Доклад «Институциональная трансформация в современной

Доклад «Институциональная трансформация в современной России и
проблема эффективности политического администрирования»
Абелинскайте Вера Эдуардовна,
Аспирант НИУ ВШЭ
Введение: методологический аспект
Данный доклад подводит итоги масштабного исследования автора,
посвящённого проблемам трансформации институтов государственной
власти в современной России во взаимосвязи с основными тенденциями
изменения системы рекрутирования политической элиты, произошедшими за
последние десятилетия.
Основным
механизмом
институциональной
трансформации
в
современной России является неформальная институционализация как
процесс приведения формальных правил в соответствие с неформальными
практика представителей политической элиты.
Теоретико-методологическую
основу
исследования
составляет
синтезированный подход, выраженный в интеграции структурной и
деятельностной парадигмам, представленных новой институциональной и
элитистской теориями. Исследование проводилось в рамках дескриптивного
подхода при учёте нормативного в части использования элементов правового
анализа существующих формальных институтов.
Данный
доклад
призван
раскрыть
ряд
попутных
аспектов
исследования, связанных с проблемами эффективности политического и
государственного управления, основанного на системе неформальной
институционализации. В этом анализе предлагается основываться на
теоретических изысканиях Д. Ронга1 и С. Льюкса2, предлагающих особое
видение
воплощений
политической
власти
(«третье
лицо»
власти,
1
Wrong D.H. Power: Its Forms, Bases, and Uses. With a New Preface. Oxford: Basil Blackwell,
1988
2
Lukes S. Power: A Radical View. Basingstoke and London: Macmillan, 1974
1
предполагающее власть как формирование определённых смыслов и идей) и
эффективности администрирования.
Институциональные трансформации предлагается рассмотреть на
основе синтеза своеобразной классификации Д. Ронга, предполагающей
разделение результатов деятельности властных субъектов (в данном случае –
политической элиты современной России) в зависимости от достижения
определённых целей, будь то стратегические цели государственного
управления
(т.е.
использования
власти)
или
цели
политического
доминирования (т.е. её завоевания и удержания).
Исследование основано на анализе трансформации ключевых органов,
представляющих институты законодательной и исполнительной ветвей
власти: Совета Государственной Думы и Аппарата Правительства.
Трансформация Совета Государственной Думы РФ как элемент
нарушения принципов парламентаризма во внутренней организации
деятельности палаты
Традиционно институт законодательной власти является одним из
ключевых в системе развития законодательства и государственного
управления. Реализация принципов существования данного института
обеспечивается Парламентом, в рамках которого его нижняя палата несёт
функцию представительства интересов социальных групп, выраженную в
системе фракций.
В условиях существования разветвлённой бюрократической системы
особую
роль
играют
функционирование
того
административные
или
иного
органы,
института
обеспечивающие
и
регулирующие
организационное сопровождение его деятельности.
В рамках Государственной Думы роль такого органа играет Совет
Государственной Думы, правовую основу деятельности которого составляет
Регламент Государственной Думы ФС РФ. Состав, порядок проведения
2
заседаний, функции, порядок оформления решений Совета регулирует Глава
2 Регламента ГД ФС РФ3.
Внимание к Совету Государственной Думы также во многом
обусловлено широким набором функций, закреплённых в Регламенте Думы и
предполагающих
монопольное
право
Совета
на
организационное
сопровождение законодательной деятельности палаты. Практически все
редакции
Регламента
предполагают
наделение
Совета
ключевыми
функциями (формирование программы законодательной сессии Палаты,
принятие
решений
о
включении
законопроекта
в
программу
законопроектной работы Палаты и др.), позволяющими рассматривать
деятельность политической элиты в этом аспекте как полностью и
обоснованно эффективную, т.е. достигающую своей цели получения и
реализации всей полноты политической власти.
Централизация процесса определения повестки дня в деятельности
Парламента стала одним из ключевых шагов по обеспечении платформы для
дальнейшей реализации политической воли представителей элиты за счёт
перемещения законодательного ресурса из поля политической конкуренции в
поле административного влияния.
Однако анализ долгосрочной перспективы позволяет утверждать, что
процессы изменения Регламента Государственной Думы в вопросах
формирования Совета ГД ФС РФ, тесно связанные с деформацией
избирательной системы и принципа политического представительства, в
результате обусловили ограничение контроля над организацией деятельности
Парламента со стороны других политических сил и общества, а также
нарушение принципов парламентаризма, что представляется потенциально
дестабилизирующим фактором для всей политической системы.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Редакция
от
14.01.2011.
[Электронный
документ].
Режим
доступа:
http://www.consultant.ru/law/review/lawmaking/reglduma/. Проверено 8.05.11
3
3
Правительство РФ: Аппарат и Президиум Правительства как
ключевые органы контроля над принятием стратегических решений
Анализ института исполнительной власти, точнее, Правительства как
ключевого органа этой ветви позволяет выделить ряд дополнительных
аспектов данного процесса, связанных со спецификой органа и его
основными задачами, заключающимися в формировании и принятии
стратегических решений по вопросам государственного управления.
Правительство РФ – ключевой орган в системе исполнительной власти,
являющийся правовым и фактическим центром принятия стратегических и
тактических решений по развитию системы государственного управления,
определяющих
экономическое
и
социальное
развитие
государства:
«Правительство издает постановления и распоряжения, обязательные к
исполнению в стране»4. В этом органе сосредоточены политические и
административные рычаги влияния, акторы, обладающие наибольшим
политическим весом. Решения, принимаемые в Правительстве, затрагивают
все сферы государственного управления: «Правительство РФ принимает
программы социально-экономического развития страны и планы действий по
их реализации»5.
Функционирование института исполнительной власти, выраженного в
деятельности Правительства обеспечивается с помощью административноорганизационной системы, представленной Аппаратом Правительства.
Аппарат в этом случае выступает как орган, обеспечивающий сопровождение
деятельности Правительства: «Проект повестки заседания правительства
Постановление Правительства РФ N 760 «О регламенте Правительства Российской
Федерации и положение об Аппарате Правительства Российской Федерации»
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:
http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_14509.html. Проверено 31.05.09.
5
Постановление Правительства РФ N 760 «О регламенте Правительства Российской
Федерации и положение об Аппарате Правительства Российской Федерации»
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:
http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_14509.html. Проверено 31.05.09.
4
4
формируется руководителем аппарата правительства по согласованию с
заместителем
председателя
правительства
и
с
соответствующими
материалами представляется председателю правительства»6.
Также Аппарат наделён контрольными полномочиями: «Контроль
исполнения
поручений,
правительства,
содержащихся
протоколах
заседаний
в
и
актах
президента
совещаний,
РФ
и
проводимых
в
правительстве, резолюциях председателя правительства и заместителя
председателя правительства, организуется аппаратом правительства»7).
Значимость Аппарата Правительства подчёркивает пост Руководителя
Аппарата в статусе Заместителя Председателя Правительства, эта норма
закреплена в Статье 47 Регламента Правительства8 и была введена в
соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997
г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» для закрепления
позиций команды А. Чубайса. Структура подчинения Руководителя Аппарата
ориентирована напрямую на Председателя Правительства.
Основной инструмент реализации влияния Аппарата Правительства
заключается в функции подготовки заключений по широкому кругу
вопросов. В частности, заключения формируются на «поступившие в
Правительство проекты актов и других документов, по которым требуется
решение Правительства», также Аппарат «обеспечивает … разработку и
представление
Председателю
Правительства
проектов
основных
Постановление Правительства РФ N 760 «О регламенте Правительства Российской
Федерации и положение об Аппарате Правительства Российской Федерации»
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:
http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_14509.html. Проверено 31.05.09.
7
Постановление Правительства РФ N 760 «О регламенте Правительства Российской
Федерации и положение об Аппарате Правительства Российской Федерации»
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:
http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_14509.html. Проверено 31.05.09.
8
Постановление Правительства РФ N 760 «О регламенте Правительства Российской
Федерации и положение об Аппарате Правительства Российской Федерации»
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:
http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_14509.html. Проверено 31.05.09.
6
5
направлений деятельности Правительства по реализации внутренней и
внешней политики РФ» (пункты а1 и б Статьи 4 Положения об Аппарате
Правительства9).
Ключевым принципом в реализации этой функции является норма,
согласно которой данные заключения и проекты направляются Председателю
Правительства, минуя профильные министерства и службы. Закрепление
этой
нормы
согласуется
с
изменением
целого
ряда
институтов,
типологизированныхЭ. Остром10:

правил сферы влияния, определяющих на что может оказывать
влияние деятельность того или иного лица;

правил управления, устанавливающих набор действий, которые
может осуществлять лицо на определенном посту;

информационных
правил,
регулирующих
способы
обмена
информации между должностными лицами.
Повышенная роль деятельности Аппарата Правительства подчёркивает
значение
Аппарата
как
структуры,
обеспечивающей
параллельную
лояльность лично Председателю Правительства в обход остальных служб,
ведомств и их глав.
Кроме
того,
особенно
важны
проблемы
функционирования
организации, связанные с её размером и составом. Исходя из концепции
М.Олсона11, коллективное действие (в данном случае – политическое и
управленческое решение) эффективнее всего совершается в малых группах.
Бихевиористы в этом случае ещё и указали бы на необходимость групповой
Постановление Правительства РФ N 760 «О регламенте Правительства Российской
Федерации и положение об Аппарате Правительства Российской Федерации»
[Электронный
ресурс].
Режим
доступа:
http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_14509.html. Проверено 31.05.09.
10
Ostrom E. An Agenda for the Study of Institutions // Public Choice, 1986, №48.P. 3-25.
11
Olson M. The Logic of Collective Action. Cambridge: Harvard Univ. Press, 1965
9
6
сплочённости, общего понимания миссии организации12, а сторонники
теории рационального и общественного выбора13 скорректировали бы
проблематику, включив в неё вопросы наращивания веса политического и
бюрократического офиса, обусловливающие выбор из альтернатив.
Переход Владимира Путина на пост главы Правительства РФ в 2008
году определил расширение состава Правительства. В частности, количество
Заместителей Председателя Правительства увеличилось в 3 раза (с 2 до 6
человек, новыми заместителями стали С.Иванов, И.Сечин, Д.Козак,
А.Хлопонин – все эти персоны являются лично близкими назначенному
главе Правительства), число министерств увеличилось незначительно,
однако система принятия решений в рамках существующих институтов
значительно усложнилась за счёт количественного увеличения необходимых
неформальных согласований, а также их качественного наполнения, что
связано с особым статусом «добавленных» персон.
Именно в этих условиях происходит возобновление деятельности
Президиума Правительства – органа, который ранее не присутствовал в
структуре Правительства в правительстве М. Касьянова (2000—2004),
правительствах М. Фрадкова (2004-2007), и правительстве В. Зубкова
(2007—2008). Данный орган, состоящий из 17 членов Правительства,
представляет
собой
центр
принятия
стратегических
решений
и
функциональное ядро института исполнительной власти в современной
России.
Расширение количества акторов, занимающих формально высокие
посты в соответствии с результатами борьбы за перераспределение статусов
на
бюрократическом
рынке,
привело
к
снижению
эффективности
деятельности Правительства и нивелировало значимость статусов акторов,
составляющий первый круг окружения В. Путина. Требование повышения
эффективности и, в большей мере, необходимость акцентирования статуса
12
13
Simon H. Administrative Behavior, 1947
Ostrom E. An Agenda for the Study of Institutions // Public Choice, 1986, №48.P. 3-25
7
наиболее лояльных представителей элиты из состава высшей бюрократии
создало среду для возрождения Президиума Правительства как органа,
закрепляющего неформальный высокий статус в бюрократической системе и
расширяющего сферу влияния тех или иных акторов.
В контексте понимания эффективности как способности реализовывать
политическую власть и принимать стратегические управленческие решения
указанные процессы, несомненно, в краткосрочной перспективе должны
восприниматься
как
эффективные,
т.к.
они
служат
чёткому
функциональному разделению элементов системы (Президиума как органа,
принимающего ключевые решения, и министерств и ведомств как элементов,
их
подготавливающих
и
исполняющих)
и
упрощают
процедуру
неформальных согласований. Однако, как и в предыдущих случаях, анализ
долгосрочной перспективы осложняет оценку. Включение в модель оценки
таких параметров, как коллегиальность принятия решения, взвешенность,
экспертная оценка, позволяет сделать вывод о потенциальной угрозе
стабильности системе администрирования, связанной с низким качество
принятия решения и их базировании на специфической основе личных связей
и персональной лояльности, нежели профессионализма.
Заключение: перспективы системы
Описанные тенденции в общем виде дают представление о процессах
изменения
системы
политического
администрирования.
Попытки
оптимизации организационной структуры и повышения эффективности, в
конечном
счёте,
являются
продолжением
неэффективной
практики
назначения на ключевые государственные посты в соответствии с
принципами непотизма и личной лояльности, а не меритократическими
критериями. Данная позиция при рассмотрении в краткосрочном и
долгосрочном аспектах даёт различные результаты. И если в краткосрочном
периоде мы можем утверждать, что предпринимаемые шаги направлены на
повышение
эффективности
деятельности
системы
путём
упрощения
8
структуры персон и органов, принимающих ключевые решения, то в
долгосрочном периоде позиция несёт в себе потенциальную угрозу для
устойчивости системы государственного управления и политической
системы в целом, т.к. предполагает нарушение ключевых принципов,
обеспечивающих устойчивость демократических режимов: парламентаризма,
коллегиальности
и
независимости
оценки
принимаемых
решений,
меритократических критериев рекрутирования политической элиты и
профессионализма политического администрирования и государственного
управления.
9