Евразийский национальный университет имени Л
advertisement
Евразийский национальный университет имени Л.Н. Гумилева На правах рукописи НИЯЗГУЛОВ ДАНИЯР ТОЛЕУОВИЧ Правовой режим особо охраняемых природных территорий (сравнительный анализ законодательства Республики Казахстан и Великобритании) 12.00.00 – юридические науки Диссертация На соискание академической степени доктора философии (Ph.D) Научный руководитель доктор юридических наук, профессор Косанов Ж.Х. Научный консультант доктор права, профессор Б. Бауринг Республика Казахстан Астана 2009 СОДЕРЖАНИЕ Введение ………………………………………………………………… …….3 Раздел I Понятие и виды особо охраняемых природных территорий в Великобритании и Республике Казахстан § 1.1 Этапы становления и развития правовой охраны особых природных территорий в Республике Казахстан и в Великобритании………….…….11 1.2 Понятие особо охраняемых природных территорий……………………………………………………………….……..22 § 2 Классификация особо охраняемых природных территорий в мире, Великобритании и Республике Казахстан…………. ........................................32 2.1 Национальные парки в Англии и Республике Казахстан как основные категории особых природных территорий……...........….55 §2.2 Национальные заповедники в Великобритании и Республики Казахстан ………………………………………………………………………...61 Раздел II Управление особо охраняемыми природными территориями в Великобритании и Республики Казахстан § 2.1 Понятие и функции государственного управления в сфере охраны особых природных территорий………..………………………………………69 2.1.1 Принципы управления особо охраняемыми природными территориями в Великобритании и Республики Казахстан..…....86 § 2.2 Организационно-правовые меры охраны особых природных территорий в Великобритании и Республики Казахстан ………….………...90 § 2.3 Планирование и регулирование туризма в национальных парках и на особо охраняемых природных территориях… в Великобритании и Республики Казахстан…………………………………………………………..97 Раздел III Международное сотрудничество в области охраны природных ландшафтов § 3.1 Международная сеть как способ охраны природных территорий……………………………………………………………………..110 § 3.2 Международные договора и конвенции в сфере охраны особых природных территорий………………………………………………………..116 § 3.3 Перспективы создания особо охраняемых природных территорий в Казахстане……………………………………………………………………...125 Заключение ………………………………………………………………. 132 Список использованных источников………………..………………. .136 Введение 2 В рамках государственной «Концепции развития и размещения, особо охраняемых природных территорий до 2030 г.», «Программы развития системы особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан на 20072009гг.», вопросы правового регулирования охраны природы являются приоритетными. В первую очередь это относится к территориям с особым природным режимом охраны т.н. особо охраняемые природные территории далее (ООПТ). Большой интерес к ознакомлению с зарубежным законодательством и практикой регулирования взаимодействия общества и природы продиктован не только стремлением сравнить состояние казахстанского и зарубежного права, но важен также с точки зрения заимствования положительного опыта. Кроме того, по мере интернационализации деятельности по охране окружающей среды и природопользованию идет процесс гармонизации национального законодательства. По мнению российских ученых, ООПТ как территории с ограниченным использованием и, как правило, малонарушенными экосистемами являются основой сохранения природно-ресурсного потенциала и стабилизации показателей биологического разнообразия посредством охраны видов флоры и фауны «in situ» (в среде обитания). Необходимое условие существования живого – поддержание всего многообразия среды обитания. В этом отношении ООПТ, прежде всего имеющие значительные размеры (заповедники, заказники, национальные и природные парки), наиболее ценны. [1, 6]. «Территория Казахстана обладает уникальным набором природных комплексов: от пустынь до высокогорий и экосистем внутренних морей. В условиях нарастающего темпа экономического развития страны и усиления использования природных ресурсов, актуальным, является вопрос дальнейшего совершенствования системы территориальной охраны природы. Те же условия определяют необходимость дальнейшего развития ООПТ, как действенной системы сохранения биологического разнообразия в государстве» [2]. В 1997 году была провозглашена Стратегия Развития Республики Казахстан до 2030 года, объявившая, что «Казахстан до 2030 года должен стать чистой и зеленой страной со свежим воздухом и прозрачной водой. Одним из инструментов достижения этих целей является создание системы ООПТ»[3], создание системы ООПТ подразумевает не только картографическое определение границ данных территорий, но и обеспечение правовой охраны и защиты уникальных природных территорий от посягательства. Необходимость правового регулирования охраны ООПТ продиктована возникновением в практической деятельности вопроса о целесообразности отождествления природных охраняемых территорий с широким кругом естественных и полуестественных экосистем, используемых по особым законодательно установленным нормам и правилам. Здесь уместно замечание Н.Ф.Рейсмерса и Ф.Р. Штильмарка о том, что нередко понимание охраняемых 3 участков сужают до узких рамок заповедников и национальных парков, т. е. охраняемых площадей – учреждений»[4, 18]. Современный этап развития производительных сил, способствует более широкому вовлечению земель, природных участков в интенсивный хозяйственный оборот (с максимумом изъятия и отчуждения из природы естественных ресурсов), это дает право если не сейчас, то в ближайшей перспективе рассматривать надежным гарантом поддержания экологического баланса лишь те природные охраняемые территории, которые особо выделены законом. При этом законодательное закрепление правового режима на ООПТ является наиболее актуальной и необходимой задачей, для достижения и сохранения богатого биоразнообразия государства. Вопросы создания, функционирования и регулирования правовой охраны ООПТ на современном этапе должны решаться в тесном взаимном сотрудничестве с другими государствами, т.к. природные участки могут располагаться на территориях двух или нескольких государств. «Именно планетарными и цивилизованными аспектами завершаются наиболее основательные доводы в пользу сохранения охраняемых природных территорий Земли, и это не должно проходить мимо внимания государственных деятелей всех рангов»[5]. Высказанное мнение и приведенные доводы позволяют сформировать определение предмета исследования. Целью работы является определение понятий правовой охраны ООПТ в сравнении с Великобританией, опыт правовой охраны ООПТ. Достижение поставленной цели потребовало решение ряда задач: Анализ отечественного и зарубежного законодательства в области правового регулирования особых природных территорий. Определение приоритетных принципов и критериев выбора природных территорий для придания им статуса особой охраны. Выявление противоречий и пробелов норм действующего законодательства об ООПТ с целью его совершенствования; Оценка и анализ существующих форм и методов планирования организационной деятельности на ООПТ, включающая анализ экотуристической деятельности и механизмом государственного управления; Выявление и анализ уникальных природных территорий требующих соответствующей правовой защиты и законодательного закрепления в соответствии с международным конвенциями и договорами ратифицированными Республикой Казахстан. Обоснование необходимости дальнейшего международного сотрудничества в области охраны ООПТ; Объектом исследования являются отношения, складывающиеся по поводу правового регулирования охраны и функционирования особо охраняемых природных территорий в Республики Казахстан и Великобритании. 4 Предметом исследования - на основе изучения законодательства, выявленных пробелов, коллизий, логических незавершенностей и противоречий норм права - определить нерешенные проблемы охраны и использования особо охраняемых природных территорий, обосновать дополнения и изменения в действующее законодательство. Методологической основой работы являются обычно применяемые в научных исследованиях методы анализа, синтеза, дедукции, индукции, обобщения, аналогии. Кроме этого применялись специальные методы: сравнительно правовой, сравнительно-исторический и формально – логический. Особая роль при написании работе была уделена учениям о взаимодействии природы и общества, правовым концепциям об охране особо охраняемых природных территорий. В качестве эмпирической базы исследования широко использовались материалы периодической печати, практика деятельности органов государственного управления по охране ООПТ, представленная информация комитета лесного хозяйства Министерства охраны окружающей среды. Также были использованы экологическое и природоресурсное и иное законодательство по вопросам темы исследования. Для сравнительного анализа законодательные акты Великобритании, статистические и обобщенные данные об охране и использования природных территорий. Кроме того, автором были изучены статистические данные, государственные доклады и программы по развитию ООПТ и другие официальные данные, характеризующие предмет исследования. Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой первую попытку комплексного исследования правового статуса ООПТ в Великобритании и Казахстана на основе сравнительно анализа законодательства этих стран. Дано понятие особых природных территорий как объектов правовой охраны с учетом их видовых особенностей и социального назначения. Предложено авторское определение Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях». Проведен сравнительный анализ правового режима аналогов ООПТ указанных в международной классификации в Казахстане и Великобритании с выявлением общего и особенного в их правовом режиме. Внесены предложения по совершенствованию государственного управления в сфере охраны особых природных территорий, и обоснована необходимость концентрации функции государственного управления в сфере ООПТ в едином государственном органе Министерства Охраны Окружающей среды Республики Казахстан. Внесены предложения по разработке специальных нормативных правовых актов по развитию экологического туризма на ООПТ. Степень разработанности темы исследования. В современной юридической литературе проблемы правовой охраны ООПТ относятся к числу малоизученных, хотя общие вопросы охраны окружающей среды были затронуты такими видными учеными как Б.Ж. Абдраимов, С.Б. Байсалов, А.Е. Бектурганов, Д.Л. Байдельдинов, Н.Б. Мухитдинов, С.С. Константиниди. А.Е. 5 Еренов. Наибольшее влияние на диссертанта при проведении исследования оказали труды специалистов экологического и природоресурсного права стран Казахстан и СНГ: Косанова Ж.Х, Карабулова Р.К., Митрофанской Ю.В., Тундикбаева А.Д., Хаджиева А.Х., Дроздова А.В., Аленова М.А. Из российских ученых: Боголюбова С.А. Петрова В.В., Бринчука М.М., Дехтерева Л.П., Чернушенко С.С., Зозуля В.В. Юданова Л.А., Атаманчука Г.В. Стойко С.М., Щеколодкин А.Н., Кузнецова А.В., Кожевникова Г.А., Хлуденева Н. И., Герасимова И.А., Кротик А.С., Кузнецова А.В.. Были изучены работы казахстанских теоретиков права М.Т. Баймаханова, С.З. Зиманова, Г.С. Сапаргалиева. Сабикеновой А.С. были рассмотрены вопросы сотрудничества Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды, Стамкуловой Г.А., рассмотрены вопросы правовой основы, воспроизводства и использования нелесного растительного мира в Республике Казахстан. Проблемы правовой охраны животного мира в Республике Казахстан исследовались Тундикбаевым А.Д.. Данными работами были затронуты отдельные положения правового регулирования ООПТ, однако все они носят фрагментарный характер. Особого внимания заслуживает работа Рысбековой Ж.К., работа посвящена правовому регулированию деятельности государственных национальных природных парков Республики Казахстан. Исследование посвящено одному из видов ООПТ, хотя и основному. Автором высказаны положительные моменты в области правового положения государственных национальных природных парков, долгосрочного сохранения биоразнообразия, государственного управления ГНПП, частично были затронуты вопросы развития экотуризма. Вместе с тем автором остались неосвещенными многие вопросы правового регулирования охраны ООПТ, предлагаемые автором положения о нецелесообразности отождествления объектов ООПТ с территорией не достаточно аргументированы. Не получили должного анализа вопросы разграничения понятий «ООПТ» как объекта правовой охраны и «учреждения» как субъекта правовой охраны, автор затрагивает данную проблему, однако эти вопросы не получили соответствующего правового анализа. Ведущими российскими экологами Дежкиным В.В., Штильмарком Ф.Р., Рейсмерсом Н.Ф., были затронуты отдельные вопросы ООПТ, исследования носят весьма ограниченное, методологическое значение, однако их труды оказали большое влияние на формирование экологической политики в этой области. В работе использовались научные разработки английских ученых Джона A., Пауля Диксона, B. Шермана, Джуди Пура. Основные положения, выносимые на защиту. На основе изучения действующего законодательства о ООПТ, практики его применения, обобщения и теоретического анализа специальной литературы, отечественных и зарубежных авторов, диссертант выносит на защиту следующие положения: 1. Обосновывается необходимость уточнения термина ООПТ, что способствует более точной индивидуализации природных комплексов, как объектов правовой охраны. Термин ООПТ смещает акценты с особой 6 экологической значимости определенных природных объектов и комплексов на форму охраны. Мы же предлагаем выдвинуть акценты именно правого характера на первый план и изменить название закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», на название «О правовом режиме особых природных территорий». Для усиления норм об ООПТ необходимо четкое юридическое закрепление правовой охраны. При этом направление работы по развитию и совершенствованию ООПТ будет иметь правовой характер, что позволит предусмотреть все способы правовой охраны природных территорий как теоретически, разграничивая те или иные спорные понятия, так и практически реализуя их в повседневной деятельности по охране природных комплексов. 2. Дана классификация ООПТ, при этом автор обосновывает нефункциональность категорий дендрологических и зоологических парков, отнесенных к ООПТ, перечисленные учреждения фактически не имеют отношения к охраняемым природным территориям. А представляют собой искусственно созданные территории, не отвечающие целям и задачам создания ООПТ. По действующему законодательству зоологические парки входят в природно-заповедный фонд Республики Казахстан, а заповедность, предполагает строгую ограниченную и регулируемую деятельность на данных территориях, что также противоречит правовому статусу Зоологического парка. К тому же зоологический парк это искусственно созданная территория для содержания животных в неволе, в не естественных условиях обитания, что абсолютно противоречит критериям заповедности и сохранения объектов дикой природы в состоянии естественной свободы. В Великобритании зоологические парки создаются с единственной целью для изучения животных и их демонстрации посетителям. 3. Выявлена степень соответствия видов ООПТ в Великобритании и Республике Казахстан, с международной классификацией охраняемых территорий учитывая особенности национального законодательства. В целях заимствования положительного международного опыта правового регулирования охраны природных комплексов, в работе проанализированы особенности правового режима аналогов природных территорий, которые указанны в международной классификации. 3. Обосновывается необходимость создания самостоятельного государственного органа по управления ООПТ, с определением их круга их полномочий, особенностей осуществления функциональных задач. Нахождение специального уполномоченного органа в составе МСХ, т.е. сугубо ведомственного органа негативно отражается в практике охраны природных территорий и в сфере международного сотрудничества. В частности международными организациями по охране окружающей среды МСХ не воспринимается как сторона переговоров по межгосударственным проблемам вопросы окружающей среды. Изучение опыта европейских стран по управлению особыми природными территориями, показывает несоответствие существующей системы управления в Казахстане, основным требованиям международных стандартов. 7 4. Исследовано соотношение общего и особенного в правовом режиме заповедников и национальных парков Великобритании и Республики Казахстан доминирующих видов ООПТ в этих странах, с целью гармонизации законодательства Англии и Казахстана в области правовой охраны ОПТ в соответствии с международными стандартами охраны природных участков и комплексов. 5. ООПТ являются объектами рекреационного и туристического значения. Государство в свою очередь определяет туризм и рекреацию одним из приоритетных целей развития ООПТ в Республике Казахстан. В целях дальнейшего сохранения благоприятного баланса отношений между взаимодействием общества и природы, интеграции в мировое движение по сохранению особых природных территорий необходимо детально проработать механизмы проведения экотуристических мероприятий на данных территориях. Особого вопроса заслуживает вопрос о влиянии местного населения на развитии региона как основного ядра экологического туризма. Придание официального юридического статуса экотуристической концепции предложенной в диссертации позволит динамично развивать на ООПТ контролируемый и познавательный туризм. Правовая основа туризма на современном этапе не способна противостоять быстроменяющимся социальноэкономическим отношениям, вовлекающим ООПТ в сферу «бизнеса», забывая о необходимости их охраны. 6. Необходимо разграничить понятия ООПТ как территории и учреждение – юридическое лицо, смешение функций и задач двух различных категории приводит к неопределенности понятий об ООПТ, неправильному пониманию в практической деятельности их функционального назначения. Примером выступают отдельные статьи закона об ООПТ, где ООПТ трактуются в качестве территории (ст. 14,20,24 28, 40, 45,64), в то же время на них возлагаются задачи по обеспечение режима охраны и восстановление биологического разнообразия государственного заповедника и его охранной зоны; организация и проведение научных исследований, по изучению и мониторингу экологических систем, объектов государственного природнозаповедного фонда, включая ведение Летописи природы; проведение экологопросветительской деятельности; участие в государственной экологической экспертизе, проектов и схем размещения, хозяйственных и иных объектов, которые могут оказать вредное воздействие на экологические системы; регулирование и использование территории государственного природного заповедника и его охранной зоны в эколого-просветительских, научных и ограниченных туристических целях. Речь в данном случае должна идти о задачах и полномочиях юридического лица со статусом природоохранного и научного учреждения, но отнюдь не об особо природной территории, которая может выступать лишь объектом охраны, но субъектом. 7. Обосновывается необходимость законодательного закрепления за отдельными уникальными природными участками статуса особо охраняемой территории международного значения, как это было сделано в 8 Великобритании, что позволит Республике Казахстан повысить эффективность сотрудничества с международными природоохранными организациями. 8. Законодательство Республики Казахстан об особо охраняемых природных территориях не устанавливает количественные и процентные соотношения заповедного, заказного режима и режима ограниченной хозяйственной деятельности к видам особых природных территорий с учетом уровня их охраны. Для полноценного сохранения уникальных природных комплексов в Великобритании устанавливается применительно для национальных природных парков минимальное процентное соотношение охраняемых заповедных зон с полным запретом посещения, (так называемая территория дикой природы), и территории с зонами ограниченной хозяйственной деятельности. Отсутствие такого соотношения в Республике Казахстан позволяет территории ООПТ приспосабливать под режим ограниченной хозяйственной деятельности, в ущерб принципам заповедности и сохранности природы в ее естественном состоянии. Практическая значимость исследования Практическая значимость исследования, по мнению диссертанта, заключается в том, что, идеи, выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, могут послужить основой для дальнейших научных исследований в области правовой охраны и использования особых природных территорий. Кроме того, они могут быть использованы при решении вопросов эффективности отдельных участков природы. Их можно применять в деятельности природоохранных органов в процессе совершенствовании нормативной базы. Апробация практических результатов Содержащиеся в диссертации основные теоретические практические положения, выводы и предложения были опубликованы в научных журналах, на международных и республиканских конференциях. 1) «Право и Государство» 2007г. №2. «Особо охраняемые природные территории мира и пути развития казахстанского заповедного дела». 2) Вестник права Республики Казахстан «Зангер» «Особо охраняемые природные территории Республики Казахстан и их правовая характеристика», №3 март 2008 г. 3) Научный журнал Вестник Евразийского Национального Университета им. Л.Н. Гумилева. №3 (64) 2008.Статья «Правовое регулирование отношений связанных с использованием особо охраняемых природных территорий» 4) «Право и Государство» 2009г. №1 «Планирование организационной деятельности на особо охраняемых природных территориях в Великобритании и Республике Казахстан». 5) Международная научно-практическая конференция «Закономерности становления и тенденции развития законодательства Республики Казахстан» с 9 темой выступления: «Ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий». ЕНУ им. Л.Н. Гумилева, Астана 18 мая 2007 г. 6) Материалы 5 Международной научно-практической конференции «Сейтеновские чтения» посвященной, 95-летию со дня рождения Жакупсеита Касымова. Издано Научно-исследовательским центром Казахской этнопедагогики и этнопсихологии 19-21 декабря 2008г., г. Кокчетав Республика Казахстан. Статья «Национальные парки как особый вид особо охраняемых природных территорий в Великобритании и Республике Казахстан» 7 Международная научно-практическая конференция, посвященная памяти М.К. Умуркулова. с темой «Особо охраняемые природные территории». КазГЮУ, Астана 11 мая 2007 г. 8) II Международная научно-практическая конференция аспирантов и молодых ученых. «Молодежь и наука: реальность и будущее», Невинномысский институт экономики, управления и права, статья «Правовое регулирование отношений связанных с использованием особо охраняемых природных территорий». Россия, г. Невинномысск 3 марта 2009 г. 9) III Международная научно-практическая конференция «Жас Галым 2009», статья «Развитие экологического туризма на особо охраняемых природных территориях Республики Казахстан». Таразский государственный педагогический институт. г. Тараз, 16-18 апреля 2009 г. 10) Республиканская научно-практическая конференция молодых ученых «Современное понимание молодежи Казахстана в проблемах глобализации в новом мире». Статья «К вопросу о соотношении категории особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан с международной классификацией Международного союза охраны природы». Астана, КазГЮУ, 7 мая 2008 г. 11) Международная научная конференция студентов, магистрантов и молодых ученых «Ломоносов - 2009г. ЕНУ им. Л.Н. Гумилева, г. Астана, 1011 апреля 2009. Объем и структура диссертации определяется комплексным подходом к проблеме охраны и использования ООПТ в Республике Казахстан. Она основана на результатах юридических, биологических достижениях науки. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения и списка использованной литературы, всего 143 п. л.. 10 § 1. Этапы становления и развития правовой охраны ООПТ в Республике Казахстан и в Великобритании Особо охраняемые природные территории (далее ООПТ) являются одной из форм использования природной среды, служащей сохранению (поддержанию) воспроизводству (восстановлению) и рациональному изменению экологического баланса природных систем, что является основой сохранения природного ресурсного потенциала развития общества. Современная система права Республики Казахстан, действующее законодательство является логическим продолжением исторических событий, которые сопровождали территорию Казахстана с начала XX века, во многом право было сформировано на основе предыдущей системы права СССР. Российские ученые в частности Б.В. Ерофеев выделяет три этапа формирования экологического права на постсоветском пространстве: первый – с 1917 г. по 1968 г., второй с 1968 г. по 1990 г. Третий этап продолжается до настоящего времени. Так как Казахстан и Россия в области охраны природы развивались в составе единого государства, следует подчеркнуть, что исторические этапы развития являются идентичными. В начале первого этапа были приняты важные законодательные акты – декреты «О земле», «О лесах» принятые Всероссийским съездом рабочих, крестьянских и солдатских депутатов 26 октября 1917 года [6]. В 1922 году был организован Туркестанский комитет по охране памятников природы старины и искусства (Туркомстарис), который впервые поднял вопрос о необходимости создания заповедников в Казахстане. Заповедники создавались в форме учреждения, занимающиеся научно-исследовательской деятельностью. В это время были образованы заповедники Аксу-Жабаглы (1926), Наурзумский и Алматинский (1931), Боровое (1936), Барсакельмеский (1939). В этот период вопрос о создании ООПТ не стоял как таковой, весь акцент и упор делался на создания заповедников, единственных природных участков нуждающихся в особой правовой защите. В последующем все нынешние категории особых природных территорий плавно трансформировались из категории «Заповедник» и приобрели статус особо охраняемых природных территорий. Первый этап для Англии и Казахстана характеризуется тем, что в конце 19 начале 20 века, основным элементом системы ООПТ, были заповедники, в Англии, и на территории Республики Казахстан, нетронутые и охраняемые от всякой хозяйственной деятельности природные ландшафты или комплексы уникальные природные объекты природы. По мнению Н.А. Емельяновой в бывшем СССР, приоритет среди всех категорий ООПТ отдавался только категории заповедник. [7,23] По мнению Б.В. Ерофеева, правовое регулирование охраны природы в середине 20 века осуществлялось преимущественно с позиций экономических интересов, так как основным объектом правового регулирования являлась земля, иные природные компоненты брались под защиту закона лишь в той степени, в которой они были экономически выгодны государству [8, 103]. 11 В период с 1941 по 1945 на территории СССР было создано 8 заповедников[4, 48]. «В 1951 году заповедники перестают быть учреждениями научно-исследовательского назначения, в их задачи входит обогащение и увеличение охотничье-промысловой фауны»[9, 28-30]. В последующие периоды создавались и другие виды особо охраняемых природных территорий – геологические, зоологические и ботанические заказники, памятники природы. В середине XX века создание особо охраняемых природных территорий и их правовая защита основывалась на принципе ресурсоохраны, т.е. создавались отдельные участки земли – водозащитные, склонозащитные, почвозащитные и т.д. «Первопричиной второго была тревога из-за гибели видов живого – генетических ресурсов Осознание необходимости эффективного нормативного регулирования сочеталось здесь с рациональным расчетом, пониманием значения охраны растений и животных. Здесь мы привели в пример мнение А.С. Кротика, который далее в своем труде указывал, что к 1930 году в СССР было создано 40 государственных заповедников, а к началу 1951 года была создана обширная сеть заповедников, которая насчитывала в СССР – 128 заповедников общей площадью 12,5 млн. га, что составляло около 0,6 % территории страны. К 1959 году их количество достигло 85, а их площадь превысила 6 млн. га [10, 22]. Такой же позиции придерживались ученые экологи Н.Ф. Реймерс и Ф.Р, Штильмарк, которые обозначили первоначальный подход к вопросам правовой охраны ООПТ как имеющий ограниченный характер, что объяснялось стремлением сохранить красоты дикой природы, ее эстетическую ценность. Однако такие пути решения назревших вопросов были недостаточны, чтобы в условиях активного вовлечения природных территорий в хозяйственный оборот должным образом обеспечить правовую охрану особых природных территорий. Поэтому во главу угла была поставлена возможность обособления таких территорий ввиду их традиционно небольшой экологической значимости для общества. Схожая практика наблюдалась и за рубежом; первоначальные шаги подобного рода привели к формированию за рубежом национальных парков и аналогичных им территорий особого типа доходных предприятий рекреационного назначения. Еще одним подходом были религиозно-культовые основания, узко-ведомственные, хозяйственные устремления самого различного толка, местные социально-эстетические нужды, познавательные и научные цели. Представленные варианты подходов и сами нормативноопределенные функции выделенных территорий были весьма многообразны и порой трудноразличимы [4, 17]. Все это можно было наблюдать на всей территории бывшего Советского Союза. Здесь следует отметить, что создание ООПТ на территории Республики Казахстана как массового явления, исходящее из осознания взаимосвязи всех элементов естественных экосистем, в значительной мере появилось лишь во второй половине ХХ века. Поэтому, как считает А.Н. Щеколодкин, именно объективная логика развития естественных наук, биологии и, впоследствии, экологии 12 (биогеоценнологии) привело власти многих стран мира к идее охраны природы на основе комплексных подходов. Безусловно, важным фактором, поспособствовавшим принятию таких решений, стал так называемый «экологический кризис», вполне реально и зримо проявившийся не только в развитых, но и в развивающихся странах [11, 121]. Во второй половине ХХ века были начаты работы по созданию не только заповедных зон, но и национальных парков. Термин «национальный парк» в юридической литературе употреблялся как синоним слова – заповедник и как самостоятельная категория особо охраняемых территорий была создана только во второй половине 60-х годов. При этом первоначально не было нормативных разграничений на национальные и региональные парки. Здесь следует указать, что еще в 30 годы XX столетия ученые Советского Союза указывали на необходимость создания охраняемых территорий – национальных парков – для широких масс туристов и обеспечения отдыха населения [12, 21]. Первые национальные парки на территории Казахстана были созданы во второй половине 20 века. Согласно постановлению Государственного комитета СССР по науке и технике и Государственного планового комитета СССР от 27 апреля 1981 года, государственные национальные парки должны были создаваться для сохранения природных комплексов, имеющих особую экологическую ценность [10, 25]. Таким примером может послужить Баянаульский национальный парк, который был создан в 1985 году, а остальные национальные парки были созданы во второй половине 1990-х годов. Аналогичное развитие законодательства в области правового регулирования ООПТ происходило и в Великобритании. Экологическое законодательство этой страны состоит из весьма значительного числа законов и подзаконных актов, которые посвящены охране отдельных элементов природной среды или регулированию конкретных видов антропогенного воздействия на природную среду. На представленных примерах можно проследить единый этап становления и развития концепции правовой охраны уникальных природных территорий, который также первоначально в своей основе имел приоритет на создание и охрану именно заповедных территорий и только потом уже – остальных категорий ООПТ. В начале XX века в Англии был поднят вопрос, о сохранении особенностей природных территорий и обеспечения доступа к ним широких масс населения. Это было актуально в условиях бурно развивающихся экономик многих стран мира с одновременным обеспечением необходимыми социальными условиями. И этот вопрос был важен не только для Великобритании, но и для всех регионов планеты независимо от существующих границ, необходимость решения этого вопроса была подтверждена международным сообществом. Защита и руководство особо охраняемыми природными территориями в настоящее время является основной задачей МСОП (Международный союз охраны природы). На данный момент в Великобритании существуют различные точки зрения о способах правового обеспечения охраны и функционирования ООПТ. По 13 мнению английских ученых Дункана и Дъюди Пура, в стране, где большая часть земель приватизирована, либо находится в частном владении и пользовании, влияние со стороны государства не является единственно возможным решением. Возможность осуществления контроля за развитием ООПТ, и совершенствование вариантов сотрудничества с владельцами данных природных территорий – это два ключа в решении проблемы» [13, 2]. Государство оказывало влияние на систему охраны природных территорий посредством тесного взаимного сотрудничества с землевладельцами, таким образом, избегая жесткого «прямого» вмешательства в право частной собственности граждан. В то же время различные природные зоны подразделялись на разные категории в единой системе контроля и имели различное значение; самые важные из них – национальные парки оставались в компетенции государства. К тому же, законодательством допускалось заключение определенных договоренностей и соглашений в вопросах регулирования и координации деятельности в этой общественно значимой сфере. Законодательного подтверждения идея создания природных заповедников и национальных парков получила в Великобритании в 1949 году. Это произошло после принятия 4 официальных докладов Аддисона (1931), Хобхауса (1947), Скотта (1942), Доувера (1947). Здесь следует подчеркнуть, что наиболее важным по значимости законом, принятым в данной области в Великобритании, был Государственный акт 1947 года. Этот нормативный акт включал в себя основные положения о территориальном и местном управлении природными территориями и земельными ресурсами. В дальнейшем были утверждены «Структурные планы» и «Местные планы», содержавшие основные идеи развития природных территорий. Логическим результатом этой целенаправленной деятельности стало принятие Акта 1949 года «О национальных парках и доступе в природную зону». Это Акт сыграл роль основного закона в системе охраны природных зон в Британии, включая охрану природных зон и сохранение природы – системы, которая стала фундаментом в этой области и не менялась в своей сути в течение многих лет [13, 4] Комитет по национальным паркам Англии и Уэльса, возглавляемый сэром Артуром Хобхаусом, в 1947 году принял «Концепцию Довера», которая преследовала две главные цели функционирования национальных парков: 1) сохранение сельскохозяйственных территорий, 2) реализация возможности для отдыха за городом. При этом комитет предложил создать в стране еще 20 парков [14, 14]. Десять национальных парков были созданы в Англии и Уэльсе в период между 1951 и 1957 годами. В 1951 году - «Peak District», «Lake District», «Snowdonia and Dartmoor»; в 1952 году - «Pembrokeshire Coast and North York Moors»; в 1954 году - «Yorkshire Dales and Exmoor»; в 1956 году – «Northumberland»; в 1957 году – «Brecon Beacons»; в 1989 году - «The Broads given equival». Советом по природным заповедникам было объявлено, что национальные парки Англии и Уэльса состоят из нетронутых и развитых 14 пригородных территорий, окруженных территориями национальных природных богатств. В Докладе о природных заповедниках подготовленным Советом национальных заповедников в 1977 году были определены категории 1 и 2, как «земель представляющих особый научный интерес» [15, 397]. Наравне с национальными парками в Англии создавались участки, которые вызывали большой научный интерес, которые в законодательстве были определены как «территории специального научного интереса». В период с 1982 по 1993 год их количество возросло до 3800. «Особенностью Национальных парков Великобритании является тот факт, что в них продолжают жить британцы, которые издревле занимали эту территорию. Таким образом, в этих парках по сути дела охраняются не отдельные компоненты природы, а в целом весь сельский уклад жизни с сохранившимися традициями сельскохозяйственного производства и организации труда и быта» [16, 18-23]. Организация Национального парка в Великобритании основывается на интегрированном подходе, позволяющем оптимально сочетать и учитывать интересы фермеров, интересы охраны природы, рекреации и социально-экономического развития местности. Ежегодно Национальные парки Великобритании посещает 90 млн. человек, однако со времени учреждения (создания) на территории данной страны последнего парка прошло уже почти тридцать лет» [17, 50]. Наравне с национальными парками в Англии существуют заповедные зоны высокого класса, что подтверждается статистическими данными о посещении этих мест миллионами туристов. Они посещают эти территории каждый год, вместе с тем есть определенные зоны, нуждающиеся в обеспечении природного цикла самосохранения. Многие из них давно обжиты и по принадлежности являются частными владениями. Все участки, в т.ч. предназначенные для охоты, а также отдаленные острова используются в экономических целях. В области охраны заповедных территорий Акт 1949 года «О сельской местности и доступа в пригородную территорию» определил две категории территорий, нуждающихся в государственной защите: Национальные парки (National parks) и Территории выдающейся естественной природной красоты (Areas of outstanding natural beauty). В тот же период в области охраны природы в дополнение к предпринятым мерам по заповедной охране был определен статус еще двух основных категорий: Национальный природный заповедник (NNR), территории местных природных ресурсов (LNR). Законодательство в сфере регулирования и обеспечения охраны природы было принято не только для действия на территории Англии и Уэльса, но также и для Шотландии, Северная Ирландия присоединилась позже. Десять наиболее перспективных природных территории из 30, которые были выбраны Актом 1949 года, располагаются на севере Великобритании, исключение составляет Пемброкширский берег. Отдельные участки земель Великобритании должны были приобрести статус особо охраняемых природных территорий, но своевременно это не было сделано, а часть из них приобрела статус «AONB» (Areas of outstanding natural beauty) территории «с выдающейся природной красотой». Акт «О сельской 15 местности и доступа в пригородную территорию» 1949 года стал первым нормативным актом, который обозначил принципы и условия включения конкретной природной территории в категорию AONB. Одновременно Закон установил ответственность государства за сохранение и дальнейшее развитие данных территорий. Развитие нормативных моделей правовой охраны уникальных природных участков в Англии началось с создания заповедных зон, функционировавших в различных правовых формах. На этих территориях исключалась хозяйственная деятельность. Что касается национальных парков, то в них допускалось проведение различных туристических и рекреационных мероприятий. Таким образом, второй этап развития законодательства регулирующего правовую охрану ООПТ в Англии и Казахстане характеризуется созданием национальных парков как индивидуальных объектов правовой охраны. Третий этап развития законодательства в Великобритании, регулирующего правовую охрану природных территорий связан с Актом «О природе» 1995 года, который явился новой вехой в развитии охраны ООПТ в Великобритании. Данный Акт законодательно обозначил важность и значение территорий с выдающейся природной красотой на национальном уровне. Следующим актом, пришедшим на смену Акту 1995 года, стал Закон «О Сельской местности и правах на пересечение территорий с выдающейся природной красотой», принятый в 2000 году. Это закон объявил исключительную приоритетность и публичную роль данных территорий для государства и его граждан. В 4 части закона «О Сельской местности и правах на пересечение AOBN» от 2000 года была четко оговорена характеристика местности, с определением пределов ответственности местных властей за развитие и дальнейшее сохранение ООПТ, включающая положения о правах на управление. Часть 4 «Акта 2000» качественно повысила ответственность местных властей за ООПТ и конкретных структур, выполняющих функции управления. В это время были созданы еще 3 национальных парка – Loch Lomond & The Trossachs (2002), Cairngorms – (2003), New Forest – (2005). Англия и Казахстан имеют самостоятельный опыт создания законодательства об охране окружающей среды и его реализации его положений. Благодаря внедрению научно-технических достижений Англия имеет сейчас высокоразвитую промышленность, сельское хозяйство, транспорт, энергетический потенциал, которые вместе взятые представляют собой комплекс источников негативного воздействия на состояние окружающей среды. Процессы урбанизации в Англии в различные периоды истории были весьма интенсивными. Так, к концу 60-х гг. состояние окружающей среды в Великобритании большинством специалистов оценивалось как кризисное. Кризисные явления в окружающей среде стали наблюдаться практически на всей территории страны. Сформировавшаяся реальность способствовала осознанию того, что загрязнение природной среды означает не только вред 16 здоровью людей, но еще является и тормозом в развитии экономики. Реакцией на деградацию природы Великобритании, других экономически развитых государствах явилось формирование системы законодательства в области охраны окружающей среды. Одновременно в этих странах создавались государственные структуры, призванные обеспечивать соблюдение этого законодательства. Важно подчеркнуть, что законотворческий процесс по вопросам взаимодействия общества и природы был весьма динамичен. По мере необходимости в принимаемые законы вносились поправки и дополнения. Законы в области охраны окружающей среды, как правило, принимаются как реакция на острую экологическую проблему. Существенным импульсом к развитию в этих государствах законодательства об охране окружающей среды послужила деятельность общественных экологических движений. Исторически развитие права окружающей среды начиналось с местного уровня. Проблемы загрязнения вод, атмосферного воздуха решались в рамках, главным образом, санитарного законодательства или законодательства о здравоохранении, путем принятия актов органами местного самоуправления. Правда, в некоторых государствах на национальном уровне принимались законы уже в прошлом и начале нынешнего века. Таким образом, формирование законодательства о правовой охране ООПТ дало толчок развитию всего комплекса экологического законодательства в целом. Это направление представляет особый научный интерес, законодательство обоих государств (Англии и Казахстана) имеют сходства и различия. Проводя сравнительный анализ законодательства двух государств Великобритании и Казахстана, следует согласиться с мнением М.М. Бринчука, который отмечает, что при характеристике этапов формирования права окружающей среды в зарубежных экономически развитых государствах следует подчеркнуть, что оно происходит в рамках исторически сформировавшихся систем права – романо-германской (или континентальной) и общего права. Соответственно, главным источником права в странах романогерманской правовой системы является закон, в странах общего (англоамериканского) права – наряду с законом, источником правового регулирования охраны окружающей среды является прецедент, т.е. решение суда по конкретному делу [18 , 432]. С.С.Чернушенко справедливо отметил, что на рубеже 60-х гг. и в конце 80х гг. экологическое законодательство Советского Союза развивалось очень бурно. Во всех союзных республиках принимались аналогичные законы об охране природы и природных ресурсов, их особенность заключалась в том, что они предусматривали охрану всего природного комплекса, а не отдельных его объектов. Это были уже не подзаконные акты, а законы, имеющие более высокую юридическую силу. В экологическом законодательстве того периода были устранены недостатки предшествующих лет. С технико-юридической точки зрения оно было совершеннее [19, 28]. С этим мнением нельзя не согласиться, так как проводимые реформы в области экологии 17 свидетельствовали о возрастающей роли отдельных природных участков и ландшафтов в жизни общества. В Конституции Казахской ССР 1977 года впервые в истории были сформулированы природоохранные нормы и положения. Например, в ст. 18 сказано: «В интересах настоящего и будущего поколений в Казахской ССР принимаются необходимые меры для охраны и научно-обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечение воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды». В 1962 году был принят Закон Казахской ССР «Об охране природы», в ст.1 закона подчеркивается, что государственной охране подлежат все природные богатства, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неэксплуатируемые. По мнению казахстанских ученых С.Б. Байсалова и Л.В. Ильященко, данный закон был первым актом республиканского природоохранного законодательства, в котором урегулированы в общих чертах все основные моменты организации охраны природы и обеспечения рационального природопользования [20, 8-9]. Согласно Типовому положению о государственных природных национальных парках, утвержденному постановлением Госплана СССР и ГКНТ от 27 апреля 1981 года, государственные природные национальные парки образуются для сохранения природных комплексов, имеющих особую экологическую, историческую и эстетическую ценность благодаря удачному сочетанию естественного и культурного ландшафтов, а также для использования их в рекреационных, просветительских, научных и культурных целях [21, 12]. Схожую ситуацию можно наблюдать в Великобритании, где в начале 20 века большое внимание стало уделяется территориям национальных природных богатств и территориям (SSSI), вызывающим особой научный интерес. В мире есть только несколько стран имеющих такое разнообразие и большое количество природных зон. Таким образом, второй этап развития всего комплекса природоресурсного права характеризуется принятием огромного массива законодательства, который сложился в основном в период с 1960 по 1982 гг. Он включал такие акты, как Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.). Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), Закон РСФСР Об охране атмосферного воздуха (1982 г.), Закон РСФСР об охране и использовании животного мира (1982 г.). Эти законы были приняты в соответствии с Основами земельного, водного, лесного и горного законодательства Союза ССР и союзных республик, Законами СССР об охране атмосферного воздуха и об охране и использовании животного мира. С принятием в 1968 г. Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик стали развиваться самостоятельно отрасли водного, лесного, горного права, получили научное и официальное признание в качестве таковых. Основное внимание в природоресурсном законодательстве уделялось регулированию вопросов использования земель, вод, лесов, других природных 18 ресурсов. Правда, в начале 60-х гг. в связи с повышением интенсивности вовлечения в хозяйственный оборот богатых природных территорий страны на национальном уровне была осознана необходимость установления системы мероприятий, направленных на охрану, использование и воспроизводство природных ресурсов. 27 октября 1960 года был принят Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР». Он содержал статьи по охране земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира, но заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы не сыграл, поскольку не предлагал эффективных природоохранных мер и механизма обеспечения их выполнения, не предусматривал даже мер юридической ответственности за нарушение его положений [18, 57]. Далее, на его смену было принято Постановление Совета Министров РСФСР «О порядке отнесения природных объектов к государственным памятникам природы» (1982 год). По характеристике состояния британского экологического права, данного О.С. Колбасовым, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии является примером страны, где установилось мягкое, либеральное правовое регулирование охраны окружающей страны, и использования природных ресурсов. Здесь нет кодифицированного права окружающей среды или даже нормативного акта, который мог бы быть положен в его основу» [22, 26]. Подобное же мнение высказал и английский юрист Ричард Макрори, отмечавший три стержневых направления формирования основ современного экологического права Великобритании в XIX в. [23, 26]. В основе первого, по мнению ученого, лежало стремление к сохранению природы сельской местности и обеспечению доступа на природу. Немного позже в 1968 году в Великобритании был принят Закон «Об охране природы». Интенсивное развитие английского экологического права приходится на 70-е годы ХХ в. В 1970 году было создано Министерство окружающей среды, которое координирует природоохранную деятельность различных организаций по охране природы. Проведение систематизации природных ресурсов, создание национальной информационной системы данных – первые шаги английского правительства по установлению контроля за состоянием окружающей среды. Ранее других стран Великобритания начала осуществлять на практике принципы экологической оценки хозяйственной продукции. «На местном и региональном уровнях охрану природы осуществляют советы графств, городские и местные советы, а также специализированные речные советы и комитеты морского рыболовства. Важную роль в охране природы осуществляют природоохранные организации, которых в стране насчитывается около ста» [8, 223]. В аналогичный период в СССР в 1972 и 1973 гг. ЦК КПСС и Советом Министров СССР приняты постановления по вопросам охраны окружающей среды. С 1974 года в годовые и перспективные планы развития народного хозяйства страны включается специальный раздел по охране природы, где социальные вопросы взаимоотношения общества и природы нашли отражение в Конституции СССР и конституциях союзных республиках [24, 6]. 19 Развитие ООПТ в двух государствах шло параллельно, поэтапно, однако, каждое из них применяло различные отечественные концепции развития ООПТ. Одна характеризуется направленностью на развитие устойчивого и гармоничного сотрудничества государства с владельцами природных территорий, жителями этих территорий, и вторая концепция обозначила четкое разграничение функций и свойств природных территорий, обладающих различными качествами и разной компетенцией управомоченных государственных органов. На нашей территории имеет место вторая концепция развития ООПТ, однако, имеющая сходные как в этапах исторического становления, так и в режиме правового регулирования. Середина ХХ века для обоих государств ознаменовалась принятием ряда нормативных актов направленных на регулирование общественных отношений в области природопользования, что обусловлено осознанием важности и необходимости сохранения природы для настоящих и будущих поколений. Начало третьего этапа развития институтов правовой охраны ООПТ, которые все еще продолжается, берет свое начало в конце ХХ века, и совпало по времени с периодом бурных перемен общественно-политической жизни и государственного устройства в Республике Казахстан. Существенные изменения претерпели, как форма правления, форма государственного устройства, развитие общественных отношений направленных на сохранение уникальных природных участков и комплексов и характеризуется наличием новых тенденций развития правового регулирования правовой охраны, формированием качественной правовой базы для развития ООПТ. Важным моментом развития законодательства об ООПТ ознаменовало собой обретение Республикой Казахстан государственной независимости в 1991 году, что потребовало концептуальных изменений и качественного пересмотра основных положений регулирующих ООПТ. Начиная с 1991 года, в Республике Казахстан принимаются законы, регулирующие общественные отношения в области природопользования: Указ Президента, имеющий силу Закона «О земле»», законы «Об охране окружающей среды» «О недрах и недропользовании», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об экологической экспертизе», в республике также принимаются Земельный, водный, Лесной кодексы. В 2006 году был принят новый закон «Об особо охраняемых природных территориях», Экологический кодекс был принят в 2007 году, что явилось одним из главных этапов современного развития законодательства в области правового регулирования рационального использования природы и природопользования, а вместе с тем развития законодательства об ООПТ. Ранее эти отношения регулировались законом Республики Казахстан от 15 июля 1997 года №162-1 «Об особо охраняемых природных территориях», который утратил силу 7 июля 2006 года. Сегодня законодательство об особо охраняемых природных территориях представляет собой обширную систему законодательных и подзаконных актов Республики Казахстан, которые регулируют общественные отношения в сфере функционирования особо охраняемых природных территорий. Одним из показателей огромного 20 внимания оказанного со стороны государства явилась программа развития особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан до 2030 года. Важной вехой в совершенствовании правовой базы ООПТ явилось принятие 9 января 2007 года Экологического кодекса Республики Казахстан № 212-III. Основу нормативно-правовой базы, обеспечивающей организацию и функционирование системы особо охраняемых природных территорий, составляет закон от 7 июля 2006 года №175-III «Об особо охраняемых природных территориях»; Закон Республики Казахстан от 11 января 2007 года №214-III «О лицензировании»; Программа развития системы особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан на 2007-2009 годы, утверждена постановлением правительства Республики Казахстан от 13 октября 2006 года №990. В соответствии с ними приняты подзаконные акты Президента и Правительства РК такие как: Правила отнесения земель к особо охраняемым природным территориям, от 8 сентября 2003 года №910; Перечень особо охраняемых природных территорий республиканского значения, утвержден постановлением правительства Республики Казахстан от 10 ноября 2006 года №1074; Правила ведения Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан, от 13 сентября 2006 года №862; Перечень объектов государственного природно-заповедного фонда республиканского значения, от 28 сентября 2006 года №932; Положение о Красной книге Республики Казахстан, от 15 декабря 2004 года № 1330. В целях сохранения и восстановления биологического разнообразия естественных экологических систем, а также, руководствуясь программными документами, принятыми на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992г.), Правительство Республики Казахстан приняло концепцию развития и размещения ООПТ до 2030 года. В Концепции признается, что наиболее эффективной мерой сохранения эндемичных, редких и исчезающих видов растений и животных, уникальных, эталонных участков и, в целом естественных природных экосистем мировым сообществом признано создание сети особо охраняемых природных территорий. Развитие сети ООПТ невозможно без должного правового регулирования и охраны данных территорий, либо требует дальнейшего совершенствования правовой базы в области охраны природы и в частности особо охраняемых природных территорий. В соседней России были также учтены изменения общественных условий, характерные для 90-х годов. В концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию от 1 апреля 1996 года№440 сказано: «Возросшая мощь экономики стала разрушительной силой для биосферы и человека. При этом цивилизация, используя огромное количество технологий, разрушающих экосистемы, не предложила, по сути, ничего, что могло бы заменить регулирующие механизмы биосферы. Возникла реальная угроза жизненно важным интересам будущих поколений человечества. Для оздоровления окружающей среды предлагается постепенное восстановление естественных 21 экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды» [25, 26-27].. При этом реальность свидетельствует о том, что роль биосферы во всей ее совокупности стала заметно играть важную роль в жизнедеятельности всего человечества. Учитывая это, можно выделить ряд закономерностей в становлении и развитии законодательства в Республике Казахстан и Великобритании об ООПТ. Следует согласиться с мнением известного российского ученого-эколога проф. М.М Бринчука в том, что одной из тенденций в законотворчестве последних лет является использование норм – дефиниций, дающих официальные определения тем или иным понятиям, что исключает возможность, разночтений при их толковании. Вопрос об употребляемых понятиях в праве понятиях и их содержании, имеет особое юридическое значение, однако не во всех законах об охране окружающей среды и не все понятия установлены законодателем [26, 20]. § 1.2 Понятие особо охраняемых природных территорий Специализированные территории природоохранного назначения получили свое название «особо охраняемые» сравнительно недавно. Необходимо отметить, что впервые термин «особо охраняемые природные территории» был использован Н.Ф. Реймерсом и Ф.Р. Штильмарком в 1978 году исходя из того, что в соответствии с Конституцией СССР 1977 года вся природа подлежала охране на всей территории [27]. Понятие ООПТ появилось в конце 20 века как результат качественно иного отношения общества к окружающей среде, с учетом интересов будущих поколений, с отказом от чисто потребительского отношения к природе. Конституция Республики Казахстан провозгласила право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и чистый воздух, тем самым уже законодательно провозгласила свои приоритеты в области экологии и обеспечения экологической безопасности. Понятие «Особо охраняемые природные территории» можно считать общепринятым в юридической науке и законотворческой практике. Это родовое понятие по отношению к целой группе территорий, природные комплексы которых в силу своей значимости изымаются полностью или частично из хозяйственного использования решениями органов государственной власти [10, 35]. Вместе с тем, в одних случаях, особо охраняемые природные территории – это монолитные площади, включающие десятки, сотни, тысячи и даже миллионы гектаров; в других они состоят из небольших участков, иногда разобщенных между собой. Общая суммарная площадь таких участков достигает тысяч и миллионов гектаров, но каждый из них может тянуться лишь узкой прерываемой лентой. В третьих случаях природные охраняемые территории занимают немногие десятки, а иногда даже единицы квадратных метров. Н.Ф. Рейсмерс и Ф.Р. Штильмарк, подчеркивают, что назначение 22 природных охраняемых территорий различной конфигурации и площади неодинаково; они выделяют их общую роль – природоохранную, такую как: охрана человека как части природы, охрана окружающей его среды, природных объектов, хозяйственных и жилых объектов, поддержание экологического равновесия во всех эксплуатируемых или непосредственно неиспользуемых угодьях в любых географических зонах [4, 13] Ученые Н.Ф. Реймерс, Ф.Р. Штильмарк пришли к выводу о том, что первоначально ООПТ как научное понятие было введено представителями биологической науки, под которыми они понимали: объемные участки биосферы, включающие сушу или акваторию с их поверхностью и толщей, которые полностью или частично, полностью или временно исключены из традиционного интенсивного хозяйственного оборота и предназначены для сохранения и улучшения свойств окружающей человека природной среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов, защиты природных и искусственных объектов и явлений, имеющих научное, историческое или эстетическое значение [4, 18]. В последующем в юридической литературе В.В. Петровым было дано определение ООПТ, под которым он понимал «участки недр, вод, лесов, выполняющие экологические культурно-оздоровительные функции и нуждающиеся в самостоятельной охране от воздействия хозяйственной функции человека» [28, 466]. Наиболее емкое определение ООПТ дается в законе Республики Казахстан от 7 июля 2006 года №175 «Об особо охраняемых природных территориях». К ним закон относит – участки земель, водных объектов и воздушного пространства над ними с природными комплексами и объектами государственного природно-заповедного фонда, для которых установлен режим особой охраны». В соответствии с законом об ООПТ все особо охраняемые территории входят в природно-заповедный фонд и в некоторых законодательных актах понятие «особо охраняемая природная территория» иногда в отдельных случаях подменяется понятием природно-заповедный фонд. Конструкция «природно-заповедного фонда» вызывает определенные сомнения. По мнению Л.А. Юдановой в последние годы явственно проявляются тенденции не только к совершенствованию принципов заповедного дела, но и упорядочению терминологии в этой области. Подробному анализу и толкованию подвергаются такие понятия, как «заповедность», «заповедание». Прежде всего, это касается терминов «природно-заповедный фонд» и «объекты природно-заповедного фонда», указанных в законодательстве Республики Казахстан об ООПТ и в Экологическом кодексе Республики Казахстан. Все виды ООПТ, как это явствует из текстов законов, созданы в целях охраны объектов природнозаповедного фонда Республики Казахстан, причем здесь подразумевается не только создание заповедных территории, но и иных видов охраняемых территорий. Статья 8 Экологического кодекса Республики Казахстан дает следующее определение государственного природно-заповедного фонда. 23 1. Государственный природно-заповедный фонд – совокупность взятых под государственную охрану объектов окружающей среды, которые имеют особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность в качестве природных эталонов, уникумов и реликтов, генетического резерва, предмета научных исследований, просвещения, образования, туризма и рекреации. 2. Объекты государственного природно-заповедного фонда устанавливаются Законом Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях». 3. Охрана государственного природно-заповедного фонда обеспечивается путем создания особо охраняемых природных территорий, а также установления запретов и ограничений в пользовании объектами окружающей среды, имеющими особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность. Данное понятие является широким по содержанию и может быть истолковано неоднозначно. Природно-заповедный фонд, исходя из представленной дефиниции, должен включать в себя исключительно заповедные территории, т.е. обладать всеми признаками охраны территорий, обладающих заповедным статусом. Создание иных видов ООПТ для сохранения объектов природно-заповедного фонда является нарушением основных целей указанных в п.3. ст.23 Закона Республики Казахстан об ООПТ. В научной литературе является общепризнанной точка зрения о том, что заповедными могут считаться только территории самих заповедников; отнесение этого понятия ко всем другим объектам носит условный характер и юридически неправомерно. Вместе с тем, А.М. Краснитцкий [9, 191], в целом соглашаясь с таким мнением, отмечает, что хотя термин «природно-заповедный фонд» и не имеет юридического обоснования, тем не менее, достаточно четко выражает свое смысловое значение для определения совокупности заповедной сферы деятельности. По мнению В.В.Петрова, природно-заповедный фонд включает в себя пять видов объектов: заповедники, заказники, парки, памятники природы, редкие, исчезающие виды, занесенные в Красную книгу. Их объединяет три признака: они государственные, природные и заповедные. Особенность природно-заповедного фонда выражается в наличии признака заповедности [28, 467]. По толковому словарю русского языка это слово означает – неприкосновенное, запретное или завещаемое. Так видный отечественный ученый Ж.Х. Косанов считает, что государственный природно-заповедный фонд является ключевым понятием Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», охватывающим всю совокупность взятых под государственную охрану объектов окружающей среды, которые имеют особую экологическую, научную и культурную ценность в качестве природных эталонов, уникумов и реликтов, предмета для научных исследований, просвещения, образования, туризма и рекреации. В то же время, это понятие не может быть отождествлено с отдельными видами особых природных территорий [29, 95]. 24 По мнению В.В. Зозули, природно-заповедный фонд может считаться заповедным лишь в части включения в себя территорий заповедников и заповедных зон национальных парков. Корректнее было бы, считает он, его определить как «природный фонд особого назначения» или «фонд особо охраняемых природных территорий и объектов». А форма заповедной охраны природы существует лишь одна. Автор подчеркивает, что формулировки «правовые формы заповедной охраны природы», к которым обычно, кроме заповедников, относят и заказники и природные парки, «заповедное дело», в ведении которого, кроме заповедников находятся и все иные категории особо охраняемых природных территорий, «заповедный режим», адресованный заказникам и природным паркам, «природно-заповедный фонд», который вбирает в себя буквально все категории особо охраняемых природных территорий, «заповедное право» как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области особо охраняемых природных территорий и т.п., являются не состоятельными [25, 38]. Данное утверждение подтверждает нашу точку зрения о нефункциональности некоторых из понятий отраженных в Законе об ООПТ Республики Казахстан. Отсюда следует, что понятие «особо охраняемая природная территория» подменяется понятием природно-заповедный фонд, так как эта формулировка охватывает, во-первых, все категории природных участков взятых под особую охрану, во-вторых, если исходить из смысла заповедности, то особо охраняемые природные территории Республики Казахстан, кроме заповедных зон и территорий со специальным заповедным режимам, не отвечают всем требованиям, предъявленным к заповедным территориям. При этом теряется весь смысл понятия «природно-заповедный фонд», который будет существовать лишь теоретически. По мнению Ж.Х. Косанова, главный смысл выделения особо охраняемых природных территорий в самостоятельную правовую общность состоит в определении границ распространения на них режима особой охраны и регулируемого режима хозяйственной деятельности, установленных природоохранным законодательством. Эти границы совпадают с пространственными параметрами государственного природно-заповедного фонда [29, 97]. По затронутому нами вопросу мы представим мнение российского автора Л.А. Юдановой, о том, что повсеместное употребление термина «заповедность» неизбежно может привести к замене высших форм охраны природы более простыми, а это, несомненно, нанесет ущерб заповедному делу. Вот почему требуется тщательное разъяснение этих понятий, разработка их правовых основ [17, 16]. Данную позицию поддерживает казахстанский ученый М.А. Аленов, который отмечает, что при применении терминов в юридической литературе уместна максимальная осторожность, что в конечном итоге определяет рамки допустимости и целесообразности при конструировании в научных выводах понятийных вариаций. Свобода в этом вопросе, вполне допустимая в публицистике, когда авторы не обременяют себя особым историческим или научным анализом, в правовой науке не может быть оправданной [30, 42]. 25 В научной литературе также ведутся споры относительно самого термина «особо охраняемая природная территория». По мнению В.В. Зозули термин не содержит в себе достаточной смысловой нагрузки, так как смещает акценты с особой экологической значимости определенных природных объектов и комплексов на форму охраны. Исходя из содержания термина, эти природные территории ценны не своими природными качествами и значением, а тем, что они берутся под особую охрану [25, 48]. Таким образом, под охрану могут быть взяты не только уникальные природные комплексы, но еще и территории совсем не относящиеся к природным комплексам. Как указывает В.В. Петров, все земли, связанные с особой охраной территории, получают название – особо охраняемые земли [31]. В работах В.В. Дежкина представлена оценка мнения некоторых специалистов, предлагающих рассматривать радиационные и сельскохозяйственные пустыни, лунные ландшафты и другие подобные охраняемые пространства, как разновидности особо охраняемых природных территорий» [32, 14]. Данная точка зрения заслуживает внимания, но при условии, если под природной территорией подразумевать любую полезную в том или ином виде территорию земли, не выделяя ее природных качеств. В.В. Зозуля в своей работе указывает, что в 1990-х годах вокруг Чернобыля была создана «заповедная» зона. Целью создания зоны подобного типа никак не являлась сохранение природы, а запрет, какой-либо деятельности и эксплуатации данной территории, как вредной и пагубно влияющей на здоровье человека. Нам представляется, не оправданным отнесение «лунных территорий» к заповедникам, которое вносит лишь путаницу в устоявшиеся понятия. Чрезмерно расширительная трактовка природных территорий характерна российской законотворческой практике. В редакции Закона РФ об особо охраняемых природных территориях используется термин «особо охраняемые территории», который является более широким по отношению к понятию «особо охраняемые природные территории». Соответственно, судя по определению, в состав земель отнесенных к особой охране можно относить неблагополучные участки территорий, под которыми понимаются участок территории, состояние окружающей среды, в границах которого соответствует установленным в законодательстве критериям для выделения специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Действительно, создание этих объектов в некоторой степени направлено на решение схожих задач, но, при этом преследуются совершенно разные цели. Цель заповедников и других ОПТ – охрана природы, что нельзя отнести к целям, которые обозначаются в отношении радиоактивных пустынь или «лунных ландшафтов». Так, цель Чернобыльской зоны — стабилизация последствий радиоактивного загрязнения, защита жизни и здоровья людей — но отнюдь не охрана природы. По сути — это «антизаповедник». Не случайно, участники конференции «Заповедники СССР, их настоящее и будущее», состоявшейся в Новгороде в 1990 году потребовали «исключить зоны экологических катастроф и радиационные пустыни из перечня заповедных территорий, так как это противоречит пониманию заповедников в 26 качестве эталонов естественной природы [33 3-6].. Республика Казахстан изначально пошла по иному пути и первоначально установила приоритет именно уникальной природной территории, не подвергая широкому толкованию термин «особо охраняемые природные территории». Вместе с тем, хотелось бы отметить, что к ООПТ относятся только естественные экологические системы, уникальные природные ландшафты, которые образовались только лишь благодаря естественно-климатическим условиям и почвенным характеристикам земли и формировались в ходе длительного исторического процесса. Однако в действующем законодательстве Республики Казахстан к ООПТ, кроме естественных ландшафтов, относятся и искусственно созданные природные территории, с расположенными на них объектами недвижимого имущества. Главы 10 и 12 закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» 2006 года, посвящены зоологическим и дендрологическим паркам. Эти природные учреждения предназначаются для создания специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира. Государственные дендрологические парки – особо охраняемая природная территория со статусом природоохранной и научной организации с установленными по зонам видами режима охраны, предназначенная для охраны, защиты, воспроизводства и использования древесных и кустарниковых пород. В государственных дендрологических парках выделяются следующие зоны: экспозиционная – для культивирования растений и доступа посетителей, научная – для проведения научных исследований и сохранения коллекций генофонда растений, общественная для обслуживания посетителей, административная и производственнохозяйственная. Государственные зоологические парки – особо охраняемая природная территория со статусом природоохранной и научной организации, предназначенная для культурно-просветительской, научной, учебной и природоохранной деятельности, сохранения генофонда и разведения в условиях искусственной среды, типичных, редких и находящихся род угрозой исчезновения видов животных. В зоологических парках выделяются аналогичные зоны, указанные для государственных дендрологических парков. Для краткости изложения нашей позиции мы привели не всю статью, но из приведенного сегмента нормы достаточно, чтобы убедиться в научной корректности обоснования нашей позиции. Совершенно очевидно, что данные категории ООПТ с находящимися на них объектами движимого и недвижимого имущества, не могут быть признаны территориями, обладающими качеством естественного происхождения, которое присуще категориям заповедник и национальный парк. По мнению Л.А. Юдановой выделение в отдельные структурные единицы ботанических садов, дендрологических парков, что зачастую наблюдается на практике, то вряд ли можно считать целесообразным вследствие недостаточной обоснованности их самостоятельности, а в некоторых случаях и из-за неопределенности некоторых понятий» [17, 11]. 27 Категориям «Дендрологические парки» и «Зоологические парки» в классификации МСОП аналогов нет. Аналогичной позиции придерживаются Ф.Р. Штильмарк и Н. Ф. Рейсмерс, которые отмечают, что данные категории носят проблематичный характер. Далее в своих трудах они поясняют, что ботанические, зоологические сады это питомники возобновляемых коллекций семян культурных растений. Они, как правило, представляют собой своеобразные агроценозы - генетические музеи, которые интересны для широких кругов посетителей (ботанические зоологические сады) или узким специалистам (генетические банки семян). Значение сохранения генофонда трудно переоценить, но перечисленные учреждения фактически не имеют отношения к охраняемым природным территориям; тем более бессмысленно относить в эту категорию мемориальные чисто урбанизированные комплексы лишенные естественной обстановки функциональная связь целей, выполняемых охраняемыми природными территориями, иногда носит на себе печать иррациональности. В урбанизированной местности, особенно в пределах городских окраин и пригородов, нередко приходится видеть отдыхающих в лесных посадках вдоль железных дорог. Охраняемые природно-антропогенные территории, таким образом, принимают на себя совершенно не свойственную им роль рекреационных площадей. При достаточно интенсивном движении поездов неблагоприятные стрессовые воздействия на отдыхающих могут быть выше, чем в других местах, и отдых делается ложным, что и составляет основу упомянутой иррациональности. Вместе с тем определенное, заранее заданное целевое назначение позволяет подчеркнуть основную роль выделяемых охраняемых природных территорий» [4, 119-121]. Есть ли целесообразность в содержании таких территорий и придания им статуса особой охраны? Так как они по нашему мнению не выполняют всей той огромной функции возложенной на них. А именно обеспечение статуса правового режима заповедности и охрану видов животных в естественной среде, вне зависимости от примененного режима охраны, а на практике это искусственно созданные природные территории, осуществляющие лишь демонстрационную деятельность в качестве проведения платных экскурсий и осуществления рекреационных возможностей. Аналогом подобных категорий ООПТ является действующий развлекательный комплексом «Океанариум» в г. Астана. Природным, его назвать нельзя, в нем осуществляется демонстрация морских животных в условиях неволи. Исходя из общего правила отнесения природных территорий к особо охраняемым природным территориям, особо охраняемая природная территория со статусом природоохранной и научной организации, предназначенна для культурно-просветительской, научной, учебной и природоохранной деятельности, сохранения генофонда и разведения в условиях искусственной среды типичных, редких и находящихся род угрозой исчезновения видов животных. Придерживаясь данной позиции, следовало отнести данный развлекательный комплекс к особо охраняемым природным территориям. Что влекло бы совсем иные правовые последствия, чем те которые мы имеем на данный момент. Однако в ранее созданных зоологических парках происходит аналогичная ситуация – демонстрация 28 животных и растений как средство извлечение прибыли, что, ни как не отражает функцию сохранения генофонда флоры и фауны сохранения и разведения редких и уникальных видов животных и птиц. Хотя по закону об ООПТ в Республике Казахстан в зоологических парках может осуществляться данный вид деятельности, с оговоркой о том, что основной их функцией является просветительская, научная, учебная и природоохранная, с сохранением генофонда и разведения в условиях искусственной среды типичных, редких и находящихся под угрозой видов животных. К тому же в законе об ООПТ – зоологические парки входят в систему природно–заповедного фонда Республики Казахстан, а заповедный правовой режим, предполагает строгую ограниченную и регулируемую деятельность на данных территориях, что также противоречит правовому статусу Зоологического парка. К тому же зоологический парк это искусственно созданная территория для содержания редких животных в условиях неволи, в не естественных условиях обитания, что абсолютно противоречит критериям заповедности и сохранения объектов дикой природы в состоянии свободы. В Великобритании зоологические парки создаются с единственной целью для изучения животных и их демонстрации посетителям. Зоологическим паркам необходимо оставить такие функции как, распространение информации о животном мире, и обеспечение отдыха посетителей, что будет соответствовать действительности. А приведенный в пример развлекательный комплекс не является научной и тем более природоохранной организацией. •Животные и растения находящиеся в зоологических парках являются в первую очередь товарно-материальными ценностями, и только потом объектами особой охраны и сохранения генофонда животных и растений. В частности за вред, причиненный товарно-материальным ценностям (растениям и животным) вред возмещается в гражданском судопроизводстве, по правилам возмещения материального вреда и при этом не учитывается вред, причиненный природе и окружающей среде, о котором здесь не может быть и речи. Статья 2 Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» установила, что имущественные отношения в области особо охраняемых природных территорий регулируется гражданским законодательством Республики Казахстан, если иное не предусмотрено настоящим Законом» [64]. В Великобритании, в соответствии с Актом «О лицензировании зоопарков» от 1981 года Английский зоопарк является учреждением (юридическим лицом), функцией которого является сохранение диких животных в демонстрационных целях, как на возмездной, так и безвозмездной основе, в любое время года. Лицензируемые зоопарки могут быть как традиционными городскими зоопарками, так и сафари парками с коллекциями животных, таких как коллекции бабочек и аквариумных обитателей. Акт о лицензировании признает право небольших зоопарков на существование. Уровень каждого зоопарка должен обеспечивать достойное существование животных. Акт не распространяется на цирки, или на зоомагазины, оба из которых регулируются 29 другим законодательством [37]. Акт устанавливает гарантии, которые должны быть обеспечены для всех обитателей зоопарка. К примеру, в 1949 году в зоопарке Лондона появился музей рептилий, первый музей аквариум появился в 1849, и в 1853 первый публичный аквариум, в 1881 году музей насекомых и в 1938 первый детский зоопарк, которые являются коллекциями уникальных видов животных и птиц. Данные категории земель не входят в систему ООПТ Великобритании и не являются уникальными участками дикой природы, как например, в Центральных парках города Лондона, территория, которая огорожена забором, в Центральных парках охраняется законодательством об ООПТ, повсюду расставлены таблички о запрете посещения и предупреждение об ответственности за нарушение заповедного режима. Зоологические парки Великобритании выполняют свою прямую обязанность по коллекционированию животных и птиц и распространению знаний о животном мире. В Казахстане наиболее крупный осваиваемый зеленый массив расположен в г. Алматы — дендрологический парк «ХХI век», который в системе оптимизации экологического каркаса играет основную роль. Он является местом познания растительного мира нашей республики, территорией активного отдыха горожан и гостей столицы. Эта территория занимает площадь в 74 гектара. Дендропарк включен в единую систему с поймой реки Большая Алматинка и существенно улучшает экологическое состояние юго-западной части города [35, 302]. По нашему мнению данная территория соответствует городскому природному парку г. Лондон, где правовой статус определяет ее как заповедную территорию с определенным режимом посещения и местами абсолютного запрета для посещения. Однако данный парк это объект естественного происхождения и к тому же не является дендропарком, но входит в систему ООПТ Великобритании. Развитие зоологических парков в Англии пошло по оптимальному пути, гармонично сочетающее в себе отношение человека к окружающему животному миру, ставя перед собой точные и конкретные задачи, зоологические парки смогли добиться наиболее выгодного положения в системе правовой охраны и регулирования, привлечь необходимые финансы и функционировать на благо всей страны. В Республике Казахстан необходимо пересмотреть классификацию ООПТ и выделить из нее зоологические и дендрологические парки, сохранив за ними только функции по демонстрации животных и птиц, осуществления научной деятельности по разведению флоры и фауны, осуществление рекреационных возможностей и туризма. Первые попытки унификации терминологии, применявшейся в отношении ООПТ, были сделаны в 1933 году на Международной конференции по сохранению флоры и фауны в Лондоне. Тогда были выделены четыре категории охраняемых территорий: национальный парк, строго охраняемый природный резерват, резерват флоры и фауны и резерват, на территории которого запрещена охота и сбор дикоросов. Термин «Protected areas» используемый в Великобритании в переводе с английского означает 30 защищенные территории, но, традиционно его переводят как «охраняемые территории», понимая, что термин включает обозначение и участков суши и водные пространства. В силу исторических причин в странах СНГ эти «зоны» (территории/акватории) называют термином «особо охраняемые природные территории» - ООПТ. Законодательство зарубежных стран пошло по более упрощенному пути, где наблюдается обозначение ООПТ как охраняемых ландшафтов. Под ландшафтом при этом всегда понимается особая уникальная природная территория. Вызывает сомнение позиция В.В. Петрова, который предлагает формулировку «особые охраняемые природные территории» поменять на формулировку «охраняемые особые природные территории». Тем самым, главной целью создания ООПТ станет именно природа в ее совокупности и только потом необходимость ее охраны. При этом каждая категория ООПТ приобретет статус благодаря только своей природной уникальности и расположенных на них природных комплексов [28, 193]. Однако на наш взгляд перестановка слов в словосочетании не меняет его смысла, определение не выделяет и не обозначает особого правового статуса природных участков, перестановка терминов является простой игрой слов и не содержит кардинальных смысловых нагрузок. Заслуживает быть отмеченной позиция отечественного ученого Ж.К. Рысбековой, которая в своем труде предлагает изменить название закона об ООПТ на Закон «Об особо охраняемых объектах и комплексах». Обосновывая это тем, что единичные природные объекты не могут относиться к ООПТ, так как единичный объект – это еще не территория [21, 52]. Согласно мировой практике правового регулирования ООПТ – территории ООПТ могут располагаться как на больших участках, занимающих миллионы гектаров, так и располагаться на единичных квадратных километрах и даже метрах. В Великобритании такие участки или так называемые объекты, строго отнесены к фонду объектов природного и культурного наследия, фонду дикой природы, и могут располагаться как на охраняемых территориях, так и на землях иного назначения без изъятия их у собственника. Объектом всегда является определенный предмет, на который направлена чья-либо деятельность, чье-либо внимание, но при этом этот объект не может быть отделен от земли и неразрывно связан с ней. Отделение объекта от территории является неприемлемым, а для природы тем более, поскольку объекты природы приобретают свою значимость только благодаря уникальным природным качествам, на которых они находятся. Нельзя, например, представить себе горную вершину или реликтовую рощу в отрыве от его естественно-исторических связей с окружающим ландшафтом. При отделении горной породы или отдельных деревьев они превращаются в товарную продукцию и потеряют экологическую ценность. Поэтому всегда все природные объекты имеют тесную, неразрывную связь с землей, на которой они находятся т.е. с территорией. 31 Исходя из этого нам представляется, что высказанные предложения Ж.К. Рысбековой не имеют под собой серьезных оснований, не нашли должного подтверждения и являются ошибочными. Мы же хотим сместить акценты именно правого характера на первый план и изменить название закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», на название «О правовом режиме особых природных территорий», с внесением существенных корректировок ключевых понятий о природно-заповедном фонде, об особых природных территориях, что способствует более четкой индивидуализации особых природных территории как объектов правовой охраны. § 2 Классификация «Особо охраняемых природных территорий» в мире, Великобритании и Республике Казахстан Казахстан в условиях бурно развивающейся экономики позиционирует себя как активного участника международных отношений, как на региональном, так и на глобальном уровне. Одной из политических целей Республики Казахстан является гармонизация национального природоохранного законодательства с международными нормами и стандартами, в особенности, принятыми в Европейском Союзе. Для более четкого определения целей, задач ООПТ и их соответствия категориям особо охраняемых природных территорий Международного союза охраны природы (далее МСОП) представляется целесообразным провести сравнительный анализ классификации особо охраняемых природных территорий по казахстанскому законодательству с классификацией охраняемых природных территорий применяемой в зарубежном законодательстве. Республика Казахстан заинтересована в гармонизации законодательства с законодательством передовых государств в целом, в частности в Великобритании, США, Японии, Италии, Германии, Польше и других государствах в последние два-три десятилетия законодательство прошло хорошую апробацию. Можно утверждать, что эти государства обладают сегодня передовым опытом законодательного регулирования охраны окружающей среды. Сближение природоохранительного законодательства Казахстана и Великобритании необходимо как по практическим, так и юридическим соображениям. Заимствование положительного опыта может быть осуществлено как Республикой Казахстан, так и Великобританией. Сложившаяся практика правовой охраны ООПТ в Казахстане также имеет ряд преимуществ и положительных моментов. Необходимость усиления внимания к сравнительному анализу законодательства разных стран продиктована объективными и субъективными факторами. С объективной стороны такова логика исторической эволюции, чем шире и глубже взаимосвязи и взаимодействие государств, тем острее потребность и необходимость в сравнительном изучении их права. С 32 субъективной стороны необходимость повышенного внимания к сравнительному анализу обусловлена осознанием народами и странами своей общности с мировым сообществом [36, 5]. Аналогичное мнение о необходимости улучшения окружающей среды совместными усилиями государств было высказано зарубежными юристами К. Цвайгерт и Х. Кетц, которые пришли к выводу о том, что изучение лишь национального позитивного материала ограничивает представление о всей полноте и многообразия возможностей, которыми могут располагать юристы для решения «почти любой правовой проблемы» [37, 145]. Принятый в 2007 г. Экологический кодекс являет собой попытку унификации национального природоохранного законодательства и его гармонизации с международными нормами и стандартами, в частности, с законодательством Европейского Союза. Другие законы, охватывающие вопросы международного сотрудничества и охраны окружающей среды, включают в себя Лесной кодекс (2003 г.), Земельный кодекс (2003 г.) и Водный кодекс (2003 г.). Окружающая природная среда Великобритании и Казахстана уникальна. Геология, почвы, пейзажи и их биологическая вариативность наряду с морскими и прибрежными экосистемами являются богатейшим природным наследством. В Великобритании уделяется большое внимание повышению качества среды обитания, сохранения генетического фонда флоры и фауны в национальном и в международном масштабе. Свидетельством чего является создание системы специальных защищенных природных участков. В Великобритании существует множество различных категорий ООПТ, из всей массы категорий можно выделить всего 12 категорий особо охраняемых территорий как наиболее главные и важные природные участки. Однако 12 категорий имеют сходное, идентичное наименование и разделяются лишь по территориальному признаку деления Великобритании на Англию, Шотландию, Уэльс и Северную Ирландию. В свете такого многообразия не удивительно, что на национальном уровне для описания ОПТ применяется множество различных терминов и дефиниций. Такая практика является характерной для многих стран мира. Например, в одной только Австралии существует 50 названий особо охраняемых природных территорий. Координация усилий в сфере ООПТ объективно требует создания единой международной классификации ОПТ, конечно, не следует забывать, что особенности классификации законодательно объясняются объективными факторами: – Охраняемые территории учреждаются вследствие различных причин. – Они могут создаваться как на девственных землях, так и в густо населенных ландшафтах. – ОПТ создаются в лесах, саваннах, лугах, горах, пустынях, на водноболотных угодьях, среди ледников, озер и морей. – ОПТ существенно различаются по размерам. 33 – Они имеют множество разнообразных названий на национальном уровне. – Деятельность ОПТ базируется на национальных законах, значительно отличающихся друг от друга. – ОПТ основываются вследствие широкого спектра государственных и иных инициатив. – Собственниками ОПТ могут быть различные организации, группы и отдельные лица. – ОПТ управляются разнообразными структурами. Но это не снимает проблемы выработки единой терминологии в отношении аналогичных объектов. Необходимость идентификации национальных видов природных территорий с их аналогами в других странах способствует положительному изучению опыта других стран. Современная терминология, используемая для обозначения природных территорий в качестве национальных природных парков, была впервые озвучена МСОП 1978 году. Однако в мире некоторые государства к национальным паркам вкладывают иной смысл. Например, в Великобритании национальные парки включают в себя наличие земель и территорий, используемых людьми в качестве мест проживания. Однако в Африканских странах Комиссия МСОП выяснила, что 85 процентов национальных парков заселены людьми, хотя многие территорий могли бы быть отнесены к другим категориям ООПТ. Из–за наличия подобных случаев применения классификаций государствами, МСОП определил главный критерий, который должен быть положен в основу определения природных территорий в ту или иную категорию. Каждая категория должна выделяться в соответствии с его предметом управления и объектом правового регулирования. Однако некоторые государства все еще продолжали использовать терминологию без учета данных критериев, и это было неизбежно, потому что в других странах одни и те же термины обозначали совсем иные категории. Это и явилось главной причиной, по которой природные территории стали выделяться не по названию, а именно по объекту правового регулирования [38, 9]. По мнению Л.А Юдановой в мировой практике существует большое разнообразие форм Особых природных территорий. И самой актуальной задачей в этом вопросе является их классификация. В различных государствах мира в зависимости от жесткости режима охраны (степени ограничения или исключения из хозяйственной деятельности) ООПТ классифицируются на отдельные виды. На межгосударственном уровне действует система классификации охраняемых природных территорий Международного союза охраны дикой природы, принятая в 1992 году на IV Конгрессе национальных парков и охраняемых природных территорий (г. Каракас, Венесуэла). Всемирный союз по охране природы объединяет государства, правительственные ведомства и широкий круг различных неправительственных организаций и является примером уникального глобального партнерства: свыше 900 членов из 140 стран. Миссия МСОП: «Осуществление руководства и оказание содействия мировому природоохранному движению для поддержки целостности и 34 сохранения разнообразия живой природы и обеспечения использования человеком природных ресурсов на устойчивой и разумной основе» [39]. В своих директивах МСОП делает ряд конструктивных комментариев по поводу классификаций 1992 г: - основной отнесения охраняемых природных территорий к той или иной категории являются управленческие задачи; - отнесение опт к той или иной категорий не отражает эффективности управления; - классификация предназначена для международного использования; - национальные названия ОПТ могут быть разными - важны все категории ОПТ - категории ОПТ в классификации расположены в порядке увеличения человеческого вмешательства. - данная классификация предлагает унифицированную схему проектирования и управления опт, по ней можно анализировать и сравнивать между собой. Категории IX (биосферные резерваты) и X (объекты Всемирного природного и культурного наследия) приведенные в системе 1979 года в новую классификацию не включены, так как они являются своего рода международными постулатами по отношению к приведенным выше охраняемым природным территориям [40, 31-34]. Категории охраняемых природных территорий по классификации международного союза охраны природы. Наименование и цель категории охраняемых природных № территорий категории Ia, Ib Особо охраняемые природные резерваты (заповедники) II Национальные парки III Природный памятник IV Управляемый природная территория, Управляемый природный заповедник, участки дикой природы. V Охраняемые ландшафты, морские акватории VI Охраняемые территории по использованию ресурсов В классификации 1992 года миссией МСОП определены основные функции особых природных территорий: Первая категория охраняемых природных территорий делится на две подгруппы (1а, 1b) 1a - строгий природный резерват (участок с нетронутой природой) (Strict nature reserve) защита природы и поддержание естественного развития нетронутой окружающей среды представляющей интерес для научных целей, экологического наблюдения, экологического обучения, сохранения генетических ресурсов в естественном развитии и естественной среде. 35 1 b. Территория дикой природы (Wilderness area) – охраняемая территория, управляемая главным образом для сохранения дикой природы. Используется для охраны ненарушенных экосистем, проведения научных исследований, экологического мониторинга, жестко лимитирующей и преимущественно безопасной рекреации; в строго ограниченных экологически обоснованных масштабах допускается использование ресурсов аборигенным населением. II - Национальный парк – территория служит для сохранения природных территорий, а также природных территорий международного значения, в научных, образовательных и рекреационных целях. Категория создана для охраны общенационального или глобального природного и историкокультурного достояния, развития различных видов туризма и отдыха (в регламентированных и научно-обоснованных масштабах), природоохранного просвещения проведения научных исследований и экологического мониторинга; с учетом нужд местного населения допускается жестко лимитирующее использование отдельных видов природных ресурсов. III - Природный памятник (Natural Monument) - служит для защиты и сохранения национальных природных достопримечательностей в силу их уникальности и особенностей. IV - Управляемая природная территория, Управляемый природный заповедник, участки дикой природы. - служит для поддержания биологического разнообразия и управления природными процессами в целях эффективного сохранения местообитаний различных видов растений и животных и для приумножения их численности, для осуществления научных исследований, экологического мониторинга, работы по природоохранному просвещению и образованию, туризму, местному населению, заселяющему большую часть данных территорий, разрешается контролируемая хозяйственная деятельность. V – охраняемые наземные и морские акватории, ландшафты (Protected Landscape/Seascape) - служит для сохранения отдельных природных объектов и объектов культурного наследия, развития разных форм рекреации, проведения научных исследований и экологического мониторинга; осуществляется традиционная хозяйственная деятельность в экологически приемлемых формах и масштабах; особое внимание уделяется повышению условий жизни населения и формам хозяйственной деятельности местного населения. Следует отметить, что национальные парки Великобритании относятся к этой категории, что не мешает им называться «национальными парками». VI – Управляемая ресурсная территория (Managed resource protected area) служит для поддержания биологического и ландшафтного разнообразия, параметров природной среды, управление использованием различных видов природных ресурсов, поддержание местной экономики, развитие безопасных направлений природопользования, проведена научных исследований и экологического мониторинга, развитие рекреации и природоохранного просвещения. В зависимости от цели создания охраняемых природных территорий и их значимости, в международной классификации указаны задачи, которые 36 подразделяются на первичные, вторичные, потенциально возможные и не свойственные охраняемым природным территориям [10, 43]. Категории охраняемых природных I I I I I V V территорий а b I II V I Задачи Научные исследования 1 3 2 2 2 2 3 Охран дикой природы 2 1 2 2 3 2 Сохранение видов и генетического 1 2 1 1 1 2 1 разнообразия Поддержка самостоятельных 2 1 1 1 2 1 экологических служб Туризм и рекреация 1 1 1 1 3 Образование 2 2 2 2 3 Устойчивое использование природных 3 3 2 1 ресурсов Сохранение традиционной самобытной 1 2 культуры малочисленных народов. Примечание. В данной таблице в таблицах 2, 3, 5 использованы следующие обозначения задач: 1-первичные задачи, 2-вторичные задачи, 3потенциально возможные задачи, - несвойственные охраняемым природным территориям задачи. [41, 8]. VII- антропологический резерват / природная биотическая территория (Natural Biotic Area/Anthropological Reserve) – территория служит для сохранения естественных природных условий, на которой проживают люди. Следующие две категории указанные в классификации ООН и были инициированы всемирной международной организацией ЮНЕСКО VIII - биосферный резерват ЮНЕСКО IX - объект всемирного наследия ЮНЕСКО. Территории обладают статусом международного значения. Особенностью международной классификации охраняемых природных территорий является выделение в ней территорий, являющихся биосферными резерватами. Их развитие основывается на Севильской стратегии для биосферных резерватов. В настоящее время Всемирная сеть биосферных резерватов охватывает более 529 территорий в 105 странах, 6 из них трансграничные. Данный список категории ООПТ, по мнению Л.А. Юдановой, также дополняют зеленые зоны городов, заповедно охотничьи хозяйства, места обитания редких и исчезающих видов животных и растений, природноисторические парки, различные лесонасаждения. К числу ОПТ еще нередко относят также мемориалы, музеи и подобные им объекты [17, 11]. Особо актуальным является вопрос с включение национальных природных территорий в международный список ООПТ. 37 По мнению большинства исследователей и практиков [42][43], очень немногие из заявленных в перечень International Union the Conservation of Nature (IUCN) – Международный союз охраны природы (МСОП) ООПТ соответствуют требованиям ООН. Международная регистрация ООПТ – исключительно важный вопрос. Развиваю данную точку зрения, А.В. Любимов и М.М. Кудряшов заявляют, что излишне строгое следование критериям ООН и длительное международное непризнание национальных ООПТ приводит к потере заинтересованности государств к этому виду деятельности и, в целом, в дальнейшем к отрицательным последствиям для природоохранного движения[44]. Положительные стороны системы определений ООПТ Международного союза охраны природы, были высказаны зарубежными учеными К. Бишоп, Н. Дадли, А. Филипс, С. Столтон, которые указали на то, что система определений МСОП сыграла важную роль в качестве механизма унификации национальных наименований ООПТ. Позитивным моментом стало то, что приведение названий ОПТ в соответствие с классификацией – процесс добровольный. Современная система категорий приспособлена для учета региональных различий и подходов. Она действительно позволяет избежать путаницы, возникающей, к примеру, когда как охраняемые культурные ландшафты Великобритании и ОПТ с гораздо более строгим режимом охраны в Австралии именуются одинаково. При изучении практики внедрения системы определений ООПТ МСОП в некоторых странах, ученые сделали ряд замечаний о том, что государства создали собственные системы классификации ОПТ, очень близкие системе МСОП и даже внесли соответствующие изменения в законодательство. С этой точки зрения, классификация может быть признана успешной. С другой стороны, по-прежнему остается много вопросов о точности соотнесения территории с той или иной категорией и об оценке эффективности деятельности ОПТ на основе ее задач. Особенно много проблем возникает в странах, где населения не говорит по-английски, по-французски и по-испански. Так, языковая проблема считается одной из причин возникновения путаницы с внедрением системы МСОП [45, 92]. Иными словами, система определений, несомненно, помогает улучшить международную коммуникацию в области ООПТ и более ясно и детально осмыслить задачи охраняемых территорий в Республике Казахстан. Различия между национальными названиями и наименованиями ОПТ по классификации МСОП наиболее сильны в Европе, где «национальные парки» большинства стран, по сути, являются охраняемыми ландшафтами/акваториями категории V. Таковы все национальные парки Великобритании. Ценность определений МСОП заключается в том, что категория отражает ключевые задачи данной территории, что можно использовать как основу для сравнения национальных подходов к сохранению биоразнообразия и создания ООПТ. Указание объекта управления и сохранения, как главного элемента системы категорий МСОП устраняет все противоречия и не зависит он того или иного наименования ООПТ. 38 В соответствии с системой определений ООПТ МСОП категория «Заповедник» делиться на две подкатегории Ia и Ib. Ia – это первая, а значит «высшая» категория, а категория Ib, это «вторичная» как кажется на первый взгляд. Но категория, установленная МСОП выделяет их по функциональному принципу и только классифицирует ООПТ, а не ранжирует их по значимости. Таким образом, категория «заповедник», относится и к категории Ia, и к категории Ib, национальным парки и к категории II, и к категории V. Система определений МСОП разделяет ООПТ на категории в зависимости от степени человеческого вмешательства, соответственно категории I и III являются участками, где человеческая деятельность строго лимитирована, а категории IV и V обозначены как участки, испытывающие наибольшее человеческое влияние и изменены им. Таким образом, классификация ООПТ представляет собой весьма серьезную задачу, которую необходимо решить совместными усилиями государственных органов и неправительственных организаций и ученых Проводя исследования данного вопроса Л.А. Юданова, выделяет классификацию, предложенную на Второй всемирной конференции [46, 388396] , в основу которой, были положены цели охраняемых территорий. Согласно ей, сохранению должны подлежать естественные сообщества в «диком» виде, исключительные по живописности природные ландшафты, антропогенные «структуры» - антропологические, археологические и исторические памятники, ландшафты исключительной красоты, созданные человеком. По данной классификации предполагается выделение трех классов охраняемых территорий. Первый класс – а) природные ландшафты, на которых сохраняется природа в естественном состоянии; б) управляемый природный парк, где допускается регулирование природных процессов на основе научных данных, контроль за научной работой, но запрещена прокладка дорог, троп, создание пунктов обзора для туристов; в) территории, на которых предоставляются рекреационные возможности, но не предусмотрен туристический сервис. Второй класс – это охраняемые окультуренные территории – аграрные и другие ландшафты, измененные человеком. Третий класс – другие охраняемые территории, на которых может допускаться рубка леса, заготовка сена, рекреация, но при этом обязательно должно сохраняться их основное назначение как охотничьих, лесоводственных и рекреационных земель. Неудобство пользования этой классификации заключается в трудности первоначального отнесения охраняемых территорий к группам «Ia» и «Ib» первого класса, поскольку, например, с течением времени они могут переходить из одного подкласса в другой. Поэтому выделение таких территорий представляется в известной мере условной» [17, 11]. Это один из примеров попытки классификации ООПТ в мировой практике, но и эта 39 система как мы видим, не является полной и охватывающей все виды природных территорий, которые только возможны. В качестве другого примера можно привести функциональную классификацию С.М. Стойко, автор выделяет восемь основных критериев природоохранной оценки заповедных территорий. Главным достоинством в области практической применимости и в то же время основным недостатком в научной логике построения рассматриваемой классификации является то, что она базируется на формальных признаках и определениях «типов заповедных объектов» которые сами по себе не служат функциональным началом» [47],[48]. В российской литературе по охране природных территорий было предпринято немало попыток создать единую классификацию ОПТ. Например, А.М. Краснитцкий предлагает все формы охраняемых территорий разбить на три группы по стратегическому назначению, генеральным функциям способам охраны и организации управления, Ф.Р. Штильмарк и Н.С. Реймерс в своем варианте классификации за основу принимают сложную взаимосвязь ОПТ» [4, 98] В. Громов, в одном из своих обзоров, указывает, что, установление единой классификации видов ООПТ стран Центральной Азии с законодательным закреплением аналогичного для всех стран региона режима охраны каждого вида ООПТ обеспечит функционирование существующих и вновь создаваемых ООПТ в качестве ядер экологической сети с учетом рекомендаций развития экологических сетей в Центральной Азии и ускорит процесс создания трансграничных ООПТ [49, 9]. При рассмотрении типов классификации ООПТ видно, что все они довольно сходны между собой, но в каждой есть свои определенные возможности. Cчитается, что проблема единого определения классификации ООПТ изначально лежит в географическом расположении того или иного государства, далее за основу берутся функциональные признаки, как указывает В. Громов, все зарубежные охраняемые природные территории в различной степени допускают рекреационную нагрузку, в то время заповедники расположенные на территории стран СНГ обычно закрыты [49, 12] далее следуют стратегии управления, режимы охраны, степень сохранности, научной необходимости, существования, уровнем техногенеза, урбанизации ландшафтов, своеобразием правовых и экономических аспектов. Однако при всем многообразии мнений о положительных и отрицательных сторонах международной классификации, мировое сообщество заявило, что к 2013 году определения категорий ОПТ будут рассматриваться как теоретическая и практическая основа планирования, управления и мониторинга состояния охраняемых природных территорий мира. Классификация МСОП будет использоваться в качестве инструмента управления ОПТ национальными правительствами, международными структурами (такими как Конвенция о биологическом разнообразии), бизнесом, неправительственными организациями и местными сообществами. Система категорий будет служить основой для планирования сетей охраняемых территорий в контексте 40 устойчивого развития, а также по принятию решений по политическим вопросам, оказывающим непосредственное влияние на деятельность ОПТ. Присвоение категории МСОП будет являться важной частью процесса планирования развития конкретных охраняемых территорий. При этом в процесс управления ОПТ будут активно включаться все заинтересованные стороны, представляющие широкий спектр интересов. Вопросы и протесты против присвоения той или иной ОПТ определенной категории будут проходить через единую международную систему подачи жалоб. Национальные службы ОПТ будут привлекать независимых экспертов к проведению сертификации правильности назначения категорий. Всемирная комиссия по охраняемым территориям МСОП будет обеспечивать поддержку развитию системы категорий, в т.ч. обновление руководства, повышение квалификации лиц, применяющих систему, и мониторинг ее эффективности. Материалы по охраняемым территориям будут собираться, анализироваться и доводиться до широкой общественности Всемирным центром природоохранного мониторинга. В числе представляемой им информации будут не только сведения о размерах, местоположении и задачах ОПТ, но также и об эффективности управления территориями, менеджмент-планах и пр. База данных будет постоянно обновляться через контакты с национальными службами ОПТ» [45, 137]. Вместе с тем многообразие видов категорий ООПТ в мире и их различных вариаций, породило в Великобритании разнообразие названий категорий природных территорий. В частности территориями, обеспечивающими защиту для флоры и фауны, с учетом геологической и физиологических особенностей, выделяются участки Специального Научного интереса (SSSIs) и отдельные участки Научного интереса (ASSIs) в Северной Ирландии - Морские Заповедники (MNRs). Так же как и другие национальные обозначения (например, Национальные заповедники), эта система обеспечивает установленную законом защиту для земных и прибрежных оффшорных участков, которые важны для всего европейского союза (сеть Natura 2000) [53] и имеют глобальный масштаб (например, водно-болотные угодья Международного значения). Территории парков и заповедников объявлены «национальными», так как являются ценнейшими природными ландшафтами, обеспечивающими возможность для сохранения биоразнообразия и рекреации в Великобритании. Следующее обозначение категории ООПТ в Великобритании - местные заповедники не входят в единую систему ООПТ, и могут менять свой правовой режим в зависимости от предоставленной защиты государством. Кроме обозначений для участков со специфическими естественными особенностями, существуют пейзажные обозначения, категорий, которые созданы в целях защиты и охраны любых природных участков (например, Области Выдающейся Естественной Красоты) или международные (например, естественные Участки Мирового Природного Наследия), значение обозначено с точки зрения их выдающейся сценической важности. Великобритания имеет полувековую историю опыта существования категории V. 41 1. Национальный парк – территория с разнообразным животным и растительным миром, в котором созданы все условия для сохранения природных качеств, категория создана в целях охраны и защиты дикой природы, строений, имеющих архитектурную и историческую ценность, рекреации. Охраняется для эффективной поддержки сельскохозяйственной деятельности. (Джон Доуэр, 1945г.). Правовой режим характеризуется установлением строгих ограничений на ведение хозяйственной деятельности, проведение строго регламентируемого экологического туризма и рекреации. Имеются отдельные участки, называемые дикой природой, которые полностью закрыты для посещения. Управление осуществляется местными органами власти совместно с жителями, проживающими в национальных парках. Четырнадцать английских национальных парков являются частью мировой сети состоящей из 6 555 охраняемых природных территорий, покрывающие 12% территорий всего земного шара. Три национальных парка Уэльса покрывают 20% территории Уэльса. Восемь национальных парков Англии покрывают 7% всей территории Англии. Два национальных парка Шотландии составляют 7.3% территории Шотландии. Regional Parks (in Scotland) Под вид категории национального парка – Региональный парк расположенный в Шотландии. Территория экстенсивного использования пригородной территории, где проживают землевладельцы, которые управляют землями совместно с местными властями и тем самым обеспечивают доступ общественности на данные территории, информируют и обеспечивают сохранность местных ландшафтов. Законодательно были закреплены Шотландским Министерством в акте 1981 года об охране Дикой природы и загородных территориях. В густонаселенной Великобритании не возможно найти территорию не испытавшую на себе человеческого влияния, как необходимое условие для категории национальный парк МСОП, отдельные участки были созданы самими землевладельцами много поколений назад и до сих пор находятся в их собственности. И поэтому категория НП соответствует категории V (охраняемые наземные и морские акватории, ландшафты (Protected Landscape/Seascape) МСОП. 2. Национальные природные заповедники – (NNR) – территория характеризуется наличием заповедного режима охраны, аналогично НПЗ в Республике Казахстан. Разрешается строго ограниченная хозяйственная деятельность. В обязательном порядке установлен режим ограниченного доступа посетителей. Национальный природный заповедник – весьма небольшие участки природной территории с уникальными видами флоры и фауны, в отличие от национальных парков и территорий выдающейся естественной природной красоты не имеют дорог с твердым покрытием и строительных сооружений. На территории Великобритании имеется более 210 заповедников, которые обладают богатой природной средой и используются в научных целях [54]. В составе заповедников могут располагаться территории дикой природы, полностью закрытые для посещения. Ежегодно заповедники посещают около 3 42 млн. чел. Заповедник используется в научных и познавательных целях. 33% всех заповедников открыты для публичного доступа, 37% частично открыты, 4% закрыты полностью в течение года, продиктовано это желанием сохранить участки природы на многие десятки лет, 26% могут быть посещены только с разрешения властей. Установлен запрет на проезд автомобилей. Заповедник включает участки дикой природы и геологии, обеспечивающие рекреационные возможности для населения. Заповедник может включать в себя одну или несколько участков особого научного интереса (Site of Special Scientific Interest) или по-другому они называются территории специального научного интереса ASSIs (Areas of Special Scientific Interest), например специальная охраняемая территория Broadland включает в себя 28 специальных природных участков особо научного интереса (SSSIs). Местные природные заповедники (LNR) – Более 1,280 локальных заповедников (на Июль 2006). Они расположены в крупных и небольших городах, деревнях и пригороде, очень важны для граждан, они поддерживают богатое и уникальное разнообразие дикой природы. Все LNR принадлежат и управляются местными властями. 3. Природные территории побережья - служат для сохранения территории прибрежной полосы, которые обладают уникальными естественными природными свойствами и охраняются в научных целях и рекреации. Название территории получило из-за своего месторасположения и является пейзажным обозначением. Правовой режим характеризуется менее строгим режимом землепользования и посещения для туристов. (Комиссия по сельской местности, 1991 г.). 1,027 km берега Англии и 500 км береговой линии Уэльса, в обоих случаях приблизительно одна треть всей длины, является территорией обозначенной как береговое природное достояние. В отличие от Национальных парков и территорий с выдающейся природной красотой (AONBs), участки, обладающие подобным статусом не отражены в национальном законодательстве, статус может быть присвоен только с согласия местных властей и землевладельцев, однако большинство побережья находится в пределах Национальных парков, AONBs или Участков мирового прибрежного наследия. 4. Национальные живописные территории (National Scenic Area) NSA – статус установлен комиссией по сельской местности Шотландии. Территории являются живописными, обладают уникальными естественными природными экосистемами и имеют национальное значение, рассматриваются как уникальные достопримечательности и подлежат охране как часть национального достояния. Установленный правовой режим обеспечивает неизменность и сохранность данных территорий на многие поколения вперед. Соответственно установлен режим ограниченной хозяйственной деятельности, используется в качестве территории рекреации и регулируемого экотуризма (Комиссия по сельской местности Шотландии, 1978 г.) 5. Зоны выдающейся естественной природной красоты (Areas of Outstanding Natural Beauty) (AONB) – территории служат для охраны естественной 43 природной среды, с режимом аналогичным национальным паркам, которые в силу своего небольшого размера не смогли получить статус национальных парков. (Комиссия по сельской местности Шотландии, 1983г.) включают в себя пригородные территории с небольшими деревнями и поселениями. В середине 20 века эти территории носили название Национальных парков - это территории сельской местности с уникальными природными богатствами в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии, территории были обозначены Агентством по сельским территориям (Countryside Agency) (сейчас Natural England), которое действует правительства Великобритании. Главная цель территорий обладающих таким статусом состоит в сохранении и увеличении естественную красоты, удовлетворения потребностей беспрепятственного использования сельской местности и учета интересов тех, кто живет и работает на данной территории. Поскольку у них есть то же самое ландшафтное качество, территории великолепной природной красоты могут быть сравнимы с национальными парками. AONBs созданы на основании аналогичного законодательства что и национальные парки, на основании акта «National Parks and Access to the Countryside Act» 1949 года. Закон о национальных парках и доступе в пригородную территорию 1949 года не распространяется на Шотландию. Вместо этого у Шотландии есть категории, определяемые как Национальные живописные области, В отличие от AONBs, национальные парки имеют свои собственные административные органы и имеют полномочия по предупреждению и предотвращению неблагоприятого воздействия. В отличие от национальных парков территории великолепной естественной природной красоты имеют строгий режим природопользования. Дальнейший правовой режим и правовая защита AONBs были установлены актом Countryside and Rights of Way Act 2000, в котором установлено, AONBs и национальные парки имеют одинаковые юридический статус. На территории Великобритании находится 40 AONBs 35 в Англии и 4 в Уэльсе, и одна территория находиться на границе Англии и Уэльса. В Северной Ирландии 9 AONBs - и еще предлагается создать две территории Erne Lakeland и Fermanagh Caveland. Первая территория AONB в Уэльсе, была наделена таким статусом в 1956 г. и находится в Южном Уэльсе. Одна из последних территорий подтвердившая свой статус территории с великолепной природной красотой была местность называемая Холм Тамар (в 1994). AONBs часто подвержены изменениям по размерам, функциям использования, из-за того, что она часть общей территории всегда доступна для населения. Все Английские и Уэльские AONBs имеют проверяющих инспекторов и обслуживающий персонал. Самая маленькая по размерам AONB это Острова Scilly (1976), размерам в 16 km², и самая большая AONB это Костфорд (1966), 2,038 km. 6. Зоны с неустойчивой окружающей средой (ESA) как вид ООПТ предназначен для сельскохозяйственных территорий, которые нуждаются в специальной защите из-за того, что интенсивное развитие сельского хозяйства может нанести непоправимый ущерб данным территориям ее природным качествам, дикой природы или историческим природным ценностям. Правовой 44 режим характеризуется ограниченным использованием территории в сельскохозяйственных целях. В 1987 была представлена схема данных территорий. Первоначально данными территориями управляло Министерство сельского хозяйства, Рыболовство и Питания. В 2005 схема была заменена Экологическим Управлением и на данное время изменению не подлежит. 7. Участок земли специального научного интереса SSSI - Ряд SSSI/ASSI появился в 1949 году, для обеспечения защиты лучших образцов флоры и фауны Великобритании. С правовым режимом строгой охраны животных и растений. Участки имеют как национальные и международное значение. Большинство SSSIs являются частным; другие принадлежат государственными органам или неправительственным организациям. 80% всех территорий специального научного интереса находятся в частной собственности. 11% находится в сфере коммерческого использования, 4% принадлежит экологическому фонду, 3% в ведении местных властей, 0.4 % в ведении центрального правительства и 1% остальные собственники. 8. Области Специальной защиты (special protected areas) являются строго защищенными участками, классифицированными в соответствии со Статьей 4 Директивы EC по сохранению диких птиц (79/409/EEC), также известной как Директива Птиц, которая вступила в силу в апреле 1979. Территории обозначена для сохранения редких и исчезающих видов птиц, перечисленных в Приложении I к Директиве Птиц, и для регулярно происходящих миграций птиц. В Великобритании первые SPA были идентифицированы и обозначены в середине 1980 годов. Классификация несколько раз претерпевала изменения. В Великобритании существует Сводная таблица SPA обеспечивающая краткий обзор и число существующих и одобренных Правительством SPA. 9. Территории, обладающие статусом подпадающие под действие Рамсарского договора Участки Рамсарского договора определяются согласно Соглашению по водно-болотным угодьям международного значения, согласованного в Ramsar, Иран, в 1971 г. Первоначально предназначенный, чтобы защитить важные участки среды обитания водоплавающей птиц. Соглашение расширило свою область, чтобы покрыть все аспекты сохранения водно-болотных угодий и ее правильного использования, признавая водно-болотные угодья как экосистемы, которые чрезвычайно важны для сохранения биоразнообразия и благосостояния человечества. Соглашение имеет свое определение водноболотного угодья, а именно, "области болота, болота, торфяника или воды, или естественный или искусственный, постоянный или временный, с водой, которая является стоячей или текучей, новой, солоноватой или соленой, включая области морского дна, которое в отливе не превышает шесть метров". Заболоченные места "могут включать прибрежные и прибрежные зоны, смежные с заболоченными местами, и островами моря воды, глубже, чем шесть метров в отливе, лежащем в пределах заболоченных мест". Ратификация Великобритании Соглашения простирается на зависимые от короны территории. 45 Таким образом, наличие различных наименований особо охраняемых природных территорий в Великобритании сводится к одному весьма вескому замечанию, все категории ставят перед собой цель по сохранению естественной природной среды, c участками дикой нетронутой природы, и территориями на которых проживают граждане Великобритании. Отдельные категории появились относительно недавно вследствие принятия Великобританией международных конвенции и договоров. Основной уклон правового режима направлен на обеспечение строгой правовой охраны уникальных естественных природных участков в научных, эстетических, познавательных и рекреационных целях. Но при этом никак не умаляется степень особой охраны заповедных территорий. Главенствующую роль здесь играет правовой режим - как критерий оценки специфики правового регулирования ООПТ Великобритании. Под правовым режимом понимается – особый правовой статус, порядок регулирования, комплекс правовых способов, которые характеризуют особое объединение взаимодействующих разрешений, запретов, а также положительных обязательств, что создает особую направленность регулирования. Английские ООПТ обладают правовым режимом, который характеризуется 3-мя элементами: 1) охрана естественной природной среды, 2) сохранение природы в научных целях, 3) охрана уникальных природных территорий в целях рекреации, туризма и визуального наслаждения природными ландшафтами в целях повышения условий проживания местного населения. Следовало бы объединить категории Национальный парк и территории выдающейся естественной природной красоты, национальные живописные территории в единый вид, так как в их правовых режимах прослеживается идентичные функции, цели и задачи. Эти категории имеют пейзажное значение и сравнимы только лишь по своим качествам с категорией Национальный парк в Республики Казахстан. При всем многообразии целей и задач категорий, все ООПТ в Великобритании сфокусированы на ландшафтах, в которых проживают люди. Из всех категории МСОП на территории Великобритании преобладают категории IV (Managed Nature Reserves) и V (Protected Landscapes). Заповедные территории, имеющие в своем составе участки дикой природы, которые частично находятся в частной собственности также относятся к IV категории МСОП по одной единственной причине – территории служат не только для сохранности природных комплексов, но и обеспечивают благоприятные условия жизни для местного населения. «Местные жители, проживающие на V категории, играют важную роль в управлении и защите природных и культурных участков и их поддержка являться очень необходимой. Правовой режим V категории предусматривает сдерживание деятельности по экономическому вовлечению ООПТ в сферу хозяйственной эксплуатации, посредством применения методов планирования и зонирования территорий. [52, 128]. Сравнительный анализ категории ООПТ Великобритании и МСОП демонстрирует, что из 6 категории присутствуют только 2 и остальные продиктованы особенностями географического и природного строения 46 территории. На наш взгляд, подобное разграничение категории ООПТ по территориальному признаку не меняет задачи и цели ООПТ, а только лишь приводит к путанице понятий. В нашем государстве сложилась своя, отличная от зарубежной система ООПТ, каждая из которых имеет свой определенный круг целей и задач. Действующая в Республике Казахстан классификация в зависимости от значимости объектов государственного природно-заповедного фонда различает следующие виды природных территорий республиканского значения. В зависимости от целей создания и вида: - государственные природные заповедники; - государственные природные парки; - государственные природные резерваты; - государственные зоологические парки; - государственные ботанические сады; - государственные дендрологические парки; - государственные памятники природы; - государственные природные заказники; - государственные заповедные зоны; В зависимости от целей создания и вида режима выделяются следующие виды особо охраняемых природных территорий местного значения: - государственные региональные природные парки; - государственные зоологические парки; - государственные ботанические сады; - государственные дендрологические парки; - государственные памятники природы; - государственные природные заказники; Законодательными актами Республики Казахстан могут быть предусмотрены и иные виды особо охраняемых природных территорий. Таким образом, соотношение категорий ООПТ в Казахстане с категориями принятыми Международным союзом Охраны природы на первый взгляд отличаются по своему виду и содержанию. За исключением некоторых видов. Вот как пишут в своей работе «Особо охраняемые природные территории» Реймерс Н. Ф., Штильмарк Ф. Р. относительно соотношения ООПТ в мире: “В одном из обзоров этого вопроса В. А. Борисов [56] отмечает, что изучение предлагавших ранее классификаций неоднократно наталкивало на мысль, что Универсальная классификация охраняемых территорий всей Земли вообще невозможна. Однако он сделал попытку провести классификацию если не самих заповедников, то хотя бы их характерных признаков. Частично поддерживая данную позицию Н.Ф. Штильмарк и Ф.Р. Штильмарк добавили, что по сути дела все существующие классификации включая известные «Списки национальных парков и эквивалентных территорий ООН» (1973, 1974 United national list ...) и логичные схемы (Стойко, 1970, 1972), не разделяют сами природные охраняемые территории, а выделяют и систематизируют их наиболее существенные черты [4, 118]. 47 Для полноты наших дальнейших рассуждений по этому вопросу мы приведем мнения российских ученых, которые придерживаясь аналогичной позиции, утверждают, что в принципе, каждая страна вправе следовать своим стандартам при создании системы ООПТ, которые во многом определяются национальными традициями, историей ведения сельского, лесного и охотничьего хозяйства, добывающей промышленности, заповедного дела – национальной философией природопользования. Нет и быть не может единого стандарта величины ООПТ для государств. Попытки разработать какие-либо единые, количественные стандарты на ООПТ заведомо обречены на провал. Наиболее приемлемым было бы использовать термины «национальный парк» и «ООПТ» для обозначения большой группы разнообразных охраняемых природных территорий и акваторий, целью которых является охрана объектов, явлений и естественных процессов, происходящих в живой природе [54, 179184]. Проводя исследование данного вопроса, мы не хотим пополнить ряды авторов, которые не желают иметь единой классификации ООПТ, поэтому, мы попытаемся проанализировать существующую классификацию категорий ООПТ Республики Казахстан, выделить общие и отличительные признаки. Одним из критериев классификации ООПТ, по мнению В.А. Ускова служит их функциональное предназначение и степень исключения резервируемых природных и природно-антропогенных участков из хозяйственного использования» [40, 31-34]. По мнению председателя среднеазиатского отделения Всемирной комиссии по охраняемым территориям Международного союза охраны природы А.А. Иващенко, определение государственных природных заповедников в законодательстве Республики Казахстан в точности соответствует определению Категории Iа (строго охраняемый природный резерват) системы МСОП, так же как и определение государственного парка соответствует определению категории II (Национальный парк)» [55, 10-11]. Однако, Республика Казахстан, использует на своей территории классификацию охраняемых природных территорий отличную от международной классификации ООПТ. Данная система была официально закреплена в законе Республике Казахстан об ООПТ от 7 июля 2006 года. Государственный природный заповедник – особо охраняемая природная территория со статусом природоохранного и научного учреждения, целью деятельности которого являются сохранение и изучение на его территории естественного хода природных процессов и явлений, объектов растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем и их восстановление. На всей территории государственного природного заповедника устанавливается заповедный режим охраны. По функциональному характеру категория «Государственный природный заповедник» принятая в странах СНГ не совпадает ни с одной категорией системы МСОП, хотя и близка категория I a (строгий природный резерват) [40, 31-34]. Под данную категорию подпадают национальные заповедники: Аксу48 Джабаглинский, Алма-Атинский, Барсакельмеский, Кургальджинский, Маркакольский, Наурзумский, Устюртский, Западно-Алтайский. Государственный национальный природный парк - особо охраняемая природная территория со статусом природоохранного и научного учреждения, предназначенная для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, использования в природоохранных, эколого-просветительских, научных, туристских и рекреационных целях уникальных природных комплексов и объектов государственного природно-заповедного фонда, имеющих особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность. На территории государственных национальных природных парков выделяются зоны с заповедным режимом, зоной экологической стабилизации, туристкой и рекреационной деятельности, ограниченной хозяйственной деятельности. Категория « Государственный национальный природный парк» по существу является омонимом категории II (национальный парк) системы МСОП. Это обуславливается тем, что эти две категории имеют незначительные сходства в управлении и функционировании [40, 31-34]. К этой категории относятся: Государственные национальные природные парки: Алтын-Емель, Иле-Алатау, Баянаульский, Кокшетау. Государственные региональные природные парки – является аналогом государственного национального природного парка с видом режима, установленным для государственного национального природного парка, ставит те же цели и выполняет те же задачи, но относится к особо охраняемой природной территории местного значения со статусом природоохранного и научного учреждения. Государственные памятники природы – особо охраняемая природная включающая, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношении природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения, отнесенные к объектам государственного природно-заповедного фонда. На территориях государственных памятников природы устанавливается заповедный режим охраны, соответствующих виду режима охраны государственных природных заповедников, с запрещением любой деятельности, влекущей к нарушению сохранности государственных памятников природы. Наиболее точно из всех категории ООПТ в Республике Казахстан Международной категории соответствует категории III (natural monument) классификации МСОП. Государственные природные резерваты - включает в себя наземные и водные экологические системы, предназначенные для охраны, защиты, восстановления и поддержания биологического разнообразия природных комплексов и связанных с ними природных и историко-культурных объектов. Государственные природные заказники особо охраняемая природная территория с заказным режимом хозяйственной деятельности, предназначенная для сохранения и воспроизводства одного или нескольких объектов государственного природно-заповедного фонда. По своему функциональному назначению государственные природные заказники могут подразделяться на комплексные - для сохранения и восстановления особо 49 ценных природных комплексов), биологические – (ботанические, зоологические) для сохранения и восстановления ценных, редких и исчезающих видов растений и животных; палеонтологические – для сохранения ископаемых животных, растений и их комплексов; гидрологические – (болотные, озерные, речные) для сохранения ценных объектов и комплексов водно-болотных угодий; геоморфологические – для сохранения редких и уникальных природных форм рельефа; геологические и минералогические – для сохранения редких геологических и минералогических образований; почвенные – для сохранения типичных и редких видов почв. Затруднительно однозначно отнести государственные природные заказники к той или иной международной классификации. Комплексные заказники близки по статусу к категории V охраняемые наземные и морские ландшафты (Protected Landscape/Seascape.) Биологические территории (ботанические и зоологические) схожи с категорией IV - управляемый природный объект / заказник диких животных (Habitat/Species management area). Различные виды заказников соотносятся с категорией VI - Управляемая ресурсная территория (Managed resource protected area) [40, 41]. Отдельные природные территории Республики Казахстан согласно выводов и рекомендаций [56] Юнеско, можно относить к категории биосферных резерватов. К ним можно отнести Наурзумский и Кургальджинский национальные природные заповедники. В соответствии с современным законодательством в стране создана широкая сеть ООПТ: В настоящее время в Казахстане функционируют 10 государственных природных заповедников, 10 государственных национальных природных парков, 3 государственных природных резервата, 50 государственных природных заказников, 127 геологических, 58 геоморфологических и 19 гидрогеологических объектов государственного природно-заповедного фонда республиканского значения, 5 государственных заповедных зон, 26 памятников природы, 5 государственных ботанических садов республиканского значения и 2 государственных природных парка местного значения. Общая площадь ООПТ о значения составляет 22038,7 тыс. га – 8,1% от территории государства, в том числе со статусом юридического лица 4689,1 тыс. га – 1,7% от территории государства. Общепризнанные мировые стандарты данного показателя составляют 10-12%. За последние четыре года площадь ООПТ республиканского значения увеличилась за счет расширения существующих и создания новых ООПТ на 1495697 га, в том числе по годам: в 2004 году на площадь составила 3427,1 га, в 2005 году 3463,6 га, в 2006 году 3816,5 га., в 2007 году 4794,1 [57, 131]. В своих трудах посвященных исследованиям свойств природных территорий Н.Ф. Реймерс и Ф.Р. Штильмарк придерживаются мнения, о том, что все охраняемые природные территории выполняют не одну, а множество функциональных ролей естественного ресурсного плана. Цели и формально очерченные задачи охраняемой территории могут быть ограниченны, но фактически они всегда шире, чем официально «определенные». Контрольная, 50 спасательная, ресурсная и демонстрационная), а широкие естественноресурсные. Так, «спасательная функция» невозможна без ресурсного баланса — естественного равновесия, так же как делается бессмысленной демонстрационная цель [4, 119]. В соответствие с законом Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» все категории включают в себя правовой режим природно-заповедного фонда, являющийся по сути запретительным. Под особую правовую охрану взяты земли, занятые особо охраняемыми территориями и объектами. Они отнесены к государственной собственности и не подлежат приватизации частными лицами. Изъятие земель ООПТ, а также их перевод в земли других категорий не допускается. С.С. Чернушенко отмечает, что он необходим для сохранения территорий и объектов в нетронутом виде, для проведения научных исследований, сохранения видов и животных, которые находятся под угрозой исчезновения, для обогащения других территорий, таких как заповедники, а также для сохранения территорий с полифункциональными задачами (например, национальные парки) [19, 24]. Л.П. Астанин, К. Н. Благосклонов отмечают, что заповедный режим нельзя понимать как прекращение всякого вмешательства человека в жизнь природы. Наоборот, в некоторых случаях такое вмешательство является необходимым, чтобы предотвратить деградацию природной среды. Абсолютная охрана природы допустима в заповедниках лишь тогда, когда охраняемый объект находится на грани полного уничтожения. Необходимо заметить, что она применяется как временная мера [58, 224] Следует также иметь в виду, что в законодательстве РК об ООПТ, в исключительных случаях разрешен перевод земель особо охраняемых природных территорий в земли других категорий для строительства объектов туристической деятельности предусмотренных государственными программами, имеющее важное государственное стратегическое значение, при отсутствии других вариантов возможного их размещения и только тех участков, на которых установлен режим ограничений хозяйственной деятельности при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Таким образом, на территории ООПТ имеются зоны с правовым режимом ограниченной хозяйственной деятельности, увеличение которых влечет за собой сокращение заповедных и охранных зон. Строительство объектов туризма в ущерб заповедным территориям на ООПТ не является исключительным случаем и представляет опасность для всего природного комплекса. Для того чтобы сохранить уникальные природные территории, участки с заповедным режимом охраны должны изыматься из хозяйственной деятельности, и понятие «исключительности» не может быть применимо к данным объектам. Великобритания в этом вопросе придерживается правила, если на территории установлен определенный режим, то этот режим является неизменным и пересмотру не подлежит. Благодаря этому принципу страна смогла сохранить уникальную природу и внести значительный вклад в сохранение ландшафтов Великобритании. 51 Специфика правового режима ООПТ и объектов Природно-заповедного фонда Республики Казахстан заключается в установлении для них более жестких ограничений по сравнению с другими. Правовой режим ООПТ в РК в отличие от правового режима ООПТ в Великобритании характеризуется тем, что законодательство РК систематизирует все категории по степени их охраны и вовлеченности в хозяйственный оборот, классифицирует их не в зависимости от эстетической ценности природного объекта, а от степени наличия природных ресурсов и их влияния на сохранение биоразнообразия. Правовые режима для отдельных ООПТ в Великобритании могут быть установлены местными властями, управляющими данными участками, частными собственниками в зависимости от необходимости сохранения того или иного объекта и являются весьма гибкими. Можно считать, что правовой режим ООПТ в РК является строго унифицированным и благоприятно влияет на дальнейшее развитие природных территорий и сохранение биоразнообразия. Особого внимания заслуживает вопрос об особых природных объектах природы, которые не отражены законе об ООПТ и которые не входят в природно-заповедный фонд Республики Казахстан, например, пруды – как часть водного фонда Республики Казахстан. В перечне объектов государственного природно–заповедного фонда республиканского значения утвержденного постановлением правительства Республики Казахстан от 28 сентября 2006 года № 932 из водных объектов указаны только озера, реки и водопады, а пруды как объекты природы не включены. В толковом словаре С.И. Ожегова дается определение понятия пруда, как водоема в естественном или выкопанном углублении [59, 627]. Пруды в большинстве своем находятся в частной собственности и охраняются как объекты права частной собственности. Однако невозможно отделить часть природы и препятствовать естественному ходу взаимоотношений флоры и фауны. Нередко данные объекты привлекают мигрирующих птиц, являются местом проживания отдельных животных, влияют на прилегающие природные территории, создают благоприятный климат. А в случае, когда антропогенная деятельность наносит ущерб данным территориям, может быть причинен вред природному комплексу в целомКак . справедливо отмечает А. Тундикбаев все природные ресурсы в естественном состоянии связаны между собой и зависят друг от друга. Поэтому правильное и рациональное использование природных ресурсов должно осуществляться с учетом их экологической зависимости друг от друга и от того равновесия между ними, которое существует в биосфере [60, 10]. Следует также учитывать, что неправильное использование одних природных ресурсов может причинить непоправимый вред другим природным ресурсам и тем самым негативно отразиться на состоянии окружающей среды Делегаты Пятого всемирного конгресса по особо охраняемым природным территориям, констатировали, что прошлом охраняемые территории часто рассматривались как «охраняемые острова в океане цивилизации». Во многих странах мира существуют примеры, когда ООПТ намеренно изолировались от окружающей территории, полностью исключаясь из хозяйственного использования. Однако, миграции видов, перенос питательного вещества и 52 многие другие потоки экологического характера нисколько не ограничиваются этими искусственными барьерами [61, 28-48]. Вот почему так важен системный подход к охране окружающей среды: охраняемые территории, представляющие различные экосистемы и ландшафты, должны быть соединены между собой посредством экологических коридоров и окружены буферными зонами. Существуют проблемы и в сфере правового регулирования охраны исторических и культурных памятников на территории Великобритании и Республики Казахстан. В Великобритании правовой режим территорий исторических памятников определяется общим актом о древних памятниках и археологических местах 1979 года. В Англии, Уэльсе и Шотландии они определены как древние памятники истории. В Северной Ирландии они выделены отдельным законодательством и определены законом как исторические памятники. Иногда к памятникам относятся здания и строения, на территориях где они расположены устанавливается заповедный режим. Департамент Культуры, средств массовой информации и спорта Великобритании осуществляет регистрацию памятников, которые получили государственную правовую охрану. Впервые это было сделано в Шотландии и Уэльсе в 1970 году и сейчас регистрация находится в ведении Шотландского и Уэльского правительства. Три правительственных организации ответственны за археологические и исторические территории в Великобритании. Законодательно установлено критерии и условия, регистрации памятников природы на соответствующих территориях, к которым относятся: Период –в течении которого, участок находился в использовании. Редкость и историческое значение объектов природы, и культурного наследия. Наличие документации - о более ранних исследованиях. Ценность памятника как части географического пейзажа. Стойкость объекта к негативным внешним воздействиям Недолговечность/Уязвимость – существует угроза утраты памятников. Развитие туризма на данных территориях может привести к уничтожению или значительному ущербу данных памятников. Уникальные особенности территории разнообразие видов животных и растений на них. Степень научного интереса к данным территориям. Процесс выделения памятников на местности, трудоемкая работа, требующая проведения научных изысканий. Однако для участков, подверженных угрозе деградации может быть установлен упрощенный порядок регистрации. Сбор информации о таких участках, определению их границ возложен на фонд Английское Наследие, который функционирует при правительстве Великобритании. В Великобритании ведется государственная регистрация памятников культуры (зданий и сооружений), для Англии и Шотландии составлены государственные списки исторических парков и садов, проводится регистрация 53 полей сражений. Территориальная охрана этих объектов, предусматривающая создание охраняемых территорий, возложена на местные органы власти [62, 22]. Разрушение памятников, в пределах данных территорий является уголовным преступлением и проведение любой работы, требует предварительного согласия руководства данными территориями или Госсекретаря Великобритании. Система планирования памятников не учитывает все критерии, которым должен соответствовать памятник природы или культурного наследия. Порою очень сложно разобраться на местности в особенностях ритуальных пейзажей, полей битв, что затрудняет определение их границ на местности. Памятники архитектуры, имеющие историческое и культурное значение на территории Великобритании расположены на природных территориях и подлежат охране в составе уникальных природных участков. При этом особого приоритета для охраны на той или иной категории не установлено, так как они могут находиться на любых категориях ООПТ.В частности категория AONB создана для охраны не только участков дикой природы, пейзажные участки, но объектов исторического и культурного наследия. В Казахстане насчитывается более 25 тысяч исторических, археологических, архитектурных и скульптурных памятников, 8 культурно-исторических, ставших местом паломничества населения. Например, мавзолей Арыстанбаба в Южном Казахстане, мавзолей Асан-Ата и Айкожа в Кызылординской области, мечеть Жаркент в Алматинской области, историко-архитектурные памятники в ауле Турбан Южно-Казахстанской области, музейные памятники «Азарет султан», «Жидебай-Бореле», памятники культуры Мангыстау и Ордабасы. За годы независимого развития Республики Казахстан отечественные ученые обнаружили и отреставрировали 35 архитектурных памятников, провели археологические раскопки 30 городищ, поселений, стоянок, могильников и курганов. Охрана исторических и культурных памятников природы и истории имеет также важное природоохранное назначение. Так на территории заповедникамузея Тамгалы сохраняющем свою первозданность, обитают дикие животные волки, лисы, зайцы, черепахи, змеи, а также множество птиц, занесенных в красную книгу. На территории археологического ландшафта Тамгалы имеются зоны, где сохранились ботанические сообщества с редкими и реликтовыми эндемическими растениями, встречающими только в Чу-Илийских горах. Кроме того, на территории памятника сохранились неповрежденные участки типичного ландшафта Тянь-Шаньских предгорных пустынь с их характерной растительностью, в то время как большинство других участков такого ландшафта в регионе разрушено в результате распашки или выпаса скота. Местонахождение петроглифов урочища Тамгалы является одним из самых значимых не только в рамках Центральной Азии, но и в мировом масштабе. Другим примером может служить Национальный историко-культурный и природный заповедник-музей «Улытау». На территории заповедника 54 расположено более 700 историко-археологических и архитектурных памятников, в том числе 12 памятников республиканского значения: Мазары Жошы хан, Алаша хан, Домбаул, Лабак, мавзолей Махата, Ерден, Кетебай, Жакуда-Ишан, городище Баскамыр, Акмечеть аулие, Едиге, Айранбай. Заповедник «Улытау» известен не только историческими памятниками, но и уникальными флорой и фауной. На территории Улытау: Улытау, Арганаты, Жельдыадыр, Байконур, Майтобе, Аралтобе, Уш кагыл, общей протяженностью с севера на юг составляет 18 млн.га. По ботаническим и географическим исследованиям выявлено 617 видов растений, из них 90 видов лекарственных. В Республике Казахстан памятникам культуры и истории посвящен Закон РК «Об охране и использовании историко-культурного наследия», Вместе с тем в Законе не уделено должного внимания вопросам охраны природных территорий и объектов, расположенных на них. В Законе содержится лишь отсылочная норма о том, что ансамбли и комплексы памятников, территории, представляющие особую историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, могут быть объявлены историко-культурными заповедниками, охрана которых осуществляется на основании специальных Положений о них [63]. К сожалению, закон РК «Об особо охраняемых природных территориях» эти вопросы отставил открытыми. Представляется, что в Законе Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» необходимо предусмотреть правовой статус данных территорий и осуществлять правовое регулирование режима данных территорий с иных позиций. Территории, на которых расположены памятники культуры и искусства, могут быть приравнены к особо охраняемым природным территориям, в связи с тем, что объекты, которые подвергаются охране неразрывно связаны с землей и не могут быть изъяты и перемещены. 2.1 Национальные парки в Англии и Республике Казахстан как основные категории особых природных территорий. Ведущий тип ООПТ с рекреационными функциями, как в нашей стране, так и за рубежом – национальные парки (НП). Понятие НП официально утверждено в рамках ООН. «НП должны удовлетворять следующим требованиям 1) малая изменчивость их территории человеком в процессе хозяйственной деятельности. 2) богатство живописными пейзажами и достопримечательными природными объектами 3) разрешения посещения только с познавательными и рекреационными целями, с обязательным условием соблюдения специально установленных норм поведения 4) проведение правительством страны мероприятий по исключению других видов природопользования на их территориях» [7, 23]. Для Казахстана национальный парк относительно новая категория ООПТ. Первые национальные парки в Казахстане были образованы лишь в 1985 году, 55 основная причина заключалась в том, что в бывшем СССР, приоритет среди всех ООПТ отдавался только заповедникам. В то время как за рубежом эта категория насчитывала более чем вековую историю. Первый НП мира – Йеллоустонский был организован в США в 1872г. К концу XIX в. в мире насчитывалась уже 12 НП, через 50 лет – 400 НП. Это самая популярная категория ООПТ в мире, сочетающая в себе черты заповедников, заказников и рекреационных территорий. Современный польский деятель охраны природы Я. Колбычевский считает, что создание национальных парков вписывается в ряд важных по значению понятий, таких как «национальный герой», «национальная святыня», «национальный праздник», даже «национальный костюм». Поэтому термин «национальный» означает, что «коллективность» целого народа признает определенную природную территорию важной, имеющей абсолютные, неконьюктурные, вневременные ценности, где большой вес набирает чистота моральных принципов» [65, 100]. Тем самым автор подчеркивает важность национальных парков, придавая им статус национальной гордости и символики государства. Национальные природные парки - оптимальная форма заповедания, сочетающая в себе сохранение природного комплекса с его генетическим фондом растений и животных, памятников природы, истории и культуры с ведением научно-исследовательской работы по изучению естественных процессов в природе и рекреационной деятельности по использованию части территории в интересах отдыха и туризма, пропаганды знаний о природе [28, 477]. Энос Миллс писал в 1924 г. о национальных парках, что они «предотвращают нарушение законов лучше, чем полиция, лечат с большим успехом, чем врачи, дают больше идей, чем доклады на моральную тему, образовывают больше, чем школы…» [56, 27-40]. Другими словами, Э. Миллс наделял национальные парки особым качеством, как Статую Свободы или купол Вашингтонского Капитолия. Тем самым любые нападки на национальные парки в США воспринимаются не просто как оскорбление природоохраны, но и американского общества в целом. Американские парки стали местом нравственного национального обновления, критически важного для создания нации. Кстати, недаром в соседней Канаде по опросам национальные парки среди главных символов страны занимают третье место после флага и гимна. Согласно принятой международной классификации, национальные парки в отличие от природного парка, характеризуется преобладанием экологических задач над рекреационными. Природный парк является природно-ландшафтной территорией, используемой для целей рекреации. В Концепции Размещения особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан до 2030 года, среди всех видов ООПТ ведущая роль в сохранении биологического разнообразия отведена государственным национальным природным паркам. 56 В Республике Казахстан основным законодательным актом, регулирующим отношения в области организации, охраны и использования особых природных территорий, является закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», который содержит законодательное определение государственного национального природного парка и регламентирует основные направления его деятельности. Государственный национальный природный парк — особо охраняемая природная территория со статусом природоохранного и научного учреждения, предназначенная для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, использования в природоохранных, эколого-просветительных, научных, туристских и рекреационных целях уникальных природных комплексов и объектов государственного природно-заповедного фонда, имеющих особую экологическую, научную, историко-культурную и рекреационную ценность. К основной деятельности национальных природных парков относятся: 1) сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков, объектов природно заповедного фонда, природного и историкокультурного наследия; 2) обеспечение режима охраны национального природного парка и его охранной зоны; 3) экологическое просвещение; 4) разработка научных методов сохранения биологического разнообразия; 5) ведение мониторинга экологических систем и отдельных природных объектов по программе 6) восстановление нарушенных природных комплексов, объектов государственного природно-заповедного фонда, природного и историкокультурного наследия; 7) регулирование использования территории государственного национального природного парка и его охранной зоны в экологопросветительных, научных, туристских, рекреационных и ограниченных хозяйственных целях. Для правового режима национального природного парка характерен принцип зонирования. Согласно этому принципу вся территория парка разбивается на несколько зон. Каждая из них наделяется тем правовым режимом, который вытекает из их целей и задач. Казахстанское законодательство выделяет зоны заповедного режима, экологической стабилизации, туристкой и рекреационной деятельности, ограниченной хозяйственной деятельности. Российское законодательство определяет восемь зон. Как отмечает Петров В.В. «они недостаточно обособлены друг от друга по своему содержанию. Практика показывает, что независимо от объема деятельности парка, степени преобладания в нем задач экологических чем рекреационных, довольно устойчиво действуют четыре зоны: заповедная, заказная, рекреационная, хозяйственная [28, 478]. Зоны заповедного режима исключают любую деятельность человека и его вмешательство в ход естественных процессов. 57 Такие зоны составляют заповедное ядро национального природного парка, действующего по принципу природного заповедника. Заповедное ядро служит природной лабораторией парка для выполнения задач экологического мониторинга. Зоны заказного режима организуются в парке по принципам природного заказника. Они сочетают сохранение природных объектов и строго регулируемое их познавательное использование в форме пассивного или активного отдыха. Рекреационные зоны предназначены для туризма и отдыха посетителей, размещения объектов туристического сервиса, культурного и информационного обслуживания. Хозяйственные зоны национального природного парка не однотипны. Среди них выделяются сельскохозяйственные зоны, предназначенные для снабжения парка необходимыми сельхозпродуктами, хозяйственно-производственные зоны, связанные с обслуживанием посетителей, торговых учреждений, предприятий питания. Независимо от принадлежности территории парка к той или иной зоне повсеместно запрещается всякая деятельность, угрожающая существованию природных комплексов, памятников природы, истории культуры. Прежде всего, запрещена разработка полезных ископаемых, строительство и эксплуатация производственных предприятий [28, 479]. Национальные парки являются самой главной и основной категорией ООПТ и в Великобритании, т.к. занимают львиную долю всех природных территорий Англии. Причем такие территории могут располагаться как отдельно от урбанизированных территории, так и внутри городов и поселений. «Наряду с государственными национальными парками, в мире существует еще одна форма ООПТ, в пределах которой совмещаются задачи сохранения природных ландшафтов и историко-культурных объектов с организацией познавательного отдыха и туризма. Это природные парки» [28, 23]. В Республике Казахстан, как и в Великобритании, аналогично существуют природные городские парки, но говорит об отдыхе и рекреации на природе не представляется возможным в силу, того, что отечественные, городские парки являются не природными парками, а являются развлекательными комплексами, и не могут быть предметом настоящего отдыха на природе. К примеру, из 105 га зеленые насаждения городского парка Астаны составляют лишь 65 га всей парковой территории. Учеными было доказано, что шумы производимые вблизи городских парков и находящихся вблизи автомагистралей и летних ресторанов оказывают стрессовое влияние, тем самым как мы уже упоминали ранее отдых становится ложным. При этом шумовое загрязнение может быть охарактеризовано как любой нежелательный звук или звук, наносящий вред деятельности человека. Виды шумового загрязнения варьируются от бытового до производственного шума, как например, охранная сигнализация, громкая музыка, уличное движение, воздушные перевозки, использование механического оборудования и строительная деятельность. В отличие от других проблем, связанных с загрязнением окружающей среды шум не оказывает никакого химического влияния на природу, но наносит прямой вред, как людям, так и животным. В заповедниках подобные шумы кардинально 58 могут изменить условия обитания животных и птиц. «Шум от портативных радиоприемников, моторных лодок и автотранспорта является сильнейшим фактором тревоги для диких животных. В частности, использование моторных лодок, водных лыж и других плавательных средств сильно влияет на поведение водоплавающих птиц, особенно в периоды, когда их перемещения ограничены. Из-за этого некоторые виды покидают прежние места обитания. Лодочные экскурсии (в основном связанный с ними фактор беспокойства и выбросы горючего) могут также оказать отрицательное влияние на популяции рыб. Наиболее чувствительны к присутствию человека животные – обитатели открытых пространств. Сказанное относится к зоологическим паркам. Для многих видов более важным фактором является частота встреч с человеком, а не одновременное количество людей. Искусственное подкармливание животных может нарушить их естественные стереотипы пищевого поведения. Это происходит, когда сотрудники парка пытаются создать все условия для туристов или туристы предлагают пищу животным, чтобы они подошли поближе [70, 3]. В настоящее время учеными официально было признано не только раздражающее воздействие шума, но и то, что он представляет опасность для здоровья. Продолжительное или чрезмерное воздействие шума может вызвать: Агрессию, Кардиоваскулярные осложнения, нарушение функции общения, подавленное настроение, дезориентацию, головную боль, потерю или ухудшение слуха, Увеличение несчастных случаев, повышение артериального давления, нервозность, невнимательность или ухудшение памяти, нарушение сна, стресс, напряженность [68, 139]. В то время как в Великобритании природные парки представляют собой огромные массивы зеленых насаждений, позволяющих наслаждаться природой в ее естественном состоянии, привлекает людей именно возможность именно эта возможность, а развлекательные комплексы с аттракционами располагаются отдельно от природных территорий. Национальный парк “Lake District” в Англии рассматривается в качестве претендента на включение его в список Всемирного природного наследия в связи с духовным воздействием его природных ценностей на окружающих (в содержательном плане это — ассоциативный культурный ландшафт). В г. Караганде подобно английскому парку, функционирует природный парк, который существует в форме ботанического сада с уникальными зелеными насаждениями. Парк может выступать для отдыха посетителей на фоне природы, но ни как для этого не приспособлен. Территория парка не имеет инфраструктуры и не приспособлена для приема посетителей, тем самым администрация парка не получает никакой финансовой пользы от своей деятельности и полностью зависимо от администрации города и государственного бюджета. Управление ботаническим садом осуществляется фармацевтическим заводом г. Караганды. Вход на территорию свободный, хотя территория является особо охраняемой и за ее пользование установлена плата. В Казахстане аналогами английских природных парков выступают государственные природные резерваты. Статья 50 Закона Республики Казахстан «Об охраняемых природных территориях» устанавливает: 59 Государственный природный резерват — особо охраняемая природная территория со статусом природоохранного и научного учреждения, включающая наземные и водные экологические системы, предназначенная для охраны, защиты, восстановления и поддержания биологического разнообразия природных комплексов и связанных с ними природных и историко-культурных объектов. 2. К основной деятельности государственных природных резерватов относятся: 1) сохранение и восстановление биологического и ландшафтного разнообразия, природных экологических систем; 2) обеспечение режима охраны государственного природного резервата; 3) поддержка устойчивого социально-экономического развития территории на основе эколого-экономического принципа использования природных ресурсов; 4) проведение исследований и мониторинга в целях охраны и устойчивого развития территории, а также экологического просвещения и воспитания; 5) регулирование использования территории государственного природного резервата и его охранной зоны в эколого-просветительных, научных, рекреационных, туристских и ограниченных хозяйственных целях. 3. Территория государственного природного резервата подразделяется на зоны с различными видами режима охраны и использования: 1) зона заповедного режима (далее — зона ядра) — зона ядра, предназначенная для долгосрочного сохранения генетических ресурсов, биологического разнообразия, экологических систем и ландшафтов, имеющая достаточные размеры для достижения таких целей; 2) буферная зона — участок территории, который используется для ведения экологически ориентированной хозяйственной деятельности и устойчивого воспроизводства биологических ресурсов. Другим примером природных парков может послужить городской парк. В г. Лондон, важной особенностью парков, выступает то, что они не только изобилуют прекрасными пейзажами, но и отлично приспособлены для отдыха больших масс людей. Их планировка связана со старыми традициями отдыха на открытом воздухе и массового спорта. В пределах города Лондона находится более 150 городских и государственных парков, общая площадь которых достигает 5 тысяч гектаров, не считая небольших садов и озелененных спортивных площадок общественного пользования. Самый крупный из них достигает протяженностью до 4 километров. Представляет интерес вопрос о соотношении понятий национальных парков в Великобритании и международного сообщества подготовленной Всемирным Союзом Охраны природы и природных ресурсов в 1969 году: Всемирный союз охраны природы определяет национальный парк как участок земли или водной поверхности, полностью или частично изъятый из хозяйственного использования с целью сохранения биологического разнообразия и природных и ассоциированных с ними культурных ресурсов, и управляемый юридическим или иным путем. 60 В Великобритании: национальным парком признается обширная территория с животным и растительным миром, в котором созданы все условия для сохранения уникальных природных участков, для лучшего доступа общественности, охраны и защиты дикой природы, строений, имеющих архитектурную и историческую ценность. Оба определения отличаются незначительно и рассматривают охраняемые природные территории как: 1) территориальные структуры, которые могут быть созданы в любом регионе земного шара; 2) в своей основе имеют цель по охране природы; 3) требующие принятия специальных мер для сохранения биоразнообразия (определение задач и целей, создание, управление); 4) нуждающиеся в системе управления, осуществляемого через применение юридических и иных механизмов; 5)требующие наличия какой-либо структуры, осуществляющей это управление. После появления определения МСОП «национальные парки» различных государств оказались отнесенными к совершенно разным категориям МСОП, в некоторых государствах национальные природные парки оказались в разных категориях международной классификации. Решению этих проблем на наш взгляд способствовало бы улучшение доступа к информации и создание системы сертификации для отнесения ОПТ к той или иной категории. 2.2 Национальные заповедники в Великобритании и Республики Казахстан По мнению С.А. Деминой заповедное дело происходит от слова «Заповедать», сохранять, не трогать. Понятие категории Заповедник определяется в двух значениях: с точки зрения территории, особо охраняемой государством, и в смысле научно-исследовательского учреждения. Учитывая, что заповедники специфическая форма охраны природы, следует акцентировать внимание на том, что, прежде всего это природный объект, нуждающийся в особой охране» [59, 26]. Д.К. Соловьевым был выдвинут важный принцип заповедного дела — создание заповедников навсегда. В 1918 г. в своей работе «Типы организаций, способствующих охране природы», он писал что Заповедником (постоянным) называется определенная площадь, объявленная неприкосновенной навсегда. Условие заповедности «навсегда» является чрезвычайно важным в деле сохранения первобытной природы [70, 76-111]. Как справедливо отмечает С.М. Стойко, наиболее широкое распространение заповедное дело получило в XX в., когда на суше осталась лишь сравнительно небольшая площадь незатронутых хозяйственным влиянием природных ландшафтов. Можно с уверенностью сказать, что в будущем необходимость сохранять в неприкосновенности для научных целей и социальных нужд последние девственные оазисы природы будет все более возрастать. Ведь 61 только путем заповедания можно сохранить эталоны природы, которые послужат в дальнейшем целям оценки и прогнозирования антропогенного влияния на биосферу, а также сохранения и восстановления природных ресурсов и в первую очередь видов, находящихся на грани исчезновения [24]. Создание заповедных территорий, т.е. придание территориям правового статуса категории Заповедник необходимо в первую очередь для самой дикой природы, для ее внутренней ценности. Например, К.Маркс, Д.Смит и многие современные экономисты считали и считают, что у дикой природы нет стоимостного выражения, пока люди не затратят на нее труд, однако это утверждение не верно. Природа в первую очередь полезна для себя, и поэтому неправильно искать выгоду от нее, в том числе и от заповедных территорий. Цель любого заповедника – сохранение природы в ее естественном состоянии. А ценность ее существования будет заключаться в длительном ее существовании, более продолжительным, чем жизнь одного человека и поэтому она очень ценна. В своей классической работе «О необходимости устройства заповедных участков для охраны природы», опубликованной в 1909 г., Г.А. Кожевников, впервые в россиской науке ставит вопрос о праве дикой природы на существование: — «Есть такие вопросы, и часто весьма важные, которые прямо и непосредственно не захватывают наших жизненных интересов и о которых в силу этого приходится постоянно напоминать. К числу таких вопросов принадлежит вопрос о праве первобытной природы на существование. Быть может такая формулировка, как «право на существование» звучит несколько странно, но именно так, а не иначе я считаю нужным поставить вопрос» [71, 135-147]. В другой своей работе, опубликованной десять лет спустя, Г.А. Кожевников развивает эту тему, высказывая еще одну принципиально важную идею о том, что охранять дикую природу, прежде всего, нужно ради нее самой: «Охранять первобытную дикую природу ради нее самой, смотря на прикладные вопросы как стоящие на втором плане — вот основная идея охраны природы. Было весьма грустно слышать, что вместо того, чтобы отстаивать идею пользы заповедников, для охраны первобытной природы и научного изучения ее, отстаивать принципиальный, хотя и трудный подход к делу, сразу переходят на защиту идеи более легко осуществимой, но чуждой всякого известного интереса, идеи «охотничьего хозяйства», с охраной природы ничего не имеющей» [72, 84-85]. Г.А. Кожевникову принадлежит и авторство в разработке главного принципа заповедного дела — принципа невмешательства (абсолютной заповедности) (доработанного и развитого потом Ф.Р. Штильмарком). В цитируемой выше работе «О необходимости устройства заповедных участков для охраны русской природы» он писал: — «Всякие меры, нарушающие естественные условия борьбы за существование, здесь недопустимы. [71, 135-147]. Аналогичной позиции придерживался В.Е. Борейко, высказав мнение, о том, что существует понятие абсолютной заповедности – это когда дикой природе заповедников дозволено все. В заповедниках не должно быть не только 62 браконьеров, но даже охранников и научных работников. Другими словами — абсолютная заповедность — это идеальное условие существования наиболее дикой, свободной природы в современном мире. Весь менеджмент территорий обладающих правовым статусом заповедников, должен быть направлен на достижение абсолютной формы охраны заповедников [56, 15]. Главное – оставить заповедник и всю его заповедную природу в покое, подчеркивает Ф.Р. Штильмарк, не беспокоиться о ней, не переживать, что там погибнут кабаны от перенаселенности или бескормицы, что вороны выклюют птенцов цапель, что расплодятся лоси, которые съедят лесной молодняк и что возникнет «эталон деградации. Само собой – не рубить лес и пусть он зарастает, как ему вздумается, вот это и будет дикая заповедная природа, которую сейчас чаще можно найти вне территории официальных заповедников, чем в таковых. И это — быть может, главное богатство нашей страны. [73, 3546]. В дальнейшем Ф.Р. Штильмарк поясняет, что заповедность означает, прежде всего, прекращение всех видов и форм утилитарного хозяйственного использования территории, включая пребывание людей, за исключением сугубо научных целей. Заповедность обеспечивается специальными законодательными и правовыми мерами, оно неизбежно связано с изъятием и отводом земель, без чего невозможно даже представить себе никаких «заповедных объектов». Поэтому совершенно неправомерное отнесение к «заповедным территориям» заказников, национальных и природных парков, памятников природы, всевозможных музеев в природе и т.д. Все это может быть отнесено лишь к разновидностям охраняемых природных территорий, но не заповедных территорий [74, 60-76]. По поводу сохранения территорий заповедников высказался М.М. Бринчук, отметив, что заповедование есть способ консервативной охраны природы. В основном в научных целях в заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры таких участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии [18, 401]. Российский ученый М.М. Бринчук характеризует категорию заповедник в качестве природного объекта обладающего высшим статусом и соответственно наиболее строгим правовым режимом охраны. Исторически заповедники – первая форма особо охраняемых природных территорий [18, 400]. «Государственный природный заповедник - особо охраняемая природная территория со статусом природоохранного и научного учреждения, целью деятельности которого являются сохранение и изучение на его территории естественного хода природных процессов и явлений, объектов растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем и их восстановление» [64]. Исследовав теоретические положения о понятии заповедности представленные учеными-экологами, которые носят методологическое значение, в лучшем случае, хотелось бы обратить внимание на статьи закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», где 63 сказано об основных направлениях деятельности государственного природного заповедника, а именно, п.2 ст.39: «К основной деятельности государственных природных заповедников относятся: 1) обеспечение режима охраны и восстановления биологического разнообразия государственного природного заповедника и его охранной зоны; 2) организация и проведение научных исследований по изучению и мониторингу экологических систем, объектов государственного природнозаповедного фонда, включая ведение Летописи природы; 3) проведение эколого-просветительной деятельности; 4) участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов, которые могут оказать вредное воздействие на экологические системы государственного природного заповедника; 5) регулирование использования территории государственного природного заповедника и его охранной зоны в эколого-просветительных, научных и ограниченных туристских целях» [64]. Однако с подобными направлениями не согласился В.В. Зозуля, который указывает о том, главная ценность заповедников заключается в их особых свойствах и качествах, которые теряются при вмешательстве человека в природные процессы. Для сохранения этих природных свойств и качеств природу заповедников необходимо оставить в покое, т.е. оградить ее от вмешательства человека и иных негативных факторов [25, 64]. Именно с таких позиций и рассматривается научная ценность категории государственных природных заповедников, с таких же позиций должны строиться и методы направлений научных исследований и управления. Далее В.В. Зозуля отмечает, что на территориях заповедников происходят беспрецедентные по своим масштабам экотуристические мероприятия (экологические экскурсии, познавательный туризм), (данная норма закреплена в пп.5 п.2 ст.39 закона об ООПТ РК), тысячи людей, посещая заповедники, наносят вред природе заповедников, нарушая естественный ход природных процессов. Он полагает, что именно на таких заповедных участках, несущих значительную антропогенную нагрузку, необходимо проводить научные исследования по поводу проведения туристических мероприятий. Не остается в стороне вопрос об экологических тропах и маршрутах, по которым осуществляется туристическая деятельность (ст. 42 закона РК ОБ ООПТ). В большинстве случаев экологические тропы глубоко врезаются в природные объекты заповедников, причем располагаются тропы даже не по периметру заповедников, а от их границ к центру. Мы поддерживаем мнение профессора В.В. Зозули [25, 68] о том, что использование таких участков негативно отражается на природе заповедников и противоречит их основным целям. Однако тропы не могут использоваться изолировано от окружающей среды, так как использование природы выходит за рамки этих троп: это звук и вообще нахождение человека на этом участке «фактор беспокойства» для объектов животного мира. «Само название «экологическая тропа» не отражает своих негативных признаков. Такие тропы могут называться по существу как угодно: 64 «антропогенной», «негативно влияющей», «оказывающей беспокойство» и т.д. но не экологической». Специалисты заповедного дела А.М. Бородина, Е.Е Сыроечковский, обращают внимание на вред, который несет в себе туризм. Нахождение на территории заповедника людей причиняет беспокойство животным: изменяется их распределение по местности, суточный и сезонный ритмы жизни. Исследования показали, что при допуске посетителей резко возрастает процент гибели кладок птиц, молодняка копытных и др. крупных млекопитающих. В местах посещений изменяется химизм и плотность почвы, видовой состав растительности, биологическая продуктивность биоценозов. Заповедник утрачивает свое значение эталона-хранителя естественного течения процессов в природных экосистемах» [75, 70]. Согласно действующему законодательству об ООПТ в РК на территориях государственных природных заповедниках, ограниченный, познавательный и тщательно регламентируемый туризм возможен. При этом мы придерживаемся позиции, что сама идея развития туризма на территории заповедников является посягательством на основополагающие принципы правовой охраны заповедного дела. Основной аргумент – заповедная система развивалась особым путем, как эталон нетронутой природы, на котором допустимы только научные исследования. Безусловно, развитие массового, неконтролируемого, туризма в заповедниках немыслимо. Это касается не только проведения экскурсионных мероприятий, но и организации и ведения научной деятельности. Необходимыми условиями для благоприятного существования заповедника являются меры направленные на снижение рекреационной нагрузки на ООПТ. Согласно исследованиям G. Wuertner в Великобритании меры по свертыванию экотуризма возможны только в случае, если ОПТ находится на достаточном расстоянии от крупных населенных пунктов, однако если ООПТ находится в пределах досягаемости, ограничение потока посетителей - задача весьма сложная, в этом случае на первый план выходит задача по рациональному благоустройству и планировки территории, а также тесному сотрудничеству с гражданами, проживающими на данной территории [76, 2024]. Еще одна причина, по которой именно туризм наносит вред природным участкам, это слабо развитая инфраструктура, например, еще в 2000 году в Концепции развития туризма отмечалось: «Одной из причин неразвитости индустрии туризма в Казахстане является то, что на государственном уровне ею не занимались целенаправленно как отраслью экономики. Не уделялось внимание комплексному прогнозированию, долгосрочному планированию, территориальной организации туризма и негосударственным туристским структурам. Фактором, тормозящим развитие отрасли, является также непризнание туристской деятельности приоритетом со стороны местных органов управления, несмотря на то, что большая часть доходов от туризма поступает в местный бюджет» [77]. Раскрывая сущность туризма А.В. Дроздов, отмечает, что туризм превратился в одну из крупнейших отраслей экономики, 65 число туристов в мире насколько возросло, что ущерб, который они нанесли и потенциально могут нанести местностям и даже странам, особенно природным экосистемам, начал, вызывать серьезную озабоченность. В то же время стало очевидно, что при рациональной организации туризм способен оказать реальную финансовую поддержку охране природы и повысить значимость тех территорий, которые должны сохраняться в первозданном виде. [78, 9]. Поэтому хотелось бы отметить, что именно неконтролируемый туризм приносит огромный вред природным территориям, являясь, по сути, вмешательством в природные процессы и оказывающим беспокойств. Таким образом, можно констатировать факт о наличии не только положительных моментов развития ООПТ, но и некоторые упущения и недостатки. На современном этапе закон об ООПТ показал достаточную эффективность и до настоящего времени позволяет сохранять уникальные природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, как общенациональное достояние. Вместе с тем, обширная правоприменительная практика правового регулирования в сфере ООПТ показала, что некоторые вопросы организации, охраны и использования ООПТ прописаны недостаточно четко, либо упущены, что затрудняет реализацию и существенно сокращает область применения Закона об ООПТ, приводит к разночтениям и произвольным толкованиям отдельных его положений в зависимости от интересов различных субъектов. Стоит обратить внимание на статьи закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» согласно которым, ст. 43 п.10 на территории заповедников разрешается строительство служебных зданий (кордонов) для проживания работников государственного природного заповедника, что является противозаконным и противоречащим основным целям создания заповедника. На территории заповедника, возможно, было бы уместно осуществление деятельности направленное на устранение факторов, препятствующих сохранению в естественном состоянии природы заповедников и восстановление природы, на предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам – если такую деятельность невозможно осуществить вне пределов заповедников. Но ни как не проживание и осуществление какой-либо хозяйственной деятельности. В статье 40 Закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» указано, что на всей территории государственного природного заповедника устанавливается заповедный режим охраны, который, предусматривающий запрет любой хозяйственной деятельности, а также иной деятельности, нарушающей естественное состояние природных комплексов и объектов государственного природно-заповедного фонда. Однако в ст. 41, 42 и 43 регулируются отношения по использованию государственных природных заповедников в культурных, просветительских, учебных, туристических, рекреационных и иных целях. В них установлено, что в государственных природных заповедниках на специально выделенных участках, не включающих 66 особо ценные экологические системы и объекты, допускается в порядке, установленном уполномоченным органом, создание экскурсионных троп и маршрутов для проведения регулируемого экологического туризма. Далее в ст. 43, сказано, что на территории охранных зон государственных природных заповедников могут осуществляться различные формы хозяйственной деятельности, а именно: 1) лесохозяйственная деятельность; 2) традиционное землепользование, включая пастьбу скота и сенокошение, а также иная деятельность в рамках обеспечения долговременной сохранности и неуязвимости биологического разнообразия; 3) туристская и рекреационная деятельность; 4) использование минеральных вод, бальнеологических и климатических ресурсов; 5) промысловое и любительское (спортивное) рыболовство; 6) проведение наземных и авиационных работ по тушению лесных и степных пожаров; 7) рекультивация нарушенных земель; 8) восстановление лесных и иных растительных сообществ; 9) восстановление среды обитания и численности диких животных; 10) использование земельных участков для обустройства мест пребывания туристов, устройства питомников для искусственного размножения, выращивания, разведения эндемичных, редких и исчезающих видов растений и животных, а также для строительства служебных зданий (кордонов) для проживания работников государственного природного заповедника, предоставления им служебных земельных наделов. С одной стороны ст. 40 устанавливают заповедный режим на всей территории заповедника, с другой статьи 41,42 и 43 допускают весьма разнообразную деятельность, вне рамок заповедного режима. Кроме того, в статьях 42 и 43 говорится о специально выделенных участках, не включающих особо ценные экологические системы, о которых ранее в законе об ООПТ не упоминалось. Так же не говорится о цели и порядке образования таких земельных участков, однако их существование подтверждается нормами вышеуказанных статей. Обратим внимание на п.3 ст. 23, где указана цель ООПТ: на землях особо охраняемых природных территорий запрещается любая деятельность, не соответствующая их целевому назначению. В то же время как ст. 39 Закона выдвигает целью государственных природных заповедников только сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, объектов растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем и их восстановление. Соответственно можно предположить что ст. 41.42 и 43 Закона являются противоречивыми и некорректными по отношению к ст. 23 и 39 закона Республики Казахстан «об ООПТ». Исходя из проведенного анализа целесообразно внести соответствующие изменения и дополнения в закон об ООПТ. Приоритетными направлениями деятельности по вопросам правового регулирования ООПТ должны стать: 67 - определение приоритетных функций природных территорий и приведение в соответствие с международной классификации международного союза охраны природы систему особых природных территорий Республики Казахстан; - Внесение в индивидуальные Положения данных о месте данной ООПТ в международной классификации, четкого обозначения участков и зон, где допускаются разрешенные виды деятельности. - Детальная проработка правового статуса ООПТ, а именно заповедных территорий и национальных парков как самых приоритетных категории ООПТ. - Пересмотреть виды целевого использования ООПТ, разграничить их задачи и цели создания ООПТ. - Проработать вопрос о заповедном режиме на ООПТ. - Разработка критериев отнесения территорий к различным категориям ООПТ, в том числе с использованием международной классификации. - Необходимо обеспечение репрезентативности национальной системы ООПТ, которые в совокупности дают возможность адекватного сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, эталонных и уникальных экосистем суши, морей и внутренних вод Раздел II Управление особо охраняемыми природными территориями § 2.1 Понятие и функции государственного управления в сфере охраны особых природных территорий В юридической литературе вопросы о понятии государственного управления в сфере охраны окружающей среды являются дискуссионными. 68 При этом одни авторы отрицают само право на существование термина, как явления присущего тоталитарному государству, считая его нефункциональным в условиях рыночных отношений и аргументируют необходимость его замены понятием государственное регулирование в области охраны окружающей среды. Особенно острый характер приобрели теоретические споры в природроресурных отраслях науки. По мнению Б.В. Ерофеева государственное централизованное управление земельными отношениями при всей его привлекательности (возможность направления деятельности в русло государственных интересов; оперирование землепользованием в интересах плановой экономики; освобождение от необходимости подчиняться объективным законам общественного развития и т. п.) оказалось несостоятельным, о чем свидетельствует многочисленные исторические примеры зарубежных стран и печальный социалистический опыт России. Безусловно, пишет Б.Ф. Ерофеев, централизованное государственное управление экологопользованием и охраной окружающей среды было характерно для СССР как тоталитарного государства с командноадминистративной системой. Волевое управление экологопользованием вопреки действиям объективных законов природы и общества не только не дало ожидаемых результатов, но и привело к противоположным последствиям. Этот недостаток нельзя объяснить, продолжает автор, «отдельными несовершенствами» управления землепользованием страны, нужны коренные преобразования, что убедительно доказал опыт почти всех стран, перешедших на земельные отношения рыночного характера. В то же время Б.В.Ерофеев подчеркивает, что государственное регулирование земельных отношений является частью государственного управления в целом. Государственное регулирование земельных отношений автор рассматривает как целенаправленную деятельность государственных органов по организации рационального использования земель и их охраны путем принятия экономикоправовых мер [8, 254]. Такой неоднозначный подход к проблеме государственного управления земельным фондом, привел с одной стороны к отрицанию правомерности применения в теории и законодательной практике самого термина «государственное управление земельным фондом», а с другой к его отождествлению с государственным регулированием земельных отношений. Об этом свидетельствует авторское определение государственного регулирования, хотя он считает его частью государственного управления землепользованием. Противоречивая позиция Б.В. Ерофеева, прежде всего, объясняется, политической мотивированностью его отказа от самого государственного управления земельным фондом, когда-то наиболее глубоко разработанного института советского земельного права. Отождествление центрального института отрасли с административно командным методом управления аграрным сектором экономики является беспочвенным. Институт государственного управления земельным фондом больше чем, какой либо, другой институт, испытал на себе все негативное влияние огосударствления 69 всех сфер жизни общества. В отличие от иных институтов, государственное управление земельным фондом было нацелено на обеспечение рационального использования и охраны земельного фонда страны и, являясь наиболее разработанным и конструктивным элементом советского земельного права, заложил основы преемственности в развитии земельных отношений содействуя правильному определению социальных приоритетов земельной реформы с учетом рыночных императивов. Об этом свидетельствует сохранение в современном земельном законодательстве всех его основных функции связанных с ведением земельного кадастра, определением категориальной принадлежности земель, землеустроительными действиями, осуществлением надведомственного государственного контроля в сфере землепользования независимо от ведомственной принадлежности, реализацией принципа приоритета права сельскохозяйственного землепользования, изъятия земель для государственных нужд с теми или иными модификациями не меняющие их сущность. Различие, и противоречивость подходов к проблемам государственного управления в сфере охраны окружающей среды находит свое отражение и развитие в трудах, посвященных государственному управлению в сфере охраны окружающей среды. В юридической науке в одинаковой мере признается существование и государственного управления в области охраны окружающей среды и государственного регулирования экологических отношений. В исследованиях этих проблем четко обозначились три точки зрения об их соотношении. Одни авторы считают их тождественными понятиями, другие рассматривают государственное регулирование составной частью первого, третья группа авторов, наоборот государственное управление включает в государственное регулирование, в качестве его главного компонента. Большинство ученых-юристов, посвятивших свои работы изучению института государственного управления в области охраны окружающей среды, сходятся во мнении, что деятельность в сфере государственного управления является исполнительно-распорядительной, то есть носит подзаконный характер и осуществляется органами власти, наделенными исполнительнораспорядительными функциями. Так, М.М. Бринчук понимает его как «совокупность предпринимаемых соответствующими государственными органами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде» [26, с.220]. О.И. Крассов, представляет управление в сфере охраны окружающей среды в виде деятельности подзаконной исполнительно-распорядительной власти и органов местного самоуправления, основной целью которой является организация обеспечения сохранения окружающей природной среды, ее восстановления и обеспечения экологической безопасности [79, 151]. Вместе с тем, в литературе встречается и более широкий взгляд на управление земельными и иными природными ресурсами, когда в его содержание включается также деятельность других органов – законодательных (представительных) судебных и иных. 70 Сторонники более широкой трактовки государственного управления, рассматривают его либо как синоним государственного регулирования земельных отношений либо как его составную часть [80, 83]. Возражая против такой позиции И.А. Иконицкая, считает, что вряд ли корректно деятельность государственных органов по организации использования земель и их охране понимать как государственное регулирование всех земельных отношений». Вместе с тем, автор признает правомерность постановки вопроса о государственном регулировании как составной части государственного управления в широком смысле слова [81, 161]. Казахстанский ученый Д. Л. Байдельдинов, исходя из широкого понимания государственного управления в сфере охраны окружающей среды, считает, что формы государственного управления выражаются в трех основных видах: 1) правотворческая – разработка и принятие государственными органами нормативных актов, направленных на регулирования управленческих отношений; 2) правоприменительная- эта деятельность государства, направленная на реализацию управленческих нормативных актов, путем принятия и осуществления конкретных действий; 3) правоохранительная – эта деятельность государства, по принятию карательных мер к лицам, нарушившим или выполняющим требования, предусмотренные государственными нормативными актами [82, 91]. По мнению А.Х. Хаджиева понятия «государственное управление» и «государственное регулирование» взаимосвязаны, взаимопроникают. Содержание государственного регулирования земельных отношений составляет: создание и обеспечение организационных, экономических, правовых условий для эффективного использования и охраны земель; проведение государственного контроля за использованием и охраной земельных ресурсов; обеспечение согласованности интересов государства, юридических лиц и граждан в сфере земельных отношений; гарантирование и защита прав и интересов субъектов земельных правоотношений; привлечение виновных в совершении земельных правонарушений к юридической ответственности [83, 158]. Поэтому, как считает А.Х.Хаджиев, нет основания разделять, тем более противопоставлять эти два понятия. В литературе они не всегда разграничиваются и употребляются в качестве идентичных понятий [83, 255]. Анализ современной теоретической литературы по проблемам государственного регулирования земельных отношений показывает, что при полной идентичности исходной позиции отечественных юристов-аграрников в понимании государственного регулирования земельных отношений, как единых организационно-правовых основ реализации государством функции управления земельным фондом и функции распоряжения землей, находящейся в государственной собственности, обречены на неудачу любые попытки их разграничения. Наглядным примером этого является попытка законодательного определения с концептуальных позиций соотношения государственного регулирования в области охраны окружающей среды и государственного 71 управления в сфере использования природных ресурсов в Экологическом кодексе Республики Казахстан. Простое сопоставление первого и второго пункта статьи 6 Экологического кодекса РК, один из которых посвящен вопросам государственного регулирования в области охраны окружающей среды, а другой соответственно проблемам государственного управления в сфере природных ресурсов, с незначительными отклонениями всецело дублируют друг друга. Сторонники отказа от понятия государственного управления полностью признают все функции государственного управления, предлагая дополнить их относительно новыми функциями, закрепленными в действующем законодательстве. Представляется, что отказ от самого термина с заменой его другим термином без существенной корректировкой его содержания не вносит ничего конструктивного кроме путаницы в понятиях. На наш взгляд термин государственное регулирование отражает лишь наметившееся в современном законодательстве усиление нормотворческих начал отдельных функции государственного управления в сфере охраны окружающей среды. Больше всего характерным она является для функции зонирования территории, широко применяемой в сфере охраны особых природных территорий. Функции государственного управления реализуются работой всего аппарата государства, всех его подразделений, включает организационную работу, призванную обеспечить эффективное функционирование всех сфер общественной жизни в области экологии, на основе определенных организационных правовых норм, применяемых на практике [84, 257]. Вместе с тем, все функции государственного управления в сфере охраны окружающей среды, в качестве основных направлении деятельности соответствующих государственных органов строго регламентируется законом, и не могут быть отданы на их усмотрение. Обращая внимание на это, А.М. Волков рассматривает его как урегулированную нормами права деятельность государственных органов, управленческих структур и должностных лиц, призванную сохранить и улучшить окружающую среду, обеспечить охрану природных ресурсов, рациональное природопользование, воспроизводство природных ресурсов, а также обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности и экологическую безопасность общества [85, 51]. М.А. Аленов справедливо отмечает, что деятельность, осуществляемая государством разнопланова, однако эта разноплановость, в то же время, предполагает единое начало, обусловленное исключительным статусом и экологическими функциями государства. [30, 175]. Таким образом, единство, целостность , взаимная связь функции государственного управления в сфере охраны окружающей среды обеспечивается единством целей, задач государственного управления, их ролью в реализации экологической функции государства. Г.А. Мисник раскрывая содержание государственного управления в контексте реализации экологической функции рассматривает как деятельность государственных органов направленную на: 72 обеспечение рационального использования природных ресурсов с целью предупреждения их истощения; регулирование использования природных ресурсов, находящихся в государственной собственности в интересах общества; обеспечение охраны окружающей среды от деградации; восстановление нарушенного состояния природной среды; охрану экологических прав граждан; участие государства в международных экологических программах с целью предотвращения глобальных экологических катастроф. Далее он определяет государственное управление в сфере охраны природной среды как совокупность мероприятий, осуществляющих органами государственной власти в целях организации и упорядочения экологических отношений, надзора и контроля за соблюдением экологического правопорядка [86, 17]. Более емкое определение функциям государственного управления было дано М.М. Бринчуком, который относит к ним, создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы, подзаконное нормотворчество, координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды, распоряжение природными ресурсами, планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды, экологическое нормирование, экологическая сертификация, экологический аудит, наблюдение за состоянием окружающей среды, учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий, экологическое воспитание и образование, контроль использования и охраны объектов природы, разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды [26, 210]. В дополнение к вышесказанному, Р.Даго к задачам государственного управления, относит функции исполнения всего, реализация чего обеспечивается им или должна обеспечиваться [87, 100]. Казахстанские юристы, в качестве основных функции государственного управления выделяют планирование мероприятии по использованию и охране природных объектов, экологическое нормирование, экологическая экспертиза, наблюдение за состоянием окружающей среды (мониторинг), учет природных ресурсов и других природных объектов, организация экологического контроля и разрешение экологических споров[60, 19]. При этом отдельные авторы обращает внимание на то, что осуществление функций управления государственным органом имеет свои пределы, А. Тундикбаев раскрывает пределы государственного управления. 1) Полномочия могут быть реализованы лишь тем органом государственной власти, которое на это уполномочено законом или иным нормативным правовым актом. 2) Осуществление функций не должно нарушать субъективных прав и защищаемых законом интересов других 73 лиц, иными словами, оно должно быть совместимо с интересами других лиц. 3) При осуществлении своих функций государственный орган вправе использовать только те способы, которые предусмотрены действующим законодательством [53, 20]. Управленческая деятельность государства направлена на определенный объект, в нашем случае данным объектом выступает особо охраняемая природная территория. Взаимосвязь объекта управления и управленческих функций подчеркивается Г.В. Атаманчуком, который отмечает, что государственное управление может быть определено как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу. Мера управляющих воздействий во многом зависит от таких свойств управляемых объектов, как: 1) самоактивность (способность управляемых объектов к самодвижению на основе внутренних (собственных) побудительных причин); 2) целенаправленность (целеполагание управляемых объектов создает основание для анализа и классификации их в зависимости от преследуемых целей, соотношения таких целей с реальными объективными возможностями, выработки механизмов влияния на формирование целей, структурализацией целей и согласование их с целями субъекта государственного управления и всего общества); 3) адаптивность (приспособляемость к условиям и факторам природного и социального бытия); 4) способность к самоуправлению (сознательному саморегулированию своей жизнедеятельности и своего развития); 5) зависимость от субъективных условий и факторов общественной жизнедеятельности (которые воспроизводятся в функционировании и организации управляемых объектов). От уровня развития управляемых объектов зависит объем государственного управления, т.е. чем сильнее и эффективнее проявляются указанные выше свойства управляемых объектов, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, которое в большинстве случаев может быть сведено управляющим воздействиям координационного характера [98, 97]. Воздействуя на объект управления, государство выступает в качестве субъекта государственного управления. Именно во взаимосвязи функции государственного управления государство можно охарактеризовать как субъекта такого управления. Управленческая деятельность, функции управления, объект управления и субъект управления в совокупности представляют собой целостный механизм государственного управления. Однако, выделяя функции государственного управления, которые раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления, необходимо отметить тот факт, что субъектом управления по отношению к ООПТ может выступать не только государство в лице государственных органов, но и в соответствии с законом об ООПТ выступает 74 учреждение (юридические лицо), в форме которых создаются ООПТ, т.е. объекты государственного управления. По нашему мнению, учреждение как юридическое лицо, в совокупности своих управленческих функций является субъектом государственного управления ООПТ, а территория (участок земли) всегда является объектом государственного управления. Нам представляется наличие явного противоречия двух понятий, к тому же, в законе об ООПТ отсутствует четкое разграничение функций территорий как индивидуальных объектов правового регулирования и функций учреждений как субъектов правового регулирования. В обоснование нашей позиции, можно выделить нормы закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях, согласно которым, особо охраняемые природные территории одновременно являются территориями (землями) и юридическими лицами (учреждениями), например, заповедник или национальный парк (ст. 15 закона об ООПТ), в то время как понятия «территория» и «учреждение» относятся к различным сферам правового регулирования. Существует спорное мнение о том, что двойственность в рассмотрение заповедников как учреждений и как особо охраняемой природной территории противоестественна. По мнению Зозули В.В. под заповедником следует понимать собственно особо охраняемую природную территорию, а учреждение должно являться лишь организацией, осуществляющей охрану заповедника и т.д., а не самим заповедникам [25, 39]. Соответственно данное мнение также может быть применимо и по отношению к остальным видам ООПТ. Подобное мнение было частично высказано Ж.К. Рысбековой, однако вопрос не получил должного правого анализа и не нашел дальнейшего отражение в ее трудах [94, 133]. Примером выступают отдельные статьи закона, где ООПТ трактуются в качестве территории (ст. 14,20,24 28, 40, 45,64), в то же время иными статьями Закона об ООПТ определено следующее. Согласно пункту 1 статьи 15 Закона об ООПТ государственные природные заповедники являются юридическими лицами и создаются в форме государственного учреждения, имеющими целью сохранение и изучение на его территории естественного хода природных процессов и явлений, объектов растительного и животного мира отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем и их восстановление. При этом к задачам государственных природных заповедников, определенным статьей 39 Закона об ООПТ, отнесены, в том числе, обеспечение режима охраны и восстановление биологического разнообразия государственного заповедника и его охранной зоны; организация и проведение научных исследований, по изучению и мониторингу экологических систем, объектов государственного природно-заповедного фонда, включая ведение Летописи природы; проведение эколого-просветительской деятельности; участие в государственной экологической экспертизе, проектов и схем размещения, хозяйственных и иных объектов, которые могут оказать вредное воздействие на экологические системы; регулирование и использование 75 территории государственного природного заповедника и его охранной зоны в эколого-просветительских, научных и ограниченных туристических целях. Согласно пункту 1 статьи 44 Закона об ООПТ национальные парки являются территориями со статусом природоохранного и научного учреждения, предназначенная для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, использования в природоохранных, эколого-просветительских, научных, туристских и рекреационных целях. К основной деятельности, которых, согласно ст. 44 п.2 закона об ООПТ РК, отнесены задачи в том числе, сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов, государственного природно-заповедного фонда, экологическое просвещение, разработка научных методов сохранения биологического разнообразия, введение мониторинга экологических систем, восстановление нарушенных природных комплексов, регулирование использования территории в эколого-просветительских, научных, туристских, рекреационных и ограниченных хозяйственных целях, что является задачами учреждений, а не территорий. Таким образом, рядом статей Закона об ООПТ понятие «ООПТ» трактуется как «учреждение», «предприятие» и «территория», однако разграничений по целям и задачам и функциям территорий и учреждений и предприятий не проводится. При этом многие вопросы ООПТ как учреждений остаются юридически неисследованными. Ввиду того, что понятие «ООПТ» как территории и учреждения не исследованы, нормы Закона об ООПТ оказываются недоработанными, имеются внутренние противоречия между положениями отдельных статей Закона об ООПТ. Не определены предмет, цели создания и задачи ООПТ как учреждений. В то же время в перечень задач ООПТ различных категорий включены задачи, свойственные учреждениям (обеспечение режима охраны территории организация и проведение научных исследований, осуществление экологического мониторинга, участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов, регулирование использования территории в эколого-просветительских, научных и туристических целях пр.). В целях оптимального решенияуказананых проблем представляется необходимым: - внести изменения и дополнения в Закон об ООПТ, разграничив понятия ООПТ как «территории» и «учреждения», «государственного предприятия»,задачи ООПТ как территорий различных категорий и учреждений, предприятий созданных для обеспечения охраны и функционирования одноименных ООПТ. Предлагаемые изменения будут способствовать приведению Закона ООПТ в соответствие с гражданским законодательством, упорядочению и повышению эффективности применения норм указанных законодательных актов. Особую актуальность в современных условиях приобретает вопрос об оптимальном распределении управленческих функций государства в сфере охраны особых природных территории между различными государственными органами. 76 По мнению А.Е. Лунева: «одна из причин распыления однородных управленческих функций между различными органами состоит в том, что при формировании этих органов и определении их компетенции не всегда применяется системный и функциональный подход и часто недооценивается значение четкого правового регулирования деятельности всех звеньев системы управления» [90, 116]. Оптимальному распределению полномочии в системе государственного управления и охраны кружающей среды с учетом функционального назначения их деятельности, недопущению дублирования в их компетенции, четкой координации их деятельности способствует рассмотрение и исследование полномочий государственных органов управления природно-заповедным фондом, с учетом их социального предназначения, публичной значимости, масштабности решаемых задач, особенностей реализации их различными структурными звеньями органов исполнительной власти. Государство управляет ООПТ через свои уполномоченные органы, которые могут быть классифицированы по объекту их компетенции и полномочий. Различают органы общей и специальной компетенции. Общей компетенцией обладают: Президент Республики Казахстан, представительные и исполнительные органы власти. Функционально они выполняют следующие направления деятельности: 1) Определение основных направлений экологической политики; утверждение экологических программ; установление правовых и экономических основ регулирования охраны окружающей природной среды. По этому поводу в экологическом кодексе Республики Казахстан сказано, что государственное управление в области использования природных ресурсов включает в себя: 1) государственное планирование в области использования природных ресурсов; 2) государственный контроль охраны, использования и воспроизводства природных ресурсов; 3) выдачу лицензий, разрешений и заключение договоров (контрактов) на право пользования природными ресурсами; 4) организацию восстановления и воспроизводства природных ресурсов, внедрения ресурсосберегающих технологий; 5) ведение мониторинга и кадастров природных ресурсов; 6) установление лимитов и распределение квот на использование природных ресурсов; 7) управление государственными юридическими лицами, осуществляющими использование, восстановление и воспроизводство природных ресурсов; 8) организацию охраны природных ресурсов» [91]. Вместе с тем аналогичной позиции придерживается видный казахстанский ученый А.Х. Хаджиев, который считает, что в результате структурных, функциональных изменений сложилась достаточно новая система государственного управления в сфере охраны окружающей среды, включающая представительные органы, а также исполнительно-распорядительные, правоохранительные, судебные органы, наделенные соответствующими 77 властными полномочиями. Указанная система образует организационноструктурную основу государственного регулирования охраны окружающей среды. К представительным органам относятся: Президент РК, Парламент РК и его палаты (Сенат и Мажилис), маслихаты административно-территориальных единиц различных уровней. Все представительные органы относятся к органам общей компетенции [92, 267-268]. Ю. А. Тихомиров, отмечает, что государственное управление есть организационный процесс руководства, регулирование и контроля государственных органов за развитием сфер экономики и культуры иных сфер государственной жизни [93, 126]. В статье 6 закона Республики Казахстан от 7 июля 2006 года «Об особо охраняемых природных территориях» говорится: «Государственное управление в области особо охраняемых природных территорий осуществляется Правительством Республики Казахстан, уполномоченным органом, центральными исполнительными органами, в ведении которых находятся особо охраняемые природные территории, и областными (города республиканского значения, столицы) представительными и исполнительными органами в пределах их компетенции, определенной настоящим Законом и иными законодательными актами Республики Казахстан» [64]. Согласно Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2007 года № 995 к специально уполномоченному органу Республики Казахстан в области охраны окружающей среды относится Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан [94]. Министерство сельского хозяйства Республики Казахстан это центральный исполнительный орган, осуществляющий руководство в регулируемых сферах, а именно в области агропромышленного комплекса, сельского и рыбного хозяйства, использования и охраны водного фонда, охраны воспроизводства и использования растительного и животного мира, особо охраняемых природных территорий и вопросов развития сельских территорий. Их деятельность распространяется на всю территорию страны и охватывает различные аспекты регулирования отношений по поводу всего земельного фонда. Министерство сельского хозяйства, например, будучи центральным исполнительным органом, осуществляет руководство, а также межотраслевую координацию в сфере сельского хозяйства, лесного, рыбного и охотничьего хозяйства, особо охраняемых природных территорий, управления водными ресурсами, ресурсами растительного и животного мира республики. Одной из основных задач министерства определено «совершенствование правовых и социально-экономических условий для развития земельных отношений, эффективного функционирования различных сельскохозяйственных организаций, осуществление мероприятий, направленных на сохранение и воспроизводство плодородия земель и рациональное их использование[95]. Органом государственного управления ООПТ является Комитет лесного и охотничьего хозяйства Министерства сельского хозяйства, одним из основных направлений которого является руководство и управление ООПТ. В компетенцию данного Комитета входят решение ряда таких важных вопросов, 78 как внесение на утверждение в Правительство Республики Казахстан перечня объектов государственного природно-заповедного фонда республиканского значения; утверждение размеров тарифов за услуги, предоставляемые особо охраняемыми природными территориями республиканского значения со статусом юридического лица; порядка разработки проектов естественнонаучных и технико-экономических обоснований создания или расширения особо охраняемых природных территорий; обоснований по созданию и расширению особо охраняемых природных территорий республиканского значения (на основании положительного заключения государственной экологической экспертизы — естественно-научных и технико-экономических); проектов корректировки функционального зонирования особо охраняемых природных территорий республиканского значения при положительном заключении государственной экологической экспертизы; порядка разработки и регистрации (перерегистрации) паспортов особо охраняемых природных территорий республиканского и местного значения; правил разработки плана управления природоохранной организацией; символики (эмблемы и флага) природоохранной организации, а также порядка разработки и использования символики природоохранного учреждения; правил посещения особо охраняемых природных территорий физическими лицами. Наряду с перечисленными государственными органами имеются отраслевые (межотраслевые) органы управления специальной компетенции. Таковыми являются различные министерства, агентства и другие ведомства, в ведении учреждений и предприятий которых находятся ООПТ определенного целевого назначения: Министерство образования и науки Республики Казахстан в ведении, которых, находятся ботанические сады, ГНПП "Бурабай" который создан в августе 2000 года, находится в ведении Управления делами Президента. Министерство культуры и информации, в ведении которых находятся зоологические парки, что существенно затрудняет выполнение системой ООПТ своей основной задачи - сохранение природного разнообразия нашей страны. Территориальные исполнительные органы Республики Казахстан занимают особое место в системе органов исполнительной власти. На своей территории они руководят хозяйственной и культурно-бытовой деятельностью. Согласно ст. 44 Закона Республики Казахстан «О местных представительных и исполнительных органов Республики Казахстан» в их компетенцию входят: государственный контроль за охраной природы и рациональным использованием природных ресурсов; разработка программ по охране природы, экологическая экспертиза, строительство и реконструкция объектов охраны природы; подготовка заключения о запрещении строительства и реконструкции объектов, по которым имеется отрицательное заключение экологической экспертизы; приостановка хозяйственной деятельности или строительство объектов в случаях грубого нарушения экологического законодательства; принятие решения об объявлении природных объектов памятниками природы. Непосредственное управление ООПТ на местности осуществляется территориальными государственными органами, а те в свою очередь наделяют 79 такими полномочиями государственные учреждения и государственные предприятия. Например, в ст. 15 и ст.16 закона об ООПТ сказано, что государственные природные заповедники, государственные национальные природные парки, государственные природные резерваты, государственные региональные природные парки являются юридическими лицами и создаются в форме государственного учреждения, а государственные зоологические парки, государственные ботанические сады и государственные дендрологические парки являются юридическими лицами и создаются в форме государственного предприятия. Однако все вышеперечисленные органы, в своей совокупности образуют единую, функциональную систему государственного управления ООПТ. По мнению А.Х. Хаджиева функциональному объединению государственных органов в сфере охраны окружающей среды препятствуют определенные барьеры в законодательстве: 1) Не до конца преодолена проблема структурного обеспечения управленческих функций, так как не завершено формирование системы органов государственного регулирования земельных отношений как по вертикали, так и по горизонтали. 2) Не обеспечен необходимый функциональный баланс между структурами системы управления, исходя из целей, задач, характера деятельности взаимодействующих структур. Иначе говоря, не решена проблема правильного и достаточного распределения полномочий. 3) Недостаточно четко определены компетенция и полномочия государственного органа, должностного лица. Существует проблема определения полномочий, необходимых для реализации функций управления. 4) Определение компетенции органа управления, полномочий должностного лица не во всех случаях сопровождена подробной и однозначной регламентацией оснований, условий и порядка обеспечения прав, совершения иных юридически значимых управленческих действий. 5) Не проработаны методы и формы взаимодействия государственных органов в процессе регулирования земельных отношений, порядок взаимодействия структур, занятых вопросами землеустройства, организационно - технического обеспечения реализации земельных прав [92, 269-270]. Осуществление руководства особо охраняемыми природными территориями Комитетом лесного и охотничьего хозяйства Министерства Сельского Хозяйства Республики Казахстан не вполне соответствует мировой практике, где для них созданы отдельные государственные органы, обладающие совокупностью функций позволяющих осуществлять эффективное государственное регулирование охраны и функционирования ООПТ. Структура государственного управления имеет свои положительные качества, но является несовершенной, тем более, что сложившаяся ситуация требует в настоящее время усовершенствования. По мнению В.Е, Борейко, очень опасно отдавать ООПТ в различные комитеты или министерства лесного хозяйства, сельского хозяйства, охотничьего хозяйства, ведомственные академии наук (аграрной и т.п.), 80 подчинять вузам (которые используют их как места для практик студентов и места отдыха преподавателей) [66 50]. Как справедливо отмечает Ж.К. Рысбекова, реальная судьба ООПТ зависит именно от государственного управления, и Министерство охраны окружающей среды, ни Министерство сельского хозяйства, ни какие-либо другие органы не предназначены для непосредственного управления ООПТ, необходимо создать специальный уполномоченный орган – агентство по особо охраняемым природным территориям при Правительстве Республики Казахстан. Это решение будет способствовать не только эффективному управлению национальными парками и заповедниками, но и поднимет авторитет нашей республики»[21, 131]. Таким образом, мы предлагаем объединить функции управления ООПТ государственных органов, сконцентрировав их в единой структуре существующего государственного органа комитета лесного и охотничьего хозяйства Республики Казахстан, что позволит решить проблему правильного и достаточного распределения полномочий по регулированию правовой охраны ООПТ в Республике Казахстан. Главным государственным органом в сфере охраны окружающей среды выступает Министерство охраны окружающей среды. ООПТ являются важной составляющей всего природного комплекса страны. Выделяя особенности ООПТ и раскрывая их характеристики, ООПТ и их органы управления должны быть подотчетны, и находиться в структуре Министерства охраны окружающей среды, как основной элемент позволяющий сохранить биоразнообразие всего природного комплекса. Однако в тезисе, прозвучавшим на Конгрессе по всемирным охраняемым территориям в 2003 году, говорится о том, что однозначного ответа на вопрос: Какой является идеальная организационная структура для ООПТ? нет. На наш взгляд структура управления в каждом государстве будет зависеть от особенностей государства. В Великобритании в отношении ООПТ, преобладает частная собственность, в Казахстане ООПТ находятся в государственной собственности. В Великобритании неправительственные организации имеют достаточно широкий круг прав и обязанностей по управлению ООПТ, чем в Республике Казахстан. В деле управления ООПТ в Великобритании задействованы механизмы социальной и экономической политики, местные жители и жители прилегающих территорий понимают важность данных территории и способствуют развитию и охране ООПТ. В Республике Казахстан роль неправительственных организаций и местных сообществ учтена не в полном объеме, качество осуществляемой работы оставляет желать лучшего. Анализ законодательства Великобритании по вопросам управления, понимаемого в широком смысле этого слова способствует поиску наиболее оптимальных организационно-правовых форм участия общественных объединении в охране особых природных территории. В частности, государственное управление охраняемыми природными территориями национального значения в Великобритании основывается на принятом “Законе об окружающей среде” 1995 г. [96, 216]. Согласно закону одной из задач является сохранение культурного наследия и культурных 81 традиций. Территория должна обладать природными особенностями, которые создают ее характерный облик, выделяют ее из всех прочих. Вопросами создания национальных парков и иных охраняемых территорий национального значения занимаются Государственный секретарь и специальные природоохранные комиссии. В Великобритании каждая категория ООПТ управляется самостоятельным органом, дирекцией. Дирекция является независимой и финансируется правительством Великобритании в 2-х целях, 1) сохранение и увеличение естественной красоты, дикой природы и культурного наследия 2) увеличения возможностей для понимания общественностью свойств и качеств национальных парков. Если на практике возникает конфликт между этими двумя целями, сохранение природы выступает первостепенной задачей. В выполнении этих целей власти Национального парка также обязаны стремиться способствовать экономическому и социальному благосостоянию местных сообществ в пределах каждого национального парка. Эдвард Холдавей и Геральд Смарт (Великобритания) в целом придерживаясь широкого понимания государственного управления ООПТ, отмечают, что роль государственного управления объектами природного наследия не является определяющей, основное значение имеют неправительственные общественные организации и местные власти. Так, общеизвестен вклад частной собственности и частных вложений в систему природного наследия Великобритании, управление которыми осуществляет общественная организация — Национальный фонд «Английская природа» — крупнейший собственник исторических садов и парков, деревень, поместий, участков нетронутой природы. Фонд был основан в 1965 году, с целью охраны прибрежного природного наследия Великобритании. В ведении фонда на данный момент находится также 850 км природных территорий береговой линии [97, 21]. Национальный фонд «Английская природа» обладает высоким уровнем независимости и автономии, наделен ответственностью за управление ООПТ, взял под свое управление природные территории континента и внес значительный вклад в дело охраны природы. Фонд концентрируется на ООПТ, как стране, так и на международном уровне. Особенно много свободы им дается в вопросах привлечения финансовых ресурсов. В число наиболее крупных фондов на территории Англии входит Лесной Фонд, покрывающий 4.4 миллионов акров или 8 процентов всей Британии. Территории покрытые лесом являются особо охраняемыми и защищенными. Леса в Великобритании имеют отдельные участки, которые сохранились еще с Неолитического периода, 4000 лет назад и имеют приоритетную ценность для государства. Ж.Д. Женкинс (Великобритания) отмечает, что согласно действующему законодательству Великобритании, продажа собственности фонда (траста) возможна, только с разрешения британского парламента, при передаче трасту частных поместий сохраняется право пожизненного проживания в них бывших владельцев (что предотвращает их продажу случайным лицам), а передача 82 земельных угодий предусматривает поддержку исторических форм фермерства [98, 10-12]. Учитывая различные формы управления ООПТ в широком смысле, на пятом всемирном конгрессе по особо охраняемым природным территориям в 2004 г. в Дурбане, было заявлено, что тысячи частных охраняемых территорий сохраняют ныне несколько миллионов гектаров биологически важной среды обитания. Они служат все более важными компонентами национальных стратегий охраны природы. В то время, когда многие правительства замедляют темпы развития сферы ООПТ, частный сектор охраны природы продолжает свой быстрый рост. В этих условиях специалисты в области охраны природы должны основательно исследовать эту тенденцию, более полно оценивая ее возможности и перспективы. Необходимо также определить возможности максимизации преимуществ частных охраняемых территорий и минимизации их слабых сторон. [13, 108-123]. Частная собственность, ставшая объективным фактором возникновения государства, является и постоянным спутником в процессе его развития. В современном государстве частная собственность становиться не столько государственным, сколько общественным институтом, который находиться под государственной защитой. Государство стимулирует и охраняет ту собственность индивида (индивидов), которая органически включается в общую экономическую систему общества и обеспечивает его материальное и духовное благополучие. В Республике Казахстан особо охраняемых природных территорий находящихся в частной собственности .В соответствии с ст.23 Закона РК «Особо охраняемых природных территориях», все ООПТ находятся в государственной собственности и отчуждению не подлежат.. Однако это не препятствует заимствованию положительного, апробированного на практике мирового опыта управления частным сектором.. Одним из примеров допуска к управлению общественности, а именно негосударственных организаций, является право общественных объединений осуществлять общественный контроль по ООПТ, которое направлено на повышение эффективности охраны, восстановления и использования государственного природнозаповедного фонда. Указанный контроль общественные организации проводят по собственной инициативе, заключая договора с природоохранными учреждениями и со специально уполномоченными органами управления ООПТ [13, 134]. При этом в Республике Казахстан целесообразно установить долгосрочные эффективные отношения негосударственными организациями, практика функционирования, которых широко используется в Великобритании и во всем мире. На современном этапе роль неправительственных организаций в вопросах охраны природы все более возрастает. Данные организации имеют положительный опыт работы с населением, с государственными органами, агентствами, что должно положительно сказаться на дальнейшей политике по управлению ООПТ. 83 2.1.1 Принципы управления «Особо охраняемыми территориями» в Великобритании и Республики Казахстан природными Исследованию сущности, правообразующей роли, функционального назначения, содержания принципов уделено большого внимания, как в теоретической, так и отраслевых науках. Общепризнано, что принципами являются отправные руководящие идеи, которые концентрированно выражают сущность, внутреннее единство и развитие правовых норм в пределах системы права либо его отдельных отраслей и иной совокупности норм [99, 45]. Они обладают высшей императивностью и общей значимостью, направляют и синхронизируют весь механизм регулирования общественных отношений [100, 11]. Принцип права, как единство многообразного, выражает связующую сущность отдельных норм, т. е. то, что объединяет их в институт, в отрасль. Так, С.Б. Байсалов, исследуя принципы водного права, относит к ним основные, руководящие начала, пронизывающие все институты отрасли и отражающиеся в той или иной мере во всех ее нормах [101, 144]. По мнению Н.Б. Мухитдинова принципы права – это ведущие начала его формирования, развития и функционирования, которые имеют общеобязательный для всех характер и пронизывают правовую реальность страны в целом. Важнейшая черта принципов права состоит в том, что они выражают не только существующие отношения, но и прогрессивные тенденции развития общества, а потому включают программные требования, отправные идеи-задачи [102,110]. Поскольку правовые принципы представляют собой основополагающие начало, своеобразный каркас нормативно-правовой материи и определяют направленность, цели, задачи и методы правового регулирования, именно система правовых принципов выражает сущностные характеристики законодательства, отражает объективные закономерности развития общественных отношений. По существу аналогично подходят к принципам в Великобритании, признавая в качестве таковых лишь закрепленные в законодательстве идеи, подходы. Таким образом, принципами Казахстанского и Английского законодательства являются его основные положения, основные начала, служащие фундаментом всей его системы. Такие положения вытекают из концепции законодательного акта и нередко формулируются его текстом. Нередко, во-первых, они являются нормами прямого действия. Во-вторых, учитываются при разработке новых либо изменении старых законодательных документов. В-третьих, такие принципы должны приниматься во внимание при толковании, т.е. выяснении подлинного содержания нормы права. В – четвертых, опираясь на принципы законодательства, можно найти путь к преодолению противоречий между юридическими нормами, если таковые обнаруживаются. Поэтому сравнительное изучение принципов английского и Казахстанского законодательства, способствует более полному выявлению 84 общих тенденции, развития законодательства, так и различий принципиального характера. В законе Республике Казахстан об ООПТ выделено 9 основных принципов в области ООПТ. 1. Развитие системы в области ООПТ как базового компонента экологической сети, обеспечивающей сохранение и восстановление биологического разнообразия, уникальных типичных ландшафтов. 2. Государственное регулирование и контроль в области ООПТ 3. Сохранение государственного природно-заповедного фонда и естественных экологических систем. 4. Использование ООПТ в целях развития науки, культуры, просвещения, образования, туризма. 5. Платность использования ООПТ 6. Ответственность за нарушение законодательства РК в области ООПТ. 7. участие физических и юридических лиц в решении задач в области ООПТ. 8. Доступность информации в области ООПТ 9. Международное сотрудничество в области ООПТ. В Великобритании в области управления ООПТ применяются принципы, которые направлены на охрану ООПТ как основы жизнедеятельности человека и созданию благоприятных факторов, оказывающих воздействие на окружающую среду. Выделятся 6 принципов [103, 90]. 1) Защита и охрана ООПТ возможно только тогда, когда проводимая экономическая политика на территории имеет хорошую перспективу в будущем. Потому что, различные охраняемые территории с различными природными качествами влияют на развитие экономики района и делают возможным развитие экономики. Управление охраняемыми территориями на практике это управление экономикой и изменениями, происходящими в ней. 2) Охрана и защита особо охраняемых природных территорий возможна только тогда, когда она осуществляется в тесном сотрудничестве с местным населением. Потому что концепция охраны должна быть ориентирована на местных жителей и включать в себя научные разработки, финансовую поддержку и поддержку большинства населения данной территории. Местные жители должны видеть, что охрана положительно влияет на их уклад жизни. 3) Все природные особенности местности должны быть учтены, и находиться под постоянной защитой. 4) Управление осуществляется с учетом ценностей данных территорий, свойств и качеств, которые создают основу дальнейшего развития и охраны природных территорий. 85 5) Функции и методики контроля должны быть эффективными, они осуществляются на основе уважения прав и интересов местного населения. 6) Охраняемые природные территории это не обособленные участки и управление ими осуществляется совместно охраной окружающей среды. Интересы на особых природных территориях напрямую и тесным образом связаны с окружающей обстановкой. По способам и механизмам реализации воздействие на охраняемые территории в целях их использования принципы можно подразделить на следующие основные виды: пассивное воздействие – специальные меры для охраны территорий от пожаров, внедрения чуждых видов организмов в природную среду и традиционная хозяйственная деятельность; активное воздействие – регулирование на уровне популяции (через изъятия части популяций, интродукция, искусственное разведение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и последующий их выпуск в природную среду), регулирование на уровне экосистем и сообществ, другие виды рекреационной и ограниченной хозяйственной деятельности. Во многих случаях, воздействие на ООПТ, особенно на заповедные экосистемы, целесообразно рассматривать как крайнюю меру, допустимую в случаях, когда естественное развитие природы принципиально противоречит целям организации ООПТ. При этом всегда необходимо иметь в виду, что охраняемые территории созданы, в первую очередь, для сохранения биологического разнообразия. В связи с этим введению любого активного воздействия должно предшествовать максимально полное, научно обоснованное исследование, ориентированное на выявление действующих механизмов воздействия, построение оптимальной модели объекта воздействия и проверки ее прогнозных возможностей. На основе этой модели можно рассчитывать масштабы, территориальную конфигурацию, время и характер воздействия при обеспечении необходимого контроля его последствий. Особенностью принципов правового регулирования ООПТ в Великобритании, является особое внимание к интересам лиц, проживающих на данных природных территориях. Как отмечает Л.А. Юданова, при организации национального парка, за рубежом используется интегрированный подход, позволяющий учитывать интересы фермеров, охраны природы, рекреации и социально-экономического развития» [17, 50]. При таком подходе к управлению ООПТ, рычаги управления были сконцентрированы на местах. Подобна практика частных охраняемых природных территорий в Великобритании, заимствована многими, странами практически повсюду в мире, как одна из наиболее успешных форм организации и функционирования ООПТ. Объективный характер необходимости сочетания публичных и частных интересов в сфере правовой охраны особых природных территорий легко выводится из анализа содержания многочисленных норм природоохранного законодательства Англии. 86 Сравнительное изучение принципов правовой охраны особых природных территорий в Великобритании и Республике Казахстан, показывает, что они являются идентичными по ряду позиции. Вместе с тем Английское законодательство более детально регулирует организационно-правовые формы сотрудничества государства с населением, проживающим на территории особых природных территориях. Английское законодательство в отличие от Казахстанского законодательства, обладает принципами, которые отражают особенности правового режима английских ООПТ, заключающихся в участии собственников в управлении ООПТ. Данный опыт организации управления ООПТ представляется приемлемым и для Республики Казахстан. В 1992 году в Великобритании, Комиссией по загородным территориям, были опубликованы правила, которые, необходимы для эффективного управления ООПТ [104, 89]. 1) Необходимо отразить в законодательстве предмет и объект охраны природной территории, их роль в развитии эколого-экономической ситуации в районе. 2) Тесное сотрудничество органов государственной власти с опытными и квалифицированными профессионалами, которые могут оказать техническую поддержку. Власти в свою очередь должны оказать им материальную и финансовую поддержку в проведении необходимых экспертиз в целях оптимизации процесса управлении ООПТ. 3) Создание оптимальной структуры взаимодействия государства и общества на локальном уровне, обеспеченный профессиональным штатом управленцев, ответственных за охрану и функционирование данными территориями. 4) Управление территориями осуществляется средствами, которые способствуют дальнейшему развитию коммуникационных связей правительства и местных жителей владеющих данными территориями на правах частной собственности, а также проживающих здесь граждан. 5) Сотрудничество в области охраны ООПТ должно быть динамичным и гарантировать сохранение всех достигнутых соглашений на локальном уровне, необходимо дальнейшее развитие методов и средств для достижения поставленных целей, готовность противостоять новым социально-экономическим угрозам и учитывать внешние социально-экономические и политические изменения. Правила, которые используются в Великобритании, разработаны в целях охраны ООПТ и рационального использования природных территорий для нынешних и будущих поколений. Они сочетают интересы государства и интересы граждан проживающих на прилегающих территориях Приведенные положения свидетельствуют о том, что государство уделяет должное внимание сотрудничеству с населением в области охраны и защиты ООПТ. 87 Сравнивая правовые принципы управления ООПТ в Республике Казахстан и Великобритании, можно выделить, что в Великобритании большее внимание уделяется сотрудничеству органов государственной власти с местным населением с учетом интересов граждан, проживающих на ООПТ и интересов государства. Львиная доля территории Великобритании находится в частной собственности это в свою очередь обусловлено историческими факторами развития государственного строя и государственной политики. Заимствование опыта управления ООПТ Великобритании должно положительно отразиться на национальном законодательстве и повлиять на дальнейшее совершенствование системы ООПТ. Управление ООПТ невозможно без должного планирования проводимых мероприятий и программ. Управление ООПТ эффективно при непрерывном планировании, направленном на постоянное реагирование соответствующих органов власти в лице уполномоченных лиц на изменения, вызванные ходом природных и антропогенных процессов, социально-экономическими и иными условиями. Процесс планирования включает в себя знания объекта, анализа его изменений и включает принятие управленческих решений по назначению определенных мероприятий, конкретных действий. Цель планирования заключается в качественно обоснованном процессе принятия решений, позволяющих уменьшить риски утраты и дать гарантии сохранения ценностей ООПТ, обеспечить эффективное функционирование и развитие территорий, как управляющей организации в будущем 2.2 Организационно-правовые меры охраны особых природных территорий Организационной деятельности на ООПТ на территории Великобритании осуществляется в строгом порядке с четко установленными нормативами и соглашениями с правительством и общественными организациями. В состав общественных организаций входят собственники земельных участков и иные лица, заинтересованные в развитии ООПТ. Наличие частной собственности играет значительную роль в организации планирования деятельности всех организаций, так как затрагиваются основные права и свободы граждан проживающих на данных территориях. В странах с развитой частной собственностью большое количество объектов особо охраняемых природных территорий и объектов природного и культурного наследия находится в частном владении. Законодательство этих стран знает ряд приемов, направленных на сохранение природных объектов и его рациональное использование. В Великобритании с 1925 г. действует закон о земельной собственности, по которому посторонним гражданам открыт доступ в горы, на общинные земли. К земельным планировкам в сельской местности предъявляется требование, выполнение которого позволяет по возможности сохранить (или даже создать заново) так называемые пейзажные коридоры. Для сравнения можно указать, 88 что отечественные инструкции по землеустройству сельскохозяйственных предприятий (одно из самых массовых планировочных мероприятий в сельской местности) не ставят перед собой задачу сохранять эстетику местности, а саму местность приспосабливать (в необходимых случаях) к нуждам туристов. Лишь небольшое внимание этим проблемам уделяют документы по лесоустройству. С 1986 г, администрации национальных парков в Великобритании, обязаны разрабатывать проекты планировки и застройки местности, вплоть до отдельных ферм. При этом они стремятся добиться соглашения с собственниками о сохранении и восстановлении объектов природного и культурного наследия, попадающих в зону преобразования. (При необходимости производится выкуп наиболее ценных для парков земель). На это же нацелены строительные инспекторы и местные плановые комиссии, дающие разрешения на любое новое строительство [105, 41]. При организации деятельности на ООПТ в Великобритании, особое внимание со стороны государства уделено финансовому поощрению собственников ООПТ. Владельцы частных парков, если они выполняют общественные функции (например, уменьшают наплыв посетителей на ценные природные угодья в национальных парках), могут претендовать на получение государственных дотаций. Руководство национальных парков заключают соглашения с фермерами и другими владельцами земель о праве отдыхающих проходить по этим землям, знакомиться с находящимися там памятниками природы и архитектуры, пользоваться видовыми площадками. В ряде случаев частные владельцы получают за это денежную или натуральную компенсацию. В плотно населенной Англии, где ценятся даже небольшие участки мало измененной природы, действуют и централизованные программы, предусматривающие выплату компенсации фермерам, если они позволяют проход по своим угодьям, а тем более устройство там туристских биваков. Обычно такие программы требуют забрасывания малоплодородных или малоудобных сельхозугодий, которое поощряется органами сельского хозяйства. Если на забрасываемых землях проводятся меры по содействию живой природе, то компенсация выплачивается по линии Комиссии по сохранению сельской местности. Она же вовлечена в финансирование частных мер по уходу за береговой линией моря, по поддержанию старых садов, живых изгородей и т.п. ландшафтных объектов [105, 42]. Фонд «Английская Природа» включающий в себя основные природные фонды, такие как, фонд полей, институт охраняемых природных территорий, выплачивает фермерам компенсации за отказ от интенсивного использования участков, имеющих научную или познавательную ценность (геологические, археологические и др. объекты), а также необходимых для существования редких видов биоты. Восстановлению лесов на частных землях помогает Лесная комиссия. Комплексная программа, предусматривающая забрасывание маргинальных сельскохозяйственных земель или ограничение их использования, действует в Уэльсе. Некоторые авторы считают выплату 89 компенсации за многие частные мероприятия излишними, так как они были бы выполнены фермерами и без государственной поддержки. [106, 189-204]. Все такие мероприятия проводятся в добровольном порядке, но в некоторых случаях (например, когда дело касается права прохода отдыхающих к берегам морей) они содержат элемент принудительности. Участки, имеющие природную или культурную ценность, но неухоженные и заброшенные, могут быть приведены в порядок даже помимо воли их владельцев. Государственная Комиссия по охране природы вправе принудительно выкупать участки, имеющие природно-научную ценность [107,193-202]. В Англии система выплат компенсации распространяется и на местные власти. Если они поддерживают и благоустраивают ценные природные ландшафты, которые в дальнейшем могут быть признаны выдающимися живописными территориями, или морскими побережьями, обладающими уникальной природой и др., обеспечивают беспрепятственный доступ туристов, то им полагаются государственные дотации [108, 3]. В Англии, Шотландии и Северной Ирландии действует система небольших дотаций для собственников исторических зданий, сооружений, поскольку владельцам приходится нести повышенные расходы на их ремонт и содержание. Ряд природоохранных и исторических организаций Великобритании практикует выкуп выдающихся земель с тем, чтобы сохранить их от застройки и других нежелательных преобразований, внимание подобных организаций направлено преимущественно на сохранение старинных построек и их окружения. Применяется также выдача компенсаций (за счет указанных организаций) собственникам охраняемых объектов, чтобы облегчить их содержание и реставрацию. В национальных парках Англии допускается создание водохранилищ, в том числе принадлежащих частным компаниям. Практически во всех таких случаях на водохранилищную компанию накладывается обязательство "терпеть" присутствие туристов на акваториях и берегах или даже создавать для этого соответствующие удобства. Если в парке ведутся горные работы, то разработчик недр обязан допускать (с соблюдением мер предосторожности) экскурсантов, а на выработанных карьерах разрешать сбор минералогических коллекций и т.п. деятельность [109]. Как указывают авторы John A., Dixon Paul, B. Sherman для многих государств, признание природных территорий особыми и уникальными, не обязывает государство выделять денежные средства на их развитие и охрану, для выделения денежных средств из бюджета необходимо подтверждение того, что данная территория сможет вернуть все потраченные на нее средства [110, 72]. Существуют экономические факторы, которые влияют на сумму поступлений от использования ООПТ. Как только государство провозглашает ООПТ на местности, население, проживающее поблизости, начинает осознавать важность сохранения данных участков и пытаются извлечь из этого выгоду для себя. Все это является социальными факторами, социальной пользой для населения. Однако в Республике Казахстан практически 90 отсутствует опыт применения и использования экономических аргументов для ценностей ООПТ. Раскрывая понятия экономических аргументов Н.Р. Данилина отмечает, что общество уже начало использовать, не природные ресурсы, а иные экономические ценности ООПТ. Вот примеры: слово «заповедник» на этикетке способствует продажам воды, молока, меда, ягод, иных дикоросов. Земля около ООПТ значительно дороже, чем в иных местах и др. Но, не ООПТ получают от этого дивиденды, а предприимчивые люди, осознавшие экономическую ценность этих территорий, ранее, чем те, кто их создает и сохраняет. Мы же не научились оценивать те «бесценные» богатства и ценности, которые не только хранят, но и предоставляют обществу особо охраняемые природные территории [111]. Приведенные в пример, проекты развития ООПТ сочетаются с задачами ООПТ, при этом администрация ООПТ должна постоянно демонстрировать взаимосвязь и взаимообусловленность задач ООПТ с факторами, влияющими на развитие региона. Подобные вливания средств в развитии ООПТ должно адекватно отразиться на дальнейшем преобразовании территорий включающих в себя особые природные территории. Кроме государственных средств на развитие ООПТ в Казахстане поступают средства из зарубежных неправительственных организаций работающих в сфере сохранения и развития экологии. Организовываются различные проекты, направленные на поддержку того или иного проекта на ООПТ, тем самым осуществляется международное сотрудничество в сфере охраны ООПТ. Способ получить прибыль от ООПТ – это брать плату за использование подобных территорий, многие страны берут плату за вход на данную территорию, но эта плата зачастую минимальна и не способна покрыть всех расходов. Развивающиеся страны должны действовать двумя способами, в первом случае нужно устанавливать минимальные цены для своих граждан и высокие цены для иностранных туристов. Например, в Китае двойной тариф используется для большинства культурно-природных комплексов. В некоторых странах берется дополнительная плата с тех, кто оказывает услуги сервиса на ООПТ, оказывает услуги по питанию, проживанию, проезду по территории ООПТ. Имея исключительные права на данный вид сервиса и реализуя их среди желающих заняться бизнесом, государство может контролировать развитие частного сектора экономики как внутри ООПТ, так и на близлежащих территориях. Государство, может выдвинуть ряд условий для ведения бизнеса, такие как, обязательный наем рабочей силы из местного населения, продажи товаров местного изготовления (сувениры, брелки, магнитики, мед, изделия из дерева и.т.д. . Условие об оплате за пользование землями ООПТ может быть наложено и на объекты которые не находятся на ООПТ, однако использование подобных объектов непосредственным образом связано с развитием ООПТ, что должно повлиять на устойчивое развитие местного населения, будет способствовать развитию неразрушительного для природы малого бизнеса, вовлечения частного жилого фонда в обслуживание посетителей, возрождение местных ремесел и промыслов, фольклорное обслуживание посетителей и др. 91 продвижения местной экологически чистой продукции под логотипом (товарным знаком) ООПТ. Например, в Камбоджи, на ООПТ находятся знаменитые руины древности, доступ для населения бесплатный, однако в целях сохранения и развития данных территорий государство наложило налог на все ближайшие гостиницы, и с тех пор плата за посещение ООПТ входит в стоимость проживания [112, 74]. Аналогичное нововведение было бы целесообразно ввести в Национальном природном парке Боровое, например вход на территорию парка платный, но взять эту плату за каждый день нахождения на ООПТ не представляется возможным. К примеру, директор Государственного национального природного парка "Бурабай" Владимир Канцев прокоментировал, что самая большая проблема национального парка – его доступность. Еще в феврале 2003 года было принято постановление правительства об утверждении ставок платы за использование особо охраняемых природных территорий республиканского значения [113 104]. Разработаны правила охраны Государственного национального природного парка "Бурабай". На въездах в парк установлены контрольнопропускные пункты. Но во всем этом практически нет смысла, так как люди, приезжающие сюда на отдых, формально отдыхают в своих санаториях и гостиницах, а на деле, конечно же, в национальном парке. Контролировать их мы не имеем возможности. Причем даже те деньги, которые удается собирать с въезжающих на территорию "Бурабая" на автомобилях (0.1% от МРП с человека в день), в "Бурабае" не остаются - все отправляется в налоговый комитет. Еще один вопрос, который остро стоит перед ООПТ – это активная застройка под видом развития туристической деятельности. Если государство будет интенсивно осваивать особо охраняемые природные территории в качестве места для строительства отелей и ресторанов, то это оттолкнет туристов. Поэтому нужно привлекать туристов, оберегая девственную природу. А гостиницы и спортивные комплексы вполне можно разместить и за границами ООПТ. Все это можно делать в рамках действующего законодательства. По мнению А.В. Дроздова, природно-ориентированный туризм хорошо развит там, где в парке и его окрестностях создана обширная сеть экотехнологичных предприятий туристкой инфраструктуры, там, где местные власти вместе с администрацией охраняемой территории, заботятся об охране природы, о поддержке местной экономики, ориентированной на туризм. Здесь следует, прежде всего, эффективно управлять налогами, получаемыми от туристских мероприятий, а не вводить платное посещение. Но в этой ситуации власти должны направлять часть полученных налоговых средств непосредственно на поддержку парка.[114, 107]. В зарубежных странах к налогообложению представляется деятельность по обеспечению жильем на территории ООПТ, налог входит в стоимость проживания на территории ООПТ. В Большинстве случаев, туристов обеспечивают проживаем местные жители проживающие в пределах ООПТ, 92 которые за свою предпринимательскую деятельность не платят налога, аналогично ситуация происходит с облагороженными песочными пляжами, они также являются закрытыми и платными, что является недопустимым. Данное новшество принесло бы в казну государства доход, который необходимо направить на развитие ООПТ, развитие туристической деятельности, повышения заработной платы работникам ООПТ, и повышение культуры отдыха посетителей. Одним их самых простых и самых распространенных способов извлечения прибыли от использования ООПТ – это допуск зарубежных научных исследований на территории ООПТ. Однако данная оплата будет ничтожной по сравнению со стоимостью проезда зарубежных исследователей. В обоих случаях очень важно информировать туристов о том, как используюстя получаемые от развития туризма средства. А также постоянно вести мониторинг их мнений и интересов. Другой способ заработка возможен при введении платы за сбор дров и продуктов леса, однако, такой способ ведет к появлению такого явления как браконьерство и незаконное вторжение на ООПТ, что представляют самый большой вред наносимый природе. К примеру, в Коргалжинском заповеднике браконьерство образовалось в результате низких доходов населения или их отсутствия. Браконьерство осуществляется в коммерческих целях. Практически все население рядом расположенного поселка безработное и находится в зависимости от биологических ресурсов, тем самым сохраняется напряженность и создается серьезная угроза для популяции животных. John A., Dixon Paul, B. Sherman отмечают, что в Англии, возможно, сделать сбор продуктов природы бесплатным только для тех, кто проживает на территории ООПТ, но запрещено для тех, кто проживает за пределами ООПТ [115, 74. К примеру, в Алматинской области после создания заповедника «Колсай– Колдери» количество незаконных лесорубов среди местных жителей заметно уменьшилось. Местные жители начали понимать ценность окружающей природы, которая приносит им доход, например, от проведения экотуристической деятельности [116]. Такую деятельность называют «Зеленый, сельский» туризм, или «агротуризм» (agrotourism), который особенно популярный в США и странах Западной Европы, – отдых в сельской местности (в деревнях, на хуторах, в удобных крестьянских домах). Туристы некоторое время ведут сельский образ жизни среди природы, знакомятся с ценностями народной культуры, прикладного искусства, с национальными песнями и танцами, местными обычаями, принимают участие в традиционном сельском труде, народных праздниках и фестивалях. В совокупности все эти элементы выделяют экономическую роль экотуризма, которая заключается в том, что все полученные средства от развития экотуризма должны быть направлены на нужды местного населения. Поэтому необходимо в действующем законодательстве об ООПТ предусмотреть механизмы реализации данных положений. 93 Среди рассматриваемых вопросов, особое место занимает вопрос о государственном финансировании ООПТ. Система финансирования в каждой стране индивидуальна и зависит многих экономических и политических факторов. Как отмечает В. Громов, в странах Европы законодательно закреплены различные системы финансирования ООПТ. Унификация системы финансирования ООПТ позволит усилить сохранение биологического и ландшафтного разнообразия на региональном уровне [49, 11]. Закон об особо охраняемых природных территориях главу №6 посвятил системе финансирования, где сказано, что финансирование ООПТ производится за счет бюджетных средств, средств природоохранных учреждений, грантов, средств фондов развития ООПТ, добровольных взносов и пожертвований физических и юридических лиц. На первый взгляд законодатель сумел охватить различные пути возможного финансирования, особенности осуществления хозяйственной деятельности приносящей прибыль, при этом были учтены различные формы финансовых поступлений за счет создания сувенирной, печатной продукции, проведения туристических мероприятий, производство продуктов питания. Однако в практической деятельности возникают совсем иные формы привлечения финансовых средств, которые не учтены законодателем. В целом, изучая деятельность отдельных ООПТ в РК, можно указать на то, что в Государственных национальных заповедниках присутствуют такие факторы, которые отрицательно влияют на развитие заповедника, недостаточное бюджетное финансирование и низкий уровень заработной платы, имеется дефицит средств на формирование основных фондов: приобретение оборудования для научной работы, службы охраны и развития инфраструктуры заповедника. Не хватает средств на строительство кордонов, капитальный ремонт и содержание дополнительного штата по противопожарной службе. Научные сотрудники слабо обеспечиваются полевым довольствием. Бюджетное финансирование лишь полностью покрывает потребность в заработной плате персонала заповедника, оплату коммунальных услуг, электроэнергии и связи, а также небольших объемов стоимости горюче-смазочных материалов для автотранспорта. Совершенно не учитывается специфика заповедника и его удаленность от населенных пунктов и центральной базы. Эффективное выполнение охранных мероприятий в Катон – Карагайском национальном природном парке, Устюртском государственном природном заповеднике, главным образом затруднено из-за недостаточного финансирования, технического обеспечения, оборудования и инфрастуктуры. Из-за незавершенного состояния создания ООПТ, нечетких границ и функциональных зон Катон-Карагайского Национального Парка, он сталкивается с проблемой доступа к участкам леса, расположенным в частных или арендованных землях, или землях местной администрации, для предотвращения вырубки или пожаров. ККГНПП сталкивается с проблемой нехватки квалифицированного персонала из-за низкой заработной платы и низкого жизненного уровня на данной территории. Более того, действующая 94 законодательно-правовая база не предусматривает дополнительных стимулов для привлечения квалифицированных специалистов для работы в заповеднике. ККГНПП финансируются из государственного бюджета. Распределение имеющегося бюджета сконцентрировано в первую очередь на охранные мероприятия, в то время как мероприятия по научному мониторингу, повышению уровня осведомленности и развитию туризма финансируются по остаточному принципу, и не соответствует реальным потребностям. В общем, планирование, распределение и мониторинг бюджета является закрытым процессом. Например, подразделения по науке и информированию не знают общий утвержденный бюджет и не знают, какая сумма предназначается для их отделов на текущий год. В результате, научные и мониторинговые мероприятия не проводятся систематически и не обеспечивают твердой основы для управления биоразнообразия. Инвентаризация ресурсов не проводится, нет оперативных планов управления ключевыми видами, не проводится систематический мониторинг ресурсов биоразнообразия, нет баз данных. Мероприятия по информированию, развитию туризма и повышению уровня осведомленности также очень ограничены и не спланированы надлежащим образом [117]. Набор используемых источников финансирования и процентное соотношение финансов, получаемых из этих источников, является и результатом широких общественных усилий, и индивидуальной инициативы менеджеров ООПТ. Однако, в целом, основой финансирования деятельности многих ООПТ мира был и продолжает оставаться государственный бюджет. К сожалению, многие ООПТ получают недостаточное финансирование для организации работы по охране природы и содействию устойчивому развитию на должном уровне. В настоящее время большинство правительств не финансируют ООПТ в полном объеме. В целом по миру, суммарное бюджетное финансирование всех ООПТ соответствовало их потребностям примерно на 20%. Согласно данным оценок Всемирного Конгресса МСОП по особо охраняемым природным территориям, потребности в дополнительном финансировании на ООПТ составляют примерно 20-30 млрд. долл. ежегодно в течение 30 лет. Недофинансирование ООПТ правительствами и другими спонсорами означает, что эти территории часто не выполняют свои природоохранные социальные функции. Недостаток в людских и финансовых ресурсах означает, что многие ООПТ неэффективны в части охраны и управления, особенно в развивающихся странах. Проблема заключается в том, что нужно достигнуть существенного увеличения инвестиций в ООПТ и найти более широкий круг устойчивых источников по их финансированию [118]. Можно предположит, что развитие системы финансирования должна зависеть напрямую от проводимой политики в регионе, причем не напрямую, а косвенно. Устанавливая систему налогообложения на научные исследования проводимые на ООПТ, налогообложение бизнеса связанного с предоставлением жилья для отдыха посетителями на территории ООПТ, так и на прилегающих территориях, осуществление любой хозяйственной деятельности, не запрещенной законодательством, связанной с оказанием услуг по обеспечению 95 жильем и питанием, проведением экскурсий, продажей товаров местного изготовления, государство может добиться улучшения поступлений в бюджет ООПТ. Однако данные мероприятия требуют финансовых вложений. Финансирование необходимо для широкого круга деятельности, таких как развитие инфраструктуры, обучение обслуживания персонала, проведение образовательных программ. Создание ООПТ, без какого либо финансирования это формальное объявление ООПТ. Как только создается ООПТ, должен быть составлен план управления и порядок его применения. План должен содержать помимо общих деталей, различные виды деятельности, ранжированные по степени важности для ООПТ. Многие страны не имеют достаточного финансирования для внедрения своих планов управления на ООПТ. А правительство, понимая всю важность данных территорий, должны больше выделять ассигнований на ООПТ. В Республике Казахстан по ООПТ на 2008 год из государственного фонда запланировано: Местный бюджет 34,200 млн. тенге, на 2009 год Республиканский бюджет – 5.0 млн. тенге, местный бюджет 31,300 млн. тенге, на 2010 год республиканский бюджет – 0,850 млн. тенге, местный бюджет 18,000 млн. тенге, международный грант 1,5 млн. тенге [119]. Для сравнения данных в 1998 г. финансирование составило 147, 3 млн. тенге, в 1999 г. 165,0 млн. тенге, в 2001 г. 253,9 млн. тенге, в 2004 году предусмотрено 1,7 млрд. тенге, что в 2,6 раза больше, чем в 2003 году, при этом численность персонала с 1998 года увеличилась с 1065 человек до в 2004 до 3012 человек [120, 140]. Соответственно видно, что государство уменьшает расходы на обслуживание ООПТ, что не может не сказаться на качественном развитии и совершенствовании системы особо охраняемых природных территориях Республики Казахстан. К примеру, Английское правительство выделяет на подобные мероприятия гораздо больше денег, к примеру, в 19921993 году на природные заповедники было выделено 5 миллионов фунтов стерлингов, однако львиная доля поступлений зависит от привлечения частных инвестиций и существующей практики экономического менеджмента на территории ООПТ. Одной из форм финансирования ООПТ в мире является практика приобретения уникальных природных территорий физическими лицами. Например, в США большая часть национального парка Вирджинских островов (остров Сент-Джон), содержимое исследовательского центра исторического национального парка Пекос были приобретены меценатами. Известный миллионер Джон Рокфеллер скупил большинство пастбищных земель в Джексон Холл, штат Вайоминг, и затем подарил их Службе национальных парков США для создания национального парка Грант Тетон. Большая часть территории национального парка Грейт Смоуки Маунтинс также приобретена за счет меценатов [121]. С учетом изложенного, мы предлагаем: - - Пересмотреть базовые показатели бюджетного финансирования до уровня, обеспечивающего полноценное функционирование системы ООПТ; 96 1. Совершенствовать систему арендных и сервитутных отношений в национальных парках; 2. Способствовать наиболее полному выявлению потребностей ООПТ в капитальных вложениях и субвенциях (средствах бюджета на природоохранные мероприятия). Поставить заявительный принцип потребностей на системную основу. 3. Рассчитать общую экономическую оценку заповедников и национальных парков с целью определения роли и места каждой ООПТ в системе социально-экономических отношений региона и в экономике страны. 4. обеспечение обобщения и распространения положительного опыта неправительственных организаций по разработке и продвижению программ устойчивого жизнеобеспечению населения, проживающего в пределах или по границам ООПТ 5. поддерживать инициативы по организации биосферных заповедников, объектов природного наследия и присоединения к природоохранным конвенциям; 6. - учитывать опыт высокоразвитых стран по охране и улучшению ООПТ. 7. Проводить широкомасштабную инициативную деятельность НПО направленную на дальнейшее совершенствование системы охраны и сохранении ООПТ и развитие природоохранного законодательства 8. Обобщение и распространение позитивного опыта получения ООПТ собственных средств, в том числе за счет оказания платных услуг 9. Разработка и внедрение в систему управления ООПТ методов экономической оценки экосистемных услуг, предоставляемых ООПТ Таким образом, совершенствование и развитие системы ООПТ, нормативного правового и организационного обеспечения, функционирования, устойчивого развития обеспечат одно из необходимых условий для устойчивого социально-экономического развития страны. § 2.3 Планирование и регулирование туризма в национальных парках и на особо охраняемых природных территориях в Великобритании и Республики Казахстан В настоящее время, при увеличивающейся численности населения, росте его благосостояния и возрастающему интересу к отдыху на природе, чрезвычайно актуальны оценка потребностей населения в отдыхе и возможностей природных территорий по их удовлетворению. Отсутствие четко проработанного плана развития туризма приводит к нерациональному использованию ресурсов территории, подвергает опасности естественные экосистемы, ведёт к снижению эстетической и познавательной привлекательности территории, потере интереса к ней у потенциальных отдыхающих. Одна из ведущих ролей в приёме населения на отдых отводится Государственным национальным природным паркам. Здесь, наряду с охраной и изучением природных комплексов, одним из приоритетных направлений 97 деятельности является развитие рекреации, контролируемого туризма и экологического просвещения населения. Туризм играет одну из главных ролей в мировой экономике. По данным Всемирной Туристской Организации (ВТО) он обеспечивает десятую часть мирового валового национального продукта, свыше 11 процентов международных инвестиций, каждое 9-е рабочее место в мировом производстве. Современная индустрия туризма является одним из крупнейших высокодоходных и динамично развивающихся сегментов международной торговли услугами. Доходы от туризма устойчиво занимают третье место после доходов от экспорта нефти, нефтепродуктов и автомобилей. Ожидается, что такая позитивная тенденция сохранится и в начале нового тысячелетия. Рост туризма должен произойти преимущественно за счет появления новых посещаемых территорий, поскольку традиционные районы мирового туристского рынка уже практически достигли предела рекреационной емкости. В связи с этим Казахстан имеет уникальную возможность занять свою нишу в мировом туристском рынке. Согласно анализу исследований всемирной торговой организации, специализированных международных организаций по туризму, а также политики развития туризма государств, туризм понимается как деятельность, непосредственно влияющая на социальную, культурную и экономическую жизнь государства. Современный туризм - это отрасль мировой экономики не знающая спада. По расчетам специалистов, в среднем, для получения доходов, эквивалентных тем, которые дает один иностранный турист, надо вывозить на мировой рынок примерно 9 тонн каменного угля, или 15 тонн нефти, или 2 тонны высокосортной пшеницы. При этом продажа сырья истощает энергоносители страны, а туристская индустрия работает на возобновляемых ресурсах. По подсчетам зарубежных экономистов 100 тысяч туристов, проведя в среднем два часа в городе, расходуют не менее 350 тысяч долларов, или 17,5 долларов на человека каждый час. Таким образом, продажа сырья - это своего рода экономический тупик, а развитие туризма - длительная, экономически выгодная перспектива. По данным комитета Туризма и спорта Республики Казахстан на 28 сентября 2008 экотуризм в Казахстане не превышает 1%, в то время как в Европе 7 %, в ЮАР 40 %. По данным Всемирной торговой организации, годовой прирост доходов от экологического туризма в разных странах оценивается от 10-20 до 40 %. Расширяя понятие экотуризма Давид Феннел (Великобритания) уточняет, что это экологически устойчивая форма природного туризма, ориентированная прежде всего на жизнь в дикой природе и познание ее, организуемая в соответствии с этическими нормами таким образом, чтобы свести к минимуму воздействие на окружающую среду, потребление и затраты, и ориентированная на местный уровень (с точки зрения контроля, преимуществ и масштабов). Обычно такая форма туризма развивается на охраняемых территориях и призвана вносить вклад в сохранение этих территорий [122]. 98 Туризм, в целом, оказывает три положительных эффекта на экономику государства: Обеспечивает приток иностранной валюты и оказывает положительное влияние на такие экономические показатели как платежный баланс и совокупный экспорт. Помогает увеличить занятость населения. По оценкам ВТО и Всемирного совета туризма и путешествий на каждое рабочее место, создаваемое в индустрии туризма приходится от 5 до 9 рабочих мест, появляющихся в других отраслях. Туризм прямо или косвенно влияет на развитие 32 отраслей экономики. Способствует развитию инфраструктуры страны. Туризм активно воздействует на экономику целых районов страны. Создание и функционирование хозяйствующих субъектов в области туризма тесно связано с развитием дорожного транспорта, торгового, коммунальнобытового, культурного, медицинского обслуживания. Таким образом, индустрия туризма обладает более сильным эффектом мультипликатора, чем большинство других экономических секторов. Принимая во внимание быстрый и постоянный рост туризма, его мощное воздействие на окружающую среду, на все сектора экономики и благосостояние общества Правительство в долгосрочной программе развития Казахстана определило туристскую отрасль приоритетной [123]. В Казахстане практически отсутствуют какие-либо препятствия нормативного плана по ограничению развития экологического туризма. Казахстан готов развивать этот вид туризма и принимать у себя туристов, возможность для этого есть, но данная отрасль находится на стадии развития и требует инвестиций в отрасль. В этом вопросе главным выступает не сам туризм, которому открыты все «двери», а его цивилизованному управлению и развитию. Так как именно неконтролируемый туризм является самым опасным и пагубно влияющем на биоразнообразие и дальнейшее развитие биогеоценозов. Термин «Экологический туризм» был введен в обиход в 1993 году мексиканским экономистом экологом Гектором Цебалассом Ласкурейном. Он определил его как путешествие с ответственностью перед окружающей средой по относительно ненарушенным природным территориям с целью изучения и наслаждения природой и культурными достопримечательностями, которое содействует охране природы, оказывает «мягкое» воздействие на окружающую среду, обеспечивает активное социально-экономическое участие местных жителей и получение ими преимуществ от этой деятельности. Этот вопрос является актуальным и заслуживает более детального анализа. В бурно развивающемся мире развитие туризма играет немаловажную роль, способствует развитию государств, отдельных территорий, является отличным источником пополнения бюджета. Вопрос заключается именно в том, можно ли проводить экотуристические мероприятия на территории ООПТ, так как туризм является формой общественного беспокойства дикой нетронутой природы, например в Заповедниках. Для многих ученых экологов это остается неприемлемым и 99 невозможным так как, противоречит основным понятия сохранения природы, где главным фактором является неприкосновенность природы. На данных территориях по их словам допустимы только научные исследования в целях развития и дальнейшего сохранения природы. Отдых и оздоровление людей в естественной природной среде в пределах страны является сейчас одной из наиболее важных социальных задач. В этой связи задача изучения рекреационно-туристского потенциала территории, выявление и резервирование новых территорий для отдыха, оценка уже существующего туристского природопользования и разработка рекомендаций по его оптимизации приобретает особую актуальность. К примеру, как указывает Р.В. Ященко, в Аксу – Жабаглинском заповеднике в 60-е годы массовый туризм достиг своего апогея. Неорганизованные туристы в массе уничтожали цветы, рубили ветки арчи, вызывали пожары и оставляли после себя массу стоянок. С 1973 года туристов в заповедник не пускают. Организованные группы посетителей водят по специальной экологической тропе, проложенной у самой границы заповедника. Однако, вследствие слабого контроля территории на северо-восточной и южной частях заповедника неорганизованные туристы могут проникать на территорию заповедника. Этому, в немалой степени, способствует недостаточная маркировка границ, слабая информированность населения (отсутствие информационных знаков) и контроль службы охраны на восточной и южной границах [124, 10]. На современном этапе развития рыночных отношений, государство не может отказаться от экологического туризма полностью, поэтому необходимо предусмотреть различные варианты по смягчению антропогенной нагрузки на ООПТ. M. Knake (Германия) критикуя антропогенную нагрузку на природные территории, отмечает, что от чрезмерного внимания туристов к заповедным территориям страдает и животный мир. Наплыв туристов в места обитания ценных видов нарушает их покой, а в ряде случаев даже заставляет обитателей этих мест покидать обжитые территории [125, 36-37]. Аналогичной представляется позиция J.M. Broadus, о том, логическим продолжением подобного туристического бизнеса неизбежно ведет к свертыванию туристического сервиса, где причинной гибели естественной природы уже не вызывает никакого сомнения [126, 9–15]. Таким образом, массовый неорганизованный туризм способен нанести непоправимый вред природе, поэтому и возникла новая форма привлечения посетителей в качестве экологических туристов. Развитие туризма приуроченного к ООПТ может привести как к положительным результатам, так и негативным последствиям. Однако в Великобритании с такой проблемой практически не сталкиваются. Все ООПТ в государстве открыты для посещения туристами, но с определенными, строгими правилами передвижения и нахождения. Но и контролируемый туризм в свою очередь, приводит к результатам, далеким от идей охраны окружающей среды. Отечественное законодательство разрешает проводить на территории ООПТ ряд экотуристических мероприятий, но осуществление таких мероприятий не 100 является обязанностью администрации, т.е. развитие экотуристической деятельности напрямую зависит от администрации того или иного вида ООПТ. В целом, выделяя положительные качества экотуризма Тэйлор Грахэм отмечает, что одной стороны, экотуризм наносит чувствительный ущерб природе из-за чрезмерной концентрации людей на ограниченных площадях, но с другой стороны, стимулирует охрану природы, способствуя росту финансовых поступлений, а также, что немаловажно, разрешает проблему занятости местного населения во многих странах мира [127, 25-28]. Созвучно в данном вопросе мнение Д. Черняховского, о том, что бурное развитие экологического туризма само по себе рождает спрос на чистые природные участки, а, следовательно, является гарантией сохранения природы. Кроме того, именно туризм предоставляет основные финансовые средства для природоохранных мероприятий в курортных и туристских регионах. В то же время эту роль не следует переоценивать. Индустрия туризма держится, прежде всего, на пляжном и круизном отдыхе и связанном с ним гостиничном хозяйстве. Это влечет не только отчуждение природных территорий под застройку, но и массовое загрязнение отходами. Конечно, речь идет о странах, где индустрия туризма поставлена на широкую ногу. Это пока имеет весьма слабое отношение к Казахстану [128, 3]. Конкретизируя вред, который может нанести неорганизованный туризм природе, В.М. Борейко, отмечает, что потоки туристов, явившись причиной разрушения природных территорий и снижения их привлекательности для будущих посетителей, «переключаются» на другие регионы, оставляя за собой загрязненные пляжи и леса. В таком случае, в мире существует практика ограничения потока туристов в местах, где особо ценные участки природы, которые могут пострадать от наплыва посетителей частично или полностью закрыты для туристов. Это может относиться к любым видам ООПТ, обладающим уникальным природным качеством (долина роз, роща подсолнухов и т.д.). Ради сохранности в натуре любоваться ими придется (по аналогии с произведениями искусства) при помощи открыток, фотографий, кинофильмов и т.п. В США, например, в национальном парке «Мамонтова пещера» ради сохранения красоты был закрыт для посещения один из наиболее эстетически ценных пещерных проходов. Причем существование таких закрытых от посещения красивейших природных объектов уже само по себе увеличивает их природную ценность. На охраняемых природных территориях, особенно в национальных парках и других объектах, открытых для туризма, должен быть введен эстетический мониторинг, как это сделано, например, в США. В случае ухудшения эстетической ценности объекта доступ туда туристов уменьшается [66, 60]. Таким образом, охраняемые территории по существу не изымаются из сферы природопользования (даже на тех участках, где вводится режим абсолютного невмешательства), только форма его существенно изменяется. По нашему мнению в законодательстве РК об ООПТ нет четкого разграничения понятий хозяйственная деятельность и туристическая деятельность, так как в одних случаях под видом проведения экотуристических 101 мероприятий осуществляется хозяйственная деятельность. Однако законодатель провел регламентацию только лишь ограниченной хозяйственной деятельности на ООПТ. Но туристическая деятельность, которая подразумевает под собой не только обустройство троп и биваночных стоянок, но и строительство различных отелей и кемпингов, домов отдыха и ресторанов, вред от которых может быть нанесен больше, чем от определенной хозяйственной деятельности. Раскрывая содержание хозяйственной деятельности проводимой на ООПТ, Ф.Р. Штильмарк и Н.Ф. Реймерс отмечают, что трудность усугубляется спорностью определения понятия «традиционное хозяйство». Так, например, туризм и рекреация — типично нетрадиционные формы использования природных ресурсов, ибо горожанин, дышащий в пригодных зеленых зонах освеженным воздухом, не причиняет ущерба красотам природы, хотя и пользуется ими (причем это связано с поддержанием здоровья, повышением производительности труда и т. д.). Однако если участок леса наполнен массой туристов и отдыхающих, которые причиняют конкретный и весьма существенный ущерб природным комплексам, то мы вправе считать такое пользование вполне традиционным и даже губительным. Иными словами, необходимо учитывать определенный разрыв между теоретическими научными представлениями и тем, что еще имеется на практике [4 17]. Таким образом, туристическую деятельность необходимо регламентировать в соответствии с правовым режимом каждой особо охраняемой природной территорией. На современном этапе развития Республики Казахстан государство делает ставку именно на экотуризм, как совершенно новую не сырьевую отрасль экономики. Вместе с тем для качественного развития туризма на данных территориях необходимо определенный уровень развития инфраструктуры. В 2002 году в г. Астане, была создана рабочая группа для составления «Практического Кодекса» для развития экотуризма в Республике Казахстан, которая разработала основные направления развития экотуристической деятельности и дальнейшего сохранения природы. Кодекс четко обозначил, что экотуризм должен создавать рабочие места и вносить прибыль для местных сообществ. Это значит, что местные жители будут трудоустроены в качестве гидов, оборудование будет арендовано на месте, а также использованы местные отрасли, кафе, дома для проживания и т.д. Экотуризм должен повышать знания и осведомленность о местной культуре. Это может быть достигнуто несколькими путями, начиная от проведения традиционных культурных представлений и/или производства и продажи традиционных изделий. Традиционная еда и напитки также должны быть доступны для туристов. Целью экотуризма в должно быть обучение туриста. Образовательные центры и центры для посетителей могут быть интересны туристам, но в любом случае туристы должен быть тщательно проинформированы о местности, которую они посетили. Экотуризм не должен приносить вред окружающей среде и/или биоразнообразию. Очевидно, что для устойчивости экотуризма, он должен проводиться на местном и малом уровне, а также подвергаться постоянному 102 мониторингу, дабы не стать переразвитым, вследствие чего может доставить экологические или социальные проблемы. Однако данный документ не имеет юридической силы и носит лишь рекомендательный характер. Таким образом, еще в 2002 году были заложены основы и тенденции развития экотуризма в Казахстане обеспечивающие тесные связи местного населения проживающего вблизи ООПТ и администрации ООПТ. Опыт Великобритании в этом вопросе еще раз продемонстрировал нам важность и приоритетность развития принципа сотрудничества государства и населения в лице НПО, местных сообществ в деле развития экотуристического кластера экономики. Одними из самых посещаемых мест природы за рубежом являются национальные природные парки. Предназначенные для развития отдыха и рекреации посетителей на фоне природы. Но один парк не способен удовлетворить потребности всего населения того или иного государства, от такой нагрузки антропогенные качества парка могут быть нарушены и утрачены на долгое время. Для решения этого вопроса большое значение играет рекреационная нагрузка в НП и правильная организация потока туристов по сезонам. За рубежом изучению посещаемости охраняемых территорий уделяется довольно много внимания [129, 216-219]. В отечественной науке, подобные высказывания имели место в трудах Ж.К. Рысбековой [21, 38], которые сводяться к упоминанию о необходимо внедрения системы регулирования потока туристов и посетителей с учетом рекреационной емкости природных территорий, разработать туристические маршруты и тропы, с последующим их обустройством, обеспечения безопасности туристов и посетителей, создания соответствующей инфраструктуры для туристической и рекреационной деятельности и проведения работ, подобные замечания являются поверхностным и содержат общие направления работы по совершенствованию ООПТ, известные юридической науке. Правильные данные о распределении рекреационной нагрузки составляют экономическую основу для управления ООПТ. По ним можно сделать заключение о степени популярности конкретного места отдыха, о возрастном и социальном статусе посещающих его людей, и о возможности оплачивать пребывание в том или ином месте, пользоваться предлагаемыми услугами. К примеру, в Канаде в национальных парках из-за высокой антропогенной нагрузки деградируют охраняемые экологические системы. Причем характерно, что такое положение вещей складывается не только в промышленно развитых странах со сложной экологической обстановкой. В Австралии из-за активного посещения туристами национальных парков, включающих в свою территорию Большой барьерный риф, резко сокращается биоразнообразие этого уникального природного объекта [130, 15-38]. Характеризуя методы снижения рекреационной нагрузки С. Сервисс (Великобритания) отмечает, что достаточно эффективным методом снижения рекреационной нагрузки на популярные Национальные парки, является широкое рекламирование других ландшафтов, не менее живописных, но содержащих не столь ценные по видовому составу природные комплексы. 103 Кстати, это способ успешно практикуется в США, рассредоточивая поток отдыхающих по всем паркам штатов. Однако эти меры требуют значительных затрат, в то время как одной из причин деградации многих ООПТ является именно недостаток средств для реализации мероприятий по регулированию туристического прессинга [131, 8-11]. Таким образом, в Республике Казахстан необходимо осуществлять мероприятия по снижению рекреационной нагрузки на ООПТ, посредством ограничения посещаемости природных участков, испытывающих наибольшее антропогенное влияние. Одной из проблем стоящих перед администрацией ООПТ по привлечению экотуристов является удаленность от крупных населенных пунктов и наличие весьма небольшого наглядного материала о заповедниках. Как указывает Р.В. Ященко, развитию экологического туризма в Наурзумском государственном природном заповеднике препятствуют удаленность от крупных центров, малонаселенность региона и отсутствие необходимой инфраструктуры. Всего в 2005 г. было проведено силами заповедника бесед-консультаций – 280, семинаров и выставок – 12, выступлений в средствах массовой информации – 27, из них статей в газетах и журналах - 21, телевидению – 6, экскурсий – 8 (74 человека). Музей природы посетило – 300 человек, проведение лекций в сельской местности – 90 [124, 10]. К примеру, в Западно-Алтайском государственном природном заповеднике перспективными видами туризма являются: научный, познавательный. Территория заповедника достаточно удалена от населенных пунктов и представляет собой участок дикой природы. В связи с этим она достаточно привлекательна для научного изучения составляющих её компонентов. В настоящее время заповедник посещается в основном ботаниками, орнитологами. Имеются отдельные группы животных и растений, видовое и пространственное распространение которых не изучено и, несомненно, представляет большой научный интерес. В целом можно отметить незначительную посещаемость заповедника, (в 2004 г. – 7 человек, 2005 г. – 20). Перспективными целевыми группами по развитию туризма в заповеднике являются научные сотрудники, аспиранты, студенты, школьники. Поскольку заповедник – высший ранг особо охраняемой природной территории, использование его территории в туристских и экскурсионных целях требует особых мер контроля и регулирования посещений. Обязательным условием является сопровождение группы инспектором охраны заповедника. Собственной инфраструктуры для развития туризма заповедник не имеет. Отсутствуют электричество, газ, свет, отопление только печное, связь посредством рации, ближайший медицинский пункт и магазин на расстоянии 15 км. Нет подготовленного обслуживающего персонала для туристских групп. Имеется очень хорошая автомобильная дорога, связывающая заповедник с городом Риддер [124]. Аналогично дело с экотуризмом обстоит и в Маркакольском государственном природном заповеднике, где абсолютно не развита инфраструктура, в силу своего расположения в котловине заповедник теряет 104 большую часть потенциальных посетителей. В результате сложилась ситуация, когда за последние пять лет туристические маршруты вообще не посещались, лишь были посещения музея природы заповедника. По мнению Р.В. Ященко развитие туризма на базе Маркакольского государственного природного заповедника при правильной и разумной организации туристических мероприятий и рациональном, научно обоснованном подходе, позволит повысить жизненный уровень местного населения, которое сможет принимать непосредственное участие в обслуживании туристов, оказывать им услуги в качестве гидов (при отсутствии таковых в штате заповедника), по найму лошадей, продаже молочных и хлебобулочных продуктов и пр. Возможными отрицательными последствиями при чрезмерном развитии туризма на Маркаколе могут быть вытаптывание растительного покрова, уплотнение почвы в местах стоянок и прохождения троп (в основном, в охранной зоне МГПЗ), загрязнение вод озера ГСМ и некоторые другие. На данном этапе необходимо правильно рассчитать допустимую нагрузку на экосистемы и развивать экологический туризм, используя положительный и отрицательный опыт других ООПТ, как отечественных, так и зарубежных, особенно расположенных в сходных природных условиях [124]. В Великобритании меры по развитию экотуризма осуществляются путем создания экономически благоприятных условий жителям данных территорий, государство решает с одной стороны, проблему их занятости, а с другой создает необходимые условия для развития экотуризма. Одним из факторов влияющих на сохранение природы является экономический показатель приобретаемой местным населением выгоды. Ценность природы для человека, лежит в трех компонентах: собственно в ресурсах, в регулирующей функции природы и в природных услугах (рекреация, эстетическое удовольствие и т. д.). Для туризма важны все три составляющие, и экологический туризм начинается там, где есть экономическая заинтересованность в природном туризме[128, 3]. По словам S. Ross и G. Wall (Великобритания), Экотуризм может способствовать и охране природы, и развитию; он включает, как минимум, позитивные синергические взаимоотношения между туристической деятельностью, биоразнообразием и местным населением, что подкрепляется соответствующей организацией и управлением этой деятельностью [132, 673682]. Раскрывая понятие экотуризма D.B Weaver (Великобритания) уточняет, что экотуризм включает в себя три ключевых критерия: основные привлекающие туристов достопримечательности являются природными (например, флора, фауна, геологические особенности), при этом следующим по значимости компонентом являются особенности культурной среды; акцент делается на изучении и понимании ресурсов как таковых, и деятельность туристов и других участников оказывает мягкое воздействие на физическую и культурную среду в посещаемом регионе; экотуризм должен быть взаимосвязанным с понятием устойчивого туризма, не превышая рекреационную емкость посещаемых 105 территорий, будучи приемлемым для местных сообществ и поддерживая их [133, 792-816]. «Плановый и организованный туризм, не ведет к ухудшению окружающей среды, поддерживает и содействует охране природы, создает экономические преимущества, достигающие большей части социальных групп местного населения и способствующие устойчивому «горизонтальному» развитию. Более того, настоящий экотуризм несет с собой справедливость для людей и для природы» [134, 58]. В 2007 году на всемирной конференции по экотуризму в Осло, (Норвегия) были озвучены основные положительные и отрицательные стороны экотуризма, а также его вклад в устойчивое развитие каждого государства. Было отмечено, что с 2002 –по 2007 года в мире возрос интерес к посещению природных зон, знакомство с коренными культурами и наблюдению за дикой природой, что принесло не только новые возможности, но и новые требования. Термин «Экотуризм» используется чаще и шире, но не всегда в правильном смысле т.к. он недостаточно четко определен. Таким образом, экологическое сообщество стоит перед проблемами привлечения внимания к вопросам экотуризма, распространения знаний и борьбы с псевдо-экологическими организациями Рост числа экотуристических проектов по всему миру привел к созданию организаций которые вносят весомый вклад в сохранение памятников природы. К сожалению, многие из них экономически не состоятельны и не имеют выхода на рынок. Во многих странах есть национальные и региональные ассоциации экотуризма. Им требуется поддержка в работе и признание их роли в обеспечении связей с правительственными организациями, предприятиями и отдельными гражданами. Экотуристическое сообщество должно быть более открыто для инноваций и социальной справедливости, что может быть выражено в активном вовлечении коренных народностей, профессионалов [135, 2]. Итак, отличительные особенности экотуризма заключаются в том, что он стимулирует и удовлетворяет желание общаться с природой, предотвращает негативное воздействие на природу и культуру и побуждает туроператоров и туристов содействовать охране природы и социально-экономическому развитию. Важнейшими аспектами развития экскурсионно-туристской деятельности на ООПТ являются вопросы разработки технологии предоставления туристско-экскурсионных услуг, механизма осуществления экскурсионной деятельности. Экотуризм предлагает более прямые возможности финансирования природных парков, чем другие формы пользования ресурсами. В большинстве стран это является проблемой, но при правильном управлении и планировании остроту ситуации можно снимать. В потенциале воздействие экотуризма на окружающую среду меньше, чем от других форм пользования ресурсами. Более того, привлекательные для туризма особо охраняемые природные территории могут часть своего бюджета формировать за счет поступлений от туризма. Спонсоры и неправительственные организации, которые поддерживают проект «местное 106 сообщество + природные зоны + туризм», должны последовательно добиваться такого частичного самофинансирования и стимулировать его. Тем самым хотелось бы отметить, что именно организованный и контролируемый экотуризм не только не вреден ООПТ, а наоборот стимулирует ее охрану и дальнейшее совершенствование управления и контроля. Развитие данной отрасли экономики принесет положительные результаты и внесет значимый вклад в укрепление политики в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий. Экотуризм – это комплексная концепция, устойчивый туризм – общая концепция, подходящая для всех видов туризма подразумевающая неистощительное использование и сохранение биоразнообразия для будущих поколений, планирование и управление туристической деятельностью; помимо интересов туристов, он подразумевает достижение общественных целей. Неотъемлемый компонент экотуризма – взаимодействие с местным населением, создание более благоприятных экономических условий в посещаемых районах [136, 9]. В Великобритании подобные принципы имеют непосредственное применение. Принцип устойчивого развития экотуризма имеет непосредственное отношение к национальным паркам т.к. ранее упоминалось, что большинство жителей Англии проживают на территории национальных парков. Однако понятие экотуризма всегда будет выступать в рамках деятельности направленной на рациональное сохранение природных ресурсов, и не будет относиться к охране природы. Что является весьма важным теоретическим замечанием, так как два смысловых понятия обозначают различные направления деятельности. Так, создание заповедников, многих других ООПТ, спасение редких видов животных и растений, создание Красной книги, сохранение дикой природы будут относиться к понятию «охрана природы». А различные виды природопользования — туризм, лесное хозяйство, рыбное хозяйство, а также ресурсные заказники, очистка воды и воздуха, рекультивация и т.п. будут относиться к термину «сохранение природных ресурсов». В странах европейского союза принцип устойчивого экотуризма используется повсеместно, примером могут выступить десять принципов устойчивого туризма, принятых Шведским агентством по защите окружающей среды: 1) Неистощительное, устойчивое использование природных ресурсов; 2) Сокращение избыточного потребления и отходов 3) Обеспечение сохранения природного, социального и культурного разнообразия; 4) Тщательное планирование, комплексный подход, интеграция экотуризма в планы регионального развития, 5) Поддержка местных экономик 6) Участие местного населения в развитии туризма и разделение ими финансовых и других преимуществ от этой деятельности; 7) Консультирование заинтересованных лиц и общественности 107 8) Обучение персонала; 9) Ответственный маркетинг туризма Учитывая положительный и отрицательные стороны устойчивого экотуризма, опыт развитых государств таких как Великобритания в части проведения экотуристических мероприятий, будет своевременен для Республики Казахстан. Присоединяясь к мнению Е.Ю. Ледовских, А.В. Дроздов, Н.В. Моралева, которые обозначили концепцию и принципы экологического туризма, которая сводится к следующему: Сведение к минимуму негативных последствий экологического и социальнокультурного характера, поддержание экологической устойчивости среды Не превышаются предельно допустимые рекреационные нагрузки; Развитие туризма тщательно планируется, контролируется и управляется; Соблюдаются правила поведения, разработанные для посещаемых природных территорий; Экологичен транспорт, используемый туристами; Мусор не выбрасывается на общую помойку или свалку, но собирается специальным образом, удаляется с территории и поступает затем на экотехнологическую переработку; Привалы, бивуаки и костры устраиваются только в специально оборудованных местах; Не допускается покупка сувениров, сделанных из объектов живой природы; Грибы, ягоды, цветы, лекарственные растения, любые природные сувениры собираются только тогда и там, где это разрешено; Отели, кемпинги, кордоны, хижины, в которых останавливаются туристы, расположены так, что не нарушают нормальное, экологически устойчивое развитие окрестного ландшафта и не обезображивают его облик; Эти отели и кемпинги построены из экологически безвредных материалов, их обитатели не расходуют чрезмерно энергию и воду, при этом стоки и выбросы очищаются, иные отходы утилизируются. В идеале, используются «замкнутые» экотехнологии; Пища туристов экологически чиста и полезна, при этом в рационе присутствуют местные продукты; Содействие охране природы и местной социо-культурной среды; Туристическая деятельность обеспечивает источники дополнительного финансирования охраняемых территорий или природоохранных мероприятий; Участники туров принимают посильное участие в природоохранной деятельности (волонтеры, детские эколагеря и др.); Туристы с уважением относятся к местным культурным традициям, обычаям, укладу жизни, стремятся изучить и понять их; Развитие туризма способствует налаживанию сотрудничества ООПТ с местным населением, повышению общественного престижа ООПТ, расширению международных контактов ООПТ; 108 Экологическое образование и просвещение Туристы заранее, еще до начала путешествия, получают информацию о природе и правилах поведения в месте проведения тура; Туристы четко осознают свою ответственность за сохранение природы, следуют правилам поведения на ООПТ; Туры и экскурсии обязательно предусматривают эколого-познавательный компонент; Туры проводят квалифицированные гиды-экологи; Объектами посещения являются интересные и экологически благоприятные природные и культурные ландшафты; В программу включается посещение учебных экологических троп, музеев природы и краеведческих музеев, экотехнологичных хозяйств и др.; Туристы знакомятся с местными экологическими проблемами и путями их решения, выполняемыми природоохранными проектами; Туристы доступными им способами участвуют в решении местных экологических проблем; Участие местных жителей и получение ими доходов от туристической деятельности, что создает для них экономические стимулы к охране природы; Преимущественно используется местная продукция и рабочая сила, местные жители вовлекаются в туристический бизнес и получают возможность развивать свои традиционные формы хозяйства; Доходы от экотуристической деятельности получают различные социальные слои и группы (принцип расширения воздействия), при этом сохранение природной среды становится экономически выгодным для местного населения; Экономическая эффективность и вклад в устойчивое развитие посещаемых регионов; Комплексный подход к развитию туристической деятельности; Тщательное планирование, мониторинг и управление; Интеграция экотуризма в местные планы регионального развития; Тесное сотрудничество организаций различного профиля; Доходы от туризма не изымаются целиком из местного бюджета, но способствуют его наполнению, поддержке местной экономики. Конечно, чтобы реализовать данную концепцию понадобится огромное количество финансовых вложений, но при этом можно использовать альтернативные источники доходов и тем самым реализовать все представленные положения и принципы. Раздел III Международное сотрудничество в области охраны природных территорий § 3.1 Международная сеть как способ охраны природных территорий 109 Законом об ООПТ введены новые понятия – «экологическая сеть» и «экологический коридор», которые отражают принципы функционирования системы особо охраняемых природных территорий и связанных с ними лесных, степных, пустынных и водных экосистем, порядок их образования, охраны и использования, образование трансграничных особо охраняемых природных территорий на основе международных соглашений. Согласно этому акту элементами экологической сети являются природные комплексы, представляющие совокупность пространственно сообщающихся между собой участков земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, которые по состоянию их экологических систем и своему расположению связаны с системой ООПТ и обеспечивают устойчивость природных и культурных ландшафтов, сохранение биологического разнообразия территории страны. По мнению Андреевой И.В.- совокупность охраняемых природных объектов в каком-либо регионе или стране в целом, основной задачей которой является сохранение биоразнообразия и поддержание ресурсного потенциала. Она отражает индивидуальные качественные особенности отдельных охраняемых территорий и представляет основные типы природной среды региона. При этом ООПТ является как бы узлами сети [1, 27]. В целях сохранения экологического разнообразия на обширных площадях и дальнейшее усиление комплексного влияния промышленной инфраструктуры на окружающую среду остро стоит вопрос о комплексной защите природы, причем не отдельных участков природы, а целых природных комплексов. В этой связи огромное значение получило распространенное мнение о необходимости развития сети ООПТ как наиболее оптимальной и лучшей формы охраны природы. Придерживаясь этой точки зрения, можно определить природную территорию Республики Казахстан как совокупность природных территорий и объектов, имеющих природоохранное значение соединенных в единую систему. Системе ООПТ присуще три основных отличия, которые сформулированы А.Н. Ивановым. «Во-первых, функциональная целостность системы. Во-вторых, в рамках системы взаимодействуют различные, иерархически взаимосвязанные категории охраняемых территорий, образующие систему, выполняющие различные, но частично перекрывающиеся и взаимодополняющие задачи. В-третьих, управление системой определяется единым центром». Согласно толковому словарю Ожегова С.И. под системой подразумевается определенный порядок в расположении в связи действий, форма организации чего–либо, нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей [59, 717]. Таким образом, согласно данному определению система ООПТ должна содержать определенные признаки и элементы, которые связывают ООПТ в единое целое. Учитывая международного опыт создания сетей ООПТ, в структуре сети выделяются ключевые территории, такие как экологические коридоры. 110 Экологические коридоры - это территории, в которых обычно вводятся лишь определенные ограничения на природопользование, что, тем не менее, достаточно для беспрепятственного передвижения животных между «узлами сети». Коридорами могут становиться даже простые поймы рек, которые создают естественное прикрытие. Формирование сети особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений при решении социальных, экономических и экологических задач. Развитие сети ООПТ в советский период шло так называемым «точечным способом». ООПТ создавались в местах, где обитали редкие или хозяйственно ценные виды, были сформированы уникальные, или, наоборот, типичные природные объекты и явления. Эти ООПТ образовывали своего рода «Острова в океане» - отдельные охраняемые природные объекты, никак часто не связанные между собой [7, 11]. Со временем усиления антропогенного пресса, все возрастающие масштабы трансформации природных ландшафтов, развитие сети заповедного дела, необходимость улучшения управления ООПТ выявили ограничения и недостатки «точечного подхода». В 70-х годах была поставлена задача пространственного упорядочения особо охраняемых природных территорий, усиления взаимодействия между отдельными резерватами, придания системной целостности всей совокупности ООПТ [9]. Возникло понятие системы ООПТ, под которой понимается совокупность различных категорий резерватов, функционально и территориально связанных между собой через различные формы вещественно-энергетического и информационного взаимодействия. В мировой практике при построении сети оопт, довольно широко используется принцип построения экологической сети выражающийся в использовании самоорганизации, которая реализуется при наличии общих целей и в конечном итоге приведет к построению «заплаточной» структуры, когда участки ООПТ будут выполнять роль аппликаций на проблемных участках ландшафта. В настоящее время этот принцип лежит в основе формирования всей существующей мировой сети охраняемых территорий. Однако в нем есть и свои недостатки, связанные с неопределенностью выбора, возможно избыточностью, необходимостью исключительно полное знание всей территории на фоне срочного принятия мер, множеством сопутствующих условий. Наметившийся в настоящее время переход на экосистемный уровень организации ООПТ связан с распространением экологических знаний и желанием их внедрения [137, 179-184]. Системы ООПТ только тогда могут быть эффективны, когда они составляют единую взаимодействующую сеть, интегрированную в жизнь местного сообщества. Следует подчеркнуть, что система ООПТ предусматривает не просто изъятие территорий из хозяйственного оборота региона, но и организацию рациональной, научно обоснованной хозяйственной деятельности по неистощительному использованию природных ресурсов и обеспечению устойчивости естественных для данного региона ландшафтов [44, 103]. 111 Подобную точку зрения поддерживает А.С Мишин, который раскрывает понятие экологической сети, и поясняет, что сами по себе отдельно взятые ООПТ не могут служить гарантией сохранения биоразнообразия средообразующей функции. Более того, сохранность самих ООПТ зависит от состояния охраны природы на сопредельных и достаточно удаленных территориях. Чем выше уровень охраны природы на сопредельных территориях, тем больше шансов сохраниться ООПТ. Поэтому речь должна идти о сетях ООПТ на всех уровнях (региональном, государственном, глобальном). Под сетью ООПТ подразумеваются природные участки, которые обеспечивают поддержание процессов биосферы (средообразующую функцию) в относительно стабильном состоянии. Сеть ООПТ может выполнять средообразующую функцию при условии законодательного закрепления участков и долговременного, по сути вечного, взятия территории под охрану. Эти участки способны компенсировать неблагоприятные антропогенные воздействия. Природа способна само восстанавливаться, а человек должен обеспечить ей такую возможность» [138, 19]. На современном этапе размещение ООПТ на территории Республики Казахстан трудно квалифицировать как "экологическую сеть" в ее глобальном понимании. Вместе с тем, сейчас идет формирование региональных внутригосударственных экологических сетей в Заилийском Алатау, Жонгарском Алатау и в Алтайском регионе. Формируются элементы экологических сетей и на межгосударственном уровне - это Западно-ТяньШаньский и Алтай-Саянский экологические регионы. Начатые работы и разрабатываемые подходы должны быть продолжены по всем природным комплексам (лес, степь, лесостепь, пустыни, полупустыни, прибрежные и водные экосистемы), для которых организация экологической сети также актуальна, как и для горных областей. На прошедшем в 2003 году 5-ом Всемирном конгрессе по особо охраняемым природным территориям, проведенным Всемирным союзом охраны природы и природных ресурсов (МСОП), участники конгресса определили, что именно особо охраняемые природные территории играют ключевую роль в деле сохранения биоразнообразия и в переходе к устойчивому развитию. Также они признали недопустимость дальнейшей изоляции особо охраняемых природных территорий от окружающей территорий и акваторий. Конгресс подтвердил признание огромной общественной ценности охраняемых территорий в настоящем и будущем. Выделив положительные стороны, участники конгресса заявили о том что, осуществлена большая работа по совершенствованию управления охраняемыми территориями. Значительный объем дополнительных финансовых ресурсов был направлен на поддержку охраняемых территорий, в том числе из Глобального экологического фонда и Фонда ООН. Коренные народы, включая кочевников, и местное население все активнее вовлекаются в планирование и управление ООПТ. Наряду с признанием научных знаний, осознана важность традиционных форм управления охраняемыми территориями. Более широкое признание в обществе нашло содействие охраняемым территориям со стороны частного сектора, НПО 112 и некоторых правительственных структур. Многие ООПТ были объединены в рамках регионального взаимодействия, включая такие инициативы, как формирование экологических сетей и коридоров, а также биорегионов. Успешно развивается трансграничное сотрудничество между ООПТ – нередко взаимодействие охраняемых территорий вносит вклад в урегулирование серьезных конфликтных ситуаций [13, 28-48]. В настоящее время существует более 100 000 охраняемых территорий, под охраной находится 11.5% поверхности суши [13, 28-48]. Однако конгресс отметил и отрицательные моменты, которые влияют на развитие ООПТ, а именно: «Экономическое развитие зачастую осуществляется без учета естественных процессов в природе и вопреки рациональному использованию природных ресурсов. Хищническая эксплуатация природных ресурсов усугубляется бедностью населения многих стран. Глобальные изменения климата уже оказывают непосредственное воздействие на состояние видов биоты и их местообитания, динамику экосистем, устойчивость ландшафтов и целостность охраняемых территорий. В глобальной системе ООПТ по-прежнему много недостатков — практически не охраняются пресноводные экосистемы и моря высоких широт, охрана необходима и многим другим уникальным и/или оказавшимся под угрозой исчезновения местообитаниям. Во многих регионах мира продолжается вымирание видов, деградация их местообитаний, опасное воздействие на природные процессы и культурное многообразие. Строительство плотин и других технических сооружений, сельскохозяйственное и бытовое загрязнение ухудшают качество пресной воды в реках и озерах. Растущий спрос на некоторые виды диких животных и растений и продукцию из них угрожает вымиранием целым популяциям редких и исчезающих видов. Чужеродные виды растений и животных, привнесенные человеком в экосистемы, оказывают негативное воздействие на жизнедеятельность аборигенных видов. Недостаток государственного финансирования ООПТ во многих странах мира, особенно в развивающихся, приводит к невозможности эффективного выполнения ими природоохранных задач. Использование системы льгот, субсидий и подобных финансовых механизмов для поддержки отраслей — потребителей биологических ресурсов фактически стимулирует опасную эксплуатацию ценных экосистем ООПТ. Многие ООПТ существуют лишь на бумаге, на практике же эффективные природоохранные мероприятия не проводятся. Механизм создания ООПТ в регионах, не подпадающих под юрисдикцию ни одного государства (Антарктика и экстерриториальные воды), никак не обозначен в международном праве. Издержки и выгоды от создания ООПТ распределяются неравномерно: местное население, как правило, несет максимум затрат и получает минимум прибыли; в то время как на национальном и глобальном уровне ситуация обратная. Очень редко учитываются интересы ООПТ в планировании развития, решении различных вопросов использования земель и иных ресурсов на окружающих территориях. Ключевая роль ООПТ при переходе к устойчивому развитию ещё не признана повсеместно: многие заинтересованные лица и организации по-прежнему 113 рассматривают охраняемые территории лишь как препятствие к осуществлению их непосредственной деятельности. Многие ООПТ существуют изолированно друг от друга, причем даже те связи, которые есть между ними, зачастую никак не оформлены юридически. Во многих развивающихся странах эпидемия СПИДа и её социально-экономические последствия оказывают негативное воздействие на функционирование ООПТ и сохранение биоразнообразия. Коренные и малочисленные народы, включая кочевников, молодежь, женщины и некоторые другие социальные группы по-прежнему недостаточно вовлечены в управление ООПТ. Во многих государствах управление системой ООПТ строится без четкого формулирования задач, миссии и принципов деятельности охраняемых территорий [13, 28-48]. В области охраны животного мира в действующем законодательстве Республике Казахстан закреплены определенные меры, одной из таких мер является создание заповедников, заказников и выделение других особо охраняемых природных территорий. «В соответствии с мировыми принципами, наиболее эффективным способом сохранения биологического разнообразия животного и растительного мира, типичных и уникальных и редких ландшафтов является приданием статуса особо охраняемых природных территорий местам, повышенного числа биоразнообразия. В приложениях конвенции о биологическом разнообразии такими местами обладают горные и лесные экосистемы, внутренние водоемы и прибрежные зоны, водно-болотные угодья, Существование охраняемых природных территорий гарантирует устойчивое функционирование экосистем, поддержание качества воды и воздуха, сохранение плодородных почв, также вносят вклад в духовное, нравственное и физическое здоровье общества» [53, 13]. Современное лоббирование процесса расширения охраняемых территорий опирается на концепцию комплексного планирования территориальной охраны окружающей среды, которую в последние годы активно развивают как крупнейшие НПО, так и значительное число правительств. Три ключевых понятия этого подхода заключаются в следующем: Приоритеты необходимо расставить в природоохранной деятельности в общемировом масштабе: следует ли концентрировать внимание на сохранении территорий, отличающихся максимальным биоразнообразием, наиболее нетронутых или, напротив, находящихся под угрозой исчезновения. Важнейшие попытки выявления ключевых территорий для сохранения включают: «Центры флористического разнообразия» IUCN/WWF/Kew, «Ключевые эндемичные орнитологические территории мира» Бердлайф Интернэшнл, «Ключевые территории сохранения биоразнообразия» Консервэйшэн Интернэшнл, «Пограничные леса» Всемирного института ресурсов и «200 глобальных экорегионов мира» Всемирного фонда дикой природы. Развитие «широкомасштабного» подхода к охране природы заключается в последовательном планировании природоохранной деятельности на крупных по площади участках планеты, таких как экорегион или биорегион. Этот 114 подход предполагает наличие общего видения концепции сохранения биоразнообразия на данной территории и роли в ней ОПТ различных категорий. Среди НПО в этой сфере наиболее активны «Натуре Консерванси» (the Nature Conservancy), WWF и «Консервэйшэн Интернэшнл», а среди правительств австралийское, канадское, голландское, подготовившие широкий спектр международных соглашений по охране окружающей среды. Конвенция о биологическом разнообразии активно продвигает экосистемный подход, отражающий многие из этих ценностей. К. Бишоп, раскрывая понятие экосистемного подхода отмечает, что Экорегиональный подход к охране природы означает видение за пределами изолированных ОПТ, восприятие всей совокупности охраняемых территорий разных категорий как единой системы с общей задачей сохранения природы. Эта система включает все охраняемые территории, соединенные коридорами из территорий традиционного и иного устойчивого природопользования. Один из наиболее амбициозных примеров такого подхода – проект создания МезоАмериканского биологического коридора, состоящего из резерватов и территорий устойчивого природопользования, пересекающего 7 стран и места обитания и деятельности сотен местных сообществ, организаций и бизнесструктур. Система категорий может играть роль, как в планировании, так и в оценке успешности подобных инициатив. Так, НПО «Найче Консерванси» (The Nature Conservancy) пишет, что один из важных показателей природоохранной ценности экорегиона – это «площадь и процент земель, занятых ОПТ соответствующей категории», уточняя при этом, что «система категорий должна соответствовать принятой во всем мире классификации МСОП». Заметим, однако, что, несмотря на огромное количество споров на данную тему до сих пор очень мало планов воплотилось в жизнь. Большинство проектов экорегионов по-прежнему фокусируются на ОПТ категорий I – III, реже IV, либо при планировании вообще не учитывают категорию охраняемой территории [45, 25]. Развитию ООПТ помогло бы совершенствование критериев подхода организации их сети. Поскольку содержащиеся в регламентирующих документах принципы заповедно-режимных мероприятий не позволяют провести четкое разграничение функций, прав и обязанностей охраняемых территорий, что зачастую приводит к подмене высших форм заповедности более простыми. В Англии разработан адаптированный План действий по Биоразнообразию Великобритании. Его основой является общий подход к управлению система особых природных территорий и окружающей сельской местностью, предусматривающий восстановление потенциально важных территорий. Английская стратегия имеет несколько иную теоретическую базу, нежели прочие, но, тем не менее, предполагает создание сети охраняемых территорий, соединенных коридорами. Участки с наибольшей концентрацией ценных видов и биотопов, станут центральными. Они будут находиться в середине системы коридоров и переходов, соединяющих малонарушенные участки. 115 Таким образом, в ходе исследования нам представляется возможным сформулировать определенные выводы по формированию экологической сети Республики Казахстан. 1. Обязательным требованием к формируемой системе ООПТ должно быть наличие в каждом биорегионе надёжно защищённой репрезентативной Природной Территории, где ведутся постоянные наблюдения за природой биорегиона - как правило, это заповедники или национальные парки; в отдельных биорегионах с невысокими антропогенными нагрузками функции таких ООПТ могут временно выполнять заказники или природные парки; 2. В регионах, где природный комплекс не сохранился необходимо его восстановление, т.е. нельзя ограничиваться только выявлением ценных природных территорий и созданием ООПТ; 3. В регионах, где фрагментация природного комплекса ставит существование природного ландшафта под угрозу, необходимо должное правовое обеспечение сохранения не только собственно ценных (ключевых) природных территорий, но и окружающих их буферных территорий и территорий, благодаря которым поддерживается целостность природного каркаса; § 3.2 Международные договора и конвенции в сфере охраны особых природных территорий Одним из существенных факторов устойчивого экологического развития государства является принцип международного сотрудничества государств в вопросах охраны Особых природных территорий. Государство, подписывая международные соглашения, совершает подобные действия добровольно, т.к. принцип международного права является декларативным, т.е. имеет рекомендательный характер. Такого мнения придерживается С.Ш. Тюлеубекова, отмечая, что признак императивности, общеобязательности принципов приемлем, скорее, к национальному законодательству, но вряд ли применим к принципам международного сотрудничества. Особенность источников международного права в том, что во многих случаях носят рекомендательный характер, и здесь принципы вряд ли могут иметь категорический общеобязательный характер. Но, по мнению Сабикеновой А.С. данное утверждение имеет два ошибочных суждения. «Во-первых, нельзя согласиться с тем, что данный принцип не носит признака императивности, так как данный принцип нашел свое закрепление в «мягком» праве. Во-вторых, принципы международного права имеют приоритет перед над принципами национального законодательства в независимости нашли они свое закрепление в национальном законодательстве или нет» [140, 14]. Следует отметить, что принцип международного сотрудничества стал общеобязательным с принятием устава ООН, где и был первоначально закреплен. Так в соответствии с п.3 ст.1 члены ООН обязаны «осуществлять 116 международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера». На современном этапе развития международных отношений в области охраны окружающей среды международные организации стали играть заметную роль в становлении и совершенствовании экологического порядка на территориях различных государств. К примеру, после вступления в ООН в 1992 году, ее органы и учреждения ведут огромную работу по обеспечению охраны окружающей среды и решения возникающих в Республике Казахстан экологических проблем. Организация Объединенных Наций представлена в Казахстане 15 организациями: ПРООН (программа развития ООН), ЮНЕСКО, ЮНЕП. Особый интерес представляют международные природоохранные организации, деятельность которых направлена на развитие системы ООПТ в мире: 1) Организация ООН по вопросам Продовольствия и сельского хозяйства. 2) Программа развития ООН 3) Глобальный экологический фонд Всемирного Банка 4) Программа Тасис 5) Всемирный союз охраны природы и природных ресурсов 6) Всемирный фонд дикой природы С момента обретения независимости Республики Казахстан и ее ближайших соседей средней Азии данный природоохранные организации осуществили ряд проектов направленных на развитие и совершенствование ООПТ такие как: 1) Международный проект Тасис по сохранению биоразнообразия Западного ТяньШаня (Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан) 2) Центральноазиатский трансграничный проект Глобального экологического фонда Всемирного банка по сохранению биоразнообразия Западного Тянь-Шаня (Казахстан, Кыргызстан, Узбекистан) 3) Проект Организации ООН по вопросам продовольствия и сельского хозяйства «Совершенствование и гармонизация законодательства об ООПТ» (Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Узбекистан, Туркменистан) 4) Проект Глобального экологического фонда Всемирного Банка «Каспийская экологическая программа» (Казахстан, Туркменистан, Россия, Азербайджан, Иран). В Республике Казахстан успешно осуществляют свою деятельность неправительственные организации, деятельность которых направлена на сохранения природного и биологического разнообразия такие как: г.Алматы - Экологический Центр "ТАУ" г. Алматы - Общественное объединение юристов “Правовая инициатива” г. Алматы -Региональное объединение "ИРИС" - Союз пострадавших от ядерных испытаний (РОС "ИРИС") г. Алматы - Благотворительный фонд технической поддержки НПО Центральной Азии "ХХI век" г. Атбасар, Акмолинская обл. - Общественный Фонд "ЦЕЛИНА" 117 г. Балхаш – Научное экологическое молодежное объединение “ЭКОШ”. НЭМО”ЭКОШ” г. Караганда - Общественное объединение центр координации и информации по экологическому образованию, ОО ЦКИ «ЭкоОбраз» г. Караганда - Карагандинский Экологический центр. г. Лениногорск - Экологический клуб "Биосфера" г. Лениногорск - Центр общественного развития "Барс" г. Павлодар - ОО "Экология и общественное мнение" г. Тараз – Социально-экологический центр «Зеленое движение» города Тараз г. Усть-Каменогорск - Культурно-экологическое объединение "Беловодье" г. Чимкент - Детская организация юных экологов "Зеленая Республика" Все организации являются коллективными членами МСоЭС международный социально-экономический союза. К примеру с мая 2008 года на территории Катон-Карагайского района ВКО четырьмя организациями – Катон–Карагайским ГНПП, МОО «Неосфера», НПО «Фонд Пущи Роминской» и Ландшафтным парком Пущи Роминской реализуется проект – «Развитие экологического и гражданского образования в казахстанской части Алтайских гор». Кроме того, члены МОО «Неосфера» приняли участие в семинаре по новой Европейской программе охраны природы «Натура 2000». Возможность обменяться опытом, поделиться знаниями была предоставлена польскими коллегами из Ландшафтного парка «Пуща Роминская» и НПО «Фонд Пущи Роминской» при финансовой поддержке Сеймика Варминско-Мазурского Воеводства (аналог нашего областного маслихата) и Министерства иностранных дел Республики Польша. Особое место в программе отводилось гражданским инициативам в области охраны окружающей среды. Выяснилось, что гражданское общество Польши очень активно принимает участие в охране природы. Это и участие в лесовосстановлении, борьбе с браконьерством, создание искусственных водоемов для рыб и амфибий и многое другое. А отсюда и результат – лесопокрытая площадь страны составляет 29% (для примера, в Казахстане – 4%) [141]. Особую роль организации в решении экологических проблем, несомненно, играют неправительственные организации, так как формирующееся в их рамках коллективное мнение приобретает все большее значение. В отличие от международно-правовых норм, которые приобретают обязательный характер путем издания специальных законов устанавливающих обязательную силу международных договоров и конвенций, решения неправительственных организаций в большинстве носят декларативный характер. Однако НПО оказывают непосредственное влияние на нормотворческую деятельность государства, путем подготовки различных природоохранных проектов, концептуальных предложений обладающих силой общественного мнения. Мероприятия, проводимые НПО проходят на высоком практическом и теоретическом уровне с обязательным привлечением международных экспертов в области охраны природы. Финансирование подобных организаций проводится за счет также неправительственных международных организаций, 118 собственных средств и меценатства. К примеру, проект, проведенный в КатонКарагайском национальном природно парке в 2008, был профинансирован международным фондом Сорос-Казахстан. Таким образом, НПО в своей деятельности руководствуется не только национальным законодательством, но и подпадает под действие международного права. Изучая международный опыт сотрудничества и реализации различных международных проектов, НПО в Республике Казахстан станут движущей силой природоохранного законодательства [140, 23]. Республика Казахстан с момента приобретения независимости стала активно принимать международные многосторонние договорно-правовые обязательства, вытекающие из международных соглашений. В 1994 году Казахстан стал стороной Конвенции о биологическом разнообразии (КБР). По мнению А.В. Дроздова, биологическое разнообразие включает три компонента: 1) генетическое разнообразие, 2) разнообразие биологических видов, 3) разнообразие мест обитания, в которых существуют все виды и их сообщества, а также разнообразие самих сообществ и экосистем. Все они играют роль в обеспечении устойчивости экосистем и биосферы в целом. Чем выше разнообразие, тем устойчивее экосистема [114, 24]. Достижение высокого уровня биоразнообразия и его сохранение возможно при качественно правовом обеспечении сохранения естественных, уникальных природных участков, природных комплексов, при том, что механизмом достижения этой цели, является создание и сохранение особых природных территорий - ООПТ. Министерство охраны окружающей среды является уполномоченным органом по вопросам КБР. В 1999 году в целях выполнения требований Конвенции по биоразнообразию Казахстан принял Национальную стратегию и план действий по сохранению и устойчивому использованию биоразнообразия. На основании этой конвенции была разработана Концепция развития и размещения особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан до 2030 года, которая установила цель, предусматривающую достижение общей площади охраняемых территорий в размере 17,5 миллионов га (6,4% территории страны). Концепция предусматривает создание 13 дополнительных национальных парков (общая площадь которых составит более 2100 га), 25 государственных природных заповедников (более 2800 га) и 6 биосферных заповедников (670.000 га). Одним из примеров является Программа сохранения и восстановления редких и исчезающих видов диких копытных животных и сайгаков на 2005 - 2007 годы. Казахстан присоединился к конвенции о международной торговле видами дикой флоры и фауны, находящимися под угрозой исчезновения (1973)., рамочной конвенции по изменению климата (1992), конвенции о запрещении военного или любого или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду (1977), конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979), конвенции о доступе к 119 информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (1998). Особо внимания заслуживает конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (1971). В 2004 году при технической и финансовой поддержке Программы развития ООН и Глобального экологического фонда в Республике Казахстан разработан и реализуется полномасштабный проект «Комплексное сохранение глобальнозначимых водно-болотных угодий как мест обитания перелетных птиц: демонстрация на трех территориях», в ходе выполнения которого к заповеднику были присоединены ценнейшие участки Алаколь-Сасыккольской системы озер, которые играют ключевую роль в сохранении биологического разнообразия этого региона. Этот проект позволил, создать основу подхода к сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия и минимизации основных угроз на трех приоритетных территориях глобальнозначимых водно-болотных угодий. Под определением Водно-болотных угодий понимаются районы болот, озер, речных долин, естественных и искусственных водоемов, включая морские акватории, глубина которых при отливе не превышает шести метров [142]. В декабре 2005 года Казахстан ратифицировал данную Конвенцию, которая вступила в силу в мае 2007 года. Кроме того, в декабре 2005 года Казахстан ратифицировал Боннскую Конвенцию о сохранении мигрирующих видов диких животных (Конвенция СМВ) и присоединился к ней в мае 2006 года. Конвенция создаст основу подхода к сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия и минимизации/ликвидации основных угроз на трех приоритетных территориях глобально значимых водноболотных угодий, обеспечит доступ к новейшей информации и консультациям по принятию международных согласованных стандартов, изложенных в Рамсарской конвенции, и обеспечит возможность для поддержки проектов по водно-болотным угодьям, финансированием из Рамсарского фонда. Водно-болотные угодья Казахстана – это не только накопители живительной влаги, но и места, где привыкли гнездоваться и находить пропитание перелетные птицы. Именно в Казахстане зарегистрирована самая многочисленная популяция водоплавающих птиц в Азии, насчитывающая более 130 видов. Каждые полгода более 50 миллионов птиц мигрируют через территорию нашей республики. И порядка 20% из них устраивают здесь свои гнездовья. Благодаря транзитному расположению казахстанские водоемы являются важнейшими в Азии резерватами, производителями водных и околоводных видов птиц. В Казахстане в период гнездования, линьки, сезонных миграций и зимовки зарегистрировано 130 видов птиц, говорится в заключении комитета к этому проекту закона. Каждый год численность гнездящихся видов птиц достигает 10 миллионов, на линьку прилетают сюда 23 миллиона птиц, а около 50 миллионов перелетных птиц останавливаются на наших водоемах в период весенних и осенних миграций. Крупными водноболотными угодьями, имеющими международное значение, являются Тенгиз – 120 Коргальджинская (Кургальджинский заповедник) и Алакольская (Алакольский заповедник) система озер, слияние рек Тенгиз и Иргиз (Тургайский заказник). По итогам кадастровой оценки водоемов Казахстана три водно-болотных угодья признаны территориями, имеющими международное значение, и соответствующими требованиям Рамсарской конвенции, однако в список включена только Тенгиз-Коргальжинская озерная система. Примеров качественного участия Республики Казахстан в международных программах и конвенциях служит реализация Международного проекта по сохранению биоразнообразия Западного Тянь-Шаня, на территории заповедника Аксу-Джабаглы, который не только расширил свою территорию, укрепил материально-техническую базу, но и приобрел еще большую популярность среди ученых и экологических туристов всего мира. В декабре 2005 года ЗРК № 97-III ратифицирована Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря, которая станет реальным инструментом сохранения уникального биоразнообразия Каспийского моря, а также гарантом того, что с Каспийским морем не произойдет та трагедия, которая произошла с Аралом. Ратификация Тегеранской конвенции Казахстаном еще раз продемонстрировало всему мировому сообществу стремление нашей страны к достижению целей экономического развития с учетом интересов окружающей среды. Казахстан выполняет конвенции Европейской экономической организации ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, о трансграничном воздействий промышленных аварий, по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер. В рамках выполнения данных конвенций ведется эффективное сотрудничество Казахстана по вопросам управления опасными отходами производства и потребления, решению проблем рационального использования и охраны водных ресурсов, выработке двусторонних и многосторонних мероприятий по предотвращению промышленных аварий, обеспечению готовности к ним и ликвидации их воздействия, взаимной помощи при ликвидации промышленных аварий, вопросам борьбы с загрязнением воздуха и переносом загрязнителей воздуха на большие расстояния и налаживание международного сотрудничества с государствами подверженными вредному воздействию трансграничных проблем. В 1997 году Республика Казахстан ратифицировала Конвенцию ООН по борьбе с опустыниванием (КООНБО). МООС выступает в качестве национального ответственного лица в рамках КООНБО. Конвенция имеет большое значение для Казахстана, поскольку порядка 2/3 территории страны подвержено разной степени опустынивания. Казахстан подготовил три национальных отчета для секретариата Конвенции: в 2000 году, 2002 году и 2006 году. В 2005 году Казахстан принял Программу по борьбе с опустыниванием на 2005–2015 годы, которая содержит анализ причин опустынивания и приоритетные мероприятия по предотвращению и сдерживанию процессов опустынивания 121 Республика Казахстан присоединилась к Конвенции об охране Всемирного культурного и природного наследия 29 апреля 1994 года. В 1998 году Министерством, в установленном порядке, по каналам Национальной комиссии Республики Казахстан по делам ЮНЕСКО, было внесено Досье номинации на 10 памятников национального наследия, на рассмотрение в Центр Всемирного наследия ЮНЕСКО. Список кандидатов во Всемирное наследие: Тюркское святилище Мерке 1131 Мегалетичесий мавзолей культуры Бегазы-Дандыбай 1132 Курганы и каменные сооружения культуры Тасмола 1133 Петроглифы Ешкиолмес 1134 Петроглифы Арпа-Узен 1135 Палеолитические объекты и геоморфология хребта Каратау 1136 Археологические объекты оазиса Отрар 1137 Культурный ландшафт Улытау 1138 Степи и озёра Северного Казахстана 1680 Северный Тянь-Шань (Иле-Алатауский национальный парк) 1681 Государственный национальный парк «Алтын-Эмель» 1682 Аксу-Жабаглинский заповедник 1683 В 2002 г. правительство Республики Казахстан представило Наурзумский государственный природный заповедник для включения в Список Всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО в составе номинации "Степи и озера Северного Казахстана". Тем самым появилась необходимость в усилении статуса, режима охраны и использования ООПТ, включенных в Список всемирного наследия и Список водно-болотных угодий международного значения ООН. Присоединение Казахстана к международным экологическим конвенциям, во-первых, может заметно продвинуть нашу страну в вопросах предотвращения экологических проблем, во-вторых, это один из перспективных путей вхождения нашей страны в мировое сообщество. В целом, анализируя участие Казахстана в вышеуказанных международных природоохранных конвенциях можно констатировать, что участие в них дает свои положительные результаты и способствует привлечению дополнительных средств и новых технологий в сферу охраны окружающей среды. Глобальные экологические проблемы развития определили позицию мирового сообщества – объединить усилия в поисках путей к устойчивому экологическому развитию планеты. Казахстан поддерживает эти инициативы и проводит политику по внедрению принципов устойчивого экологического развития страны. Международные аспекты развития ООПТ, международный опыт играет большую роль в формировании устойчивого развития государства и всего мирового сообщества в вопросах экологии. Устойчивое экологическое развитие возможно только в правовом государстве, учитывающем основные права граждан, в том числе на право благоприятную окружающую среду. Сотрудничество государства с международными организациями – один из важнейших аспектов «устойчивого развития» Казахстана. Деятельность 122 международных организаций оказывает значительную практическую помощь в достижении стратегических целей страны. Поэтому система международных природоохранных организаций в нашем государстве должна получить свое дальнейшее развитие, которое будет предопределяться постоянным повышением значимости многосторонних форм международного общения, появлением все большего числа новых экологических проблем, сам характер которых требует совместных действий большинства государств мира. Анализ предпринятых мер и усилий предпринятых Республикой Казахстан по внедрению международных стандартов в области охраны окружающей среды и вопросов ООПТ состоявшийся в Женеве 21 апреля 2008 года, несмотря на наличие положительных моментов международного сотрудничества и присоединения ко многим глобальным и региональным экологическим соглашениям, указал, что Казахстан не ратифицировал протокола, которые создают условия функциональности этих международных- правовых соглашений, например, Киотский протокол, и протоколов Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния. Киотский протокол имеет особое значение для Казахстана, поскольку изменение климата оказывает потенциальное негативное воздействие на землепользование, качество почвы, наличие воды, биоразнообразия и, в конечном итоге, экономику страны. Казахстан может воспользоваться выгодами гибких механизмов в рамках Киотского Протокола по модернизации своих промышленных объектов одновременно с мероприятиями по сокращению выбросов парниковых газов [143, 119]. В целом, Казахстан проявил активность в принятии мер по выполнению своих обязательств, принятых в рамках международных соглашений в области сохранения биоразнообразия и борьбы с опустыниванием. Страна получила выгоду в результате международной технической помощи в данной области и реализовала политику и проекты, оказывающие положительное воздействие на развитие ООПТ. Только в духе международного сотрудничества можно решить существующие экологические проблемы Республики Казахстан. Таким образом, необходимо выделить ряд моментов и сформулировать определенные выводы: Республика Казахстан является стороной ряда международных договоров и программ, касающихся особо охраняемых природных территорий, к которым как уже упоминалось, относятся: Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц; Конвенция об охране Всемирного культурного и природного наследия; двусторонние (трехсторонние) соглашения о создании и функционировании особо охраняемых природных территорий, примыкающих к государственной границе; Программа по охраняемым районам Конвенции о биологическом разнообразии. В соответствии с указными международными договорами и программами договорами ряд Казахстанских ООПТ имеет международный статус – Кургальджинский заповедник, Алакольский заповедник и Тургайский заказник, Катон-Карагайский государственный 123 национальный природный парк, при этом в статье 84 закона об ООПТ сказано: «Международное сотрудничество в области ООПТ осуществляется в соответствии с законодательством Республики Казахстан и международными договорами, ратифицированными Республикой Казахстан». Существующие ООПТ республики Казахстан обладающие международным статусом в силу международных договоров и программ, не отражены в национальном законодательстве, не учтены международные нормы и правила об ООПТ. Это не только снижает эффективность применения данных норм и правил, но и зачастую (ввиду отсутствия норм) приводит к неправильной трактовке международных правил, требований, рекомендаций и, как следствие, может привести к претензиям международных организаций к Казахстанской стороне о невыполнения установленных правил и требований. К примеру, В Великобритании отдельные ООПТ имеют статус территорий Рамсарского договора и выделены в отдельную категорию, законодательно закреплены и успешно выполняют возложенные на них функции. Для урегулирования изложенной проблемы целесообразно детально проработать главу №18 закона об ООПТ «Международное сотрудничество в области особо охраняемых природных территорий» Закона об ООПТ, предусмотрев в нем: установление перечня категорий ООПТ международного значения; разграничения полномочий органов государственной власти по обеспечению регулирования деятельности ООПТ международного значения. Необходимо перенять опыт Великобритании и обозначить формулировку каждой категории ООПТ международного значения; порядок включения территорий в международную систему охраняемых территорий каждой категории; порядок представления (номинирования) территорий для придания им статуса ООПТ международного значения; особенности режима особой охраны и установленные ограничения для каждой категории ООПТ международного значения; порядок изменения границ, статуса и режима особой охраны и использования каждой категории ООПТ международного значения. При проработке данного раздела следует учитывать не только нормы и положения, установленные самими международными договорами и программами, но и принятые в целях их реализации рекомендации, руководства, утвержденные программы, концепции, стратегии и прочие документы рекомендательного характера (в том числе, Операционное Руководство по выполнению Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, Севильскую стратегию биосферных резерватов, Программу работ по охраняемым районам, принятую седьмой Конференцией Сторон Конвенции о биологическом разнообразии и т.п.). § 3.3 Перспективы создания ООПТ на территории Республики Казахстан Для развития и совершенствования системы ООПТ, сохранения биоразнообразия на территории Республики Казахстан необходимо 124 своевременное расширение существующей сети особых природных территорий. Расширение сети ООПТ положительно влияет не только на растительный мир, но и положительно сказывается на животном мире. Справедливо отметил А. Тундикбаев о том, что наибольшее отрицательное влияние на среду обитания животных оказывают факторы антропогенного характера, как нарушение водного баланса, массовая распашка земель, нарушение технологий сельскохозяйственных работ, применение химических препаратов, а в последнее время пожары в степях и пойменных лесах, необходимо расширение охраны среды обитания диких животных путем создания особо охраняемых природных территорий (заповедников, заказников, национальных парков) [114, 11]. Идея создания ООПТ и расширение существующей сети ООПТ тесно переплетаются с задачами охраны окружающей среды, выступая средствами достижения поставленных целей и задач. Являясь частью целого комплекса мер по охране и защите всего природного массива, территории Республики Казахстан. Проектами естественнонаучных обоснований определена необходимость на период до 2010 года увеличения площадей двух существующих государственных природных заповедников (далее - ГПЗ) - Алакольского ГПЗ в Алматинской области, Коргалжынского ГПЗ в Акмолинской и Карагандинской областях, природные комплексы которых составляют единое целое. Внесено предложение по расширению площадей Каркаралинского государственных национальных природных парков (далее - ГНПП) в Карагандинской области и ГНПП «Кокшетау» в Акмолинской области. Значительную роль в сохранении природно-заповедного фонда Республики Казахстан играет развитие системы особо охраняемых природных территорий местного значения и их функционирование. Развитие системы ООПТ местного значения является одной из актуальных задач охраны природы регионов республики и выполняется на основе утвержденных областными (города республиканского значения, столицы) исполнительными органами среднесрочных и долгосрочных региональных Программ развития системы ООПТ местного значения. Создание инфраструктуры и содержание ООПТ местного значения требует выполнения мероприятий по охране, защите и восстановлению объектов природно-заповедного фонда и включает в себе функциональное зонирование территории, охрану и условия регулируемого туристского, рекреационного и ограниченного хозяйственного использования природных комплексов в пределах установленных функциональных зон. В этой связи, в пределах Программы предусмотрены мероприятия по содержанию, установлению и закреплению границ ООПТ местного значения. Программой развития ООПТ предусмотрено внесение предложений по созданию ГНПП «Буйратау» в Акмолинской и Карагандинской областях и Жонгар-Алатауского (Жетысуского) ГНПП в Алматинской области, а также одного нового ГПЗ - Тарбагатайского ГПЗ в Восточно-Казахстанской области это территория, где природа сохранилась в первозданном виде, имеет высокий 125 уровень биоразнообразия и относится к ценным и значимым для фауны территориям. Сохранение генетического фонда животного мира должно осуществляться с учетом ареалов их обитания. Мы предлагаем пересмотреть практику создания ООПТ лишь в регионах с уникальными природными комплексами и обосновывает необходимость создания сети особых охраняемых территорий с учетом естественно-исторических, географических, климатических особенностей регионов страны, благоприятных для обитания лишь ограниченного круга видов животных, адаптированных условиям того или иного региона. Анализ современного состояния природно-заповедного фонда на ООПТ Республики Казахстан показывает, на территории Республики Казахстан существует 178 видов млекопитающих, охраняется из них 140 (78,6%), среди них 22 вида, занесенных в Красную книгу Республики Казахстана (1991 года выпуска) или 61,1% от общего списка млекопитающих в этой книге, 346 видов птиц (87,4%), 31 вид пресмыкающихся (63,2%), 23 вида рыб (22,1%), Вследствие этого необходимы надежно охраняемые территории в местах обитания архара алтайского, казахстанского, Каратауского и Кызылкумского. Явно недостаточно охраняемых территорий для пустынных млекопитающих джейрана, кулана, манула, каракала, перевязки. Совсем не встречаются на заповедных территориях 37 видов (21,1%) млекопитающих, в том числе 12 видов, занесенных в Красную книгу Республики Казахстан. Это обитающие в долине реки Урал выхухоль, лесная куница, европейская норка, живущий в Волго-Уральских песках гигантский слепыш и др. Представляется, что дополнительная классификация территории страны по природным условиям, открывает новые возможности для нормирования антропогенной нагрузки на природно-заповедный фонд страны. Однако создание ООПТ – длительная процедура, требующая многочисленных согласований и обоснований экономического, географического и юридического характера. За это время ситуация может измениться – планировавшийся под охрану участок леса может быть вырублен, болото осушено, построена дорога или дача и т.п. Кроме того, могут переселиться в другое место и сами объекты охраны. Например, птицы, как правило, не гнездятся больше нескольких лет в одном гнезде. Когда многочисленные усилия наконец завершены, может оказаться, что животные благополучно перебрались в соседние природные участки и под охрану взять объект – «место без обитания» [144, 12-13], поэтому автор предлагает наделить администрацию ООПТ правом создавать временные охранные зоны по мере необходимости, на не больших участках территорий, такие территорию создаются по мере выявления редких птиц или растений. Подобные зоны могли бы создаваться и не только для охраны животных и птиц, но и для сохранения растений. Их можно рассматривать как особую категорию ООПТ, причем необходимо устранить различные действия по согласованию, и полагаться только на дирекцию особой природной территории. территориями. 126 Такое новшество сыграет положительную роль в процессе управления и в дальнейшем в создании ООПТ. Закон РК об ООПТ уже содержит норму об охранных зонах, однако данные нормы могут создаваться только вокруг ГПЗ, ГНПП, ГПР, ГРПП, а предлагаемые охранные зоны необходимо создавать на любой природной территории, вне зависимости от примененного режима охраны и природопользования. В регионах, где существенна угроза утраты оставшихся природных экосистем в результате внешнего антропогенного воздействия, необходимо добиваться регистрационного (т.е. с момента выявления и регистрации в природоохранных органах) порядка взятия под охрану вновь выявляемых ценных природных объектов и территорий. Подобное правило существует в Великобритании, где участки, которые подвержены угрозе, могут быть объявлены заповедными в течение 8 дней, хотя общая процедура резервирования и создания ООПТ варьируется от 10 месяцев до 3 лет. [139, 11]. 5. В регионах, где природный комплекс в настоящее время сохранился, а угроза утраты природных экосистем пока невелика, целесообразно, как минимум, выявление ключевых природных территорий и конкретных условий, обеспечивающих экологическую целостность природного ландшафта, составление проектов ООПТ и экосети и доведение этих проектов до лиц, принимающих решения, с целью максимально снизить отрицательные последствия хозяйственной экспансии. Проектами естественнонаучных обоснований определена необходимость на период до 2010 года увеличения площадей двух существующих государственных природных заповедников (далее - ГПЗ) - Алакольского ГПЗ в Алматинской области, Коргалжынского ГПЗ в Акмолинской и Карагандинской областях в целях установления заповедного режима на прилегающих территориях, природные комплексы которых составляют с ними единое целое. Будет внесено предложение по расширению площадей Каркаралинского государственных национальных природных парков (далее - ГНПП) в Карагандинской области и ГНПП «Кокшетау» в Акмолинской области. Одним из путей защиты экосистем является создание ООПТ, которые в состоянии поддержать экологический баланс на значительно большей, чем заповедники, территории, сочетая сохранение природных комплексов с интересами экологического просвещения, отдыха населения и регулируемой хозяйственной деятельности. Природопользование на этих территориях базируется на способности экосистем к восстановлению путем проведения целенаправленных мероприятий, ограничивающих некоторые виды антропогенного пресса. К таким ООПТ относятся ГНПП. До настоящего времени охраняемые территории создаются по мере разработки материалов естественнонаучного и технико-экономического обоснований, на основании предложений министерств и ведомств, акиматов областей, научных, неправительственных организаций и других физических и юридических лиц. 127 Государственный природный резерват (далее - ГПР) - ООПТ с различными режимами охраны, предназначенная для сохранения и восстановления ландшафтного и биологического разнообразия, обеспечения устойчивого развития и сбалансированного использования природных ресурсов на данной территории. Одним из принципов создания ООПТ как уже высказывалось, является объединение всех видов ООПТ в единую экологическую сеть определенных природных территорий обладающих уникальными природными участками, однако сеть будет эффективна только тогда, когда в ее структуре представлены все природные комплексы и объекты, так называемый элемент представительства той или иного природного участка. В исследованиях Л.Большовой и С. Карасевой [145, 142], не раз указывалось, что глобальные экологические сети не всегда представлены в всеми природными комплексами, видаси, отсутствует так называемый элемент представительства. Например, тундра, лесная тундра, степи, тайга в Российской федерации, в Казахстане по нашему мнению не представлены горные регионы, казахский мелкосопочник. Для сохранения биологического разнообразия класса млекопитающих в Казахстане необходимо создание надежно охраняемых резерватов в различных типах пустынь (песчаных, глинистых, лессовых, щебенисто-каменистых, солончаковых), для каждой из которых характерен свой набор фоновых млекопитающих. Однако территория Казахстана огромна и создать единую сеть может повлечь больших затрат и человеческих ресурсов. С этих позиций было бы целесообразней создавать локальные экологические сети с включением в их состав ОПТ регионального характера и по мере их увеличения и изучения производить расширение как картографическое, так и правовое усиление режимов охраны и использования. Одним из примеров создания таких сетей является предложение Р.Н. Дисембаева, который предложил и обосновал отдельное выделение природно-заповедного фонда Северного Казахстана. Его предложения были основаны на изучении устойчивости природных комплексов и степени воздействия на них антропогенных факторов. Результатом исследования стала адаптированная система из 7 ООПТ и 66 памятников природы, составляющих природно-заповедный фонд или природоохранный комплекс Северного Казахстана. Это наиболее удачный пример создания экологической сети локального уровня. В рамках работ по развитию сети особо охраняемых территорий В.С. Михеевым в качестве основного предложен подход, гарантирующий репрезентативность «как минимум по одному экземпляру всех экосистем региона» на охраняемых территориях [1, 31]. В целях сохранения степных, водно-болотных и околоводных экосистем предлагается до 2010 года создать один и разработать ЕН и ТЭО создания еще двух государственных природных резерватов, это ГПР «Акжайык» в Атырауской области и ГПР «Пойма реки Иртыш» в Павлодарской области, ГПР «Алтын Дала» в Костанайской области соответственно. В рамках выполнения международных соглашений по сохранению биоразнообразия водно-болотных угодий и реализации проекта Программы 128 Организации Объединенных Нации по окружающей среде и Глобального экологического фонда «Развитие миграционных маршрутов и водно-болотных угодий для сохранения стерха и других водно-болотных птиц» предусматривается создание ГПР «Алтын Дала». В этих целях будут привлечены средства международного гранта для разработки ЕН и ТЭО, в котором будут рассмотрены режимы охраны, сохранения и восстановления ландшафтного и биологического разнообразия. Расширение территории заповедника Барсакельмес, возобновление научных исследований в комплексе с учеными Казахстана и других стран обозначили перед Барсакельмесом новые перспективы. В данное время необходимо решение еще одной крупной проблемы - присоединение к заповеднику участка «Дельта» - новой дельты р. Сырдарьи при ее впадении в Малое море. По завершению проекта «Регулирование русла реки Сырдарья и сохранение Северного Аральского моря» будут созданы условия формирования обширных водно-болотных угодий, ценных местами обитания водоплавающих птиц и нерестилищем рыб, а также лугово-тугайными экосистемами с редкими видами растений. Государственный природный заказник – ООПТ с заказным режимом или регулируемым режимом хозяйственной деятельности, предназначенная для сохранения и воспроизводства одного или нескольких объектов природнозаповедного фонда. Заказники могут быть гидрологические, геологические, геоморфологические, гидрогеологические, почвенные, ландшафтные и комплексные. Программой предусмотрено создание государственного зоологического заказника «Семиреченский лягушкозуб» и природного парка «Кызыл жиде» в Алматинской области в целях сохранения биоразнообразия и его устойчивого развития. Создание зоопарков снова увеличит то негативное явление, которое уже существует в действующих зоопарках. Однако заказник еще не парк – это лишь территория, которая может в будущем приобрести такой статус, поэтому на данном этапе такое создание не является по нашему мнению неблагоприятным. На основе поступивших предложений от заинтересованных государственных и иных организаций можно рекомендовать областным акиматам в качестве первоочередных объектов создание государственных природных парков: Коксайский (Жамбылская область), Бектауатинский (Карагандинская область), Шидерты-Олентинский (Павлодарская область), а также расширять региональную сеть ООПТ за счет организации памятников природы, дендропарков, формирования других элементов экологической сети местного уровня. В руководящих документах ЮНЕСКО по Всемирному наследию культурный ландшафт понимается как результат совместного творчества человека и природы. Он иллюстрирует эволюцию человеческого общества под влиянием условий природной среды и социальных, экономических и культурных процессов. В качестве объекта наследия он должен репрезентативно представлять соответствующий геокультурный регион и быть способным продемонстрировать отличительные черты такого региона. Все 129 культурные ландшафты разделены на три основные категории: рукотворные (или целенаправленно созданные), эволюционировавшие и ассоциативные. [146]. 3. Считать приоритетным для развития сети ООПТ создание особо охраняемых природных территорий, сохраняющих степные экосистемы, в частности - степные и лесостепные ООПТ 4. Инициировать разработку Карты (схемы) планируемого развития и размещения особо охраняемых природных территорий регионального значения и предложений к Схеме территориального планирования в области развития и размещения особо охраняемых природных территорий. Понятно, что для охраны всех оставшихся в Казахстане участков дикой природы (степных и полустепных) невозможно создать огромное количество ООПТ. Поэтому мы предлагаем использовать опыт Англии, США, где созданы Национальные системы территорий дикой природы, состоящие как из объектов природно-заповедного фонда, так и площадей, не входящих в него. В этих странах участки дикой природы, не являющиеся ОПТ, но входящие в Национальную систему территорий дикой природы, согласно специальным законам (в США такой закон принят в 1964 г.), защищаются от активного хозяйственного использования. На них разрешен только примитивный туризм и традиционные пользования — пчеловодство, ограниченный выпас, рыболовство и т.п. Думается, что создание Национальной системы (Государственного реестра) территорий дикой природы — новый и очень перспективный путь развития ООПТ. Сколько же территорий дикой природы нужно оставить вне хозяйственного человеческого использования? Согласно Экоэтического Императива о равноценности и равноправии всего живого — 50% площади земли. Конечно, пока это нереальная цифра, но к ней нужно стремиться. Предоставляя природе для «одичания» некогда занятые человеком территории. Что касается увеличения числа охраняемых территорий, то, судя по перспективным оценкам на территории Республики Казахстан, возможно, создать несколько десятков ООПТ объединенных единой сетью, реализация данных проектов могла бы не только обеспечить потребности населения в отдыхе, общении с природой, туризме, но и взять под охрану немалое число типичных, реликтовых и исчезающих видов растений и животных, которые необходимо сохранить для науки и будущих поколений. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Современная система особо охраняемых природных территорий в Республике Казахстан является основной формой сохранения и развития биоразнообразия и охраны уникальных природных комплексов. Развитие 130 социально-политических и экономических факторов обусловили активное вовлечение природных территорий в развитие всего человечества. Стратегия «Казахстан 2030» опубликованная в 1998 году предопределила, что в 2030 году Казахстан должен стать чистой и зеленой страной со свежим и чистым воздухом, благоприятной окружающей средой. Вопросы правового статуса и правого регулирования в сфере охраны окружающей среды относятся к числу самых приоритетных и актуальных проблем глобального характера. [3]. Исследование истории становления этапов и тенденций развития законодательства Казахстана и Великобритании об ООПТ позволили сформулировать следующие выводы. 1.Правовая охрана природно-заповедного фонда Республики Казахстан содержит в себе принцип заповедности распространяющийся на все категории ООПТ не зависимо от правовой формы и разрешенной ограниченной хозяйственной деятельности т.к. все нынешние категории ООПТ трансформировались из категории «Заповедник» и только потом получили должную правовую охрану. В теоретической литературе и в некоторых законодательных актах понятие «особо охраняемая природная территория» иногда в отдельных случаях подменяется понятием природно-заповедный фонд. Термин природно-заповедный фонд является ничем иным кроме как пространственной характеристикой особо охраняемых природных территорий. Государственный природно-заповедный фонд является ключевым понятием закона об особо охраняемых природных территориях, охватывающим всю совокупность взятых под государственную охрану объектов окружающей среды, которые имеют особую экологическую, научную и культурную ценность в качестве природных эталонов, уникумов и реликтов, предмета для научных исследований, просвещения, образования, туризма и рекреации, но не может быть отождествлен отдельными видами особых природных территорий. Главный смысл выделения особо охраняемых природных территорий в самостоятельную категорию состоит в определении границ распространения на них режима особой охраны и регулируемого режима хозяйственной деятельности, установленных природоохранительным законодательством. Эти границы совпадают с пространственными параметрами государственного природно-заповедного фонда. 2. Формирование законодательства в области охраны уникальных природных участков в Англии и Казахстане шло параллельно и можно выделить ряд общих закономерностей в становлении и развитии законодательства этих стран, несмотря на то, что они базировались на двух совершенно разных концептуальных подходах. Английская доктрина предполагала обеспечение сотрудничества уполномоченных государственных органов с титульными владельцами природных территорий на договорной основе. В советской концепции преобладал административно-командный подход к определению правового режима особых природных территорий. Первый этап характеризуется тем, что в конце 19 начале 20 века, основным видом системы ООПТ, были заповедники в Англии, и на территории 131 Республики Казахстан, нетронутые и охраняемые от всякой хозяйственной деятельности природные ландшафты или комплексы. Середина 20 века для обоих государств ознаменовалась принятием ряда нормативных актов направленных на регулирование общественных отношений в области природопользования, что обусловлено осознанием важности и необходимости сохранения природы для настоящих и будущих поколений. Новое понимание статуса ООПТ появилось в конце 20 века как результат качественно иного отношения общества к окружающей среде, с учетом интересов будущих поколений с отказом от чисто потребительского отношения к природе Конституция Республики Казахстан провозгласила право каждого гражданина на благоприятную окружающую среду и чистый воздух, тем самым уже законодательно провозгласив свои приоритеты в области взаимодействия общества и природы. 3. Проанализированы особенности правового режима природных территории используемых в рекреационных и туристических целях. В Великобритании путем создания экономически благоприятных условий жителям данных территорий, государство решает с одной стороны, проблему их занятости, а с другой создает необходимые условия для развития экотуризма. Одним из факторов влияющих на сохранение природы является экономический показатель приобретаемой местным населением выгоды. Ценность природы для человека, лежит в трех компонентах: собственно в ресурсах, в регулирующей функции природы и в природных услугах (рекреация, эстетическое удовольствие и т. д.). Для туризма важны все три составляющие, и экологический туризм начинается там, где есть экономическая заинтересованность в природном туризме. 4. Анализ различных трактовок правового статуса уникальных природных комплексов позволяет указать в качестве их общего недостатка смещение акцента от естественно-исторических свойств природных комплексов на форму охраны. Ошибочность такого подхода коренится в самом названии закона об особо охраняемых природных территориях. Поэтому предлагается изменить название закона Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях», на название «О правовом режиме особых природных территорий», с внесением существенных корректировок ключевых понятий о природно-заповедном фонде, об особых природных территориях, что способствует более четкой индивидуализации особых природных территории как объектов правовой охраны. 5.Анализ действующего законодательства показывает, что рядом статей Закона об ООПТ допускается смешение понятий «ООПТ» как объекта правовой охраны и «учреждения» как субъекта правовой охраны, не проводится их разграничение по целям и задачам. В ряде статей закона перечень задач ООПТ различных категорий включены задачи, свойственные учреждениям (обеспечение режима охраны территории организация и проведение научных исследований, осуществление экологического мониторинга, участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов, регулирование 132 использования территории в эколого-просветительских, научных и туристических целях пр.). Для устранения этих противоречий, целесообразно: - внести изменения и дополнения в Закон об ООПТ, разграничив: - понятия ООПТ как «территории» и «учреждения», «государственного предприятия», - задачи ООПТ как территорий различных категорий и учреждений, предприятий созданных для обеспечения охраны и функционирования одноименных ООПТ. Предлагаемые изменения будут способствовать приведению Закона ООПТ в соответствие с гражданским законодательством, упорядочению и повышению эффективности применения норм указанных законодательных актов. 6. Многолетний опыт Великобритании по охране и использованию уникальных природных ландшафтов продемонстрировал необходимость комплексного подхода к охране природных территорий. Заимствование опыта Великобритании требует корректировки законодательства Республики Казахстан об ООПТ. Предлагается дополнить закон об ООПТ нормой устанавливающий минимальный размер территории, обладающей заповедным режимом в соотношении с территориями ограниченного природопользования, рекреации и туризма. Наличие нормы минимизирует процесс неблагоприятного воздействия на природные комплексы, выражающийся в изъятия земель относящихся к заповедным зонам под хозяйственные нужды, тем самым позволит повысить уровень сохранности уникальных природных территорий и комплексов. 7. Действующее законодательство относит к видам особо охраняемых природных территорий зоологические, ботанические сады, дендрологические парки, памятники истории, культуры. Эти объекты имеют не природное, а искусственное происхождение, что не соответствует этимологическому значению термина природная территория. Следует также подчеркнуть, что категориям «Дендрологические парки» и «Зоологические парки» в классификации особых природных территорий Международного союза охраны природы аналогов нет. В действующих зоологических парках осуществляется – демонстрация животных и растений как средство извлечение прибыли, что, не согласуется с функцией сохранения генофонда флоры и фауны. Хотя по закону об ООПТ в Республике Казахстан в зоологических парках может осуществляться данный вид деятельности, с оговоркой о том, что основной их функцией является просветительская, научная, учебная и природоохранная, с сохранением генофонда и разведения в условиях искусственной среды типичных, редких и находящихся под угрозой видов животных. Зоологический парк это искусственно созданная территория для содержания редких животных в неволе, а не в естественных условиях обитания, что противоречит критериям заповедности и сохранения объектов дикой природы в состоянии естественной свободы. Поэтому необходимо пересмотреть статус зоологических парков и сохранив, за ними только функции просвещения, обучения и демонстрации животных и птиц. Таким образом, система ООПТ в Республике Казахстан не в 133 полной мере соответствует международной классификации, хотя имеются общие сходные моменты. К сожалению, некоторые виды ООПТ, как мы видим, не в полной мере обоснованны и необходимы. Иными словами, система определений международной классификации ОПТ, несомненно, помогает улучшить международную коммуникацию в области ООПТ и более ясно и детально осмыслить задачи охраняемых территорий в Республике Казахстан. 8. Особенности ООПТ Республики Казахстан обладающих международным статусом в силу международных договоров и программ, не отражены в национальном законодательстве, что снижает эффективность применения данных норм и правил, но и зачастую приводит к неправильной трактовке международных норм, требований, рекомендаций. К примеру, В Великобритании отдельные ООПТ имеют статус территорий Рамсарского договора и выделены в отдельную категорию, законодательно закреплены и успешно выполняют возложенные на них функции. Предлагается внести изменения и дополнения в главу 18 закона об ООПТ предусмотрев в нем: установление перечня категорий ООПТ международного значения; разграничения полномочий органов государственной власти по обеспечению регулирования деятельности ООПТ международного значения. Необходимо определить перечень ООПТ международного значения; порядок включения территорий в международную систему охраняемых территорий, особенности режима особой охраны и ограничения для каждой категории ООПТ международного значения; порядок изменения границ и режима охраны и использования каждой категории ООПТ международного значения. Предлагаемые поправки не меняют принципов охраны природных комплексов и объектов, так как не изменяют положения, касающиеся запрета и ограничения видов деятельности на ООПТ, а также их цели и задачи. Внесение изменений в закон «Об особо охраняемых природных территориях» позволит осуществлять эффективную охрану природных комплексов и объектов и их рациональное использование, обеспечить более высокий уровень организации научно-исследовательской и иных видов деятельности ООПТ, усовершенствовать работу по экологическому просвещению населения и развитию экологического туризма, стимулировать развитие местной инфраструктуры и привлечения в регионы инвестиций. Принятие предлагаемых изменений в закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» может повлечь за собой: необходимость внесения соответствующих изменений в подзаконные нормативные правовые акты. Список использованных источников: 1. Андреева Ирина Владимировна «Организация системы особо охраняемых природных территорий на основе ландшафтного подхода (на примере 134 Алтайского края)». Диссертация на соискание ученой степени кандидата географических наук. Барнаул – 2005г.- 241 c. 2. Программа развития системы особо охраняемых природных территорий Республики Казахстан на 2007-2009 годы. от 13 октября 2006 года N990. 3. Послание Президента страны народу Казахстана «Казахстан – 2030: Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев», 10 октября 1997 года // Казахстанская правда. – 1997. – 11 октября. 4. Реймерс Н. Ф., Штильмарк Ф. Р. Особо охраняемые природные территории. - М.: Мысль, 1978.— 295с. 5. Бишоп К., Грин М., Филипс А. Модели национальных парков., М.: Изд. ЦО ПД. – 2000 г. 213 с. 6. СУ РСФСР . 1927. №1. С.3 7. Емельянова Н. А. Особо охраняемые природные территории как объекты рекреации и туризма: на примере Республики Мордовия: дисс. кан. геог. наук Саранск , 2006 - 130 с.ил. 8. Ерофеев Б.В. «Экологическое право России», Учеб. Для ВУЗов – М.: МЦУЛП, 1999, С. 103. 9. Краснитский А.М. Проблемы заповедного дела. – М.: Лесн. Пром-ть, 1983. – С. 28-30 10. Кротик А. С. Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения: дис. кан. юрид. наук. Москва 2003. – 218 с. 11. Щеколодкин А.Н. Правовые проблемы охраны и использования объектов животного и растительного мира на особо охраняемых природных территориях. Дисс. кан. юрид. наук. Москва -2006. 169 с. 12.Бобров Р.В. Все о национальных парках. – М.. Мол. гвардия. 1987. – 222 с. 13. Duncan and Judy Poore for the Countryside commission Countryside Commission for Scotland Department of the Environment for Northern Ireland and the International Union for Conservation of Nature and Natural Resources. “Protected Landscapes The United Kingdom Experience”. Published for the International Symposium on Protected Landscapes Lake District, United Kingdom 5-10 October 1987. – 95 pp. 14. Landscape at risk The future for Areas of Outstanding Natural beauty Edward Holdaway and Gerald Smart - 250 pp. 2001 Edward Holdaway and Gerald Smart. 15. Conservation in Perspective by A. Warren, F.B. Goldsmith by John Wiley& Sons LTD. 1983 - 800 pp. P. 397. 16. Taylor Graham. National Parks at a time change // Planner. – 1988. Vol.74, N 1. – P.25-28. Uhring P. – A. Wie steht”s um Grossbritanies Naturparke? // Naturschutz – und Naturparke. 1988. – N 129. S. 18 – 23. 17. Юданова Л.А. Экология, Заповедники. Статус. Задачи. Проблемы. Новосибирск 1992 г. - 80 с. 18. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. – М.:Юристъ, 1998.– 135 688с. 19. С.С. Чернушенко «Правовой режим особо охраняемых природных территорий», дис. кан. юрид. наук. Российская государственная библиотека, Москва 2002г. – 164 с. 20. Байсалов С.Б., Ильященко Л.В. 200 вопросов и ответов по охране природы. – Алма-Ата: Кайнар, 1987. – 304. С.8-9 цит. с Рысбекова Ж.К. Правовое регулирование деятельности государственных национальных парков Республики Казахстан: дисс. канд. юрид. наук. – Алматы 2007. – 143 с. 21. Рысбекова Ж.К. Правовое регулирование деятельности государственных национальных парков Республики Казахстан: дис. канд. юрид. наук. – Алматы 2007. – 143 с. 22.О.С. Колбасов. Зарубежный опыт охраны окружающей среды. Управление природоохранной деятельностью в Российской Федерации. Учеб пособие. Под ред. Ю.Б. Осипова, Е.М. Львовой. – М.:Варяг, 1996, С.141-142. Цит. с Высторобец Е. А. дисс. кан. юрид. наук. «Экологическое законодательство России, Великобритании, Канады и Нидерландов» 262 с. 23. Р. Макрори Право окружающей среды в Великобритании. Право окружающей среды в СССР и Великобритании. Ред. Кол. О.С. Колбасов. М-.: ИГП РАН, 1988 ,С.65. Цит. с Высторобец Е. А. дисс. кан. юрид. наук. «Экологическое законодательство России, Великобритании, Канады и Нидерландов» 263 с. 24. С.М. Стойко Эталоны природы. – Львов: Вища школа, Издательство при Львов. универ. 1980г. – 120 с. С. 6 25. В. В. Зозуля Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков. дисс. док. юрид. наук. Москва 2007. – 200 с. 26. Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Право и государство. – 1998. - № 9. С.20-28 27. Конституция Российской Федерации 1977 года. Ст. ст.18, 42, 67. 28. Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. – М.: Издательство БЕК, 1995. – 557 с. 29. Косанов Ж.Х. Право собственности на землю. дис. док. юрид. наук. – Алматы, 2001. – 280 с. 30. Аленов М.А. Экологический процесс: нормативное регулирование и проблемы правоприменения: Монография. – Астана, 2007. – 412 с. 31.Петров В.В. Земельное право России. – М.,1995. –289 с. 32. Дежкин В.В. Концепция развития сети особо охраняемых природных территорий в Российской федерации. Теория и практика заповедного дела М.,1993г. С. 14 33.Обращение участников Всесоюзной конференции «Заповедники СССР, их настоящее и будущее», 1991 // Бюллетень МОИП. Отд. биолог. — Т. 96, вып. 2. – 34. http://www.defra.gov.uk/wildlife-countryside/protection/zoo/licensing-act.htm (интернет) 35. Архитектура и строительство Алматы: Фотокнига. - Алматы: Редакция "Золотая книга", 2007.-352 с. 136 36. Высторобец Е. А. дисс. к.ю.н. «Экологическое законодательство России, Великобритании, Канады и Нидерландов» 196 с. 37. Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение с сфере частного права. Т.1 Основы. М., 1995, с.36 – цит. по Марченко, М. Н. Сравнительное правоведение. Общая часть / М.Н. Марченко. – М. : Издательство «Зерцало», 2001. – 560 с. 38. IUCN (1994). Guidelines for protected Area Management Categories. CNPPA with the Assistance of WCMC. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK. X + 261 pp. P.9. 39. Цитирую по Дэвиду Шеппарду (David Sheppard) МСОП, Швейцария «Новая парадигма для ООПТ: активное управление посетителями». David.Sheppard@iucn.org 40. Усков Владимир Алексеевич. Диссертация на соискание степени кандидата географических наук, «Оптимизация систем особо охраняемых природных территорий в староосвоенных территориях». Ярославль 2005г. 197 с. 41. IUCN (1994) Guidelines for Protected Area Managements Categories. CNPPA with the assistance of WCMC. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK 261 pp. 42. IUCN CNPPF. Parks for Life: Action for Protected Areas In Europe. IUCN Gland, Switzerland and Cambridge, Uk. 1999. 154 pp. 43. WCMC (World Conservation Monitoring Centre) http://www.wcmc.org.uk/protected_areas/data/summstat.html, 2001/(интернет) 44.Любимов А.В., Кудряшов М.М. Вавилов С.В. Особенности организации международной системы особо охраняемых природных территорий. Учебное пособие. – СПБ..: ЛТА 1999 – 240 с. 45. К. Бишоп, Н. Дадли, А. Филлипс и С. Столтон Говорим на общем языке. Cистема категорий охраняемых природных территорий МСОП и ее применение на практике //. – М.: Р.Валент, 2006. – 174 с. С.92 46. Dasman R.F. Development of a classification system for protected nature and cultural areas // 2nd World Conf. National Parks. Yellowstone and Grand Teton, 1972 – Morges, 1974. P.388-396 47. Стойко С. М. Научные основы организации заповедных территорий живой и неживой природы и их функциональная классификация в СССР. — «Мза. Сиб. отд. АН СССР. Сер. биол. наук», вып. 1, 1972, №5. 48. Стойко С. М. Научные основы организации заповедных территорий и их функциональная классификация. — В сб.: «Охрана горных ландшафтов Сибири». Новосибирск, 1973. 49. Громов В. Аналитический обзор законодательства стран Центральной Азии в области особо охраняемых природных территорий. www.wwf.ru/data/asia/econet_maps/pa_legal_review-russfinal.doc С.9 50. «Натура-2000» – Европейские экологические сети – система специальных защищенных областей и областей сохранения в Европе; европейская программа работы с такими территориями по линии Европейского 137 союза. Программа опирается на два основных документа: Директиву по сохранению естественных сред обитания и дикой фауны и флоры и Директиву по диким птицам. Целью Европейской экологической сети „Натура-2000” является гарантия долгосрочного сохранения естественной среды обитания и популяции видов, т. е. „поддержка и/или восстановление редких, подверженных опасности или уязвимых естественных сред и разновидностей флоры и фауны” – ст. 3 Директивы 92/43. В сеть входят специальные защищенные районы, определенные странами-членами ЕС в соответствии с Директивой по местообитаниям и Директивой о защите диких птиц. Объектом защиты по двум Директивам являются около 140 природных местообитаний и свыше 600 видов растений и животных европейского значения. Страны-члены ЕС, а также страны-кандидаты, должны составить список защищенных территорий с целью их дальнейшего управления и сохранения. 51. http://www.nationalparks.gov.uk/learningabout/faqs.htm#q4 (Интернет) 52. IUCN (1994) Guidelines for Protected Area Managements Categories. CNPPA with the assistance of WCMC. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK 261 pp. 53. Борисов В. А. -Вопросы классификации заповедных территорий (с учетом зарубежного опыта). — «Научные основы охраны приро ды», вып. 2. М., 1973. 54. Соколов В.А., Данилин И.М., Шишикин А.С., Втюрина О.П., Бореева А.С., Келлер В.А., Кузьмик Н.С., Плешикова В.П., Кобяков В.М. «Роль особо охраняемых природных территорий в сохранении лесов и поддержании экологического баланса территорий» Проблемы использования и охраны природных ресурсов Центральной Сибири. Вып. 6 /Гл. ред. В.Г. Сибгатулин. – Красноярск: ГПКК КНИИГиМС, 2004. – С. 179–184. 55.Иващенко А.А. Заповедники и Национальные парки Казахстана. – Алматы: ТОО «Алматыkiтап» 2006. – 284с. С 10-11. 56. http://whc.unesco.org/en/list/1102 (интернет) 57. «Казахстан в 2007 году». Статистический сборник / под ред. А.Е. Мешимбаевой / Агенство Республики Казахстан по статистике – Астана, 2008. 494 с. на государственном и русском языках. 58. Астанин Л.П., Благосклонов К.Н.. // Учебное пособие. – М., 1978. С.224. 59. Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов/ Под ред. Н.Ю. Шведовой. – 23-е изд., испр.: Рус. яз., - 917 с. 60. Тундикбаев А. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Алматы 2004. С.10 61. Дурбанский аккорд: Материалы Пятого всемирного конгресса по особо охраняемым природным территориям. Часть первая. М., 2004 С.28-48 // www.heritage-institute.ru 62. М. Е. Кулешова «Управление культурными ландшафтами и иными объектами историко-культурного наследия в национальных парках». Выпуск 6, Москва Издательство Центра охраны дикой природы 2002 г. С.22 138 63. Закон Республики Казахстан «Об охране и использовании историкокультурного наследия» от 2 июля 1992 г. Ведомости Веpховного Совета Республики Казахстан, 1992 г., N 15, ст.364 64. Закон Республики Казахстан «Об особо охраняемых природных территориях» от 7 июля 2006 года № 175 65. Кolbuszewskij, 1992. Ochrona przyrody а kultura. — Wroclaw. —207 p. 66. Борейко В.Е., 2000. Радикальный взгляд на заповедное дело. Нематериальные ценности ООПТ // Гуманитарный экологический журнал. — № 1. — Т. 2. — С. 27–40. 67. Дмитрий Черняховский «Экология и туризм» // АЛЬМАНАХ «ВЕТЕР СТРАНСТВИЙ» Выпуск №1(26) 2005. С.3 68. Дина Шелтон, Александр Кисс. Судебный справочник по экологическому праву С. 139 Уточнить издательство и год 69.Демина Светлана Анатольевна. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. «Правовые формы заповедной охраны природы в СССР». Изд. Московского университета 1980г. 70. Соловьев Д.К., 1992. Типы организаций, способствующих охране природы // Охота и охрана природы. Сост. Ф.Р. Штильмарк. — М.: ЦНИЛ Главохоты РСФСР. — С. 76–111. 71. Кожевников Г.А., 1992. О необходимости устройства заповедных участков для охраны русской природы // Охота и охрана природы. — Ч. 1. — М.: ЦНИЛ Главохоты РСФСР. — С. 135–147. 72.Кожевников Г.А., 1999. Вопрос об охране природы на Естественноисторическом совещании Центрально-Промышленной области // Этикоэстетический подход в охране дикой природы и заповедном деле. Сост. В. Борейко, изд. 2-е, дополн. — К.: КЭКЦ. — С. 84–85. 73. Штильмарк Ф.Р., 1999. Таинство заповедания (к обсуждению идеологии заповедного дела) // Гуманитарный экологический журнал. — Т. 1, в. 1. — С. 35–46. 74.Ф.Р. Штильмарк «Принципы заповедности (теоретические, правовые и практические аспекты)» Географическое размещение заповедников в РСФСР и организация их деятельности. М. 1981. С. 60-76. 75. Бородина А.М. Сыроечковский Е.Е.. Заповедники СССР. - 1983. С.2324. Цит. с Зозуля Вадим Владимирович «Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков». Москва 2007. Диссертация на соискание степени доктора юридических наук Российской Федерации. – 200с. 76. Wuertner G. Managing the wild bach into wilderness // West Wildlandws. – 1985. – Vol. 11, N 3. P. 20-24. 77. САПП Республики Казахстан, 2001 г., N 10, ст. 109 78. Е.Ю.Ледовских, Н.В.Моралева, А.В. Дроздова «Экотуризм на пути в Россию. Принципы, рекомендации, российский и зарубежный опыт» 2002 г., Тула: Гриф и К. С.9 79. Крассов О.И.Экологическое право: Учебник. – М., 2001. – 305 с. 80. Боголюбов С.А.Земельное право: Учебник.– М.: Проспект, 2002.с.155. 139 81. Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. – М.: «Юрист», 1999. 275 с. 82. Байдельдинов Д.Л., Бекишева С.Д. Экологическое право Республики Казахстан: Учебное пособие.– Алматы: Интерлигал, 2004. – 311с. 83. Хаджиев А.Х. Земельное право Республики Казахстан (Общая часть).Алматы, 2002. – 376 с. 84. Экологическое право России./ Под ред. Д.ю.н. Ермакова В.Д. – М.: Институт международного права и экономики. Издательство «Триада, ЛТД». 1997. – 480 с. 85. Волков А.М. Основы Экологического права. Общая часть: Учебное пособие. Изд. 2-е переработанное и дополненное – М.: Издательство «Щит-М», 2004. – С.51. 86. Экологическое право России./ Под ред. Д.ю.н. Ермакова В.Д. – М.: Институт международного права и экономики. Издательство «Триада, ЛТД». 1997. – 480 с. 87. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для ВУЗов. – 2-ое изд. Перераб. И доп.-М.: Юнити-Дана, 2001. – С.100 88. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М.: Юридическая литература, 1997. –С. 97 89.Рысбекова Ж.К Дис. кан. юрид. наук Правовое регулирование деятельности государственных национальных парков Республики Казахстан, Алматы 2007. - 148 c.С.133 90. Лунев А.Е. Природа, право, управление. – М.: Наука, 1981. – 269 с. 91. Кодекс Республики Казахстан от 9.01.2007. № 212-III «Экологический кодекс Республики Казахстан» «Казахстанская правда» от 23. 01. 2007 г. № 12 (25257). 92. Хаджиев А. Проблемы теории земельного права Республики Казахстан в условиях становления и развития рыночных отношений: дис. док. юрид. наук: 12.00.06. – Алматы, 2005. - 364 с. 93. Драго Р. Административная наука. М.: Прогресс, 1982. – С.126 94. Постановление Правительства Республики Казахстан от 28 октября 2007 года № 995 «О внесении изменений в постановления Правительства Республики Казахстан от 6 апреля 2005 года № 310 и от 2 марта 2007 года № 164» САПП Республики Казахстан 2007 г., № 41, ст. 466 95. Положение о Министерстве сельского хозяйства РК: Утверждено постановлением Правительства РК от 7 октября 2002г. №1096 // САПП. – 2002. – № 33. – Ст. 357. 96. Бишоп К., Грин М., Филлипс А. Модели национальных парков. — М.: Изд-во Центра охраны дикой природы, 2000. — С. 216 97. Edward Holdaway and Gerald Smart. Landscape at risk The future for Areas of Outstanding Natural beauty 2001 Edward Holdaway and Gerald Smart. P. 21 98. Jenkins D. J. Concept of the cultural heritage in Britain // Europ. Heritage (Council of Europe). — 1995. — №. 3. — P. 10—12 99. Смирнов О.В. Основные принципы трудового права - М.,1977.- 240 с. 140 100. Явич Л.С. Право социалистического общества. Сущность и принципы. М.,1978.- 311с. 101. Байсалов С.Б. Водное право Казахской ССР.-Алма-Ата, 1967.- С.244. 102Мухитдинов Н. Б. Принципы земельного права//В кн.: Предмет и система земельного права.- Алма-Ата,1981.- 220 с. 103. Protected landscape. Published by Chapman & Hall, 2-6 Boundary Row, London SE1 8 HN. Prepared and published with the assistance of the Countryside Commission first edition 1992. P. 90 104. Protected landscape. Published by Chapman & Hall, 2-6 Boundary Row, London SE1 8 HN. Prepared and published with the assistance of the Countryside Commission first edition 1992. P. 89 105. Ю.Л.Веденин, Э.Гаукстад, Э.Моен, Г.Ф.Онуфриенко, М.Е.Кулешова, В.П.Столяров, Л.Б.Шейнин Зарубежное законодательство в области сохранения культурного и природного наследия. Информационный сборник. М.: Институт Наследия, 1999. С.41 106. Evans N.J., Morris С. Towards a Geography of Agri-Environmental Policies in England and Wales/ /Geoforum - 1997 - 2 - 28, № 2, 189-204) 107. Abstract of Legislation// 42 "Countryside 1970". London, H.M.S.O., 1964, 193-202. 108. P. and J.Poore. Protected Landscapes in the United Kingdom. Countryside Commission. 1992.- 70с. 109. Сапу N. Controlling Development in the National Parks of England and Wales//Town Planning Rev. 1992 - 63 - № 2.) 110. John A., Dixon Paul, B. Sherman. Economics of protected areas a new look at benefits and costs East – West Center, 1991 by Earthscan Publications LTD. P. 72 111. Н.Р. Данилина, Директор ЭкоЦентра «Заповедники», член Общественного экологического совета МПР России, вице-председатель Всемирной комиссии по охраняемым территориям МСОП. Москва общероссийская конференция «История, итоги и перспективы развития федеральной системы особо охраняемых природных территорий (ООПТ). 28-30 марта 2006г. 112. John A., Dixon Paul, B. Sherman. Economics of protected areas a new look at benefits and costs East – West Center, 1991 by Earthscan Publications LTD. P. 74 113. Ставки платы за использование особо охраняемых природных территорий республиканского значения. Особо охраняемые природные территории Республики Казахстан. Сборник нормативных правовых актов Издательство «Юрист» Алматы 2007 С. 104 114. Дроздов А.В. Основы экологического туризма. Учебное пособие. – М.: Гардарики, 2005. – 271 с. 115. John A., Dixon Paul, B. Sherman. Economics of protected areas a new look at benefits and costs East – West Center, 1991 by Earthscan Publications LTD. P. 74 116. О. Белов «АиФ Казахстан», № 38, 17.09.2008. 117. http://www.altai-sayan.kz/oopt-vko/katon-karagajjskijj-ngpp/problemy-iugrozy-kkgnpp/ 141 118. Куксова М.А. / Жидкова Е.Ю. Журнал «Региональная экономика: теория и практика», 8(47) - 2007 июль 119. Постановление Правительства Республики Казахстан от 8 октября 2007 года № 914 Об утверждении Программы по сохранению и рациональному использованию водных ресурсов, животного мира и развитию сети особо охраняемых природных территорий до 2010 года. Справочная правовая система ЮРИСТ. 120.Статистический ежегодник Казахстана: Статистический сборник под. Ред. К.С. Абдиева – Алматы: Агентство Республики Казахстан по статистике, 2003. – 616 с.С.140 121.Этико-эстетический подход в охране дикой природы и заповедном деле, 1999. Сост. В. Борейко, издание 2-е, дополн. — К.: КЭКЦ. —260 с. 122. Ecotourism: an Introduction by David Fennell. Paperback Publisher: Routledge 1999. 123. О Концепции развития туризма в Республике Казахстан Постановление Правительства Республики Казахстан от 6 марта 2001 года N 333 (САПП Республики Казахстан, 2001 г., N 10, ст. 109) 124. Заповедники Средней Азии и Казахстана. Под общей редакции Р.В. Ященко. Охраняемые природный территории Средней Азии и Казахстана. Вып. 1 – Тетис, Алматы 2006. С.10 125. Knake M. Kampf gegen den Nationalpark // Naturschutz Heute. – 1988. – Bd 20, N4. S. 36-37 126. Broadus J. M. The Ganalogos marine resources reserve and tourism development // Oceanus. 1987. vol. 30, N2. – P. 9 -15 127. Taylor Graham. National Parks at a time change // Planner. – 1988. – Vol. 74, N1. – P.25-28 128. Дмитрий Черняховский «Экология и туризм» // Альманах «ветер странствий» Выпуск №1(26) 2005. С.3 129. Booth Kay L. National parks: Who doesn’t go there? // Proc. 14-th N.Z.Geogr.Conf., and 56-th ANZAAS Congr. (Georg Sci), Parlamerson North, Jan., 1987. – Auckland, 1987. – P. 216-219. 130, Экономика природопользования: Обзорная информация. – М.: ВИНИТИ, 2004. – № 5. – С. 15–38. 131. Serviss S. Company's coming planning for environmentally-sensitive tourism // Environ. Views. – 1988. – Vol 11, N2. P.8 -11. 132. Ross, S. and Wall, G. « Evaluating Ecotourism: the Case of North Sulawesi, Indonesia», Tourism Management, 1999. Vol.20, No. 6, pp.673-682 133. Weaver, D.B. «Magnitude of Ecotourism in Costa Rica and Kenya», Annals of Tourism Research 1999, Vol.26, No.4, pp.792-816. 134.Evans-Pritchard, D. and Salazar, S. (1992), «What is Ecotourism?» EcoInstitute of Costa Rica and ULACIT. P.58. 135. Global Ecotourism Conference 2007 May 14-16, Oslo. The International Ecotourism Society 1333 H. Street, NW, Suite 300 East Tower Washington, DC 20005. www.ecotourism.org C.2 142 136. Е.Ю.Ледовских, Н.В.Моралева, А.В. Дроздова «Экотуризм на пути в Россию. Принципы, рекомендации, российский и зарубежный опыт» 2002 г., Тула: Гриф и К. С.9 137. Соколов В.А., Данилин И.М., Шишикин А.С., Втюрина О.П., Бореева А.С., Келлер В.А., Кузьмик Н.С., Плешикова В.П., Кобяков В.М. «Роль особо охраняемых природных территорий в сохранении лесов и поддержании экологического баланса территорий» Проблемы использования и охраны природных ресурсов Центральной Сибири. Вып. 6 /Гл. ред. В.Г. Сибгатулин. – Красноярск: ГПКК КНИИГиМС, 2004. – С. 179–184. 138. А.С. Мишин «Союз особо охраняемых территорий Урала». Материалы конференции «Роль природно-заповедных территорий в сохранении биоразнообразия» посвященной 80-летию Каневского природного заповедника 2003 – 352 с. С. 18-19 139. Protecting and managing Sites of special scientific Interest in England 11 may. 1994. Ordered by the house of Commons. Printed in 3 may 1994 у. 50 pp. P.11 140. Сабикенова А.С. автореферат диссертации на соискание ученой степени к.ю.н. «Сотрудничество Республики Казахстан в сфере охраны окружающей среды: международно-правовые аспекты». Алматы, 2005. С.14. 141. Проект ГЭФ/ПРООН «Сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия Казахстанской части Алтай-Саянского экорегиона» http://www.altai-sayan.kz/oopt-vko/katon-karagajjskijj-ngpp/okhranaprirody-kkgnpp/ (интернет) 142. Ж. Байтелесов КАЗИНФОРМ, 24.09.2005 г. (Интернет) http://www.cawater-info.net/news/09-2005/24.htm 143. Обзоры результативности экологической деятельности. Казахстан. Второй обзор ООН. Нью-Йорк и Женева 2008. Выпуск № 27. 261 с. 144. В.Н. Грищенко «Создание охранных зон и паспортизация мест обитания - перспективные пути охраны редких видов» Материалы конференции «Роль природно-заповедных территорий в сохранении биоразнообразия» посвященной 80-летию Каневского природного заповедника 2003 – 352 с. С.12-13 145 Protecting Nature regional Reviews of protected Areas J.A. McNeely, J.Harrisson, P.Dingwall editors IUCN 1994 – 160 pp. P. 142 146. Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage. — UNESCO, 1972. 143