетеня для
голосования на референдуме. Данные требования к форме бюллетеня для голосования на
федеральном референдуме в ч. 2 и 3 ст. 70 Закона о референдуме сформулированы несколько
иначе:
в бюллетене воспроизводится текст вопроса (вопросов) референдума и указываются
варианты волеизъявления участника референдума словами "За" или "Против", справа от которых
помещаются пустые квадраты. Если на референдум выносятся альтернативные вопросы, в
бюллетене справа от каждого варианта вопроса помещается пустой квадрат;
при вынесении на референдум нескольких вопросов они включаются в один бюллетень,
последовательно нумеруются и отделяются друг от друга горизонтальными линиями либо для
каждого вопроса референдума бюллетень изготавливается отдельно.
10. В соответствии с ч. 1 ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской
Федерации на всей ее территории является русский язык. В пункте 3 ч. 1 ст. 3 Федерального
закона от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации" <1>
определено, что государственный язык Российской Федерации подлежит обязательному
использованию при подготовке и проведении выборов и референдумов.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2199.
В отношении языка подготовки и проведения выборов и референдумов в Российской
Федерации в ст. 14 Закона РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской
Федерации" (в ред. от 24 июля 1998 г.) <1> установлено следующее:
-------------------------------<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740; СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3804.
при подготовке и проведении выборов и референдумов в Российской Федерации
используется государственный язык Российской Федерации, вместе с тем республики наряду с
государственным языком Российской Федерации вправе использовать государственные языки
республик и языки народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания;
иные субъекты Российской Федерации наряду с государственным языком Российской Федерации
вправе использовать также языки народов Российской Федерации на территориях их компактного
проживания;
избирательные бюллетени, бюллетени для голосования на референдуме печатаются на
государственном языке Российской Федерации. По решению соответствующей избирательной
комиссии, комиссии референдума бюллетени печатаются на государственном языке Российской
Федерации и на государственном языке соответствующей республики, а в необходимых случаях
также на языках народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания. Если
для избирательного участка, участка референдума бюллетени печатаются на двух и более языках,
текст на государственном языке Российской Федерации должен помещаться в каждом
избирательном бюллетене, бюллетене для голосования на референдуме. Протоколы итогов
голосования, результатов выборов и референдумов оформляются на государственном языке
Российской Федерации, а при необходимости также на языках народов Российской Федерации на
территориях их компактного проживания.
При проведении федерального референдума, выборов в федеральные органы
государственной власти решение об изготовлении бюллетеней на русском языке и на
государственном языке соответствующей республики, а в необходимых случаях также на языках
народов Российской Федерации на территориях их компактного проживания принимается ИКСРФ.
Если для участка референдума, избирательного участка бюллетени печатаются на двух или более
языках, текст на этих языках помещается в каждом бюллетене. Текст бюллетеня в этом случае
утверждается ИКСРФ не позднее чем за 22 дня до дня голосования (ч. 5 ст. 70 Закона о
референдуме, п. 8 ст. 67 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 8 ст. 73
Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
11. Пункт 11 комментируемой статьи устанавливает порядок передачи полиграфической
организацией изготовленных бюллетеней комиссии, разместившей заказ на их изготовление.
При передаче полиграфической организацией изготовленных бюллетеней для голосования
на федеральном референдуме, а также уничтожении выбракованных и лишних бюллетеней,
согласно ч. 7 ст. 70 Закона о референдуме, соответствующие акты вправе подписать любой член
комиссии референдума, разместившей заказ на изготовление бюллетеней, уполномоченный
представитель инициативной группы по проведению референдума.
12. В пункте 12 комментируемой статьи приводятся порядок передачи комиссией,
разместившей заказ на изготовление бюллетеней, бюллетеней непосредственно нижестоящим
комиссиям, а также непосредственно нижестоящими комиссиями нижестоящим комиссиям,
включая участковые.
194
При проведении федерального референдума, согласно ч. 8 ст. 70 Закона о референдуме,
ТИК получают от ИКСРФ бюллетени в срок, установленный ЦИК России; в ТИК передается весь
тираж бюллетеней, изготовленный для соответствующего субъекта Российской Федерации. При
проведении выборов в федеральные органы государственной власти избирательные бюллетени в
ТИК передаются в сроки, определенные ЦИК России; вышестоящие избирательные комиссии
передают ТИК на основании своего решения о распределении избирательных бюллетеней по ТИК
весь их тираж, полученный ими от полиграфических организаций (п. 11 ст. 67 Закона о выборах
Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 11 ст. 73 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы).
13. Пункт 13 комментируемой статьи устанавливает порядок передачи бюллетеней
участковым комиссиям.
Согласно ст. 70 Закона о референдуме при проведении федерального референдума
участковые комиссии получают от территориальных комиссий бюллетени не позднее чем в день,
предшествующий дню голосования (ч. 9). По каждому участку референдума количество
бюллетеней не может превышать более чем на 0,5% (но не менее чем на два бюллетеня) число
зарегистрированных на данном участке референдума участников референдума (ч. 10). На участке
референдума, на котором ожидается значительное число участников референдума, имеющих
открепительные удостоверения, количество бюллетеней может быть увеличено решением ИКСРФ.
При проведении выборов в федеральные органы государственной власти на основании
решения ТИК о распределении избирательных бюллетеней УИК получают от ТИК избирательные
бюллетени не позднее чем за один день до дня голосования (досрочного голосования). По
каждому избирательному участку количество избирательных бюллетеней, передаваемых в УИК,
не может превышать более чем на 0,5% (но не менее чем на два бюллетеня) число избирателей,
зарегистрированных на данном избирательном участке, и не может составлять менее 70% от
числа избирателей, включенных в их список на избирательном участке на день передачи
избирательных бюллетеней. На избирательном участке, на котором ожидается большое число
избирателей, имеющих открепительные удостоверения, количество бюллетеней по решению
ИКСРФ может быть увеличено. В УИК, сформированные на избирательных участках,
образованных за пределами территории Российской Федерации, либо в ТИК, образованные для
руководства этими УИК, избирательные бюллетени могут передаваться непосредственно
избирательной комиссией, разместившей заказ на их изготовление, в порядке, установленном ЦИК
России, и в количестве, определяемом исходя из данных учета (регистрации) избирателей,
участников референдума. При передаче избирательных бюллетеней в УИК их поштучно
пересчитывают и выбраковывают, при этом выбракованные избирательные бюллетени (при их
выявлении) уничтожаются членами территориальной избирательной комиссии, о чем составляется
акт (п. 11 ст. 67 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 12 ст. 73 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы).
14. В пункте 14 комментируемой статьи предусмотрено право кандидатов, фамилии которых
внесены в избирательный бюллетень (за исключением кандидатов, фамилии которых указаны в
составе списка кандидатов), представителей этих кандидатов, представителей избирательных
объединений, наименования которых указаны в избирательном бюллетене, инициативной группы
по проведению референдума, иных групп его участников присутствовать при передаче
бюллетеней вышестоящей комиссией нижестоящей, их выбраковке и уничтожении, а также
подписывать акты, составляемые при передаче бюллетеней, а также при их выбраковке и
уничтожении (если таковые производятся).
Кроме того, соответствующие комиссии обязаны оповестить указанных лиц о месте и
времени передачи бюллетеней, а также предоставить возможность каждому кандидату или не
менее чем одному его представителю, не менее чем одному представителю избирательного
объединения, не менее чем одному представителю инициативной группы по проведению
референдума, иной группы его участников присутствовать при передаче бюллетеней.
15. В соответствии с п. 15 комментируемой статьи ответственность за передачу и
сохранность бюллетеней возлагается на председателей комиссий, осуществляющих как передачу,
так и получение и хранение бюллетеней. В этой связи особое значение приобретают акты,
составляемые при передаче, а также при уничтожении выбракованных и лишних бюллетеней.
16. В целях исключения возможности манипулирования бюллетенями при голосовании в п.
16 комментируемой статьи установлено, что на лицевой стороне всех бюллетеней, полученных
участковой комиссией, в правом верхнем углу ставятся подписи двух членов участковой комиссии,
которые заверяются печатью участковой комиссии.
Не заверенные участковой комиссией бюллетени признаются бюллетенями неустановленной
формы, которые в соответствии с п. 11 ст. 68 комментируемого Закона отделяются при сортировке
бюллетеней и при подсчете голосов не учитываются.
17. Пункт 17 комментируемой статьи определяет последствия ситуации, когда кандидат
выбывает из списка кандидатов, регистрация кандидата, списка кандидатов отменяется или
195
аннулируется после изготовления бюллетеней: в этом случае ТИК, ОИК, УИК (в зависимости от
того, в какой комиссии находятся изготовленные бюллетени) вычеркивают в бюллетенях сведения
о таких кандидатах, об избирательных объединениях, зарегистрировавших списки кандидатов,
однако только на основании соответствующего указания комиссии, зарегистрировавшей
кандидата, список кандидатов.
В аналогичном порядке (т.е. по решению комиссии, зарегистрировавшей кандидата, список
кандидатов, членами ТИК, ОИК, УИК) в изготовленный бюллетень вносятся изменения в части
сведений о кандидате, об избирательном объединении (от руки либо с использованием
технических средств).
18. В пункте 18 комментируемой статьи предусмотрено право комиссии, зарегистрировавшей
кандидата, список кандидатов, принять решение о внесении изменений в изготовленные
бюллетени данных о кандидате, списке кандидатов, зарегистрированных менее чем за десять
дней до дня голосования, о зарегистрированном кандидате, которому передано место при
проведении повторного голосования взамен выбывшего после изготовления бюллетеней (от руки
либо с использованием технических средств).
19. Пункт 19 комментируемой статьи допускает изготовление избирательной документации,
документации референдума, включая бюллетени, непосредственно участковой комиссией в
исключительных случаях на избирательных участках, участках референдума, образованных в
отдаленных и труднодоступных местностях, на судах, находящихся в день голосования в
плавании, на полярных станциях, за пределами территории Российской Федерации.
При проведении федерального референдума, выборов в федеральные органы
государственной власти решение об изготовлении документации референдума, избирательной
документации с указанием необходимого тиража и срока изготовления бюллетеней принимается
участковой комиссией по согласованию с соответствующей ТИК либо с ЦИК России (ч. 14 ст. 70
Закона о референдуме, п. 17 ст. 67 Закона о выборах Президента РФ, ч. 16 ст. 73 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы).
20. В пункте 20 комментируемой статьи предусмотрена процедура погашения не
использованных на момент окончания времени голосования бюллетеней.
В соответствии с п. 3 ст. 68 Закона после окончания времени голосования члены участковой
комиссии с правом решающего голоса подсчитывают и погашают, отрезая левый нижний угол,
неиспользованные бюллетени, затем оглашают и вносят число погашенных неиспользованных
бюллетеней, а также бюллетеней, испорченных избирателями, участниками референдума при
проведении голосования, в строку 7 протокола об итогах голосования и его увеличенной формы,
находящейся в помещении для голосования. При использовании технических средств подсчета
голосов полученные данные после их оглашения вносятся в строку 7 увеличенной формы
протокола об итогах голосования.
В иных комиссиях, т.е. ТИК, ОИК, при погашении неиспользованных бюллетеней
составляется акт, в котором указывается число погашенных бюллетеней. При их погашении
вправе присутствовать лица, указанные в п. 3 ст. 30 комментируемого Закона, т.е. члены
вышестоящих комиссий и работники их аппаратов, кандидат, зарегистрированный данной либо
вышестоящей комиссией, или его доверенное лицо, уполномоченный представитель или
доверенное лицо избирательного объединения, список кандидатов которого зарегистрирован
данной либо вышестоящей комиссией, или кандидат из указанного списка, член или
уполномоченный представитель инициативной группы по проведению референдума, а также
наблюдатели, иностранные (международные) наблюдатели.
Погашенные бюллетени хранятся секретарем комиссии вместе с другой документацией
комиссии.
21. Электронный бюллетень - это бюллетень, подготовленный программно-техническими
средствами в электронном виде, применяемый при проведении электронного голосования (см.
комментарий к ст. 2 Закона, подп. 63). В соответствии с п. 15 ст. 64 Закона решение о проведении
электронного голосования принимается ЦИК России или по ее поручению соответствующей
ИКСРФ. Порядок электронного голосования, подсчета голосов избирателей, участников
референдума и установления итогов голосования на избирательном участке, участке
референдума, форма протокола участковой комиссии об итогах голосования, а также особенности
установления вышестоящими комиссиями итогов голосования и определения результатов
выборов, референдума с учетом итогов электронного голосования устанавливаются ЦИК России.
Статья 64. Порядок голосования
Комментарий к статье 64
196
1. Время начала и окончания голосования на выборах, референдуме устанавливается
федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской
Федерации соответственно уровню выборов, референдума.
При проведении федерального референдума, выборов в федеральные органы
государственной власти голосование проводится с 8 до 20 часов по местному времени (ч. 1 ст. 74
Закона о референдуме, п. 1 ст. 69 Закона о выборах Президента РФ, ч. 1 ст. 75 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы). На избирательных участках, участках референдума,
образованных в воинских частях, в труднодоступных или отдаленных местностях, на судах,
находящихся в плавании, на полярных станциях, участковая комиссия может объявить
голосование законченным раньше указанного времени, если проголосовали все избиратели,
включенные в список избирателей, все участники референдума, включенные в список участников
референдума (ч. 3 ст. 74 Закона о референдуме, п. 3 ст. 69 Закона о выборах Президента РФ, ч. 3
ст. 75 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Федеральному
законодателю,
законодателю
субъекта
Российской
Федерации
соответственно уровню выборов, референдума предоставлена возможность предусмотреть, что,
если при проведении выборов в органы государственной власти, референдума субъекта
Российской Федерации на территории избирательного участка, участка референдума расположено
место жительства избирателей, участников референдума, рабочее время которых совпадает с
временем голосования (при работе на предприятиях с непрерывным циклом работы или вахтовым
методом), по решению ИКСРФ время начала голосования на этом избирательном участке, участке
референдума может быть перенесено на более раннее время, но не более чем на два часа. В
частности, такая возможность предусмотрена в п. 1 ст. 69 Закона о выборах Президента РФ (в ред.
от 21 июля 2005 г.), ч. 1 ст. 75 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
В случае совмещения дня голосования на выборах в органы государственной власти
субъекта Российской Федерации, ОМСУ, на региональном референдуме, местном референдуме с
днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, Палату
Представителей Парламента Союзного государства, на федеральном референдуме (а
действующая редакция комментируемого Закона предусматривает единый день голосования на
выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ, см.
комментарии к ст. 8 и 10 Закона) время начала и окончания голосования определяется в
соответствии с федеральным законом.
2. В пункте 2 комментируемой статьи установлены обязанность ТИК и УИК оповестить
избирателей, участников референдума о времени и месте голосования, а также порядок
исполнения данной обязанности.
При проведении федерального референдума в соответствии с ч. 2 ст. 74 Закона о
референдуме о времени и месте голосования ТИК и УКР обязаны оповестить избирателей,
участников референдума не позднее чем за 20 дней до дня голосования через СМИ или иным
способом, а при досрочном и повторном голосовании - в порядке и сроки, которые предусмотрены
законом, но не позднее чем за пять дней до дня голосования. При проведении выборов в
федеральные органы государственной власти о дне, времени и месте голосования ТИК и УИК
обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня голосования через СМИ или
иным способом, а при досрочном голосовании - не позднее чем за пять дней до дня досрочного
голосования (п. 2 ст. 69 Закона о выборах Президента РФ, ч. 2 ст. 75 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы). Согласно п. 2 ст. 77 Закона о выборах Президента РФ сообщение о
проведении повторного голосования публикуется в СМИ не позднее чем через два дня со дня
принятия соответствующего решения ЦИК России.
3. Исходя из нормы п. 3 комментируемой статьи в день голосования до начала времени
голосования председатель участковой комиссии обязан предъявить к осмотру членам участковой
комиссии, присутствующим избирателям, участникам референдума, лицам, которые в
соответствии с п. 3 ст. 30 комментируемого Закона имеют право присутствовать при голосовании,
пустые переносные и стационарные ящики для голосования (соответствующие отсеки
технического средства подсчета голосов - при его использовании), которые затем опечатываются
печатью участковой избирательной комиссии (пломбируются). Председатель участковой комиссии
предъявляет указанным лицам также опечатанные переносные ящики для голосования с
бюллетенями, заполненными досрочно проголосовавшими избирателями, если таковые имеются
(см. комментарий к ст. 65 Закона).
4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает, что каждый избиратель, участник
референдума голосует лично. Голосование за других избирателей, участников референдума
запрещено. Изъятием из данных требований является предусмотренный в ч. 10 комментируемой
статьи случай, когда избиратель, участник референдума, не имеющий возможности
самостоятельно заполнить бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого
избирателя, участника референдума.
197
5, 6. В пунктах 5 и 6 комментируемой статьи содержится порядок выдачи бюллетеней
избирателям, участникам референдума. До этого члены участковой комиссии с правом
решающего голоса получают от председателя участковой комиссии бюллетени для выдачи
избирателям, участникам референдума и расписываются в их получении (в частности, это прямо
предусмотрено в ч. 5 ст. 74 Закона о референдуме, п. 5 ст. 69 Закона о выборах Президента РФ, ч.
5 ст. 75 Закона о выборах депутатов Государственной Думы). Член участковой комиссии,
выдавший избирателю, участнику референдума бюллетень (бюллетени), согласно п. 6
комментируемой статьи также расписывается в соответствующей графе списка избирателей,
участников референдума. Каждый избиратель, участник референдума имеет право получить один
бюллетень, а при голосовании одновременно по нескольким бюллетеням - равное их количество.
Перед выдачей бюллетеня член участковой комиссии обязан удостовериться в том, что
избирателю, участнику референдума не было выдано открепительное удостоверение, он не
проголосовал досрочно, письменное заявление (устное обращение) избирателя, участника
референдума о предоставлении ему возможности проголосовать вне помещения для голосования
не зарегистрировано в реестре и к нему не направлены члены участковой комиссии для
проведения голосования вне помещения для голосования. Данная обязанность предусмотрена в ч.
6 ст. 74 Закона о референдуме, п. 6 ст. 69 Закона о выборах Президента РФ, ч. 6 ст. 75 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы.
7. Пункт 7 комментируемой статьи определяет способ, посредством которого проводится
голосование: путем нанесения в бюллетене любого знака в квадрате (квадратах), относящемся
(относящихся) к кандидату (кандидатам) или списку кандидатов, в пользу которого (которых)
сделан выбор, либо к тому из вариантов волеизъявления, в отношении которого сделан выбор.
Бюллетени, которые не содержат отметок в квадратах, расположенных напротив фамилий
кандидатов, наименований избирательных объединений, в квадратах, относящихся к позициям
"Да" и "Нет" ("За" и "Против"), или в которых число отметок в указанных квадратах превышает
число отметок, установленное законом, в соответствии с п. 17 ст. 68 комментируемого Закона
считаются недействительными.
8. Положение п. 8 комментируемой статьи направлено на обеспечение тайны голосования:
избиратель, участник референдума заполняет бюллетень в кабине, ином специально
оборудованном месте для тайного голосования, к которым относятся настольные уголки, столики
со стенками или перегородками, ширмы или иное аналогичное оборудование (см. комментарий к
ст. 61 Закона).
В качестве единственного исключения из запрета присутствия при заполнении избирателем,
участником референдума бюллетеня других лиц в ч. 10 комментируемой статьи предусмотрено,
что избиратель, участник референдума, не имеющий возможности самостоятельно заполнить
бюллетень, вправе воспользоваться для этого помощью другого избирателя, участника
референдума.
9. В пункте 9 комментируемой статьи предусмотрена процедура выдачи нового бюллетеня
избирателю, участнику референдума, который считает, что при заполнении бюллетеня допустил
ошибку.
10. Пункт 10 комментируемой статьи предоставляет право избирателю, участнику
референдума, не имеющему возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня
или заполнить бюллетень, воспользоваться для этого помощью другого избирателя, участника
референдума. При этом запрещено оказание помощи в этом случае членом комиссии,
зарегистрированным кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения,
членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума,
доверенным лицом кандидата, избирательного объединения, наблюдателем.
Оказание помощи избирателю, участнику референдума, не имеющему возможности
самостоятельно заполнить бюллетень, не является нарушением требований п. 4 и 8
комментируемой статьи.
11. В соответствии с п. 11 комментируемой статьи избиратели, участники референдума
опускают заполненные бюллетени в опечатанные (опломбированные) ящики для голосования
либо в технические средства подсчета голосов при их использовании.
12. Положения п. 12 комментируемой статьи направлены на обеспечение порядка в
помещении для голосования председателем участковой комиссии. Его распоряжения, отданные в
пределах его компетенции, обязательны для всех присутствующих в помещении для голосования.
В отсутствие председателя участковой комиссии его полномочия исполняет его заместитель, а в
отсутствие заместителя - секретарь или иной член участковой комиссии с правом решающего
голоса, уполномоченный ею. Данные положения предусмотрены в ч. 13 ст. 74 Закона о
референдуме, п. 13 ст. 69 Закона о выборах Президента РФ, ч. 13 ст. 75 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы.
Об ответственности за нарушения законодательства о выборах и референдумах см.
комментарий к ст. 79 Закона.
198
13. Пунктом 13 комментируемой статьи запрещены действия, направленные на обеспечение
доставки избирателей, участников референдума для участия в голосовании. Данный запрет
распространяется на зарегистрированных кандидатов, избирательные объединения, доверенных
лиц и уполномоченных представителей избирательных объединений, доверенных лиц
зарегистрированных кандидатов, членов и уполномоченных представителей инициативной группы
по проведению референдума, а также на организации, находящиеся в зависимости от указанных
лиц.
14. В соответствии с п. 14 комментируемой статьи законодателю субъекта Российской
Федерации предоставлена возможность своим законом предусмотреть возможность голосования
избирателей, участников референдума по почте. Впредь до урегулирования вопроса
федеральным законом действует Временный порядок голосования по почте при проведении
выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного
самоуправления, референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, утв.
Постановлением ЦИК России от 7 августа 2003 г. N 20/144-4 (в ред. от 27 сентября 2006 г.) <1>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2003. N 9; 2006. N 9.
15. Пункт 15 комментируемой статьи предусматривает возможность электронного
голосования при проведении выборов, референдума вместо голосования с использованием
бюллетеней, изготовленных на бумажном носителе. Однако пока такая возможность может быть
реализована лишь на ограниченном числе участков.
Постановлением ЦИК России от 14 июля 2006 г. N 181/1148-4 утверждена Инструкция о
порядке электронного голосования, подсчета голосов избирателей, участников референдума,
установления итогов голосования на избирательном участке, участке референдума и определения
результатов выборов, референдума вышестоящими комиссиями <1>. Постановлением ЦИК
России от 14 июля 2006 г. N 181/1149-4 утверждена форма протокола участковой комиссии об
итогах электронного голосования на выборах, референдуме <2>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2006. N 7.
<2> Там же.
Согласно п. 1.2 указанной Инструкции решения об электронном голосовании, о перечне
избирательных участков, участков референдума, на которых используются комплексы для
электронного голосования, принимаются ЦИК России или по ее поручению соответствующей
ИКСРФ не позднее чем за 45 дней до дня голосования и публикуются соответствующей комиссией
в соответствующем порядке в государственных или муниципальных периодических печатных
изданиях либо доводятся до сведения избирателей, участников референдума иным путем, а также
передаются в иные СМИ.
Статья 65. Порядок досрочного голосования
Комментарий к статье 65
1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи установленный в п. 2 - 9 статьи порядок
досрочного голосования не применяется на выборах в федеральные органы государственной
власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, на федеральном
референдуме. Проведение досрочного голосования в таких случаях регламентировано
положениями п. 10 комментируемой статьи.
2, 3. Согласно п. 2 комментируемой статьи досрочное голосование заменяется при
проведении регионального референдума, выборов в ОМСУ, местного референдума, если законом
субъекта Российской Федерации не предусмотрено голосование по открепительным
удостоверениям.
Избирателю, участнику референдума возможность проголосовать досрочно предоставляется
по уважительной причине (в частности, в качестве таковых указаны отпуск, командировка, режим
трудовой и учебной деятельности, выполнение государственных и общественных обязанностей,
состояние здоровья), по которой он в день голосования будет отсутствовать по месту своего
жительства и не сможет прибыть в помещение для голосования на избирательном участке,
участке референдума, на котором он включен в список избирателей, участников референдума.
Причина досрочного голосования должна быть указана в заявлении, подаваемом в
соответствующую комиссию и приобщаемом к списку досрочно проголосовавших избирателей,
участников референдума. Комиссия вправе проверить указанную в таком заявлении причину
досрочного голосования и в случае ее неподтверждения обязана отказать в выдаче бюллетеня.
199
Досрочное голосование проводится в помещении соответствующей комиссии в зависимости
от времени, остающегося до дня голосования: за 15 - 4 дня до дня голосования - в помещении
ТИК, ОИК, ИКМО; не ранее чем за 3 дня до дня голосования - в помещении УИК, УКР. Комиссия
обязана при этом обеспечить тайну голосования, исключить возможность искажения
волеизъявления избирателя, участника референдума, обеспечить сохранность бюллетеня и учет
голоса избирателя, участника референдума при установлении итогов голосования.
В пункте 3 комментируемой статьи предусмотрены особенности проведения досрочного
голосования в помещении ТИК, ОИК, ИКМО: на лицевой стороне бюллетеня в правом верхнем
углу ставятся подписи двух членов этой комиссии, которые заверяются ее печатью; комиссия
составляет список досрочно проголосовавших избирателей, участников референдума и передает
его для продолжения в нижестоящую комиссию. Форма данного списка приводилась в приложении
1 к Методическим рекомендациям о порядке организации голосования и подсчета голосов
избирателей УИК.
4, 5. Положения п. 4 и 5 комментируемой статьи регламентируют процедуру хранения
бюллетеня, заполненного проголосовавшим досрочно избирателем, до дня голосования:
бюллетень вкладывается избирателем, участником референдума в конверт, который
заклеивается. На месте склейки на конверте ставятся подписи двух членов комиссии с правом
решающего голоса (при этом вправе дополнительно поставить подписи члены комиссии с правом
совещательного голоса, наблюдатели), которые заверяются печатью комиссии, а также подписью
избирателя, участника референдума, проголосовавших досрочно;
запечатанный конверт с бюллетенем хранится у секретаря ТИК, ОИК или ИКМО, затем
передается на хранение в УИК, УКР, где хранится до дня голосования.
6 - 9. В пунктах 6 - 9 комментируемой статьи установлен порядок действий, совершаемых с
бюллетенями, заполненными проголосовавшими досрочно избирателями, участниками
референдума, в день голосования:
после официального открытия помещения для голосования (после подготовки и включения в
режим голосования технических средств подсчета голосов при их использовании) председатель
участковой комиссии перед началом голосования в присутствии членов участковой комиссии и
лиц, которые в соответствии с п. 3 ст. 30 комментируемого Закона имеют право присутствовать
при голосовании, обязан сообщить об общем количестве избирателей, участников референдума,
проголосовавших досрочно, в том числе в помещении ТИК, ОИК, ИКМО, предъявить для
визуального ознакомления запечатанные конверты с бюллетенями и список избирателей,
участников референдума, проголосовавших досрочно, а после этого вскрыть поочередно каждый
конверт, соблюдая тайну волеизъявления избирателя, участника референдума;
если число досрочно проголосовавших избирателей, участников референдума составит
более 1% от числа этих лиц, внесенных в список избирателей, участников референдума, но не
менее десяти избирателей, участников референдума, то на оборотной стороне извлеченных из
конвертов бюллетеней проставляется печать участковой комиссии;
после этого председатель участковой комиссии, соблюдая тайну волеизъявления
избирателя, участника референдума, обязан опустить бюллетени в стационарный ящик для
голосования (в техническое средство подсчета голосов при его использовании);
если на месте склейки конверта отсутствуют подписи двух членов комиссии с правом
решающего голоса, заверенные печатью комиссии (либо данные реквизиты повреждены), а также
если из конверта извлечено более одного бюллетеня установленной формы по соответствующему
округу, все извлеченные из данного конверта бюллетени признаются недействительными, о чем
составляется акт. Запись о причине признания бюллетеня недействительным вносится на
лицевую сторону каждого из этих бюллетеней (на квадратах, в которых проставляются знаки при
голосовании). Запись подтверждается подписями двух членов участковой комиссии с правом
решающего голоса и заверяется печатью участковой комиссии;
в списке избирателей, участников референдума, проголосовавших досрочно, напротив их
фамилий делается отметка: "Проголосовал досрочно", что исключает возможность для данного
избирателя, участника референдума проголосовать еще раз.
10. Пункт 10 комментируемой статьи предоставляет федеральному законодателю,
законодателю субъекта Российской Федерации своим законом соответственно уровню
референдума предусмотреть случаи, в которых соответствующая комиссия вправе разрешить
провести досрочно (но не ранее чем за 15 дней до дня голосования):
голосование всех избирателей, участников референдума на одном или нескольких
избирательных участках, участках референдума, образованных в труднодоступных или
отдаленных местностях, на судах, находящихся в день голосования в плавании, на полярных
станциях;
в течение нескольких дней голосование групп избирателей, участников референдума,
находящихся в значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное
сообщение с которыми отсутствует или затруднено (в труднодоступных или отдаленных
200
местностях, на полярных станциях и подобных местах) и где в связи с этим невозможно провести
досрочное голосование в целом по избирательному участку, участку референдума.
На федеральном референдуме, выборах в федеральные органы государственной власти
ИКСРФ вправе разрешить провести досрочно (но не ранее чем за 15 дней до дня голосования)
голосование всех участников референдума, избирателей на одном или нескольких участках
референдума, избирательных участках, образованных в труднодоступных или отдаленных
местностях, на судах, которые в день голосования будут находиться в плавании, на полярных
станциях. ЦИК России вправе разрешить провести досрочно (но не ранее чем за 15 дней до дня
голосования) голосование всех участников референдума, избирателей на одном или нескольких
участках референдума, избирательных участках, образованных за пределами территории
Российской Федерации. В этих случаях сразу по окончании досрочного голосования
подсчитываются голоса участников референдума, избирателей и устанавливаются итоги
голосования (ч. 1 ст. 73 Закона о референдуме, п. 1 ст. 70 Закона о выборах Президента РФ (в
ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 1 ст. 76 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
Кроме того, если отдельные группы участников референдума, избирателей, включенных в
список этих лиц на соответствующем участке референдума, избирательном участке, находятся в
значительно удаленных от помещения для голосования местах, транспортное сообщение с
которыми отсутствует или затруднено (в труднодоступных или отдаленных местностях, на
полярных станциях и в тому подобных местах), и в связи с этим невозможно провести досрочное
голосование по участку референдума, избирательному участку в целом, ИКСРФ вправе разрешить
провести голосование этих групп участников референдума, избирателей досрочно (но не ранее
чем за 15 дней до дня голосования) в течение нескольких дней. ЦИК России вправе разрешить
провести голосование групп участников референдума, избирателей, проживающих за пределами
территории Российской Федерации, досрочно (но не ранее чем за 15 дней до дня голосования) в
течение нескольких дней. При этом используются переносные ящики для голосования, количество
которых определяется соответствующей участковой комиссией. До досрочного голосования
пустые переносные ящики предъявляются в помещении участковой комиссии большинству ее
членов с правом решающего голоса, а также лицам, имеющим право присутствовать при
проведении голосования, о чем составляется акт. После этого пустые переносные ящики для
голосования опечатываются (пломбируются) (ч. 2 и 3 ст. 73 Закона о референдуме, п. 2 и 3 ст. 70
Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 2 и 3 ст. 76 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы).
Статья 66. Порядок голосования избирателей, участников референдума вне помещения для
голосования
Комментарий к статье 66
1. Комментируемая статья закрепляет гарантию возможности участия в голосовании тех
избирателей, участников референдума, которые внесены в список избирателей, участников
референдума на данном избирательном участке, участке референдума, но не могут
самостоятельно по уважительным причинам (по состоянию здоровья, инвалидности) прибыть в
помещение для голосования, а также лиц, находящихся в местах содержания под стражей
подозреваемых и обвиняемых. В этих случаях возможность участия в голосовании реализуется
посредством его организации вне помещения для голосования, т.е. выезда членов участковой
комиссии к избирателю, участнику референдума для предоставления ему возможности
проголосовать по месту своего нахождения.
2, 3. Согласно п. 2 комментируемой статьи голосование вне соответствующего помещения
проводится только в день голосования. Исключение составляют случаи досрочного голосования,
предусмотренные в п. 10 ст. 65.
Голосование вне помещения для голосования проводится на основании письменного
заявления избирателя, участника референдума о предоставлении им этой возможности. В пункте
2 статьи говорится, что такое голосование может проводиться и на основании устного обращения
(в том числе переданного при содействии других лиц) избирателя, участника референдума, а в п. 3
- о том, что по прибытии членов комиссии к избирателю, участнику референдума данное
обращение должно быть подтверждено письменным заявлением.
Пункт 2 статьи устанавливает обязательность ведения участковой комиссией специального
реестра, в котором подлежат регистрации все поданные заявления (устные обращения)
избирателей, участников референдума о предоставлении возможности проголосовать вне
помещения для голосования. По окончании голосования реестр хранится вместе со списком
указанных лиц. В пункте 3 статьи содержатся требования к ведению данного реестра. Его форма
приводилась в приложении 2 к Методическим рекомендациям о порядке организации голосования
и подсчета голосов избирателей УИК.
201
4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет требования к содержанию как письменного
заявления, так и устного обращения избирателя, участника референдума о предоставлении ему
возможности проголосовать вне помещения для голосования.
5. В целях обеспечения завершения голосования вне помещения для голосования до
окончания времени голосования в п. 5 комментируемой статьи говорится о том, что заявления
(устные обращения) избирателя, участника референдума о предоставлении ему возможности
проголосовать вне помещения для голосования могут быть поданы в участковую комиссию не
позднее чем за четыре часа до окончания времени голосования. При этом особое значение
приобретает требование п. 3 статьи об указании в реестре поданных заявлений (полученных
обращений) времени их подачи (поступления).
6. Норма п. 6 комментируемой статьи установлена в целях обеспечения реализации членами
комиссии с правом совещательного голоса и наблюдателями предусмотренного в п. 14 статьи
права присутствовать при проведении голосования вне помещения для голосования.
7. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи голосование вне помещения для
голосования проводится только при уважительности причины, в силу которой избиратель, участник
референдума не может самостоятельно прибыть в помещение для голосования (состояние
здоровья, инвалидность). Соответственно при отсутствии уважительности причины, по которой
избиратель, участник референдума не может самостоятельно прибыть в помещение для
голосования (а тем более при отсутствии такой причины) этим лицам может быть отказано в
проведении голосования вне помещения для голосования. Уважительность причины определяется
участковой комиссией. Ее решение об отказе в таком голосовании должно быть немедленно
доведено до избирателя, участника референдума, что предоставляет им возможность прибыть в
помещение для голосования и принять участие в голосовании.
Пункт 7 комментируемой статьи не исключает возможности отказа в проведении голосования
вне помещения для голосования и после того, как члены комиссии с правом решающего голоса
прибыли к избирателю, участнику референдума.
8. Согласно утвержденным ЦИК России нормативам технологического оборудования для
участковых комиссий при проведении выборов, референдумов в России (см. комментарий к ст. 61
Закона) размеры переносных ящиков для голосования составляют от 30 x 10 x 40 до 40 x 30 x 50
см, с прорезью для опускания заполненных бюллетеней по длине 22 - 25 и ширине 0,3 - 1,0 см. Вес
переносных ящиков для голосования составляет не более 3 кг. Переносные ящики для
голосования должны изготавливаться из прочного непромокаемого материала.
В соответствии с нормативами технологического оборудования (см. комментарий к ст. 61
Закона) количество переносных ящиков для голосования вне помещения для голосования в день
голосования должно составлять от одного до трех независимо от числа избирателей (следует
отметить, что ч. 7 ст. 75 Закона о референдуме ограничивает максимальное число таких ящиков
тремя). Габариты переносных ящиков для голосования: от 30 x 10 x 40 см до 40 x 30 x 50 см; ящик
должен вмещать не менее 200 листов формата А4; размеры прорези для опускания заполненных
избирательных бюллетеней должны быть не менее 22 x (1 - 0,5) см; вес не более 3 кг.
9. В соответствии с п. 9 комментируемой статьи голосование вне помещения для
голосования проводят не менее двух членов участковой комиссии с правом решающего голоса.
Допускается проведение такого голосования одним членом участковой комиссии с правом
решающего голоса, если при голосовании присутствуют не менее двух членов комиссии с правом
совещательного голоса и (или) наблюдателей.
В день голосования перед его началом председатель участковой комиссии предъявляет к
осмотру членам участковой комиссии, присутствующим избирателям, участникам референдума,
лицам, имеющим право присутствовать при голосовании, пустые переносные ящики для
голосования, которые затем опечатываются печатью участковой комиссии, пломбируются (см.
комментарий к ст. 64 Закона).
10. Пункт 10 комментируемой статьи распространяет на голосование вне помещения для
голосования установленные ст. 64 комментируемого Закона общие требования к порядку
голосования. Наряду с прочим это означает, что избиратель, участник референдума, которые не
имеют возможности самостоятельно расписаться в получении бюллетеня или заполнить
бюллетень, согласно п. 10 ст. 64 Закона вправе воспользоваться для этого помощью другого
избирателя, участника референдума.
11. В пункте 11 комментируемой статьи установлены требования к удостоверению факта
выдачи бюллетеня (бюллетеней).
12. Пункт 12 комментируемой статьи запрещает выдачу членами участковой комиссии,
выехавшими по заявлениям (устным обращениям) избирателей, участников референдума,
бюллетеней тем из них, заявления (устные обращения) которых не зарегистрированы в реестре.
Запрет действует и в том случае, если к выехавшим членам участковой комиссии
обратились избиратели, участники референдума, указанные в п. 1 комментируемой статьи. Для
202
реализации такими лицами возможности голосования необходимо обязательное предварительное
обращение в участковую комиссию.
13. В пункте 13 комментируемой статьи определены записи, которые должны быть внесены в
список избирателей, участников референдума членами участковой комиссии с правом решающего
голоса, выезжавшими по заявлениям (устным обращениям) избирателей, участников
референдума, по возвращении в помещение для голосования.
14. Пункт 14 комментируемой статьи перечисляет лиц, которые имеют право присутствовать
при проведении голосования вне помещения для голосования, а также устанавливает гарантии
реализации данного права.
15. В пункте 15 комментируемой статьи установлена общая гарантия соблюдения
избирательных прав и права на участие в референдуме избирателя, участника референдума при
проведении голосования вне помещения для голосования. В непосредственной связи с данной
гарантией находится и норма п. 10 комментируемой статьи.
16. Пункт 16 комментируемой статьи определяет правовые последствия ситуации, когда
избиратель, участник референдума, от которого поступило заявление (устное обращение) о
предоставлении ему возможности проголосовать вне помещения для голосования, прибыл в это
помещение после направления к нему членов соответствующей участковой комиссии. В целях
исключения возможности двойного голосования такому избирателю, участнику референдума
бюллетень не выдается до установления факта, что указанные лица не проголосовали вне
помещения для голосования.
На исключение возможности двойного голосования избирателем, участником референдума
направлено также требование п. 13 комментируемой статьи, согласно которому в списке этих лиц
делается особая отметка: "Голосовал вне помещения для голосования".
17. В пункте 17 комментируемой статьи говорится об обязательности составления
участковой комиссией по окончании голосования с использованием каждого переносного ящика
для голосования соответствующего акта, а также о требованиях к содержанию такого акта.
Статья 67. Протокол участковой комиссии об итогах голосования
Комментарий к статье 67
1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи протокол участковой комиссии об итогах
голосования представляет собой решение участковой комиссии об итогах голосования на
соответствующем избирательном участке, участке референдума.
В статье 68 Закона определено, что подписанием протокола участковой комиссии об итогах
голосования завершается процесс подсчета голосов (п. 26), который начинается сразу после
окончания времени голосования и проводится без перерыва до установления итогов голосования,
о которых должны быть извещены все члены участковой комиссии, а также наблюдатели (п. 2).
В случае совмещения дней голосования на выборах и референдумах различных уровней
участковой комиссией составляется отдельный протокол по каждому виду голосования (по
каждому виду бюллетеней), а при вынесении на референдум нескольких вопросов и изготовлении
для каждого вопроса референдума отдельного бюллетеня - отдельный протокол об итогах
голосования, по каждому вопросу референдума (применительно к федеральному референдуму
данное требование закреплено в ч. 1 ст. 76 Закона о референдуме).
На основании протоколов участковых комиссий об итогах голосования соответствующие
вышестоящие избирательные комиссии, комиссии референдума, согласно ст. 69 и 70 Закона,
устанавливают итоги голосования и определяют результаты выборов, референдума.
2, 3. Пункт 2 комментируемой статьи содержит требования к оформлению и содержанию
протокола участковой комиссии об итогах голосования.
Составление протокола более чем на одном листе допускается только в исключительных
случаях. При этом каждый лист должен быть пронумерован и подписан всеми присутствующими
членами участковой комиссии с правом решающего голоса с проставлением печати участковой
комиссии.
В соответствии со ст. 68 комментируемого Закона протокол об итогах голосования
заполняется в двух экземплярах и подписывается всеми присутствующими членами участковой
комиссии с правом решающего голоса, в нем проставляются дата и время (час с минутами) его
подписания (п. 26). Протокол об итогах голосования, полученный с применением технического
средства подсчета голосов либо с использованием комплекса для электронного голосования,
приобретает юридическую силу после указанного подписания. Не допускаются заполнение
протокола об итогах голосования карандашом и внесение в него каких-либо изменений. Протокол
является действительным, если он подписан большинством от числа членов участковой комиссии
с правом решающего голоса (п. 27).
203
Нумерация строк протокола участковой комиссии об итогах голосования, согласно п. 3
комментируемой статьи, устанавливается федеральным конституционным законом, федеральным
законом, законом субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов,
референдума: для федерального референдума нумерация - ч. 2 ст. 76 Закона о референдуме;
выборов в федеральные органы государственной власти - п. 2 ст. 72 Закона о выборах
Президента РФ, ч. 2 ст. 78 Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Форма протокола об итогах голосования утверждается комиссией, организующей выборы,
референдум. В качестве примера следует привести Постановление ЦИК России от 22 января 2004
г. N 80/680-4 <1>, которым среди форм протоколов и сводных таблиц, составляемых
избирательными комиссиями при проведении выборов Президента РФ, утверждена и форма
протокола УИК об итогах голосования на избирательном участке.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2004. N 4.
Во избежание разночтений в п. 3 комментируемой статьи говорится, что числа, указанные в
п. 2 статьи, вносятся в протокол об итогах голосования цифрами и прописью.
Статья 68. Порядок подсчета голосов избирателей, участников референдума и составления
протокола об итогах голосования участковой комиссией
Комментарий к статье 68
1. Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет основные принципы подсчета участковой
комиссией голосов избирателей, участников референдума: открытость и гласность при подсчете
голосов, соблюдение последовательности в выполнении действий по подсчету бюллетеней и
голосов, оформление в установленном порядке протокола об итогах голосования и его
увеличенной формы, подсчет голосов только членами участковой комиссии с правом решающего
голоса. Данные принципы детально регламентированы в соответствующих положениях
комментируемой статьи.
2. В пункте 2 комментируемой статьи определено требование непрерывности процедуры
подсчета участковой комиссией голосов избирателей, участников референдума. Подсчет
начинается сразу после окончания времени голосования и проводится без перерыва до
установления его итогов на проводимом в соответствии с п. 26 комментируемой статьи итоговом
заседании участковой комиссии, на котором подписывается соответствующий протокол.
Необходимо иметь в виду, что п. 9 ст. 69 Закона предусматривает процедуру проведения
повторного подсчета голосов избирателей, участников референдума при выявлении ошибок,
несоответствий в протоколах об итогах голосования, возникновении сомнений в правильности
составления протоколов (п. 25 и 26 комментируемой статьи).
Пункт 2 комментируемой статьи также устанавливает очередность подсчета голосов в
случае совмещения выборов разных уровней: в первую очередь подсчитываются голоса по
выборам в федеральные органы государственной власти, затем - в органы государственной
власти субъекта Российской Федерации, затем - в ОМСУ.
3. Пункт 3 комментируемой статьи регламентирует процедуру подсчета и погашения
неиспользованных, а также испорченных избирателями, участниками референдума при
проведении голосования бюллетеней. Данные о числе погашенных бюллетеней вносятся в строку
7 протокола об итогах голосования и его увеличенной формы, находящейся в помещении для
голосования, а при использовании технических средств - в строку 7 увеличенной формы протокола
об итогах голосования.
4. После заполнения строки 7 протокола об итогах голосования и его увеличенной формы в
соответствии с п. 4 комментируемой статьи председатель, заместитель председателя или
секретарь участковой комиссии уточняет, оглашает и вносит в строку 2 протокола об итогах
голосования и его увеличенной формы число бюллетеней, полученных участковой комиссией, а
при использовании технических средств - в строку 2 увеличенной формы протокола об итогах
голосования. Данные о числе бюллетеней, полученных участковой комиссией, содержатся в
составляемых в соответствии со ст. 63 комментируемого Закона актах о передаче бюллетеней в
участковую комиссию из вышестоящей комиссии.
В число бюллетеней, полученных участковой комиссией, не входят данные о бюллетенях,
извлеченных из конвертов досрочно проголосовавших в помещении ТИК, ОИК, ИКМО
избирателей, участников референдума.
5, 6. До непосредственного подсчета голосов избирателей, участников референдума члены
участковой комиссии с правом решающего голоса вносят в каждую страницу списка избирателей,
участников референдума суммарные данные, указанные в п. 5 комментируемой статьи, которые
необходимы для заполнения строк 1, 3 - 6, 11а - 11г протокола об итогах голосования.
204
После этого член участковой комиссии с правом решающего голоса, внесший данные,
подписывает каждую страницу списка, суммирует данные и сообщает председателю, заместителю
председателя или секретарю участковой комиссии и лицам, присутствующим при подсчете
голосов. Председатель, заместитель председателя или секретарь участковой комиссии оглашает
сумму всех данных, вносит в последнюю страницу списка, подтверждает своей подписью и
заверяет печатью участковой комиссии.
Оглашенные данные вносятся в соответствующие строки протокола об итогах голосования и
его увеличенной формы, а в случае использования технических средств подсчета голосов - только
в соответствующие строки увеличенной формы протокола. В строки 11а - 11г протокола об итогах
голосования и его увеличенной формы данные вносятся, если законом предусмотрено
голосование по открепительным удостоверениям.
После выполнения указанных процедур наблюдатели и иные лица, согласно п. 3 ст. 30
комментируемого Закона, вправе ознакомиться со списком избирателей, участников референдума.
Члены участковой комиссии с правом совещательного голоса вправе убедиться в правильности
подсчета.
7. После заполнения строк 1, 3 - 6, 11а - 11г протокола об итогах голосования и его
увеличенной формы список избирателей, участников референдума в соответствии с п. 7
комментируемой статьи хранится до проверки контрольных соотношений в сейфе либо ином
специально приспособленном для хранения документов месте, исключающем доступ к списку. Его
хранение обеспечивает председатель или секретарь участковой комиссии.
8. В соответствии с п. 8 комментируемой статьи непосредственный подсчет голосов
избирателей, участников референдума производится только членами участковой комиссии с
правом решающего голоса по бюллетеням, находящимся в стационарных и переносных ящиках
для голосования.
9, 10. Положения п. 9, 10 комментируемой статьи закрепляют согласующиеся с нормами ст.
30 Закона гарантии, обеспечивающие гласность в процессе работы участковых комиссий при
непосредственном подсчете голосов избирателей, участников референдума.
При таком подсчете вправе присутствовать члены участковой комиссии с правом
совещательного голоса, наблюдатели, иные лица, указанные в п. 3 ст. 30 комментируемого
Закона, т.е. члены вышестоящих комиссий и работники их аппаратов, кандидат,
зарегистрированный данной либо вышестоящей комиссией, или его доверенное лицо,
уполномоченный представитель или доверенное лицо избирательного объединения, список
кандидатов которого зарегистрирован данной либо вышестоящей комиссией, или кандидат из
указанного списка, член или уполномоченный представитель инициативной группы по проведению
референдума.
11. Согласно п. 11 комментируемой статьи при подсчете голосов не учитываются бюллетени
неустановленной формы, т.е. изготовленные не по форме, а также те, на которых не проставлены
две подписи членов комиссии с правом решающего голоса, заверенные печатью комиссии. При
сортировке бюллетеней такие бюллетени отделяются участковой комиссией.
12. Пункт 12 комментируемой статьи предписывает в первую очередь подсчитывать
бюллетени, находившиеся в переносных ящиках для голосования.
Если число бюллетеней установленной формы, обнаруженных в переносном ящике для
голосования, больше количества заявлений избирателей, участников референдума, содержащих
отметку о числе полученных бюллетеней, все бюллетени, находившиеся в данном переносном
ящике для голосования, решением участковой комиссии признаются недействительными.
13 - 15. После проверки неповрежденности печатей (пломб) на них стационарные ящики для
голосования вскрываются и извлеченные из них бюллетени смешиваются с извлеченными из
переносных ящиков для голосования.
Далее члены участковой комиссии сортируют бюллетени, одновременно отделяя бюллетени
неустановленной формы и недействительные. При этом члены участковой комиссии с правом
решающего голоса поочередно оглашают содержащиеся в каждом из бюллетеней отметки
избирателя, участника референдума и представляют бюллетени для визуального контроля всем
лицам, присутствующим при непосредственном подсчете голосов.
Бюллетени, поданные за каждого из кандидатов, при проведении выборов по
многомандатным избирательным округам не сортируются. Отметки избирателя поочередно
оглашаются с представлением бюллетеня для визуального контроля. После оглашения данные
бюллетеня заносятся в специальную таблицу, содержащую фамилии всех кандидатов, внесенных
в бюллетень, и суммируются.
16. В пункте 7 ст. 65 комментируемого Закона установлено, что если число досрочно
проголосовавших избирателей, участников референдума составляет более 1% от числа
избирателей, участников референдума, внесенных в список этих лиц на избирательном участке,
участке референдума (но не менее десяти избирателей, участников референдума), то на
оборотной стороне бюллетеней, извлеченных из конвертов досрочно проголосовавших
205
избирателей, участников референдума, непосредственно после извлечения бюллетеней из
конвертов проставляется печать участковой комиссии.
В соответствии с п. 16 комментируемой статьи участковая комиссия по требованию любого
ее члена, наблюдателя обязана произвести отдельный подсчет голосов по таким бюллетеням, по
результатам чего составляется отдельный акт, прилагаемый к протоколу об итогах голосования.
При этом такие бюллетени упаковываются отдельно и опечатываются.
17. Пункт 17 комментируемой статьи предписывает подсчитывать и суммировать
недействительные бюллетени отдельно. При этом определено, что недействительными считаются
те, которые не содержат отметок в квадратах, расположенных напротив фамилий кандидатов,
наименований избирательных объединений, в квадратах, относящихся к позициям "Да" и "Нет"
("За" и "Против"), или в которых число отметок в указанных квадратах превышает число отметок,
установленное законом.
Вопрос о действительности сомнительных бюллетеней (т.е. из которых волеизъявление
избирателей не следует с очевидностью) решается участковой комиссией по окончании
сортировки путем голосования. Бюллетень, признанный действительным или недействительным,
присоединяется к соответствующей пачке бюллетеней.
Общее число недействительных бюллетеней (с учетом признанных недействительными в
соответствии с п. 12 комментируемой статьи при вскрытии переносных ящиков для голосования и
в соответствии с п. 8 ст. 65 Закона при вскрытии конвертов с бюллетенями избирателей,
участников референдума, проголосовавших досрочно) заносится в строку 10 протокола об итогах
голосования и его увеличенной формы.
18. В пункте 18 комментируемой статьи регламентирована процедура подсчета
рассортированных бюллетеней установленной формы в каждой пачке отдельно по каждому
кандидату, списку кандидатов, по позициям "Да" и "Нет" ("За" и "Против").
Полученные данные о числе голосов избирателей по каждой из позиций, содержащихся во
всех избирательных бюллетенях, числе голосов участников референдума по позициям "Да" и "Нет"
("За" и "Против") заносятся в строку 12 и последующие строки протокола об итогах голосования, а
также его увеличенной формы.
19 - 21. В строку 11 протокола об итогах голосования вносится число действительных
бюллетеней. Данное число подсчитывают и вносят как в протокол, так и в его увеличенную форму
члены участковой комиссии с правом решающего голоса.
Затем члены участковой комиссии с правом решающего голоса подсчитывают, оглашают и
вносят в строку 9 протокола об итогах голосования и его увеличенной формы число бюллетеней
установленной формы, находящихся в стационарных ящиках для голосования.
Пункт 21 комментируемой статьи предусматривает право наблюдателей после выполнения
данных процедур визуально ознакомиться с рассортированными бюллетенями под контролем
членов участковой комиссии с правом решающего голоса, которые вправе убедиться в
правильности подсчета.
22. В пункте 22 комментируемой статьи содержится обязанность участковой комиссии
проверять контрольные соотношения данных, внесенных в протокол об итогах голосования. Эти
соотношения определяются федеральным конституционным законом, федеральным законом,
законом субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов, референдума. Так,
контрольные соотношения данных, внесенных в протокол об итогах голосования, установлены в
приложениях: 2 к Закону о референдуме, 4 к Закону о выборах Президента РФ, 3 к Закону о
выборах депутатов Государственной Думы.
Контрольные соотношения данных, внесенных в протокол об итогах голосования,
проверяются после ознакомления членов участковой комиссии с правом совещательного голоса и
наблюдателей с рассортированными бюллетенями. В пункте 22 комментируемой статьи также
определены последствия невыполнения контрольных соотношений.
23. Пункт 23 комментируемой статьи регламентирует процедуру упаковки рассортированных
бюллетеней после завершения подсчета в отдельные пачки, а затем - в мешки или коробки,
которые могут быть вскрыты только по решению вышестоящей комиссии или суда.
24. В пункте 24 комментируемой статьи определен порядок действий членов участковой
комиссии с правом решающего голоса при использовании технического средства подсчета голосов
после завершения работы со списком избирателей, участников референдума. Более детальная
регламентация указанных действий содержится в Инструкции о порядке использования
технических средств подсчета голосов - программно-технических комплексов обработки
бюллетеней (КОИБ) (см. ниже).
25. Пункт 25 комментируемой статьи обязывает участковую комиссию рассмотреть
поступившие в день голосования до окончания подсчета голосов избирателей, участников
референдума жалобы (заявления) лиц, присутствовавших при подсчете голосов, и принять
соответствующие решения, которые подлежат приобщению к первому экземпляру протокола
участковой комиссии об итогах голосования.
206
В случае поступления обоснованных жалоб (заявлений), касающихся процедуры подсчета
голосов, от лиц, присутствующих при данной процедуре, участковая комиссия, использовавшая
КОИБ, вправе принять решение о незамедлительном проведении непосредственного подсчета
голосов без использования КОИБ (ручной подсчет), по итогам которого либо составляется
протокол об итогах голосования (в случае разницы более чем в 1%, определяемой делением
разницы между данными ручного подсчета голосов и данными, полученными с использованием
КОИБ, на большее число голосов, но не менее трех единиц между данными ручного подсчета
голосов и данными, полученными с помощью КОИБ, хотя бы по одной из определенных законом
строк протокола участковой комиссии об итогах голосования) с отметкой "Повторный", либо
подписывается протокол, составленный с помощью КОИБ; составляется акт (приложение 8 к
Инструкции - см. п. 24 статьи) о совпадении данных, полученных в ходе ручного подсчета голосов,
с первоначальными данными, который вместе с протоколом участковой комиссии об итогах
голосования направляется в вышестоящую комиссию.
Как разъяснено в названной в п. 24 статьи Инструкции, жалобы признаются обоснованными,
если они указывают, в частности, на следующие обстоятельства:
не была проведена или проведена не полностью процедура тестирования КОИБ в день
голосования;
членам участковой комиссии с правом совещательного голоса, наблюдателям, иным лицам,
указанным в п. 3 ст. 30 комментируемого Закона, было отказано в возможности наблюдения за
процедурой тестирования КОИБ;
в ходе голосования и при подготовке протокола о его итогах происходили отказы КОИБ;
в помещении для голосования было отключено электропитание.
26, 27. Протокол об итогах голосования п. 26 комментируемой статьи обязывает
подписывать на итоговом заседании участковой комиссии, на котором должны быть рассмотрены
поступившие в комиссию жалобы (заявления) о нарушениях при голосовании и подсчете голосов
избирателей, участников референдума. Такой протокол заполняется в двух экземплярах и
подписывается всеми присутствующими членами комиссии с соблюдением требований п. 26 и 27
комментируемой статьи. Нарушение данных требований является основанием для признания
этого протокола недействительным и для повторного подсчета голосов.
28. Право членов комиссии с правом решающего голоса изложить в письменной форме
особое мнение предусмотрено в п. 17 ст. 28 комментируемого Закона. В случае приложения к
протоколу особого мнения об этом должна быть сделана соответствующая запись в протоколе.
29. В пункте 29 комментируемой статьи регламентирована процедура выдачи заверенных
копий протокола об итогах голосования лицам, имеющим на то право (членам участковой
комиссии с правом как решающего голоса, так и совещательного, наблюдателям, иным лицам,
указанным в п. 3 ст. 30 Закона). Копия протокола заверяется в порядке, предусмотренном в п. 12
ст. 30 Закона.
30. Пункт 30 комментируемой статьи предписывает незамедлительное направление первого
экземпляра протокола участковой комиссии об итогах голосования после подписания его всеми
присутствующими ее членами с правом решающего голоса и выдачи его заверенных копий лицам,
имеющим право на их получение, в вышестоящую комиссию для обработки итогов голосования.
Возврату в участковую комиссию первый экземпляр протокола не подлежит.
Доставляет в вышестоящую комиссию первый экземпляр протокола об итогах голосования
председатель или секретарь участковой комиссии либо иной ее член с правом решающего голоса
по поручению председателя комиссии. В соответствии с п. 2 ст. 69 комментируемого Закона
первый экземпляр протокола передается члену вышестоящей комиссии с правом решающего
голоса, который проверяет правильность заполнения протокола, полноту приложенных
документов и выполнение контрольных соотношений. Если протокол составлен с нарушением
определенных требований закона, участковая комиссия обязана составить повторный протокол, а
первоначальный остается в вышестоящей комиссии. Если протокол составлен согласно
требованиям закона, член вышестоящей комиссии вносит данные этого протокола в сводную
таблицу вышестоящей комиссии. Председатель, секретарь или иной член участковой комиссии с
правом решающего голоса, передавший члену вышестоящей комиссии протокол об итогах
голосования, расписывается в увеличенной форме сводной таблицы под данными протокола
соответствующей комиссии об итогах голосования.
В пункте 30 статьи дан перечень документов, которые в обязательном порядке приобщаются
к первому экземпляру протокола об итогах голосования и передаются вместе с ним в
вышестоящую комиссию.
31. В пункте 31 комментируемой статьи установлена обязанность участковой комиссии
предоставить для ознакомления второй экземпляр протокола об итогах голосования
наблюдателям, иным лицам, указанным в п. 3 ст. 30 Закона, присутствующим при установлении
итогов голосования и составлении протокола, а также вывесить заверенную в соответствии с п. 12
ст. 30 копию протокола для всеобщего ознакомления.
207
После выполнения указанных процедур второй экземпляр протокола вместе с
предусмотренной законом избирательной документацией, документацией референдума, включая
бюллетени, список избирателей, участников референдума, а также печать участковой комиссии,
передаются в вышестоящую комиссию для хранения. Порядку хранения, передачи в архив и
уничтожения избирательной документации, документации референдума посвящены положения п.
10 и 11 ст. 70 Закона.
32, 33, 35. Пункт 32 комментируемой статьи предусматривает использование участковыми
комиссиями по решению ЦИК России или на основании ее поручения соответствующей ИКСРФ
при голосовании на выборах, референдуме вместо стационарных ящиков для голосования
технических средств подсчета голосов или комплексов для электронного голосования. При
совмещении дней голосования на выборах и (или) референдумах разных уровней использование
данных технических средств и комплексов обязательно при подсчете голосов на всех выборах и
(или) референдумах всех уровней.
Инструкция о порядке использования технических средств подсчета голосов - программнотехнических комплексов обработки бюллетеней (КОИБ) при голосовании на выборах и
референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с федеральным
конституционным законом, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации,
уставами муниципальных образований, утверждена Постановлением ЦИК России от 28 сентября
2005 г. N 153/1026-4 (в ред. от 17 октября 2005 г.) <1>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2005. N 10, 11.
В пункте 32 комментируемой статьи регламентирована процедура контрольного подсчета
голосов избирателей, участников референдума, проводимая в случаях, предусмотренных
федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской
Федерации соответственно уровню выборов, референдума, а при отсутствии такого закона - по
решению ЦИК России в пределах территории, на которой действует одна ТИК, не менее чем на 5%
определяемых жребием избирательных участков, участков референдума (но не менее чем на трех
избирательных участках, участках референдума), на которых использовались такие технические
средства.
Порядок использования комплексов для электронного голосования при голосовании на
выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации, утвержден
Постановлением ЦИК России от 14 июля 2006 г. N 181/1152-4 <1>.
-------------------------------<1> Там же. 2006. N 7.
Пункт 33 комментируемой статьи устанавливает запрет на разглашение данных подсчета
голосов при использовании технических средств подсчета голосов до окончания голосования на
избирательном участке, участке референдума, за исключением данных об общем числе
проголосовавших избирателей, участников референдума.
34. В соответствии с п. 34 комментируемой статьи данные протокола об итогах голосования
передаются в вышестоящую комиссию по техническим каналам связи (за исключением голосовых
средств связи) для обработки итогов голосования.
При первой же возможности в вышестоящую комиссию представляются первый экземпляр
протокола об итогах голосования и вся избирательная документация, документация референдума,
включая бюллетени. Передача указанной документации в вышестоящую комиссию и обработка
итогов голосования вышестоящими комиссиями производятся в порядке, установленном в ст. 69
Закона.
Как и предусмотрено в п. 34 комментируемой статьи, в ч. 27 ст. 77 Закона о референдуме, п.
27 ст. 73 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 27 ст. 79 Закона о
выборах депутатов Государственной Думы определено, что все связанные с подготовкой и
проведением федерального референдума документы, вся избирательная документация
участковых комиссий, сформированных на участках референдума, образованных за пределами
территории Российской Федерации, в том числе бюллетени, за исключением первого экземпляра
протокола участковой комиссии об итогах голосования и приложенных к нему документов,
представляемого в вышестоящую комиссию референдума, избирательную комиссию, хранятся в
помещениях дипломатических представительств и консульских учреждений Российской
Федерации не менее одного года со дня официального опубликования результатов референдума,
выборов, а затем уничтожаются с составлением акта в порядке, установленном ЦИК России.
36. Пункт 36 предписывает размещать в Интернете данные протоколов участковых комиссий
об итогах голосования при проведении выборов в федеральные органы государственной власти,
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ муниципальных районов
208
и городских округов, а также при проведении регионального референдума, местного референдума
в муниципальном районе и городском округе.
Обязательность размещения в Интернете данных протоколов участковых комиссий об итогах
голосования при проведении федерального референдума установлена в ч. 6 ст. 78 Закона о
референдуме, а порядок размещения данных протоколов участковых комиссий об итогах
голосования участковых избирательных комиссий, действующих на территории субъекта
Российской Федерации на выборах депутатов Государственной Думы, Президента РФ, а также на
выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, - Порядком
размещения данных ГАС "Выборы" в сети Интернет.
Статья 69. Обработка итогов голосования в территориальных комиссиях, окружных
избирательных комиссиях, избирательных комиссиях муниципальных образований, избирательных
комиссиях субъектов Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской
Федерации
Комментарий к статье 69
1. Пункт 1 комментируемой статьи предписывает немедленную передачу первых
экземпляров протоколов об итогах голосования УИК (УКР), ТИК, ОИК, ИКМО, ИКСРФ после их
подписания членами комиссии с правом решающего голоса и выдачи их заверенных копий и
сводных таблиц лицам, имеющим право на получение этих копий, в вышестоящую комиссию.
Первые экземпляры протоколов передаются для обработки итогов голосования (суммирования
данных, содержащихся в протоколах), далее - для установления итогов голосования в целом на
территории, на которой проводились выборы, референдум, и определения результатов, которые
определяются ст. 70 Закона.
2. В пункте 2 комментируемой статьи приведено общее правило, согласно которому итоги
голосования на соответствующей территории, в округе, субъекте Российской Федерации, в
Российской Федерации устанавливает вышестоящая комиссия на основании данных протоколов
об итогах голосования, составленных нижестоящими комиссиями, путем суммирования
содержащихся в них данных. Решение комиссии об итогах голосования оформляется протоколом.
Итоги голосования устанавливаются после предварительной проверки вышестоящей
комиссией правильности составления соответствующих протоколов об итогах голосования
нижестоящими комиссиями. При выявлении ошибок, несоответствий в протоколах об итогах
голосования в зависимости от их характера в порядке, предусмотренном п. 8 и 9 комментируемой
статьи, составляется повторный протокол об итогах голосования или проводится повторный
подсчет голосов (при этом первоначальный протокол остается в вышестоящей комиссии).
Пункт 2 комментируемой статьи предписывает принимать протоколы нижестоящих комиссий,
суммировать данные этих протоколов и составлять протокол об итогах голосования на
соответствующей территории в одном помещении. При осуществлении перечисленных действий
члены комиссии с правом решающего голоса должны находиться в поле зрения других ее членов с
правом решающего голоса, совещательного голоса, наблюдателей, иных лиц, указанных в п. 3 ст.
30 комментируемого Закона. В таком помещении должна находиться увеличенная форма сводной
таблицы по соответствующей территории, в которую немедленно после прибытия председателя,
секретаря или иного члена нижестоящей комиссии с правом решающего голоса с первым
экземпляром протокола об итогах голосования заносятся данные этого протокола с указанием
времени их внесения.
При приеме вышестоящей комиссией первого экземпляра протокола нижестоящей комиссии
с приложенными к нему документами проверяются правильность заполнения протокола, полнота
приложенных документов и выполнение контрольных соотношений. В случае соответствия
протокола и сводной таблицы нижестоящей комиссии об итогах голосования требованиям закона
член вышестоящей комиссии вносит данные этого протокола в сводную таблицу вышестоящей
комиссии. Председатель, секретарь или иной член нижестоящей комиссии с правом решающего
голоса, передавший члену вышестоящей комиссии такой протокол, расписывается в увеличенной
форме сводной таблицы под данными протокола соответствующей комиссии об итогах
голосования.
Данные, содержащиеся в протоколах нижестоящих комиссий об итогах голосования,
суммируют непосредственно (лично) члены вышестоящей комиссии с правом решающего голоса.
3. По итогам обработки данных итогов голосования комиссия обязана составить сводную
таблицу и протокол об итогах голосования (о результатах выборов, референдума), в который
заносятся данные, предусмотренные в п. 3 комментируемой статьи, и который составляется в двух
экземплярах.
Подписание протокола п. 3 статьи обязывает производить на итоговом заседании комиссии,
на котором должны быть рассмотрены поступившие в комиссию жалобы (заявления), связанные с
209
голосованием, подсчетом голосов и составлением протоколов нижестоящих комиссий. Протокол
об итогах голосования (о результатах выборов, референдума) подписывается всеми
присутствующими членами комиссии с правом решающего голоса с проставлением даты и
времени (час с минутами) его подписания. Нарушение порядка подписания протокола является
основанием для признания протокола недействительным.
4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает обязательность приложения к протоколу об
итогах голосования ТИК, ОИК, ИКМО, ИКСРФ, ЦИК России сводной таблицы об итогах
голосования на соответствующей территории, в округе, субъекте Российской Федерации, в
Российской Федерации. Сводная таблица, как и протокол, составляется в двух экземплярах.
Подписывается сводная таблица только председателем и секретарем комиссии с заверением
печатью комиссии (такие требования содержатся, в частности, в Законе о референдуме, Законах о
выборах Президента РФ и о выборах депутатов Государственной Думы).
В пункте 4 статьи также говорится о праве члена комиссии с правом решающего голоса, не
согласного с протоколом в целом или с отдельными его положениями, приложить к нему особое
мнение в письменной форме, что предусмотрено в п. 17 ст. 28 комментируемого Закона. При этом
должна быть сделана соответствующая запись в протоколе.
5. В пункте 5 комментируемой статьи указаны документы, приобщаемые к первому
экземпляру протокола об итогах голосования и направляемые вместе с ним в вышестоящую
комиссию. Федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта
Российской Федерации соответственно уровню выборов, референдума могут быть предусмотрены
и иные подлежащие направлению документы.
6. Пункт 6 комментируемой статьи устанавливает обязательность хранения второго
экземпляра протокола об итогах голосования в комиссии, его составившей, вместе со вторым
экземпляром сводной таблицы об итогах голосования, а также составления и хранения списка
членов комиссии с правом совещательного голоса, составившей протокол, наблюдателей, иных
лиц, указанных в п. 3 ст. 30 комментируемого Закона, присутствовавших при установлении итогов
голосования и составлении протоколов.
Порядку хранения, передачи в архив и уничтожения избирательной документации,
документации референдума посвящены положения п. 10 и 11 ст. 70 Закона.
7. В пункте 7 комментируемой статьи говорится об обязанности комиссии предоставить для
ознакомления второй экземпляр протокола об итогах голосования вместе со вторым экземпляром
сводной таблицы об итогах голосования членам составившей протокол комиссии с правом
совещательного голоса, наблюдателям, иным лицам, указанным в п. 3 ст. 30 Закона,
присутствующим при установлении итогов голосования и составлении протоколов, а также
вывесить заверенную согласно п. 12 ст. 30 Закона его копию для всеобщего ознакомления.
Заверение копии протокола производится в порядке, предусмотренном в п. 12 ст. 30
комментируемого Закона.
8. Пункт 8 комментируемой статьи предусматривает процедуру внесения уточнений в строки
1 - 11, 11а - 11е протокола об итогах голосования (т.е. в те строки, в которых не содержатся
данные о числе голосов избирателей, участников референдума) и (или) в сводную таблицу об
итогах голосования, если после подписания протокола и (или) сводной таблицы комиссией,
направившей их в вышестоящую комиссию, либо вышестоящей комиссией в ходе
предварительной проверки в них выявлена неточность (описка, опечатка либо ошибка в сложении
данных протоколов нижестоящих комиссий).
В этом случае составляются повторный протокол (с отметкой "Повторный") и (или) повторная
сводная таблица (с отметкой "Повторная"), которые незамедлительно направляются в
вышестоящую комиссию. Нарушение такого порядка является основанием для признания данного
протокола недействительным.
Если требуется внести уточнения в строку 12 и последующие строки протокола об итогах
голосования, проводится повторный подсчет голосов согласно п. 9 комментируемой статьи.
9. В пункте 9 комментируемой статьи предусмотрена процедура повторного подсчета
голосов избирателей, участников референдума, которая применяется по решению вышестоящей
комиссии при выявлении ошибок, несоответствий в протоколах и (или) сводных таблицах об итогах
голосования, возникновении сомнений в правильности составления протоколов и (или) сводных
таблиц, поступивших из нижестоящей комиссии. Вышестоящая комиссия может принять решение
о повторном подсчете голосов нижестоящей комиссией либо самостоятельно провести его.
По итогам повторного подсчета голосов избирателей, участников референдума комиссией,
осуществившей такой подсчет, составляется новый протокол об итогах голосования (с отметкой
"Повторный подсчет голосов"). Нарушение определенного п. 9 комментируемой статьи порядка
является основанием для признания этого протокола недействительным.
Повторно голоса могут подсчитываться только до установления вышестоящей комиссией
итогов голосования, определения результатов выборов, референдума и составления ею
протокола об итогах голосования, о результатах выборов, референдума. После такого
210
установления итогов и определения результатов решение нижестоящей комиссии об итогах
голосования, о результатах выборов в соответствии с п. 1.1 ст. 77 комментируемого Закона может
быть отменено только судом либо им может быть принято решение о внесении изменений в
протокол комиссии об итогах голосования, о результатах выборов и (или) сводную таблицу.
Статья 70. Порядок определения результатов выборов, референдума
Комментарий к статье 70
1. Комментируемая статья устанавливает общие основы определения результатов выборов,
т.е.
признания
их
состоявшимися
или
несостоявшимися,
действительными
или
недействительными, а также результатов референдума, т.е. признания не только референдума
состоявшимся или несостоявшимся, действительным или недействительным, но и решения
принятым или не принятым на референдуме. Порядок признания зарегистрированного кандидата
(зарегистрированных кандидатов) избранным (избранными) регламентируется федеральным
законом, законом субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов.
Комментируемая статья также устанавливает порядок определения.
Результаты выборов, референдума определяются комиссией, наделенной этим правом
федеральным конституционным законом, федеральным законом, законом субъекта Российской
Федерации соответственно уровню выборов, референдума (как правило, избирательной
комиссией, комиссией референдума, организующими выборы, референдум). При проведении
федерального референдума, выборов в федеральные органы государственной власти результаты
определяет ЦИК России (ст. 80 Закона о референдуме, ст. 76 Закона о выборах Президента РФ,
ст. 82 Закона о выборах депутатов Государственной Думы), результаты выборов, референдума члены соответствующей комиссии с правом решающего голоса лично.
Результаты выборов, референдума определяются на основании первых экземпляров
протоколов об итогах голосования, полученных из нижестоящих комиссий, путем суммирования
содержащихся в этих протоколах данных. При этом составляются в двух экземплярах протокол и
сводная таблица, которые подписывают все присутствующие члены данной комиссии с правом
решающего голоса. На основании протокола о результатах выборов, референдума комиссия
принимает решение о данных результатах.
2. Пункт 2 комментируемой статьи приводит исчерпывающий перечень оснований признания
выборов соответствующей избирательной комиссией несостоявшимися.
В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ из п. 2 статьи
исключен подпункт "а", предусматривающий, что выборы признаются несостоявшимися в случае,
если в них приняли участие менее 20% от числа избирателей, внесенных в их списки. Иначе
говоря, отменен порог явки избирателей. Подпункт "а" п. 2 статьи содержал возможность
повышения указанного минимального процента для выборов в федеральные органы
государственной власти (в подп. 4 ст. 76 Закона о выборах Президента РФ такой процент повышен
до 50, а в п. 1 ч. 4 ст. 82 Закона о выборах депутатов Государственной Думы - до 25), органы
государственной власти субъектов Российской Федерации и снижения - для выборов депутатов
представительных органов муниципальных образований. Законодателю субъекта Российской
Федерации предоставлялась возможность своим законом принять положение о том, что
минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных
органов муниципального образования состоявшимися вообще не оговаривается.
Пунктом 2 комментируемой статьи запрещено установление федеральными законами,
законами субъектов Российской Федерации дополнительных оснований признания выборов
несостоявшимися. Лишь в подп. "г" п. 2 статьи предусмотрено, что данными законами может быть
повышен минимальный процент голосов избирателей, принявших участие в голосовании, которые
должны получить в совокупности все списки кандидатов для признания выборов по единому
избирательному округу состоявшимися. В пункте 3 ч. 4 ст. 82 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы такой процент повышен до 60.
2.1. Пунктом 2.1 комментируемой статьи введены правила, в соответствии с которыми
определяется число избирателей, участников референдума, принявших участие в голосовании, в
референдуме.
В ранее действовавшей редакции п. 2.1 статьи также содержалось правило, в соответствии с
которым определялось число избирателей, принявших участие в выборах. В связи с отменой
нормы о пороге явки данное положение из п. 2.1 статьи в соответствии с Федеральным законом от
5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ исключено.
Следует отметить, что применительно к проведению федерального референдума правило п.
2.1 статьи об определении числа участников референдума, принявших в нем участие, значения не
имеет, так как признание федерального референдума состоявшимся зависит от числа
проголосовавших его участников (см. ниже).
211
3. Пункт 3 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции устанавливал, что
предусмотренное в подп. "а" п. 2 статьи требование о пороге явки не подлежало применению при
повторном голосовании по кандидатурам, получившим наибольшее число голосов избирателей.
Пункт 3 статьи утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225ФЗ, которым признан утратившим силу и подп. "а" п. 2 статьи.
4. Пунктом 4 комментируемой статьи запрещено принятие в федеральных законах, законах
субъектов Российской Федерации норм, допускающих возможность признания неизбранным
кандидата, получившего наибольшее число голосов избирателей, если выборы признаны
состоявшимися и действительными. Единственным допустимым исключением является норма п. 1
ст. 71 комментируемого Закона, согласно которой, если в бюллетень было включено более двух
кандидатов и ни один из них не получил необходимого для избрания числа голосов избирателей,
соответствующая избирательная комиссия назначает повторное голосование по двум или более
кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей (т.е. двухтуровые выборы).
В пункте 4 комментируемой статьи говорится о кандидатах, получивших наибольшее число
голосов избирателей. В этой связи следует отметить, что в приведенном в приложении к Закону об
обеспечении прав избирать и быть избранными в ОМСУ Временном положении о проведении
выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших
реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления, предусмотрено, что при подведении общих итогов выборов в
ОМСУ при равенстве голосов избранным признается кандидат, зарегистрированный раньше.
5. В пункте 5 комментируемой статьи приводятся правовые последствия ситуации, когда в
многомандатном избирательном округе (т.е. избирательном округе, в котором избираются
несколько депутатов и в котором за каждого из них избиратели голосуют персонально, см.
комментарий к ст. 2 Закона, подп. 32) после подведения итогов голосования замещенными
оказались не все мандаты. В этом случае по незамещенным мандатам назначаются повторные
выборы. Они проводятся и в случае, если в соответствии с п. 7 ст. 77 Закона решение о
результатах выборов отменено только в части, касающейся отдельных кандидатов.
6. В пункте 6 комментируемой статьи установлена обязанность соответствующей
избирательной комиссии после определения результатов выборов известить об этом
зарегистрированного кандидата, избранного депутатом, выборным должностным лицом.
Избирательная комиссия обязана известить об избрании самого зарегистрированного кандидата, а
не избирательное объединение, от которого он был выдвинут. Одним из способов такого
извещения может быть опубликование результатов выборов в СМИ (см. Определение ВС РФ от 14
июня 2006 г. N 24-Г06-10 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
В свою очередь, зарегистрированный кандидат обязан в пятидневный срок представить в
соответствующую избирательную комиссию копию приказа (иного документа) об освобождении его
от обязанностей, не совместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо
копии документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от
указанных обязанностей. Копия такого документа должна быть представлена кандидатом в
избирательную комиссию в пятидневный срок не со дня, а после его извещения о результатах
выборов. При этом срок исчисляется по правилу п. 4 ст. 11.1 комментируемого Закона (см.
Определение ВС РФ от 14 июня 2006 г. N 24-Г06-10).
В пункте 6 комментируемой статьи также говорится о том, что если кандидат был признан
избранным:
по результатам голосования за список кандидатов, он исключается из списка кандидатов, а
его депутатский мандат передается другому зарегистрированному кандидату в порядке,
предусмотренном
федеральным
законом, законом субъекта
Российской Федерации
соответственно уровню выборов;
по одномандатному (многомандатному) избирательному округу либо избран выборным
должностным лицом, соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о
признании кандидата избранным.
7. Пункт 7 комментируемой статьи предоставляет федеральному законодателю,
законодателю субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов своим законом
предусмотреть, что, если кандидат без вынуждающих к тому обстоятельств не сложил
полномочия, не совместимые со статусом депутата, выборного должностного лица, в результате
чего назначены повторные выборы, этот кандидат должен полностью или частично возместить
соответствующей избирательной комиссии произведенные ею расходы, связанные с повторными
выборами.
212
Такой закон в силу п. 7 статьи должен также содержать перечень обстоятельств, при которых
указанное возмещение не производится, т.е. обстоятельств, признаваемых вынуждающими
кандидата к тому, чтобы не слагать полномочия, не совместимые со статусом депутата, выборного
должностного лица. При этом могут быть учтены положения п. 36 ст. 38 комментируемого Закона,
в которых указаны обстоятельства, признаваемые в качестве тех, которые вынуждают
зарегистрированного кандидата снять свою кандидатуру.
8. В соответствии с ч. 5 ст. 80 Закона о референдуме ЦИК России признает федеральный
референдум состоявшимся, если в голосовании приняли участие более половины участников
референдума, внесенных в их списки. Согласно ч. 7 указанной статьи ЦИК России признает
решение принятым на референдуме, если за его вопрос проголосовали более половины
участников референдума, принявших участие в голосовании.
Аналогичными нормами в силу ч. 8 комментируемой статьи должен руководствоваться
законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая основания признания регионального,
местного референдума состоявшимся или несостоявшимся. Дополнительные основания
признания регионального, местного референдума несостоявшимся законом субъекта Российской
Федерации приняты быть не могут.
9. Пункт 9 комментируемой статьи определяет основания, по которым итоги голосования,
результаты выборов, регионального, местного референдума признаются соответствующей
комиссией недействительными.
Допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения,
согласно подп. "а" п. 9 статьи, являются основанием для признания итогов голосования,
результатов выборов недействительными только в случае, если эти нарушения не позволяют с
достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума.
В соответствии с подп. "б" п. 9 статьи итоги голосования, результаты выборов, референдума
признаются недействительными в случае, если они признаны недействительными на части
избирательных участков, участков референдума, списки избирателей, участников референдума на
которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую
часть от общего числа избирателей, участников референдума, внесенных в списки избирателей,
участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем избирательном
округе, округе референдума. Аналогичное основание признания ЦИК России результатов
федерального референдума недействительными предусмотрено в ч. 8 ст. 80 Закона о
референдуме.
В соответствии со ст. 77 комментируемого Закона:
вышестоящая комиссия может признать итоги голосования, результаты выборов,
референдума недействительными (если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью
определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума) до установления
ею итогов голосования, определения результатов выборов, референдума (п. 1);
после установления итогов голосования, определения результатов выборов, референдума
вышестоящей комиссией решение нижестоящей комиссии об итогах голосования, о результатах
выборов, референдума может быть отменено только судом (п. 1.1);
суд
может
признать
итоги
голосования,
результаты
выборов,
референдума
недействительными в случае, если допущенные нарушения не позволяют с достоверностью
определить результаты волеизъявления избирателей, участников референдума (п. 1.2);
отмена избирательной комиссией или судом решения о результатах выборов в случае, если
допущенные нарушения не позволяют выявить действительную волю избирателей, влечет
признание результатов выборов по данному избирательному округу недействительными (п. 6);
отмена судом решения о результатах референдума, в случае если допущенные нарушения не
позволяют выявить действительную волю участников референдума, влечет признание
результатов референдума недействительными (п. 9).
10. Порядок и сроки хранения документации комиссий всех уровней устанавливаются
федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов
Российской Федерации соответственно уровню выборов, референдума: федерального
референдума - ст. 84 Закона о референдуме, избирательной документации по выборам в
федеральные органы государственной власти - ст. 81 Закона о выборах Президента РФ, ст. 88
Закона о выборах депутатов Государственной Думы.
Пункт 10 комментируемой статьи определяет минимальные сроки хранения подписных
листов с подписями избирателей, участников референдума, бюллетеней, открепительных
удостоверений, списков избирателей, участников референдума, протоколов и сводных таблиц
избирательных комиссий об итогах голосования.
Ответственность за сохранность избирательной документации, документации референдума
до ее передачи в вышестоящую комиссию либо в архив лежит на председателе (его заместителе)
и секретаре соответствующей комиссии.
213
11. Порядок хранения, передачи в архив и уничтожения избирательной документации
выборов в федеральные органы государственной власти, документации федерального
референдума утверждается ЦИК России по согласованию с федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в
сфере архивного дела, т.е. Минкультуры России (п. 1 Положения о Министерстве культуры и
массовых коммуникаций Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 17
июня 2004 г. N 289 <1>).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2571.
Так, Постановлениями ЦИК России от 3 марта 2004 г. N 93/771-4 утверждались Порядок
хранения и передачи в архивы документов, связанных с подготовкой и проведением выборов
Президента Российской Федерации в 2004 году, и Порядок уничтожения документов, связанных с
подготовкой и проведением выборов Президента Российской Федерации в 2004 г. <1>, от 23 июля
2003 г. N 19/132-4 - Порядок хранения и передачи в архивы документов, связанных с подготовкой и
проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации четвертого созыва, и Порядок уничтожения документов, связанных с подготовкой и
проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации четвертого созыва <2>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2004. N 7.
<2> СПС.
При ЦИК России действует Центральный архив. Положение о Центральном архиве
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации утверждено Постановлением ЦИК
России от 24 апреля 1997 г. N 125/931-II (в ред. от 21 ноября 2005 г.) <1>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 1997. N 4; 2005. N 12.
Порядок хранения, передачи в архив и уничтожения избирательной документации выборов в
органы государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ, документации
регионального,
местного
референдума
утверждается
ИКСРФ
по
согласованию
с
соответствующими государственными архивными органами.
Статья 71. Повторное голосование и повторные выборы. Дополнительные выборы
Комментарий к статье 71
1. Положения п. 1 - 3 комментируемой статьи регламентируют процедуру повторного
голосования, т.е. второго тура выборов по двум или более кандидатам, получившим наибольшее
число голосов избирателей.
Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлении КС РФ от 11 июня 2002 г. N 10-П,
альтернативность как необходимое условие свободных выборов относится к самому существу
избирательного права. Во всяком случае,, без проведения голосования по нескольким
кандидатурам на общих выборах оно теряет свое реальное содержание, а граждане фактически
лишаются возможности реализовать принадлежащие им избирательные права, и потому в данной
части эти права не подлежат ограничению. Отсюда также следует, что выборы должны быть
признаны несостоявшимися, если в избирательный бюллетень для голосования были включены
лишь два кандидата и ни один из них не получил необходимого для избрания числа голосов
избирателей. Вместе с тем законодатель для обеспечения баланса конституционно защищаемых
ценностей и интересов в сфере реализации избирательных прав и осуществления народовластия
через избираемые органы государственной власти вправе предусмотреть второй тур выборов, т.е.
повторное голосование по двум или более кандидатам, получившим наибольшее число голосов
избирателей, которое проводится в случае, если в результате голосования в первом туре ни один
из кандидатов, включенных в избирательный бюллетень, не получил необходимого для избрания
числа голосов избирателей.
Возможность повторного голосования закрепляется в федеральном законе, законе субъекта
Российской Федерации соответственно уровню выборов выборного должностного лица. Этими же
законами устанавливается порядок организации и проведения повторного голосования, в том
числе порядок размещения в бюллетене данных о кандидатах, по которым проводится повторное
голосование. Согласно п. 1 комментируемой статьи оно может быть предусмотрено не только по
двум, но и по большему числу кандидатов, получивших наибольшее число голосов избирателей.
214
Пункт 1 комментируемой статьи также предусматривает правовые последствия ситуации,
когда законом предусмотрено проведение повторного голосования, а в бюллетень на общих
выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил необходимого для избрания
числа голосов избирателей. В этом случае соответствующая избирательная комиссия признает
выборы несостоявшимися (данное основание признания избирательной комиссией выборов
несостоявшимися приведено в подп. "е" п. 2 ст. 70 комментируемого Закона) и в силу п. 5
комментируемой статьи должны быть проведены повторные выборы.
На федеральном уровне повторное голосование предусмотрено при проведении выборов
Президента РФ. Так, в соответствии с п. 1 ст. 77 Закона о выборах Президента РФ, если в
избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один
из них по результатам общих выборов не был избран на должность Президента РФ, ЦИК России
назначает повторное голосование на выборах Президента РФ по двум зарегистрированным
кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. Повторное голосование по
зарегистрированному кандидату назначается при письменном заявлении зарегистрированного
кандидата о согласии на повторное голосование по его кандидатуре. В пункте 2 этой же статьи
установлено, что оно проводится через 21 день со дня голосования на общих выборах.
Сообщение о повторном голосовании публикуется в СМИ не позднее чем через два дня со дня
принятия соответствующего решения ЦИК России.
2. Пункт 2 комментируемой статьи приводит правило определения избранного кандидата по
итогам повторного голосования: избранным считается кандидат, получивший при голосовании
большее число голосов избирателей по отношению к числу голосов избирателей, полученных
другим кандидатом. Таким образом, для избрания кандидату во втором туре выборов достаточно
относительного, а не абсолютного большинства голосов избирателей.
3. В пункте 3 комментируемой статьи предусмотрено, что, если один из кандидатов, по
которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру либо выбыл по
иным обстоятельствам до дня голосования, его место по решению избирательной комиссии,
определяющей результаты выборов, передается следующему по числу полученных голосов
кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах. Согласно п. 3 ст. 77 Закона о выборах
Президента РФ место выбывшего кандидата передается следующему по числу полученных
голосов кандидату по решению ЦИК России при письменном заявлении указанного кандидата о
согласии на повторное голосование по его кандидатуре. Такое заявление должно быть подано не
позднее чем на второй день со дня выбытия кандидата, по которому первоначально назначено
повторное голосование. В этом случае повторное голосование проводится в первое воскресенье
по истечении 14 дней со дня выбытия кандидата.
Пункт 3 комментируемой статьи также предусматривает возможность проведения повторного
голосования по одной кандидатуре (о возможности голосования по одной кандидатуре при
повторном голосовании говорится также в п. 35 ст. 38 комментируемого Закона). Такое
голосование проводится в случае, если выбыли все следующие кандидаты. При этом кандидат
считается избранным, если он получил не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в
голосовании.
КС РФ в Постановлении от 11 июня 2002 г. N 10-П, основываясь на правовой позиции,
выраженной в Постановлении КС РФ от 17 ноября 1998 г. N 26-П, указал, что, поскольку в первом
туре избиратели имели реальную возможность свободного выбора из нескольких кандидатов, т.е.
свободные выборы на альтернативной основе были проведены, и поскольку законодатель не
исключает возможности отмены регистрации кандидата, включенного в бюллетень для повторного
голосования, в связи с чем независимо от воли избирателей на день проведения повторного
голосования в избирательном бюллетене может остаться только одна кандидатура, федеральный
законодатель в целях обеспечения результативности выборов правомочен предусмотреть
возможность повторного голосования по одной кандидатуре, которое, по смыслу Конституции РФ,
должно осуществляться на основе общепризнанных принципов народовластия и демократического
большинства как одного из важнейших критериев легитимности выборов.
Исходя из этих требований, п. 3 ст. 59 Закона 1997 г. об основных гарантиях избирательных
прав предписано, что кандидат может считаться избранным, если он получит не менее 50%
голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Запрет же на проведение повторного
голосования в случае, когда на день его проведения в избирательном бюллетене осталась только
одна кандидатура, представляет собой ограничение избирательных прав граждан, которое нельзя
ввести без соблюдения критериев, установленных ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ. Во всяком случае,
такой запрет непосредственно законом субъекта Российской Федерации предусматриваться не
может.
Если при проведении повторного голосования выбыли все кандидаты, то в соответствии с
подп. "д" п. 2 ст. 70 комментируемого Закона выборы признаются соответствующей избирательной
комиссией несостоявшимися и в силу п. 3 и 5 комментируемой статьи проводятся повторные
выборы.
215
4. Пункт 4 комментируемой статьи в ранее действовавшей редакции устанавливал сроки
проведения повторных выборов в случае выбытия всех кандидатов. Данный пункт утратил силу в
соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ. Сроки проведения повторных
выборов регламентированы положениями п. 6 комментируемой статьи.
5. В пункте 5 комментируемой статьи дан исчерпывающий перечень случаев назначения
повторных выборов. Так, они назначаются, если:
выборы признаны несостоявшимися, недействительными;
кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, не
сложил полномочия, не совместимые со статусом депутата;
кандидат, избранный на должность выборного должностного лица, не сложил полномочия,
не совместимые со статусом выборного должностного лица;
после подведения итогов голосования по многомандатным избирательным округам не все
мандаты оказались замещенными. В этом случае повторные выборы назначаются по
незамещенным мандатам (п. 5 ст. 70 комментируемого Закона).
Повторные выборы назначаются органом, уполномоченным на то федеральным законом или
законом субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов. Если повторные
выборы Президента РФ, согласно ч. 1 ст. 78 Закона о выборах Президента РФ, назначает Совет
Федерации, т.е. тот же орган, который уполномочен назначать первоначальные выборы
Президента РФ, то повторные выборы депутатов Государственной Думы в соответствии со ст. 84
Закона о выборах депутатов Государственной Думы назначает ЦИК России, в то время как
первоначальные выборы депутатов Государственной Думы уполномочен назначать Президент РФ.
6. В соответствии с п. 2 ст. 78 Закона о выборах Президента РФ голосование на повторных
выборах Президента РФ проводится не позднее чем через четыре месяца со дня голосования на
первоначальных выборах либо не позднее чем через четыре месяца со дня признания выборов
несостоявшимися или недействительными, депутатов Государственной Думы, согласно ст. 84
Закона о выборах депутатов Государственной Думы, - не позднее чем через четыре месяца со дня
признания выборов несостоявшимися или недействительными.
День голосования на повторных выборах в законодательный (представительный) орган
государственной
власти
субъекта
Российской
Федерации,
представительный
орган
муниципального образования, выборного должностного лица местного самоуправления
определяется по правилам п. 6 комментируемой статьи, учитывающим правила установления
единого дня голосования на выборах в органы государственной власти субъектов Российской
Федерации и ОМСУ (см. комментарии к ст. 8 и 10 Закона):
если основные выборы проводились во второе воскресенье марта и по их результатам орган
не был сформирован в правомочном составе либо выборное должностное лицо не было избрано,
повторные выборы проводятся во второе воскресенье октября года, в котором проводились
основные выборы, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы очередного
созыва - в день голосования на этих выборах;
если основные выборы были назначены в связи с досрочным прекращением полномочий
указанного органа, либо депутатов указанного органа, либо выборного должностного лица
местного самоуправления, повторные выборы проводятся не позднее чем через четыре месяца со
дня появления основания для проведения повторных выборов;
в остальных случаях повторные выборы проводятся во второе воскресенье марта либо во
второе воскресенье октября, а в год проведения выборов депутатов Государственной Думы
очередного созыва - в день голосования на этих выборах, но не позднее чем через один год со дня
появления основания для проведения повторных выборов.
В соответствии с п. 6 комментируемой статьи при повторных выборах сроки избирательных
действий могут быть сокращены на одну треть по решению органа, уполномоченного законом
назначать повторные выборы, что является одной из новелл, установленных Федеральным
законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ. В ранее действовавшей редакции статьи
предусматривалось, что сроки избирательных действий могут быть сокращены по решению
соответствующей избирательной комиссии, при повторных выборах в федеральные органы
государственной власти - по решению ЦИК России (п. 2 ст. 78 Закона о выборах Президента РФ,
ст. 84 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
В пункте 6 комментируемой статьи установлено, что решение о назначении повторных
выборов подлежит официальному опубликованию не позднее чем через три дня со дня его
принятия.
7. По общим правилам срок полномочий ОИК истекает через два месяца со дня
официального опубликования результатов выборов (п. 2 ст. 25 комментируемого Закона), а УИК через 10 дней (п. 2 ст. 27 комментируемого Закона). Соответственно в целях обеспечения
организации и проведения повторных выборов в п. 7 комментируемой статьи установлена
обязанность организующей выборы избирательной комиссии, в случае если полномочия ОИК и
216
УИК не истекли, распорядиться либо о продлении срока полномочий этих избирательных
комиссий, либо об их формировании в новом составе.
При повторных выборах в федеральные органы государственной власти ЦИК России может
распорядиться о продлении полномочий УИК либо о формировании при повторных выборах УИК в
новом составе в общеустановленном порядке (п. 2 ст. 78 Закона о выборах Президента РФ, ст. 84
Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
8 - 9. Положения п. 8 и 9 комментируемой статьи приводят основания назначения
дополнительных выборов и порядок их проведения. Учитывая, что выборы депутатов
Государственной Думы проводятся по единому избирательному округу, нормы п. 8 и 9 статьи
адресованы законодателям субъектов Российской Федерации, которые обязаны их учитывать при
принятии законов.
Дополнительные выборы назначаются в случае досрочного прекращения полномочий
депутата выборного органа, избранного по одно- или многомандатному избирательному округу.
Назначает дополнительные выборы орган, уполномоченный на то законом, что является одной из
новелл, установленных Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ. В ранее
действовавшей редакции статьи предусматривалось, что дополнительные выборы назначаются по
решению соответствующей избирательной комиссии.
В пункте 9 комментируемой статьи определены особенности назначения в многомандатном
избирательном округе дополнительных выборов депутата взамен выбывшего: дополнительные
выборы назначаются и проводятся в случае, если в округе замещено менее двух третей
депутатских мандатов. Законодателю субъекта Российской Федерации предоставлена
возможность принятия своим законом и иных оснований для таких выборов.
Дополнительные выборы как в одномандатном, так и в многомандатном избирательном
округе проводятся не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий
депутата.
С учетом установления единого дня голосования на выборах в органы государственной
власти субъектов Российской Федерации и ОМСУ п. 8 комментируемой статьи содержит правила,
по которым определяется день голосования на повторных выборах.
В пункте 8 статьи также предусмотрено, что, если в результате досрочного прекращения
депутатских полномочий законодательный (представительный) орган государственной власти
субъекта Российской Федерации, представительный орган муниципального образования остались
в неправомочном составе, дополнительные выборы проводятся не позднее чем через четыре
месяца со дня такого досрочного прекращения полномочий. По решению органа, уполномоченного
законом назначать дополнительные выборы (а не соответствующей избирательной комиссии, как
это было в ранее действовавшей редакции статьи), сроки избирательных действий могут быть
сокращены на одну треть.
10. Пункт 10 комментируемой статьи запрещает проведение как повторных, так и
дополнительных выборов, если в результате них депутат не может быть избран на срок более
одного года.
11. В соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ утратил силу п. 11
комментируемой статьи, предоставлявший законодателям субъектов Российской Федерации
своими законами предусматривать отложение на срок, не превышающий двух лет, очередных
повторных выборов, если они были признаны несостоявшимися.
12. Пункт 12 комментируемой статьи определяет правовые последствия ситуации, когда
законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской
Федерации, представительный орган муниципального образования остались в неправомочном
составе в результате досрочного прекращения депутатских полномочий в последний год таких
полномочий, т.е. когда в силу п. 10 статьи проведение дополнительных выборов невозможно. В
этом случае назначаются новые основные выборы, которые проводятся, согласно п. 4 ст. 10
комментируемого Закона, не позднее чем через шесть месяцев со дня такого досрочного
прекращения полномочий.
13. В пункте 13 комментируемой статьи содержится прямой запрет на принятие
федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации такого порядка, в
соответствии с которым в случае отмены решения о регистрации депутата, избранного по одноили многомандатному избирательному округу, выборного должностного лица, а равно в случае
досрочного прекращения полномочий этих лиц избирательная комиссия принимает решение о
регистрации депутатом, выборным должностным лицом кандидата, следующего по числу
полученных голосов.
Учитывая, что выборы депутатов Государственной Думы проводятся по единому
избирательному округу, норма п. 13 статьи адресована законодателям субъектов Российской
Федерации.
217
Статья 72. Опубликование и обнародование итогов голосования и результатов выборов,
референдума
Комментарий к статье 72
1. В пункте 1 комментируемой статьи говорится об обязательности предоставления
соответствующими комиссиями для ознакомления итогов голосования по каждому избирательному
участку, участку референдума, территории, на которую распространяется деятельность комиссии,
результатов выборов по избирательному округу, референдума. Данные предоставляются
незамедлительно после подписания протоколов об итогах голосования, о результатах выборов,
референдума.
Право на ознакомление с итогами голосования, результатами выборов, референдума
принадлежит любым избирателям, участникам референдума, кандидатам, доверенным лицам
кандидатов, избирательных объединений, уполномоченным представителям инициативной группы
по проведению референдума, наблюдателям, иностранным (международным) наблюдателям,
представителям СМИ. Для реализации данного права гражданину необходимо лично обратиться в
комиссию с соответствующим требованием.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи на избирательные комиссии, проводившие
регистрацию кандидатов, списков кандидатов (т.е. на ОИК или избирательные комиссии, на
которые возложены полномочия ОИК, а при проведении выборов по единому округу избирательные комиссии, организующие выборы), комиссии референдума, определяющие его
результаты, возложена обязанность направлять общие данные о результатах выборов по
избирательному округу, референдума в СМИ. Данная обязанность подлежит исполнению в
течение одних суток после определения результатов выборов, референдума.
При проведении федерального референдума, выборов в федеральные органы
государственной власти ЦИК России направляет предварительные данные о результатах
референдума, выборов редакциям СМИ по мере поступления этих данных в ЦИК России (ч. 2 ст.
82 Закона о референдуме, п. 2 ст. 79 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.),
ч. 2 ст. 86 Закона о выборах депутатов Государственной Думы).
3. В пункте 3 комментируемой статьи установлена обязанность комиссии, определяющей
результаты выборов, референдума официально опубликовывать их результаты, а также данные о
числе голосов, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), голосов, поданных по
позициям "Да" и "Нет" ("За" и "Против"). Сроки официального опубликования указанных данных
определяются федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами
субъектов Российской Федерации соответственно уровню выборов, референдума, но не могут
превышать одного месяца со дня голосования.
При проведении федерального референдума и выборов Президента РФ официальное
опубликование результатов осуществляется ЦИК России в течение трех дней со дня подписания
ею протокола о результатах референдума, выборов; одновременно ЦИК России опубликовывает
данные, содержащиеся в протоколе о результатах референдума, выборов (ч. 3 ст. 82 Закона о
референдуме, п. 4 ст. 79 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.)). С учетом
того, что ЦИК России определяет результаты федерального референдума, выборов Президента
РФ не позднее чем через 10 дней после дня голосования (ч. 1 ст. 80 Закона о референдуме, п. 1
ст. 76 Закона о выборах Президента РФ), официальное опубликование результатов референдума,
выборов должно быть осуществлено не позднее чем через 13 дней после дня голосования. В
течение десяти дней со дня подписания ЦИК России протокола о результатах референдума,
выборов ЦИК России в своем официальном печатном органе опубликовывает полные данные,
содержащиеся в протоколах всех ИКСРФ об итогах голосования (ч. 4 ст. 82 Закона о
референдуме, п. 4 ст. 79 Закона о выборах Президента РФ).
В
отношении
официального
опубликования
результатов
выборов
депутатов
Государственной Думы в ч. 4 ст. 86 Закона о выборах депутатов Государственной Думы прямо
установлено, что оно осуществляется ЦИК России в течение трех недель со дня голосования. В
этот же срок ЦИК России в своем печатном органе официально опубликовывает полные данные,
содержащиеся в протоколах всех ИКСРФ об итогах голосования.
4. Пункт 4 комментируемой статьи обязывает комиссии всех уровней, за исключением
участковых, публиковать (обнародовать) данные, которые содержатся в протоколах комиссий
соответствующего уровня об итогах голосования и о результатах выборов, референдума, и
данные протоколов об итогах голосования непосредственно нижестоящих комиссий, а также
данные, на основании которых определялись итоги голосования, результаты выборов,
референдума в соответствующих комиссиях. Федеральным конституционным законом,
федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации соответственно уровню выборов,
референдума опубликование (обнародование) указанных данных может быть возложено на
соответствующую ОИК либо на ИКСРФ.
218
В частности, в соответствии с ч. 5 ст. 82 Закона о референдуме ИКСРФ не позднее чем
через три недели со дня голосования осуществляет официальное опубликование данных,
содержащихся в протоколах всех территориальных и участковых комиссий об итогах голосования,
в региональном государственном периодическом печатном издании, при этом официальному
опубликованию подлежат все числовые данные протокола каждой участковой комиссии. В случае
проведения на отдельных участках референдума, отдельных территориях повторного подсчета
голосов, результаты которого поступают в ИКСРФ после этого срока, комиссия официально
опубликовывает уточненные данные в течение одной недели со дня принятия на их основании
соответствующего решения. ИКСРФ вправе осуществить официальное опубликование данных
протоколов участковых комиссий об итогах голосования в одном или нескольких муниципальных
периодических печатных изданиях.
В отношении проведения выборов в федеральные органы государственной власти в п. 3 ст.
79 Закона о выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 3 ст. 86 Закона о выборах
депутатов Государственной Думы установлено, что ИКСРФ не позднее чем через две недели со
дня голосования осуществляет официальное опубликование данных, содержащихся в протоколах
всех ТИК об итогах голосования и соответствующих сводных таблицах, в региональных
государственных периодических печатных изданиях. В случае проведения на отдельных
избирательных участках, отдельных территориях повторного подсчета голосов избирателей,
результаты которого поступают в ИКСРФ после указанного срока, комиссия осуществляет
официальное опубликование уточненных данных в течение недели после принятия на их
основании соответствующего решения. ИКСРФ вправе опубликовать сводные таблицы
территориальных избирательных комиссий в одном или нескольких муниципальных периодических
печатных изданиях либо издать специальную брошюру, которая передается государственным и
муниципальным общедоступным библиотекам, расположенным на территории субъекта
Российской Федерации, организациям, выпускающим СМИ, региональным отделениям
политических партий, зарегистрированным на территории субъекта Российской Федерации.
Итоги голосования и результаты федерального референдума, выборов в федеральные
органы государственной власти, согласно ч. 6 ст. 82 Закона о референдуме, п. 5 ст. 79 Закона о
выборах Президента РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.), ч. 5 ст. 86 Закона о выборах депутатов
Государственной Думы, публикуются в течение двух месяцев со дня голосования ЦИК России в
своем официальном печатном органе и включают полные данные, содержащиеся в протоколах
всех комиссий референдума, за исключением участковых комиссий, об итогах голосования, о
результатах референдума, выборов. Не позднее чем через семь дней со дня такого
опубликования указанные данные размещаются ЦИК России в Интернете не менее чем на один
год со дня официального опубликования результатов выборов.
Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в
органы государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ, регионального, местного
референдума в соответствии с п. 4 комментируемой статьи осуществляется в течение двух
месяцев со дня голосования.
В течение трех месяцев со дня опубликования (обнародования) таких данных, которые
содержатся в протоколах всех комиссий об итогах голосования и о результатах выборов,
референдума, они размещаются в Интернете (необходимо обратить внимание на то, что данное
положение не распространяется на выборы в ОМСУ, местный референдум).
Порядок размещения данных ГАС "Выборы" в сети Интернет утвержден Постановлением
ЦИК России от 12 сентября 2003 г. N 25/176-4 (см. комментарий к ст. 74 Закона).
Статья 73. Юридическая сила решения, принятого на референдуме
Комментарий к статье 73
1. Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет императивность решения, принятого на
референдуме: оно является общеобязательным, подлежит обязательному исполнению на
территории референдума и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной
власти, ОМСУ, их должностными лицами, иными органами.
Императивность решения, принятого на федеральном референдуме, закреплена в ч. 2 ст. 83
Закона о референдуме (согласно ч. 1 указанной статьи оно вступает в силу со дня официального
опубликования ЦИК России результатов референдума), а на местном референдуме - ч. 7 ст. 22
Закона о местном самоуправлении. В части 8 этой статьи установлено, что ОМСУ обеспечивают
исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением
полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.
2 - 4. Положения п. 2 - 4 комментируемой статьи определяют территорию действия решения,
принятого на референдуме, в зависимости от уровня проводимого референдума - федерального,
регионального и местного. Территория действия решения, принятого на федеральном
219
референдуме, определена также в ч. 3 ст. 83 Закона о референдуме, а на местном референдуме в ч. 7 ст. 22 Закона о местном самоуправлении.
5. Пункт 5 комментируемой статьи устанавливает обязательность регистрации решения,
принятого на региональном, местном референдуме, соответственно в органе государственной
власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ в порядке, установленном для регистрации
законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов соответственно.
Регистрацию решения, принятого на федеральном референдуме, не предусматривает ни
комментируемый Закон, ни Закон о референдуме.
6. Положения п. 6 комментируемой статьи устанавливают порядок отмены или изменения
решения, принятого на региональном, местном референдуме: такое решение может быть
отменено или изменено путем принятия иного решения соответственно на региональном, местном
референдуме, но не ранее чем через два года после его принятия либо признано
недействительным (недействующим) в судебном порядке.
В отношении нормативного правового акта, принятого на региональном, местном
референдуме, предусмотрены иные правила: такой нормативный правовой акт может быть
изменен в порядке, установленном этим же актом; если данный порядок не определен, изменения
могут быть также внесены в порядке, предусмотренном для внесения изменений в
соответствующий нормативный акт, но не ранее чем через пять лет со дня принятия
соответствующего решения на референдуме.
Решение, принятое на федеральном референдуме, в соответствии с ч. 4 ст. 83 Закона о
референдуме может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом
референдуме, если в самом решении не указан иной порядок его отмены или изменения.
7. Возможность признания решения, принятого на региональном, местном референдуме,
недействительным (недействующим) в судебном порядке предусмотрена в п. 6 комментируемой
статьи. Согласно ч. 9 ст. 22 Закона о местном самоуправлении принятое на местном референдуме
решение (как и решение о проведении местного референдума) может быть обжаловано в
судебном порядке гражданами, ОМСУ, прокурором, уполномоченными федеральным законом
органами государственной власти.
В пункте 7 комментируемой статьи дан исчерпывающий перечень оснований для отмены
судом решения, принятого на региональном, местном референдуме. Нарушение установленного
порядка проведения референдума, а также несоответствие закона субъекта Российской
Федерации, устава муниципального образования, на основании которого проводился референдум,
нормативным правовым актам более высокого уровня могут являться основаниями для отмены
судом решения, принятого на референдуме, только в случае, если данные нарушения повлекли
невозможность выявить действительную волю участников референдума.
В статье 88 Закона о референдуме предусмотрено, что в случае, если при проведении
голосования или установлении его итогов были допущены нарушения названного Закона и они не
позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума,
суд может отменить решение комиссии федерального референдума об итогах голосования и
принять решение о признании их недействительными (ч. 1). В случае вступления в законную силу
такого решения суда все вышестоящие комиссии референдума вносят изменения в протоколы об
итогах голосования, о результатах референдума (ч. 2); если данное обстоятельство влечет
изменение решения ЦИК России о результатах референдума, ЦИК России принимает новое
решение о его результатах, которое подлежит официальному опубликованию.
8. В соответствии с п. 9 ст. 77 комментируемого Закона отмена судом решения о результатах
референдума, если допущенные нарушения не позволяют выявить действительную волю
участников референдума, влечет признание результатов референдума недействительными. В
этом случае, согласно п. 8 комментируемой статьи, комиссией, организующей голосование на
референдуме, назначается повторное голосование.
9. На тот случай, если для реализации решения, принятого на референдуме, дополнительно
требуется издание закона, иного нормативного правового акта, в п. 9 комментируемой статьи
установлена обязанность соответствующего компетентного федерального органа государственной
власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, ОМСУ или должностного
лица местного самоуправления в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на
референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного закона, нормативного
правового акта.
Пункт 9 статьи также устанавливает предельный трехмесячный срок подготовки и (или)
принятия закона, нормативного правового акта, необходимого для реализации решения, принятого
на референдуме. В части 3 ст. 45 Закона о местном самоуправлении определено, что нарушение
срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого
путем прямого волеизъявления населения на местном референдуме (сходе граждан), является
основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения
220
главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа
местного самоуправления.
Применительно к реализации решения, принятого на федеральном референдуме, норма,
соответствующая положениям п. 9 комментируемой статьи, закреплена в ч. 5 ст. 83 Закона о
референдуме.
10. Норма п. 10 комментируемой статьи установлена в развитие положения п. 2 ст. 12
комментируемого Закона, согласно которому на референдум субъекта Российской Федерации
могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации
или в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, если указанные вопросы не
урегулированы Конституцией РФ, федеральным законом.
Соответственно в случае вступления в силу федерального закона по вопросу, находящемуся
в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта, по которому был проведен
региональный референдум, решение, принятое на нем, при его несоответствии этому
федеральному закону не применяется.
Статья 74. Использование ГАС "Выборы" при проведении выборов, референдума
Комментарий к статье 74
1. Отношения, возникающие при использовании ГАС "Выборы" при подготовке и проведении
выборов и референдума, при эксплуатации и развитии этой системы, а также при решении с ее
использованием задач, не связанных с выборами и референдумом, регулирует Закон о ГАС
"Выборы", в преамбуле которого провозглашено, что использование этой системы при подготовке
и проведении выборов и референдума является одной из гарантий реализации прав граждан
Российской Федерации на основе обеспечения гласности, достоверности, оперативности и
полноты информации о выборах и референдуме.
Как установлено в ст. 5 Закона о ГАС "Выборы", ГАС "Выборы" является федеральной
автоматизированной информационной системой, функционирующей на территории Российской
Федерации, применяется для автоматизации информационных процессов подготовки и
проведения выборов и референдума, обеспечения деятельности избирательных комиссий,
комиссий референдума, а также для решения задач, не связанных с выборами и референдумом, в
порядке, установленном Законом о ГАС "Выборы", иными федеральными законами,
нормативными правовыми актами ЦИК России.
Постановлением ЦИК России от 23 июля 2003 г. N 19/135-4 утверждено Положение об
организации единого порядка использования, эксплуатации и развития Государственной
автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы" в избирательных комиссиях и
комиссиях референдума <1>.
-------------------------------<1> СПС.
В пункте 1 комментируемой статьи говорится об обязательности ввода в ГАС "Выборы"
данных, содержащихся в протоколах комиссий об итогах голосования, о результатах выборов,
референдума. Исключение составляют данные об итогах голосования, о результатах выборов в
ОМСУ поселений, а также данные об итогах голосования, о результатах местных референдумов в
указанных муниципальных образованиях. Ввод этих данных может осуществляться в случаях и
порядке, которые определены ЦИК России.
2. При ЦИК России действует Федеральный центр информатизации (ФЦИ), который согласно
п. 1 ст. 9 Закона о ГАС "Выборы" является государственным учреждением, обеспечивающим
использование, эксплуатацию и развитие системы. ФЦИ является юридическим лицом и действует
в соответствии с Положением о Федеральном центре информатизации при ЦИК России. В пункте 2
указанной статьи определены функции, выполняемые ФЦИ.
В соответствии с п. 1 ст. 10 Закона о ГАС "Выборы" информационный центр ИКСРФ является
структурным подразделением аппарата этой комиссии и осуществляет эксплуатацию и развитие
фрагмента ГАС "Выборы" в целях: 1) технического и информационного обеспечения деятельности
избирательных комиссий, комиссий референдума, действующих на территории субъекта
Российской Федерации; 2) автоматизации информационных процессов в ГАС "Выборы",
реализуемых в ходе подготовки и проведения выборов и референдума на территории субъекта
Российской Федерации; 3) решения задач, не связанных с выборами и референдумом, в
установленном порядке. Постановлением ЦИК России от 12 июля 2002 г. N 156/1375-3 утверждено
Типовое положение об информационном центре избирательной комиссии субъекта Российской
Федерации <1>.
-------------------------------<1> Вестник ЦИК России. 2002. N 6.
221
3. Пункт 3 комментируемой статьи предписывает комиссиям при использовании ГАС
"Выборы" (отдельных ее технических средств) образовывать группу для контроля за
использованием системы (отдельных ее технических средств). Такая группа контролирует
использование ГАС "Выборы" (отдельных ее технических средств) на всех стадиях проведения
выборов, референдума, в том числе при регистрации (учете) избирателей, участников
референдума, составлении списков избирателей, участников референдума, подсчете голосов
избирателей, участников референдума, установлении итогов голосования и определении
результатов выборов, референдума.
В группу контроля за использованием ГАС "Выборы" (отдельных ее технических средств)
входят члены комиссии с правом решающего и совещательного голоса. В пункте 6.9 Методических
рекомендаций о порядке формирования избирательных комиссий ИКСРФ рекомендовано при
рассмотрении вопросов, связанных с предстоящим формированием ТИК, провести работу с
субъектами права по предложению кандидатур с целью обеспечить представление в состав ТИК
кандидатуры, отвечающей требованиям, предъявляемым к работнику информационного центра
ИКСРФ,
исполняющему
функциональные
обязанности
системного
администратора,
обеспечивающего эксплуатацию комплекса средств автоматизации в соответствующей
территориальной избирательной комиссии. При этом предписано учитывать, что указанный
работник является государственным служащим и не может замещать должность в ТИК,
обладающей статусом юридического лица, на постоянной (штатной) основе.
В соответствии с п. 3 комментируемой статьи все члены избирательной комиссии,
наблюдатели имеют право знакомиться с любой информацией, вводимой в ГАС "Выборы".
4. Пункт 4 комментируемой статьи определяет цели использования соответствующей
комиссией ГАС "Выборы" (отдельных ее технических средств) с момента начала голосования до
момента подписания протокола об итогах голосования (о результатах выборов, референдума).
Согласно п. 4 комментируемой статьи по общему правилу данные о ходе и об итогах
голосования, полученные через ГАС "Выборы" (отдельные ее технические средства), являются
предварительной, не имеющей юридического значения информацией. Как следует из правовой
позиции, выраженной в Определении КС РФ от 12 июля 2005 г. N 322-О <1>, само по себе
указанное законоположение какие-либо конституционные права и свободы граждан, в том числе
право получать информацию, не нарушает, поскольку действует во взаимосвязи с другими
положениями комментируемой статьи.
-------------------------------<1> СПС.
Условия придания юридической силы документам, подготовленным с использованием
системы, определены в ст. 12 Закона о ГАС "Выборы": документ на бумажном носителе,
подготовленный с использованием системы в соответствии с федеральными законами,
приобретает юридическую силу после его подписания соответствующими должностными лицами
(п. 1); электронный документ, подготовленный с использованием ГАС "Выборы", приобретает
юридическую силу после его подписания электронными цифровыми подписями соответствующих
должностных лиц (п. 2); протокол, сводная таблица об итогах голосования, иные сводные
документы, подготовленные в электронном виде с использованием ГАС "Выборы", приобретают
юридическую силу в порядке, установленном п. 2 статьи, после обязательной проверки в
определенном порядке с помощью открытых ключей электронных цифровых подписей
подлинности всех исходных электронных документов, на основе которых готовится сводный
электронный документ (п. 3).
Обеспечение правовых условий использования электронной цифровой подписи (ЭЦП) в
электронных документах, при соблюдении которых ЭЦП в электронном документе признается
равнозначной собственноручной подписи в документе на бумажном носителе, является целью
Федерального закона от 10 января 2002 г. N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" <1>, о чем
указано в п. 1 его ст. 1.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 127.
4.1. В пункте 4.1 комментируемой статьи установлено, что, если после ввода данных
протокола участковой комиссии об итогах голосования в ГАС "Выборы" обнаружены допущенные
при вводе технические ошибки, требующие корректировки, данные вводятся в ГАС "Выборы"
исключительно по мотивированному решению непосредственно вышестоящей комиссии. При этом
в ГАС "Выборы" должны быть внесены номер и дата соответствующего решения комиссии, а также
сделана повторная компьютерная распечатка данных.
5. В пункте 5 комментируемой статьи говорится об обязательности при использовании в ходе
выборов, референдума ГАС "Выборы" (отдельных ее технических средств) оперативного
222
размещения в Интернете данных (в режиме "только чтение") об участии избирателей, участников
референдума в выборах, референдуме, о предварительных и об окончательных итогах
голосования.
Порядком размещения данных ГАС "Выборы" в сети Интернет установлены порядок и
технология выполнения работ в ЦИК России и ИКСРФ при размещении данных ГАС "Выборы" в
сети Интернет в период как избирательных кампаний всех уровней, так и между выборами.
Данные в Интернете размещаются на сайте ЦИК России и сайтах ИКСРФ. Адрес сайта ЦИК
России - www.cikrf.ru. Адреса сайтов ИКСРФ в интернет-портале ЦИК России указаны в
приложении к указанному Порядку.
Глава X. ОБЖАЛОВАНИЕ НАРУШЕНИЙ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ
ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫБОРАХ И РЕФЕРЕНДУМАХ
Статья 75. Обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные
права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации
Комментарий к статье 75
1. Право обжалования в суд нарушений избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан основано на нормах ст. 46 Конституции РФ, согласно которой каждому
гарантируется судебная защита его прав и свобод (ч. 1); решения и действия (или бездействие)
органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений
и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2). Как неоднократно отмечал КС РФ, ст. 46
(ч. 1 и 2) Конституции РФ в данном случае исходит из обязанности государства обеспечить
каждому право на доступ к правосудию. Раскрывая содержание названных конституционных прав,
КС РФ в своих решениях неоднократно указывал, что в соответствии со ст. 55 (ч. 3) и 56 (ч. 3)
Конституции РФ они не могут рассматриваться судами как подлежащие ограничению и выступают
как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод; государство обязано
обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть
справедливой, компетентной и эффективной (Постановления от 3 мая 1995 г. N 4-П <1> и от 25
декабря 2001 г. N 17-П <2>).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1764.
<2> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 2). Ст. 126.
Согласно п. 1 комментируемой статьи дела по заявлениям о защите избирательных прав или
права на участие в референдуме граждан подведомственны судам общей юрисдикции (т.е.
относятся к компетенции судов общей юрисдикции), что согласуется с нормами п. 3 ч. 1 ст. 22 и ст.
245 ГПК РФ.
Порядок судебного обжалования нарушений избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан установлен положениями ст. 75 - 78 комментируемого Закона и ГПК РФ, в
гл. 26 которого приведены особенности производства по делам о защите избирательных прав и
права на участие в референдуме граждан.
2. Пункт 2 комментируемой статьи говорит о подсудности рассмотрения дел по заявлениям о
защите избирательных прав или права на участие в референдуме, т.е. определяет, суды общей
юрисдикции какого уровня вправе рассматривать жалобы на решения и действия (бездействие)
соответствующих комиссий.
Нормы п. 2 комментируемой статьи согласуются с соответствующими положениями ГПК РФ
(в ред. от 21 июля 2005 г.) о подсудности рассмотрения дел, в частности, согласно:
пункту 5 ч. 1 ст. 27 ГПК РФ ВС РФ в качестве суда первой инстанции рассматривает дела об
оспаривании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК России (независимо от уровня
выборов, референдума), за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих
избирательных комиссий, комиссий референдума;
пункту 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города
федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа в качестве суда первой
инстанции рассматривают дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений)
ИКСРФ (независимо от уровня выборов, референдума), ОИК по выборам в законодательные
(представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за
исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий,
комиссий референдума;
223
статье 24 ГПК РФ районные суды в качестве суда первой инстанции рассматривают иные
дела по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме.
Как указал КС РФ в Определении от 12 июля 2005 г. N 322-О, п. 4 ч. 1 ст. 26 ГПК РФ о
подсудности дел по избирательным спорам и п. 2 комментируемой статьи об обжаловании
решений и действий (бездействия) избирательных комиссий в соответствующий суд по
подсудности, рассматриваемые во взаимосвязи с другими положениями ГПК РФ и
комментируемого Закона, предполагают обязанность суда соответствующего уровня рассмотреть
по существу не только решения и действия (бездействие) избирательной комиссии, организующей
выборы, но и одновременно решения и действия (бездействие) всех нижестоящих комиссий,
принимавших участие в организации и проведении данных выборов, если допущенные ими
нарушения могли повлиять на результаты указанных выборов, а также предусматривают
возможность обжалования решения суда по делу о защите избирательных прав в кассационной и
надзорной инстанциях и, следовательно, не могут рассматриваться как допускающие вопреки
утверждению заявителя неполноту судебного исследования доказательств по делу, принятие
необоснованных судебных решений и ограничение права на судебную защиту.
3. В силу ч. 1 ст. 261 ГПК РФ (в ред. от 28 июля 2004 г. <1>) суд признает оспариваемое
решение или действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного
самоуправления, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума,
должностного лица незаконным, если установлена обоснованность заявления, и обязывает
удовлетворить требование заявителя либо иным путем восстанавливает в полном объеме его
нарушенные избирательные права или право на участие в референдуме. Решение суда,
вступившее в законную силу, направляется руководителю соответствующего органа
государственной власти, ОМСУ, общественного объединения, председателю избирательной
комиссии, комиссии референдума, должностному лицу и подлежит реализации в указанные судом
сроки по правилам, установленным ч. 2 ст. 206 ГПК РФ, согласно которой в случае неисполнения
решения без уважительных причин суд, принявший решение, либо судебный пристав-исполнитель
применяет в отношении руководителей организации или коллегиального органа меры,
предусмотренные федеральным законом.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3230.
4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи решения комиссий об итогах голосования, о
результатах выборов, референдумов могут быть обжалованы только в суды и только в
соответствии с правилами подсудности, установленными п. 2 комментируемой статьи и ст. 24, 26 и
27 ГПК РФ. При этом соответствующий суд при рассмотрении жалобы обсуждает решение
комиссии, организующей выборы, референдум, а в случае если на результаты данных выборов,
референдума
могли
повлиять
нарушения,
допущенные
нижестоящими
комиссиями,
принимавшими участие в проведении данных выборов, референдума, - то и решения таких
нижестоящих комиссий.
Отмена решения об итогах голосования, о результатах выборов, референдума
регламентирована положениями ст. 77 комментируемого Закона.
5. В силу п. 5 комментируемой статьи случаи, в которых суд может отменить решение
соответствующей комиссии о регистрации или об отказе в ней кандидата (списка кандидатов), об
итогах голосования, о результатах выборов, референдума или иное решение комиссии, должны
быть предусмотрены в федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах
субъектов Российской Федерации соответственно уровню выборов, референдума.
Основания отмены решения комиссии о регистрации или об отказе в ней кандидата (списка
кандидатов), исключении кандидата из списка кандидатов, отмены регистрации кандидата (списка
кандидатов), инициативной группы по проведению референдума содержатся в ст. 76
комментируемого Закона.
6. В пункте 6 комментируемой статьи предусмотрена возможность обжалования решений и
действий (бездействия) комиссий и их должностных лиц, нарушающих избирательные права
граждан и право граждан на участие в референдуме, непосредственно в вышестоящую комиссию.
Данное положение согласуется с нормой ст. 4 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14
декабря 1995 г.) <1>, в соответствии с которой гражданин вправе обратиться с жалобой на
действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к
вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного
самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению,
должностному лицу, государственному служащему.
-------------------------------<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. Ст. 4970.
224
Если обстоятельства, изложенные в жалобе, не были предметом рассмотрения
нижестоящей комиссии, то вышестоящая комиссия, согласно п. 6 комментируемой статьи,
направляет жалобу в нижестоящую комиссию. Во всех иных случаях вышестоящая комиссия
обязана рассмотреть жалобу и вынести одно из трех решений, предусмотренных в п. 6 статьи.
С учетом норм п. 4 комментируемой статьи, п. 1, 2 ст. 77 комментируемого Закона
вышестоящей комиссии предоставлено право рассматривать жалобы на решения и действия
(бездействие) нижестоящих комиссий и принимать по ним решения, в том числе и об отмене
решения нижестоящей комиссии, но только не решений комиссий об итогах голосования, о
результатах выборов, референдумов (см., напр., Определение ВС РФ от 2 ноября 2005 г. N 71Г05-17 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
7. Вышестоящие и нижестоящие избирательные комиссии определяются в качестве таковых
законом, регламентирующим подготовку и проведение соответствующих выборов (см.
комментарий к ст. 2 Закона, подп. 22 и 23). В пункте 7 комментируемой статьи безотносительно к
проведению конкретных выборов, референдума определены уровни обжалования решений и
действий (бездействия) комиссий, их должностных лиц, нарушающих избирательные права
граждан и право граждан на участие в референдуме, в частности, решения или действия
(бездействие):
избирательной комиссии поселения, ее должностного лица обжалуются в избирательную
комиссию муниципального района;
избирательной комиссии муниципального района, городского округа, внутригородской
территории города федерального значения, их должностных лиц обжалуются в ИКСРФ;
ИКСРФ, ее должностного лица обжалуются в ЦИК России.
При этом избирательные комиссии, рассматривающие жалобы, обязаны принять решение в
качестве вышестоящей комиссии в соответствии с п. 6 комментируемой статьи.
8. Как установлено в п. 8 комментируемой статьи, предварительное обращение в
вышестоящую комиссию, ИКСРФ, ЦИК России не является обязательным условием для
обращения в суд, что является изъятием из приведенной выше нормы ст. 4 Закона об
обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан.
Соответственно положение п. 8 комментируемой статьи исключает обязательный порядок
досудебного рассмотрения спора о нарушении избирательных прав граждан и права граждан на
участие в референдуме. Поданное в суд заявление о защите названных прав не может быть
возвращено на том основании, что заявитель не обращался до этого в соответствующую
избирательную комиссию и тем самым нарушил досудебный порядок урегулирования спора (см.,
напр., Определение ВС РФ от 3 ноября 2004 г. N 91-Г04-14 <1>).
-------------------------------<1> СПС.
9. Комментируемая статья допускает одновременное обжалование нарушения
избирательных прав граждан, права граждан на участие в референдуме и в суд, и в
соответствующую комиссию. Если суд примет жалобу к своему производству, то комиссия в
соответствии с п. 9 комментируемой статьи приостанавливает рассмотрение жалобы до
вступления решения суда в законную силу (как представляется, точнее было бы вести речь о
вступлении в силу судебного постановления, а не именно решения суда; производство по делу
может быть прекращено и определением суда). При вынесении судом решения по существу
жалобы комиссия прекращает ее рассмотрение. В иных случаях (а именно в них согласно ч. 1 ст.
224 ГПК РФ выносятся определения суда) комиссия обязана возобновить рассмотрение жалобы и
принять по ней решение в соответствии с п. 6 комментируемой статьи.
9.1. Пункт 9.1 комментируемой статьи обязывает суды сообщать комиссиям по их запросам о
принятых к рассмотрению жалобах (заявлениях) на нарушение избирательных прав граждан и
права граждан на участие в референдуме, а также о принятых им по таким жалобам (заявлениям)
решениях. Речь идет о жалобах (заявлениях) на решения и действия (бездействие) органов
государственной власти, ОМСУ, общественных объединений и должностных лиц. Если
обжалуются решения и действия (бездействие) комиссии, то комиссия подлежит извещению в
общеустановленном ГПК РФ порядке как ответчик по делу.
10. В пункте 10 комментируемой статьи перечислены субъекты права обжалования решений
и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан и право граждан на участие
в референдуме, органов и должностных лиц, указанных в п. 1 статьи.
Норма п. 10 статьи согласуется с положениями ст. 259 ГПК РФ (в ред. от 21 июля 2005 г.),
регламентирующими подачу заявления о защите избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан.
225
В соответствии с ч. 1 ст. 259 ГПК РФ избиратели, участники референдума, кандидаты и их
доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии и их
региональные отделения, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению
референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их
уполномоченные представители, наблюдатели, прокурор, считающие, что решениями или
действиями (бездействием) органа государственной власти, ОМСУ, общественных объединений,
избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица нарушаются избирательные
права или право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, вправе обратиться с
заявлением в суд.
Согласно ч. 2 ст. 259 ГПК РФ ЦИК России, ИКСРФ, ИКМО, ОИК, ТИК и УИК, соответствующие
комиссии референдума вправе обратиться с заявлением в суд в связи с нарушением
законодательства о выборах и референдумах органом государственной власти, ОМСУ,
должностными лицами, кандидатом, избирательным объединением, политической партией, ее
региональным отделением, иным общественным объединением, инициативной группой по
проведению референдума, иной группой участников референдума, а также избирательной
комиссией, комиссией референдума, членом избирательной комиссии, комиссии референдума.
11. С учетом установленных в п. 4 ст. 78 сокращенных сроков рассмотрения жалоб,
поступивших до дня голосования в период избирательной кампании, кампании референдума (пять
дней, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования или в день,
следующий за днем голосования, - немедленно) в п. 11 комментируемой статьи установлена
обязанность судов и органов прокуратуры организовать свою работу (в том числе в выходные дни)
таким образом, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб.
12. Пункт 12 комментируемой статьи обязывает комиссии при рассмотрении жалоб
(заявлений), а также в иных случаях, когда рассматривается вопрос о нарушении избирательных
прав граждан и права граждан на участие в референдуме, приглашать на заседание комиссии
заявителей, а также лиц, действия (бездействие) которых обжалуются или являются предметом
рассмотрения. Иначе говоря, комиссии обязаны заблаговременно извещать указанных лиц о месте
и времени заседания комиссии, на котором будет рассматриваться соответствующий вопрос.
В пункте 4 ст. 20 комментируемого Закона установлено, что в случае поступления в
комиссию в период избирательной кампании, кампании референдума обращения о нарушении
закона, в котором указано на нарушение закона кандидатом, избирательным объединением,
инициативной группой по проведению референдума, комиссия обязана незамедлительно
оповестить о поступившем обращении этого кандидата, избирательное объединение,
инициативную группу по проведению референдума или его (ее) уполномоченных представителей.
Статья 76. Основания аннулирования регистрации кандидата (списка кандидатов), отмены
решения комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов), об отказе в регистрации
кандидата (списка кандидатов), исключении кандидата из списка кандидатов, отмены регистрации
кандидата (списка кандидатов), инициативной группы по проведению референдума
Комментарий к статье 76
1. Комментируемая статья изложена полностью в новой редакции в соответствии с
Федеральным законом от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ. Изменения внесены с учетом практики
применения норм, регулирующих выборы в органы государственной власти и местного
самоуправления в 2005 - 2006 гг., в части устранения внутренних противоречий и отдельных
пробелов в регулировании избирательного процесса, установления новых оснований отказа в
регистрации кандидатов (списков кандидатов), отмены и аннулирования регистрации кандидата
(списка кандидатов).
Пункт 1 комментируемой статьи предусматривает аннулирование решения избирательной
комиссии о регистрации кандидата в случае нарушения требования п. 19 ст. 38 комментируемого
Закона, т.е. если кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть зарегистрирован
только по одному избирательному округу (за исключением регистрации кандидата, выдвинутого
одним и тем же избирательным объединением на одних и тех же выборах одновременно в
одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов). Решение
избирательной комиссии о регистрации кандидата аннулируется вышестоящей комиссией,
аннулированию подлежат все решения о регистрации кандидата, за исключением первого.
2. В пункте 2 комментируемой статьи установлены основания аннулирования регистрации
кандидата (списка кандидатов) решением той же избирательной комиссии, которая
зарегистрировала кандидата (список кандидатов):
поданное в соответствии с п. 30 ст. 38 комментируемого Закона (не позднее чем за пять дней
до дня голосования, а при наличии вынуждающих к тому обстоятельств не позднее чем за один
226
день до дня голосования, в том числе повторного голосования) письменное заявление
зарегистрированного кандидата, выдвинутого непосредственно, о снятии своей кандидатуры;
поданное в соответствии с п. 31 ст. 38 комментируемого Закона (не позднее чем за пять дней
до дня голосования, в том числе повторного голосования) письменное заявление органа
избирательного объединения, принявшего решение о выдвижении кандидата по единому
избирательному округу, списка кандидатов, об отзыве зарегистрированного кандидата, списка
кандидатов;
поданное в соответствии с п. 32 ст. 38 комментируемого Закона (не позднее чем за пять дней
до дня голосования) в порядке и по основаниям, которые предусмотрены федеральным законом и
(или) уставом избирательного объединения, письменное заявление избирательного объединения
об
отзыве
зарегистрированного
кандидата
по
одномандатному
(многомандатному)
избирательному округу;
смерть кандидата.
3. Пассивное избирательное право является непосредственно содержанием возможности
участия гражданина в выборах в качестве кандидата на выборную должность или на членство в
выборном органе (см. комментарий к ст. 32 Закона). Соответственно в п. 3 комментируемой статьи
предусмотрено, что в случае утраты зарегистрированным кандидатом пассивного избирательного
права его регистрация аннулируется той же избирательной комиссией, что и зарегистрировала
кандидата. Если пассивное избирательное право было утрачено кандидатом до его регистрации,
то согласно подп. "а" п. 7 комментируемой статьи регистрация кандидата может быть отменена
только судом.
4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает аннулирование избирательной
комиссией, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), регистрации кандидата (списка
кандидатов), выдвинутого политической партией, ее региональным отделением или иным
структурным подразделением, а также иным общественным объединением, в случаях
приостановления деятельности либо ликвидации этих партии, отделения, подразделения,
объединения.
Основанием для аннулирования регистрации кандидата (списка кандидатов) в этих случаях
является решение:
суда, вступившее в законную силу, о приостановлении деятельности либо о принудительной
ликвидации соответственно политической партии, ее регионального отделения, иного структурного
подразделения;
соответствующего должностного лица или органа о приостановлении деятельности
общественного объединения, при условии, что это решение не обжаловано или не признано судом
незаконным.
Приостановление деятельности и ликвидация политических партий регламентированы
положениями гл. IX Закона о политических партиях.
В соответствии с п. 1 ст. 39 Закона о политических партиях (в ред. от 21 марта 2002 г. <1>) в
случае нарушения политической партией Конституции РФ, федеральных конституционных
законов, Закона о политических партиях и иных федеральных законов федеральный
уполномоченный орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием
допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух
месяцев (п. 1). Если политической партией в определенный срок эти нарушения не были
устранены и предупреждение федерального уполномоченного органа не было обжаловано в суд,
деятельность политической партии может быть приостановлена на срок до шести месяцев
решением ВС РФ на основании заявления федерального уполномоченного органа. В случае
нарушения региональным отделением или иным структурным подразделением политической
партии Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Закона о политических партиях и
иных федеральных законов соответствующий территориальный орган выносит региональному
отделению или иному структурному подразделению политической партии письменное
предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения,
составляющий не менее одного месяца (п. 2). Если региональным отделением или иным
структурным подразделением политической партии в установленный срок эти нарушения не были
устранены и предупреждение территориального органа не было обжаловано в суд, деятельность
регионального отделения или иного структурного подразделения политической партии может быть
приостановлена на срок до шести месяцев решением верховного суда республики, краевого,
областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и автономного
округа на основании заявления соответствующего территориального органа.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1093.
В пункте 1 ст. 40 Закона о политических партиях предусмотрено, что в случае
приостановления деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного
227
структурного подразделения на срок, установленный решением суда, приостанавливаются в том
числе права этих партии, отделения или подразделения принимать участие в выборах и
референдумах.
Приостановление
деятельности
общественных
объединений
регламентировано
положениями ст. 42, 43 Закона об общественных объединениях, а ликвидация общественного
объединения и запрет на его деятельность в случаях нарушения им законодательства - ст. 44
данного Закона.
Как установлено в Законе об общественных объединениях (в ред. от 10 января 2006 г. <1>),
в случае нарушения общественным объединением Конституции РФ, законодательства РФ и
совершения действий, противоречащих уставным целям, федеральный орган государственной
регистрации или его соответствующий территориальный орган либо Генеральный прокурор РФ
или подчиненный ему соответствующий прокурор вносят в руководящий орган данного
объединения представление об указанных нарушениях и устанавливают срок их устранения. Если
в этот срок эти нарушения не устраняются, орган или должностное лицо, внесшие
соответствующее представление, вправе своим решением приостановить деятельность
общественного объединения на срок до шести месяцев. Решение о приостановлении
деятельности общественного объединения до рассмотрения судом заявления о его ликвидации
либо запрете его деятельности может быть обжаловано в суд. Деятельность общественного
объединения может быть также приостановлена в порядке и по основаниям, которые
предусмотрены Федеральным законом "О противодействии экстремистской деятельности" (ст. 42).
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2006. N 3. Ст. 282.
В случае приостановления деятельности общественного объединения приостанавливается в
том числе и его право принимать участие в выборах (ст. 43).
5. В пункте 5 комментируемой статьи предусмотрено аннулирование регистрации списка
кандидатов, если число кандидатов, исключенных из их списка, превысит:
25% от числа кандидатов в заверенном списке кандидатов на выборах в федеральные
органы государственной власти;
50% от числа кандидатов в заверенном списке кандидатов на выборах в органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, ОМСУ.
При этом учитываются кандидатуры, исключенные из списка кандидатов:
по заявлениям кандидатов о снятии своих кандидатур;
по решению избирательного объединения об исключении кандидатов из списка кандидатов
(кроме выбытия по вынуждающим к тому обстоятельствам);
по предусмотренным в п. 26 ст. 38 комментируемого Закона основаниям исключения
кандидата из заверенного списка избирательной комиссией;
по предусмотренной в п. 9 комментируемой статьи отмене регистрации кандидата,
включенного в зарегистрированный список кандидатов, судом.
6. В пунктах 6 - 9 и 12 комментируемой статьи предусмотрен судебный порядок отмены
регистрации кандидата, списка кандидатов.
Как отмечено в Определении КС РФ от 25 декабря 2003 г. N 458-О <1>, вопрос о
конституционности законоположений, регулирующих основания и процедуру отмены регистрации
кандидатов, и порядке определения органов, полномочных принимать соответствующие решения,
уже был предметом рассмотрения КС РФ:
-------------------------------<1> Вестник КС РФ. 2004. N 3.
в Постановлении КС РФ от 11 июня 2002 г. N 10-П признаны не противоречащими
Конституции РФ в той мере, в какой ими закрепляется сама возможность отмены (аннулирования)
регистрации кандидата, в том числе перед повторным голосованием;
в то же время КС РФ признал указанное положение не соответствующим Конституции РФ, ее
ст. 32 (ч. 2), 46 (ч. 2) и 55 (ч. 3), в той мере, в какой на его основании избирательная комиссия
вправе принимать решение об отмене регистрации кандидата в качестве меры ответственности за
нарушения избирательного законодательства. Необходимость разрешения подобных вопросов
именно в судебном порядке связывается КС РФ с обеспечением гарантий прав граждан. В
Постановлении указывается, что отмена регистрации, означающая прекращение кандидатом
реализации прав и обязанностей, связанных со статусом зарегистрированного кандидата,
затрагивает также избирательные права других граждан, тем более если речь идет об отмене
регистрации кандидата, который вышел во второй тур, т.е. дальнейшее пребывание которого в
статусе зарегистрированного кандидата обусловлено уже состоявшимся волеизъявлением
избирателей. Поэтому в случаях, когда регистрация отменяется не в связи с реализацией
кандидатом права снять свою кандидатуру или с утратой им пассивного избирательного права, а
228
является мерой ответственности (санкцией) за нарушения избирательного законодательства по
основаниям, предусмотренным федеральным законом, соответствующее решение как требующее
исследования обстоятельств и доказывания фактов, которые должны быть положены в его основу,
может быть по смыслу ст. 3, 32 и 46 Конституции РФ принято лишь судом как органом
государственной власти, осуществляющим правосудие и компетентным разрешить такой спор по
существу;
значение при решении вопросов об отказе в регистрации кандидата в депутаты либо
аннулировании уже осуществленной регистрации судебных гарантий и процедур, направленных на
защиту как пассивного, так и активного избирательного права, на обеспечение свободных выборов
и для кандидатов, и для избирателей, подчеркивалось и в Постановлении Конституционного Суда
РФ от 15 января 2002 г. N 1-П <1>.
-------------------------------<1> СЗ РФ. 2002. N 6. Ст. 626.
В пункте 6 комментируемой статьи предусмотрена возможность отмены судом решения
избирательной комиссии о регистрации кандидата (списка кандидатов), об отказе в регистрации
кандидата (списка кандидатов) в случае, если будет доказано, что решение было принято
избирательной комиссией с нарушением требований п. 24 - 26 ст. 38 комментируемого Закона,
устанавливающих соответственно основания отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов,
основания исключения кандидата из заверенного списка кандидатов, иных требований согласно
комментируемому Закону, иному закону.
Пункт 6 комментируемой статьи предоставляет право отмены решения избирательной
комиссии об отказе в регистрации кандидата (списка кандидатов) также вышестоящей
избирательной комиссией или избирательной комиссией, определяемой по правилам п. 7 ст. 75
комментируемого Закона.
Право на обращение с соответствующим заявлением предоставлено избирательной
комиссии, зарегистрировавшей кандидата (список кандидатов), кандидату, избирательному
объединению, в отношении которых вынесено решение, кандидату, зарегистрированному по тому
же избирательному округу, избирательному объединению, список кандидатов которого
зарегистрирован по тому же избирательному округу.
7 - 9. В пунктах 7 - 9 комментируемой статьи установлены исчерпывающие перечни случаев,
в которых судом может быть отменена регистрация:
кандидата (п. 7). Правом на обращение в суд с соответствующим заявлением обладают
избирательная комиссия, зарегистрировавшая кандидата, и кандидат, зарегистрированный по
тому же избирательному округу;
списка кандидатов (п. 8). Правом на обращение в суд с соответствующим заявлением
обладают избирательная комиссия, зарегистрировавшая список кандидатов, и избирательное
объединение, список кандидатов которого зарегистрирован по тому же избирательному округу;
кандидата, включенного в зарегистрированный список кандидатов (п. 9). Правом на
обращение в суд с соответствующим заявлением обладают избирательная комиссия,
зарегистрировавшая список кандидатов, и избирательное объединение, список кандидатов
которого зарегистрирован по тому же избирательному округу.
Положения подп. "ж" п. 7 и подп. "ж" п. 8 комментируемой статьи (как и положения подп. "г" п.
3.2 ст. 4 комментируемого Закона) применяются только в связи с действиями граждан и
деятельностью избирательных объединений, осуществляемыми после дня вступления в силу
Федерального закона от 5 декабря 2006 г. N 225-ФЗ, т.е. после 7 декабря 2006 г.
Положение о том, что регистрация кандидата, включенного в зарегистрированный список
кандидатов, может быть отменена в случае установления факта подкупа избирателей кандидатом,
а также действующими по его поручению иным лицом или организацией, включено в п. 9
комментируемой статьи в соответствии с Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. N 64-ФЗ.
Соответственно, данное положение не распространяется на правоотношения, возникшие в связи с
проведением выборов, назначенных до дня вступления в силу Федерального закона от 26 апреля
2007 г. N 64-ФЗ, т.е. до 12 мая 2007 г. (прямое указание на это содержится в ч. 3 ст. 8 указанного
Закона).
Необходимо иметь в виду, что в п. 7 - 9 статьи в отличие от ранее действовавшей редакции
комментируемой статьи прямо определено, какие именно обстоятельства для целей
комментируемого Закона признаются вновь открывшимися: обстоятельства, которые
существовали на момент принятия решения о регистрации кандидата, списка кандидатов, но не
были и не могли быть известны избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата, список
кандидатов.
В соответствии с п. 5 ст. 78 комментируемого Закона заявление об отмене регистрации
кандидата, списка кандидатов может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня
229
голосования (в том числе повторного); решение суда должно быть принято не позднее чем за пять
дней до дня голосования.
10. Пункт 10 комментируемой статьи перечисляет случаи, в которых судом может быть
отменена регистрация инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников
референдума. С соответствующим заявлением в суд вправе обратиться только комиссия
референдума, его организующая. Регистрация инициативной группы по проведению
референдума, иной группы его участников может быть отменена не позднее чем за три дня до дня
голосования.
Перечень случаев в п. 10 статьи в отличие от перечней в п. 7 - 9 статьи не является
исчерпывающим - регистрация инициативной группы по проведению референдума, иной группы
его участников, согласно подп. "д" п. 10 статьи, может быть отменена и при иных основаниях,
установленных комментируемым Законом, иным законом.
Следует отметить, что в ст. 89 Закона о референдуме в отличие от п. 10 комментируемой
статьи говорится не об отмене судом регистрации, а о вынесении судом постановления о
прекращении деятельности инициативной группы по проведению референдума, инициативной
агитационной группы. Такое постановление может быть вынесено ВС РФ по заявлению ЦИК
России в случаях, предусмотренных в ч. 1 ст. 89 Закона о референдуме (при этом перечень таких
случаев исчерпывающий).
Согласно ст. 89 Закона о референдуме члены инициативной группы по проведению
референдума, инициативной