Тезисы к Концепции развития местного самоуправления в
advertisement
Тезисы к Концепции развития местного самоуправления в России Эмиль Маркварт, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, главный консультант OST-EURO GmbH, вице-президент, зав. кафедрой Пермского института муниципального управления, к.ю.н., д.э.н. Данные тезисы представляют собой попытку структурирования основных положений будущей Концепции развития местного самоуправления, обсуждаемой в недрах экспертного сообщества в течение последнего года. На первом этапе (2013 год) всем экспертам была предоставлена возможность изложить свои взгляды на будущую Концепцию. Ряд экспертов воспользовались этой возможностью – соответствующие материалы и статьи публиковались в журналах «Практика муниципального управления» и «Муниципальная Россия» и в интернете (в частности, на сайтах Европейского клуба экспертов МСУ). Как представляется, теперь пришло время перейти от «неформальных» дискуссий по самым различным аспектам развития местного самоуправления в России к структурированию материала и превращению его в проект Концепции. Наряду с этим, автор рассматривает данные тезисы как вклад в дискуссию о т.н. «реформе реформы местного самоуправления», вспыхнувшей в январе 2014 г. в связи с посланием Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. (по крайней мере, именно это послание указывается в качестве «официального повода» к возникновению этой дискуссии). Тезисы сгруппированы в несколько ключевых, с точки зрения автора, направлений. При этом автор исходит из того, что и сама Концепция, и - тем более - тезисы к ней должны быть краткими и понятными. Именно поэтому здесь не приводится ни описание существующей ситуации (она в целом известна большинству заинтересованных лиц) и проблем, вызванных развитием этой ситуации особенно в последние годы, ни аргументы и обоснования в пользу каждого конкретного тезиса. Соответствующие материалы (значительная часть которых уже подготовлена различными экспертами, рабочими и экспертными группами), по мнению автора, должны представлять собой обособленное, самостоятельное аналитическое приложение к Концепции. Автор предлагает данные тезисы экспертному сообществу в качестве основы для обсуждения и разработки будущей Концепции. На данном этапе тезисы не претендуют на полноту и законченность; их дополнение, переработка, редактирование – по мысли автора – должны осуществляться усилиями всего экспертного сообщества по итогам широкого обсуждения как в экспертной среде, так и среди муниципального сообщества. 1. Безусловность и устойчивость основ и рамочных условий местного самоуправления Политико-правовые основы местного самоуправления заданы Европейской хартией местного самоуправления (ратифицированной Российской Федерацией в 1998 г.) и Конституцией РФ. Эти основы не могут подвергаться постоянной ревизии и толкованию «по усмотрению», в интересах текущей политической и экономической конъюнктуры. Правовое регулирование местного самоуправления должно осуществляться в строгом соответствии с буквой и духом названных документов. Федеральное и региональное законодательство о местном самоуправлении должно обеспечивать стабильную основу для организации местного самоуправления (постоянные, непрекращающиеся изменения в российском законодательстве о местном самоуправлении делают это законодательство неисполнимым и неисполняемым, превращают его в насмешку над правом). Федеральное законодательство не должно чрезмерно детально регулировать все аспекты местного самоуправления – последние 10 лет свидетельствуют о полной несостоятельности подобных попыток. 2. Восстановление и укрепление особого статуса и места самоуправления в общественном и государственном устройстве института местного Особенность природы местного самоуправления – в сочетании различных аспектов: это и форма самоорганизации жителей, и специфическая форма публичной власти, наиболее близкой к жителям, и непосредственная деятельность по решению местных задач. Задача и основное назначение местного самоуправления – не в обслуживании государства, а в решении местных задач, а также в консолидации жителей, вовлечении их в процессы управления, совместного решения этих задач. Развитие местного самоуправления предполагает повышение степени самостоятельности, независимости местного самоуправления в решении своих задач, достаточную автономию института, а также максимально широкое участие жителей в нем. Любые попытки огосударствления местного самоуправления (в т.ч. путем дачи государством указаний по поводу решения местных задач, уменьшения собственных доходных источников местного самоуправления и увеличения доли связанных государственных субсидий, массированного наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, установления чрезмерной регламентации порядка формирования системы органов местного самоуправления, их структуры и т.п., чрезмерного государственного надзора и др.) должны расцениваться как нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления законодательными и/или исполнительными органами государственной власти решительно пресекаться. Демократизация института местного самоуправления (путем расширения участия жителей в нем, приоритета демократических процедур формирования органов местного самоуправления, учета мнения жителей и т.п.) наряду с повышением профессионализма и эффективности в деятельности органов местного самоуправления должны стать основными векторами развития местного самоуправления. 3. Муниципальные задачи как ядро компетенции местного самоуправления Основное назначение местного самоуправления состоит в решении местных задач (вопросов местного значения)и в развитии территории в целях обеспечения комфортной среды проживания и деятельности в муниципальном образовании. Местное самоуправление должно обладать собственной «сущностной» компетенцией, которая ни при каких обстоятельствах не может быть отчуждена – в противном случае, происходит выхолащивание сущности самоуправления (изъятые в последнее время в России из компетенции местного самоуправления традиционные, свойственные природе местного самоуправления задачи подлежат возврату). В то же время категорически недопустимо наделение муниципалитетов несвойственными местному самоуправлению задачами – вроде задач по противодействию коррупции, терроризму и экстремизму, территориальной обороне и т.п. Отнесение подобных вопросов к числу местных задач свидетельствует об искажении природы и роли местного самоуправления в современном обществе, отвлекает муниципалитеты от решения насущных и обусловленных природой местного самоуправления задач. Необходимость учета особенностей места, а также чрезвычайное разнообразие условий в различных регионах России в сочетании с негативным опытом правового регулирования последних 10 лет ведут к необходимости отказаться от попыток единообразного регулирования перечня вопросов местного значения с федерального уровня. Наличие особенностей естественно и должно расцениваться как преимущество местного самоуправления. Местные задачи могут определяться путем установления на федеральном уровне общих подходов и юридических признаков. Базовым принципом является принцип субсидиарности – публичная задача должна относиться к низшему уровню власти, который в состоянии ее достаточно эффективно решать (при создании соответствующих условий). Одновременно должна быть гарантирована защита от любых попыток неправомерного изъятия «оригинальных» (исконных, сущностных) задач/полномочий, равно как и неправомерное наделение несвойственными задачами/полномочиями. При формировании и реализации компетенции местного самоуправления должен соблюдаться принцип максимального разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти (в т.ч. путем упразднения института т.н. «специальных прав», недопустимости отнесения одинаковых задач к компетенции различных уровней власти), а также безусловность принципа коннексии при наделении местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. 4. Сохранение и развитие конституционных основ территориальной организации местного самоуправления – условие демократического и эффективного местного самоуправления Конституционный принцип осуществления местного самоуправления на всей территории России является незыблемым. С учетом того, что местное самоуправление есть форма самоорганизации жителей и власть «от народа», этот принцип должен реализовываться всюду, где постоянно проживают люди. В местах отсутствия постоянных жителей местное самоуправление не осуществляется в силу отсутствия самого субъекта. На все остальной территории базовой территориальной единицей местного самоуправления является поселение, а базовым принципом остается двухуровневая (трехтипная) организация местного самоуправления: поселения, районы и городские округа. При этом не допустимы и подлежат пресечению любые попытки упразднения поселенческого или районного местного самоуправления (в первую очередь, путем формальной «реорганизации» муниципальных районов в т.н. «городские округа»), а также соподчинения различных типов муниципальных образований. «Двухуровневая» модель территориальной организации местного самоуправления имеет ряд преимуществ, в т.ч. и с точки зрения перспективы развития местного самоуправления, однако пока в России они не распознаны и не используются. Наделение поселений статусом городских округов должно осуществляться на основании единых подходов (в т.ч. с точки зрения административного потенциала и норм территориального и градостроительного законодательства). Изменение территориальной организации (в т.ч. укрупнение или уменьшение муниципалитетов) может осуществляться при соблюдении принципа участия жителей и учета их мнения, максимальной прозрачности и обоснованности (например, с учетом перспектив развития территории; при этом не может и не должна осуществляться в угоду сиюминутной политической конъюнктуре), не должно происходить часто (должна быть обеспечена стабильность территориальной основы местного самоуправления, как минимум, на десятилетия). До сих пор не распознаны и не реализованы необходимость и преимущества межмуниципальной кооперации – в т.ч. как способа минимизации объективно существующего дисбаланса территориальной организации и развития. Необходимо расширение возможностей и форм межмуниципальной кооперации (в т.ч. в границах естественных агломераций), упрощение порядка ее организации, стимулирование муниципалитетов к использованию данного механизма решения публичных задач, в т.ч. в вопросах развития территорий. 5. Достаточность, устойчивость и автономность ресурсного обеспечения местного самоуправления Государство и общество, признающие необходимость существования и развития местного самоуправления, должны обеспечить возможность его качественной и эффективной реализации – в т.ч. и путем наделения соответствующими его полномочиям ресурсами. Ресурсы муниципалитетов включают, в первую очередь, финансовое обеспечение, которое должно базироваться на следующих основных принципах: достаточности (соответствие объема ресурсов кругу задач), устойчивости (стабильность ресурсного обеспечения, возможность средне- и долгосрочного планирования доходов и расходов), гарантии автономности/самостоятельности в управлении ресурсами (возможность использовать ресурсы без указаний «сверху», по своему усмотрению, но в соответствии с законами и прозрачно), а также сочетания стимулирующих и распределительных подходов/механизмов (стимулирование наращивания собственных ресурсов и снижения расходов, а также снижение зависимости от вышестоящих уровней). В современных российских условиях недостаточность финансового обеспечения местного самоуправления, а также его гипертрофированная зависимость от финансового выравнивания совершенно очевидны – равно как и негативные последствия такого подхода. Укрепление и развитие местного самоуправления невозможны в подобных условиях. Требуется радикальное изменение подхода к финансовому обеспечению. Наделение местного самоуправления имуществом служит надлежащему решению местных задач, в т.ч. и в сфере развития. Извлечение прибыли не является целью местного самоуправления в целом и использования муниципального имущества, в частности. Право муниципальной собственности подлежит защите наряду с другими формами собственности. Недопустимо принудительное (в т.ч. безвозмездное) изъятие муниципальной собственности государством в результате принятия новых законов. Муниципалитеты вправе самостоятельно решать вопрос о приватизации своего имущества, либо передаче его по договорам другим лицам, руководствуясь действующим законодательством и интересами жителей. Предоставление муниципалитетам права собственности на неразграниченные земли (за исключением земель, отнесенных в силу прямого указания законов к государственной собственности), либо права управления такими земельными ресурсами в соответствии с законодательством позволит активно использовать данный ресурс в развитии территорий и всего местного самоуправления. 6. Восстановление и развитие демократических начал формирования и деятельности органов местного самоуправления. Вовлечение и развитие человеческого потенциала Незыблемость конституционного принципа организационной обособленности. Недопустимость попыток ревизии и искажения сути данного принципа, в т.ч. федеральным и региональным законодателем. Исключение вмешательства государства в формирование органов местного самоуправления, навязывания (согласования, поддержки, блокирования и т.п.) кандидатов в такие органы. Укрепление роли и имиджа органов местного самоуправления в системе публичной власти, общественного и государственного устройства. Приоритет демократических моделей и способов формирования органов местного самоуправления (в частности, прямых выборов), снижение барьеров участия в выборах, максимальная прозрачность процедур формирования органов местного самоуправления и их деятельности, широкое использование современных технологий привлечения жителей к процессам управления. Институционализация прав жителей на непосредственное участие в местном самоуправлении (путем референдумов/голосований, гражданских инициатив, отзывов и т.п.). Признание на деле роли гражданского общества, всемерная поддержка его развития, выстраивание партнерских отношений и учет мнения гражданского общества. Привлечение заинтересованных жителей к участию в оказании публичных услуг на территории муниципалитета и содействие волонтерству. Необходимость понимания, учета и использования в интересах развития местного самоуправления современных тенденций – внутренней и внешней миграции, мультикультурности общества, массовое проникновение современных коммуникационных и информационных технологий, рост и изменение структуры потребностей жителей и др.
