Загрязнение почв нефтью и нефтепродуктами является

Комитет Совета Федерации
по аграрно-продовольственной политике и природопользованию
«Круглый стол» на тему
«Совершенствование системы нормирования воздействий
на водные объекты»
14 июня 2013 года, 11-00
Москва, ул. Б.Дмитровка, 26, зал 701
РЕКОМЕНДАЦИИ
Проведя
с
участием
членов
Совета
Федерации,
депутатов
Государственной Думы, представителей федеральных органов исполнительной
власти,
исполнительных
и
законодательных
(представительных)
органов власти субъектов Российской Федерации, представителей научноисследовательских учреждений и общественных организаций обсуждение
актуальных проблем правового регулирования в области совершенствования
системы нормирования воздействий на водные объекты в Российской Федерации,
участники «круглого стола» отмечают следующее.
Водные ресурсы играют важную роль в обеспечении устойчивого
социально-экономического развития России. Состояние здоровья населения,
становление экономики страны в значительной степени зависит от наличия и
качества водных ресурсов, их комплексного рационального использования и
охраны.
Обеспечение
рационального
и
безопасного
водопользования,
исключающего истощение водных ресурсов и необратимое ухудшение качества
окружающей среды - одна из актуальных и ключевых задач социальноэкономического развития страны.
Россия является одной из наиболее обеспеченных водными ресурсами стран,
располагая более чем 20 % мировых запасов пресных поверхностных и
подземных вод. Среднемноголетние ресурсы речного стока России составляют
4262 куб. км. в год (10 % мирового речного стока), из которых около 90 %
приходится на бассейны Северного Ледовитого и Тихого океанов и менее 8 % - на
бассейны Каспийского и Азовского морей. Прогнозные ресурсы подземных вод
составляют 869 млн. куб. метров в сутки, разведанные эксплуатационные запасы 93,8 млн. куб. метров в сутки и их добыча - 30 млн. куб. метров в сутки.
Располагая столь значительными водными ресурсами и используя не более
3 % речного стока ежегодно, Россия в целом ряде регионов испытывает острый
дефицит в воде, обусловленный ее неравномерным распределением по
территории. В частности, на наиболее развитые и заселенные центральные и
южные районы Европейской части России, где сосредоточено 80 % населения и
промышленного потенциала, приходится лишь около 8 % водных ресурсов при
низком качестве вод, в особенности вод поверхностных водных объектов.
2
Наиболее сложной проблемой в части хозяйственно-питьевого
водоснабжения является обеспечение питьевой водой населения крупных городов.
Значительная часть крупных городов (Москва, Санкт-Петербург, Ярославль,
Кострома, Иваново, Нижний Новгород, Новосибирск, Омск, Хабаровск и другие)
использует для водоснабжения поверхностные воды.
Качество вод поверхностных водных объектов формируется под
воздействием природных и антропогенных источников загрязнения.
Антропогенными источниками загрязнения являются сосредоточенные сбросы
загрязняющих веществ со сточными водами промышленных предприятий,
водоканалов и др. и рассредоточенные сбросы - стоки с селитебных и
промышленных территорий, транспортных магистралей, сельскохозяйственных
угодий и т.п.
При этом водоканалы принимают сточные воды от предприятий-абонентов,
в том числе с высокой степенью загрязнения, но не прошедшие систему
локальной очистки на предприятии, и вынуждены сбрасывать сточные воды, не
удовлетворяющие установленным нормативам качества.
Установление, в соответствии с действующим законодательством,
водоохранных зон и прибрежных полос водных объектов - источников питьевого
водоснабжения, зон санитарной охраны, а также контроль за соблюдением в них
режима хозяйственной деятельности, обеспечивающего поддержание водных
объектов в экологически безопасном состоянии, является одной из важнейших, но
не единственной мерой, направленной на улучшение качества вод поверхностных
источников питьевого водоснабжения и защиту от антропогенных загрязнений
подземных источников.
Чрезвычайно большое значение для обеспечения качества вод имеет также
и система нормирования допустимых сбросов, контроля и взимания платежей,
которая представляет собой базовый инструмент рационального и устойчивого
водопользования, охраны национальных водных ресурсов, решения задач и
функций служб, осуществляющих водный контроль, однако не во всем является
достаточно эффективной и часто формирует многоуровневую среду для
коррупции.
Нормативы содержания загрязняющих веществ в сбрасываемых сточных
водах в подавляющем большинстве случаев равны предельно допустимым
концентрациям (далее – ПДК) для водоемов рыбохозяйственного назначения,
которые являются объективными условиями для жизнедеятельности и
воспроизводства полноценных водных экосистем и, как правило, выдерживаются
в водных объектах, не затронутых (или слабо затронутых) антропогенным
воздействием. Однако, аргументируя тем, что загрязнение водных объектов сверх
ПДК во многих регионах приняло повсеместный характер, контролирующие
органы часто применяют эти нормативы непосредственно к сбрасываемой
сточной воде при том, что никакого отношения к технологиям очистки эти
нормативы изначально не имели и по ряду позиций (например, медь)
принципиально невыполнимы, либо чрезвычайно трудно выполнимы. Так,
например, питьевая вода, забранная из реки и прошедшая подготовку до норм
3
питьевого водоснабжения, не может быть сброшена обратно в эту же реку, так как
не удовлетворяет ПДК для водоемов рыбохозяйственного назначения по многим
параметрам.
В основе этого лежит весьма нечеткое положение статьи 35 Водного
кодекса Российской Федерации указано, что нормативы допустимого воздействия
на водные объекты разрабатываются на основе ПДК химических, радиоактивных
веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных
объектах.
Федеральный закон от 10.01.02 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст.
23) предусматривает при невозможности соблюдения нормативов допустимых
сбросов веществ и микроорганизмов установление лимитов на сбросы на основе
разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране
окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или)
реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения
установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и
микроорганизмов.
Вместе с тем, действующим законодательством порядок установления
лимитов на сбросы не урегулирован (отсутствует перечень природоохранных
мероприятий, требования к объему их осуществления и т.п.), что затрудняет
практическую реализацию данного положения.
Природоохранные органы при установлении в составе нормативов
допустимых сбросов веществ и микроорганизмов (лимитов на сбросы)
допустимой концентрации загрязняющего вещества на выпуске сточных вод
руководствуются «Методикой разработки нормативов допустимых сбросов
веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей»,
утвержденной приказом МПР России от 17.12.07 № 333. Согласно п. 19 данной
Методики, фактическое содержание загрязняющих веществ, используемое при
нормировании сбросов веществ в сточных водах, определяется как
среднеарифметическое значение концентрации за год, а перечень нормируемых
веществ формируется на основе исходной информации об использовании веществ
на конкретном предприятии и анализе данных о качестве исходной и сточной вод.
Однако, поскольку содержание загрязняющих веществ в сточных водах во
времени колеблется как в сторону увеличения, так и в сторону понижения по
сравнению со среднеарифметическим значением концентрации за год, постоянное
соблюдение (в любой момент времени) допустимой концентрации загрязняющего
вещества на выпуске сточных вод, в принципе, невозможно, а большинство
очистных сооружений организаций водопроводно-канализационного хозяйства
России рассчитаны только на удаление взвешенных веществ и органических
соединений, оцениваемых по биохимическому потреблению кислорода (БПК).
Для выдачи лимитов (временно допустимых нормативов сброса)
водопользователь должен представить план мероприятий, демонстрирующий в
результате достижение невыполнимых нормативов. В том случае, если
водопользователь получил разрешение на сброс только в пределах ПДК, к нему
может быть применена «Методика исчисления размера вреда, причиненного
4
водным объектам вследствие нарушения водного законодательства»,
утвержденная приказом МПР России от 13.04.09 № 87, согласно которой сам факт
сброса загрязняющих веществ выше установленного норматива приравнивается к
вреду. То есть, если предприятие получило лимиты - вред не причиняется, не
получило - причиняется при прочих равных характеристиках сброса.
В настоящее время, в силу недостижимости нормативов, принцип
«загрязнитель-плательщик» реализуется однобоко: «запретить, установив
практически нулевые воздействия, а за превышение (которое обязательно будет)
заставить платить больше». Следуя такой логике, загрязнителя можно скорее
разорить, чем модернизировать. Вместе с тем очевидно, что закрытие
практически 100 % предприятий - абстракция. В итоге, штрафы и ущерб
оплачивать просто никто не сможет и не станет, что говорит о непригодности
созданной системы регулирования. Кроме того, такая система способствует
отвлечению средств от модернизации производства и, соответственно, от
снижения воздействия на окружающую среду в пользу наполнения бюджета.
Недостижение нереальных нормативов является в настоящее время основанием
для платы, которая не направляется на решение экологических задач.
Взимаемые с предприятий - водопользователей средства за сбросы
загрязняющих веществ, поступающие в бюджеты разных уровней
(муниципальный, субъекта Федерации, Федеральный), расходуются на различные
цели и только незначительная часть, не более 14 % в целом по России,
направляется на осуществление водоохранных мероприятий, в связи с чем,
водоохранная деятельность этих предприятий, а также муниципальных,
территориальных и федеральных органов исполнительной власти является, во
многом, малоэффективной.
Главный принцип, на котором строится современная природоохранная
экономика, состоит в том, чтобы плата за загрязнения могла вернуться
природопользователю для инвестирования природоохранных проектов. Однако
существующий в настоящее время в нашей стране подход, предусматривающий
простое зачисление платежей в бюджет, начисто лишает экологический бизнес
стимулов к развитию. Согласно статье 35 Бюджетного кодекса Российской
Федерации принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает,
что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами
бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета. Таким образом, все
доходы бюджета зачисляются на общий счет, с которого впоследствии
расходуются на различные цели вне зависимости от направленности таких
расходов. Поэтому, пока бюджетным законодательством и законодательством в
области охраны окружающей среды не решается вопрос целевого использования
средств, поступающих от природопользователей, получается, что для бюджета
тем лучше, чем хуже экология в стране, поскольку это обеспечивает приток
финансовых средств в виде экологических платежей.
Высокая степень коррумпированности сферы экологического нормирования,
наряду с большими экономическими рисками экологических платежей является
5
одной важнейших проблем, сдерживающих масштабные инвестиции в
водопроводно-канализационное хозяйство России.
Наличие инженерно недостижимых требований (рыбохозяйственных
нормативов) к сбросам водоканалов значительно снижает привлекательность
городских очистных сооружений как объектов для инвестиций, хотя в развитых
странах это весьма популярное направление инвестирования.
Одной из главных задач водоохраной политики является восстановление
нормативного качества воды. Соответственно, целью системы нормирования
должно являться не взимание платы, а определение реально достижимых
ограничений вредного воздействия на окружающую среду для планирования и
реализации соответствующих природоохранных мероприятий.
В целях решения проблем нормативно-правового регулирования
в области совершенствования системы нормирования воздействий на водные
объекты в Российской Федерации, участники «круглого стола» рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
1.1. Рассмотреть возможность разработки и принятия постановления,
исключающего нормирование природопользователей на основании предельно
допустимых концентраций для водоемов рыбохозяйственного назначения и
вводящего экономически и технически достижимую систему нормативов;
1.2. Рассмотреть возможность создания единого органа по управлению
качеством водных объектов (нормированию);
1.3. Разработать
поправки
в
бюджетное
законодательство,
предусматривающие целевое использование средств платы за негативное
воздействие на окружающую среду на реализацию конкретных мероприятий по
снижению негативного воздействия;
1.4. Поручить Министерству промышленности и торговли Российской
Федерации организовать работу по созданию (адаптации) справочников
наилучших доступных технологий с разбивкой по отраслям, как основу для
оценки эффективности производства и базовый ориентир для модернизации
промышленности;
1.5. Поручить Министерству сельского хозяйства Российской Федерации
совместно с Федеральным агентством по рыболовству рассмотреть вопрос об
организации работы по подготовке и внесению изменений в соответствующие
нормативные правовые акты с целью определения точных критериев и подходов к
отнесению водоёмов к объектам рыбохозяйственного назначения;
2. Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации
ускорить доработку и принятие проекта федерального закона № 584587-5 «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды и
введения мер экономического стимулирования хозяйствующих субъектов для
внедрения наилучших технологий»;
6
3. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
3.1. Внести изменения в «Методику разработки нормативов допустимых
сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей»,
утвержденную приказом МПР России от 17.12.07 № 333, предусмотрев
установление допустимой концентрации загрязняющего вещества на выпуске
сточных вод с учетом колебаний концентрации сбросов загрязняющих веществ во
времени, а также установление перечня загрязняющих веществ, нормируемых для
сбросов очистных сооружений организаций, осуществляющих водоотведение, с
учетом возможностей технологий очистки сточных вод;
3.2. Внести изменения в «Методику исчисления размера вреда,
причиненного
водным
объектам
вследствие
нарушения
водного
законодательства», утвержденную приказом МПР России от 13.04.09 № 87,
исключив из нее постоянно действующие выпуски сточных вод, на сброс которых
имеется разрешение, и ограничив ее действие только аварийными ситуациями, а
также разработать методические указания по сбору доказательной базы
причинения вреда водному объекту;
3.3. Пересмотреть административные регламенты выдачи разрешений на
сброс, нормативов допустимых сбросов и лимитов, упростив данные процедуры;
4. Министерству регионального развития Российской Федерации ускорить
разработку и утверждение в полном объеме регламентирующих нормативных
документов, определяющих взаимоотношения субъектов хозяйственной
деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения, в целях обеспечения
практического функционирования Федерального закона от 07.12.11 № 416-ФЗ
«О водоснабжении и водоотведении»;
5. Российской Академии наук рассмотреть возможность включения в
планы работы подведомственных институтов РАН темы по развитию научных
принципов и практических правил совершенствования систем нормирования и
контроля показателей качества воды, а также метрологического обеспечения
водно-экологического регулирования.
Председатель комитета
Г.А. ГОРБУНОВ