СРО_НИМ_НОМx
advertisement
3. РАЗРАБОТКА НАУЧНО-ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И ИНФОРМАЦИОННЫХ МАТЕРИАЛОВ ПО НАПРАВЛЕНИЮ «Формирование, координация и взаимодействие с саморегулируемыми организациями в Москве» 3.1. Конспект лекций Лекция 1. Генезис саморегулирования в России и за рубежом. Типология саморегулируемых организаций. Повышение качества административного управления предполагает заинтересованность в модернизации, как субъекта управления, так и понимание необходимости модернизационных изменений объектом управления. Важным аспектом здесь является налаживание каналов прямой и обратной связи между субъектом и объектом управления, а также делегирование части полномочий субъекта управления на уровень объекта, децентрализация и переход к партнерским отношениям, выстраивание двустороннего диалога, в данном случае между государством, бизнесом и третьим, общественным, сектором. Одним из способов выстраивания подобных отношений является передача части государственных полномочий саморегулируемым организациям. Саморегулирование является одним из признаков цивилизованности и развитости отношений между государством и частным сектором. Система саморегулирования в развитых странах сложилась давно и присутствует во многих областях общественной жизни. Всевозможные профессиональные объединения юристов, нотариусов, аудиторов, арбитражных управляющих разрабатывают этические и специальные стандарты деятельности, создают механизмы контроля за выполнением этих правил, способствуя тем самым повышению качества своей профессиональной деятельности и снижению количества правонарушений в сфере предпринимательства. В развитых странах саморегулирование является естественной и неотъемлемой частью нормирования и стандартизации предпринимательской и профессиональной деятельности. Закрепление права на объединение предпринимателей и профессионалов в саморегулируемые организации и введение общих требований к таким организациям на уровне федерального закона является крайне необходимым, так как с одной стороны, предполагает возможность замещения государственного регулирования саморегулированием, а с другой учитывает, что участник рынка и любой выходящий на рынок субъект должны, принимая участие в саморегулируемой организации, руководствоваться стандартами её деятельности и подчиняться контрольным и надзорным мерам по их соблюдению, предпринимаемым с её стороны, имея ввиду, что в конечном счете политика деятельности саморегулируемой организации вырабатывается при его непосредственном участии. Основными признаками саморегулирования для бизнеса и профессиональной деятельности (аудит, оценка, антикризисное управление и т.д.) является создание и поддержание: во-первых, правил и стандартов профессиональной деятельности, деловой этики и практики отношений с клиентами, включая санкции за их нарушение; во-вторых, механизмы внесудебного разрешения споров между членами такого объединения и потребителями; в-третьих, механизмы возмещения ущерба, причиненного клиентам. Эти три признака отличают саморегулирование от других форм деятельности профессиональных объединений. По мнению исследователя Григория Томчина1, создание саморегулируемых организаций регулирует позиционный конфликт потребитель — производитель. Нерыночная экономика решение этого конфликта полностью возлагает на плечи государства: то есть ни потребитель, ни производитель в конфликта не участвуют, а лишь выполняют регулировании этого указания: что производить производителю и что потреблять потребителю. В системе свободных рыночных и договорных отношений производитель и потребитель должны сами вырабатывать принципы своего взаимодействия. Ведь само сообщество производителей хлеба, мяса, одежды, автомобилей лучше знает, кто добросовестный производитель, а кто нет. Кто лучше них самих может решить вопрос о допуске и недопуске на рынок того или иного производителя. Тем 1 www.tomchin.ru не менее, этим в России занимается государство, которому, в общем, за взятку все равно кого допускать, а кого нет. Ретроспективный анализ механизмов возникновения саморегулирования встречается в статьях исследователя А.Собиневского2. По его мнению, история создания саморегулируемых организаций берет свое начало в Америке. В 1792 году, стремясь к установлению ответственности и доверия на рынке ценных бумаг, 24 брокера подписали соглашение о едином уровне комиссионных и предоставлении друг другу льгот во время переговоров, связанных с продажей ценных бумаг. Государственные рычаги управления и контроля над профессиональными участниками рынка ценных бумаг появятся гораздо позже — в начале XX века. Институт саморегулирования в России не является заимствованием из англоамериканского права. История саморегулирования и самоуправления насчитывает в России по крайней мере около 140 лет (не считая времени существования российского общинного самоуправления). Самоуправление лежало в основе такого правового института, как адвокатура и коллегии адвокатов. В ходе правовой реформы 1864 года адвокатура создавалась как самоуправляющаяся организация. Через 10 лет была разрешена деятельность частных поверенных лиц, способных оказывать правовую помощь в частном порядке (без обязательного членства в адвокатуре), но только в гражданском, а не в уголовном судопроизводстве. Прообразом саморегулируемой организации как союза предпринимателей является созданная в 1870 году Московская биржа, уставом которой на ее представительный орган - биржевой комитет - возлагалась защита интересов биржевого общества перед государственными и общественными организациями. В отличие от развитых стран, в России при исторически мгновенном переходе к рыночным отношениям регулирование сохранилось за государством по традиции, инерции, привычке и т.д. И в том числе в силу отсутствия в этот момент иных механизмов, в том числе саморегулирования. Это государственное регулирование оформилось системой лицензирования огромного количества видов деятельности. 2 см. www.dialogbv.ru, www.tomchin.ru Как показал опыт 15 лет, государственное регулирование не обеспечивало обществу приемлемый уровень качества. Государство в любом случае не несло и не несет финансовой ответственности за возможный ущерб в регулируемых областях. Поскольку речь идет не о создании системы регулирования «с нуля», а об отказе от избыточного государственного регулирования, переход к саморегулированию, как показала практика, крайне затруднен. Довлеет главный стереотип - государственное вмешательство есть единственный способ демпфирования провалов рынка, и в силу его (способа) единственности всякая попытка отмены государственного регулирования приводит, как правило, и к политическому противодействию, и к общественному неприятию, а иногда – к сопротивлению самих бизнес-сообществ. Кроме того, стереотипным стало непонимание того, что государственное регулирование связано с издержками, которые могут превышать положительный эффект такого регулирования. Идея саморегулирования достаточно тесно перекликается с политикой дерегулирования. Мы отмечаем, что природа административных барьеров в России совсем не такая, как в других странах. У нас большое количество административных барьеров создано для реализации частных интересов. Доходы, полученные от существования барьера (чиновничья рента) - делятся между государством и квазикоммерческими организациями. Законов о дерегулировании недостаточно для слома подобной системы. Однако субъектов, которые будут жестко настаивать на соблюдении «правильных» законов, решительным образом не хватает, из-за чего эффективность уже принятых законов по дебюрократизации очень низка. Медленное и постепенное формирование организаций саморегулирования не решит проблему постоянно совершенствующихся и расширяющихся административных барьеров с массированной тенденцией дальнейшей экспансии. Не случайно в российском законодательстве отсутствует даже общая норма, позволяющая госорганам делегировать полномочия по надзору и контролю организациям саморегулирования. Саморегулируемые организации возникают в различных областях предпринимательской и профессиональной деятельности в результате роста самосознания участников экономических отношений, что позволяет вытеснить государство из тех сфер регулирования, где его присутствие представляется излишним и неоправданным. Саморегулирование должно привести к дебюрократизации российской экономики и формированию гражданско-правовых институтов, нацеленных на закрепление добросовестной практики ведения хозяйственной деятельности. Зарубежный опыт показывает, что механизмами саморегулирования в развитых экономиках являются, в первую очередь, обычаи делового оборота и односторонние (добровольные) акты хозяйствующих субъектов, например: кодексы корпоративного управления. Кроме того, механизмы саморегулирования реализуются такими организациями, как саморегулируемые рынки – биржи; саморегулируемые организации, осуществляющие регулирование в отношении отдельных видов (отраслей) предпринимательской деятельности, а также в отношении отдельных профессий (врачи, аудиторы, оценщики, арбитражные управляющие, адвокаты, нотариусы, архитекторы). Саморегулирование обеспечивает наилучшие результаты именно в рамках действия соответствующего законодательства, которое призвано выступать в роли последнего рычага воздействия в тех случаях, когда усилия собственно саморегулируемой организации срабатывают не в полной мере. Наличие внутренних стандартов качества работы членов саморегулируемых организаций, требования которых, как правило, не ниже, а выше тех, которые предъявляются государством, значительно повышает конкурентоспособность членов саморегулируемых организаций на рынке. Таким образом, саморегулируемые организации становятся важнейшими элементами формируемой системы организации предпринимательской и профессиональной деятельности. Саморегулирование, как и государственное регулирование, может приводить как к росту общественного благосостояния, так и к его снижению и по сравнению с «нулевой» точкой отсчета (нерегулируемым рынком), и по сравнению с иными институциональными альтернативами. Рассмотрим, при каких условиях саморегулирование может быть предпочтительным способом регулирования рынка. Система регулирования как любой институт имеет координационные и распределительные последствия. Координационная функция связана с координацией действий различных экономических субъектов и с ограничением множества доступных альтернатив их поведения и использования ресурсов, а распределительная — с перераспределением выгод и издержек между экономическими агентами. В общем случае координационная функция определяет приращение стоимости (прежде всего, за счет снижения уровня неопределенности), тогда как распределительная сама по себе к созданию стоимости не ведет. Реально действующие институты совмещают в себе и ту, и другую функцию. Самоорганизация - важнейший философский и социальный феномен представляет собой область познания, в которой потребности и достижения социальной практики далеко опередили теоретическое их осмысление. Люди, социальные группы, предприятия и целые регионы у нас и в странах Восточной Европы, экономика которых пострадала от системы централизованного планирования н последовавшего разрыва связей, пытаются осуществлять свободную самоорганизацию общественных и экономических институтов, методом проб и ошибок выявить эффективные пути самоуправления, в то время как разработок о сущности и механизме самоорганизации крайне мало. В наши дни наука об управлении - кибернетика, доказывает теоретически невозможность жесткого (без обратных связей) управления сложной системой. С ростом сложности систем (а национальная экономика - сложнейшая суперсистема) сама идея жесткого регулирования их функций становится тормозом развития. Только при рассредоточении управления, свободном предпринимательстве многих и управлении по принципу саморегулирующегося механизма возможно быстрое реагирование на требования множества потребителей и удовлетворение динамично меняющегося спроса на десятки миллионов изделий. Известный в кибернетике принцип внешнего дополнения гласит: когда та или иная система внутри себя исчерпывает резервы саморазвития, дальнейшее повышение уровня ее организации возможно на путях выхода к внешней системе более высокого уровня организации. Этот принцип как бы формулирует статус открытых систем, указывает момент перехода закрытой системы в открытую, как единственную возможность ее выживания и дальнейшего прогресса. Мировой опыт показывает, что саморегулирование бизнеса в ряде случаев может быть эффективной альтернативой государственному вмешательству в экономику, обеспечивая снижение государственных расходов на регулирование, большую гибкость и больший учет интересов участников рынка. С другой стороны, организации саморегулирования могут существенно ограничивать конкуренцию, создавая барьеры входа на рынок и игнорируя интересы аутсайдеров. Поэтому использование института саморегулирования как альтернативного государственному регулированию способа преодоления провалов рынка требует определения условий, при которых развитие саморегулирования возможно и оправдано с точки зрения интересов участников рынка и общественных интересов. Саморегулирование в общем случае осуществляется через организации. Организация саморегулирования, во-первых, выполняет функцию контролера, а вовторых, центрального агента, с которым заключают контракты участники организации. Участники саморегулирования в том рынка создают/присоединяются случае, если издержки, к организации связанные с таким присоединением (как прямые – уплачиваемые членские взносы, так и косвенные – издержки, связанные с соблюдением правил организации), ниже выгод, получаемых от участия в подобной организации. Схемы саморегулирования разнообразны, что, в частности, и затрудняет выработку единого определения этого явления. В общем виде можно разделить схемы саморегулирования по отношению к государству, по степени охвата рынка, по тому, что составляет общность интересов участников саморегулирования, по степени вовлеченности аутсайдеров. По степени автономности от государства спектр саморегулирования варьируется от систем полностью частных (правила вырабатываются и защищаются исключительно участниками системы) до систем, предполагающих в той или иной форме участие государственных органов. Сразу оговоримся, что саморегулирование в любом случае осуществляется в рамках формальных правил, установленных государством регулирующие, (легитимность). например, Но это регистрацию могут быть либо объединений общие бизнеса, правила, договорные отношения, конкуренцию и т.п., либо специальные правила, касающиеся именно института саморегулирования (законодательно определенные права и обязанности организаций саморегулирования и их членов), либо общие правила, регулирующие данную отрасль или сферу, которые конкретизируются правилами саморегулирования. Соответственно правила саморегулирования могут дополнять, расширять или ужесточать правила государственного регулирования. В общем виде мы можем говорить о делегированном либо добровольном саморегулировании. Добровольное саморегулирование предполагает установление и поддержание правил участниками системы без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства (за исключением общих норм контрактного права или норм, относящихся к объединениям хозяйствующих субъектов). В России примером добровольного саморегулирования может служить саморегулирования на рынке риэлторских услуг, осуществляемое Российской гильдией риэлторов и ее региональными отделениями, саморегулирование на рынке прямых продаж в рамках Российской ассоциации прямых продаж и т.п. К добровольному саморегулированию можно также отнести различные системы добровольной сертификации. Делегированное саморегулирование предполагает, что государство осознанно передает определенные функции по регулированию рынка (например, лицензирование участников рынка) организации саморегулирования, устанавливает общие ограничения и права деятельности подобных организаций, идентифицирует ту или иную организацию как организацию саморегулирования. Объем полномочий, условия передачи, степень юридической защиты сильно разнятся. В наиболее жесткой форме государство может устанавливать, что для осуществления профессиональной деятельности физическое или юридическое лицо должно являться членом организации саморегулирования и соблюдать правила этой организации. В случае несоблюдения правил санкции к нарушителю могут применяться как организацией саморегулирования, так и государством. Такая схема часто действует в сфере юридических и медицинских услуг. Повышение качества административного управления предполагает заинтересованность в модернизации, как субъекта управления, так и понимание необходимости модернизационных изменений объектом управления. Важным аспектом здесь является налаживание каналов прямой и обратной связи между субъектом и объектом управления, а также делегирование части полномочий субъекта управления на уровень объекта, децентрализация и переход к партнерским отношениям, выстраивание двустороннего диалога, в данном случае между государством, бизнесом и третьим, общественным, сектором. Лекция 2. Особенности саморегулирования в российской экономике. Государство призвано создавать наиболее благоприятные условия для развития рыночной повышения экономики, инвестиционной активизации инновационных привлекательности процессов экономики как и путем непосредственного регулирующего воздействия, так и через создание стимулов для формирования профессиональных сообществ, основанных на принципах самоорганизации и обеспечивающих самостоятельную выработку необходимых требований, отвечающих как профессиональным, так и публичным интересам. Т.е., принимая решение о выборе формы регулирования той или иной сферы деятельности, государство вправе предоставить отрасли право на самоорганизацию, в том случае если в ней присутствует должная концентрация профессионалов. Одной из основных задач реализуемой в настоящее время экономической политики является сокращение административных барьеров на пути предпринимательства, ограничение вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов и сокращение избыточного и/или недостаточно эффективного государственного регулирования. Однако решение указанных вопросов едва ли возможно без выстраивания эффективных механизмов взаимодействия между обществом, бизнесом и государством, обеспечивающих координацию усилий всех сторон, учет мнений и установление баланса интересов бизнеса и различных социальных групп при выработке и проведении социальноэкономической политики. В свою очередь, развитие механизмов саморегулирования позволяет обеспечить необходимый уровень профессионального представительства рынка в диалоге с властью – в этих условиях государство уже не обращается к обезличенному рынку или к наиболее крупным его представителям, институтом саморегулирования персонифицируются наиболее авторитетные и компетентные, по мнению самого рынка, его участники. Тем самым, развитие саморегулирования создает предпосылки для комплексного решения двух взаимосвязанных задач: 1. формирования института квалифицированного системного оппонирования и механизма консультаций с организованными представителями профессионального интересов предпринимательского сообщества, повышения и прозрачности отношений государства и бизнеса; 2. сужения широкого поля для усмотрения чиновников, сокращения бюрократических барьеров и устранения коррупциогенных факторов. Таким образом, результативность борьбы с административными барьерами во многом определяется темпами развития саморегулирования отдельных секторов экономики, тем, насколько ответственно и квалифицированно включатся саморегулируемые организации, объединяющие субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности в процессы реформирования экономической жизни. Помимо указанного, институт саморегулирования в сравнении с прямым государственным регулированием обладает следующими общеизвестными преимуществами: применение механизмов имущественной ответственности, в том числе, страхование членами саморегулируемой организации ответственности и иных связанных с выполнением работ и оказанием услуг рисков и формирование компенсационного фонда СРО как механизма коллективной субсидиарной ответственности членов такой организации; развитие механизмов стандартизации предпринимательской и профессиональной деятельности, возможность выбора и применения принципов регулирования, в наибольшей степени подходящих потребностям конкретных отраслей; организация сравнительно более оперативного и предметного контроля за деятельностью членов саморегулируемых организаций; развитие механизмов работы с жалобами третьих лиц и внесудебного урегулирования споров в рамках саморегулируемых организаций. Законодательство Российской Федерации, помимо «базового» Федерального закона «О саморегулируемых организациях», допускающего возможность создания саморегулируемых организаций в любых отраслях экономической (предпринимательской и профессиональной) деятельности, содержит целый ряд нормативных правовых актов, затрагивающих вопросы саморегулирования в отдельных сферах. Сферы, для которых отдельными отраслевыми законами установлены специфические требования к саморегулируемым организациям, могут быть сгруппированы следующим образом: 1. Сферы, в которых предусмотрено обязательное членство участников профессиональной или предпринимательской деятельности в саморегулируемых организациях, в том числе, деятельность арбитражных управляющих, аудиторская деятельность, кредитная кооперация, оценочная деятельность, деятельность ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, архитектурно-строительное инженерные проектирование, изыскания, строительство, деятельность в области энергетического обследования, теплоснабжение. 2. Сферы, в которых специальными законам предусмотрена возможность создания саморегулируемых организаций, но членство в таких организациях не является обязательным, в том числе, профессиональная деятельность участников рынка ценных бумаг, деятельность негосударственных пенсионных фондов, кадастровая деятельность, рекламная деятельность, деятельность жилищных накопительных кооперативов, деятельность патентных поверенных, деятельность посредников по урегулированию споров (медиация). Совокупная численность зарегистрированных в Российской Федерации саморегулируемых организации по состоянию на 1 ноября 2010 г. составляла 634 организации, из них 513 организаций действовали в отраслях, в которых требование к членству в саморегулируемых организациях является обязательным условием допуска на соответствующий рынок. В свою очередь, 419 из указанных саморегулируемых организаций обязательной сферы приходятся на строительный комплекс, т.е., объединяют субъектов предпринимательской деятельности в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектировании и строительства. Как известно, саморегулируемые организации принято подразделять на саморегулируемые организации с добровольным членством (добровольное саморегулирование) и саморегулируемые организации с обязательным членством (делегированное саморегулирование). При этом единственным принципиальным отличием, которое существует у таких организаций, являются правовые последствия, которые возникают в связи с вступлением в состав саморегулируемой организации и исключением из ее состава. В ситуации, когда членство в саморегулируемой организации является обязательным условием, т.е., предписано законом, вступление в такую организацию является формой предоставления специальной правоспособности, и в рамках существующей практики. Как правило, членство в СРО заменяет признанные недостаточно эффективными механизмы государственного регулирования в части допуска на определенный рынок и контроля за соблюдением требований, необходимых для получения субъектом определенного рода хозяйственной деятельности такого допуска (например, механизм лицензирования). Указанная тенденция, как уже было отмечено, к настоящему моменту получила определенную поддержку и рассматривается Правительством Российской Федерации в качестве перспективного направления совершенствования государственного регулирования экономики. С другой стороны, нельзя умалять значимость развития саморегулируемых организаций в «добровольном» секторе. Фактически количество добровольных СРО является определенным индикатором уровня готовности бизнеса к самоорганизации и принятию на себя определенной ответственности, т.е., отражает стремление предпринимательских структур к приобретению деловой репутации, выработке определенных качественных требований и «уведомлению» потребителя/клиента об их исполнении. В данном случае необходимо понимать, что, по сути, создание добровольной СРО или вступление в таковую не обеспечивает каких-либо преференций или преимуществ для хозяйствующих субъектов, за исключением именно преимуществ деловых и конкурентных, в связи с чем развитию добровольного саморегулирования необходимо также уделять значительное внимание. Число добровольных СРО, зарегистрированных в соответствии с законом «О саморегулируемых организациях», составляет 115 организаций, при этом на конец 2009 г. численность добровольных СРО составляла лишь 27 организаций, т.е., за менее чем годовой период численность добровольных саморегулируемых организаций выросла более чем в 4 раза3. Вместе с тем, в развитии добровольного саморегулирования заметен существенный отраслевой перекос. Почти половина внесенных в реестр СРО действуют в сфере управления недвижимостью и ЖКХ. Кроме того, значительная часть саморегулируемых организаций объединяет экспертов и экспертные организации в области промышленной и пожарной безопасности, технической экспертизы (в том числе автотранспорта). Подавляющее представительство саморегулируемых организаций в области управления недвижимостью и ЖКХ, а также промышленной и пожарной Аналитический доклад Минэкономразвития «Об итогах практики применения законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности». 3 безопасности в реестре добровольных СРО обусловлено наличием вполне определенных ожиданий участников рынка, связанных с введением в этих сферах обязательного членства в СРО. Ожидание законодательного закрепления требования об обязательном членстве участников определенных рынков в СРО на сегодняшний день, к сожалению, остается основным стимулом для создания таких «добровольных» саморегулируемых организаций. Другим значимым мотивом для добровольного объединения в саморегулируемую организацию может являться обеспечение доступа членов СРО к определенного рода «клубным» благам. Следует признать, что указанный мотив в целом является более позитивным с точки зрения самоорганизации бизнеса, однако, следует также отметить, что проблема ограничения доступа третьих лиц к тем или иным специфическим ресурсам может быть решена в рамках любого вида профессиональных и предпринимательских объединений, т.е., не может и не должна являться единственным стимулом для создания именно саморегулируемой организации. Роль же рыночных, экономических и профессиональных стимулов к развитию саморегулирования в отдельных отраслях экономики на сегодняшний день сравнительно невысока. Указанное обстоятельство во многом связано с тем, что в российской экономике крайне слабо развиты различного рода репутационные и сигнальные механизмы, присутствует высокая инерционность общественного сознания, и отсутствует необходимый уровень доверия потребителей к субъектам предпринимательства. С другой стороны, и сами предпринимательские структуры далеко не всегда готовы и даже заинтересованы в развитии культуры корпоративного управления, повышении эффективности собственной деятельности и обеспечении высокого качества ее результатов. Значительно чаще стратегические интересы предпринимателя ограничиваются выбором оптимальной подстройки к текущим условиям с ориентиром на извлечение максимально возможной прибыли уже в краткосрочной перспективе. В свою очередь, задачи совершенствования деятельности в целом, нацеленные на создание и реализацию конкурентных преимуществ в перспективе долгосрочной, как правило, отходят на второй план. Необходимо отметить, что вопрос самоорганизации бизнеса, так или иначе, является совершенствованию прерогативой именно законодательства в бизнеса, части однако создания работы условий по для добровольного объединения участников определенных рынков в рамках саморегулируемых организаций и информационная поддержка таких объединений находятся вполне в пределах компетенции государства. Основной вывод: введение института саморегулирования способствовало «очищению» отдельных отраслей от недостаточно квалифицированных и недобросовестных участников, а также лиц, фактически не осуществлявших профессиональную или предпринимательскую деятельность, имевших при этом соответствующую лицензию. Ключевые функции СРО, на основании которых проводился мониторинг деятельности СРО: разработка и применение стандартов и правил ведения деятельности; использование механизмов обеспечения имущественной ответственности СРО; осуществление СРО контроля за деятельностью своих членов; организация государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО; внедрение механизмов работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров; формирование национальных объединений (советов) для целей консолидации усилий по разработке отраслевых нормативных правовых актов (федеральных стандартов). Лекция 3. Правовые основы создания и функционирования саморегулируемых организаций. Как уже говорилось в первой лекции, мировой опыт показывает, что саморегулирование бизнеса в ряде случаев может быть эффективной альтернативой государственному вмешательству в экономику, обеспечивая снижение государственных расходов на регулирование, большую гибкость и больший учет интересов участников рынка. С другой стороны, организации саморегулирования могут существенно ограничивать конкуренцию, создавая барьеры входа на рынок и игнорируя интересы аутсайдеров. Поэтому использование института саморегулирования как альтернативного государственному регулированию способа преодоления провалов рынка требует определения условий, при которых развитие саморегулирования возможно и оправдано с точки зрения интересов участников рынка и общественных интересов. Саморегулирование обеспечивает наилучшие результаты именно в рамках действия соответствующего законодательства, которое призвано выступать в роли последнего рычага воздействия в тех случаях, когда усилия собственно саморегулируемой организации срабатывают не в полной мере. Наличие внутренних стандартов качества работы членов саморегулируемых организаций, требования которых, как правило, не ниже, а выше тех, которые предъявляются государством, значительно повышает конкурентоспособность членов саморегулируемых организаций на рынке. Одной из наиболее актуальных и сложных, с научной точки зрения, является проблема определения правовых оснований, принципов, видов и форм взаимоотношений органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) с саморегулируемыми организациями. Такие сложности связаны, прежде всего, с определением правового статуса последних. Поэтому необходимо определить, что представляют собой саморегулируемые организации, каковы их особенности, провести анализ опыта функционирования таких организаций в России и в зарубежных странах. Первый опыт их деятельности в России сложился на рынке ценных бумаг. Сам факт существования саморегулируемых организаций был признан в Указе Президента РФ от 04.11.1994 N 2063 "О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации", в соответствии с которым Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг была наделена полномочиями принимать обязательные постановления и распоряжения по вопросам деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и их объединений, в том числе саморегулируемых организаций. В процессе их дальнейшей деятельности отчетливо наблюдалась тенденция к делегированию таким организациям ряда важнейших в данной сфере государственных полномочий, в том числе типичных для государственных органов полномочий по лицензированию отдельных видов деятельности. И если сначала саморегулируемые организации только принимали решение ходатайствовать о выдаче (продлении) лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, то с принятием Постановления ФКЦБ РФ от 03.06.1998 N 22 "Об усилении роли саморегулируемых организаций на рынке ценных бумаг Российской Федерации и внесении дополнений в Положение о порядке лицензирования различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации, утвержденного Постановлением Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 19 сентября 1997 года N 26" без членства в саморегулируемой организации получить или продлить такую лицензию стало невозможным. Российский демонстрирует опыт функционирования фактическое дублирование саморегулируемых ими функций организаций государства по осуществлению контрольных функций относительно членов таких организаций, выдаче им разрешений (лицензий) на осуществление определенных видов деятельности. Проблема определения правового статуса саморегулируемых организаций актуальна как для России, так и для зарубежных стран. Термины "саморегулирование" и "саморегулируемая организация" впервые появились в США и Великобритании в системе регулирования рынка ценных бумаг. Законодательство указанных стран до недавнего времени предусматривало, что факт членства в СРО (или допуск к осуществлению операций на бирже в силу членства) означал признание субъекта в качестве профессионального участника на рынке ценных бумаг. В настоящий же момент необходимо отметить намечающуюся в ряде стран тенденцию усиления прямого непосредственного государственного регулирования рынка. Зарубежный опыт регламентации деятельности СРО показывает определенную свободу усмотрения в их действиях. Фактически осуществляя функции государства по отношению к своим членам, они применяют собственные правила, приобретающие статус правовых норм. При этом единого (общего) закона об основах деятельности саморегулируемых организаций не существует, что позволяет отдельным специалистам делать вывод о нецелесообразности такого закона в России и необходимости разработки законов о саморегулируемых организациях в соответствии со сферой их деятельности. В то же время зарубежный опыт, напомним, демонстрирует обоснованность опасений, что отдельные предпринимательские структуры могут занять с помощью саморегулируемых организаций монополистическое положение в определенной сфере экономических отношений, и это должно быть учтено при разработке правовой базы для функционирования таких организаций в России4. Как было отмечено, в настоящее время в законодательстве Российской Федерации существует значительное количество актов, регламентирующих вопросы выстраивания института саморегулирования в отдельных отраслях. Изначальной предпосылкой к этому являлось допущение о том, что положения специальных (отраслевых) законов могут определять те или иные особенности СРО в отдельных отраслях, учитывать специфику таких отраслей, однако, существующий опыт нормативного регулирования показывает, что нормы специальных законов зачастую столь специфичны, что входят в прямой конфликт с нормами базового закона. Закон «О саморегулируемых организациях» разрабатывался в первую очередь для установления общих принципов образования СРО, однако с принятием в июле 2008 г. Федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. // Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. 2006. 4 в базовый закон были внесены изменения, допускающие установление в рамках иных законов любых иных требований к саморегулируемым организациям, в первую очередь, за счет расширения перечня особенностей, которые могут быть установлены в рамках иных федеральных законов. В настоящее время в качестве таких «особенностей» предусмотрены практически все сферы функционирования саморегулируемой организации, а упоминаемый в качестве одной из особенностей термин «деятельность саморегулируемых организаций» делает этот перечень фактически открытым. Следует также отметить, что Закон «О саморегулируемых организациях» не содержит предписаний устанавливать указанные особенности только в части ему не противоречащей, т.е., в соответствии с иными законами саморегулируемой организацией можно назвать структуру, не имеющую вообще ничего общего с саморегулируемой организацией, описанной в базовом законе. Федеральным законом «О саморегулируемых организациях» регулируются отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, деятельностью саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществлением взаимодействия саморегулируемых организаций и их членов, потребителей произведенных ими товаров (работ, услуг), федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. Особенности приобретения, прекращения статуса саморегулируемых организаций, правового положения саморегулируемых организаций, деятельности саморегулируемых организаций, порядка приема в члены саморегулируемой организации и прекращения членства в саморегулируемой организации, порядка осуществления саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов и применения саморегулируемыми организациями мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов, а также порядка осуществления государственного саморегулируемыми контроля организациями, (надзора) за соблюдением объединяющими субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенных видов, требований законодательства Российской Федерации, регулирующего деятельность указанных субъектов, и законодательства Российской Федерации о саморегулируемых организациях могут устанавливаться федеральными законами. Саморегулируемой организацией признается некоммерческая организация, созданная в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", при условии ее соответствия всем установленным настоящим Федеральным законом требованиям. К числу указанных требований относятся: 1) объединение в составе саморегулируемой организации в качестве ее членов не менее двадцати пяти субъектов предпринимательской деятельности или не менее ста субъектов профессиональной федеральными законами объединяющих в субъектов деятельности отношении определенного саморегулируемых предпринимательской или вида, если организаций, профессиональной деятельности, не установлено иное; 2) наличие стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации; 3) обеспечение имущественной саморегулируемой ответственности каждого организацией ее члена дополнительной перед потребителями произведенных товаров (работ, услуг) и иными лицами в соответствии со статьей 13 Федерального закона. В случае, если иное не установлено федеральным законом, для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации некоммерческой организацией должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации. Лекция 4. Организация деятельности саморегулируемых организаций. Мы будем рассматривать саморегулирование как особый институт, т.е. набор правил вместе с соответствующими механизмами, обеспечивающими их соблюдение. В этом случае для демаркации понятия «саморегулирование» требуется определить: (1) характеристики правил и (2) характеристики механизмов контроля. Саморегулирование – это институт, в рамках которого (1) группой экономических агентов создаются и изменяются легитимные (не противоречащие формальным, установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, (2) объекты контроля имеют возможность легитимно управлять поведением контролера (регулятора). [Крючкова, Обыденов, 2003]. В этом случае возникает замкнутый контур (замкнутая система с положительной обратной связью) из двух экономических субъектов (организации саморегулирования и члена организации), каждый из которых по одному кругу отношений выступает в качестве исполнителя, а по другому — в качестве поручителя (см. рис. 1). Однако система не является полностью симметричной: собственно механизмы управления и санкции за отклонение от установленных правил (условий контракта) различаются по направлениям I и II5. Рисунок 1. Замкнутый контур в системе саморегулирования Поручитель Исполнитель I Участник организации Организация саморегулирования II Исполнитель 5 Поручитель Замкнутый контур с положительной обратной связью не является прерогативой исключительной организаций саморегулирования. Схожие зависимости можно найти в рамках фирмы, управляемой работниками (labor managed firm), и в системе потребительской кооперации. Для сравнения: в системе государственного регулирования легитимно существует только связь II. Связь I может существовать либо нелегитимно («захват регулятора»), либо опосредовано через цепочку других агентов (воздействие через механизм представительной демократии наряду с агентами, не являющимися непосредственными объектами контроля). Подчеркнем, что данное определение саморегулирования носит чисто экономический характер и для практических целей нуждается в «переводе» на юридический язык. С нашей точки зрения, в наибольшей степени прикладным задачам отвечает определение саморегулирования (вернее, организации саморегулирования) через набор функций. Саморегулирование в общем случае осуществляется через организации. Организация саморегулирования, во-первых, выполняет функцию контролера, а вовторых, центрального агента, с которым заключают контракты участники организации. Участники саморегулирования в рынка том создают/присоединяются случае, если издержки, к организации связанные с таким присоединением (как прямые – уплачиваемые членские взносы, так и косвенные – издержки, связанные с соблюдением правил организации), ниже выгод, получаемых от участия в подобной организации. Исходя из приведенного выше определения, саморегулирования можно выделить следующие необходимые функции, право на выполнение которых делегируют организации саморегулирования ее участники [Крючкова, Обыденов, 2003]: 1. установление и/или адаптация правил ведения ее хозяйственной деятельности; 2. установление санкций за нарушение установленных правил; 3. осуществление контроля за соблюдением правил организации; 4. применение санкций в случае обнаружения нарушения правил; членами 5. разработка и реализация процедуры внесудебного (частного) разрешения спорных вопросов между членами организации и организацией и ее членами; Необходимо также выделить две дополнительные функции организации саморегулирования: 6. рассмотрение жалоб аутсайдеров на деятельность членов организации (на нарушение ими правил организации); 7. внесудебное разрешение споров аутсайдеров (прежде всего потребителей) с членами организации. Функции 1)-5) являются функциями контролера (регулятора). Отсутствие какой-либо из указанных пяти функций свидетельствует о том, что ассоциация бизнеса не является организацией саморегулирования. Отдельного внимания заслуживают функции 6) и 7). Достаточно часто эти функции рассматривают как отличительный признак организаций саморегулирования по сравнению с другими формами объединения бизнеса (см., например, [NCC, 2000]). Однако, если рассматривать управление поведением контролера как ключевую черту саморегулирования, то взаимоотношения с аутсайдерами не являются обязательным элементом этой схемы. Выполнение этих функций носит производный характер и, вообще говоря, они могут отсутствовать в институте саморегулирования. В то же время они, как правило, присутствуют в действующих организациях саморегулирования. Этому есть несколько причин: рассмотрение жалоб аутсайдеров позволяет экономить на издержках осуществления мониторинга за деятельностью членов организации саморегулирования; принуждение к выполнению требований аутсайдеров, в частности, к выплате компенсаций в случае нарушения правил саморегулирования, может являться разновидностью санкций за нарушение правил; внесудебное разрешение споров может являться клубным благом для членов организации саморегулирования, если альтернативные издержки разрешения споров больше; рассмотрение жалоб и разрешение споров может являться общественным благом, «платой» обществу за возможность существования института саморегулирования, доказательством общественной полезности этого института. Остановимся поподробнее на последней причине. По своей экономической природе организация саморегулирования должна, прежде всего, отвечать интересам собственных членов в рамках заданных внешних ограничений. Таким внешним ограничением может быть требование к обеспечению более высокого уровня общественного благосостояния по сравнению с другими институциональными альтернативами (рыночным механизмом и государственным регулированием). Индикатором этого может служить реализация функции рассмотрения жалоб аутсайдеров и внесудебного разрешения споров. Наличие таких систем является для общества сигналом того, что институт саморегулирования направлен не только на обеспечение интересов его участников, но и на обеспечение общественного интереса. Именно поэтому требование к наличию систем разрешения споров с аутсайдерами присутствует фактически во всех нормативных актах и других документах, определяющих требования к системам саморегулирования. Таким образом, мы можем говорить о том, что система саморегулирования, приемлемая с общественной точки зрения, должна включать в себя все 7 описанных выше функций. Схемы саморегулирования разнообразны, что, в частности, и затрудняет выработку единого определения этого явления. В общем виде можно разделить схемы саморегулирования по отношению к государству, по степени охвата рынка, по тому, что составляет общность интересов участников саморегулирования, по степени вовлеченности аутсайдеров. По степени автономности от государства спектр саморегулирования варьируется от систем полностью частных (правила вырабатываются и защищаются исключительно участниками системы) до систем, предполагающих в той или иной форме участие государственных органов. Сразу оговоримся, что саморегулирование в любом случае осуществляется в рамках формальных правил, установленных государством (легитимность). регулирующие, например, Но это могут регистрацию быть объединений либо общие бизнеса, правила, договорные отношения, конкуренцию и т.п., либо специальные правила, касающиеся именно института саморегулирования (законодательно определенные права и обязанности организаций саморегулирования и их членов), либо общие правила, регулирующие данную отрасль или сферу, которые конкретизируются правилами саморегулирования. Соответственно правила саморегулирования могут дополнять, расширять или ужесточать правила государственного регулирования. На рис. 2. приведен спектр действующих схем саморегулирования, отличающихся по разным параметрам. В общем виде мы можем говорить о делегированном либо добровольном саморегулировании. Добровольное саморегулирование предполагает установление и поддержание правил участниками системы без какого-либо одобрения или специальной защиты со стороны государства (за исключением общих норм контрактного права или норм, относящихся к объединениям хозяйствующих субъектов). В России примером добровольного саморегулирования может служить саморегулирования на рынке риэлторских услуг, осуществляемое Российской гильдией риэлторов и ее региональными отделениями, саморегулирование на рынке прямых продаж в рамках Российской ассоциации прямых продаж и т.п. К добровольному саморегулированию можно также отнести различные системы добровольной сертификации. Рисунок 2. Спектр саморегулирования Соотношение с государством Участие аутсайдеров Делегированное «Чистое» саморегулирование Обязательное членство, организация одна Обязательное членство, несколько организаций Нет аутсайдеров Согласование правил Принцип объединения Отраслевое По технологии Межотраслевое Делегированное саморегулирование предполагает, что государство осознанно передает определенные функции по регулированию рынка (например, лицензирование участников рынка) организации саморегулирования, устанавливает общие ограничения и права деятельности подобных организаций, идентифицирует ту или иную организацию как организацию саморегулирования. Объем полномочий, условия передачи, степень юридической защиты сильно разнятся. В наиболее жесткой форме государство может устанавливать, что для осуществления профессиональной деятельности физическое или юридическое лицо должно являться членом организации саморегулирования и соблюдать правила этой организации. В случае несоблюдения правил санкции к нарушителю могут применяться как организацией саморегулирования, так и государством. Такая схема часто действует в сфере юридических и медицинских услуг. В России максимально жесткая форма реализована в нотариальной сфере: в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о нотариате» от 11.02.93 все частные нотариусы обязаны быть членами региональных нотариальных палат. Чуть менее жесткая схема существовала до ноября 2000 г. на российском рынке ценных бумаг: в соответствии с Законом «О рынке ценных бумаг» от 22.04.96 профессиональные участники рынка должны были являться членами организации саморегулирования. Но подобных организаций, получивших лицензию ФКЦБ как организации саморегулирования, было сначала две (НАУФОР и ПАРТАД), а затем к ним добавилась Национальная фондовая ассоциаций (НФА). С ноября 2000 г. обязательность членства в организациях саморегулирования для профессиональных участников рынка ценных бумаг была отменена. Возможны и более мягкие формы делегирования полномочий, не предполагающие обязательности членства участников рынка в организациях саморегулирования, но предоставляющая подобным организациям и их членам преимущества по сравнению с другими участниками рынка. Подобная схема заложена в России в Законе «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)». Закон предполагает возможность применения к членам организаций саморегулирования упрощенного режима государственного контроля (надзора). Можно спорить о том, насколько такая норма является рабочей (перевешивают ли выгоды от упрощения режима государственного контроля издержки и риски, связанные с субсидиарной ответственностью), но принцип законодательных преимуществ присутствует здесь в явной форме. К данной норме российского законодательства мы вернемся ниже. Говоря о саморегулировании, необходимо отделить это понятие от сорегулирования, то есть совместного участия в регулировании государства и различных участников рынка (не только производителей, но и потребителей, инфраструктурных организаций и т.п. – так называемых stakeholders). Если саморегулирование – это регулирование деятельности бизнеса самим бизнесом, то со-регулирование – это регулирование определенной сферы совместно представителями бизнеса, государства и другими заинтересованными организациями (потребительскими организациями, профсоюзами и т.п.). То есть в рамках систем со-регулирования контроль за контролером осуществляют не только непосредственные объекты контроля, что, как будет показано в последующих главах, радикально меняет баланс издержек и выгод для разных участников рынка и условия устойчивости организаций. Между «чистым» саморегулированием и сорегулированием, предполагающим паритетный учет интересов разных групп, существует ряд переходных ступеней, предполагающих: согласование правил саморегулирования с аутсайдерами; участие аутсайдеров в отдельных структурах организаций саморегулирования (например, в системах мониторинга или внесудебного разрешения споров); участие аутсайдеров в управляющих органах организаций саморегулирования. Важным вопросом является принцип объединения бизнеса в рамках организаций саморегулирования. Как правило, саморегулирование рассматривается как вариант отраслевого регулирования. Соглашаясь с тем, что значительная часть организаций саморегулирования носит отраслевой характер, то есть объединяет экономических агентов, производящих схожие товары или услуги, сама природа саморегулирования не предполагает именно отраслевой принцип объединения. Безусловно, для того, чтобы группа экономических агентов совместно разрабатывала правила и поддерживала механизмы контроля за их соблюдением, необходима некая общность деятельности, которую данные правила регулируют. Кроме того, необходима определенная степень однородности интересов экономических агентов, выступающих в качестве объекта контроля. При высокой степени гетерогенности интересов снижаются стимулы как к установлению единых правил, так и стимулы к контролю за соблюдением этих правил; усиливается проблема безбилетника. Однако однородность интересов и общность параметров деятельности не означают, что объединяющим элементом должна быть именно схожесть производимого товара или услуги. Так, объединяющим элементом может служить использование схожих ресурсов и/или технологий, либо их элементов. Например, в национальные ассоциации прямых продаж входят компании, предлагающие абсолютно разные товары (книги, косметику, пищевые добавки и т.п.), но использующие одинаковую технологию продвижения товаров – прямые продажи, то есть сбыт товара непосредственно потребителю при личном контакте с продавцом вне специализированных торговых площадок. Поэтому принятая система правил регулирует не параметры качества товаров, а параметры взаимоотношений с конечными потребителями (прежде всего, объем и формы предоставляемой информации и способы и условия возврата товаров), а также взаимоотношения с дистрибьютерами, теми, кто непосредственно предлагает товар потребителям, но не является наемным работником компании (см. сайт www.dsa.org Американской ассоциации прямых продаж, сайт www.dsa.org.uk Ассоциации прямых продаж Великобритании). Другим примером могут служить институты саморегулирования рекламы, в рамках которых регулируется лишь один из элементов технологии, используемой компаниями, предлагающими абсолютно разные товары или услуги, - реклама6. Таким образом, спектр саморегулирования оказывается весьма широк, что затрудняет единое юридические определение подобного явления. С нашей точки зрения, для прикладных целей важно не столько дать единое определение «организации саморегулирования», сколько определить, какие параметры деятельности тех или иных организаций являются существенными для тех или иных целей. Лекция 5. Внутренний документооборот в саморегулируемой организации. В качестве саморегулируемой примера организации, регламентации приведем документооборота выдержку из правил внутри СРО «Некоммерческое партнерство «Саморегулируемая организация «Союз инженерных предприятий Московской области» НП СРО «Союзинжстрой». 4. ДОКУМЕНТООБОРОТ МЕЖДУ ПАРТНЕРСТВОМ И ЧЛЕНАМИ 4.1. В целях установления порядка прохождения документов для выдачи свидетельства о допуске к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства, а равно иных документов, затрагивающих права и 6 Крючкова П.В. Развитие саморегулирования бизнеса и государственное вмешанельство в экономику. М.: БЭА. 2004. интересы членов Партнерства, соответствующие структурные подразделения Партнерства: путем размещения объявлений на «Интернет» сайте Партнерства, с одновременной электронной адресной рассылки, оповещают членов Партнерства о необходимости предоставления тех или иных документов, сведений, заявок и т.п.; ведут журнал регистрации поступивших заявлений, документов; проверяют комплектность и соответствие полученных документов с перечнем необходимых документов для вступления в Партнерство и (или) получения допусков к работам; проверяют представленные документы на их соответствие Правилам, Внутренним документам Партнерства и составляют соответствующее заключение, на основании которого подготавливают уведомления заявителям; рассылают уведомления по результатам проведенной проверки документов обратившимся членам Партнерства; по факту обращения членов Партнерства изготовляют и выдают необходимые документы саморегулируемой организации; формируют персональные дела по членам Партнерства в соответствии с внутренними документами Партнерства; формируют списки заявителей на вступление в Партнерство и выдачу свидетельств для утверждения их на Совете Директоров формируют реестр данных по квалификационному составу и повышению квалификации специалистов членов Партнерства. 4.2. Члены Партнерства направляют в адрес Партнерства запросы, документы и др. путем: передачи документов нарочным через общий отдел Партнерства; направления документов по почте; направления документов на адрес электронной почты Партнерства. 4.3. Документы, передаваемые в Партнерство, должны сопровождаться описью. Копии документов (индивидуального должны быть предпринимателя), заверены подписью печатью организации уполномоченного лица (руководителя). В случаях, установленных в пункте 2.2. настоящих Требований, документы должны быть предоставлены в оригинале или иметь нотариальное удостоверение. Юридические лица иностранных государств предоставляют документы с апостилем (нотариальным переводом на русский язык), выполненным нотариусом Российской Федерации. Лекция 6. Выстраивание системы внутреннего контроля за деятельностью членов саморегулируемой организации. Отказ от применения механизмов лицензирования с переходом на принципы саморегулирования предполагает передачу функций по осуществлению контроля за деятельностью участников рынка специально создаваемым контрольным органам (комиссиям) саморегулируемых организаций. Эффективная реализация указанной функции является ключевым фактором с точки зрения обеспечения необходимого уровня безопасности производимых участниками отрасли товаров (оказываемых услуг и выполняемых работ) и поддержания добросовестности субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности. Следует отметить, что формально функции по контролю за деятельностью участников рынка осуществляются во всех саморегулируемых организациях, однако, сам по себе предмет контроля требует уточнения – в отсутствие разработанных саморегулируемыми организациями стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности контроль зачастую сводится лишь законодательства документов. к или проверке попросту исполнения проверке ряда формальных наличия требований определенного набора Примеры: 1. В строительном комплексе представители саморегулируемых организаций указывают на неопределенность самого предмета контроля, даже выездная проверка зачастую сводится к инспектированию некоего набора документов, числа сотрудников и наличия помещений (оборудования). Согласно проведенному Минэкономразвития России анкетированию СРО, далеко не все саморегулируемые организации в принципе осуществляют какие-либо контрольно-надзорные мероприятия в отношении своих членов. Лекция 7. Особенности функционирования саморегулируемых организаций в отдельных отраслях экономики. Модель саморегулирования В соответствии с предложенным Градостроительным кодексом Российской Федерации подходом приобретение возможности осуществлять инженерных изысканий, специальной предпринимательскую правоспособности деятельность архитектурно-строительного в (т.е., области проектирования и строительства) происходит для представителей строительного комплекса не в связи со вступлением в саморегулируемую организацию как таковым, а только после прохождения дополнительной административной процедуры – получения допуска на отдельные виды работ от СРО. Уже сам по себе подход вызывает целый ряд вопросов, поскольку в соответствии с использованной нормативно-правовой моделью предприниматель (организация) принуждается к вступлению в саморегулируемую организации и, соответственно, к уплате целого ряда обязательных платежей, однако, осуществление указанных действий само по себе еще ничего предпринимателю не гарантирует. Более того, для целей выдачи свидетельств о допуске на определенные виды работ общим собранием членов должен быть утвержден перечень таких видов работ, т.е., на практике может складываться ситуация, в которой виды работ, представляющие интерес для одного из членов саморегулируемой организации, не будут поддержаны общим собранием членов и, соответственно, не будут включены в перечень видов работ, на которые данной СРО выдаются свидетельства о допуске. Тем самым, индивидуальный предприниматель или организация, понеся существенные временные и материальные затраты, в итоге может так и не получить доступа к осуществлению предпринимательской деятельности. Это подтверждается, в том числе, и тем, что на сегодняшний день значительное число компаний в сфере строительства одновременно имеют допуски на различные виды работ, выданные разными СРО, увеличивая, тем самым, собственные затраты в несколько раз. Указанный подход является прямым следствием выбранной для целей внедрения механизмов саморегулирования в строительном комплексе модели, допускающей объединение участников рынка в рамках саморегулируемых организаций не в соответствии с «отраслевой» принадлежностью, видами деятельности или специализацией, а без учета вообще каких-либо «профессиональных» признаков и разграничившей лишь сферы инженерных изысканий, проектирования и, собственно, строительства. Фактически, в рамках использованной модели была обеспечена возможность вхождения в состав СРО организаций, несопоставимых как по содержанию и числу видов выполняемых работ, так и, что вполне логично, по уровню риска, сопутствующего их реализации, т.е., был нарушен основной принцип создания саморегулируемых организаций, заложенный в рамках базовой модели саморегулирования. Стандарты и правила В Градостроительном Кодексе Российской Федерации отсутствуют как стимулы, так и прямые предписания (использована формула «вправе») для СРО разрабатывать и утверждать стандарты и правила деятельности, обязательные для исполнения всеми членами саморегулируемой организации. Более того, использованная модель саморегулирования даже ограничивает возможность разработки таких документов, поскольку создание СРО в виде многопрофильной структуры не дает возможности разрабатывать стандарты, обязательные для исполнения членами, выполняющими совершенно разные как по содержанию, так и по уровню рисков работ. Проблемы здесь будут как технические – достаточно сложно представить себе общие требования для субъектов рынка, выполняющих условно работы по монтажу металлоконструкций, огнезащите и, например, облицовке, так и организационные – у отдельной саморегулируемой организации попросту не хватит на проведение такой работы собственных ресурсов (материальных и экспертных). Вместе с тем, в качестве положительной тенденции нельзя не отметить проводимую в настоящее время на уровне национальных объединений СРО в сфере строительства, проектирования и инженерных изысканий работу по модернизации существующих нормативных документов, в том числе, по актуализации устаревших СНиПов, созданию специализированных комиссий по ценообразованию, разрабатывающих новые сметы и нормативы на строительство и разработку проектной документации и т.п. С другой стороны, в отсутствие у национальных объединений СРО в строительном комплексе в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации функции по разработке проектов федеральных стандартов, результаты работ по актуализации действующей нормативно-технической базы фактически будут носить только рекомендательный характер. Механизмы обеспечения имущественной ответственности Нарушен в рамках модели саморегулирования в строительном комплексе и основной принцип управления рисками, поскольку осуществление различных по уровню рисков видов деятельности не связано с увеличением размера ответственности (размера взноса) или выделением специфичных рисков в отдельный компенсационный фонд. Неопределенность в части материальной ответственности, связанной с выполнением тех или иных видов работ, одновременно сокращает возможности организации должного контроля и усложняет механизм получения компенсации в случае причинения вреда. Необходимо также иметь в виду, что в соответствии с нормами Градостроительного кодекса, СРО несет ответственность в пределах средств компенсационного фонда саморегулируемой организации по обязательствам своих членов, возникшим вследствие причинения вреда, связанного с недостатками работ. Т.е., это ответственность не профессиональная, поскольку возникает не в связи с нарушением членом СРО стандартов деятельности, а по общегражданским, достаточно размытым, основаниям. Таким образом, при отсутствии четко определенных рисков, а также при объединении в составе СРО субъектов с неоднородными рисками, СРО будет нести субсидиарную ответственность всем имуществом компенсационного фонда, по обязательствам своего члена, возникшим вследствие причинения им вреда по одному случаю. Более того, действующим законодательством не установлены лимиты выплат по исковым требованиям в случае причинения ущерба, в связи с чем компенсационный фонд в каждом отдельном случае может быть единовременно «обнулен». В рамках модели саморегулирования в строительном комплексе не используется основной принцип администрирования средств компенсационного фонда, т.е., не используется норма об обязательном раздельном управлении и учете – в соответствии Градостроительным кодексом Российской Федерации средства компенсационного фонда размещаются в депозиты и (или) депозитные сертификаты в российских кредитных организациях. Право бесконтрольного распоряжения средствами компенсационного фонда имеют исполнительные органы СРО, что создает условия для недобросовестного использования указанных средств. Кроме того, в случае размещения денежных средств, составляющих компенсационный фонд СРО, в депозит, отрытый самой саморегулируемой организацией, в отношении таких денежных средств де-факто не распространяется режим, установленный законом «О саморегулируемых организациях» и предполагающий обособление средств компенсационного фонда от иного имущества саморегулируемой организации для целей недопущения наложения на эти средства взысканий по обязательствам самой саморегулируемой организации. Таким образом, регулятивные функции компенсационного фонда размыты, а средства компенсационного фонда могут быть в любой момент истрачены по требованию о возмещении вреда, связанным с действиями одного из членов СРО (например, по поддельным исполнительным документам) или растрачены недобросовестным руководителем СРО. Следует также отметить, что принятие решения об установлении требований о страховании членами саморегулируемой организации гражданской ответственности, которая может наступить в случае причинения вреда вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, и условиях такого страхования законом отнесено к компетенции (опять же, «праву») саморегулируемой организации. Более того, действующим законодательством не установлено каких-либо требований по минимальному страховому покрытию для участников рынка строительства. Контроль СРО за деятельностью своих членов На практике контроль в саморегулируемых организациях осуществляется в виде документарных (фактически аналогично подаче некоей «декларации» о соответствии) и выездных проверок. Проверяется в первую очередь соответствие формальным признакам, необходимым для членства в СРО и получения допуска к соответствующим видам работ. При этом в рамках проведенных Минэкономразвития России интервью с представителями СРО строительной сфере установлено, что в ряде СРО результативность выездных проверок достаточно высока – в порядка 50% случаев выявлялось несоответствие членов СРО даже таким «первичным» установленным требованиям. С другой стороны – анкетирование, проведенное в середине текущего года, показало, что далеко не все саморегулируемые организации вообще осуществляют какие-либо проверки. В этой связи необходимо отметить, что отсутствие должного контроля также является прямым следствием реализованной модели СРО, поскольку ответить на вопрос, на предмет соответствия каким требованиям должны проверяться организации, выполняющие несопоставимые виды работ, достаточно затруднительно. В рамках Градостроительного кодекса Российской Федерации указанные требования сведены к наличию определенных документов, помещений и штата, однако, не вполне понятно, каким образом в рамках такого подхода должна обеспечиваться безопасность работ. Среди негативных черт практики контроля саморегулируемых организаций за своими членами участники рынка строительства указывают на уже проявляющуюся коррупционную составляющую в ходе проведения проверок, а также уже упомянутое отсутствие (недостаточность) возможностей по осуществлению контроля за качеством и вообще содержанием работ, проводимых членами СРО. Государственный контроль за СРО Анализ информации об осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью недостаточной саморегулируемых эффективности. Так, организаций по свидетельствует состоянию на сентябрь о его 2010 г. Ростехнадзором проведены 9 проверок (в основном внеплановых на основании жалоб и обращений) в отношении саморегулируемых организаций в сфере строительства, выданы 9 предписаний об устранении нарушений в установленный срок. Единственное решение об исключении из государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере строительства принято на основании заявления исключенной организации, т.е., «по собственному желанию». В части осуществления государственного контроля за деятельностью СРО со стороны уполномоченного органа исполнительной власти представители рынка строительства указывают на «свою собственную» трактовку законодательства ведомством, затягивание сроков принятия решений, необходимых для реального запуска деятельности СРО, а также указывают на неуместность введения уведомительного порядка в части начала осуществления деятельности СРО – введение такого порядка (фактически разрешается осуществлять деятельность в качестве СРО при неполучении ответа из Ростехнадзора в течение 10 дней) приводит к тому, что организации, не соответствующие критериям отнесения к СРО могут до вынесения уполномоченным ведомством решения о нелегитимности такой организации собирать членские и иные взносы с организаций, выдавать допуски, что естественным образом отрицательно сказывается на рынке в целом. Подводя итоги анализу модели саморегулирования в строительном комплексе, приходится констатировать, что в настоящее время указанный подход в целом выглядит достаточно парадоксально, поскольку, во-первых, не позволяет обеспечить решение ни одной из ключевых задач, стоящих перед саморегулируемыми организациями, а во-вторых, по сути, создает среду, благоприятствующую, в первую очередь, недобросовестным строительным организациям (поскольку в сложившейся модели для таких всегда существует возможность переложить всю ответственность на СРО), и не обеспечивает покрытие наиболее значимых рисков, поскольку, если – условно – в случае с обрушением плитки из состава работ, влияющих на безопасность объектов капитального строительства, еще можно определить «виноватого», то в случае с более значимыми авариями ответственность выглядит куда более размытой. Лекция 9. Имущественная ответственность в саморегулируемой организации. Управление компенсационным фондом. а) компенсационный фонд - это учрежденное СРО самостоятельное юридическое лицо с организационно-правовой формой «фонд», в который СРО перечисляет взносы членов СРО для возмещения причиненного членом СРО вреда третьим лицам вследствие недостатков произведенных членом СРО товаров (работ, услуг); б) компенсационный фонд - это обособленная часть имущества СРО, выделенная в качестве специального финансового фонда, который образуется за счет целевых взносов членов СРО на формирование компенсационного фонда, и учитывается отдельно от другого имущества СРО как самостоятельный источник целевого финансирования уставной деятельности СРО. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 01.12.2007г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее - Федеральный закон) саморегулируемая организация вправе применять в качестве способа обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации перед третьими лицами формирование компенсационного фонда. При этом, Федеральным законом и главой 6.1. Градостроительного кодекса РФ не определено понятие компенсационного фонда. Авторы комментария системы «Консультант плюс» к статье 13 Федерального закона А.Н. Кайль и А.А. Батяев рекомендуют под компенсационным фондом следует понимать созданное саморегулируемой организацией самостоятельное юридическое лицо с организационно-правовой формой «фонд». Учредителем компенсационного фонда будет являться сама саморегулируемая организация. Средства, которые члены саморегулируемой организации будут ей перечислять, должны направляться в фонд, их использование имеет строго целевое назначение. В комментариях других авторов вообще не дается разъяснений, что следует понимать под компенсационным фондом. Однако, анализ Федерального закона и Градостроительного кодекса РФ демонстрирует вариативность прочтения их норм и несогласованность с позицией комментаторов, что выражается в следующем: - если законодатель подразумевал под компенсационным фондом юридическое лицо с организационно-правовой формой «фонд», тогда смущает применение в нормативных правовых актах формулировка «формирование компенсационного фонда», а не «создание» или «учреждение». Возможно, в данном случае законодатель подразумевал первичное накопление средств в СРО, до того как СРО перечислит эти деньги в фонд, созданный как самостоятельное юридическое лицо. Термин «формирование» в корпоративном, хозяйственном и финансовом праве традиционно используется для условного выделения части имущества в виде специального финансового фонда и учитываемого отдельно от другого имущества, подобно резервным капиталам в хозяйственных товариществах и обществах или целевому капиталу некоммерческих организаций, определение которого дает Федеральный закон «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» №275-ФЗ от 30.12.2006г. - трактовка компенсационного фонда как юридического лица представляет некоторые сложности, во-первых, у СРО возникнут сложности управления таким фондом, во-вторых существенно увеличатся накладные расходы, что, учитывая прямой запрет на осуществление предпринимательской деятельности СРО повлечет за собой необходимость учреждения СРО дополнительных целевых взносов, подлежащих обязательной уплате членами СРО, на содержание и финансирование деятельности фонда, как самостоятельного юридического лица, поскольку средства, полученные от размещения взносов в компенсационный фонд могут направляться лишь на увеличение указанного капитала. - установлены разные уровни ответственности для компенсационного фонда и другого имущества СРО. В пределах средств компенсационного фонда СРО несет ответственность по обязательствам своего члена, возникшим в результате причинения вреда вследствие недостатков произведенных членом СРО товаров (работ, услуг). Взыскание по обязательствам СРО, в том числе по обязательству о возмещении причиненного члену СРО вреда, не может быть наложено на имущество компенсационного фонда СРО. По своим обязательствам СРО несет ответственность только принадлежащим ей имуществом. Интересно, как в случае наступления ответственности будет определяться принадлежность денежных средств, хранимых в СРО или размещаемых управляющей компанией по поручению СРО. - возникают сложности с определением судьбы имущества компенсационного фонда в случае потери некоммерческим партнерством статуса СРО, а также в случае ликвидации некоммерческого партнерства. Если компенсационный фонд - юридическое лицо, то судьба имущества определяется законом о некоммерческих организациях, а если условное выделение части имущества в виде специального финансового фонда и учитываемой отдельно от другого имущества, то возникает неопределенность в отношении дальнейшей судьбы такого имущества, законодатель по этому поводу разъяснений не дает. В соответствии с частью 4 статьи 55.16 Градостроительного кодекса средства компенсационного фонда могут быть размещены в активы в целях сохранения и увеличения их размера. При этом Градостроительный кодекс содержит следующие ограничения по размещению средств компенсационного фонда: средства компенсационного фонда не могут быть размещены на банковских счетах членов саморегулируемой организации; средства компенсационного фонда не могут быть размещены в ценные бумаги членов саморегулируемых организаций; срок возврата средств компенсационного фонда из активов не должен превышать десять рабочих дней. Иные ограничения при размещении средств компенсационного фонда в Градостроительном кодексе отсутствуют. Лекция 10. Взаимодействие саморегулируемых организаций и государства. По своей сути саморегулирование представляет собой перераспределение в пользу сообщества предпринимателей, объединенных по профессиональному или отраслевому признаку, функций органов государственной власти. Иными словами, это вытеснение с рынка элементов бюрократизма и коррупции, что позволит при достаточно большом охвате СРО субъектов рынка значительно оздоровить деловую атмосферу и придать мощный импульс деловой активности. При возникновении любых конфликтов и споров между федеральным (региональным) органом исполнительной власти и участником саморегулируемой организации (СРО) противостоять государству будет не отдельный субъект взаимодействия, а целая организация. Таким предпринимателей образом, государству индивидуальное заменяется их правовое легитимным противоборство коллективным противостоянием. Однако все же необходимо помнить и то, что во избежании частного произвола функции государства не должны полностью перейти в руки частных организаций. Ввиду этого вызывает споры вопрос о том, насколько далеко следует заходить в саморегулировании, а именно смогут ли СРО реально на должном уровне контролировать субъектов рынка, как это делает сейчас государство, не злоупотребляя в тоже время своей властью. По этому поводу существуют два различных мнения. Во-первых, это выдвинутая в одной из концепций законодательного регулирования СРО схема подразделения саморегулирования на три уровня, каждый из которых будет предоставлять СРО соответствующий объем полномочий и степень замены государственной опеки на саморегулирование. Существует и иное мнение, согласно которому соотношение свободы в деятельности СРО и регулирования их со стороны государственного регулятора в настоящее время близко к оптимальному. Соответственно отрицается способность саморегулируемой организации заменить собой и эффективно выполнять часть функций органов государственного регулирования ввиду отсутствия как возможностей, так и самой необходимости. Главным представляется избежать вакуума правового регулирования, то есть использования СРО лишь в качестве инструмента давления на конкурентов и в иных неблаговидных целях. Можно сказать, что деятельность СРО действительно должна быть сопряжена с государственным контролем, хотя и в разумных пределах. Как это часто бывает, надо искать золотую середину. В соответствии с текущим законодательством, регулирующие органы направляют в саморегулируемую организацию: проекты нормативных правовых актов, подготовленных ими по вопросам осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности в соответствии с предметом саморегулирования ее участников не позднее, чем за тридцать дней до их представления на утверждение. Указанные проекты направляются в саморегулируемые организации по принадлежности вопроса в соответствии с предметом саморегулирования, на основании информации, предоставляемой органом, ответственным за ведение единого государственного реестра саморегулируемых организаций; информацию о результатах проведенных проверок предпринимательской или профессиональной деятельности участников саморегулируемой организации, за исключением информации о проверках, при проведении которых не составляется акт по результатам мероприятия по контролю. Саморегулируемые организации в течение десяти дней с даты получения проектов нормативных правовых актов, указанных в абзаце втором настоящего пункта, направляют в регулирующие органы заключения по результатам проводимых ими экспертиз проектов актов. Проекты нормативных правовых актов представляются на их утверждение (принятие) вместе с заключением саморегулируемой организации. Отсутствие заключения саморегулируемой организации в установленный срок не может служить препятствием для представления проектов нормативных правовых актов на их утверждение (принятие). Регулирующие органы привлекают саморегулируемые организации к участию в подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, государственных программ по вопросам, связанным с предметом саморегулирования. Саморегулируемая организация обязана направлять в регулирующий орган по принадлежности вопроса: правила и стандарты саморегулируемой организации по предмету саморегулирования, а также изменения или дополнения к ним в течение 7 дней после их принятия постоянно действующим коллегиальным органом управления; сведения о запланированных и проведенных саморегулируемой организацией проверках предпринимательской или профессиональной деятельности участников саморегулируемой организации и их результатах. Регулирующие органы не вправе: требовать от саморегулируемой организации и ее участников информацию, предоставление которой не предусмотрено федеральными законами; принимать осуществлять решения, действия, обязывающие нарушающие саморегулируемую требования правил организацию и стандартов саморегулируемой организации, либо воздерживаться от осуществления действий, являющихся обязательными в соответствии с указанными правилами и стандартами; требовать изменения или отмены решений, принятых органами управления саморегулируемой организации в соответствии с их компетенцией, а также требовать принятия решений указанными органами в отношении всех, некоторых или одного участника саморегулируемой организации, либо самой саморегулируемой организации в целом; назначать и осуществлять плановые проверки предпринимательской или профессиональной деятельности участника саморегулируемой организации, которые являлись предметом проверки со стороны саморегулируемой организации в течение года с даты, когда саморегулируемой организацией была осуществлена указанная проверка, за исключением плановых проверок при проведении которых не требуется взаимодействие регулирующего органа с участниками саморегулируемой организации и на них не возлагаются обязанности по предоставлению регулирующему органу дополнительной информации. Саморегулируемая организация субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, подлежащей лицензированию (аккредитации, аттестации), дополнительно к правам и обязанностям, определенным в Федерального закона «О саморегулируемых организациях», осуществляет также следующие функции: направляет в орган (органы) осуществляющий выдачу лицензии (аккредитации, аттестации) ходатайства о выдаче, приостановлении действия и направлении в суд заявления об аннулировании лицензий (аттестатов, свидетельств об аккредитации) участников саморегулируемой организации; осуществляет контроль за выполнением участниками саморегулируемой организации требований и условий осуществления лицензируемой (аттестованной, аккредитованной) деятельности, применяет установленные саморегулируемой организацией меры ответственности за их нарушение. Саморегулируемая организация несет ответственность за полноту и достоверность изложенных в ходатайстве о выдаче лицензии сведений, а также за соответствие соискателя лицензии (аттестата, аккредитации) установленным требованиям осуществления лицензируемой (аттестованной, аккредитованной) деятельности. Представление саморегулируемой организацией заведомо недостоверного ходатайства является основанием для обращения лицензирующего органа в суд с заявлением об исключении организации из единого государственного реестра саморегулируемых организаций. Ходатайство саморегулируемой организации о выдаче, приостановлении действия и направлении в суд заявления об аннулировании лицензий (аттестатов, свидетельств об аккредитации) участников саморегулируемой организации должно быть рассмотрено в срок, установленный для рассмотрения документов соискателей лицензии (аккредитации, саморегулируемой аттестации). организации о выдаче, При отклонении приостановлении ходатайства действия или направлении заявления об аннулировании лицензии (аккредитации, аттестации) саморегулируемая организация вправе от своего имени обжаловать действия лицензирующего органа в судебном порядке. Лекция 11. Система государственного контроля над саморегулируемыми организациями. Переход к саморегулированию не означает полную свободу от государства, обеспечивающего в рамках такой модели государственный контроль (надзор), но уже не за бесчисленным множеством субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, а за ограниченным числом саморегулируемых организаций. Вместе с тем, согласно результатам проведенного мониторинга функция по осуществлению государственного контроля (надзора) федеральных органов за деятельностью саморегулируемых организаций реализуется большинством из них недостаточно эффективно (проверки либо не осуществлялись вообще, либо проводились в отношении незначительного с точки зрения отрасли числа саморегулируемых организаций. Примеры: 1. Минфин России не проводил проверок в отношении СРО аудиторов. 2. Ростехнадзор провел 9 проверок СРО (при существовании более 400 СРО) в сфере строительства, большинство из которых были внеплановыми. 3. Росреестр в 2009 г. провел 13 плановых проверок СРО арбитражных управляющих и 3 проверки за первое полугодие 2010 г. В качестве проблемы, существенно ограничивающей возможности осуществления оперативного наблюдения за деятельностью саморегулируемых организаций, следует также отметить отсутствие единства подходов федеральных органов исполнительной власти к ведению реестров саморегулируемых организаций, организации и осуществлению контрольных и надзорных процедур. Работа СРО с жалобами и внесудебное урегулирование споров Одной из важнейших функций саморегулируемых организаций является рассмотрение жалоб на деятельность своих членов и применение механизмов внесудебного разрешения споров между членами саморегулируемыми организациями и третьими лицами. При должной настройке указанных механизмов существенно упрощается процедура компенсации вреда лицам, пострадавшим от недобросовестной деятельности хозяйствующих субъектов. Вместе с тем, действующее отраслевое законодательство в области саморегулирования практически не содержит положений, регулирующих указанные вопросы, в недостаточной мере конкретизированы они и в общем законе. Соответственно, компенсация ущерба осуществляется только в случае наступления страхового случая, признанного страховой компанией, либо по решению суда, возможности участия самой саморегулируемой организации в указанном процессе крайне ограничены. Примеры: 1. Несмотря на то, что в целом ряде отраслей саморегулируемыми организациями создаются третейские суды, практика их функционирования объективно недостаточна. В наибольшей степени указанный механизм развит (существует реальная практика работы таких судов) в СРО, объединяющих профессиональных участников рынка ценных бумаг, членство в которых является добровольным. Национальные объединения (советы) СРО Для ряда отраслей принципиальное значение с точки зрения развития института саморегулирования имеет вопрос создания национального объединения (совета) саморегулируемых организаций. Указанные объединения должны являться инструментом выработки согласованных решений по вопросам регулирования и определения направлений развития отраслей, а также представления и защиты интересов отрасли перед федеральными органами исполнительной власти. В то же время, текущие модели саморегулирования в отдельных отраслях зачастую не учитывают указанные выше функции национальных советов или объединений – указанные организации не всегда наделены возможностью участвовать в разработке проектов федеральных стандартов и иных регулирующих актов или не обеспечивают необходимого представительства саморегулируемых организаций перед федеральными органами исполнительной власти. Вместе с тем, нельзя не отметить и ряд положительных моментов, наблюдаемых по итогам введения института саморегулирования в отдельных отраслях. Так, согласно саморегулирования результатам способствовало мониторинга, «очищению» внедрение отдельных института отраслей от недостаточно квалифицированных и недобросовестных участников, а также лиц, фактически не осуществлявших профессиональную или предпринимательскую деятельность, имея при этом соответствующую лицензию. Примеры: 1. По состоянию на декабрь 2009 г. было выдано 7,5 тысяч лицензий на осуществление аудиторской деятельности. Численность субъектов рынка, включенных в реестр аудиторов и аудиторских организаций СРО аудиторов по состоянию на сентябрь 2010 г. составляет 5044 аудиторских организации (сокращение порядка 30%). 2. Всего за период существования системы лицензирования было выдано порядка 15 тысяч лицензий на осуществление оценочной деятельности, практически в каждую из которых было вписано по несколько человек (в соответствии с законодательством – не менее двух), т.е., на рынке оценки «работало» порядка 45 тыс. оценщиков. На сегодняшний момент, количество специалистов, имеющих право заниматься оценочной деятельностью – являющихся членами СРО оценщиков и застраховавших свою ответственность, примерно в три раза меньше. 3. В строительном комплексе из более чем 250 тыс. организаций, имевших лицензии на осуществление строительной деятельности, только около 100 тыс. являются на сегодняшний день членами СРО. Кроме того, в ряде сфер экономической деятельности, в том числе, за счет консолидации усилий профессионального сообщества запущен процесс стандартизации деятельности (как в части разработки стандартов саморегулируемых организаций, так и в части формирования системы федеральных стандартов) и актуализации существующей нормативно-технической и нормативно-правовой базы. Примеры: 1. В строительном комплексе на уровне национальных объединений ведется работа по актуализации приоритетных СНиПов. 2. В оценочной деятельности Национальным советом по оценочной деятельности разработаны и утверждены 4 федеральных стандарта оценки. 3. Ведутся работы по обсуждению проектов федеральных стандартов в сфере арбитражного управления. Лекция 12. Преспективы развития саморегулирования в РФ. Базовые принципы создания саморегулируемой организации, признания ее статуса государством, формирования внутренней структуры, а также непосредственно функционал саморегулируемой организации должны быть едины вне зависимости от отрасли, в которой существует саморегулируемая организация. Институт саморегулирования предполагает наличие у саморегулируемой организации вполне определенного спектра задач и функций, собственно и отличающих ее от любого другого предпринимательского или профессионального объединения. Законодательство, регулирующее конкретную отрасль, может допускать нормы, учитывающие специфику функционирования саморегулируемых организаций в конкретной отрасли, только при условии, что это не разрушает сам фундамент института саморегулирования, т.е., не противоречит общим требованиям к таким организациям. В докладе Минэкономразвития России выработан системный подход к преодолению выявленных в ходе проведения мониторинга деятельности саморегулируемых организаций проблем, большая часть из которых является общей для всей системы саморегулирования вне зависимости от отраслевой принадлежности отдельных саморегулируемых организаций. В рамках указанного подхода предлагается: разработать проект федерального закона, направленного на уточнение норм Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» в части регламентации вопросов разработки стандартов, формирования и применения компенсационных фондов, осуществления контроля саморегулируемых организаций за своими членами и контроля уполномоченных органов за деятельностью саморегулируемых организаций, механизмов работы с жалобами и внесудебного урегулирования споров, формирования национальных объединений (советов) с распространением указанных норм на все сферы, в которых в настоящее время введен институт саморегулирования, а также установление исчерпывающего перечня особенностей, регламентация которых допустима в рамках иных федеральных законов; разработать проект федерального закона, предусматривающего внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части уточнения субъектного состава должностных лиц саморегулируемых организаций и субъектов профессиональной деятельности, подлежащих административным наказаниям за совершение административных правонарушений, состава правонарушений, а также санкций за их нарушения; разработать проект федерального закона, предусматривающего внесение изменений в федеральные законы, регулирующие вопросы создания саморегулируемых организаций в отдельных отраслях, с целью приведения их в соответствие базовому закону о саморегулируемых организациях с учетом обоснованных особенностей и установлением необходимых переходных периодов исходя из существующих различий действующих моделей; в целях выработки дальнейших мер по совершенствованию института саморегулирования в Российской Федерации организовать и провести мониторинг деятельности саморегулируемых организаций в 2011 г. Кроме того, необходимо продолжение работ по урегулированию в рамках специальных законов специфических отраслевых вопросов, прямо или косвенно затрагивающих сферу саморегулирования. 3.2. Тематика практических занятий Генезис саморегулирования в России и зарубежом. Типология саморегулируемых организаций. Особенности самоергулирования в российской экономике. Правовые основы создания и функционирования саморегулируемых организаций. Организация деятельности саморегулируемых организаций. Внутренний документооборот в саморегулируемой организации. Выстраивание системы внутреннего контроля за деятельностью членов саморегулируемой организации. Особенности функционирования саморегулируемых организаций в отдельных отраслях экономики. Территориальные саморегулируемые организации. Имущественная ответственность в саморегулируемой организации. Управление компенсационным фондом. Взаимодействие саморегулируемых организаций и государства. Система государственного контроля над саморегулируемыми организациями. Преспективы развития саморегулирования в РФ. 3.3. Контрольные вопросы для изучения программы 1. Что такое саморегулирование? 2. В чем разница между саморегулированием и самоуправлением? 3. Государственное регулирование и саморегулирование – соотношение понятий. 4. Дайте определение саморегулируемой организации? 5. Раскройте понятие саморегулируемая система? 6. Каково минимальное число участников саморегулируемой организации? 7. Кто может являться участником саморегулируемой организации? 8. Раскрыть понятие саморегулирование на макро- и микроуровне. 9. Перечислить типы саморегулируемых организаций. 10. Расскажите о практике применения саморегулирования зарубежом. 11. В каких отраслях российской экономики действуют саморегулируемые организации? 12. В чем особенности правового статуса саморегулируемых организаций? 13. Какими нормативными актами регламентируется деятельность саморегулируемых организаций? 14. Что такое Устав саморегулируемой организации? 15. Что такое этический кодекс членов саморегулируемой организации? 16. Что такое внутренняя сертификация саморегулируемой организации? 17. Объясните необходимость внутреннего нормотворчества в саморегулируемых организациях. 18. Как организован внутренний документооборот в саморегулируемых организациях? 19. Расскажите о перспективах применения практики саморегулирования в экономике России. 20. Что такое имущественная ответственность члена саморегулируемой организации? 21. Расскажите о механизмах возникновения имущественной ответственности в саморегулируемой организации. 22. Расскажите о практике применения механизма саморегулирования в отдельной отрасли экономики. 23. В чем суть саморегулирования в строительстве? 24. Расскажите о вариантах функционирования саморегулируемых организаций в сфере управления многоквартирными домами. 25. Каким образом государство может осуществлять контроль за саморегулируемыми организациями? 26. Что такое компенсационный фонд саморегулируемой организации? 27. В чем суть механизма субсидиарной ответственности членов саморегулируемой организации? 28. Что такое этика бизнеса? 29. Каков механизм охраны инсайдерской информации в саморегулируемой организации? 30. Как, на ваш взгляд, будет развиваться механизм саморегулирования в РФ? 3.4. Темы рефератов 1. История саморегулирования в Европе и США. 2. Генезис саморегулирования. Эволюция подходов к оценке значимости саморегулирования. 3. Контроль в саморегулируемых организациях. 4. Контроль и ответственность. Практика хозяйствования современных саморегулируемых организаций. 5. Практика применения имущественной ответственности саморегулируемых организаций. 6. Ответственность члена саморегулируемой организации. членов 7. Практика лицензирования и саморегулирование. Перспективы сотрудничества государства и СРО. 8. Отраслевое регулирование и саморегулирование. Поиск консенсуса. 9. Саморегулирование в строительстве. Практика отхода от лицензирования. 10. Отраслевое саморегулирование. Перспективы развития. 11. Саморегулирование в рекламе. Перспективы развития в РФ. 12. Правила, стандарты и нормы поведения членов саморегулируемой организации. 13. Этический кодекс членов саморегулируемой организации. 14. Практика применения этического кодекса саморегулируемой организации. На примере российской СРО. 15. Саморегулирование в ЖКХ. Перспективы введения. 16. Нормативно-правовое обеспечение саморегулирования в РФ. 17. Меры дисциплинарного воздействия в саморегулируемых организациях. 18. Теория синергетики. Самоорганизация и саморегулирование. 19. Саморегулирование в банковском секторе. Возможности и перспективы. 20. Практика применения норм закона «О саморегулируемых организациях» в строительной сфере. 21. Саморегулирование и территориальное самоуправление. Перспективы возникновения синергетического эффекта. 22. Нормы и ценности. Роль в саморегулировании. 23. Саморегулирование в Москве. Практика и перспективы. 24. Московский рынок ЖКУ. Проблемы и перспективы внедрения саморегулирования. 25. Управление жилым фондом и практика саморегулирования. 26. Саморегулирование и требования к предпринимательской деятельности. 27. Механизмы саморегулирования и практика хозяйствования. На примере отдельной отрасли. 28. Управление компенсационным фондом саморегулируемой организации. 29. Экономический эффект от введения саморегулирования. 30. Органы управления саморегулируемой организацией. 3.4. Рекомендуемая литература Нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации. Принята на референдуме 12 1. декабря 1993 года. Федеральный 2. закон от 1 декабря 2007 г. №315-ФЗ «О саморегулируемых организациях». Федеральный 3. закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях». 4. Жилищный Кодекс Российской Федерации. 5. Стандарт раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами (Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. №731). 6. Градостроительный кодекс Российской Федерации. 7. Федеральный закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках". Основная: 1. Латфуллин Г.Р., Райченко А.В. Теория организации. – СПб.: Питер. 2009. 2. Латфуллин Г.Р., Никитин А.С., Серебренников С.С. Теория менеджмента. Учебное пособие. – М.: ГУУ. 2010. 3. И. Н. Панин, Л. Д. Подлипаев, А. С. Панфилов. Процессный подход в управлении предприятием и саморегулирование его деятельности. М.: Издательство АПБ. 2009. 4. Тосунян Г.А. Банкоское саморегулирование. – М.: Издательство Спец-адрес. 2006. 5. Саморегулирование в рекламе. М.: РИП-Холдинг. 2003. Дополнительная: 1. Тосунян Г.А. Банковское саморегулирование. М.: Юристъ. 2004. 2. Комментарий к ФЗ «О саморегулируемых организациях» . – М.: Паблик-пресс. 2011. 3. Тосунян Г.А. Теория саморегулируемого рынка. – М.: Юристъ. – 2004. Интернет-ресурсы: 1. www.garant.ru 2. www.consultant.ru 3. www.sro-rossii.ru 4. www.tomchin.ru 5. www.sro-s.ru