на примере энергетики - Высшая школа экономики

С.Я. Чернавский, д.э.н., к.т.н.
Центральный экономикоматематический институт РАН
Логика и практика реформирования российской экономики
(на примере энергетики)
Проблема
В последнее время внимание исследователей российских реформ привлекает
вопрос оценки достигнутых результатов. Этот интерес вызван несколькими обстоятельствами. Во-первых, после разгосударствления и приватизации большей части
созданных в промышленности активов прошло уже 25 лет, и можно попытаться подвести некоторые итоги реформ. Во-вторых, произошло политическое ослабление либерального направления в обществе, и под влиянием новой политической элиты становится модным негативно оценивать период 1990-х годов, когда люди, позиционировавшие себя либералами, составляли значительную часть правящей в России элиты. Третий мотив интереса к реформированию, частично связанный со вторым мотивом, обусловлен тем, что в последние годы появились признаки изменения тренда
реформирования – все большее значение в экономике приобретает государство в
экономике и все меньшее – частное предпринимательство. Более частыми стали попытки возродить экономике в том или ином виде государственное планирование как
механизма экономической координации.
Оценка результатов реформ 1990-х годов часто оказывается полярной. Так, в
(Полтерович 2007, с.31) говорится следующее: «Что касается результатов применения Вашингтонского консенсуса (который, как считает автор цитируемого исследования, лег в основу реформирования России в 1990- годах – С.Ч.),… то они оказались совершенно обескураживающими». При анализе неудач российской экономической реформы, в (Полтерович 2014) указывается, что «причины коренятся…в системе проектирования реформ <…> выход возможен в результате самоорганизации
агентов. В данном случае речь идет прежде всего об экспертном сообществе». Реформы 1990-х годов в России оцениваются в (Лившиц 2013, с.552) как катастрофические. К противоположной оценке приходят (Shleifer, Treisman 2014). Они отмечают, что за относительно короткое время Россия по многим экономическим показателям стала похожей на те некоммунистические страны, которые имеют примерно такой же, как и Россия, уровень душевого ВВП, то есть Россия, как и большинство
посткоммунистических стран, стала «нормальной» страной. На этом основании они
расценивают российские реформы как успешные.
Несомненно, одна из основных причин такого расхождения оценок состоит в
использовании разных критериев. Те, кто позитивно оценивают реформы 1990-х годов опираются на изменение средних экономических показателей. Например, отмечается в (Shleifer, Treisman 2014), домашние хозяйства России потребляли в 1990 г.
менее 30% ВВП, а через 25 лет - около 60% ВВП, как и в большинстве некоммунистических стран с примерно таким, как и в России, уровнем душевого производства
ВВП. Если при оценке результатов реформ в качестве критериев использовать неравномерность значений экономических показателей, то, картина результатов реформ оказывается уже не столь позитивной, как при анализе средних значений. Так,
критики реформ 1990-х годов отмечают, что в результате неправильно и слишком
быстро проведенных реформ резко (по мнению некоторых аналитиков – недопустимо) выросла неравномерность в доходах граждан. На фоне роста количества неимущих людей в стране появились олигархические элиты, которые «не заработали» свое
богатство, а получили его, по существу, в качестве «подарка» (см., например, (Стиглиц 1999; Эллерман 1999)).
В определенной степени при оценивании реформ правы оба этих подхода,
однако противоречивость полученных при этом смыслов проведенных реформ говорит о том, что рассмотрения агрегированных результатов недостаточно – необходимо более детальный анализ мотивов, целей, условий и принятых мер, которые в своей совокупности характеризуют логику реформ. Одним из исследований логики реформирования России является книга (Гайдар, Чубайс 2011), которая представляет
собой описание последовательности основных развилок при выборе направлений
развития России. Несомненно, книга является очень ценной «фотографией» аргументов, которые были использованы при проведении российских реформ, поскольку
написана теми, кто на многих развилках непосредственно принимал участие в определении предпочтительных аргументов. Однако во многих случаях решения принимались из тактических соображений. Однако основанного на экономической теории
и практическом опыте проекта трансформации общества с командной экономикой в
общество с рыночной системой, в 1980-х – начале 2000-х годов еще не было. Поэтому многие проблемные аспекты трансформации российского общества остались вне
поля зрения исследователей. В данном докладе основное внимание уделено нормативной теории реформирования российского общества, то есть реформе, которая
2
должна быть проведена в интересах всего российского общества, а не отдельных его
слоев. Для наглядности рассмотрим проблему нормативного реформирования одного из основных секторов экономики – энергетики.
Так как энергию потребляют практически все экономические агенты страны,
реформирование энергетики следует рассматривать в контексте реформирования
всего общества. Однако при этом необходимо учитывать специфику энергетики, которая влияет на реформу этой отрасли. Более того, в самом энергетическом секторе
отрасли отличаются друг от друга. Это приводит к тому, что реформирование энергетики носит отраслевой характер. К искажению логики реформы как энергетики,
так и экономики приводит игнорирование того факта, что спрос на реформы в России возник еще задолго до выхода России из состава СССР по мере того, как обнаруживались провалы в командной экономике СССР. Одним из таких провалов была
многолетняя попытка реализовать траекторию догоняющего развития. В 1986 г. после неожиданных событий: избрания М.С. Горбачева Генеральным секретарем
КПСС, падения мировой цены нефти и Чернобыльской катастрофы для большей части населения и управляющей элиты стало очевидным, что общество должно сменить тип экономики и трансформировать командную экономику в рыночную.
Некоторые рыночные механизмы были легализованы еще во второй половине
1980-х годов, то есть в СССР. Среди них индивидуальная трудовая деятельность, кооперативы как форма экономической деятельности, договорные цены на некоторые
виды продукции, аренда части государственных предприятий с правом выкупа их по
низким ценам, право собственности граждан, хозяйственных товариществ и обществ, в том числе акционерных, на средства производства и имущество производственного назначения. Это помогло многим людям в стране, в том числе, партийным
и государственным служащим, осознать, что они могут значительно повысить оплату своего труда, если страна откажется от командной экономики. Руководство страной стало рассматривать рыночную экономику в качестве ориентира для ее реформирования.
Так, 19 октября 1990 г. Верховный Совет СССР одобрил основные направления стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике, в которых
декларировалось: «Выбор сделан. Альтернативы к переходу к рынку нет. Весь мировой опыт доказал жизненность и эффективность рыночной экономики <…> вопрос
теперь в том, как идти к нему, как выбрать наиболее надежные и правильные пути».
(Основные направления 1990). Один из аргументов, повлиявший на выбор рыночной
3
экономики в качестве ориентира, был основан на убеждении в том, что человек с рациональным поведением заботится об имуществе, которое находится в его распоряжении, лучше в случае, когда это имущество ему принадлежит 1, чем в случае, когда
он распоряжается имуществом, ему не принадлежащим. Вряд ли можно оспаривать
эту точку зрения, если речь идет об отдельном человеке с рациональным поведением, однако применительно к поведению в группах эта позиция уже не была столь
очевидной, что нашло свое подтверждения в дальнейшей практике.
В указанном документе декларировалась необходимость достижения: единства
рыночного пространства на всей территории СССР, максимальной свободы хозяйственной деятельности товаропроизводителей, полной ответственности всех работников за результаты своей деятельности, признания всех видов собственности, демонополизации экономики, конкуренции производителей как важнейшего фактора
стимулирования активности, свободного ценообразования с сохранением государственного ценового регулирования в ограниченной сфере, сохранения нерыночных
отношений в обороне, здравоохранении, образовании, культуре, открытости экономики, доступности внешнеэкономической деятельности для любых производителей,
обеспечения государственной поддержки нетрудоспособных и социально уязвимых
членов общества.
Важно отметить, что приведенный перечень целей был сформулирован еще до
тех требований, которые получили название Вашингтонского консенсуса. В отличие
от авторов требований Вашингтонского консенсуса в документе (Основные направления 1990) отмечалась необходимость переходного периода. Оценка длительности
переходного периода в полтора-два года, после которого должен развиваться «полнокровный рынок», говорит о том, что авторы этого документа при переходе к рыночной экономике преувеличивали роль и возможности институтов команд в рыночной системе. Это неудивительно, так как институты командной экономики были
глубоко укоренены не только в обществе, но и сознании большинства людей в
стране.
Анализ реальных действий реформаторов показал, что логика трансформации
командной экономики в рыночную не вполне соответствовала современной экономической теории. Несоответствие проявилось прежде всего, в том, что, модель рын-
1
Это убеждение основано на гипотезе о том, что человеческий эгоизм в среднем сильнее, чем верность должностным обязанностям.
4
ка, не обязательно является общественно эффективной, то есть обслуживающей интересы общества. Эффективность в значительной степени определяется действенностью так называемой «невидимой» рукой рынка. Она не является его эндогенным
инструментом, а представляет собой весьма сложную институциональную систему,
которая координирует процессы планирования, принуждения, следование различным нормам поведения. Так как институты, укоренившиеся в государстве, семье,
предприятии, культуре, судебной системе были адаптированы к российской командной экономике, недооценка значимости их трансформации к требованиям рыночной
системы привела в дальнейшем к тем неудачам, в которых до сих пор обвиняют реформаторов. Однако, возможно, правы были те аналитики, которые еще в начале реформ предостерегали от слишком оптимистических ожиданий реформирования
именно из-за глубокого укоренения в обществе институтов командной экономики.
Еще одно несовершенство логики реформирования проявилось в недооценке
необходимости создания не совокупности рынков, а именно рыночной системы. Рыночная система – это совокупность взаимосвязанных либерализованных и регулируемых рынков. Ее цель – координировать активность участников рынков в интересах
общества, используя для этого общественно эффективные цены. Их основной источник – конкурентные рынки. На них измеряется общественная ценность торгуемой на
этих рынках продукции, что в той или иной мере влияет на активность всех экономических агентов. Для достижения свойств конкурентного рынка, как «измерителя»
общественной ценности, его участники должны быть независимыми друг от друга и
свободными в своих решениях. Это создает более благоприятные условия для широкомасштабного проявления активности граждан страны по сравнению с альтернативными вариантами координации их экономической деятельности.
Что касается энергетики, то, признавая в целом эффективность рыночной системы по сравнению с командной экономикой, руководство страны полагало, что
энергетика должна сохраниться как единый ТЭК. Оставаться единым комплексом –
означало сохранение доминирования государства во всех процессах координации
экономической деятельности внутри комплекса и при взаимодействии его с внешней
экономической средой.
Только после 1991 г., когда Россия вышла из состава СССР и произошла смена высшего руководства, реформаторы к выводу о том, что развитие энергетики
должно происходить в контексте реформы экономики, не противоречить ей, то есть
ТЭК должен быть трансформирован в рыночную систему. Ответ на вопрос, какой
5
вид должен был принять ТЭК после его трансформации, был неоднозначным, поскольку, с одной стороны, рыночная система, как инструмент развития общества, не
имеет универсального, единого для всех стран воплощения, а с другой, – риски
трансформации были неоднородны по отраслям энергетики.
Учитывая тот вклад, который вносит в экономику страны рента экспортируемых российских энергетических ресурсов (прежде всего нефть и природный газ),
рыночная система энергетического сектора должна быть устроена так, чтобы максимизировать, с одной стороны, общественное благосостояние, а с другой – объем ренты.
В краткосрочной перспективе эти цели противоречивы из-за ограничений на
добычу экспортируемых энергетических ресурсов, однако разрешение этого противоречия определяется обычно в пользу экспорта, так как извлекаемая на внешних
рынках рента слишком велика, чтобы ею можно было поступиться. Но в долгосрочной перспективе экспорт энергетических ресурсов негативно влияет на рост экономики (Эйсмонт 2010), поэтому возрастает роль максимизации общественного благосостояния.
Чтобы сформировать (в результате трансформации) целевые модели рыночной системы, части ТЭКа, которые преобразуются в рыночную систему, работающую по критерию максимума общественного благосостояния, должны быть приватизированы. Это, прежде всего, относится к тем производителям энергии, которые
действуют на конкурентных рынках энергоресурсов. В случае естественной монополии приватизация, казалось бы, менее очевидна, поскольку на этом рынке нет ни
конкуренции, ни множества экономических агентов. Однако естественная монополия должна регулироваться. Как правило, ее регулирование осуществляется под контролем государства. Подчинение государству и производства продукции, и ценового
регулирования снижает общественную эффективность рынка и допустимо только в
некоторых особых случаях. Что касается монопольно-монопсонического рынка, то
при эгоистическом поведении сторон рынка он генерирует бифуркации (Чернавский,
Эйсмонт 2005), снижающие его общественную эффективность, и поэтому этот вид
рынка обычно тоже регулируется.
Приведенные рекомендации, касающиеся приватизации, однако, не учитывают
целесообразность максимизации ренты, извлекаемой на внешних рынках энергоресурсов. В этой ренте есть две составляющие: природная и предпринимательская.
Природная часть ренты принадлежит обществу и должна быть отчуждена от компа6
нии-производителя. А предпринимательская должна быть оставлена у нее. Разделение ренты на части – очень трудная задача, которая обычно решается эмпирически.
Источником бóльшей части ренты экспортируемых российских энергетических ресурсов не является предпринимательская активность. Это серьезный аргумент для
сохранения контроля над рентой в руках государства. Таким образом, в той части
приватизированного российского энергетического сектора, которая связана с извлечением ренты на внешних рынках, доля государства в собственности предприятий
должна быть достаточно заметной.
В энергетическом секторе обе эти компоненты первого этапа трансформации
не носили шокового характера, были очень постепенными и реализованы с инструментами промышленной политики.
В угольной промышленности в качестве целевой модели с самого начала был
выбран конкурентный рынок, однако из-за убыточности отрасли государство некоторое время сохраняло отраслевое субсидирование, а затем перешло к дополнительным инструментам промышленной политики, сначала перестав субсидировать прибыльные угольные предприятия, а затем добычу угля в очень убыточных предприятиях.
Нефтяная отрасль была разделена на несколько вертикально интегрированных компаний, которым было разрешено использовать услуги государственных
транспортных компаний для экспорта нефти. Так как экспорт российской нефти не
влияет на мировую цену нефти, то такая сепарация отрасли не создавала дополнительных рисков для извлечения на внешних рынках.
Создание нескольких российских газовых компаний, конкурирующих между
собой на европейском рынке, могло привести к снижению рыночной власти России
и, соответственно, снижению объема ренты российского газа, получаемой Россией.
Поэтому газовая отрасль была частично приватизирована, но с более высокой, чем в
нефтяной отрасли, долей государственной собственности и сохранением права на
экспорт российского газа у одной компании. Логика этой организации отрасли привела к формированию в отрасли вертикально интегрированной компании, которая
получила эксклюзивное право на транспортировку и экспорт газа, диспетчеризацию
газовой сети, разработку баланса газа. В определенном смысле сохранение Газпрома
как крупнейшей российской газовой компании, которая является монополией на
транспорте газа и доминирует как добывающая компания, говорит о том, что государство рассматривало эту компанию как естественную монополию. Однако полу7
чить ответ на вопрос, является ли добыча природного газа в России естественной
монополией весьма сложно2, особенно в тех районах, где крупные или гигантские
газовые месторождения расположены недалеко друг от друга. Опыт развития газовой отрасли в США и ЕС говорит о том, что единый комплекс добычи и транспорта
газа не является естественной монополией. Таким образом, целевая модель реформирования газовой отрасли еще не может быть однозначно определена.
К началу приватизации не было ясности и в отношении целевой модели
трансформации электроэнергетики. Поэтому на первом этапе в 1992 г. была реализована смешанная модель организации работы отрасли, в которой, с одной стороны,
были сформированы региональные регулируемые вертикально интегрированные
АО-энерго, обслуживающие, прежде всего потребителей своих регионов, а с другой,
- сформирована федеральная регулируемая компания РАО «ЕЭС России», которая
сохранила за собой диспетчеризации. всей отрасли, но имела ограниченный доступ к
конечным потребителям электроэнергии. Довольно скоро после этого был образован
холдинг, в состав которого вошли большинство АО-энерго, что было серьезным отступлением от модели рыночной системы, которую на первом этапе предполагалось
внедрить в отрасль. Однако после того как было эмпирически доказано (см. (Чернавский 2013)), что производство электроэнергии в России не является естественной
монополией, было принято решение о ликвидации вертикально интегрированных
компаний в отрасли и создании конкурентного оптового рынка электроэнергии.
Таким образом, трансформация ТЭК России в энергетический сектор с рыночной системой не носил характер шоковой терапии ни в части приватизации, ни в
части ценообразования. В (Чернавский 2013) была построена дорожная карта нормативной реформы энергетического сектора по нескольким отраслям энергетики: рынку нефтяного попутного газа, газовой отрасли, электроэнергетике и ценовому регулированию естественных монополий. Эмпирическое исследование развилок на этой
дорожной карте показало, что наибольшие трудности и нерешенные до сих пор проблемы реформирования создает отсутствие реформы ценового регулирования, реформы судебной системы, сохранения монополизма в газовой отрасли и рисков сохранения конкурентности на оптовом рынке электроэнергии в долгосрочной перспективе.
2
Более подробно см. (Макаров и др. 2011, с. 31-38; Чернавский 2013).
8
Литература
Гайдар Е., Чубайс А. (2011). Развилки новейшей истории России. М.: ОГИ.
168 с.
Лившиц В.Н. (2013). Системный анализ рыночного реформирования нестационарной экономики России: 1992-2013. М.: ЛЕНАНД. 640 с.
Макаров В.Л., Чернавский С.Я., Эйсмонт О.А., Цветаева З.Н. (2011). Монополизация энергетических рынков и экономическая безопасность России / Модернизация и экономическая безопасность России: Т. 2 / под ред. Н.Я. Петракова. М.;
СПб.: Нестор-История.
Основные направления…(1990). Основные направления стабилизации народного хозяйства и перехода к рыночной экономике, одобренные Постановлением
Верховного Совета СССР от 19.10.1990 г. № 1733-1 // Ведомости СНД и ВС СССР.
1990. № 43-44.
Полтерович В.М. (2007). Элементы теории реформ. М.: Экономика.446 с.
Полтерович В.М. (2014). Почему реформы терпят неудачу // Журнал НЭА. №
3 (23). С. 169-173.
Стиглиц Дж. (1999). Куда ведут реформы? К десятилетию начала переходных
процессов // Вопросы экономики. № 7.
Чернавский С.Я. (2013). Реформы регулируемых отраслей российской энергетики. М., СПб.: Нестор-История. 328 с.
Чернавский С.Я., Эйсмонт О.А. (2005). Экономический анализ рынка нефтяного попутного газа в России // Экономика и математические методы. Т.41. № 4. С.
30-38.
Эллерман Д. (1999). Ваучерная приватизация как инструмент холодной войны
// Вопросы экономики. № 8.
Эйсмонт О.А. (2010). Обеспеченность природными ресурсами, экологический
ущерб и развитие экономики / Докторская диссертация. Москва. ИСА РАН. 281 с.
Shleifer A., D. Treisman. (2014). Normal Countries. The East 25 Years After
Communism
//
Foreign
Affairs.
November/December.
www.foreignaffairs.com/issues/2014/93/6
9