Дмитриев Ю. * Рецензия на монографию Б.А

Ю.ДМИТРИЕВ,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки РФ
РЕЦЕНЗИЯ
на монографию Б.А.Молчанова, Савина А.А. «Законодательство об
охране водных живых ресурсов Северной России». Ковров. ООО. НПО
«Маштекс»; Северный институт предпринимательства.
Архангельск. 2008.
Актуальность темы монографического исследования обусловлена
наличием ряда факторов, действующих в современной России в области
использования и сбережения живых водных ресурсов. В концепции перехода
Российской Федерации к устойчивому развитию большое значение придается
рациональному
использованию
природных
ресурсов
как
условию
становления новой модели хозяйственных отношений. Сложившаяся в стране
обстановка в области охраны и рационального использования природных
ресурсов и, в частности, живых водных ресурсов требует быстрейшей
разработки комплекса эффективных правовых мер, направленных на
обеспечение этих процессов.
Мировое сообщество признало особую заинтересованность прибрежных
государств в сохранении и рациональном использовании живых ресурсов в
водах, непосредственно прилегающих к их территориальному морю. Для
России рациональное использование и сохранение морских биологических
ресурсов и морепродуктов имеет важнейшее значение, так как последние
являются не только необходимой составляющей пищевого рациона граждан,
но и сырьем для отдельных отраслей экономики.
Сложно
Российской
преуменьшить
Федерации.
значение
Россия
морских
является
живых
одним
ресурсов
из
для
ведущих
рыбопромышленных
государств
мира1.
Рыбное
хозяйство
играет
значительную роль в продовольственном комплексе страны и служит одним
из источников занятости населения в большинстве приморских районов. В
ближайшей перспективе основную часть рыбного сырья будут составлять
биологические ресурсы исключительной экономической зоны России.
Россия
осуществляет суверенитет и
юрисдикцию в отношении
обширных морских пространств, в которых сконцентрированы огромные
запасы морских живых ресурсов различных видов. По запасам крабов,
минтая, осетровых видов рыб в своей 200-мильной исключительной
экономической зоне Россия занимает первое место в мире, а по таким не
менее важным запасам, как треска, мойва, сайка, лососевые виды рыбы - 2-3
место.
Возможное
изъятие
рыбных
ресурсов
и
ракообразных
в
исключительной экономической зоне, по мнению российских ученых, может
достигать 5 млн. тонн. Одновременно, разведанные и исследованные запасы
в других районах Мирового океана позволяют увеличить изъятие еще на 33.5 млн. тонн2. Таким образом, промысел российскими рыбаками морских
живых ресурсов потенциально может достигать 8-8.5 млн. тонн в год, что
принесет существенный доход отечественной экономике.
Политика Российского государства в области охраны морских животных
и рыбных запасов РФ реализуется с привлечением федеральных органов
исполнительной власти (органов пограничной службы РФ, рыбоохраны, по
использованию недр, по охране окружающей среды и природных ресурсов и
др.,
которые
обладают
соответствующим
материально-техническим,
кадровым и иным потенциалом. Одним из таких государственных органов,
способных решать конкретные задачи в сфере охраны окружающей
природной среды, обеспечения рационального использования природных
1
См.: Морская доктрина Российской Федерации. Независимая газета. Приложение № 28.
2001.
Зиланов В.К. Рыбное хозяйство России: 10 лет спустя // Обозреватель № 9. 2000.
(www.nasledie.ru).
2
1
ресурсов, является в настоящее время Федеральная пограничная служба РФ.
Именно она имеет в своем составе профессиональные кадровые ресурсы,
материально-техническую базу и организационную структуру1, позволяющие
эффективно осуществлять правовую охрану живых ресурсов России.
Согласно статистическим данным, среди экологических преступлений
наиболее часто совершаемыми являются незаконная добыча водных
животных и незаконная охота. Охота и рыболовство издревле являлись
средством добычи пищи и одежды, поэтому было важно защитить свои
ресурсы животного мира от правонарушителей. Ранее человек вынужден был
вставать на защиту рыбы и дичи для дальнейшего удовлетворения своих
потребностей в пище и одежде. Сегодня в век научно-технического
прогресса использование варварских способов добычи животных наносит
природе такой вред, от которого она не сможет восстановиться.
Добыча осетровых в Астраханской области за последние 20 лет
сократилась в 165 раз. В Каспийском море число этого вида рыбы
катастрофически уменьшается: в 1990 году обитало 200 млн. экземпляров, в
1995 году - всего 60 млн. экземпляров. В районе Южных Курил каждое
третье промысловое судно занимается браконьерством. Ежегодные потери
России от браконьерской добычи рыбы составляют до двух миллиардов
долларов. Аналогичная ситуация наблюдается и на территории Уральского
федерального округа: в 2003 году в Обь-Иртышском бассейне из-за резкого
сокращения
поголовья
в
результате
браконьерского
промысла
был
полностью запрещен вылов осетра.
Реализация Российской Федерацией прав и исполнение обязательств в
области охраны и управления морскими живыми ресурсами относится к
числу важнейших направлений обеспечения суверенитета страны, а также
охраны окружающей природной среды. Правовая охрана живых ресурсов
РФ занимает особое положение в связи с их продуктивными и
См.: Русин С. Н. Организационно-правовые формы экологической деятельности ФПС
РФ. Дис. канд. юрид. наук. М. 1999.
1
2
производительными функциями. Практика показывает, что эта деятельность
продолжает оставаться плохо скоординированной; она осуществляется
различными государственными органами исполнительной власти не только
без должного объединения их усилий, но иногда с ведомственным
противостоянием. Очевидны пробелы в правовом регулировании охраны
живых ресурсов РФ. Природоохранное законодательство в этой сфере
находится в стадии формирования и не обеспечивает их надежной охраны.
Кроме того, ослаблено внимание государства к учету экологических
требований при принятии управленческих решений по охране живых
ресурсов. Поэтому «создание адекватного правового механизма обеспечения
учета экологических требований при подготовке и принятии решений
необходимо оценивать как важнейший элемент государственной стратегии
России по переходу к устойчивому развитию»1.
Сокращение финансовой поддержки экологической деятельности,
отсутствие
координации
государственных
органов
по
обеспечению
рационального использования природных ресурсов недопустимо в период
перехода к рыночным отношениям, когда экологические и экономические
интересы вступают в особо острые противоречия. Не случайно в проекте
Экологической
доктрины
России
одним
из
основных
направлений
государственной экологической политики является организация устойчивого
использования природных ресурсов, в частности, создание (воссоздание)
условий для естественного воспроизводства исчезающих промысловых видов
рыб, а также видов, численность которых сокращается в результате
перепромысла и изменений условий обитания. Важнейшим элементом
развития российской рыбопромышленности является развитие правового
регулирования сохранения и использования российскими рыбаками живых
ресурсов Мирового океана.
См.: Бринчук М.А. Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых
решений //Государство и право. 2000. № 9. С 38-52.
1
3
В комплексе научных и социально-значимых проблем, стоящих в
настоящее время перед Россией, наиболее актуальной является поиск
конкретных путей возрождения правовой, национально-государственной,
экономической стабильности страны, являющейся гарантом неуклонного
поступательного движения по линии прогресса. Определенное место в
решении задач сохранения фауны России занимает законотворчество.
Различные
нормативно-правовые
акты
регламентируют
деятельность
человека по отношению к биоресурсам страны. За наиболее опасные
посягательства на животный мир предусмотрена административная и
уголовная ответственность. В целом, в российское законодательство
должным образом имплементированы нормы международного права в
области сохранения морских живых ресурсов и управления ими. Однако
современное уголовное законодательство не дает нам исчерпывающего
ответа, как бороться с проявлениями данного вида преступлений.
Анализ истории развития взаимодействия общества и биосферы
является
необходимой
предпосылкой
и
исходной
базой
для
совершенствования деятельности государства и общества в настоящее время,
преодоления устаревших взглядов и концепций, традиций и привычек,
основанных
на
принципах
совершенствования
покорения
природоохранной
и
практики
завоевания
и
природы,
разработки
новых
экологических концепций. История правовой основы природопользования,
анализ достижений и успехов, просчетов и ошибок имеют не только сугубо
исследовательское, но и огромное практическое значение, потому что
Российский опыт природоохраны и использования, в частности, водных
животных
жизни.
и рыбных
ресурсов представляет собой феномен народной
Понять сущность возникающих проблем, выработать программу
практических действий невозможно вне единства прошлого, настоящего и
будущего.
Современные концепции, в большинстве своем основанные на
определении
права
как
универсального
регулятора
общественных
4
отношений, отводят собственное место обычному праву, как одному из
источников национальной системы права. Среди всех известных российской
науке соционормативных систем потестарных обществ, включенных в силу
исторических событий ХVIII – начала ХХ века, обычное и позитивное право
занимают особое место. Было положено начало научным изысканиям в
данной области таких ученых-исследователей как М.Ф. ВладимирскийБуданов, Ф.М. Дмитриев, П.С. Ефименко, А.Я. Ефименко, Н.П. Загоскин,
К.Д. Кавелин, А.Ф. Кистяковский, М.М. Ковалевский, П.Я. Кожевников,
Ф.И. Леонтович,
П. Лякуб,
Г.В. Мальцев,
Ф. Морошкин, С.И. Муромцев,
Д.Я. Самоквасов,
Д.И. Мейер,
Б.А. Молчанов,
Н.П. Налимов, И.Г. Оршанский, С. Пахман,
В.И. Сергеевич,
С.А. Токарев,
И.Я. Фойницкий,
С.В. Чичерин, П.П. Чубинский, Г.Ф. Шершеневич, Е.И. Якушкин и др.
В эколого-правовой литературе вопросы природоохранной деятельности
исследовались прежде всего в рамках общей теории экологического права
(О.С. Колбасов, В.В. Петров, Ю.С. Шемшученко и др.),
излагались в
учебниках и учебных пособиях, ряде статей.
На уровне монографических исследований они рассматривались также в
качестве неотъемлемой части охраны окружающей природной среды в
промышленности, сельском хозяйстве, в городах, от загрязнения токсичными
веществами, природоохранной деятельности общественных организаций.
Исследовались
организационно-правовые
проблемы
экологической
экспертизы, мониторинга, природно-ресурсовых кадастров. Анализировался
зарубежный опыт работы в этих областях.
Таким образом, история правового регулирования людьми своих
отношений с природой насчитывает десятки тысячелетий, а правовые нормы,
которые сегодня мы назвали бы природо-ресурсовыми, - едва ли не самые
древние в ряду других юридических правил поведения. Нельзя сказать, что
эта история и эти нормы в правовой литературе не изучались. Однако
«ценность исторического «наследства» не совсем соразмерна тому интересу,
5
которые проявляли к нему «наследники». Кроме того, юридическая наука и
особенно теория права не ставили специальной задачи исследовать природу
и содержание становления законодательства о природопользовании и охране
природы, в частности, живых водных ресурсов. Специалисты, занимавшиеся
теорией, предпочитали не углубляться в «экологическую» сферу. Все это и
обусловило выбор написания настоящей монографии.
Учитывая актуальность, научно-практическую значимость и слабую
разработанность избранной проблемы, авторы поставили перед собой цель
проанализировать деятельность Российского государства по формированию
и развитию законодательства об использовании водных животных и рыбных
запасов и ресурсосбережении, выявить факторы, влияющие на ее реализацию
в конкретно-исторических условиях промышленного переворота на основе
многоотраслевого природопользования и охраны природы; разработать
научные основы охраны животного мира; проанализировать особенности
правового
регулирования
природопользования
и
ресурсосбережения.
Органической частью целевой установки является стремление к обобщению
исторического
опыта
в
регулировании
рассматриваемых
отношений,
выявлению и анализу объективных причин и субъективных трудностей в
осуществлении природоохранной политики.
С учетом многостороннего и многопланового характера исследуемой
проблемы авторы ставят перед собой конкретные задачи исследования
процесса
формирования
Российского
законодательства
в
сфере
природопользования и охраны живых водных и рыбных ресурсов как особой
уникальной для рассматриваемого периода сферы деятельности государства,
общества и граждан; определение круга источников, необходимых для ее
разработки; освещение конкретно-исторических и социально-экономических
условий формирования системы природопользования и фауносберегающей
деятельности; раскрытие диалектики образования государственной системы
управления охраной названных и иных природных объектов, ее сущность,
характер и основные направления деятельности во взаимосвязи с социально6
экономическими
выявление
структурами
изменений
в
и
общественными
основных
областях
формированиями;
природопользования
и
ресурсосбережения; анализ проблемы реализации на практике принципов
международного сотрудничества в сфере использования и охраны водных
животных и рыбных запасов; выявление и анализ основных тенденций,
противоречий и особенностей развития движения в защиту природной среды,
характер
взаимодействия государственных органов с общественными
формированиями; систему ценностей правового сознания населения России
во взаимодействии со средой обитания.
К исследованию привлекались материалы и источники из разных сфер
правоведения, экологии, экологической безопасности, международного
экологического права, истории экологического права в России и за рубежом.
В работе использованы законодательные акты в сфере охраны среды
обитания и здоровья населения, а также международные конвенции
(договоры) и соглашения.
Обоснованность теоретикого анализа, достоверность фактологической и
информационной базы обеспечивают получение новой системы знаний о
социально-биологической
сущности
адаптивно-реабилитационного
регулирования жизненной среды Европейского Севера и России в целом, о
содержании его правовых и организационных форм и механизмах
реализации в динамично изменяющихся условиях научно-технического
прогресса.
Обоснование концепции северного регионального природопользования,
социально ориентированного на человека, как стратегии и механизма
адаптации и реабилитации экстремальной жизненной среды рассмотрены с
позиций минимизации негативного воздействия на природные объекты.
Выявлены
и
научно
объяснены
достоинства
и
слабые
стороны
природоохранительного законодательства; показаны его общие и особенные
черты, охарактеризовано состояние российской научной мысли относительно
7
перспектив
развития
названного
законодательства.
Разработаны
рекомендации, касающиеся использования природоохранного регулирования
и государственного управления в российской реформаторской практике, в
процессе правотворчества и правоприменения в сфере охраны окружающей
среды и использования природных ресурсов.
Рецензируемое научное сочинение привносит новые знания в науку
сравнительного правоведения, а также в общую теорию права, выделяя и
оценивая объективные закономерности специального характера, влияющие
на формирование новых отраслей современного права. И в этом смысле она
вносит
определенный
вклад
в
построение
теории
формирования
национального и международного природоохранительного законодательства;
развивает науку о праве в сфере окружающей среды, поскольку содержит
аналитические оценки фактов и закономерностей исторического процесса.
Несмотря
на
регулирования
то,
что
исследование
природопользования
и
зачастую
охраны
касается
правового
природных
ресурсов
зарубежных стран, центральной проблемой, которую видят перед собой
авторы, является формирование и прогрессивное развитие российского
экологического права – консолидированной отрасли правовой системы
России.
Именно этому подчинено все содержание монографии. В первую
очередь на это ориентируется выявление, анализ, обсуждение и оценка
особенных свойств Российского экологического права, знание которого
необходимо российским ученым юристам и практикам не только для их
учета в процессах создания и применения соответствующих правовых норм,
но и для понимания исторических, то есть объективных закономерностей
развития права вообще как социального феномена.
Изложенные выводы и предложения имеют концептуальную и научнопрактическую
реформирования
значимость
для
законодательной
решения
и
фундаментальных
задач
организационно-управленческой
8
деятельности Российского государства в значительном улучшении среды
обитания и здоровья населения страны. Определение перспективной модели
развития
организации
и
управления
системой
жизнеобеспечения,
экологической безопасности определяют теоретическую значимость и
научную новизну исследования. В целом научное сочинение представляет
собой такую исследовательскую работу, в которой осуществлено решение
научной проблемы, имеющей важное политическое, народнохозяйственное и
социально-культурное
значение:
приобретены
новые
знания
природоохранительного права России, позволяющие юридически более
грамотно учитывать опыт прошлого в развитии российского национального
экологического права, избегая ошибок и заблуждений.
Обобщая сказанное и подводя некоторые итоги, авторы отмечают, что
анализ
истории
становления
и
развития
законодательства
о
природопользовании и охране природы является необходимой предпосылкой
и исходной базой для переориентации деятельности Российского государства
и общества, преодоления устаревших взглядов и концепций, традиций и
привычек, основанных на принципах покорения и завоевания природы,
совершенствования природоохранной деятельности и разработки новых
экологических концепций.
Периодизация истории развития природоохранного законодательства
проходит через охрану частной, а затем общественной и государственной
собственности. Происходит ограничение прав собственников в отношении
природных объектов в интересах государства. С переходом к комплексному
природопользованию формируется правовая система, направленная на
охрану природы (в т. ч. административная и уголовно-правовая система
наказаний),
государственный
и
общественный
контроль
за
ресурсопотреблением. Вырабатывалась научная обоснованность охранных
мер. Формировалось новое “экологическое” мышление и “экологическая”
культура общества.
9
Процесс становления и развития законодательства России ХVIII –
начала ХХ веков в регулировании природопользования и охраны природы
Европейского
Севера обусловлен
особенностями и спецификой
его
социально-экономического положения и состояния в рассматриваемом
периоде (суровые климатические природные условия проживания коренного
населения;
отдаленность
от
административных
центров,
отсутствие
надлежащих средств связи и передвижения и др.) объективно обусловили
необходимость регулирования поведения людей как нормами позитивного
(реального) права, так и обычно-правовыми нормами или нормами обычного
права, сложившимися традициями.
Это
предопределило
необходимость
разработки
и
принятия
соответствующих правовых актов в сфере природопользования и охраны
природы, проводить меры к их правильному применению и использованию.
Данное регулирование стало тем фундаментом, на котором дальше
создавалось,
развивалось
особое,
обычноправовое регулирование
самостоятельное
правовое
и
применительно к европейским северным
территориям. В этом проявлялась неразрывная взаимосвязь времен и
периодов истории. Многие нормы использовались и трансформировались в
новые, более современные. Продолжалось совершенствоваться и обычноправовое регулирование, которое и в настоящее время играет огромную роль
в регулировании природопользования и охраны природы.
Объективной
необходимостью
стала
и
потребность
проведения
комплексных научных исследований использования и охраны северного
пространства. Российское государство, чаще всего по инициативе и при
поддержке императоров, создавало экспедиции российских ученых и
специалистов для проведения комплексных исследований природы Севера.
Нередко к исследованиям привлекались иностранные ученые и специалисты.
На основе огромных и бесценных материалов представлялись сводные
обобщающие материалы, которые изучались в Российской Академии наук
крупными российскими учеными, специалистами; материалами экспедиций
10
нередко лично интересовались российские императоры и давали по ним свои
указания, рекомендации и советы. На основе экспедиционных материалов и
для их изучения создавались специальные комиссии, разрабатывались
проекты законов, которые затем включались в Свод законов Российской
Империи
Особо
выдающуюся
Н.Д. Кавелин,
роль при
И.Ф. Морозов,
этом сыграли
М.М. Сперанский,
С.И. Муромцев,
М.И.Сергеевич,
И.Я. Фойницкий, С.В. Чичерин, Г.Ф. Шершеневич и другие крупные ученые.
Тома
VIII–ХII
Свода
законов
содержат
законодательные
акты
о
природопользовании и охране природы в целом и в т.ч. по регионам или
ресурсам Российского Севера.
Становление и развитие структуры и функций правового регулирования
природопользования и охраны природы от вредного воздействия проявилось
в
установлении
постоянного,
принципов
и
рационального,
использования
природных
норм
многоцелевого,
неистощительного,
ресурсов
и
комплексного,
ресурсосберегающего
объектов
с
учетом
природоохранительной политики и деятельности Российского государства,
организационно-правовых форм и методов их регулирования, контроля за
природопользованием, ресурсосбережением, охраной природы, юридической
ответственности в данной сфере.
Организация
специальных
и
контроль
государственных
при
этом
органов:
осуществлялись
Министерством
системой
госимуществ,
Министерством народного здравия, Полицией, иными контрольными
органами
и
общественными
формированиями.
Нередко
контролем
интересовались и Российские императоры.
Поэтому
и
в
системе
Российского
природоресурсового
и
природоохранительного законодательства принимались как законы и другие
правовые акты, касающиеся в целом природопользования и охраны природы,
так и законы об отдельных природных объектах и ресурсах (водных
11
животных, рыбных запасов; вод; судоходства; охране населенных пунктов; о
заповедниках и других особо охраняемых природных территориях и др.).
Российское законодательство о природных ресурсах, их использовании
и охране природы как в фазе его становления, так и в стадии развития и
применения
носило
явно
межотраслевой
правовой
характер.
Этим
объясняется то, что "в помощь" данному законодательству применялись
нормы других отраслей: уголовного (Уголовное Уложение); гражданского
(Гражданское Уложение); административного (административно-правовые
акты); Торговое Уложение; фабрично-заводское законодательство и др.
Такое их сочетание является объективно-необходимым и обеспечивает более
полное регулирование природопользования и охраны природы. Особо
важное значение имеет участие в работе при разработке и принятии
международных договоров, соглашений, конвенций. Таких документов, в
которых активно участвовала и Россия, было заключено немало (с
Великобританией, США, Японией, Канадой, Голландией, Финляндией,
Норвегией и др.). В монографии они обстоятельно исследованы.
Взгляд из настоящего в прошлое обосновывается и характеризуется в
монографии в целях дальнейшего использования опыта для учета и
совершенствования путей, приемов и способов правового регулирования
природопользования и охраны природы Севера на современном этапе. При
этом анализ проводится с учетом историзма, не допуская при этом
"привнесения" в тот период современных взглядов, т.е. "модернизации"
истории. В этих целях и в этом плане написано заключение монографии,
показывающее сравнение настоящего с прошлым.
12