Адресные реестры

Глезер В.Л.
ФКЦ «Земля»
О концепции создания адресного реестра Российской
Федерации
Введение
В настоящее время ряд информационных проектов, как в рамках создания
кадастра объектов недвижимости, так и в таких областях как создание
информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД),
АИС «Налог» ФНС России, ГАС «Выборы» и многих других, подталкивают к
созданию единого общегосударственного источника официальной адресной
информации.
Исходя из назначения и целей создания, каждая из систем предъявляет к своему
адресному компоненту специфичные требования. В пределах «своей» ИС
адресная система может полностью отвечать предъявленным к ней требованиям.
Но при межведомственном информационном обмене в силу различий структуры
адресов, разных составов классификаторов и словарей (а межведомственный
обмен есть инструмент формирования единого информационного пространства
государственных систем – одного из приоритетных направлений федеральной
информационной политики), именно различие адресных систем вызывает
определенные трудности.
Перед тем, как приступать к практическому решению этой проблемы необходимо
на концептуальном уровне определить основные понятия, такие как адрес, объект
адресации, классификатор адресов, адресный план, адресный реестр и на этой
основе поставить цели и сформулировать задачи проекта. Следует, также,
оценить полноту и потенциал имеющихся ресурсов адресной информации,
сформулировать требования к статусу и достоверность этой информации,
оценить возможные источники её получения.
Адрес
В соответствии со словарным определением под адресом понимается описание
местонахождения лица или учреждения.
В этом смысле вполне корректным адресом являются описания типа
«Дрейфующая полярная станция Северный полюс», «Москва, Центральное
телевидение» или «Международная космическая станция». Однако для целей
перечисленных выше проектов имеет смысл говорить об адресации объектов
недвижимости, в первую очередь строений, т.е. зданий и сооружений.
Можно предложить такое определение: «Адрес – структурированное описание
местоположения объекта, субъекта или события». Пояснение требует слово
«событие». Например, в адресной системе ИС для регистрации правонарушений
учитываются именно события (по факту правонарушения). Однако, если
внимательно
проанализировать
предлагаемое
определение,
то
и
местоположение субъекта и местоположение события по сути адресуются
относительно местоположения объекта, (например, «произошло ограбление
возле жилого дома по адресу ул. Дзержинского, 17» или «гражданин Правдивцев
прописан по адресу пер. Врунгеля, 7, кв. 5». Т.е. первично именно описание
местоположения положения объекта, а остальное адресуется относительно него.
К адресу объекта естественно предъявить два требования. Во-первых, адрес
должен идентифицировать объект, т.е. отличить его других объектов того же
рода, во-вторых, адрес должен позволять осуществить его пространственную
привязку (в том числе и геокодирование), т.е. буквально определить его
местонахождение с той или иной степенью точности.
При этом понятно, что адрес, понимаемый в обыденном смысле,
неудовлетворительно выполняет как одну, так и другую функции. Очевидно, что с
точки зрения информационной системы лучшим уникальным идентификатором
объекта недвижимости является его кадастровый или инвентарный номер, а
лучшим способом описания его местоположения является координатное описание
в единой системе координат.
С другой стороны, адресное описание является наиболее удобным для
непосредственного восприятия человеком, присутствуют в юридически значимых
документах, тогда как кадастровые или инвентарные номера могут быть в
настоящее время не присвоены, а координатное описание, тем более в единой
системе координат, часто отсутствует.
Рассмотрим способы адресного описания различных объектов недвижимости.
Земельный участок
По-видимому, единственно приемлемым идентификатором земельного участка
может являться его кадастровый номер, присваиваемый ему при кадастровом
учете, а единственно возможным точным способом описания его местоположения
является координатное описание его границ. Это, разумеется, не означает
ненужность или бесполезность задания адресных ориентиров земельных участков
как вспомогательного средства.
Строение
Теоретически, строение может быть однозначно идентифицировано кадастровым
номером и точно позиционировано координатным описанием, что, по-видимому, и
будет сделано в будущем. Понятно, однако, что, во-первых, в настоящее время
это не реалистично, и что, для большого количества практических задач не
является строго необходимым.
Для задач, связанных с распоряжением имуществом и многих градостроительных
задач, достаточно адресного описания при соблюдении обязательного условия
его однозначности и достоверности.
Структура адреса строения
Рассмотрение различных вариантов адресных описаний показывает, что в самом
общем виде адрес строения состоит из двух частей - топонима1 и номерной части.
Под топонимом понимается, как правило, при адресации наименование элемента
уличной сети (улица, площадь, переулок, проспект и т.д.). Другими примерами
топонимов могут быть наименования владений или других топографических
объектов. Очевидными требованиями к топониму являются, во-первых, его
уникальность в пределах области адресации, а во-вторых, уникальность
номерной части строения в пределах одного топонима. С этой точки зрения,
топоним «Зеленоград» не удовлетворяет заданным критериям, тогда как «г.
1
Географические названия, топонимы, собственные имена материков, океанов, морей, течений,
рек, озёр, островов, гор, песков, болот, урочищ, стран, городов, селений, улиц, хуторов и всех др.
географических объектов на поверхности Земли. (Большая советская энциклопедия)
Москва, г. Зеленоград» удовлетворяет, так как, во-первых, является уникальным,
а, во-вторых, нумераций зданий в пределах Зеленограда является сплошной.
Примеры:
Москва, ул. Малышева
Московская область, Дмитровский район, г. Дмитров, ул. Ленина
43 км МКАД;
Владение 43 Литера А10 и т.д.
Номерная часть адреса, как уже говорилось, должна обеспечивать уникальную
идентификацию строения в пределах топонима и может быть заданы в разных
видах:
Дом 5
Дом 5А
Дом 5 строение 1
Дом 5 кор. 2 строение 4
Строение 30
Сооружение 5БИС
Дом 6 Литера Б и т.д.
При необходимости адресации частей объектов недвижимости, таких как
квартиры или комнаты к адресу может быть добавлена дополнительное номерное
поле, например квартира 5, квартира 5Б и т.п.
Рассмотрим формат 9 запятых — форму представления адреса, используемая
ФНС России для заполнения различных документов, к примеру, «Справки о
доходах физического лица и едином социальном налоге (взносе) - формы 2НДФЛ». В элементы адреса включены такие показатели, как «Код страны»,
«Индекс», «Код региона», район, город, населенный пункт, улица, дом, корпус,
квартира. Видно, что совокупность полей до поля «улица» включительно (кроме
«индекс»), определяет топоним.
С другой стороны, важно заметить, что поля вплоть до населенного пункта
однозначно
определяются
принадлежностью
объекта
конкретному
административно-территориальному образованию и территории местного
самоуправления и в силу этого функционально зависят от кодов ОКАТО и ОКТМО
(Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований –
разрабатывается в настоящее время Росстатом).
Эту часть топонима в дальнейшем предлагается называть префиксной, тогда как
оставшуюся – местным топонимом.
Требования к адресу
Уникальность
Требование уникальности состоит в том, что каждому объекту адресации должен
быть взаимно однозначно сопоставлен единственный адрес. На практике
отдельное здание может иметь выходить на различные улицы и иметь на них
различные номера. Имеются случаи параллельного существования нескольких
адресов объекта, например старого и нового, а иногда и нескольких старых. На
местном уровне должны быть определены четкие правила адресации,
обеспечивающие её однозначность.
Правовая достоверность
Практически, возможны различные способы написания даже одного и того же
адреса, например, «ул. Ленина» и «улица Ленина», «ул. 1905-ого года» и «ул.
тысяча девятьсот пятого года». На местном уровне должны быть установлены
стандарты написания местных топонимов и все адресные описания, имеющие
правовые последствия должны быть приведены к ним.
Кроме этого, в силу различных причин в имеющихся документах могут
использоваться различные варианты написания одного и того же адреса. Должны
быть разработаны процедуры, обеспечивающие идентификацию таких адресных
сведений, и определена ответственность за их достоверность2.
Формат хранения адреса
Часть адреса, составляющая топоним фактически, состоит из двух частей –
префиксной, которая может быть однозначно определена как функция кодов
ОКТМО и ОКАТО и местного топонима (например, названия улицы). При хранении
адреса целесообразно хранить соответствующие коды ОКАТО и ОКТМО в
сочетании с местным топонимом (названием элемента уличной сети) в той
форме, которая предписывается нормативными документами органов местного
самоуправления. Если на муниципальном уровне ведется реестр местных
топонимов (улиц), то при представлении адреса в базе данных, местный топоним
может быть заменен ссылкой на соответствующую запись реестра.
Отдельное выделение и классификация элементов уличной сети по типам (улицы,
переулки, площади и т.д.) представляется нецелесообразной.
Предлагается, таким образом, следующие форматы хранение адреса
Таблица 1(хранение топонима)
№
п/п
1
2
3
4
5
Наименование поля
Формат
Код ОКТМО
Код ОКАТО
Местный топоним
Строение (номерная часть)
Часть здания (номерная часть)
8 десятичных цифр
11 десятичных цифр
Строка переменной длины
Строка переменной длины
Строка переменной длины
Таблица 2 (хранение ссылки)
№
п/п
1
2
3
4
5
Наименование поля
Код ОКТМО
Код ОКАТО
Ссылка
на
муниципальный
топонимов
Строение (номерная часть)
Часть здания (номерная часть)
Формат
8 десятичных цифр
11 десятичных цифр
реестр ссылка
Строка переменной длины
Строка переменной длины
Обмен адресной информацией.
При обмене адресной информацией на муниципальном уровне она может
передаваться в формате, представленном в Таблица 2
В г. Москве в соответствии с распоряжением мэра Москвы от 3 февраля 1998 г. №98-РМ эта
функция возложена на Службу адресного реестра при МосгорБТИ.
2
В случае межуровневого и межведомственного обмена адресной информацией
целесообразен формат из Таблица 1
Адресные реестры
Осознание необходимости обеспечения органов управления полной и
достоверной адресной информации уже привело в ряде мест к созданию
официальных муниципальных адресных реестров (планов). Так распоряжением
мэра Москвы от 3 февраля 1998 г. № 98-РМ «О едином порядке присвоения и
регистрации адресов объектов недвижимости в г. Москве» были приняты
«Положение о присвоении адресов земельным участкам, зданиям и сооружениям
в г. Москве» и «Положение об адресном реестре зданий, сооружений».
Постановлением Правительства Москвы от 27 июля 1999 г. №681 было принято
«Положение о ведении общемосковского классификатора улиц Москвы». Другим
примером является Положение «Об адресном плане города Кемерово и порядке
регистрации номеров строений», утвержденное постановлением администрации г.
Кемерово от 5 марта 2005 г. №30. Подобные нормативные документы приняты
также в г. Новосибирске, Ростове, Петрозаводске и в ряде других субъектах
Федерации и муниципальных образованиях.
Как указано в Московском положении об адресном реестре зданий, сооружений,
целью его создания являются:
— обеспечение централизованного учета юридически правильных адресов вновь
построенных, реконструированных, эксплуатируемых зданий и сооружений на
различных этапах их жизненного цикла;
— обеспечение на основе установленного соответствия юридически правильному
адресу объекта, зарегистрированному в Адресном реестре, идентификации
здания, сооружения или их части по адресу, указанному в предъявленном
заявителем документе;
— предоставление информационных услуг путем выдачи справочной информации
из Адресного реестра по заявкам физических и юридических лиц.
В виду того, что планы застройки, разрешения на строительство и реконструкцию,
решения о сносе, решения о присвоении названий улицам и их переименовании
принимаются на местном уровне, функция ведения адресного реестра является
одной из необходимых обязанностей органов местного самоуправления (за
очевидным исключением городов федерального значения).
Важно, также, отметить что понятия «адресный реестр» и «адресный план»
находятся в неразрывном сущностном единстве. Адресный план является
картографическим представлением адресного реестра, тогда как адресный реестр
может рассматриваться, в частности, как атрибутивная составляющая адресного
плана.
О стандартизации
Очевидно, что задача обеспечения единого информационного пространства
страны требует определенных мер по стандартизации, в частности, адресной
информации. Это, в первую очередь, относиться к необходимости введения
федерального стандарта обмена адресной информацией.
При разработке и утверждении такого стандарта необходимо учитывать, что в
разных организациях и органах местного самоуправления уже накоплены
значительные объемы адресной информации и введены стандарты её хранения.
По нашему мнению, стандартизация должна проводиться таким образом, чтобы
это не приводило, как правило, к необходимости преобразования уже
накопленных адресных данных, что нежелательно, во-первых, с точки зрения
трудоемкости этой операции и, во-вторых, с точки зрения её правового статуса.
В качестве иллюстрации возможных трудностей приведем расхождения в
сокращениях типов топонимов в трех различных системах – Московском адресном
реестре, адресном плане г. Кемерово и классификаторе адресов КЛАДР/
Таблица 3
Топоним
Москва
1
аллея
аллея
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
бульвар
город
городок
дачный поселок
деревня
жилмассив
бульв.
г.
городок
дачн.пос.
дер.
застава
квартал
линия
Магистраль
микрорайон
МКАД
мост
набережная
населенный
пункт
парк
переулок
площадь
подъем
застава
кварт.
линия
пойма
поселок
проезд
просека
проспект
путепровод
рабочий поселок
село
Спуск
станция
территория
пойма
пос.
пр.
просека
просп.
путепровод
р.п.
с.
тупик
туп.
туп.
туп
улица
шоссе
эстакада
ул.
шоссе
эстакада
ул.
ул.
ш
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
Кемерово
КЛАДР
Новосибирск
аллея
бульв.
б-р
бул.
городок
д
ж/м
микрорайон
МКАД
мост
наб.
н.п.
парк
пер.
пл.
кв-л
линия
мкр
наб.
наб
пер.
пл.
нп
парк
пер
пл
маг.
м/р
пер.
пл.
подъем
пос.
пр-д.
проезд
проезд
просп.
пр-кт
пр.
с
спуск
ст.
ст
терр.
тупик
ул.
шоссе
На наш взгляд, предложенный выше формат обмена, решает поставленную
задачу.
Об
архитектуре
Федерации
адресного
реестра
Российской
Адресный реестр Российской Федерации (АР РФ) должен, на наш взгляд,
строиться как распределенный ресурс, основу которого должны составлять
муниципальные адресные реестры. При определении правил формирования
адресного реестра и предоставления публичных сведений из него в настоящее
время можно ориентироваться на широкие возможности, предоставляемые
Интернетом.
Для создания и обеспечения эксплуатации реестра на федеральном уровне
должно быть определено ответственное ведомство, в обязанности которого
должно входить:
— обеспечение функционирования АР РФ, как единого информационного ресурса;
— взаимодействие с муниципальными АР;
— обеспечение защиты информации АР РФ, обеспечивающей её правовой
статус;
— предоставление необходимой адресной информацией всем заинтересованным
пользователям.
При разработке мер защиты информации АР РФ следует учитывать, что без
привязки к данным регистрации граждан и конкретным характеристикам строений
эта информация должна иметь совершенно открытый характер.
Следует иметь в виду, что в структуру адресного реестра, кроме собственно
адресной информации могут, по нашему мнению, входить такие реквизиты, как
кадастровые (инвентарные) номера объектов недвижимости, коды по
классификатору адресов (КЛАДР) ФНС России, коды ОКАТО и ВКТМО, почтовые
индексы и, возможно, другие характеристики.
О классификаторе адресов КЛАДР
База данных ведомственного классификатора адресов России (БД КЛАДР) МНС
России версии 4.0, введена в действие с 01 декабря 2005 г. Приказом МНС
России от 17 ноября 2005 г № САЭ-3-13/594@.
В КЛАДРе накоплена периодически актуализируемая информация о большинстве
адресных топонимах России, что делает целесообразным его использование при
разработке адресных реестров.
Важно указать, что БД КЛАДР не может в нынешнем виде использоваться как
адресный реестр Российской федерации в силу следующих причин:
— адресные данные КЛАДР не синхронизированы с данными муниципальных
реестров, которые только и могут, как было выше показано, иметь правовой
статус. Так, например, проведенное сравнение реестра улиц г. Петрозаводска
(около 450 топонимов) с данными КЛАДР выявило 44 т.е. около 10% расхождений
(см. Таблицу 4);
Таблица 4
1
2
Классификатор
Петрозаводска
Березовая аллея
улиц
г.
Комментарий
Улица
не существует
объекта
такого
Классификатор
ФНС
Березовая
Брандвахта
КЛАДР
аллея
ул
1
2
3
Вознесенское
Высотный
Германа Титова
Закаменская
6
Им.
300-летия
Петрозаводска
Калиновая
Карла Маркса
10
11
12
13
14
Нет в КЛАДР
уразднена в 1994 г.
4
5
7
8
9
Шоссе
Проезд
Улица
Набережная
местечко,
поселок
Аллея
Нет в КЛАДР
Улица
Проспект
Нет в КЛАДР
дачный
уразднена в 1994 г.
Лозовского
Левашовский
Малая Слободская
Маршала Жукова
Переулок
Бульвар
Улица
Площадь
см.ниже
Нет в КЛАДР
не
входит
в
города.
черту
Высотная
Титова
Декабристов
ул
ул
ул
Закаменская
Зимник
ул
ул
К.Маркса
Кимасозерская
ул
ул
Лазовского
пер
Наволокская
ул
15
упразднена в 1978 г.
Новозагородная
ул
16
не существует
объекта
Новосулажгорское
ш
Онежский Разъезд
Пески
ул
ул
17
18
Онежский
такого
Станция
местечко,истор.р-н
города
19
упразднена в 2001 г.
Песочная
ул
20
21
22
23
24
25
26
27
28
упразднена
Пряжинская
Птицефабрика
Родниковая
ул
ул
ул
Северный
Слободская М.
пер
ул
Совхозная
Солнечный
ул
пер
Строителей
ул
Товарная
ул
Трудовые
Резервы
Тургенева
ул
Птицефабрика
Родниковый
Розовая
Малая Слободская
Солнечная
Поселок
Проезд
Улица
Улица
Улица
Нет в КЛАДР
урпразднен
Нет в КЛАДР
упразднена
не существует
объекта
29
Строителей
Проезд
улица
1998 г.
30
31
Студенческий
Сулажгорского
кирпичного завода
Суоярвское
Бульвар
Улица
Нет в КЛАДР
Нет в КЛАДР
Шоссе
Нет в КЛАДР
не существует
объекта
32
33
34
35
36
37
Транспортный
Трофима Рябинина
Трудовых резервов
Переулок
Улица
Улица
такого
упразднена
в
такого
Нет в КЛАДР
Нет в КЛАДР
упразднена в 2001 г.
ул
38
39
40
41
42
43
44
Усадебная
Федора
Тимоскайнена
Цветочная
Южный
Улица
Улица
Улица
Проезд
Нет в КЛАДР
Нет в КЛАДР
упразднена
Нет в КЛАДР
в городе не существует
такого объекта
Нет в КЛАДР
промышленная зона
Харьковская
ул
Центральная
ул
Южная промзона
ул
— БД КЛАДР носит ведомственный характер;
— БД КЛАДР ориентирована на хранение адресов зданий и не предназначена для
адресов сооружений общего вида;
— создатели БД КЛАДР ориентировались на конкретные технологические задачи
налоговой службы. В силу этого, типичная запись «Номера домов» содержит не
идентификатор конкретного строения, а их диапазон;
— доступная база данных реализована в морально устаревшем DBF-формате;
— в доступной реализации программный комплекс ведения КЛАДР реализован в
среде MS-DOS, что делает неудобной его эксплуатацию и создает проблемы при
его интеграции с другими программными средствами;
— недостаточно хорошо продумана концептуальная модель БД, что затрудняет
работу с ней и контроль её целостности.
Заключение
Создание адресного реестра Российской Федерации представляет собой
сложную, в первую очередь, организационную задачу лежащую на стыке
проблематики создания кадастра недвижимости, Российской инфраструктуры
пространственных данных (РИПД) и информационных систем обеспечения
градостроительной деятельности (ИСОГД). Для её решения, на наш взгляд,
необходимо:
— нормативно возложить на органы местного самоуправления обязанности по
ведению муниципальных адресных реестров, данные из которых должны иметь
правовую силу. Такое решение следует из логики закона об основах местного
самоуправления и Градостроительного кодекса, однако непосредственно нигде
нормативно не сформулировано;
— определить одно из федеральных ведомств ответственным за интеграцию
муниципальных адресных реестров в Адресный реестр Российской Федерации,
представляющий собой единый распределенный информационный ресурс.
Поручить этому ведомству, в частности, ведения классификаторов ОКАТО и
ОКТМО, что должно обеспечить стандартизацию префиксной части адресных
топонимов;
— разработать и утвердить регламенты взаимодействия с федеральным
адресным реестром всех заинтересованных пользователей;
— разработать и утвердить стандарты обмена адресной информацией;
— разработать типовые решения для создания автоматизированных
муниципальных адресных реестров в тех органах местного самоуправления, где
они в настоящее время отсутствуют;
— при первичном заполнении баз данных адресного реестра использовать уже
накопленные адресные данные, в том числе и данные из БД КЛАДР;
— по мере создания федерального адресного реестра произвести сверку с ним
адресных данных всех официальных баз данных.