углубления европейской интеграции
advertisement
РАЗДЕЛ I НОВЫЙ ОБЛИК ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА Юрий Борко ВЗАИМОСВЯЗЬ ПРОЦЕССОВ РАСШИРЕНИЯ И УГЛУБЛЕНИЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ К истории и теории вопроса На протяжении почти всей своей истории европейская экономическая интеграция развивается по двум направлениям – все более полного объединения национальных хозяйств в единую региональную хозяйственную систему и территориального расширения зоны интеграции. Для обозначения этих направлений давно уже используются две дефиниции – углубление и расширение интеграции. Взаимодействие двух названных процессов стало предметом изучения еще в 60-е годы, когда возникла перспектива вступления в Европейские сообщества четырех государств – Великобритании, Дании, Ирландии и Норвегии. За минувшие десятилетия европейская интеграция далеко продвинулась как в одном, так и в другом направлении. Этапы углубления интеграции: 1951-1957 гг. – секторальная интеграция: создание общего рынка угля и стали (ЕОУС) с участием Франции, ФРГ, Италии, Бельгии, Люксембурга и Нидерландов. 1958-1968 гг. – создание таможенного союза и общего рынка товаров (ЕЭС) в том же составе. 1969-1984 гг. – кризисный период и последующее формирование предпосылок перехода к единому внутреннему рынку. 1985-1992 гг. – завершение формирования единого внутреннего рынка. 1991-2002 гг. – создание Экономического и валютного союза. Продвижение от начальной к более продвинутым стадиям экономической интеграции сопровождалось и стимулировалось созданием и совершенствованием институтов Европейских сообществ/Европейского Союза. Процесс строительства системы таких институтов именуется в научной литературе функциональной интеграцией, которая 5 в своем развитии постепенно перерастает в политическую интеграцию. Одним из следствий этого процесса явилось, в частности, переименование Европейских сообществ в Европейский Союз (ЕС), санкционированное Договором о Европейском Союзе (Маастрихт, 1992 г.). Этапы расширения интеграции: 1973 г. – вступление в Европейские сообщества Великобритании, Дании и Ирландии. 1981 г. – вступление Греции. 1986 г. – вступление Испании и Португалии. 1995 г. – вступление Австрии, Финляндии и Швеции. 2004 г. – вступление Венгрии, Кипра, Латвии, Литвы, Мальты, Польши, Словакии, Словении, Чехии и Эстонии. В результате пяти расширений количество участников интеграционного объединения увеличилось с 6 до 25, его территория – с 1 277 тыс. кв. м до 3 236 тыс., а численность населения – со 173,3 млн. в 1960 г. и до 373,4 млн. в 1995-ом. Сравнение двух хронологических рядов, в которых запечатлена динамика углубления и расширения интеграции, свидетельствуют о параллелизме этих процессов. Вопрос состоит в том, что кроется за параллелизмом, в чем состоит внутренняя связь между углублением и расширением. Теоретически, их взаимодействие можно представить следующим образом. Несколько соседних государств создают объединение с целью экономической интеграции. Другие государства, расположенные по соседству, воздерживаются от вступления в него и избирают позицию наблюдателей. Тем временем инициаторы объединения осуществляют свою программу, преодолев трудности, создают таможенный союз и общий рынок товаров. Государства-наблюдатели убеждаются в том, что интеграция национальных рынков принесла ожидаемые эффекты – опережающий рост взаимной торговли участников, ускорение технического прогресса, структурную перестройку и укрупнение масштабов производства, повышение производительности труда – и, в конечном счете, способствовала устойчивому экономическому росту и повышению благосостояния. Объединившаяся группа стран обретает свойство устойчивого интеграционного ядра, действующего на соседние страны, как магнит. Они стремятся переориентировать экспорт товаров и капиталов в направлении общего рынка и, в конце концов, приходят к выводу, что наилучшим вариантом для них было бы прямое участие в нем. 6 По меткому сравнению российского экономиста Ю.В. Шишкова, «процесс расширения западноевропейской интеграционной группировки напоминает вращающуюся воронку: однажды образовавшись на ровной водной поверхности, она постепенно углубляется и расширяется в диаметре, засасывая все большую массу окружающей ее воды»1. В двучлене «углубление – расширение» ведущим началом является углубление, т.е. процесс экономической интеграции как таковой. Он создает и, по мере своего развития, усиливает гравитационное поле. Однако и расширение, в свою очередь, увеличивает общий потенциал региональной группировки и, тем самым, силу ее притяжения. Казалось бы, из этого следует, что углубление и расширение всегда взаимодействуют со знаком плюс, т.е. эти процессы стимулируют друг друга. В конечном счете, как показал опыт европейской интеграции, так оно и есть. Но это не прямолинейное движение. На каких-то этапах процессы углубления и расширения могут влиять друг на друга негативным образом. В истории ЕС вплоть до начала XXI столетия было четыре случая расширения, и в каждом из них взаимодействие этих процессов имело свою специфику. С учетом темы данной главы, как она обозначена в заглавии, автор видит свою задачу в том, чтобы проанализировать влияние процессов расширения интеграции на процессы ее углубления. С экономической точки зрения, такое влияние в значительной степени определяется соотношением экономических потенциалов государств, входящих в интеграционный союз (интеграционное ядро), и вступающих в него государств. Оно может быть выражено в двух показателях – совокупном объеме ВВП этих двух групп и размере ВВП на душу населения. Первый показатель фиксирует относительную экономическую силу вступающих государств, второй – относительный уровень их экономического развития и благосостояния в сравнении с интеграционным ядром. В целом, эти параметры предопределяют удельный вес и роль вступающих стран в расширенном объединении, характер и степень их воздействия на процесс углубления интеграции и стратегию ее развития. Таблица 1 Этапы расширения Европейских сообществ/Европейского Союза Дата Участники ЕС Население (млн.) ВВП (%)* ЕС = 100 ВВВ на д/нас.** ЕС = 100 Вступающие страны 7 1973 ЕС-6 Великобритания, Дания, Ирландия Греция 193,5 100 100 64,3 31,9 95,5 1981 ЕС-9 263,0 100 100 9,7 2,4 64,5 1986 ЕС-10 Испания, 274,8 100 100 Португалия 48,5 11,5 65,0 1995 ЕС-12 Австрия, 300,7 100 100 Финляндия, Швеция 22,0 6,5 104,2 2004 ЕС-15 ЦВЕ-8***, Кипр, 377,9 100 100 Мальта 74,1 8,7 47 * Рассчитано в евро и, в скобках, по паритету покупательной способности. ** Все данные по ЕС и государствам-кандидатам – за 2002 год. *** Венгрия, Латвия, Литва, Польша, Словакия, Словения, Чехия, Эстония. Рассчитано по: European Economy, 2000, No 71; Bulletin Quotidien Europe, Selected Statistics, No 1232, 23.03.2002, p. 2. Как явствует из табл.1, соотношение экономических потенциалов государствчленов ЕС и вступающих государств в каждом случае было весьма различным. Фактически в истории Евросоюза было два типа расширения: в 1973 и 1995 гг. в него вступали высокоразвитые страны, а в 80-е годы – среднеразвитые. (Правда, участником первого расширения была Ирландия, тогда не входившая в группу высокоразвитых государств. Однако на ее долю приходилось лишь 4,7% населения и 2,8% ВВП трех новых участников ЕЭС. Облик этого расширения определяла Великобритания.) Приведенные данные свидетельствуют о том, что нынешнее расширение ЕС также относится ко второму типу. Вторым по своей значимости фактором, влияющим на взаимодействие процессов углубления и расширения интеграции, является интенсивность экономических связей между странами, входящими в интеграционное ядро, и странами-кандидатами. Она выражается в следующих показателях: – удельный вес взаимного экспорта двух групп государств в общих объемах их экспорта, а также в объемах их ВВП (то есть в величине взаимных экспортных квот); – товарная структура взаимного экспорта, отражающая масштаб меж- и внутриотраслевой специализации и кооперации производства; – абсолютная и относительная величина взаимных прямых инвестиций. Эти показатели характеризуют, насколько далеко продвинулась интеграция национальных рынков «старых» и новых участников объединения. Чем больше экономическая взаимозависимость этих двух групп государств, чем дальше зашло переплетение их национальных хозяйств, тем меньше расширение интеграционной зоны препятствует процессам углубления интеграции. 8 Третий фактор – степень развития интеграции, достигнутая группировкой к моменту вступления в нее новых участников. Если расширение происходит на стадии формирования таможенного союза, оно может оказать влияние главным образом на темпы перехода к свободному движению товаров, и, возможно, услуг. На стадии формирования единого внутреннего рынка увеличение числа участников воздействует на динамику перехода к свободному движению не только товаров и услуг, но также капиталов и физических лиц. На этой стадии появляется новый аспект (четвертый фактор) взаимодействия расширения и углубления – степень сходства между системами регулирования экономических и социальных процессов в «старых» и новых государствах-членах объединения. Чем больше сходства, тем меньше помех процессам углубления. Но поскольку полного тождества между национальными системами регулирования не может быть по определению, то непременным условием углубления интеграции в расширенной интеграционной зоне является сближение (конвергенция) экономической политики ее старых и новых членов. На стадии формирования экономического и валютного союза такая конвергенция становится главной задачей его участников. При этом все более важное значение приобретает еще один, пятый фактор – степень совпадения взглядов старых и новых государств-участников интеграционного объединения на конечные цели интеграции и способы их достижения. Если интеграционные концепции, которыми руководствуются эти две группы государств, существенно расходятся, это может затормозить процесс углубления интеграции, несмотря на самые благоприятные предпосылки – сходство уровней экономического развития, интенсивность торговых связей, основанных на специализации и кооперации производства, и нарастающие потоки взаимных прямых инвестиций. Самый известный пример такого рода – особая роль, которую избрала Великобритания с момента вступления в ЕЭС и от которой она не отступает до сих пор. Это уже не столько экономический, сколько политический фактор, влияющий на взаимодействие между расширением и углублением интеграции. Но поскольку европейская интеграция никогда не была чисто экономическим явлением и, тем более, не ограничивается экономическими целями в настоящее время, политика «вмешивается» в это взаимодействие различным образом, например, в ходе дискуссий о новом политическом статусе Евросоюза или в новых областях его деятельности – общей внешней политике, обороне, внутренних делах и правосудии. 9 Теоретически, конечный итог воздействия расширения интеграции на ее углубление должен проявляться в ускорении или, напротив, замедлении процессов слияния национальных хозяйств в единый региональный хозяйственный комплекс. Выявить наличие или отсутствие такого воздействия можно только путем конкретного анализа. Расширение ЕС в 70-е – 90-е годы Первое расширение. В 1973 г. в Европейские сообщества вступили Великобритания, Дания и Ирландия. Это событие примечательно тем, что оно возвестило о превращении ЕС в гравитационный центр, притягивающий к себе соседние государства. Особенно симптоматично было то, что инициатором заявки на вступление в ЕЭС (1963 г.) оказалась Великобритания, тремя годами раньше сыгравшая главную роль в создании параллельного интеграционного объединения – Европейской ассоциации свободной торговли (ЕАСТ). Что касается экономической интеграции, то первое расширение состоялось после того, как ЕЭС завершило создание таможенного союза (1968 г.) и приняло решение о строительстве экономического и валютного союза (1970 г.). Вступление Великобритании и Дании в таможенный союз не создавало никаких существенных проблем ни для них, ни для ЕЭС. Уровень таможенных тарифов на промышленную продукцию в Великобритании был немного выше, чем в ЕЭС (соответственно, 9,4% и 7,4% к цене товаров), а в Дании даже ниже (4,9%), чем в ЕЭС. Оба государства находились на том же уровне экономического и социального развития, что и «шестерка» (см. табл.1). Структура их торговли со странами «шестерки», в основе которой лежал обмен готовой промышленной продукцией, также мало чем отличалась от торговли между участниками «общего рынка». Наконец, обе стороны – ЕЭС-6 и Великобритания с Данией – находились примерно в равном положении с точки зрения конкурентоспособности их промышленности. Третье государство, Ирландия, резко отличалось от первых двух и от «шестерки» и по уровню экономического развития, и по уровню таможенного тарифа на промышленные товары (15,9% , т.е. в два с лишним раза выше, чем в ЕЭС). На динамику экономической интеграции повлиять это не могло, но для самой Ирландии предвещало огромные трудности. Впрочем, выбора у нее не было: она была обречена на вступление в ЕС, находясь в полной экономической зависимости от Великобритании. Экономисты дружно предрекали Ирландии всяческие беды. Но именно эта страна сумела максимально использовать все преимущества участия в экономической интеграции и стала творцом 10 единственного за последние четверть века «экономического чуда» в Европе2. Самым впечатляющим его результатом стал «взлет» Ирландии по шкале «Производство ВВП на душу населения». В 1972 г., накануне вступления в ЕЭС, она была последней, с показателем в 58,5% от объема производства на душу населения (по ППС) в целом по «девятке»; в 2002 г. она вышла на второе (!) место, вслед за Люксембургом, с показателем в 122,5% от уровня ЕС (в составе 15 государств)3. Для всех трех стран был введен четырехлетний переходный период, чтобы ввести общий таможенный тариф ЕЭС в торговле с третьими странами и полностью отменить пошлины в торговле промышленными товарами с партнерами по Сообществу. Процесс этот прошел без осложнений. Таблица 2 Первое расширение: внешнеторговые квоты ЕС-6 и первого пополнения (Великобритания, Дания, Ирландия) в % к ВВП Внешнеторговые квоты ЕС-6 ЕС-15 10,4 Первая тройка (2,2) (14,2) Внешнеторговые квоты первого пополнения Всего ЕС-6 Первая ЕС-15 тройка 37,0 6,4 3,6 (12,8) 35,2 17,0 (2,0) (23,2) 35,8 7,8 4,0 (15,2) 1980 49,2 21,4 2,0 (27,2) 45,0 15,6 4,8 (23,6) 1990 45,6 19,4 5,0 (28,0) 45,8 18,4 4,2 (24,4) 1998 43,0 17,1 5,8 28,7 48,6 18,4 5,8 30,5 Годы Всего ЕС-6 1960 30,2 1970 Примечание: Внешнеторговая квота государства или группы государств определяется как выраженное в процентах отношение объема внешней торговли к ВВП. Соответственно, в четырех столбцах левой и правой части таблицы рассчитано отношение к ВВП: всей внешней торговли ЕС-6 и тройки вступивших государств («Всего»); торговли между странами ЕС или трех вступивших стран со странами ЕС («ЕС-6»); торговли ЕС с тремя вступившими странами или между этими странами («первая тройка»); торговли «шестерки» или первой тройки вступивших стран внутри будущего ЕС-15. Источник: Расчеты Ю.В. Шишкова. См.: Ю.В. Шишков. Интеграционные процессы на пороге XXI века. М.: НП «Третье тысячелетие». – С. 255, 259. Как показывают данные, приведенные в табл.2, переход к свободному движению товаров в рамках таможенного союза «девятки» привел в 70-е годы к удвоению удельного веса стран «шестерки» в экспорте трех вступивших государств, тогда как их доля в экспорте стран «шестерки» не изменилась. В рамках «шестерки» продолжалось взаимное освоение объединившихся национальных рынков, вследствие чего доля Сообщества в их совокупном экспорте выросла в 70-е годы с 17% до 21,4%. Это означает, что процесс 11 углубления интеграции в пределах ее первоначальной зоны продолжался, и нет убедительных свидетельств того, что он был замедлен расширением ЕЭС. Перераспределение экспорта «шестерки» в пользу трех новых членов ЕЭС произошло лишь в следующем десятилетии и, следовательно, не под непосредственным влиянием расширения. Переходя от конкретного случая к обобщению, можно заключить, что степень воздействия расширения интеграции на перераспределение экспорта стран, входящих в интеграционное ядро, и вступивших стран обратно пропорциональна соотношению емкости внутренних рынков этих двух групп стран. Вместе с тем, общей тенденцией являются опережающие темпы развития торговли внутри расширенной зоны интеграции по сравнению с торговлей государств, входящих в эту зону, с третьими странами. Такая динамика торговли означала, что теперь уже в пределах «девятки» продолжались процессы углубления специализации и кооперации производства, возрастающего переплетения национальных капиталов, развития ТНК, осваивающих всю расширенную зону интеграции. Иначе говоря, вступившие страны сами включились в процесс углубления экономической интеграции. Следует подчеркнуть, что изменения в темпах роста и географическом распределении торговых потоков являются единственным очевидным, подкрепленным статистикой, эффектом первого расширения ЕЭС. Дело в том, что это событие совпало с началом кризисного периода в мировой экономике. Как известно, первый удар по ее стабильности был нанесен отказом США от свободной конвертации доллара в золото и девальвацией американской валюты в 1971 г. Через два года последовал второй удар – четырехкратное повышение цен на нефть. В 1974-1975 гг. разразился первый за послевоенные десятилетия мировой экономический кризис, вызвавший сокращение ВВП во всех ведущих капиталистических странах, включая западноевропейские. Некоторое оживление хозяйственной конъюнктуры в последующие годы сменилось новым спадом производства в 1980-1982 гг. Затянувшееся кризисное состояние мировой экономики, несомненно, оказало более мощное влияние на динамику экономического развития ЕЭС, чем его расширение. О каком дополнительном приросте ВВП под воздействием расширения можно говорить, если темпы его роста снизились в среднем по государствам-членам Сообщества с 4,5% в 1961-1972 гг. до 2,% в 1973-1982 гг.?4 Что касается таких процессов как структурная перестройка экономики, инвестиции в новую технологию, санация предприятий и слияние компаний, оптимизация управления и повышение качества менеджмента, то кризис 12 мирового хозяйства и расширение европейской интеграции в целом действовали в одном и том же направлении. Вычленить и, тем более, вычислить относительную роль этих двух импульсов невозможно. Наиболее ясен вопрос о влиянии первого расширения на общую стратегию интеграции, разработанную «шестеркой». Одобренный в 1971 г., за два года до вступления Великобритании, план перехода к экономическому и валютному союзу («план Вернера») потерпел неудачу без всякого вмешательства Лондона; его погубили рухнувший доллар и подскочившие нефтяные цены. Но с заявками на особые позиции в Сообществе Великобритания не заставила ждать. Уже в 1974 г. пришедшие к власти лейбористы потребовали пересмотра ряда условий вступления страны в ЕЭС. Главное требование правительства – уменьшить взнос страны в бюджет ЕЭС, чтобы он соответствовал ее удельному весу в суммарном ВВП «девятки» – было принято Сообществом. На повторном референдуме, проведенном лейбористами, с целью выявить отношение населения к ее пребыванию в ЕЭС, большинство граждан высказалось в пользу участия в европейской интеграции. Особую позицию Великобритания не раз занимала и в дальнейшем. Став с самого начала участником учрежденной в 1979 г. Европейской валютной системы, она уже через два года вышла из действовавшего в ее рамках механизма регулирования обменных курсов. При подготовке Договора о Европейском Союзе (1992 г.) Великобритания согласилась подписать его при двух условиях – во-первых, сохранении за ней права не участвовать в заключительной фазе строительства Экономического и валютного союза; во-вторых, невключении в текст договора соглашения о социальной политике, подписанного остальными 11 государствами-членами ЕС. Не присоединилась она и к единому визовому режиму, введенному большинством стран Евросоюза в соответствии с Шенгенскими соглашениями. И все же вряд ли следует преувеличивать роль Великобритании как тормоза в процессе углубления интеграции. В целом, интеграция развивалась на основе той стратегии, которая была разработана в 50-е годы и нашла отражение в Римском договоре, учредившем ЕЭС, а через три с половиной десятилетия – в Маастрихтском договоре. Принятие концепции европейской интеграции «на разных скоростях» позволило продвигаться вперед, не дожидаясь тех стран, которые не были готовы пойти на дальнейшее ограничение своего суверенитета. Создание ЭВС и Шенгенской зоны – наиболее яркие примеры воплощения этой концепции. 13 Второе и третье расширения не требуют столь подробного анализа их взаимодействия с углублением интеграции. Экономический и политический вес Греции, Португалии и даже Испании – относительно крупной, по европейским меркам, страны – был слишком мал (см. табл. 1), чтобы как-то повлиять на реализацию программ развития Сообщества. Принятие Греции не отразилось на функционировании Европейской валютной системы, учрежденной за год с небольшим до этого события. Точно так же вступление двух пиренейских стран не отразилось на ходе и сроках выполнения принятой годом раньше программы завершения перехода к единому внутреннему рынку. Она, как и намечалось, была выполнена к концу 1992 г. Не надо, однако, забывать о различии между формальным выполнением программы и реальным процессом формирования единого экономического пространства в ЕС. С первым все было благополучно: Комиссия проставила галочки и бодро отрапортовала. С реальным процессом дело обстояло сложнее. Во-первых, он растянулся во времени. Испания и Португалия только в 1992 г. полностью вошли в таможенный союз и не завершили 10-летний период перехода к участию в общем аграрном рынке. Вовторых, присутствие трех новых государств-членов в едином внутреннем рынке усилило его разнородность, что создало дополнительные препятствия для свободного движения товаров, услуг, капиталов и лиц. Ведь, помимо регламентов ЕС, призванных гарантировать «четыре свободы», на качество единого внутреннего рынка воздействует множество других факторов – административная практика, состояние экономической инфраструктуры, степень контроля над соблюдением экологических, санитарных и иных стандартов, масштабы и роль «теневой экономики», общая культура рыночных отношений и т.д. В отличие от предыдущего расширения, которое в равной мере было мотивировано экономическими и политическими интересами «шестерки» и вступавшей «тройки», на этот раз Сообщество руководствовалось прежде всего политическими соображениями: принятие трех стран, лишь недавно покончивших с диктаторскими режимами, рассматривалось как гарантия их демократического развития. За это ЕЭС было готово платить. На вступившие страны было распространено действие его финансовых институтов – Фонда регионального развития, Аграрного и Социального фондов. В экономическом плане, эффект второго и третьего расширений был существенным для вступивших государств и незначительным для стран «девятки». Об этом, в частности, свидетельствуют данные табл.3. 14 Таблица 3 Второе и третье расширения: внешнеторговые квоты ЕС-6 и второй тройки (Греция, Испания, Португалия) в % к ВВП Внешнеторговые квоты ЕС-6 Годы Всего ЕС-6 1960 30,2 1970 Внешнеторговые квоты второго пополнения ЕС-15 Всего 10,4 Вторая тройка (0,4) ЕС-6 Вторая тройка 0,6 ЕС-15 (14,2) 18,4 6,6 35,2 17,0 (1,0) (23,2) 22,8 7,8 0,4 (11,2) 1980 49,2 21,4 (1,4) (27,2) 30,2 10,0 0,6 (13,6) 1990 45,6 19,4 1,8 (28,0) 34,4 17,0 2,0 (23,4) 1998 43,0 17,1 3,6 28,7 43,6 21,1 3,8 30,3 (10,6) Источник: Расчеты Ю.В. Шишкова. См.: Ю.В. Шишков. Интеграционные процессы на пороге XXI века. М.: НП «Третье тысячелетие». – С. 255, 261. Суммарная экспортная квота Испании, Португалии и Греции, рассчитанная применительно к торговле с ЕЭС, выросла за 1970-1998 гг. более чем вдвое; к тому же более чем в шесть раз возрос удельный вес их взаимной торговли. Доля этих трех стран в экспорте первоначальной «шестерки» также увеличилась более чем в два раза (с 1,4% до 3,6% за тот же период), но если исходить из абсолютных объемов торговли, то для стран «интеграционного ядра» это направление экспорта остается периферийным. Более важной формой освоения развитыми странами ЕЭС рынков трех южно-европейских стран был экспорт капиталов и «ноу-хау» (know-how), но опять-таки их доля в общем объеме капиталов, экспортируемых странами «интеграционного ядра», как была, так и осталась очень незначительной – в пределах 1-2%. Стимулирующее воздействие интеграции на экономическое развитие всех трех стран неоспоримо. Оно проявилось в структурных преобразованиях, изменении пропорций между сельским хозяйством, промышленностью и услугами, обновлении технологии производства, развитии инфраструктуры, повышении качества менеджмента и т.д. Крайне трудно оценить и абсолютно невозможно вычислить влияние интеграции на экономический рост, динамика которого складывается под совокупным воздействием множества внутренних и внешних факторов, в том числе экономической политики национальных правительств. Что касается последнего фактора, то действия ирландского и греческого правительств в течение долгого времени являли собой полярные примеры. Насколько успешно проводило экономическую политику первое, настолько же контрпродуктивно – второе. В 80-е и начале 90-х годов Комиссия ЕС неоднократно критиковала греческие 15 власти за их неспособность обуздать инфляцию, колебавшуюся в пределах 13,5-24,7%, за огромный дефицит бюджета, составлявший в среднем за 1982-1995 гг. 11,0% ВВП5. Темпы роста греческой экономики в этот период, как правило, были ниже, чем в целом по Сообществу. Вместо сближения экономических уровней страна все больше отставала: если в год вступления в ЕЭС (1981) производство ВВП на душу населения в Греции было равно 64,5% от уровня «девятки», то в 1990 г. оно опустилось до отметки 55,3%. Лишь после того как в начале 90-х годов греческое правительство существенно скорректировало экономическую политику, эта тенденция сменилась на обратную: в 2000-2001 гг. данный показатель вернулся к уровню 1981 г., а в следующем чуть превысил его6. Испания и Португалия таких коллизий избежали. Темпы роста их экономики были выше, чем в целом по ЕЭС. Производство ВВП на душу населения в Испании выросло за 1986-2002 гг. с 71,7% до 82,2% от уровня ЕС, а в Португалии – с 54,5% до 74,6%7. Самый важный вывод, вытекающий из сравнения динамики экономического роста четырех государств со среднеразвитой экономикой, образовавших в Сообществе особую группу, состоит в том, что экономическая интеграция не является панацеей. То, в какой степени страна малых или средних размеров использует потенциальные преимущества участия в едином внутреннем рынке, в десятки раз превосходящем ее собственный рынок, в значительной мере зависит от нее самой – от экономического курса правительства, мобильности предпринимательского класса, культуры менеджмента, квалификации специалистов, качества труда и т.д. Четвертое расширение было самым естественным, органичным и беспроблемным. В ЕС вступили три государства, находящиеся на том же уровне экономического, социального и политического развития, что и государства, составляющие «интеграционное ядро». В 1995 г. производство ВВП на душу населения в Австрии составляло 110,3% от уровня ЕС-12, в Финляндии – 97,0%, в Швеции – 102,6%8. Все три страны могли бы войти в ЕС и раньше, но этому препятствовала обстановка «холодной войны». Они имели статус нейтральных или неприсоединившихся государств, сохранение которого являлась немаловажным условием геополитического равновесия и стабильности в Европе. В ходе переговоров о вступлении этих стран в ЕС подтвердилась тенденция, которая проявилась в предыдущих переговорах с Грецией, Испанией и Португалией, а именно: все более важную роль в переговорном процессе играют правовые аспекты вступления стран-кандидатов. Это неизбежное следствие развития законодательства ЕС: чем обширнее массив нормативных документов, обязательных для государств-членов, тем 16 более сложной и трудоемкой становится переработка вступающими государствами своих национальных законодательств. В повестке переговоров между ними и Европейской комиссией эта тема стала занимать одно из первых мест, причем у первых практически нет поля для маневров, если не считать таковым возможность переноса срока вступления в ЕС. Таблица 4 Четвертое расширение: внешнеторговые квоты ЕС-6 и третьей тройки (Австрия, Финляндия, Швеция) в % к ВВП Внешнеторговые квоты ЕС-6 Годы Всего ЕС-6 1960 30,2 10,4 Третья тройка (1,2) 1970 35,2 17,0 1980 49,2 1990 Внешнеторговые квоты третьего пополнения ЕС-15 Всего ЕС-6 Третья тройка 2,8 ЕС-15 (14,2) 39,6 15,8 (3,2) (23,2) 42,8 14,6 3,6 (63,3) 21,4 (2,4) (27,2) 48,0 19,6 5,8 (63,3) 45,6 19,4 (1,8) (28,0) 46,6 19,8 5,6 (69,2) 1995 42,6 17,8 2,4 26,8 57,6 22,2 5,8 56,0 1998 43,0 17,1 2,2 28,7 61,0 25,2 3,7 62,1 (63,9) Источник: Расчеты Ю.В. Шишкова. См.: Ю.В. Шишков. Интеграционные процессы на пороге XXI века. М.: НП «Третье тысячелетие». – С. 255, 262. С момента вступления трех государств в ЕС прошло слишком мало времени, чтобы говорить о его долговременных последствиях. Но влияние расширения на распределение торговых потоков выявилось быстро. Картина абсолютно та же, что и в предыдущих случаях: экспортеры трех стран немедленно среагировали на присоединение к единому внутреннему рынку ЕС, тогда как доля этих стран в экспорте стран «шестерки» существенных изменений не претерпела. Данные за 2001-2002 гг. подтверждают, что роль единого внутреннего рынка в экспорте вступившей «тройки» продолжает возрастать: по сравнению с 1998 г. его доля в австрийском экспорте увеличилась еще на два процентных пункта, в шведском – на три пункта, в финском – на полпункта9. С точки зрения стратегии углубления интеграции, новые государства-члены сложных проблем для ЕС не создают. Все они вошли в Шенгенскую зону, а Финляндия и Австрия – с самого начала вступили в ЭВС. Швеция, как показал недавно проведенный референдум, пока воздерживается от введения единой валюты, хотя в деловых кругах и в правительстве преобладают настроения в пользу перехода к евро. Все три страны поддерживают курс на развитие общей внешней политики Евросоюза, повышение его 17 самостоятельной роли в международных отношениях, выступая, при этом, с позиций поддержки ООН и ее миротворческих усилий, укрепления мирового правопорядка, урегулирования региональных и локальных конфликтов политическими методами, развития сотрудничества ЕС с восточными и южными соседями, в том числе с Россией. Итоги анализа состоявшихся расширений интеграции могут быть суммированы в нескольких выводах. Во-первых, предсказанный теорией таможенного союза рост удельного веса торговли между участниками такого союза за счет торговли с третьими странами проявлялся во вновь вступивших государствах раньше и в большей степени, чем в «старых» государствах-членах. В одних случаях такая переориентация экспорта начиналась еще до их вступления в ЕС (Греция, Ирландия, Испания, Португалия), в других – после вступления (Великобритания, Дания, Австрия и Швеция). Формально, во вторую группу входит и Финляндия, но там это было оборотной стороной свертывания торговли с бывшими республиками СССР после его распада. В странах «интеграционного ядра» эффект изменения направленности экспорта в связи с расширением проявлялся позже или вообще отсутствовал. Во-вторых, положительный итог участия менее развитых стран в экономической интеграции с более развитыми можно считать закономерностью, если этому сопутствуют, по меньшей мере, три условия: (1) относительно благоприятная конъюнктура в мировой экономике; (2) помощь догоняющим странам со стороны их богатых партнеров; (3) здоровая экономическая политика, проводимая правительствами догоняющих стран. Первое условие разъяснений не требует. О втором условии – целенаправленном содействии ЕЭС/ЕС развитию четырех менее развитых государств – свидетельствуют цифры: в 1989-1999 гг. Ирландия получила безвозмездно из бюджета структурных фондов (аграрного, социального и регионального) 9,1 млрд. экю, Греция – 17,2 млрд., Испания – 39,0 млрд., Португалия – 20,5 млрд.10. Среднегодовой объем финансовой помощи составлял по отношению к ВВП этих стран, соответственно: 1,7%, 1,8%, 0,8% и 2,3%. Для сравнения: доля средств, выделенных теми же фондами другим государствам-членам, колебалась в пределах 0,05-0,22% их ВВП. Помимо того, в 1993 г., в соответствии с Маастрихтским договором, был учрежден Фонд сплочения, полностью сосредоточенный на содействии экономическому развитию отстающих стран. В период 1993-2002 гг. Ирландия получила из него 1,9 млрд. экю/евро, Греция и Португалия – по 4,0 млрд., Испания – 13,7 млрд. экю/евро11. С учетом этих сумм среднегодовой объем донорской 18 помощи ЕЭС/ЕС названным государствам составил: 2,7% ВВП в Португалии, 2,2% – в Греции, 2,0% – в Ирландии, 1,0% – в Испании. Существенное увеличение такой помощи, начиная со второй половины 80-х годов, в большой мере способствовали ускорению экономического роста «четверки» по сравнению с ЕЭС/ЕС в целом. Ирландская экономика развивается опережающими темпами последние 16 лет (с 1987 г.), португальская и испанская – с 1986 по 2002 гг. (за исключением 1993-1994 гг. в Португалии и 1992-1994 гг. в Испании). Что касается Греции, то вплоть до начала 90-х годов ее хозяйственная динамика была очень неустойчивой, в основном из-за ошибочной экономической и финансовой политики правительства. После того как в нее были внесены значительные коррективы, Греция также вышла на опережающие темпы экономического роста в 1996-2002 гг. В итоге, к началу нового столетия Евросоюз заметно продвинулся по пути сближения уровней экономического развития государств-членов. Динамика сближения представлена в табл.5, где приведены показатели производства ВВП на душу населения во вступавших странах относительно уровня, достигнутого «шестеркой» государствучредителей Европейских сообществ. Таблица 5 Сравнительные уровни экономического развития новых государств-членов ЕС (ВВП на душу населения, по ППС; ЕС-6 = 100) Первое расширение Годы 1970 Великобрита ния - Дания Ирландия Второе и третье расширение Четвертое расширение Греция Австрия Испания Португалия Финляндия Швеция - - 58,4 67,9 46,8 89,2 85,1 116,2 1973 97,3 107,5 56,2 - - - - - - 1980 87,2 98,5 59,6 64,0 - - 97,4 87,6 103,6 1986 - - - - 66,0 49,9 - - - 1990 92,0 99,0 67,9 54,4 70,7 56,2 98,3 94,2 100,8 1995 - - - - - - 103,4 90,3 95,2 2000 99,0 113,5 110,2 65,0 79,3 72,9 106,0 99,6 98,1 Рассчитано по: European Economy”, 2002, No 73, Statistical Annex, p. 272-273, 282-283. Та же тенденция просматривается при сравнении показателей во вступавших странах и в ЕС в его нынешнем составе. Производство ВВП на душу населения (в %, по ППС) выросло по отношению к ЕС-15: в Ирландии – с 60,8 до 122,5, в Португалии – с 54,5 19 до 74,6, в Испании – с 71,7 до 82,2, в Греции – 68,9 до 71,412. Но экономисты не случайно называют статистику «лукавыми цифрами». Дело в том, что разрыв в абсолютных размерах производства ВВП на душу населения между тремя южно-европейскими странами и ЕС-9, в которое они вступали, не только не уменьшился, но, напротив, увеличился: в Греции – почти на 5,7 тыс. евро, в Португалии и Испании – на 2 тысячи. Поэтому сближение также является относительным, что вряд ли можно оценить как реальный вклад в повышение эффективности единого внутреннего рынка и ЭВС. Третий вывод заключается в том, что невозможно сделать какой-либо четкий вывод относительно общего эффекта расширения интеграции. Невозможно по той причине, что, за исключением повторявшихся изменений, на основе которых были сформулированы первый и второй выводы, влияние расширения никак не просматривается в статистических рядах. Более того, в статистике не находит отражения и общий эффект углубления экономической интеграции. Из этого не следует, что процессы углубления и расширения вообще не влияют развитие и рост экономики. Но их воздействие перекрывается совокупным воздействием целой группы других, подчас более мощных факторов, влияющих на экономику различным образом и в разных направлениях. Ограничимся одним лишь примером. За последние два десятилетия ЕС осуществил две масштабные программы углубления интеграции – формирования единого внутреннего рынка (ЕВР,1985-1992) и строительства ЭВС (1991-2003). Но именно в этот период ЕС заметно отстал от США по темпам экономического роста: 2,4% против 3,2% в среднем за 1981-1990 гг. и 2,0% против 3,4% в последнем десятилетии минувшего века. Дело не только в том, что создание реально и эффективно функционирующих ЕВР и ЭВС еще не завершено. Есть и другие, более глубокие причины. Западная Европа заметно уступает США в организации и финансировании научнотехнических исследований, но особенно – во внедрении их результатов в производство. Правительства и бизнес в странах ЕС едва не проворонили новейшее направление научнотехнического прогресса – разработку электронных систем коммуникации и информации. По мнению многих экспертов, в этом проявилась относительная инертность западноевропейских компаний, менее склонных, чем их заокеанские конкуренты, к неизбежному риску, с которым связано новаторство. Еще один негативный фактор – бремя западноевропейского «государства благосостояния», т.е. созданных после второй мировой войны государственных систем социального обеспечения, одновременно расточительных и неэффективных. Баланс между критериями социальной справедливости и экономической эффективности, как полагает большинство экономистов, нарушен в 20 пользу первого, что повышает стоимость товаров и, следовательно, отрицательно сказывается на конкурентоспособности западноевропейской промышленности. Эти факторы существуют независимо от экономической интеграции, но влияют на нее негативно. Последний вывод может быть изложен следующим образом: ни одно из предыдущих расширений не вызвало изменений в стратегии экономической интеграции, в содержании и сроках выполнения действовавших программ ее углубления, но все они в той или иной мере повлияли, причем большей частью отрицательно, на реальные процессы углубления. Такое влияние проявилось в двух аспектах. С одной стороны, каждое расширение способствовало дифференциации внутри интеграционного объединения, его переходу к интеграции «на разных скоростях». Маастрихтский договор узаконил концепцию «Европы разных скоростей», превратив ее в официальную доктрину ЕС. С другой стороны, декларированное руководством Сообществ/Союза выполнение программ строительства ЕВР и ЭВС, как оказалось, вовсе не означает, что строительство завершено. В начале нового столетия Европейский совет был вынужден признать этот факт. Возросшая неоднородность ЕС в составе 15 стран, по сравнению с первоначальной «шестеркой» и даже по сравнению с «девяткой», негативно сказалась на качестве создаваемого единого экономического пространства. Это, в свою очередь, усилило сопротивление некоторых государств-членов – и «новичков», и «старожилов» - переходу к полной свободе движения услуг и капиталов. Завершить этот процесс предполагается лишь во второй половине нынешнего десятилетия. В целом, анализ предшествующих расширений и сформулированные на его основе выводы позволяют высказать гипотезу, суть которой состоит в том, что пятое расширение европейской интеграции будет гораздо более сложным и неоднозначным по своим последствиям для ее дальнейшего углубления. Последнее расширение: особенности и перспективы Начавшееся пятое расширение ЕС отличается от предыдущих прежде всего по его количественным и качественным параметрам (табл.6). Таблица 6 Пятое расширение ЕС: государства-кандидаты в 2002 г. Государства Венгрия Население (млн.) 10,2 ВВП (млрд., ППС) 138,2 ВВП н/д-2000 (ППС) 13 600 То же в % к ЕС-15 57 21 Кипр 0,8 12,5 17 400 72 Латвия 2,4 19,8 8 500 35 Литва 3,5 32,6 9 400 39 Мальта 0,4 4,5 Польша 38,6 365,6 9 500 39 Словакия 5,4 61,1 11 400 47 Словения 2,0 35,4 17 700 74 10,3 147,3 14 400 60 1,4 13,6 10 000 42 Новые члены ЕС Болгария 75,0 836,4 11 100 46 8,4 46,7 5 900 25 Румыния 22,4 131,9 5 900 25 Турция 65,6 383,3 5 500 23 4,4 32,0 7 300 34 101,0 593,9 5 900 25 378,3 9 162,3 24 000 100 Чехия Эстония Хорватия Страныкандидаты ЕС-15 1 11 700 1 … 1. Данные за 1999 г. 2. Подсчеты автора Источники: Bulletin Quotidien Europe. Selected statistics, No 1299, 6.09.2003, p. 2; No 1267,7.12.2002, p. 1; European Economy, No 73, 2002, p. 273. Впервые Евросоюз пополнили сразу 10 государств и еще два присоединятся через три года. Таким образом, численный состав возрастет почти вдвое, а численность населения увеличится более чем на 100 млн. человек, или на 28%. Впервые в Евросоюз вступают государства с таким большим отставанием в уровне экономического и социального развития. По данным за 2002 г., лишь в четырех странах из 12 производство ВВП на душу населения превышает 50% от уровня ЕС, а в целом по всей группе (без Турции, которая войдет в ЕС, скорее всего, после 2010 г.) этот показатель составляет ровно 40%. Напомним, что в год вступления Ирландии производство на душу населения в стране составляло 58,5% от уровня Европейских сообществ, в Греции – 64,5%, в Португалии – 51,2%. Население этих трех государств составляло от 3-х до 10 млн. человек. Впервые членами ЕС становятся страны (исключая Кипр и Мальту), лишь в 1990 г. начавшие переход от обобществленной и директивной экономики к рыночному хозяйству и от авторитарного государства, безраздельно управляемого коммунистическими партиями, к демократии западного образца. И хотя в целом этот переход состоялся, 22 открыв им путь в европейское интеграционное объединение, формирование эффективной рыночной экономики, правового государства и гражданского общества в этих странах далеко не закончено. Итак, новое расширение беспрецедентно по своим масштабам, но еще больше – по сложности самого процесса интеграции старых и новых членов ЕС, находящихся на разных уровнях экономического и социального развития. Сколько времени понадобится новичкам, чтобы заметно приблизится к уровню Союза? Степень вероятности любого прогноза с впечатляющим эффектом демонстрирует сравнение Португалии и Греции – двух стран с равной численностью населения, примерно одинаковым уровнем экономического развития и сходной структурой экономики. Греция за 22 года приблизилась к подушевому уровню производства ВВП в Евросоюзе на 2,5%, Португалия за 17 лет – на 20,1%, однако обе страны и сейчас еще не преодолели планку 75% от среднего уровня в ЕС-15. Мораль понятна: долгосрочные прогнозы не имеют никакого смысла. Но очевидно, что вступающим государствам потребуется не одно десятилетие, чтобы существенно сократить расстояние, отделяющее их от Западной Европы. Сейчас западные эксперты иногда сетуют на то, что, принимая решение в пользу расширения зоны интеграции на восток, западноевропейские руководители не просчитали его экономическую цену. Возможно, какая-то доля истины в этом есть. Однако сложность предстоявшей задачи ими была учтена. Впервые расширению предшествовал длительный подготовительный период, начало которому положила сессия Европейского совета в Копенгагене летом 1993 г., утвердившая критерии допуска государств-кандидатов в состав ЕС. Для большинства из них реализация программы подготовки к вступлению заняла около 11 лет, а для Болгарии и Румынии продлится 14-15 лет. Дискуссии, посвященные новому расширению ЕС, его взаимодействию с курсом на углубление европейской интеграции и его международным последствиям, не утихают до сих пор. Прошли десятки международных конференций. Список опубликованной литературы насчитывает сотни названий. В своем анализе автор использовал лишь некоторые из них. Это материалы международных конференций, в которых он принимал участие13, а также ряд работ концептуального характера, в частности, книги «Брюссельская диета. Меняющееся лицо Европы»14, написанной Леоном Бриттеном, британским политическим деятелем, бывшим вице-председателем Европейской Комиссии, и «Перекраивая карту Европы»15, принадлежащей перу Майкла Эмерсона, британского экономиста, первого посла ЕС в России. 23 Результаты многолетних дискуссий относительно целей и вероятных последствий расширения ЕС на восток можно суммировать в нескольких пунктах. В Западной Европе сложилось практически единодушное мнение, согласно которому государства-члены ЕС принимали принципиальное решение в пользу принятия стран ЦВЕ, руководствуясь главным образом политическими, а не экономическими соображениями. Такая точка зрения неоднократно высказывалась и на официальном уровне. Очень четко сформулировал ее один из высокопоставленных чиновников Европейской комиссии Фрезер Камерон: «Расширение – политический императив для Союза, который может содействовать миру, безопасности, стабильности и прогрессу в Европе. Расширения, которые привели в Европейское Сообщество Грецию, Испанию и Португалию, имели основным мотивом укрепление демократии и стабильности в странах, покончивших с тоталитарными режимами. Для стран Центральной и Восточной Европы членство в Союзе имеет такое же значение»16. По мнению большинства европейских экспертов, позитивный экономический эффект расширения для нынешних государств-членов ЕС будет незначительным, а его стоимость – очень высокой. В подтверждение приводятся различные подсчеты по методике «затраты-выгоды». Так, по расчетам, проведенным Р.Болдуином, Ж. Франсуа и Р.Портесом, для стран ЦВЕ этот эффект выразится в росте уровня реальных доходов на 18% в течение нескольких лет, тогда как для нынешних членов ЕС – в мизерной прибавке такого же показателя на 0,2%17. Эти цифры не бесспорны. Как свидетельствует многолетний опыт составления количественных прогнозов на основе сложных экономико-статистических расчетов, их достоверность весьма относительна. Различные методики, отнюдь не всегда приводимые авторами, дают разные результаты. При этом все методики основаны на экстраполяции действовавших ранее тенденций, а это очень ненадежная база. Поэтому в данном случае показательны не абсолютные величины, а порядок цифр. Они свидетельствуют о том, что стимулирующее влияние расширения на экономический рост в «старых» государствахчленах ЕС будет незначительным и гораздо более слабым, чем во вступающих странах. Так было на всех предыдущих этапах расширения ЕС, и ничто не указывает на то, что теперь будет иначе. В документах ЕС и публичных выступлениях высокопоставленных функционеров Европейской комиссии зачастую говорится о том, что вследствие расширения в единый внутренний рынок ЕС вливаются более 100 млн. новых потребителей. Но это не новые потребители. Западноевропейские экспортеры промышленных и потребительских товаров 24 освоили рынок государств-кандидатов еще до того, как последние вступили в ЕС. Удельный вес ЕС в импорте стран ЦВЕ, входивших ранее в СЭВ, вырос с 20,7% в 1980 г. до 38,8% в 1990 г. и до 61% в 2002 г.; доля ЕС в их экспорте составляла в соответствующие годы 22,9%, 35,0% и 70%18. Таким образом, еще не став членами ЕС, они достигли того количественного соотношения объемов торговли внутри ЕС и вне его, которое установилось в ЕС-15. Из этого следует, что формальное присоединение названных стран к единому внутреннему рынку ЕС не вызовет сколько-нибудь заметного эффекта «создания торговых потоков» (trade creating effect), поскольку фактически это произошло в 90-е годы. К тому же, быстрому росту торговли между ЕС и странами ЦВЕ сопутствовало еще более быстрое увеличение отрицательного сальдо у всех стран-кандидатов: в 1996-1999 гг. оно колебалось в пределах 25–35 млрд. евро19. Поэтому они уже сейчас начинают искать пути диверсификации своей внешней торговли, в том числе посредством восстановления своих торговых связей с Россией, Украиной и т.д. В целом же, напрашивается вывод, что в отличие от 90-х годов, когда быстрый рост торговли со странами ЕС был одним из важных факторов экономического роста в странах ЦВЕ, в нынешнем десятилетии весьма вероятна обратная зависимость – теперь уже темпы экономического роста будут определять динамику этой торговли. Главными факторами роста ВВП будут, по всей видимости, последовательность и взвешенность экономической и, в частности, структурной политики национальных властей, с одной стороны, и мировая экономическая конъюнктура – с другой. Темпы роста экспорта западноевропейских членов ЕС во вновь вступившие государства, скорее всего, будут заметно ниже, чем в 90-е годы. Быстрый рост иностранных прямых инвестиций (ПИИ) в экономику странкандидатов также приходится на 90-е годы. Данные по восьми странам ЦВЕ (без Болгарии и Румынии), вступившими в ЕС в 2004 г., таковы: 1992 г. – 3 019 млн. долл., 1995 г. – 8 833 млн., 2000 г. – 21 412 млн. евро (или 19 776 млн. долл. в пересчете по среднегодовому курсу)20. Эти суммарные показатели не разверстаны по странам происхождения, однако роль ЕС как инвестора нашла отражение в данных о ПИИ, вложенных в ценные бумаги. В 1997 г. объем накопленных инвестиций такого рода, размещенных странами ЕС в семи странах ЦВЕ (те же, что в первом случае, но без Венгрии), был равен 18,4 млрд. евро, что составляло 66% всей суммы таких инвестиций, в 2000 г. – 59, 0 млрд., или 80% их общей суммы21. В 1995-1997 гг. ПИИ, пришедшие из стран-членов ЕС, составляли 2,5% по отношению к суммарному ВВП стран ЦВЕ; в 2000-2001 гг. – 4,6%. По отдельным странам 25 этот показатель колебался в пределах от 2,3% ВВП в Словении и 3,6% в Литве до 8,5-9,1% в Чехии, Словакии и Эстонии. В целом, стимулирующее воздействие расширения ЕС на приток иностранного капитала в страны-кандидаты проявилось уже в подготовительный период. Возросший приток инвестиций из стран ЕС, несомненно, способствовал структурной перестройке и росту экономики. Вместе с тем, не следует его переоценивать, поскольку в те же 90-е годы страны-кандидаты имели огромное отрицательное сальдо в торговле с ЕС. В 1997-2002 гг. оно было эквивалентно 6-7% их совокупного ВВП. Из 10 новых государств-членов у восьми (исключая Венгрию и Чехию) торговый дефицит, т.е. отток капитала, превышал приток ПИИ из стран ЕС. Тем не менее, экономический эффект расширения для стран ЦВЕ представляется намного более существенным, чем для стран «интеграционного ядра». Это относится и к внешней торговле и к инвестициям. Удельный вес вступающей «десятки» во внешней торговле 15 государств-членов Евросоюза вырос за период 19922002 гг. с 6% до 11%, а в их зарубежных ПИИ – с 0,7-0,8% в 1992 г. до 2,0% в 2000 г.22. С точки зрения потенциала экономического сотрудничества, его выгод, а также требований экономической безопасности, регион вступающих государств имеет для Западной Европы третьестепенное значение. В кулуарах органов ЕС и правительств его государств-членов, а также среди экспертов и в общественном мнении этих стран широко распространено мнение о том, что экономическая цена расширения оказалась намного выше, чем предполагалось в начале 90-х годов. В подтверждение, как правило, приводятся цифры расходов из бюджета ЕС на цели технического содействия экономическим и политическим реформам в странахкандидатах, гуманитарной помощи и т.п. Всего за период 1990-2002 гг. в рамках программ ФАРЕ было израсходовано 14,1 млрд. экю/евро; в течение 1990-1999 гг. Европейский инвестиционный банк предоставил странам-кандидатам кредиты на сумму 11,1 млрд. экю/евро23. В рамках бюджета ЕС на период 2004-2006 гг. дотация 10 вступившим странам (разница между их выплатами в бюджет и поступлениями из него), составит 8,8 млрд. евро.24 Много это или мало? Если измерять затраты в расчете на душу населения в «десятке», то выходит по 40 евро в год. Их удельный вес в годовом бюджете ЕС составляет 2,9%, в совокупном ВВП 15 государств-членов Евросоюза это и вовсе мизерная величина – 0,03%. Есть еще кредиты ЕИБ, но они подлежат возврату, и к нетторасходам отнести их нельзя. Поэтому разговоры о чрезмерно тяжелом финансовом бремени, которое легло на плечи ЕС в связи с его расширением, говорить не приходится. 26 Однако цена расширения ЕС не исчерпывается этими финансовыми расходами. Она измеряется также влиянием расширения на выполнение долгосрочных программ углубления европейской интеграции, предусмотренных Маастрихтским и Амстердамским договорами о Европейском Союзе и другими стратегическими решениями ЕС. Эта цена неизмеримо выше. Как известно, официальная точка зрения капитанов и штурманов ЕС состоит в том, что расширение будет содействовать дальнейшему углублению интеграции в ее центральной зоне, Западной Европе, что, в свою очередь, позволит увеличить экономическую и иную помощь государствам, расположенным на периферии, как до, так и после их вступления в Союз. Однако эта модель взаимодействия процессов углубления и расширения может быть реализована при двух условиях – близости социальноэкономических уровней старых и новых участников интеграционного блока, а также однотипности их экономических и политических систем. Идеальный пример такого рода – вступление в ЕС Австрии, Швеции и Финляндии. Эта модель «работает» и в условиях интеграции стран с резко различным уровнем развития, но лишь в том случае, если удельный вес отстающих стран незначителен. Такая ситуация сложилась в 80-е годы, когда в ЕС вошли Греция и, через шесть лет, Испания и Португалия. Численность населения трех среднеразвитых стран была невелика по сравнению с ЕС-девяткой, да и стоявшая задача создания единого внутреннего рынка была все-таки проще, чем те задачи, к решению которых ЕС приступил теперь. Как уже отмечалось в начале данного раздела, нынешнее расширение радикально отличается от всех предыдущих. По-иному выглядит и взаимодействие между углублением и расширением. В Договоре о Европейском Союзе и в решениях саммитов ЕС, состоявшихся в 1998-2002 гг., зафиксированы несколько направлений углубления европейской интеграции. К ним относятся: - создание Экономического и валютного союза, ключевым элементом которого является единая валюта (евро); - формирование пространства свободы, безопасности и правопорядка, составной частью которого является Шенгенская визовая зона; - переход к общей внешней политике и общей политике безопасности и обороны; - реформа институциональной системы ЕС и повышение ее эффективности в условиях нового этапа углубления и расширения европейской интеграции; - осуществление принятой в Лиссабоне программы создания в ЕС «самой динамичной и 27 конкурентоспособной экономики в мире, основанной на знаниях». В каких пространственных рамках будут решаться эти задачи – при участии лишь 15 «старых» государств-членов ЕС или вместе с 12-13 новичками? Очевидно, что их предстоит решать в масштабе расширенного Евросоюза. По мнению российских экономистов О.Буториной и автора данной главы, высказанному несколько лет назад, «переход к Экономическому и валютному союзу сопряжен с такими трудностями, требует таких усилий и расходов, что как раз на этом переходном этапе расширение становится, если не препятствием, то, по меньшей мере, тормозом»25. Теперь, после расширения ЕС, эта точка зрения выглядит еще более правомерной. Еврозона становится структурой, объединяющей меньшинство участников ЕС, причем итоги референдума в Швеции, надолго закрывшего ей путь в ЭВС, почти наверняка отодвинут сроки введения евро в двух других странах-«отказниках» – Великобритании и Дании. С учетом условий, зафиксированных в Договорах о вступлении, а также всех экономических и социальных факторов, влияющих на процессы экономической интеграции в расширенном ЕС, ее динамику в ближайшие 15-20 лет можно представить следующим образом: - 2010 г. – страны «десятки» завершат переходный период и полностью интегрируются в единый внутренний рынок ЕС с его четырьмя свободами движения товаров, услуг, капиталов и физических лиц; несколько государств вступят в ЭВС; вероятно, к этому времени или несколько раньше к ЭВС присоединятся также Великобритания и Дания. - 2010-2015 гг. – в ЭВС вступят остальные страны «десятки»; к концу этого периода завершат переходный период и полностью интегрируются в единый внутренний рынок ЕС Болгария и Румыния; в ЕС вступят Хорватия и, вероятно, Турция. - 2015-2020 гг. – Болгария и Румыния вступят в ЭВС, Турция завершит переходный период и, возможно, также вступит в ЭВС; в ЕС вступят Сербия и Черногория, Албания, Македония, Босния и Герцеговина. Все это время институтам ЕС придется решать головоломную задачу координации макроэкономической политики трех групп государств: членов ЭВС, участников единого внутреннего рынка и новичков, находящихся в периоде адаптации. И все это время одним из основных направлений политики ЕС будет содействие процессу реальной конвергенции трех десятков стран, который, по сути, начинается заново и займет, видимо, не меньше трех десятилетий. Цена этой политики будет измеряться сотнями миллиардов евро. 28 Фактически, уже сейчас можно поставить крест на сроке выполнения программы создания самой динамичной и конкурентоспособной экономики в мире. Она была принята на лиссабонском саммите ЕС в 2000 г. и должна быть завершена в 2010 г. Магистральный путь к достижению этой цели ее инициаторы видели в стимулировании инновационного процесса, интеграции науки и производства, ускоренном развитии отраслей новейших технологий, масштабной подготовке кадров, владеющих современными знаниями и умеющих применять их на практике. Независимые эксперты с самого начала выражали сомнения в том, что столь масштабная и амбициозная цель может быть достигнута за столь краткий срок даже в пределах ЕС-15 или еврозоны. На весенних сессиях Европейского совета в Барселоне (2002 г.) и в Брюсселе (2003 г.), в большой степени посвященных реализации лиссабонской программы, было признано, что, несмотря на ряд достижений, на многих важных направлениях ЕС продвигается к цели слишком медленно. Признаков перелома в динамике экономического роста пока не заметно: в 2001-2003 гг. среднегодовые темпы роста ВВП в целом по ЕС-15 равны 1,2%, а за период 2001-2005 гг. (с учетом прогнозов на ближайшие два года) составят 1,6%. В 10 вступающих государствах они заметно выше: в первом пятилетии нового века они будут равны 3,2%26. Не исключено, что к 2010 г. в расширенном ЕС сложится своеобразное разделение ролей: новые государства-члены будут лидировать в ЕС (но не в мире) по темпам экономического роста, а старые сохранят бесспорное преимущество перед новичками в конкурентоспособности на внутреннем рынке ЕС, но так и не станут самыми конкурентоспособными в мировой экономике. В сравнении с масштабами задач и трудностей в области экономической интеграции процесс формирования общего пространства свободы, безопасности и правопорядка будет развиваться легче, но не быстрее. Поскольку первым признаком такого пространства является свобода передвижения и деятельности граждан любого государства-члена на всей территории ЕС, оно может быть создано только на основе и в рамках единого внутреннего рынка. Следовательно, это процесс может растянуться на 1015 лет. Что касается общей внешней политики и общей политики безопасности и обороны, то, пожалуй, именно в этой сфере наиболее наглядно и драматично проявился негативный характер взаимодействия процессов расширения и углубления европейской интеграции. Первая же реакция ЕС в расширенном формате 25 государств на кризисную ситуацию в Ираке продемонстрировала, насколько далек Евросоюз от поставленной цели – говорить «единым голосом» от имени объединенной Европы. Для инициаторов и неизменных 29 лидеров европейской интеграции, Франции и Германии, оказалось пренеприятным сюрпризом, что государства-кандидаты почти единодушно поддержали позицию Вашингтона в его открытом споре с Парижем и Берлином. Не приходится сомневаться в том, что подобные случаи расхождения внешнеполитических ориентиров участников ЕС будут не исключением, а правилом. При всех расхождениях и нюансах в оценках последствий нового расширения ЕС, в одном пункте все участники дискуссий единодушны: его неоднородность (гетерогенность) резко возрастает. Она увеличивается по нескольким параметрам: размерам (большие и малые страны), уровням экономического развития (высоко- и среднеразвитые национальные хозяйства), состоянию систем рыночной экономики и демократии (зрелые и формирующиеся системы), географическому положению государств-членов (Северный, Западный, Южный и Центральный регионы Европы). Страны с одинаковыми или близкими параметрами – тем более, если речь идет не об одном, а двух-четырех параметрах – тяготеют друг к другу и способны объединяться в устойчивые группировки или временные коалиции на основе общих интересов и задач. В случае возникновения неблагоприятных условий разрыв в уровнях развития и дифференциация национально-государственных интересов могут привести к тому, что центробежные тенденции возобладают над центростремительными, а в кризисной ситуации ЕС может расколоться на несколько региональных группировок или полностью «дезинтегрироваться». Но даже если исключить этот наихудший вариант, расширенный Союз не в состоянии следовать курсом на федеральную Европу, который был начертан отцамиоснователями Европейских сообществ в 50-е годы. Он может откатиться назад, сохранившись как таможенный союз. Если в странах первой «шестерки» говорят об этом с тревогой, то Л. Бриттен приветствует эволюцию Европы «в направлении свободных рынков и свободной торговли», противопоставляя эту тенденцию «мифу»27, каковым, по его мнению, является идея европейской федерации. Главный вывод, к которому давно уже пришло подавляющее большинство аналитиков, состоит в том, что ЕС не имеет иного выбора, кроме как «интеграция на разных скоростях». Но если так, то для надежды на создание действительно сплоченной Европы, говорящей и действующей на мировой сцене как единое целое, места не остается. А ведь речь идет пока о неполной «Европе», без ее восточной части – России и других европейских стран СНГ. Концепция интеграции на разных скоростях была официально признана в 1992 г., в Маастрихтском договоре, сохранившем за Великобританией и Данией право остаться вне 30 ЭВС и признавшем право двух или нескольких государств-членов на «продвинутое» сотрудничество, т. е. на осуществление программ углубления интеграции, не дожидаясь участия других членов ЕС. Однако разноскоростная интеграция не рассматривалась как доминирующая тенденция развития Евросоюза. Проектам «продвинутого» сотрудничества отводилась, скорее, подсобная роль – служить локомотивом, тянущим за собой весь состав. После почти двойного увеличения количества участников ЕС смысл концепции интеграции на разных скоростях радикально изменяется. Стартовые позиции новых государств-членов находятся далеко позади. В ближайшие десятилетия они обречены следовать курсом догоняющего развития. При этом, как показал опыт Ирландии, Греции, Испании и Португалии, скорость их продвижения будет различной, причем в ЕС, состоящем из трех десятков государств, вилка скоростей будет значительно шире. Что делать в этих условиях развитым государствам, входящим в ЭВС и реализующим другие программы углубления интеграции? В поисках ответа на этот вопрос некоторые виднейшие европейские политики несколько лет назад предложили заменить стратегию дифференцированного продвижения по пути интеграции политическим и организационным разделением участников расширенного ЕС на две группы, не лимитируя такое расчленение никакими сроками. Валери Жискар д’Эстен и Хельмут Шмидт высказались за то, чтобы внутри Союза была создана «центральная группа», в которую вошли бы шесть государств, участвовавших в интеграции с самого начала, и другие государства-члены ЕС, близкие к «шестерке» по уровню социальноэкономического развития и готовые объединиться в Федерацию, имеющую собственные законы и институты28. Жак Делор выдвинул концепцию «Европейского авангарда», который должен играть роль «центра тяжести», «твердого ядра» и «движущей силы» интеграции. Состав «авангарда» – тот же. Именно этим странам надлежит создать внутри ЕС «Федерацию национальных государств», которая потянет за собой остальных участников29. Ни один из этих политиков, конечно, не рассчитывал на то, что их предложения будут приняты. Они должны были стать ферментом, ускоряющим поиски и разработку обновленной системы принятия решений в ЕС и контроля над исполнением. С этой точки зрения, существенная реформа институциональной системы Евросоюза могла бы стать единственным примером позитивного взаимодействия процессов углубления и расширения интеграции. Необходимость такой реформы и четкого определения политикоправового статуса Европейского сообщества была публично признана два десятилетия 31 назад и нашла отражение в проекте договора о Европейском Союзе, одобренном Европейским парламентом в 1984 г., но единодушно отвергнутом государствами-членами ЕС. Попытки разработать приемлемую для всех концепцию реформы предпринимались в Маастрихте (1991-1992), Турине-Амстердаме (1996-1997) и Ницце (2000), но каждый раз кончались либо неудачей, либо паллиативом. И лишь новое расширение ЕС буквально принудило их форсировать подготовку и осуществление реформы. Несомненно, следующие 15-20 лет будут серьезным испытанием не только прочности Европейского Союза, но и жизненности самой идеи европейской интеграции, или, как ныне принято говорить, европейской идентичности. Если отвлечься от внешних факторов, успехи и неудачи ЕС будут зависеть главным образом от того, сумеют ли его капитаны обеспечить согласованность процессов углубления и расширения интеграции. 32 Шишков Ю.В. Интеграционные процессы на пороге XXI века. М., НП «III тысячелетие», 2001, с. 254. Интеграционное ядро ЕС образуют государства, обладающие следующими признаками: (1) высокоразвитая экономика; (2) интенсивность интеграционных связей в рамках единого внутреннего рынка; (3) участие в экономическом и валютном союзе; (4) высокий уровень поддержки курса на дальнейшую интеграцию, как элитными группами, так и общественным мнением. Исходя из этих критериев, в полной мере к интеграционному ядру ЕС следует отнести восемь высокоразвитых стран, входящих в ЭВС, Германию, Францию, Италию, Нидерланды, Бельгию, Люксембург, Австрию и Финляндию, а также Ирландию и Испанию, значительно приблизившиеся к ним в своем экономическом развитии. Это, как сказать, устойчивая часть ядра. Пять «старых» членов ЕС – Греция, Португалия, Великобритания, Дания и Швеция – примыкают к нему или образуют его неустойчивую часть, поскольку соответствуют лишь двумтрем названным критериям. 2 Ирландия начала свой экономический рывок через 15 лет после вступления в ЕС. В 1987-1990 гг. среднегодовой темп роста ее ВВП составил 5,7% против 3.4% в целом по ЕС. После трехлетней паузы, вызванной спадом в мировой экономике, Ирландия показала рекордные темпы роста в 1994-2000 гг. – 8,2% по сравнению с 2,4% в ЕС-15 и 3,7% в США. 3 Рассчитано по: «European Economy», 2002, № 73, p. 272-273, 282-283, 288-289. 4 Рассчитано по: «European Economy», 1999, № 69, p. 268-269. 5 Рассчитано по: OECD. Economic Outlook, No 64, December 1998, p. 206, 220. 6 Рассчитано по: «European Economy», 2002, № 73, p. 272-273, 282-283, 288-289. 7 «European Economy», 2002, № 73, p. 288-289. 8 «European Economy», 2002, № 73, p. 289. 9 «European Economy», 2002, № 73, p. 347. 10 Подсчитано по: The implementation of the reform of the Structural Funds in 1993. Fifth annual report, p. 129133; The Structural Funds in 1999. Eleventh annual report, p. 147-154. 11 Подсчитано по: General Report on the activities of the European Union in: 1994, p. 149; 1995, p. 133; 1996, p. 136; 1997, p. 152; 1998, p. 136; 1999, p. 127; 2000, p. 115; 2001, p. 132; 2002, p. 148. 12 European Economy, 2002, No 73, p. 288-289. 13 Гданьск (октябрь 1993) – Transformation and Integration in Europe. Adjustment of Polish Economy. Gdansk, 1994; Гент (март 1996) – Enlarging the European Union: relations between the EU and Central and Eastern Europe. London and New York, Longman, 1997; Будапешт (ноябрь 1996) – On the State of the EU Integration Process – Enlargement and Institutional Reforms. Vol. 1-2. Budapest, 1997; Брюссель (декабрь 2000) – Enlarging the European Union. Fifth ECSA-World Conference. Brussels, 2001. 14 Brittan L. A Diet of Brussels. The Changing Face of Europe. London, Little, Brown and Company (UK), 2000. 15 Emerson M. Redrawing the Map of Europe. N.Y., St. Martin’s Press, Inc., 1998. 16 Cameron F. The European Union and the Challenge of Enlargement. – in: The Enlarging the European Union: relations between the EU and Central and Eastern Europe. Ed. by Marc Maresceau. London and New York, Longman, 1997, p. 251. 17 Baldwin R.E., Francois J.F., Portes R.The Costs and Benefits of Eastern Enlargement: the Impact on the EU and Central Europe. – “Economic Policy”, No 24, April 1997, p. ? 18 Ardy B. Economic Relations between the European Union and Central and Eastern Europe: The Effect of Trade Preferences on the Russian Federation. Paper presented at the Conference held by St Petersburg State University, June 5-6, 1998, p. 17. Данные за 2002 г. рассчитаны по: “Bulletin Quotidien Europe. Selected Statistics”, No 1302, 23.09.2003, p. 3. 19 Allen T., Ashbrook M. EU External Trade in 1999. – “Statistics in focus. External trade”, Eurostat, Luxembourg, Theme 6 – 10/2000, p. 2. 20 The Transition Economies. In: Economic Survey of Europe in 1995-1996. UN, N.Y. and Geneva, 1966, p. 149; Uniting Europe, No 248, 13.10.2003, p. 12. 21 Economic Survey of Europe in 1995-1996, p. 152; Uniting Europe, No 248, p. 14. Этот же источник относится и к другим данным о ПИ, поступивших из стран ЕС. 22 Подсчитано по: External and Intra-European Trade. Statistical Yearbook 1958-1996. Series 6-A. BrusselsLuxembourg, 1997, p. 44, 46; Bulletin Quotidien Europe. Selected Statistics. No 1302, 27.09.2003, p. 1-3. 23 Подсчитано по: General Report on the Activities of the European Communities/Union, Brussels-Luxembourg, 1990-2002; European Investment Bank. Annual Report. Luxembourg, 1994-1999. 24 Bulletin Quotidien Europe, No 8294, 11.09.2002, p. 7. 25 Европейский Союз на пороге XXI века. М., УРСС, 2001, с. 458. 26 Bulletin Quotidien Europe, Selected Statistics, No 1307, 5.11.2003, p. 2. 27 Brittan L. Op. cit., p. 2. 1 33 28 Bulletin Quotidien Europe, No 7705, 27.04.2000, p. 3. Bulletin Quotidien Europe, No 7706, 28.04.2000, p. 3-5; No 7707, 29.04.2000, p. 3-4; No 7799, 15.09.2000, p. 14-16. 29 34