Национальный Исследовательский Университет – Высшая Школа Экономики Юридический факультет
реклама
Национальный Исследовательский Университет – Высшая Школа Экономики Юридический факультет Кафедра Международного публичного права ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА На тему: Проблемы беженцев в международном праве Студентки группы № 5МПП Кокоревой Марины Дмитриевны (Ф.И.О.) Научный руководитель Профессор, д.ю.н. Ромашев Ю.С. (должность, звание, Ф.И.О.) Москва 2013 г. Содержание Введение………………………………………………………………………..…….…..3 Глава 1. Беженцы как социальное и правовое явление ………………………........…5 1.1 Беженцы в мире: история вопроса……………………………….…………..7 1.2 Правовой статус беженцев………………………………..………………....18 1.3 Проблемы беженцев в современном мире……………………………….....22 1.4 Своевременные и долговременные решения……………………………….26 Глава 2. Международно-правовое регулирование оказания помощи беженцам………………………………………………………….……………………..29 2.1 Институты универсального уровня………………………………………...32 2.2 Институты регионального уровня …………………………………………34 2.3 Внутригосударственные институты по защите беженцев…….………….54 Заключение……………………………………..………………………………………58 Список использованной литературы…………………………………………….63 2 Введение В нынешнее время, как и десятки лет назад, беженцы относятся к наиболее уязвимым категориям населения. Официальная статистика показывает, что ежегодно сотни тысяч людей покидают свои дома и страны своего проживания, для того, чтобы спасти себя и свои семьи от проблем связанных с религиозными гонениями, вооруженными конфликтами, а также различными видами дискриминаций. Ни один саммит объединенного европейского парламента не обходится без выступлений, которые посвящены проблемам беженцев и вынужденных переселенцев, так как континентальная Европа ежегодно предоставляет убежище нескольким сотням тысяч заявителей. Причиной таких массовых потоков беженцев всегда являлись чрезвычайные ситуации, связанные с мировыми и локальными войнами, межэтническими и религиозными конфликтами, диктаторскими политическими режимами, сопровождавшимися грубым нарушением основных прав человека, что вынуждало людей покидать свою родину, часто без всяких средств к существованию, спасаясь от гонений и преследований. Хотя проблема беженцев впервые остро встала после Первой мировой войны, она до сих пор продолжает сохранять свою актуальность. Согласно статистике ООН в конце 2004 г. в мире насчитывалось около 17 млн. классических беженцев, лиц, ищущих убежища, внутренне перемещенных лиц и лиц без гражданства1. К нынешнему 2013 году их число возросло практически вдвое и с каждым годом эти цифры продолжают расти. Причем около 80 % из них составляют женщины и дети, нуждающиеся в защите их фундаментальных прав, особенно права на достойное человеческое существование. Отсюда очевидна справедливость слов папы Иоанна Павла II, назвавшего проблему беженцев «позорной раной нашего времени»2. Трагичное положение беженцев, а также осложнение взаимоотношений между государствами, которое и вызвало их массовые потоки, привели к осознанию международным сообществом в середине 40-х гг. XX в. необходимости создания 1 Беженцы в цифрах. Женева: УВКБ ООН, 2004. С. 4. 2 Цит. по: Тодорович, И., Моргун, Ю. ООН и права беженцев // Белорус. журн. междунар. права и междунар. отношений. 2004. № 3. С. 30. 3 стабильного универсального международно-правового механизма по защите прав беженцев, а также разработки международных и национально-правовых процедур по предоставлению убежища и статуса беженца. Это способствовало формированию особого института международного права — права беженцев. Значимость данного института в современном мире подчеркивается в Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г. В нем главы государств и правительств стран — членов ООН заявили о своем обязательстве соблюдать принципы защиты беженцев и выполнять обязанности по улучшению тяжелого положения беженцев, в том числе путем поддержки усилий, направленных на устранение причин передвижения беженцев, обеспечение их безопасного возвращения, поиск долгосрочных решений проблем беженцев при длительном сохранении их статуса и предотвращения того, чтобы перемещения беженцев стали источниками напряженности в отношениях между государствами.3 Основной целью данной работы является рассмотрение правовых проблем беженцев в международном праве. Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие частные задачи: рассмотреть вопрос беженцев как социальное и правовое явление; рассмотреть международное сотрудничество по проблемам; рассмотреть международно-правовое регулирование оказания помощи беженцам; определить проблемы международного регулирования в рассмотренном вопросе; рассмотреть международную систему защиты прав беженцев. 3 Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/outcome2005_ch4.shtml#t3 4 Глава 1. Беженцы как социальное и правовое явление В последние 50 лет число беженцев в мире резко выросло и, несмотря на то, что изначально уровень такой миграции удавалось сдерживать и даже уменьшать его, показатели стали расти и с 9,9 млн. человек в 2006 году они выросли до 11,4 млн. в начале 2008 года. Это произошло в основном благодаря увеличению числа беженцев из Афганистана и Ирака в соседних странах, а также изменению методологии классификации и оценки в ряде стран мира. К концу 2012 года в мире их насчитывалось уже 42 с половиной миллиона, из которых более 15 миллионов беженцев и около 26 с половиной миллионов внутренне перемещенных лиц.4 Таким образом, статистика показывает, что число беженцев в прошлом году увеличилось примерно на 800 тысяч человек. Об этом говорилось в докладе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Цифра стала рекордной за последние 10 лет. Причины столь массовых перемещений являются кризисы, войны, последствия арабских революций. В настоящее время выделяются 3 кризисные точки: Мали, Сирия, Судан Южный Судан. Есть и другие: - Афганистан – 8, 7 млн. человек, что на 50% больше, чем в 2010 году; - Сирия – 4, 2 млн. человек; Число сирийцев, бежавших из страны из-за продолжающегося с 2011 года кровопролитного конфликта, достигло 4 миллионов человек, при этом прогнозируется, что эта цифра увеличится в два или три раза к концу 2013 года.5 - Иран - 1, 7 млн. человек; - Ирак - 1, 1 млн. человек; - Сомали – 2, 7 млн. человек; - Вьетнам – 2,1 млн. человек; - Судан – 2 млн. человек; - Мьянма - 415 тыс. человек; - Колумбия – 395 тыс. человек; - Китай - 184 тыс. человек; 4 5 http://ru.euronews.com/ http://newsland.com/news/detail/id/1155182/ 5 - Северная Корея - 2 737 тыс. человек6 В СНГ больше всего беженцев породил армяно-азербайджанский конфликт более 1 млн. человек. В результате конфликтов более 600 тыс. человек покинули свои дома в Таджикистане, 300 тыс. человек - в Грузии, 400 тыс. - в России, 100 тыс. - в Молдавии. Что же касается нашей страны, то по сообщениям известных политических деятелей с "проблемой беженцев" Россия еще по-настоящему не сталкивалась никогда – данная проблема станет действительно актуальной лишь в 2014 году, когда США выведет свои войска из Афганистана. Тогда России не избежать многотысячного потока беженцев.7 Таким образом, совершенно очевидно, что международная миграция населения за последние десятилетия существенно возросла. Такое активное передвижение создает объективные трудности для государств, вовлеченных в этот процесс. Очевидно, что самостоятельно с данными сложностями государствам справиться не удастся. Понимая это, международное сообщество едино во мнении, что проблемы беженцев и миграции населения в общем, должны быть четко и эффективно урегулированы международно-правовыми нормами. Вынужденная миграция сама по себе носит сложный и многоаспектный характер. И если естественной миграцией является процесс саморегулирования экономической, социальной и демографической системы общества, то ситуация, когда люди вынуждены покидать свою родину и места постоянного проживания изза угрозы преследований и физического насилия, стихийных бедствий носит экстремальный характер. Очевидно, что управлять этим процессом невозможно без уяснения глубинных причин, которые вызвали такое стихийное миграционное движение. Современное право беженцев невозможно понять без знания более широкого глобального контекста, в котором оно появилось и начало развиваться. В связи с этим целью данной главы является раскрытие данного контекста, чтобы подготовить базу для исследования права беженцев. 6 7 http://www.infosysblogs.com/web2/ http://kurs.ru/news/54874/yavlinskiy-k-2014-godu-problema-bezhentsev-stanet-glavnoy 6 1.1.Беженцы в мире: история вопроса Право беженцев является институтом права прав человека — самостоятельной отрасли международного права, хотя кодификационный процесс в области прав беженцев начался ранее, чем регламентация прав человека на международном уровне. Формирование института прав беженцев тесно связано с развитием международных отношений. Причем события на международной арене оказывали определяющее влияние как на становление механизма международной защиты прав беженцев, так и на его последующую эволюцию. Так, революция в России и распад Османской империи породили не только массовые передвижения людей, но и необходимость в формировании согласованной международной политики, направленной на оказание помощи лицам, потерявшим кров и, что самое главное, защиту страны своего гражданства. Можно с уверенностью сказать, что история вынужденного перемещения начинается вместе с самой историей человечества. С древнейших времен люди, спасаясь от насилия или его угрозы, были вынуждены покидать родину и искать приюта на чужих территориях, в чужих странах. Подобные сюжеты легко обнаружить в историческом наследии практически всех стран и народов: они присутствуют в исторических хрониках, летописях, фольклоре и т.д. Различные по своему объему потоки беженцев возникали во все эпохи. Крупнейшие войны средневековья и нового времени породили вынужденную миграцию как внутри Европы, так и за ее пределами. Значительная часть американских колонистов в XVII в. были выходцами из Англии, выехавшими из страны после значительные буржуазной революции. вынужденные перемещения Тридцатилетняя мирного война населения в вызвала пределах Австрийской империи. Революционные события 1820 - 1840-х гг. в Европе также породили значительные потоки беженцев. В XIX веке Российская империя стала страной, принявшей огромное количество беженцев, прежде всего из стран, подвластных Османской империи.8 Наступление XX века было воспринято современниками, как начало новой эры - более технологичной, прогрессивной, цивилизованной. Но первые же 8 Павлова, Л. В. Международно-правовой статус беженца : пособие для студентов вузов / Л. В. Павлова, А. В. Селиванов. — Мн. : Тесей, 2006. — 192 с. 7 десятилетия показали, что масштабы вынужденных миграций стремительно растут. Этому способствовали события первой мировой войны и серия революций в разных частях света. Наиболее значительным стал поток беженцев из России в ходе гражданской войны, когда более одного миллиона человек были вынуждены покинуть страну, опасаясь преследований за политические убеждения или социальное происхождение. В этой ситуации международное сообщество уже не могло закрывать глаза на проблему. Лига Наций Вопросы международной защиты вынужденных мигрантов и их правового положения являются предметом международного сотрудничества государств уже длительное время. Первой категорией вынужденных мигрантов стали именно беженцы. В 20-х - 30-х годах XX века была создана Лига Наций - первый всемирный орган межгосударственного сотрудничества, предшественница Организации Объединенных Наций (ООН) - развернула ряд беспрецедентных инициатив по оказанию помощи беженцам в Европе. Именно тогда Совет Лиги Наций организовал и провел в Женеве конференцию по вопросу о беженцах. Проведение конференции было обусловлено Первой мировой войной, массовыми потоками беженцев из бывшей Российской империи и распавшейся Оттоманской империи, число которых превысило 1,5 млн человек. Результатом конференции стало назначение доктора Фритьофа Нансена Верховным комиссаром по делам русских беженцев. Данное Управление выполняло следующие функции: определение правового статуса беженцев; организацию репатриации и размещения беженцев; проведение работ по оказанию помощи при содействии благотворительных организаций9. Позднее мандат Управления был распространен и на другие группы беженцев, а именно армян (1924 г.), ассирийцев, ассиро-халдеев и турок (1928 г.). В 1928 г. на Женевской конференции были приняты три международных соглашения по проблеме защиты беженцев: о правовом статусе армянских и других беженцев; о распространении на другие категории беженцев определенных мер, принятых в пользу армянских и других беженцев, и о функциях 9 Введение в международные вопросы зашиты беженцев. УВКБ ООН: 2005. С. 13. 8 представителей Верховного комиссара Лиги Наций по делам беженцев10. Данные международные отношения положили начало формированию правовой основы глобальной системы международной защиты беженцев. В 1930 г. Лига Наций приняла решение о создании Международного бюро Нансена (после его смерти) по делам беженцев в качестве автономного органа под управлением Лиги Наций. Руководил деятельностью бюро Совет управляющих, председатель которого назначался Ассамблеей Лиги Наций. Бюро занималось гуманитарными вопросами, вопросами оказания помощи беженцам и осуществляло свою деятельность вплоть до конца 1938 г. В 1938 г. по причине увеличения потоков вынужденных мигрантов в Западной Европе, прежде всего в связи с приходом Гитлера к власти в Германии, Лигой Наций был назначен Верховный комиссар по делам беженцев со штаб-квартирой в Лондоне. Однако функции и полномочия Верховного комиссара были очень ограниченны, и эта должность была упразднена в 1946 г. Одной из первых попыток решить проблему беженцев стало проведение в Эвиане межправительственной конференции для обсуждения «вопроса о принудительной эмиграции» беженцев из Германии и Австрии, в работе которой приняли участие представители 31 государства. Результатом работы конференции стало учреждение Межправительственного комитета по делам беженцев, чей мандат распространялся на все категории беженцев. В 1947 г. комитет был реорганизован в Международную организацию по делам беженцев11. Итоги международного сотрудничества государств в области международной защиты беженцев в период 1921 — 1945 гг. были незначительными, что объясняется несколькими причинами. Прежде всего, Лига Наций не обладала достаточной материальной и финансовой базой, что было необходимо для финансирования дорогостоящих проектов по оказанию помощи беженцам. Также еще не была разработана и сформирована система универсальных и региональных международных договоров в области вынужденной миграции, которые охватывали все аспекты международной защиты вынужденных мигрантов в тот исторический период. Государства-участники международных договоров того периода в Тексты международных соглашений касательно беженцев, принятые в рамках Лиги Наций Витковская Г. С. Вынужденная миграция: проблемы и перспективы / Ин-т народнохоз. прогнозирования РАН: РЭНД (США). - М.. 1993. 10 11 9 большинстве своем ограничивались лишь принятием текстов международных договоров, но не ратифицировали их. Примером тому может служить то, что Конвенцию о международном статусе беженцев 1933 г. ратифицировали восемь государств, а Конвенцию о статусе беженцев из Германии — лишь два государства. Последствия второй мировой войны Вторая мировая война резко ухудшила ситуацию в области вынужденной миграции. Число беженцев и перемещенных лиц в конце войны превысило 21 млн. человек. Лига Наций, не справлялась со своими задачами в связи с чем была распущена. Чтобы помочь беде миллионов людей, перемещенных по всей Европе за годы конфликта, в 1944 году союзники учредили Администрацию Объединенных Наций по вопросам помощи и послевоенного восстановления (ЮНРРА), которой было поручено оказывать перемещенным людям чрезвычайную помощь. В конце войны это учреждение организовало возвращение миллионов беженцев на родину, но многие не захотели возвращаться, так как в их родных странах произошли серьезные идеологические преобразования. По окончании Второй мировой войны проблема беженцев в качестве первоочередного вопроса была включена в повестку дня первой сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1946 г.12 Были выработаны следующие принципы, которые легли в основу глобальной системы международной защиты беженцев: проблема беженцев носит международный характер; никто из перемещенных лиц или беженцев, выразивших возражение против возвращения в страну их происхождения, не может быть насильственно возвращен в страну их происхождения (так была заложена основа базового принципа — принципа невысылки беженцев); судьба беженцев и перемещенных лиц станет заботой международного органа или организации, которые должны быть созданы; основная задача заключается в поощрении и оказании любой помощи беженцам в целях скорейшего возвращения в страну их проживания (так формировался принцип добровольной репатриации беженцев). 12 Вопрос о беженцах: Резолюция Генеральной Ассамблеи OOHA/RES/8 (I) от 12 февраля 1946 г. 10 В 1947 году, через два года после своего создания, ООН учредила Международную организацию по делам беженцев (МОБ). Это было первое учреждение, которое всесторонне рассматривало все аспекты международной защиты беженцев: регистрацию, определение статуса, репатриацию, переселение, правовую и политическую защиту. Однако из-за сложившейся в Европе политической ситуации большинство беженцев уже не хотело возвращаться на родину, поэтому их переселяли в другие страны. МОБ оказалась в центре растущей напряженности между Востоком и Западом: многие страны резко критиковали ее деятельность по переселению людей, усматривая в ней идеологическую предвзятость, стремление обеспечить Запад рабочей силой и даже помощь подрывным группам. Такое враждебное отношение, наряду с тем, что лишь некоторые страны делали взносы в бюджет МОБ, привело к ее роспуску в 1951 году.13 Создание УВКБ ООН К концу 40-х годов МОБ оказалась в опале, но было ясно, что какой-то орган по делам беженцев по-прежнему будет нужен как минимум в обозримом будущем. После жарких споров в ООН по поводу того, что это будет за учреждение, в декабре 1949 года Резолюцией 319 (IV) Генеральной Ассамблеи ООН было создано Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) как вспомогательный орган Генеральной Ассамблеи. Резолюция предусматривала, что УВКБ ООН будет действовать в течение трех лет начиная с января 1951 года14; это стало следствием разногласий между государствами в вопросе о политических последствиях создания постоянного органа. Основной мандат УВКБ ООН первоначально был изложен в его Уставе – приложении к Резолюции 428 (V) Генеральной Ассамблеи ООН (1950 год). Впоследствии он был существенно расширен резолюциями Генеральной Ассамблеи и Экономического и Социального Совета (ЭКОСОС). УВКБ ООН поручилось обеспечивать на неполитической и гуманитарной основе Международно-правовой статус беженца: пособие для студентов вузов/ Л.В. Павлова, А.В. Селиванов – Мн.: Тесей, 2006, - 192 с. 14 3 декабря 1949 года Резолюцией 319 (IV) Генеральной Ассамблеи ООН Беженцы и бесподданные 13 11 международную защиту беженцам. Люди, которые на момент принятия Устава уже получали помощь от других органов ООН, были исключены из мандата УВКБ ООН. Так же, он не охватывал людей, перемещенных в результате войны в Корее и подпадавших под действие мандата Органа ООН по восстановлению в Корее (ООНВК, ныне распущен). Мужчины, женщины и дети, о которых заботится Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР), также не относиться к компетенции УВКБ ООН. Однако БАПОР уполномочено помогать не всем палестинским беженцам, а лишь некоторым их категориям, находящимся в географической зоне его деятельности. Мандат УВКБ ООН неоднократно продлевался резолюциями Генеральной Ассамблеи, а в 2003 году Управление было уполномочено продолжать свою работу вплоть до решения проблемы беженцев в общем и их защиты в частности. После 1950 года резолюции Генеральной Ассамблеи и ЭКОСОС расширили круг обязанностей УВКБ ООН. Ему было поручено предоставлять гуманитарную помощь и защиту не только беженцам, но и другим людям – в частности, лицам без гражданства, а иногда и лицам, перемещенным внутри страны. Конвенция 1951 года Учредив УВКБ ООН, правительства приняли также Конвенцию 1951 года о статусе беженцев. Конвенция до сих пор лежит в основе международного права, касающегося беженцев. Она определяет, кто является беженцем15 и устанавливает стандарты обращения с лицами, отвечающими этому определению16. Конвенция служит важной вехой в формировании стремления мирового сообщества решать проблемы вынужденного перемещения. Конвенция отражала политические заботы того времени: сфера ее действия была ограничена, в нее входили только лица, ставшие беженцами в результате событий, произошедших до 1951 года. Кроме того, государствам была дана возможность заявить о применении Конвенции лишь к европейским беженцам. Однако вскоре стало ясно, что кризисы, связанные с беженцами, продолжаются, причем не только на Европейском континенте. В 1956 году УВКБ ООН помогало координировать мероприятия, связанные с массовым исходом беженцев после 15 16 Глава 3 Конвенции 1951 года Глава 5 и 6 Конвенции 1951 года 12 восстания в Венгрии. Год спустя этой организации поручили помогать китайским беженцам в Гонконге. Одновременно она участвовала в помощи алжирцам, бежавшим в Марокко и Тунисе после войны Алжира за независимость. Меры УВКБ ООН по реагированию на эти кризисы стали началом его участия в крупных операциях по защите беженцев и по оказанию им помощи.17 В 60-х годах потрясения, вызванные деколонизацией, привели к многочисленным перемещениям беженцев в Африке; это стало огромной проблемой для УВКБ ООН и в конечном счете преобразовало эту организацию. В отличие от Европы, в Африке для беженцев часто не просматривалось явного долговременного решения. Многие из них бежали в страны, которые также были нестабильны. Всего за одно десятилетие направленность работы организации резко изменилась, и к концу десятилетия более двух третей своего бюджета она тратила в Африке. Реагируя на эти новые реальности, международное сообщество приняло Протокол 1967 года к Конвенции 1951 года. Протокол снял прежнее ограничение, согласно которому под определение беженца в Конвенции подпадали лишь беженцы, перемещенные в результате событий до 1951 года, а также снял географическое ограничение, позволявшее некоторым государствам считать беженцами лишь тех, кто стал таковыми в результате событий в Европе.18 Хотя Протокол 1967 года во многом решил проблемы новых независимых стран Африки, в 1969 году Организация африканского единства (ныне – Африканский Союз) после консультаций с УВКБ ООН приняла собственную конвенцию о беженцах. 19 В 70-х годах кризисы, связанные с беженцами, разразились в Азии. Самыми острыми из них стали массовый исход миллионов жителей Восточного Пакистана в Индию до образования Бангладеш, и бегство сотен тысяч вьетнамцев, многие из которых покидали страну на лодках, непригодных для плавания по морю. В те годы было трудно найти решения для всех этих беженцев, что лишний раз напомнило о значении международной солидарности и совместного несения бремени. Важнейшими событиями того времени стали международные инициативы по оказанию помощи беженцам из Юго-Восточной Азии, в частности принятый в конце 80-х годов Комплексный план действий (КПД). КПД предусматривал Григоричев К. В., Зимовина Е. П. Правовой статус беженцев. - Караганда: Экожан, 2005, c. 67-76. 31 января 1967 Протокол (Нью-Йорк) к Конвенции 1951 года 19 Международно-правовой статус беженца: пособие для студентов вузов/ Л.В. Павлова, А.В. Селиванов – Мн.: Тесей, 2006, - 192 с. 17 18 13 массовое переселение беженцев в страны Северной Америки, Европы и Азии, а также в Австралию. К концу 80-х годов многие страны стали отказываться от прежних, щедрых условий предоставления убежища. Во многом это было обусловлено резким увеличением числа беженцев во всем мире и тем, что теперь они бежали не из стран, боровшихся за независимость. Эти потоки беженцев все чаще возникали изза межэтнических конфликтов в новых независимых государствах. При таких конфликтах элементом военной стратегии все чаще становились нападения на гражданское население, поэтому даже сравнительно «мелкие» конфликты могли привести к массовому перемещению населения. Везде, будь то в Азии, Центральной Америке или Африке, эти конфликты нередко подогревались соперничеством сверхдержав и усугублялись социально-экономическими проблемами, поэтому находить долговременные решения для беженцев было особенно трудно. УВКБ ООН все чаще приходилось подолгу помогать беженцам, проживавшим в лагерях, которые нередко располагались в небезопасных районах.20 После окончания «холодной войны» межэтническое насилие по-прежнему вызывало потоки беженцев. Кроме того, более частым явлением стало гуманитарное вмешательство многонациональных вооруженных сил. В 90-х годах, как и в предшествующие десятилетия, международные действия во многом стимулировались средствами массовой информации, а их характер в значительной мере определялся интересами могущественных стран. К примеру, в 1999 году государства-члены Организации Североатлантического договора (НАТО), озабоченные дестабилизацией положения в соседней бывшей Югославии, быстро вмешались в связи с ухудшением ситуации в Косово. И, напротив, в 1994 году призывы направить значительные силы ООН по поддержанию мира в Руанду, чтобы пресечь творившийся там геноцид, не нашли должного отклика. Даже когда богатые страны предпринимали действия в регионах, где происходило перемещение людей, они нередко все более ужесточали условия предоставления убежища на собственной территории21. 20 Введение в вопросы международной защиты беженцев: Защита лиц, находящихся в компетенции УВКБ. UNHCR 1 августа 2005 год. – 185 с. Иванов Д.В., Бобринский Н А. Правовой статус лиц, ищущих убежище в совереном международном праве. М., 2009. С. 309—333. 21 14 Европейский Союз Что касается Европейского Союза, то необходимо отметить, что данная международная организация первоначально не преследовала цели регулирования миграционных потоков, а создавалась в целях экономической интеграции. Однако в связи с постепенным развитием и расширением ЕС возникла необходимость регулирования не только трудовой, т. е. по своей природе экономической, не вынужденной миграции, но и миграции беженцев и иных категорий населения, которые покинули места жительства не по своей воле. Долгое время в рамках ЕС вообще игнорировали проблему вынужденной миграции. Единственным правовым актом ЕС, в который были включены положения о беженцах до 1999 г., был Регламент 1408/71 о координации систем социального обеспечения в государствах-членах. Он предусматривал прямое включение беженцев в его содержание и определение беженцев, которое соответствует определению, указанному в Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Когда в 2001 г. право беженцев на равное отношение в системе социального обеспечения, гарантированное регламентом, было оспорено, Суд ЕС отказался толковать регламент в интересах беженцев, постановив, что регламент требует, чтобы лицо было приписано к системе социального обеспечения нескольких государств-членов, тогда оно может ею пользоваться. Поскольку беженцы не имеют права на свободное передвижение, они заперты в одном государстве-члене и не имеют возможности интегрироваться в систему социального обеспечения22. Однако постепенно, с увеличением числа лиц, желающих перебраться в Европу на правах беженцев, и осознанием необходимости более подробного правового регламентирования территориального убежища, в ЕС начали приниматься специальные документы, направленные на решение проблем миграции. Для регулирования потоков вынужденных мигрантов государства — члены ЕС используют различные правовые инструменты: заключение международных договоров и принятие документов в рамках самого Союза. В 1990 г. государствами — членами ЕС была принята Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств — членов европейского Guild Е. The Europeanisation of Europe's Asylum Policy // International Journal of Refugee Law. Volume 18. Issue 3—4. P. 633. 22 15 сообщества23. Одной из ее целей было сокращение числа так называемых беженцев на орбите (rebugees in orbit). Впервые данное понятие было предусмотрено в меморандуме неправительственных организаций по проекту Конвенции ООН о территориальном убежище в октябре 1976 г. В меморандуме, переданном Совету Европы, УВКБ ООН объяснил, что под данным термином следует рассматривать беженцев, которые не высылаются или не возвращаются в государство происхождения, где существует угроза преследования, но в то же время им не предоставляется убежище в государстве, в котором они подали ходатайство, и которые вынуждены переезжать из одной страны в другую. Данную ситуацию была призвана урегулировать именно Дублинская конвенция 1990 г. В доктрине отмечается, что подобная категория беженцев не является новой: Верховный комиссар по делам беженцев Лиги Наций Фритьоф Нансен, о котором писалось ранее, уже столкнулся с проблемой таких беженцев, в отношении которых перекладывали ответственность друг на друга Германия и Польша. Но эти беженцы назывались «пинг-понг беженцами». Однако вскоре при применение Конвенции возникали трудности. Например, изначальные проблемы, связанные с выявлением граждан третьих стран, которые уже подали ходатайство о предоставлении убежища в другом государстве-члене. Все возникшие проблемы были учтены при дальнейшем совершенствовании правовой базы для регулирования миграции в рамках ЕС24. Также следует упомянуть и Шенгенские соглашения, которые относятся в большей степени к добровольной миграции. В них, в частности, упоминаются обязательства государств согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. С данными документами также тесно связан Кодекс о границах ЕС, который был принят с целью объединения всех правил об установлении внутреннего контроля на границах. Однако в доктрине правила о контроле на границах в ЕС охарактеризованы как сложные и противоречивые, особенно на начальном этапе становления. Речь идет о праве государств осуществлять контроль и проверки на внутренних границах. С принятием Кодекса встал, в частности, вопрос: улучшит ли он каким-либо образом Шенгенскую конвенцию, которая прямо не запрещает Дублинская конвенция, определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств — членов Европейского Сообщества: от 15 июня 1990 г. 24 Доклад о применении регламента «Дублин II» в Европе: март 2006 г. AD3/3/2006/EXT/MH // Европейская правовая сеть по вопросам убежища (ELENA). С. 12. 23 16 государствам-членам просто отказать в принятии лиц, ищущих убежище, на внешних границах. Было высказано предположение, что взятые все вместе ссылки на Конвенцию о статусе беженцев 1951 г. в шенгенских правилах и Кодексе о границах, а также права человека, предоставляемые общими принципами права ЕС (после интеграции шенгенских достижений в право ЕС) могли бы быть истолкованы, так, что положения шенгенских правил и Кодекса о границах запрещали бы отказ в предоставлении убежища на границе25. Среди важных аспектов правового режима лиц, ищущих убежище, в Дублинской конвенции и Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1990 года можно отметить тот факт, что они являются объектом действий государства. Данные категории вынужденных мигрантов не имеют реальных прав и доступа к эффективной защите. Их судьба зависит от воли государства-члена. Оба договора предусматривают три принципа в отношении лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища: во-первых, если одно государство-член рассматривает ходатайство о предоставлении убежища и отклоняет его, данный отказ действителен для всех государств-членов (несмотря на то, что признание за лицом статуса беженца является актом, действующим на территории всего лишь одного государства). Во-вторых, государства-члены определяют, в каком из них лицо, ищущее убежище, имеет право на подачу и рассмотрение его ходатайства о предоставлении убежища. Таким образом, тот факт, что лицо имеет родственников второй степени родства, или друзей, или возможности трудоустройства в одном государстве-члене, но не в другом, и желает подать заявление о предоставлении убежища в данном государстве- члене, не имеет значения при распределении ответственности между государствами-участниками согласно вышеуказанным договорам. В-третьих, ответственность за вынесение решений по ходатайствам о предоставлении убежища и ответственность за лицо, которое подает заявление, рассматривается в обоих договорах как бремя и наказание государства-члена, которое разрешило данному лицу въехать на территорию Союза26. Peers S. Enhancing cooperation on border controls in the European Union // International Migration Law — Developing Paradigms and Key Challenges / ed. by R. Cholewinski, R. Perruchoud, E. MacDonald. The Hague: TMC Asser Press, 2007. P. 448,452. 26 Guild Е. The Europeanisation of Europe's Asylum Policy // International Journal of Refugee Law. Volume 18. Issue 3-4. P. 636-637. 25 17 1.2 Правовой статус беженцев Современное определение понятия «беженец» сформулировано в рамках международной и национальных систем права. Оно неоднократно подвергалось трансформации под влиянием новых тенденций в миграционных процессах и причин, порождающих потоки беженцев. В рамках Лиги Наций в 1926—1938 гг. были приняты различные специальные соглашения и конвенции, касающиеся статуса беженцев. Первые определения понятия «беженец» в упомянутых соглашениях и конвенциях представляли собой достаточно простую систему критериев, позволяющую четко отделить беженцев от лиц, которые покидали страну происхождения исключительно по личным причинам. Использовался групповой или категорийный подход, при котором соответствующая национальность (русский, армянин, еврей и т. п.) и отсутствие защиты со стороны правительства государства происхождения были достаточными условиями для признания лица беженцем. Это разделение на категории было простым в толковании и позволяло легко установить, кто является беженцем. Следует отметить, что хотя не во всех соглашениях, принятых в рамках Лиги Наций, требовалось пребывание индивида за пределами страны происхождения, это условие подразумевалось. Целью соглашений была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. Исключением являлась деятельность Межправительственного комитета по делам беженцев, созданного в 1938 г., в сферу которого попадали также те лица, которым еще предстояло эмигрировать.27 Особенностью упомянутых определений является отсутствие указания на причины, по которым индивид вынужден покинуть страну своего происхождения. Такие причины, безусловно, существовали. К ним прежде всего можно отнести последствия Первой мировой войны, изменение политического строя в России и, как следствие, реакцию определенных кругов на это событие, а также религиозные противоречия в некоторых странах Азии. Несомненно, что поведение государств порождало критические ситуации, следствием которых стали потоки беженцев. Таким образом, проблема беженцев неизбежно приобрела политическое Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: Учебник, 2-е издание. –М.: Издательство НОРМА, 2012 г. – ст. 125. 27 18 содержание, так как судьба данной категории граждан зависит от отношения к ним государства. Попытки внести в юридическое определение «беженец» политический аспект дважды предпринимались в период времени с 1921 по 1939 г. В 1936 г. Институт международного права в своей резолюции «Правовой статус апатридов и беженцев» указал в качестве оснований, по которым беженец покинул страну, внезапно возникшие политические события на территории его гражданской принадлежности28. В 1938 г. в резолюции о полномочиях упомянутого выше Межправительственного комитета по делам беженцев в качестве таковых признавались лица, которые вынужденно покинули страну своего происхождения по причине своих политических убеждений, вероисповедания и расового происхождения. Упомянутые резолюции не имели статуса юридически обязывающих документов, но их вклад в формирование международно-правового определения беженца несомненен29. Анализ соглашений, принятых в рамках Лиги Наций, позволяет определить тенденции, которые, в конечном счете, стали основой ныне действующих определений. Одной из таких тенденций явилось постепенное сужение понятия «беженец» в рамках конкретных юридических критериев. Подобные критерии восполняли пробелы в понятии «беженец», закрепленном в предшествующих соглашениях, связанные с отсутствием указания на причины, побудившие лицо покинуть страну своего гражданства или постоянного места проживания. Такая практика нашла отражение в документах, принятых после Второй мировой войны — Уставе Международной организации по делам беженцев и Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев и положениях Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Устав МОБ30 закрепил наиболее широкое определение понятия «беженец» по сравнению со своими предшественниками, что можно было считать важным достижением, хотя при его разработке также использовался категорийный подход. Понятие «беженец» согласно Уставу МОБ включает: Резолюция «Правовой статус апатридов и беженцев», принятой» от 1936 года. Гудвин-Гилл, Г. С. Указ. соч. С. 17—18. 30 Устав Международной организации по делам беженцев: 1946 год. 28 29 19 лиц, которые покинули страну, гражданами которой они являются, или прежнее привычное местожительство, или лиц, которые находятся вне их пределов, и вне зависимости от того, сохранили ли они свое гражданство, являются жертвами фашистских и нацистских и сотрудничавших с ними режимов; лиц, которые находятся вне страны его гражданства или прежнего привычного местожительства и которые в результате событий, последовавших за началом Второй мировой войны, не могут или не хотят пользоваться защитой правительства страны своего настоящего или бывшего гражданства; лиц еврейского происхождения или иностранцев, или лиц, не имеющих подданства, которые, проживая в Германии и Австрии, оказались жертвами нацистского преследования и были задержаны в одной из этих стран или были принуждены бежать из одной из них и впоследствии были возвращены в одну из них в результате действий неприятеля или обстоятельств войны и которые еще не обосновались прочно в одной из этих стран; беспризорных детей, которые являются военными сиротами или родители которых пропали без вести и которые находятся вне страны их происхождения. Различная трактовка понятия «беженец» в международных договорах и национальном законодательстве вызвала разные доктринальные подходы относительно наиболее приемлемого определения беженца, соответствующего современной мотивации вынужденной миграции. Сторонники конвенционного подхода считают, что понятие беженца, данное в Конвенции 1951 г., является единственным универсальным определением, признанным на международном и национальном уровнях31. Однако не все разделяют эту точку зрения. Другие юристы-международники утверждают, что конвенционное определение имеет ряд недостатков и не отвечает современным тенденциям развития института прав беженцев. Они дают расширительное толкование определению «беженец» с учетом критериев, Международно-правовой статус беженца: пособие для студентов вузов/ Л.В. Павлова, А.В. Селиванов – Мн.: Тесей, 2006, - 10 с. 31 20 указанных в Африканской конвенции 1969 г. и Картахенской декларации 1984 г. Кроме того, к недостаткам конвенционного определения относят и то, что оно не включает как причину вынужденной миграции, так и негативную социальную политику государства. Экспертами был выделен ряд причин вынужденной миграции, порождающих новые категории беженцев, статус которых не закреплен в универсальных международно-правовых нормах. К таким причинам были отнесены: грубейшие нарушения прав человека; оккупации; последствия социально-экономические вооруженные войн и условия; конфликты внутренних стихийные и непосредственные беспорядков; бедствия, экстремальные голод, болезни; преследования32. Отсутствие единого понятия беженца и многообразие причин, ведущих к вынужденной миграции, способствовали формированию в доктрине международного права различных классификационных критериев для объединения беженцев в отдельные группы. Таким образом, если опираться на определение Конвенции о статусе беженцев 1951 г. беженцем является «Лицо... которое в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений». 33 Кроме того, беженцами считаются также лица, признаваемые таковыми конвенциями о беженцах 1926,1928,1933,1938, 1939 гг. (конвенция 1951 г. заменила их между теми же участниками), а также Уставом Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, утвержденном Генеральной Ассамблеей ООН в 1950 г. В качестве беженцев не рассматриваются лица, виновные в совершении: Ястребова, А. Ю. Институт убежища и статус беженцев в международном праве // Сов.государство и право. 1990. № 10. С. 133. 33 Статья 1 Конвенции 1951 года. 32 21 преступления против мира, военного преступления или преступления против человечности; тяжкого преступления неполитического характера вне страны, давшей им убежище; деяний, противоречащих целям и принципам ООН. Конвенция запрещает высылку беженцев или их принудительное возвращение в страну, из которой они прибыли. Государства выдают беженцам удостоверения личности и обязуются облегчать натурализацию беженцев. Помимо этого, беженцы обязаны подчиняться законодательству страны своего места нахождения. Государства не должны применять дискриминационных мер к беженцам по признаку расы, религии или страны происхождения и обязуются предоставлять беженцам положение, которым вообще пользуются иностранцы (если только Конвенция не предоставляет более благоприятного положения). Беженцы, согласно Конвенции, имеют право на имущество, авторские и промышленные права, право на ассоциации, право на обращение в суд, право заниматься предпринимательством и работать по найму и другие права. Особое внимание Конвенция уделяет социальному обеспечению и правительственной помощи беженцам. Государства не облагают беженцев налогами, кроме тех, которые могут взиматься с собственных граждан. 1.3. Проблема беженцев в современном мире Пожалуй, главной проблемой беженцев, как бы странно и двусмысленно это не звучало, является их наличие. Существование такой категории населения, которая постоянно продолжает расти говорит об очень нестабильной обстановке в мире – как политической и экономической, так и культурной. Лев Николаевич Гумилёв, историк, географ и мыслитель, со свойственным ему юмором сказал, что все народы когда-то откуда-то пришли. Всегда было переселение отдельных людей и целых народов. Процесс миграции, с большей или меньшей интенсивностью, никогда не прекращался. Всегда были переселенцы. В каком-то смысле были и беженцы. Ведь казачество – это тоже беглые люди. Исход евреев из Египта. Изгнание их из Западной Европы: в XIII в. из Англии, в XIV в. из 22 Франции и Германии, в XV в. из Испании. В истории всё было. Но ХХ в. принес новые масштабы, новые причины, новые проблемы. Процесс глобализации проявился и в этой области. Рост населения, совершенствование транспорта и оружия – создали предпосылки для увеличения потока беженцев. В итоге к концу ХХ века их число оценивается более чем в 20 млн. человек. Процесс затронул десятки стран. Это уже глобальная проблема. Создан специальный комитет ООН по делам беженцев. На глазах возникает отрасль международного права по решению проблем беженцев. Возникла масса благотворительных фондов и организаций помощи беженцам. Бороться, как известно, нужно всегда с причинами, а не со следствиями. В чем же состоят эти причины, ведущие к широкомасштабному бегству людей с родной земли? Сказать, что природные катастрофы, военные, религиозные и этнические конфликты, политические и экономические кризисы есть причина феномена беженцев – значит, почти ничего не сказать. Идёт глобальная перестройка теперь уже единого человечества. И если мы будем сохранять ныне существующие тенденции развития, то это скорее всего приведет к катастрофе. Именно по этой причине мировое сообщество стало уделять все больше внимания данной проблеме и улучшать средства помощи и защиты беженцев, обновлять и модернизировать имеющиеся законы и конвенции. Проблемы в сфере защиты прав беженцев Во многих отношениях нынешняя ситуация, в которой приходится защищать беженцев, намного менее благоприятна, чем когда-либо в истории УВКБ ООН. Существует рядом факторов, которые мешают эффективности международной защите данной категории лиц. Среди них можно выделить следующие: политическое манипулирование проблемами беженцев в странах убежища, часто усугубляемое их враждебным освещением в средствах массовой информации, что приводит к росту ксенофобии, расистских настроений и даже насилия в отношении лиц, ищущих убежища, и беженцев; заявления о том, что из-за изменения характера ситуаций, связанных с беженцами, Конвенция 1951 года устарела и, следовательно, устарели сами 23 основы международного права, касающегося беженцев (что по сути является правдой); озабоченность промышленно развитых стран по поводу расходов, связанных с приемом беженцев, и злоупотреблений их системами предоставления убежища, что приводит к принятию все более ограничительных национальных законов и практики, спорных с точки зрения международных норм, включая обязательства этих стран по Конвенции 1951 года; опасения некоторых стран относительно того, что международная защита может стать прикрытием для лиц, занимающихся террористической деятельностью; то обстоятельство, что беженцы, спасающиеся от преследований, все чаще перемещаются вместе с согражданами, покинувшими родину по иным причинам (так называемые «смешанные потоки»), что рождает опасения по поводу злоупотребления международным режимом защиты; опасности, с которыми сталкиваются люди, ищущие безопасности за границей и вынужденные прибегать к услугам контрабандистов и торговцев людьми, а также их зачастую плохой прием в странах, где они ищут убежища; затяжные ситуации, связанные с беженцами, когда беженцы много лет находятся в подвешенном состоянии, в нестабильных условиях и не могут добиться никакого долговременного решения; череда перемещений, связанная с тем, что беженцев возвращают в страну, еще не достигшую достаточной стабильности. Также те, кто предоставляет беженцам международную защиту, сталкиваются с серьезными проблемами, в частности когда пытаются: добиться того, чтобы попытки скоординировать и согласовать политику и меры в области предоставления убежища в регионе соответствовали обязательствам стран по международному праву, касающемуся беженцев; защитить беженцев в небезопасных условиях, в частности путем сохранения гражданского и гуманитарного характера убежища, особенно в лагерях для беженцев; 24 реагировать на массовые перемещения беженцев, в частности потому, что убежище часто предоставляют страны с развивающейся экономикой; углубить международное сотрудничество в несении бремени и обязанностей, особенно когда перспективы репатриации в скором будущем не просматривается; обеспечить более глубокое понимание и эффективное использование связей между защитой людей в соответствии с международному праву, касающемуся беженцев, и их защитой по международному праву в области прав человека.34 Признавая эти проблемы, в конце 2000 года УВКБ ООН начало Глобальные консультации по вопросам международной защиты, чтобы выяснить, как в XXI веке можно оживить международный режим защиты беженцев. Одним из главных итогов этого процесса, в котором участвовали важнейшие субъекты международного режима защиты беженцев, в частности государства, стала Программа по вопросу о защите. Инициатива Глобальных консультаций сыграла также значительную роль в процессе, приведшем к принятию Декларации министров государств – участников Конвенции 1951 года и/или Протокола 1967 года на Встрече министров, проходившей в 2001 году. Также, серьезной проблемой в сфере защиты беженцев является близость поселений беженцев к стране их происхождения. В последние несколько десятилетий в лагеря беженцев проникали вооруженные элементы, что подрывало гражданский и гуманитарный характер убежища. Присутствие таких вооруженных групп не только может спровоцировать нападения военных на беженцев и полицейские акции против них: оно может создать обстановку сильного страха в самом лагере. Так, во время кризиса 1994–96 годов в Руанде многими лагерями для беженцев фактически управляли вооруженные представители прежнего режима, которые контролировали распределение гуманитарной помощи, взимали «налоги» и представляли угрозу в сфере безопасности для властей страны происхождения35. В Заключении Исполкома № 94 (LIII) 2002 года признано, что недопущение вооруженных элементов в лагеря для беженцев –прежде всего обязанность страны Павлова, Л. В. Международно-правовой статус беженца: пособие для студентов вузов / Л. В. Павлова, А. В. Селиванов. — Мн. : Тесей, 2006 35 http://archive.lseprember.ni/geo/1998/geo44.htm 34 25 убежища. Но многие страны просто не располагают финансовыми и людскими ресурсами для решения столь сложной задачи; нередко требуется существенная поддержка от международного сообщества. Поскольку никакое учреждение ООН прямо не уполномочено выявлять вооруженных элементов и отделять их от беженцев, УВКБ ООН в сотрудничестве с Международным комитетом Красного Креста работает с государствами, чтобы найти практические средства решения этой трудной задачи. Один из подходов – наладить проверку на границах, чтобы отличить людей, нуждающихся в международной защите, от участников военной деятельности и от тех, кто хотел бы отдохнуть от военных действий, а затем снова развернуть их. В Программе по вопросу о защите указан ряд мер, которые можно принять для повышения безопасности беженцев: среди них – налаживание партнерства между странами убежища, УВКБ ООН и государствами-донорами36. 1.4 Своевременные и долговременные решения Долговременным решение для беженцев будет то решение, которое завершает цикл перемещения, выводя людей из бедственного положения, после чего они смогут жить нормально. По традиции, целью является одно из трех долговременных решений: добровольная репатриация, при которой беженцы безопасно и достойно возвращаются в страну происхождения; интеграция на месте, при которой страна убежища дает им право на проживание; переселение, при котором беженцев переводят из страны убежища в третье государство, готовое принять их на постоянное жительство.37 Хотя формальной иерархии долговременных решений не существует, большинство беженцев стремится к добровольной репатриации и добивается ее. Во многих документах, включая Программу по вопросу о защите и Заключения Исполкома38, подтверждается, что это предпочтительное решение для большинства ситуаций, связанных с беженцами. Тем не менее все три альтернативных решения 36 http://archive.lseprember.ni/geo/1998/geo44.htm Введение в вопросы международной защиты беженцев: Защита лиц, находящихся в компетенции УВКБ. UNHCR 1 августа 2005 год – с. 157. 37 38 http://unhcr.ru/index.php?id=85 26 дополняют друг друга; при их одновременной реализации они могут составить жизнеспособную комплексную стратегию разрешения ситуации, связанной с беженцами. Хотя УВКБ ООН играет свою роль в связи с каждым из долговременных решений, успех любого из них зависит от партнерского сотрудничества различных заинтересованных сторон, в том числе стран, затронутых этой проблемой. Пока подходящего долговременного решения не найдено, важно поощрять самообеспечение беженцев, поскольку оно: облегчает бремя, лежащее на стране убежища, снижая зависимость беженцев от ее помощи; внушает беженцам чувства собственного достоинства и уверенности в себе, позволяя им лучше управлять своей повседневной жизнью и надеяться на лучшее будущее; помогает сделать любое долгосрочное решение более устойчивым, так как беженцы, которые активно поддерживали сами себя, лучше подготовлены к решению проблем добровольной репатриации, переселения или интеграции на месте. Важно отметить, что содействие самообеспечению развивает навыки беженцев и может повысить их благополучие, а также благополучие местной общины. Самообеспечение столь же полезно и для достижения любого из трех долговременных решений. В Программе по вопросу о защите подчеркивается, что использовать навыки беженцев особенно важно при затяжных ситуациях, связанных с беженцами39. В этих случаях быстрый переход от чрезвычайной помощи к помощи в целях развития может создать более широкие возможности для самообеспечения и в долгосрочной перспективе принести пользу как беженцам, так и стране убежища. В качестве средства для содействия самообеспечению и достижению долговременных решений УВКБ ООН в тесном сотрудничестве с партнерами разработало Рамки достижения долговременных решений для беженцев и лиц, относящихся к компетенции УВКБ ООН40 которые, в частности, предусматривают: Исполком № 109 (LX) — 2009: ЗАТЯЖНЫЕ СИТУАЦИИ, СВЯЗАННЫЕ С БЕЖЕНЦАМИ Framework for Durable Solutions for Refugees and Persons of Concern http://www.refworld.org/cgibin/texis/vtx/rwmain?docid=4124b6a04 39 40 27 совершенствование помощи беженцам в целях развития (ПБР) путем более рационального выделения этой помощи странам и районам, где подолгу находится большое число беженцев – для распределения бремени и для подготовки беженцев к будущим долговременным решениям (к интеграции на месте, репатриации и переселению); содействие реализации стратегии развития через интеграцию на месте (РИМ) там, где интеграция беженцев на месте является жизнеспособным решением. Главным условием успеха этой стратегии является позитивное отношение к ней принимающего правительства и местных властей. Поэтому РИМ – это вариант, а не обязанность страны, принимающей беженцев; оно опирается на ПБР («Проекта быстрой реализации»)41. Не смотря на все существующие проблемы в области оказания помощи беженцам, ПБР, а также подход к составлению программ на основе РИМ предполагают партнерство на широкой основе между правительствами, гуманитарными организациями и учреждениями по вопросам развития – как многосторонними, так и двусторонними42. Состав партнеров может различаться в разных странах, но важным и неизменным залогом успеха является воля принимающего правительства и центральных и местных органов власти, а так же совместная разработка эффективного механизма защиты беженцев. Павлова, Л. В. Международно-правовой статус беженца: пособие для студентов вузов / Л. В. Павлова, А. В. Селиванов. — Мн. : Тесей, 2006 42 Введение в вопросы международной защиты беженцев: Защита лиц, находящихся в компетенции УВКБ. UNHCR 1 августа 2005 год – ст. 158 41 28 Глава 2. Международно-правовое регулирование оказания помощи беженцам Международно-правовой механизм защиты прав беженцев и помощи им является частью механизма международной защиты прав человека и функционирует в двух направлениях: разработка конвенций и деклараций, закрепляющих международные обязательства в области прав беженцев, и контрольная деятельность международных органов за соблюдением государствами международных обязательств по правам человека. Первое направление определяется как правотворческое, что выражается в международно-правовом регулировании статуса беженца на универсальном и региональных уровнях, второе — организационно-правовая деятельность специальных международных органов по защите прав беженцев. Вместе с тем, международная защита прав беженцев имеет ряд особенностей в силу специфики статуса беженца. Во-первых, в его признании и объеме определяющую роль играет государство. Международные документы лишь ориентируют государство на разработку законодательства в соответствии с конвенционными положениями либо конкретизируют критерии и принципы, которыми государства должны руководствоваться (заключения, руководства Исполкома УВКБ ООН). Во-вторых, беженцы лишены защиты со стороны своего государства, что усиливает важность международной защиты прав беженцев и обусловливает широту функций международных органов, оказывающих содействие и помощь беженцам в решении социальных и экономических проблем, в отличие от полномочий международных контрольных органов, ограничивающихся надзором за соблюдением государствами международных обязательств. Международная защита беженцев начинается с обеспечения их допуска в страну убежища, предоставления убежища и уважения их основных прав человека, включая право не быть принудительно возвращенными в страну, где их безопасность или сама жизнь окажутся под угрозой (принцип отказа от обратной высылки, или non-refoulement). Она заканчивается лишь с достижением долговременного решения.43 43 К. В. Григоричев, Е. П. Зимовина. Правовой статус беженцев. - Караганда: Экожан, 2005, c. 67-76. 29 Международную защиту можно определить как все действия, призванные обеспечить женщинам, мужчинам, девочкам и мальчикам, относящимся к компетенции УВКБ ООН, равный доступ к правам и пользование ими согласно соответствующим сводам права (включая международное гуманитарное право, право в области прав человека и право, касающееся беженцев). Она, в частности, предусматривает: содействие ратификации международных конвенций о защите беженцев на глобальном и – во всевозрастающей степени – на региональном уровне, а также контроль за их применением с целью обеспечить выявление беженцев и обеспечение им соответствующего статуса и обращения в странах убежища; совместно с национальными властями и при их посредничестве обеспечение безопасности и благополучия беженцев в странах убежища; обеспечение удовлетворения потребностей беженцев (детей, женщин и мужчин), включая, в частности, особые нужды жертв насилия, одиноких женщин, возглавляющих домашние хозяйства, пожилых беженцев и детейбеженцев, которые были принудительно завербованы в качестве детейсолдат и/или разлучены с семьями; в сотрудничестве с правительствами, другими органами ООН и международными органами – поощрение мер по устранению причин бегства людей с целью создать условия, которые позволят беженцам безопасно вернуться в свои дома; содействие добровольной репатриации, когда она станет возможной, и контроль за ее безопасностью и достойными условиями; если она невозможна, – содействие другим долговременным решениям: интеграции на месте или переселению.44 Основным источником института прав беженцев являются международные договоры в форме конвенций и соглашений. Договорная база института прав беженцев включает конвенции и соглашения двух категорий: непосредственно регулирующие статус беженцев; 44 Павлова, Л. В. Международно-правовой статус беженца : пособие для студентов вузов / Л. В. Павлова, А. В. Селиванов. — Мн. : Тесей, 2006. — 192 с. 30 касающиеся прав человека, но применимые к беженцам либо содержащие конкретные положения, определяющие их статус. Как мной уже писалось ранее, конвенции и соглашения, являющиеся прямыми источниками права беженцев, можно классифицировать в зависимости от территориальной сферы действия на универсальные и региональные. К универсальным относятся выше упоминавшиеся Конвенция 1951 г. о статусе беженцев и Протокол к ней 1967 г. К региональным соглашениям относятся международные договоры, заключенные в рамках региональных международных организаций, сфера действия которых распространяется на государства, принадлежащие к одному географическому региону. Таковыми являются Конвенция по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (1969), Европейское соглашение об отмене виз для беженцев (1959), Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев (1980), Соглашение Совета Европы, касающиеся моряков-беженцев (1957) и Протокол к нему (1973), Соглашение Содружества Независимых Государств о помощи беженцам и переселенцам (1993) с Протоколом 1993 г., Дублинская конвенция 1990 г., определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств — членов Европейского сообщества, Конвенция Европейского союза 1990 г. о применении Шенгенского соглашения 1985 г. Следует отметить, что все региональные договоры, хотя и основываются на положениях Конвенции 1951 г., либо имеют особенности в трактовке понятия «беженец» (Конвенция ОАЕ 1969 г., Соглашение СНГ 1993 г.), либо конкретизируют вопросы, касающиеся предоставления убежища и пересечения границы (Соглашение Совета Европы и Конвенция Европейского союза). Вторая категория международных договоров, составляющих правовую базу института права беженцев, — это конвенции универсального и регионального характера, касающиеся основных прав человека, применимых к беженцам, либо содержащие специального положения, регламентирующие их статус. К числу таких соглашений, устанавливающих фундаментальные права человека, относятся Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г., пакты о правах человека 1966 г., Конвенция против пыток и других жестоких, 31 бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. и региональные договоры (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г., Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания 1987 г., Африканская хартия об основных правах 1981 г., Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., Американская конвенция о правах человека 1969 г.). Кроме того, в силу многообразия помощи, которую оказывают международные органы беженцам, в структуру механизма международной защиты прав беженцев входят также такие специализированные учреждения ООН, как ЮНЕСКО, ВОЗ, ФАО, деятельность которых в этой области уже рассматривалась. 2.1.Институты универсального уровня На данном уровне, как уже говорилось выше, вопрос о беженцах регулируется Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом, касающимся статуса беженцев, вступившим в силу в 1967 г. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу к ней в 1992 г. Главной задачей в период принятия Конвенции 1951 г. являлось возвращение беженцев, ставших жертвами событий Второй мировой войны, на родину. Конвенция 1951 г. не только дала развернутое определение понятия «беженец», но и впервые в полном объеме регламентировала права и обязанности беженцев на территории страны убежища. Согласно Конвенции у каждого беженца имеются обязательства в отношении страны, в которой он находится. В частности, он должен подчиняться законам данной страны, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка. В свою очередь, государства — участники Конвенции обязаны применять ее положения к беженцам без какой бы то ни было дискриминации по признаку их расы, религии или страны их происхождения. Государства-участники предоставляют беженцам правовой режим иностранцев, за исключением случаев, предусмотренных самой Конвенцией, предоставления беженцам более благоприятного по сравнению с иностранцами правового положения45. Так, в 45 Конвенция 1951 года 32 отношении приобретения движимого или недвижимого имущества и прочих связанных с ним прав государства-участники обязались предоставлять беженцам возможно более благоприятное положение и во всяком случае не менее благоприятное, чем то, каким при тех же обстоятельствах обычно пользуются иностранцы. Что касается промышленных прав, то согласно Конвенции беженцам предоставляется такая же защита прав на изобретения, чертежи и модели, торговые марки, название фирмы, прав на литературные, художественные и научные произведения, что и гражданам страны, где беженцы имеют обычное местожительство.46 В отношении начального образования государства-участники предоставляют беженцам такое же правовое положение, что и своим гражданам. Каждое договаривающееся государство обязано предоставлять беженцам, законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах. Государстваучастники должны удостоверения выдавать находящимся личности, если беженцы на не их территории обладают беженцам действительными проездными документами. Такие проездные документы выдаются беженцам для передвижения за пределами территории государств-участников. Договаривающиеся государства обязались не высылать законно проживающих на их территории беженцев. Исключение могут составить соображения государственной безопасности или общественного порядка. Высылка беженцев может производиться только во исполнение решений, вынесенных в судебном порядке. В Конвенции также говорится о том, что государства-участники не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев в страны, где их жизни и свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности убеждений. к определенной Государства-участники социальной взяли группе обязательство или политических по возможности облегчать натурализацию беженцев, в частности, делать все от них зависящее для ускорения делопроизводства по натурализации и возможного уменьшения связанных с ним сборов и расходов. Беженцы не облагаются никакими пошлинами, 46 ст. 14 Конвенции 1951 года 33 сборами или налогами, кроме тех или выше тех, которые при аналогичных условиях взимаются с собственных граждан. Таким образом, правовая регламентация положения беженцев Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. охватывает несколько аспектов: определение понятия «беженец» и закрепление принципов их невысылки и невыдачи; предоставление беженцам по ряду вопросов правового режима иностранцев (например, он предоставляется беженцам в отношении гражданских, гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных, трудовых прав); предоставление беженцам по определенным вопросам национального режима (так, беженцы, как и граждане данного государства, уравнены в праве обращения в суд, в получении начального образования, правительственной помощи, в вопросах налогообложения, защиты интеллектуальной собственности). 2.2.Институты регионального уровня По разным причинам потоки беженцев продолжают постоянно возникать в различных регионах мира. Чтобы решить эту проблему, международного сотрудничества государств на универсальном уровне оказалось недостаточно. В связи с этим в рамках ряда региональных международных организаций были приняты международно-правовые акты, регулирующие различные аспекты вынужденной миграции. При чем речь идет не только о беженцах. Международное сотрудничество государств на региональном уровне позволило решать проблему вынужденных мигрантов более эффективно. Региональные международные организации являются важным звеном в глобальной системе международной защиты беженцев. Среди них Африканский Союз (ранее — Организация Африканского Единства), Организация Американских государств (ОАГ), Европейский союз (ЕС), Совет Европы (ЕС), Организация по сотрудничеству и безопасности в Европе (ОБСЕ), Содружество Независимых Государств (СНГ) и др. 34 Беженцы Африки В 1969 г. в рамках Организации африканского единства была принята Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке. Подписанию этого документа предшествовала большая подготовительная работа47. Основной отличительной особенностью данной Конвенции является расширительное определение понятия «беженец». Оно было дополнено новыми обстоятельствами, вынуждающими лицо стать беженцем — «внешняя агрессия, оккупация, иностранное господство или события, серьезно нарушающие публичный порядок как в определенной части, так и во всей стране происхождения или гражданства данного лица»48. Важным является и тот факт, что в Конвенции признается необходимость гуманитарного подхода к проблеме беженцев. В ней указывается, что предоставление убежища является мирным и гуманитарным актом и не рассматривается как недружественный акт со стороны какого-либо государства — члена Африканского союза. Важным результатом регионального сотрудничества в Африке явилось создание Африканской комиссии по правам человека и народов, собирающейся на закрытые заседания и рассматривающей сообщения о грубых нарушениях прав человека. Создание подобного регионального контрольного органа за соблюдением договоров, регулирующих права человека, способствует выполнению государствами региона положений международных соглашений по правам человека и беженцев. Помимо этого контрольного органа контролем за соблюдением норм международных соглашений занимается непосредственно Африканский союз49. Вопрос о необходимости оказания помощи различным категориям вынужденных мигрантов в Африке был поднят Международной конференцией по вопросу о бедственном положении беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в южной части Африки, состоявшейся в Осло 22— 24 августа 1988 г. Предложение о проведении данной конференции было поддержано Генеральной Ассамблеей ООН. Целями конференции, среди прочего, являлось привлечение внимания Конвенция, регулирующая конкретные аспекты проблем беженцев в Африке 1969 г. Ст. 1 Конвенции регулирующей конкретные аспекты проблем беженцев в Африке 1969 г 49 Beyani Ch. The role of human rights bodies in protecting refugees // Human rights and refugees, internally displaced persons and migrant workers. Essays by memory of Joan Fitzpatrick and Arthur Helton / ed. by A.F.Bayefsky. Martinus Nijhoff Publishers, 2006. P. 273. 47 48 35 международного сообщества к проблемам беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в девяти странах: Анголе, Ботсване, Лесото, Малави, Мозамбике, Свазиленде, Танзании, Замбии и Зимбабве. В ходе конференции предполагалось определить основные причины вынужденной миграции населения в регионе, а также определить их экономические, социальные и гуманитарные потребности, проблемы и потребности принимающих их стран. Кроме того, по итогам работы конференции ее участники договорились сформулировать и принять декларацию и план действий по гуманитарному вмешательству в данном регионе. В ходе конференции были затронуты такие вопросы, как причины вынужденной иммиграции населения; оказание помощи вышеуказанным категориям лиц и их потребности; оказание помощи государствам убежища и/или государствам, принимающим перемещенных лиц; помощь в чрезвычайных ситуациях и помощь развивающимся странам. Европейский Союз На протяжении времени ЕС развивался и менялся. В 2000-е гг. пришло понимание необходимости кардинальных изменений, реформы Союза. Так появилась сначала Конституция ЕС, которая не получила единогласного одобрения государствами-членами, а позднее и Лиссабонский договор. Лиссабонский договор значительно расширил компетенцию ЕС в области убежища и иммиграции. Во-первых, теперь Договор предусматривает особую роль ЕС в формировании «общей политики» в области убежища и иммиграции (как легальной, так и нелегальной) и соответственно уполномочивает его на разработку «унифицированных стандартов» и «постепенное введение интегрированной системы управления внешними границами». Договор50 предусматривает, что ЕС формирует общую политику в области убежища, иммиграции и контроля на внешних границах, которая основана на солидарности между государствамичленами и справедлива по отношению к гражданам третьих государств. Для достижения данных целей Договор51 также предусматривают, что ЕС должен развивать общую политику в области убежища, дополнительной защиты и временной защиты для предоставления надлежащего правового статуса любому 50 51 Ст. 61 Лиссабонского договора Ст. 63 Лиссабонского договора 36 гражданину третьей страны, которому необходима международная защита, в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. и Протоколом касающимся статуса беженцев, 1967 г.52 Признание необходимости применения и соблюдения международных принципов отражено в различных регламентах, директивах и решениях институтов ЕС и прямо подтверждено в последней судебной практике Суда ЕС. Однако следует отметить тот факт, что они не всегда принимаются во внимание. Проблема, в случае если политика или цель определена, состоит в сокращении числа незаконных мигрантов, включая лиц, ищущих убежище, покидающих Северную Африку и направляющихся в Европу, и попытках применять данную меру так, чтобы она вписывалась в рамки принципа или правила. Другой подход состоит в четком понимании применимого права — запрета дискриминации, принципа невысылки, бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения и наказания и затем в рассмотрении возможных вариантов поведения согласно правилам53. Договор уполномочивает институты ЕС принимать нормативные акты для развития «Общей европейской системы убежища», основанной на «унифицированных стандартах», в следующих областях: общий порядок предоставления убежища для граждан третьих государств; общий порядок предоставления дополнительной защиты для граждан третьих государств, которые, не имея правовых оснований на предоставление европейского убежища, тем не менее нуждаются в международной защите; общая система временной защиты перемещенных лиц в случае «массового исхода»; общие процедуры предоставления или отказа в предоставлении унифицированного убежища или дополнительной защиты. Также Договор расширяет полномочия Европейского Союза по принятию нормативных актов для определения всех прав иммигрантов из третьих государств, которые на законных основаниях проживают в одном государстве — члене ЕС, 52 Fitchew G. The Lisbon European Reform Treaty Impact on Asylum and Immigration Policy. Goodwin-Gill G. The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of Non-Refoulement // International Journal of Refugee Law. Volume 23. Issue 3. P. 446. 53 37 включая их право на переселение и проживание в другом государстве-члене. Фактически единственным вопросом, который находится в компетенции органов государственной власти государств — членов ЕС, является принятие решения о количестве граждан из государств, не являющихся членами ЕС, которых они готовы принять непосредственно из третьих государств. Помимо этого Лиссабонский договор отменяет ограничения, содержавшиеся в Амстердамском договоре, относительно юрисдикции Суда ЕС в области убежища и иммиграционной политики54. В Лиссабонском договоре упоминается также Хартия основных прав ЕС55, кроме того, ее положения приобрели теперь юридически обязательный характер. В Хартии содержится ряд статей, которые могут быть применены для защиты прав вынужденных мигрантов. Речь идет, прежде всего, о статье 18, которая содержит обязательство государств — участников Хартии гарантировать право на убежище, а также о ст. 19, которая запрещает коллективную высылку и высылку в государство, в котором лицо может быть подвергнуто смертной казни, бесчеловечному или унижающему человеческое достоинство обращению и наказанию56. Эти положения подверглись анализу в доктрине международного права. Так, в разъяснениях к ст. 18 указывается, что текст данной статьи был основан на ст. 63 Договора об учреждении европейского сообщества, отныне замененной ст. 78 Договора о функционировании Европейского Союза, которая обязывает союз соблюдать положение Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Следует обратить особое внимание на положения протоколов о Соединенном Королевстве и Ирландии, а также Протокола о Дании, прилагаемых к Договорам, чтобы определить, в какой мере эти государства-члены применяют право ЕС в данной области и в какой степени к ним применима настоящая статья. Относительно ст. 19 разъясняется следующее: «Пункт 1 данной статьи имеет такое же значение и такое же действие, как и статья 4 Дополнительного Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека 1950 г. (ЕКПЧ) в отношении коллективных высылок. Он ставит целью гарантировать, чтобы каждое принимаемое решение служило объектом специального рассмотрения, и чтобы 54 Fitchew G. The Lisbon European Reform Treaty Impact on Asylum and Immigration Policy. Хартия основных прав Европейского союза 2000 г. // Ниццкий договор и Хартия основных прав Европейского союза. М.: Издательство НОРМА, 2003. С. 140 56 ст. 18,19 Хартия основных прав Европейского союза 2000 г 55 38 посредством единой меры нельзя было высылать всех лиц, принадлежащих к гражданству определенного государства».57 Некоторые авторы, основываясь на анализе положений Хартии и иных источников, делают вывод о том, что право на предоставление убежища превратилось в субъективное и подлежащее принудительному исполнению право человека согласно праву ЕС, а Хартия укрепляет защиту, предоставляемую международным правом, возлагая на европейские государства обязательство соблюдать региональные международно-правовые нормы, которые признают не только право искать убежище, но и право на его предоставление. В настоящее время в ЕС действует достаточно объемный пакет нормативных актов, принятых органами Европейского Союза, по вопросам беженцев и вынужденной миграции. Эти документы устанавливают минимальные стандарты и процедуры, используемые при рассмотрении ходатайств лиц, ищущих убежище, определяющие статус беженцев и роль органов государственной власти государств-членов ЕС. В качестве основных следует выделить следующие: Во-первых, Регламент Совета Европейского союза № 343/2003 от 18 февраля 2003 г., устанавливающий критерии и механизмы определения государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, поданного в одном из государств-членов гражданином третьего государства или лицом без гражданства58. Данный Регламент в доктрине международного права также получил название «Дублин-II». С самого начала Регламент представлял собой далеко не идеальный документ. Впоследствии в рамках ЕС были выработаны предложения по его изменению. В связи с этим он стал предметом изучения со стороны УВКБ ООН, которое предоставило свои замечания. Результатом совместной работы УВКБ ООН и ЕС стал документ, который содержал важные предложения по изменению Регламента и позицию УВКБ ООН59. В частности, последнее признало необходимость расширения сферы применения Также статья 13 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г ИвановД.В., Бобринский Н А. Правовой статус лиц, ищущих убежище в совереном международном праве. М., 2009. С. 309—333. 59 UNHCR comments on the European Commission's Proposal for a recast of the Regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third country national or a stateless person («Dublin II»): COM(2008) 820, 3 December 2008 and the European Commission's Proposal for a recast of the Regulation of the European Parliament and of the Council concerning the establishment of 'Eurodac' for the comparison of fingerprints for the effective application of [the Dublin 11 Regulation) (COM(2008) 825, 3 December 2008): of 18 March 2009. URL: http://www.unhcr.org/refworld/docid/49c0ca922.html (accessed: 18.08.2011). 57 58 39 Регламента, который распространялся на требования о предоставлении статуса беженца Конвенции о статусе беженцев 1951 г., и отметило, что данная формулировка противоречит правовому содержанию понятия «международная защита», предусмотренному в Директиве Совета ЕС 2004/83. Кроме того, было предложено рассматривать в качестве ходатайств о предоставлении убежища, поданных согласно Дублинской системе, ходатайства, поданные не только на территории и на границе, но и в «транзитных зонах» государств — членов ЕС. Во-вторых, Директива Совета 2004/83/ЕС от 29 апреля 2004 г. о минимальных стандартах для определения и статуса граждан третьего государства или лиц без гражданства в качестве беженцев или лиц, нуждающихся в иной международной защите, и объеме предоставляемой защиты (Директива об определении)60. Согласно Директиве «беженец — это гражданин третьего государства, который в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или лицо без гражданства, которое, находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, упомянутых выше, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений, и к которому не применяется ст. 12»61, а и лицо, имеющее право на дополнительную защиту, — это гражданин третьего государства или лицо без гражданства, которое не подпадает под определение понятия «беженец», но в отношении которого было доказано наличие вполне обоснованных опасений, что данное лицо при возвращении в государство происхождения или, если это лицо без гражданства, в государство прежнего обычного местожительства, столкнется с реальным риском нанесения серьезного вреда62, к которому не применяются пункты 1, 2 ст. 17 и которое не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие такого риска. Некоторые положения Директивы требовали уточнения в прояснении в национальном 60 Council Directive 2004/83/ЕС of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted. URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:3 200 4L0083:EN:NOT (accessed: 18.08.2011). 61 ст. 2 Директивы Совета 2004/83/ЕС от 29 апреля 2004 года 62 статье 15 Директивы Совета 2004/83/ЕС от 29 апреля 2004 года 40 законодательстве государств — членов ЕС. Это подтверждают, в частности, отчеты органов ЕС. Так, в отчете Европейской комиссии63 отмечается, что ст. 13 и 18 Директивы накладывают обязательство предоставить статус беженца и лицам, имеющим право на дополнительную защиту, которые подпадают под положения Директивы. Однако внутреннее законодательство некоторых государств — членов ЕС не требует предоставления статуса на обязательной основе как в отношении статуса беженца, так и в отношении дополнительной зашиты. УВКБ ООН, в свою очередь, в своем комментарии к Директиве выразило свою обеспокоенность фактическим ограничением определения понятия «беженец» гражданами третьих государств и лицами без гражданства и рекомендовало, чтобы имплементирующее Директиву законодательство уточнило, что защита согласно Конвенции о статусе беженцев 1951 г. должна предоставляться всем ходатайствующим, которые подпадают под определение понятия «беженец», содержащееся в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. 64 Директива также содержит минимальные стандарты прав и привилегий, предоставляемых в связи с защитой, а также привилегий, которыми пользуются члены семьи беженца или дополнительной защиты. Право на пользование убежищем или предоставление убежища было намеренно не включено в Директиву. Однако установление таких минимальных условий является позитивным шагом к улучшению процедур по предоставлению убежища в государствах, которые являются новыми членами ЕС и действующие процедуры которых не соответствуют данным минимальным стандартам65. Директива также является первым правовым актом, устанавливающим обязательство государств членов по предоставлению дополнительной защиты66. Европейские государства по-своему применяют положения Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и по-своему толкуют отдельные элементы содержащегося в ней определения понятия «беженец». Органы ЕС пытались привести к единому 63 Report from the Commission to the European Parliament and the Council on the Application of Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection: of 16.06.2010. URL: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ. do?uri=CELEX:52010DC0314:EN:NOT (accessed 18.08.2011). 64 UNHCR Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons Who Otherwise Need International Protection and the Content of the Protection Granted: of 28 January 2005. P. 10. URL: http://www.unhcr.org/refworld/docid/4200d8354.html (accessed 18.08.2011). 65 Reid C. International Law and Legal Instruments, 2005. P. 41. 66 McAdam J. The European Union Qualification Directive: The Creation of a Subsidiary Protection Regime 11 International Journal of Refugee Law. Vo- lu-me 17. Issue 3. P. 461-516. 41 знаменателю позиции государств - членов. Например, Совет ЕС принял в 1996 г. совместную позицию по применению понятия «беженец»67. Данный документ предусматривает, что определение статуса беженца базируется на критериях, в соответствии с которыми компетентные национальные органы выносят решение о предоставлении лицу, подающему ходатайство о предоставлении убежища, защиты согласно Конвенции о статусе беженцев. Этот документ имеет отношение к применению критериев, как определено в ст. 1 вышеупомянутой Конвенции. Он никоим образом не влияет на условия, согласно которым государство-участник может в соответствии с его национальным законодательством разрешить лицу оставаться на своей территории, если его безопасность или физическое состояние может оказаться в опасности, в случае если это лицо должно было бы вернуться в свою страну вследствие обстоятельств, которые не учтены в Женевской конвенции 1951 г., но которые составляют причину для его невозвращения в государство происхождения. При согласовании общей позиции по вопросам убежища некоторые европейские страны (в частности, Франция, Германия, Италия и Португалия), не желая принимать беженцев на своей территории, приняли решение ограничить толкование статьи 1 Конвенции 1951 г., определив, что преследование лица должно исходить либо непосредственно от государства, либо группы лиц, при условии, что органы государственной власти способствовали совершению ими такого преследования или не противодействовали его существованию. Судебная практика судов Франции сформировала достаточно широкое толкование понятия «органы государственной власти». Они включают Министерство обороны, Министерство здравоохранения, МИД Франции и др., при этом основной характеристикой должно являться участие лица прямо или косвенно в осуществлении государственной власти. Люксембургский административный трибунал при определении обоснованности опасений преследования опирается на понятие реального, индивидуального, конкретного риска и обоснованного страха. Он иногда требует наличия высокой степени вероятности преследования в ближайшем будущем. Это выходит за пределы положений ст. 1 Конвенции 1951 г. Кроме того, суд часто не Совместная позиция от 4 марта 1996 г., определенная Советом на основании статьи К.З Договора о Европейском союзе по согласованному применению определения понятие «беженец» в ст. 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. 67 42 учитывает личную ситуацию ходатайствующего о предоставлении убежища и его предшествующие действия (experiences passdes) или действия других лиц, имеющих соответствующую связь с ходатайствующим. Положение в государстве происхождения ходатайствующего также не принимается во внимание в достаточной степени. Что касается установления причинно-следственной связи между преследованием и его признаками, перечисленными в Конвенции 1951 г. (раса, религия, национальность, политические взгляды, принадлежность к определенной социальной группе), суд часто констатирует ее отсутствие, подчеркивая во многих случаях частный характер фактов, не развивая свои суждения. Это в особенности касается толкования понятия «социальная группа». В рамках ЕС получила широкое распространение идея о создании общей европейской системы убежища. В 2007 г. в связи с этим Комиссия ЕС приняла «Зеленую книгу» о будущей общей европейской системе убежища68. Завершить создание данной системы планируется в 2013 г. В данном документе содержатся важные положения касательно подачи ходатайств о предоставлении убежища, условий приема лиц, ищущих убежища, и их защиты. По первому вопросу Комиссия ЕС предложила: расширить возможности подачи ходатайств о предоставлении убежища, совершенствуя защиту лиц, ищущих убежища, которые подают ходатайства на границе; гармонизировать внутригосударственные правила, действующие в сферах, которые не охвачены или частично охвачены положениями, выработанными на первом этапе, в частности, в отношении качества процедуры принятия решений, оценки соответствующих документов, предъявляемых лицами, ищущими убежища, и процедур обжалования решений; повторно оценить механизмы процедуры, выработанные на первом этапе гармонизации, в частности: понятия «безопасное государство Green Paper of 6 June 2007 on the future common European asylum system [COM (2007) 301 final — Not published in the Official. 68 43 происхождения», «третье безопасное государство», «европейское третье безопасное государство». По второму вопросу Комиссия ЕС рекомендовала ограничить права на оценку, предусмотренные действующими положениями Директивы Совета 2003/9/ЕС об установлении минимальных стандартов приема лиц, ищущих убежище, в государствах-членах. Такие ограничения касаются: доступа к рынку труда; форм и стандартов существенных условий приема. Что касается третьего вопроса — защиты лиц, ищущих убежища, — то Комиссия ЕС предложила принять следующие меры: гармонизировать в большей степени критерии приемлемости заявления о предоставлении убежища; уточнить определение понятий, используемых для установления по оснований по предоставлению защиты; конкретизировать перечень и правовое содержание прав и привилегий, связанных с предоставлением защиты, особенно тех, которые касаются вида на жительство, социального обеспечения и здравоохранения, образования и занятости; ввести единый статус, который применялся бы ко всем лицам, ищущим убежище, или дополнительную защиту; определить правовой статус, предоставляемый лицам, не имеющим права на международную защиту в соответствии с правовыми системами, созданными на первом этапе, но согласно действующему международному праву обладающим правом на защиту от высылки; учредить систему взаимного признания решений органов государственной власти государств — членов ЕС, касающихся предоставление убежища69. В 2008 г. Совет ЕС разработал и принял Пакт об иммиграции и убежище70, который закрепил пять основных обязательств, которые должны стать основой для принятия конкретных мер. В частности, было предложено учредить «Европейское Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции. – М.: Проспект, 2013. – 38 с. 70 European Pact on Immigration and Asylum 13189/08 ASIM 68 Brussels, 24 September 2008 (07.10) Council of the European Union 69 44 убежище» («Europe of asylum»), Общую европейскую систему убежища. Для этого Европейский совет постановил: учредить в 2009 г. Европейское бюро по поддержке, которое должно упростить обмен информацией, анализ и обмен опытом между государствами — членами ЕС и осуществлять сотрудничество между ведомствами, рассматривающими ходатайства о предоставлении убежища. Данное бюро не наделено полномочиями по рассмотрению ходатайств и принятию решений, но использует общий опыт государств происхождения с целью оказания помощи в согласовании внутригосударственной практики государств — членов ЕС, процедур и решений между собой; организовать единую процедуру предоставления убежища, включающую общие гарантии, и определить единый правовой статус беженцев и лиц, получающих дополнительную помощь; установить процедуры, применяемые в случаях «массового исхода» беженцев в государства-члены, которые позволят направлять должностных лиц из других государств-членов для оказания помощи; укрепить сотрудничество между УВКБ ООН и государствами- членами ЕС для обеспечения более эффективной защиты лиц за пределами территории государства — члена ЕС; рекомендовать государствам-членам организовать обучение персонала, ответственного за контроль на внешних границах ЕС, в том, что касается прав и обязанностей, связанных с международной защитой. Совет Европы Другой региональной международной организацией, в компетенцию которой входят различные аспекты вынужденной миграции и решения проблем беженцев, является Совет Европы. Его Устав71 содержит весьма широкое определение целей организации: «...достижение большего единства между его Членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу. Эта цель будет 71 Устав Совета Европы: от 05.05.1949 45 достигаться усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод». Такая широкая формулировка позволяет Совету Европы заниматься и проблемами вынужденных мигрантов. Сотрудничество государств в рамках Совета Европы осуществляется в нескольких формах. Через Комитет министров организация устанавливает стандарты, разрабатывая государств-членов. Он международные осуществляет договоры мониторинг и рекомендации условий содержания для и обращения с беженцами в европейских странах; в частности, с помощью посещений Комиссаром Совета Европы по правам человека и представителями Европейского Комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания (ЕКПП). Учрежденный в рамках Совета Европы Европейский суд по правам человека рассматривает конкретные случаи нарушений при рассмотрении дел по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Он также пытается повышать осведомленность о проблемах беженцев и обязанностях органов государственной власти государств-членов, распространяя информацию и проводя обучение ей и государственных чиновников72. Исходя из того положения, что «право убежища является неотъемлемой частью европейских традиций», Ассамблея Совета Европы принимала все большее число рекомендаций о праве убежища, а Совет министров принимал большее число резолюций, деклараций или рекомендаций, а в 1977 г. учредил отдельную структуру — Специальный комитет экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства. Принятые инициативы не часто приводили к формированию международных обязательств для государств в области убежища. Однако разработанные документы, даже не имеющие обязательной юридической силы, свидетельствуют о наличии политической воли Совета Европы относительно обеспечения в европейских государствах эффективной международной защиты лиц, ищущих убежище, при 72 Protecting refugees// СоЕ, UNHCR, 2010. Р. 2-3. 46 этом такая защита зачастую выходит за пределы международной защиты, предусмотренной Конвенцией 1951 г. После неудачной попытки принять конвенцию об убежище в 1977 г. на Конференции ООН по территориальному убежищу дискуссию было решено продолжить в Совете Европы. В этом же году была принята соответствующая декларация, но не конвенция. Однако серьезное обсуждение вопроса о «государстве первого убежища» или «защите в другом месте» началось в 1981 г. Переговоры по данной проблеме характеризовались разногласиями между государствами первого и второго убежища касательно объема их обязательств.73 Первый проект конвенции, подготовленный Специальным комитетом экспертов по правовым аспектам территориального убежища, беженцев и лиц без гражданства, предусматривал, что основной целью Конвенции будет установление правил, которые позволят избежать ситуации, когда лица, ищущие убежище, не могут найти государство, которое рассмотрит их ходатайство, в соответствии с демократическим и гуманитарными традициями государств — членов Совета Европы, и которые обеспечат справедливое распределение бремени между участвующими государствами. Проект 1982 г. предусматривал следующее: тот факт, что ходатайствующий законно находится по крайней мере шесть месяцев на территории другого государства-члена рассматривается как свидетельство наличия крепкой связи, но в Комитете так и не смогли прийти к компромиссу по данному вопросу. Проект также предусматривал, что обязательства, вытекающие из соглашения, не должны затрагиваться применением договоров о реадмиссии, стороной которого является соответствующее государство, на том основании, что последние не предназначались для применения к беженцам и лицам, ищущим убежище74. Несмотря на то что вся работа в рамках Совета Европы по вопросу убежища так и не была успешна завершена, необходимо признать, что в рамках Совета Европы был разработан ряд важных международных соглашений в области вынужденной миграции. К ним следует отнести следующие: Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции. – М.: Проспект, 2013. – 42 с. 74 HurwitzA. The collective responsibility to protect refugees. Oxford University Press, 2009. P. 26-27. 73 47 1. Европейское соглашение об отмене виз для беженцев 1959 г. Согласно Соглашению беженцы, законно проживающие на территории одной из Договаривающихся Сторон, освобождаются, в соответствии с Соглашением и на условиях взаимности, от обязанности приобретать визы для въезда на территорию или выезда с территории другой договаривающейся стороны через любую границу.75 2. Европейское соглашение о передаче ответственности в отношении беженцев 1980 г.76 Согласно ст. 1 понятие «беженец» означает лицо, в отношении которого применяется Конвенция о статусе беженцев 1951 г. или, в зависимости от конкретного случая, Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г. В соответствии с Соглашением ответственность считается переданной по истечении двухлетнего периода фактического и непрерывного пребывания во втором государстве с согласия его властей или ранее, если второе государство разрешило беженцу остаться на его территории либо на постоянной основе, либо в течение периода, превышающего срок действия проездного документа. С момента передачи ответственности ответственность первого государства продлевать или возобновлять срок действия проездного документа беженца прекращается; на второе государство возлагается ответственность за выдачу беженцу нового проездного документа. Конечно, в рамках Совета Европы действуют и иные международные договоры, которые касаются вынужденных мигрантов. На последних распространяются выработанные в международном праве договоры о правах человека. Не является исключением и Европейская конвенция о правах человека 1950 г. Хотя ЕКПЧ и не содержит положений об убежище и правах вынужденных мигрантов, некоторые ее статьи могут использоваться при обосновании позиции ходатайствующего о предоставлении убежища в случае нарушения его прав. Статьи, относящиеся к миграции, появились только в Протоколе № 4 к Конвенции 1950 г77 и не могут рассматриваться как нормы права, позволяющие защищать права беженцев и иных категорий вынужденных мигрантов. Так, Протокол № 4 Об отмене виз для беженцев: Европейское соглашение от 20.04.1959 О передаче ответственности в отношении беженцев: Европейское соглашение от 16 октября 1980 г. 77 Протокол № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод об обеспечении некоторых прав и свобод, помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней от 16 сентября 1963 г. 75 76 48 Конвенции 1950 года запрещает только коллективную высылку иностранцев78. Протокол также содержит нормы о невысылке своих граждан и их праве возвращаться в государство своего гражданства. В своей практике ЕСПЧ сталкивался с применением ст. 4 к лицам, ищущим убежища. При анализе подобных случаев установления Суд наличия признает гарантий, необходимость изучения свидетельствующих о процедуры и действительном и дифференцированном учете индивидуального положения каждого из лиц79. Заслуживает внимания и Протокол № 7 к ЕКПЧ80, ст. 1 которого предусматривает, что иностранец, на законных основаниях проживающий на территории какого-либо государства — члена Совета Европы, не может быть выслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность представить аргументы против его высылки, требовать пересмотра его дела и для этих целей быть представленным перед компетентным органом или перед одним или несколькими лицами, назначенными таким органом. При этом ЕСПЧ в своих решениях отмечал, что, как и Конвенция 1950 г., данный Протокол не гарантирует права на убежище или на другое разрешение на проживание81. В доктрине международного права, посвященной проблеме вынужденной миграции, также упоминается такой документ, как Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. Применение данного документа к ситуации, в которой находятся вынужденные мигранты, объясняется тем, что многие из них могут принадлежать к «национальному меньшинству», испытывающему гонения со стороны государства происхождения по причине принадлежности к данному «национальному меньшинству». Однако сфера применения данной Конвенции носит достаточно узкий характер, чтобы рассматривать ее основным международным договором, регулирующим статус вынужденных мигрантов. ст. 4 Протокола № 4 Конвенции 1950 г. Выдержка из дела «Сопка»: Сальвиа М. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 1029. 80 Протокол № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 22 ноября 1984 г 81 Санвиа М. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 1030. 78 79 49 Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) Значительную роль в области международной защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов играет Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Особенность ее деятельности в этой сфере заключается в том, что «процедуры ОБСЕ, возможно, не имеют строго нормативного характера, свойственного международному договору»82. Вопрос о сотрудничестве государств в рамках ОБСЕ постоянно находится в центре внимания на каждой встрече83. Например, на Венской встрече 1986—1987 гг. государстваучастники СБСЕ84 обсудили комплекс вопросов, касающихся миграции, включая свободу покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться туда, а также право беженцев на репатриацию85. В Заключительном документе Копенгагенской конференции СБСЕ по человеческому измерению также были подтверждены основные права человека, включая свободу передвижения и всеобъемлющее право на эффективные средства правовой защиты86. Позднее, в ноябре 1990 г., государства СБСЕ приняли Парижскую хартию для новой Европы с руководящими принципами укрепления демократических институтов, поощрения богатого вклада национальных меньшинств, борьбы против всех форм этнической розни и дискриминации и т. д. 87 Несмотря на тот факт, что процесс сотрудничества в рамках ОБСЕ носит во многом формальный, необязательный характер88, неоднократное подтверждение государствами-участниками основных принципов, а также формирование и развитие новых структур ОБСЕ — важное доказательство укрепления нормы о сотрудничестве и процесса все более широкого участия государств в этой Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997. С. 272. Принцип сотрудничества между государствами ОБСЕ был зафиксирован еще в Заключительном акте СБСЕ, подписанном 35 государствами в 1975 г. 84 С 1 января 1995 Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. 85 Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе: Заключительный до¬кумент Венской встречи (4 ноября 1986 — 17 января 1987 г.): 28 ILM 527 (1989). В заключительном документе конкретно определялись общие принципы, включая права человека, свободу передвижения и репатриации применительно к беженцам; сотрудничество, в частности, по проблеме трудящихся-мигрантов; сотрудничество в гуманитарной и других областях, включая человеческие контакты и свободу отъ¬езда и возвращения; и человеческое измерение: права человека, человеческие кон¬такты и другие гуманитарные вопросы. 86 Документ Копенгагенской встречи Конференции по человеческому измерению: от 29 июня 1990г. СБСЕ. 29 ILM 1305(1990). 87 Парижская хартия для новой Европы: от 21 ноября 1990 г. СБСЕ. 30 ILM 190(1991). 88 Процедуры и механизмы ОБСЕ начинают действовать при наличии трех условий: воли государств-участников к действию, принципиального консенсуса по поводу принятых решений, готовности к использованию согласованных механизмов ОБСЕ. 82 83 50 региональной системе сотрудничества по вопросам защиты беженцев и других категорий вынужденных мигрантов. Американский континент Проблема защиты беженцев затронула и американский континент. На Международной конференции по проблеме центральноамериканских беженцев в Гватемале в 1989 г. также было обращено внимание на положение лиц, перемещенных внутри страны. Решение провести данную конференцию было принято в связи с необходимостью решения проблем беженцев и перемещенных лиц в Центральной Америке. Еще в 1987 г. в Гватемале на совещании на высшем уровне Эскипулас II было подписано соглашение «Пути установления прочного и стабильного мира в Центральной Америке». Раздел 8 соглашения возложил на государства обязательство предоставлять защиту и помощь беженцам и перемещенным лицам, появившимся в результате регионального кризиса, в особенности в том, что касается здравоохранения, образования, трудоустройства и безопасности и, кроме того, способствовать их репатриации, переселению или перемещению, при условии, что данные действия являются добровольными и осуществляются с учетом индивидуальных обстоятельств'. Исполнительная комиссия, созданная в соответствии с соглашением, постановила создать Подкомиссию по вопросам беженцев и перемещенных лиц в составе представителей стран Центральной Америки, чтобы изучить и рекомендовать пути содействия и облегчения добровольной репатриации, а также механизмы регионального сотрудничества и совместные с международным сообществом действия89. Таким образом, Конференция по проблеме центральноамериканских беженцев представляла собой еще одну возможность для обсуждения уже принятых и разработки новых механизмов сотрудничества по вопросам вынужденной миграции в регионе. На конференции была принята Декларация и Согласованный план действий в интересах центральноамериканских беженцев, репатриантов и перемещенных лиц90. План действий предусматривал реализацию различных программ, Помощь центральноамериканским беженцам, репатриантам и перемещен¬ным лицам: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН: 42/110, A/RES/42/110, 93-е пленарное заседание, 07.12.1987 года. 90 Declaration and Concerted Plan of Action in Favour of Central American Refugees, Returnees and Displaced Persons (CIREFCA): of 31 May 1989. 89 51 направленных на улучшение правового положения таких лиц. Такие программы должны быть направлены прежде всего на то, чтобы упростить возвращение в страну происхождения и восстановление их сообществ или их размещение в пределах национальной территории или в местах их фактического проживания. При этом основной целью таких действий должна являться интеграция ЛПВС и их участие в процессе развития на тех же условиях, на которых в нем участвуют граждане соответствующего государства. В 80-е гг. XX в. вспышка гражданских конфликтов в Центральной Америке привела к массовому исходу почти 1 млн человек, создав серьезные экономические и социальные проблемы для стран, в которые направлялись эти массовые потоки вынужденных мигрантов. В 1984 г. эти «принимающие» страны приняли Картахенскую декларацию о беженцах91, которая установила правовые основы обращения с центральноамериканскими беженцами92. В п. 3 разд. III Декларации была отмечена необходимость рассмотрения вопроса о расширении определения «беженец», учитывая сложившееся в регионе положение, Конвенцию, регулирующую конкретные аспекты проблем беженцев, и доктрину, применяемую в докладах Межамериканской комиссии по правам человека93. Таким образом, для применения в регионе было рекомендовано такое определение понятия «беженец», которое, включая в себя положения Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., относит к беженцам тех лиц, которые бежали из страны, поскольку их жизни, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовые нарушения прав человека или другие обстоятельства, приведшие к серьезному нарушению общественного порядка. Поскольку данная Декларация является источником «мягкого права», то она не имеет обязательной юридической силы. Однако в последующие годы ее важное значение постоянно подчеркивалось как самой Организацией американских государств (далее по тексту — ОАГ), так и за ее пределами, в частности УВКБ ООН. Так, определение понятия «беженец», содержащееся в Декларации, было Картахенская декларация о беженцах, принятая на Коллоквиуме по теме «Международная защита беженцев в Центральной Америке, Мексике и Панаме: юридические и гуманитарные проблемы», проходившем в Картахене (Колумбия) с 19 по 22 ноября 1984 г. 92 Права человека: изложение фактов № 20. GE.93-15877/23081 (R) // Организа¬ция Объединенных Наций: Центр по правам человека. С. П. 93 ст. 1, п. 2 Картахенской декларации о беженцах. 91 52 одобрено Генеральной ассамблеей ОАГ и Генеральной Ассамблеей ООН. Генеральная Ассамблея ОАГ в 1991 г. приняла Резолюцию «Правовое положение беженцев, репатриантов и перемещенных лиц в Американском полушарии»94, в которой одобрила поддержку государствами положений Декларации, а также рекомендовала тем государствам, которые этого еще не сделали, продолжать укреплять национальные системы защиты беженцев. Страны американского континента также сформулировали основные принципы убежища в Договоре Монтевидео о международном уголовном праве 1889 г., Гаванской конвенции о нормах, подлежащих соблюдению при предоставлении убежища 1928 г., Конвенции Монтевидео о политическом убежище 1933 г., Договоре Монтевидео о политическом убежище и беженцах 1939 г., Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г., Каракасской конвенции о территориальном убежище 1954 г. В 2010 г. латиноамериканские государства вновь подтвердили свою приверженность расширительному определению понятия «беженец», приняв Бразильскую декларацию о защите беженцев и лиц без гражданства95. В ее преамбуле подчеркивается «более широкие пределы защиты, предоставляемые в связи с использованием более широкого определения беженца, которое было отражено в национальном законодательстве некоторых стран региона. В ней также отмечена необходимость дальнейшего поиска долгосрочных решений проблем вынужденных мигрантов и содержится призыв к международному сотрудничеству в области оказания им помощи и защиты, обмену опытом, полученным при осуществлении Картихенской декларации и Плана действий, которые признаются важными инструментами сотрудничества государств по оказанию помощи ЛПВС и беженцам. В Декларации было также отмечено, что действующее национальное законодательство государств о беженцах и ЛПВС (лица перемещенные внутри страны) в государствах континента учитывает особенности, связанные с полом, возрастом, различия в положении данных лиц для того, чтобы оказывать помощь с учетом особых обстоятельств женщинам, мужчинам, детям, пожилым, инвалидам и др. 94 Legal Situation of refugees, repatriated, and displaced persons in the American Hemisphere: of June 7, 1991, AGjRES. 1103 (XXI-Oj91) // Twenty-first regular session of General Assembly of OAS, Santiago, Chile, June 3 — 8, 1991: Proceedings. Vol. I. AG/ RES. 1080 (XXl-O/91) - AG/RES. 1142 (XXl-O/91). Certified texts of the resolution. Washington: General Secretariat of OAS, 1991. P. 61—63 95 On the Protection of Refugees and Stateless Persons in the Americas Brasilia: Declaration of 11.11. 2010. 53 2.3 Внутригосударственные институты по защите беженцев Определяющая роль в предоставлении статуса беженца и непосредственной помощи данной группы лиц принадлежит государству. Поэтому оно должно выработать комплекс мер, гарантирующих защиту лица, ищущего убежища, с момента прибытия в страну и до момента определения его статуса, что и составляет суть защиты. Внутригосударственная защита беженцев включает следующие стадии: процесс предоставления убежища (процедура, закрепленная в законодательстве или административных актах); признание беженцем лица, ищущего убежища (статус беженца либо статус дополнительной защиты). В свою очередь процедура предоставления убежища состоит из следующих этапов: а) приема лица, пересекающего границу (беженец допускается на территорию государства для рассмотрения его просьбы о получении убежища; обычно осуществляется в кратчайший срок); б) решения вопроса о предоставлении статуса беженца. Хотя она должна занимать максимально короткий срок, на практике такая процедура может сильно затягиваться (в случае отклонения просьбы о предоставлении убежища, пересмотр иногда продолжается несколько лет); в) завершающей стадии признания лица беженцем с предоставлением ему национального режима либо режима, предоставляемого иностранцу, в зависимости от законодательства государства, национального режима либо режима, предоставляемого иностранцам.96 Россия присоединилась к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, 1967 г. в феврале 1993 г. Для приведения национального права в области вынужденной миграции в соответствие с данными международными договорами в России был разработан и принят Закон РФ «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1, в который в последующие годы вносились изменения и дополнения. 96 Воронина Н. А. Международное право и проблемы правового регулирования положения внутриперепещенных лиц // Юрист-международник, 2005, № 3. 54 Закон РФ «О беженцах» четко определяет понятие «беженец», которое, в общем, соответствует Конвенции о статусе беженцев и Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам 1993 г. Закон предусматривает процедуру подачи лицом, ищущим убежище, соответствующего ходатайства. Сама процедура предусматривает определенные этапы: обращение с ходатайством о признании беженцем; предварительное рассмотрение ходатайства; принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо в отказе в рассмотрении ходатайства по существу; выдачу свидетельства либо уведомления об отказе в рассмотрении ходатайства по существу; рассмотрение ходатайства по существу; принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцем; выдачу удостоверения беженца либо уведомления об отказе в признании беженцев. Решение о признании беженцем является основанием для предоставления лицу и членам его семьи прав и возложения на них обязанностей, предусмотренных законодательством РФ. Такому лицу, достигшему возраста 18 лет, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо его территориальным органом выдается удостоверение установленной формы. Оно является документом, удостоверяющим личность беженца.97 В числе прав, предоставляемым лицам, получившим статус беженца, предусмотрено право на социальную защиту, включающую социальное обеспечение, в том числе получение содействия в устройстве детей лица, признанного беженцем, в государственные или муниципальные дошкольные и общеобразовательные учреждения, образовательные учреждения иных уровней. Лицо, признанное беженцем, получает содействие в направлении на профессиональное обучение, работу по найму. Оно может осуществлять предпринимательскую деятельность. Беженцы пользуются правом на медицинскую и лекарственную помощь. 97 Закон РФ «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. 55 Беженец не может быть возвращен против его воли в страну, которую он покинул по основаниям, предусмотренным в указанном Законе. Если лицо, имеющее статус беженца, получает разрешение на постоянное проживание на территории Российской Федерации либо приобретает российское гражданство, — оно утрачивает статус беженца. Также 19 февраля 1993 года был принят Закон «О вынужденных переселенцах». Он содержит положения, в какой-то мере сходные с положениями Закона «О беженцах». Разница заключатся в том, что нормы о вынужденных переселенцах касаются граждан РФ, которые покинули, согласно п. 1 ст. 1 Закона «О вынужденных переселенцах», место своего жительства на территории другого государства либо на территории Российской Федерации вследствие совершенного в отношении них или членов их семей насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.98 В отношении беженцев и вынужденных переселенцев Правительством РФ принят ряд постановлений, в частности: от 3 марта 1992 г. «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам»; от 28 января 1997 г. «О предоставлении вынужденным переселенцам долговременной беспроцентной возвратной ссуды на строительство (приобретение) жилья»; от 14 марта 1995 г. «О порядке формирования целевого земельного фонда для расселения беженцев и вынужденных переселенцев и режима его использования» (в ред. от 18 сентября 1995 г.); от 12 декабря 1995 г. «Об удостоверении беженца». Эти постановления устанавливают порядок выплаты беженцам и вынужденным переселенцам единовременного пособия, пенсий, предоставления льготных кредитов на строительство и приобретение жилья и решают ряд других вопросов, касающихся создания для указанных лиц необходимых условий. Помимо этого, государства — участники СНГ подписали Соглашение «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 24 сентября 1993 г., 98 Закон «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. 56 участники которого, принимая во внимание ситуацию, сложившуюся в связи с ростом числа переселенцев и беженцев на территории бывшего Союза ССР, обязались предпринять ряд мер по обеспечению статуса беженца и вынужденного переселенца, в том числе посредством осуществления эвакуации населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов и предоставления возможности для его беспрепятственного выезда на территорию одной из сторон по основаниям, предусмотренным Соглашением99. В нашей стране действует ряд фондов занимающихся организацией помощи беженцам. Например, в 1992 году был создан Российский Фонд помощи беженцам "Соотечественники" преимущественно занимающийся: поддержкой и сохранением рабочих мест в общинно-компактных поселениях беженцев и вынужденных переселенцев; 99 обеспечением бытовых условий для беженцев; строительством жилья и объектов занятости; созданием рабочих мест и обеспечением занятости. Соглашение «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 24 сентября 1993 г 57 Заключение В разное время, в разных регионах мира многие сотни тысяч людей изгонялись либо покидали обжитые места по причине их принадлежности к той или иной расе, национальности, религии, определенному социальному классу, либо вследствие политических убеждений. Кто-то бежал от войны, от погромов, кто-то от политических репрессий, а кто-то в поисках лучших условий жизни. В настоящее время очевидно стремление западноевропейских стран в рамках Европейского союза создать единую политику в области помощи беженцам и предоставления убежища. Вместе с тем, право беженцев, действующее в странах Евросоюза, демонстрирует явные отступления от традиционных международноправовых стандартов защиты беженцев. Как было показано в данной работе, право беженцев представляет собой компромисс между государственными интересами в регулировании миграции и гуманитарными императивными нормами, вытекающими из продолжающейся вынужденной миграции. Отсюда следует, что государство строит свое миграционное законодательство на основе норм, защищающих права беженцев. Однако логически возникает вопрос, на каком уровне должно проводиться такое регулирование? Другими словами, должно ли правовое регулирование предоставления убежища осуществляться непосредственно государствами, как это определено в международном праве, или лучше проводить его в рамках региональных форм сотрудничества? Практика европейских государств относительно беженцев показывает стремление к всеобъемлющему региональному сотрудничеству. При этом региональное регулирование отражает внутреннюю политику государств в отношении предоставления убежища и оказания помощи беженцам, основанную на всевозможных препятствиях и ограничениях. Поэтому основная задача заключается в том, чтобы процесс регулирования в странах ЕС основывался не только на внутригосударственных системах государств, но и на общем праве и практике. Надо отметить, что ввиду отсутствия превентивных стратегий, направленных на ликвидацию причин перемещения, государства в основном стремятся сделать миграцию регулируемой. Это отмечается и в указаниях Комитета по миграции 58 Европейской комиссии: «Контроль над миграцией не обязательно означает полное разрешение ее проблем, а подразумевает ее регулирование». Далее, проводя различие между убежищем и другими аспектами миграции, Комиссия утверждает, что: «Политики предоставления убежища разнятся, так как их целью является такое регулирование практик рассмотрения ходатайств об убежище, которое бы предусматривало справедливое и эффективное рассмотрение каждого ходатайства».100 Таким образом, можно сделать вывод о том, что основной целью, стоящей перед странами Европейского союза, является разработка стратегий, разрешающих все проблемы современной миграции. При этом на региональном уровне такие стратегии не должны основываться только на ограничениях, а должны наиболее эффективным способом решать проблему. Тем не менее, не смотря на наличие адекватного плана решения проблемы беженцев, существует ряд проблем связанных с регулированием уже имеющейся международной законодательной структуры помощи беженцев. Например, проблема, связанная с определением статуса беженца, о котором писалось в первой главе. Если быть точнее, то данная проблема больше связана с с тем, что единого и четкого определения кто же такой беженец нет. Как можно видеть, определение статуса беженца, используемое странами Латинской Америки, основано на определениях, закрепленных в Конвенции 1951 г. и Протоколе 1967 г., а также Конвенции ОАЕ 1969 г. Это означает, что оно не включает такие основания для признания лица беженцем, как экологические причины. Однако эксперты УВКБ ООН считают, что оно является достаточным для данного региона, поскольку учитывает все обстоятельства, которые могут повлиять на общественный порядок так сильно, что жизнь, безопасность и свобода личности окажутся под серьезной угрозой. Было признано, что хотя экологические факторы и играют определенную роль в Центральной Америке, они не носят столь серьезный характер, который угрожал бы физической неприкосновенности личности в странах региона101. 100 Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 84—85. 101 Persons covered by the OAU Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa and by the Cartagena Declaration on Refugees: Submitted by the African Group and the Latin American Group, 6 April 1992, EC/1992/SCP/CRP.6. 59 С моей точки зрения, с этим утверждением нельзя согласиться. Примеры Фукусимы или Чернобыля показали, что природные и антропогенные катастрофы могут приобретать универсальный характер и затрагивать многие, а в долгосрочной перспективе — все государства. Поэтому наиболее удачной следует признать формулировку, которая включала бы наибольшее количество возможных ситуаций, влекущих за собой появление значительных потоков беженцев. С другой стороны, не все государства готовы согласиться с таким широким определением, поскольку не заинтересованы в принятии беженцев. Проблема разработки эффективно и четко действующей процедуры определения статуса стоит чрезвычайно остро. К сожалению, едва ли какое-нибудь из наших государств может похвастаться наличием такой процедуры. В некоторых странах закон о беженцах принят недавно и статус не предоставлен еще ни одному ходатайствующему, но дано уже множество отказов Относительно Африки и Америки казалось бы были достигнуты наибольшие успехи в области международно-правового регулирования права беженцев. Однако в доктрине подчеркивается, что несмотря на «оптимистичный тон», принятые странами данных континентов документы не позволяют сделать вывод, что государства приняли на себя международные обязательства по предоставлению убежища. Тяжелое экономическое положение африканских и южноамериканских стран не позволило им конкретизировать свои обязательства в отношении территориального убежища, и обращение с беженцами в большей степени связано с обстоятельствами, чем с согласованной политикой в области принятия беженцев102. Помимо этого, пожалуй, одной из самых больших проблем регулирования является неспособность многих стран соблюдать уже имеющиеся Конвенции и Соглашения перечислявшиеся во второй главе моей работы, т.к. их экономика достаточна слаба, гражданское общество неразвито, демократические институты не устоялись, а традиции правового государства четко не выработаны. Поэтому даже те граждане, которые постоянно проживают в таких странах, не имеют достаточной правовой 102 и социальной защиты, экономической стабильности и уверенности в Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции. – М.: Проспект, 2013. – 392 с. 60 завтрашнем дне. Что уж говорить про людей, которые ищут в такой стране убежище. В таких условиях единственной надеждой беженцев остается статус и подразумеваемые им льготы. Также, необходимо отметить недостаточность и несоответствие юридической базы, в том числе международной, масштабу и специфике возникших проблем. В частности, не прописан механизм компенсационных мер со стороны тех правительств и государств, откуда вынуждены были бежать или переместиться эти люди. Если бы существовали нормы международного права, адекватных ситуации, возможно, это частично решило бы проблему. В Программе действий, предложенной и принятой Региональной конференцией по рассмотрению вопросов беженцев, не добровольно перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах СНГ и соответствующих соседних государствах, которая проходила в Женеве 30-31 мая 1996 г. эти вопросы поднимались лишь частично, а решения по ним носят не обязательный, а рекомендательный характер. С тех пор в этой области мало что изменилось103. Касательно нашей страны можно сказать, что нынешняя система оказания помощи и защиты беженцев замкнута и непрозрачна на всех уровнях функционирования. Вынужденный мигрант превращается в объект воздействия государственных органов. Сами эти органы подконтрольны только себе или вышестоящим по властной вертикали. Реальный контроль и взаимодействие со структурированными группами беженцев отсутствует. Исполнительный комитет ООН призывал государства «сохранять и укреплять институт убежища в качестве одного из неотъемлемых инструментов международной защиты беженцев, добросовестно соблюдать основополагающий принцип невысылки и делать все возможное для обеспечения безопасности и благополучия беженцев в пределах их юрисдикции»104 тем не менее, проблемы все равно остаются. И даже более того, с каждым годом ситуация становится все хуже и хуже. Учитывая все вышеперечисленное, можно сделать вывод, что культурологическая и правовая многомерность проблемы беженцев неисчерпаема. Региональная конференция по рассмотрению вопросов беженцев, недобровольно перемещенных лиц, других форм недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах Содружества Независимых Государств и соответствующих соседних государствах (Женева, 30–31 мая 1996 года) 104 Исполком № 74 (XLV) — 1994 ГОД: ОБЩЕЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ ПО МЕЖДУНАРОДНОЙ ЗАЩИТЕ 103 61 Но если выделить главное, то беженцы – это категория людей, лишенных социального пространства, утративших органическую связь с обществом, в котором они сформировались как личность. Это люди, которые не создали новую целостную социальную организацию, люди, не ставшие органической частью чужого общества. Лишившись старого своего, не создав нового своего, не обретя чужого – они никто. И чем больше становится людей с таким статусом, тем более зыбким становится наш общий мир. В связи с этим, в нашем 2013 году вопрос оказания помощи беженцем стоит категорически остро. А невероятно быстрый рост количества беженцев на территории отдельных стран и во всем мире в целом, показывает, что ныне существующая система регулирующая данный вопрос не справляется со своими задачами и нуждается в переработке и доработке. 62 Список используемой литературы 1. Абзалова Л.Ф. Международно-правовое регулирование миграционных процессов // Государственная власть и местное самоуправление, 2006, № 5. 2. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. Комментарий законодательства о Комментарий законодательства о беженцах.- М.: Юрид. Лит., 1999 .- 393с. 3. Андриченко Л.В., Белоусова Е.В. вынужденных переселенцах. М.: Юрид. лит., 1998.- 441с 4. Анисимов П.В. Организационно-правовые проблемы реализации прав беженцев и вынужденных переселенцев //Законность. 2002.-№2.-С. 5. Беженцы и международное гуманитарное право // Международное право. 2000. № 3(9) С. 22-40. 6. Бекяшев Д.К., Иванов Д.В. Международно-правовое регулирование вынужденной и трудовой миграции. – М.: Проспект, 2013. – 392 с. 7. Введение в вопросы международной защиты беженцев: Защита лиц, находящихся в компетенции УВКБ. UNHCR 1 августа 2005 год. – 185 с. 8. Витковская Г.С. Вынужденная миграция: проблемы и перспективы / Ин-т народнохоз. прогнозирования РАН: РЭНД (США). - М.. 1993. 9. Воронина Н. А. Международное право и проблемы правового регулирования положения внутриперепещенных лиц // Юрист-международник, 2005, № 3. 10. Вынужденные мигранты: интерпретации и возвращение. М.: Ин-т этнологии и антропологии РАН, 1997. - 309с. 11. Гетьман-Павлова И. В. Международное частное право. М., 2009. С. 704. 12. Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. М., 1997. – 214 с 13. Здравомыслова А. Г. Беженцы / М., Юнита. 1993.- 310с. 14. Иванов Д.В., Бобринский Н А. Правовой статус лиц, ищущих убежище в совереном международном праве. М., 2009. С. 309—333. 15. Казанцев В. И. Международное частное право. М., 2008. С. 204. 16. Канашевский В. А. Международное частное право. М., 2006. С. 704 17. Каткова Н.Н. Некоторые аспекты законодательства Российской Федерации о беженцах // Право и жизнь. 1998.- N 16.-С. 11-12 63 18. Григоричев К.В., Зимовина Е. П.. Правовой статус беженцев. - Караганда: Экожан, 2005, c. 67-76. 19. Келин В. Руководящие принципы по вопросу о перемещении внутри страны. М., 2004. – 184 с 20. Ковшиков Е.М. Обеспечение и защита прав беженцев и вынужденных переселенцев в субъектах Российской Федерации// Гражданин и право. 2000№9 .-С. 21-22 21. Краснец Е.С. Международная миграция населения в России в условиях перехода к рынку. М.. 1997. 22. Луков В.А.. Нагдалиев С.С. Вынужденная миграция. Социальные последствия межнациональных конфликтов. М.. МГСА. Социум. 2000. 23. Максаковский В.П. Географическая картина мира. Кн. I: Общая характеристика мира. 4-е изд. – М.: Дрофа, 2008 - 495 с. 24. Назарова Е.А. Особенности современных процессов миграции // Социологические исследования. 2000. № 7. 25. Переведенцев В.И. Методы изучения миграции населения. М.. 1975. – 324 с. 26. Павлова, Л.В. Международно-правовой статус беженца : пособие для студентов вузов / Л. В. Павлова, А. В. Селиванов. — Мн. : Тесей, 2006. — 192 с. 27. Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев. Женева, 1992. – Смоленск, - 2005. – 154 с. 28. Соколов А.В., Деев В.М. Беженцы: Краткий словарь-справочник. М., 1993.284 с. 29. Статус беженцев, покидающих свою страну в связи с военными действиями. // Российский ежегодник международного права / Сиен. Издание. СПб: "Россия-Нева", 2001. С. 175 - 178. 30. Тиунов О. И. Международное гуманитарное право: Учебник, 2-е издание. – М.: Издательство НОРМА, 2012 г. – 336 с. 31. Тишков В.А. Вынужденные мигранты и государство.- М., ЭКОС., 1998.221с. 32. Хорев Б.С. Чапек В.Н. Проблемы изучения миграции населения. М.. 1989. – 248 с. 64 33. Ястребова, А. Ю. Институт убежища и статус беженцев в международном праве // Сов. государство и право. 1990. № 10. С. 133. 34. HurwitzA. The collective responsibility to protect refugees. Oxford University Press, 2009. P. 26-27. 35. Protecting refugees// СоЕ, UNHCR, 2010. Р. 2-3. Нормативно-правовые акты 1. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. 2. Документ Копенгагенской встречи Конференции по человеческому измерению: от 29 июня 1990г. СБСЕ. 29 ILM 1305(1990). 3. Документы в области защиты беженцев УВКБ ООН http://unhcr.ru/index.php?id=85 4. Дублинская конвенция 1990 г определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств-членов Европейского Сообщества. 5. Европейское соглашение об отмене виз для беженцев от 20 апреля 1959 года. 6. Европейское соглашение о передаче ответственности в отношении беженцев от 16 октября 1980 г. 7. Закон РФ «О беженцах» // Российская газета. 1993. 20 марта. 8. Закон РФ «О вынужденных переселенцах» // Российская газета. 1993. 20 марта. http://base.garant.ru/10105693/ 9. Замечания УВКБ ООН по Закону Российской Федерации \"О беженцах\" // Гражданин и право. 2002.- N 6.-С.13-16 10. Исполком № 109 (LX) — 2009: Затяжные ситуации, связанные с беженцами 11. Конвенция 1969 года по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (вступила в силу 20 июня 1974 года) http://www1.umn.edu/humanrts/russian/instree/Rz2arcon.html 12. Конвенция Европейского союза 1990 г. о применении Шенгенского соглашения 1985 г. 13. Отчет по Региональной конференции по вопросам защиты беженцев и международной миграции в Центральной Азии 15-16 марта 2011 года http://www.unhcr.org/migration/almaty-conference-report_final_RUS.pdf 65 14. Парижская хартия для новой Европы: от 21 ноября 1990 г. СБСЕ. 30 ILM 190(1991). http://constitution.garant.ru/act/right/megdunar/2541028/ 15. Позиция УВКБ ООН в отношении защиты беженцев и решений в городских районах от сентября 2009 года http://www.refworld.org/cgi- bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=4b1ccc962 16. Протокол № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод об обеспечении некоторых прав и свобод, помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней: от 16 сентября 1963 г. 17. Протокол № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 22 ноября 1984 г. http://www.echr.ru/documents/doc/2440805/2440805.htm 18. Региональная конференция недобровольно по перемещенных рассмотрению лиц, других вопросов форм беженцев, недобровольных перемещений и возвращающихся лиц в странах Содружества Независимых Государств и соответствующих соседних государствах - Женева, 30–31 мая 1996 года. 19. Резолюцией 319 (IV) Генеральной Ассамблеи ООН Беженцы и бесподданные. 20. Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / сост. Ю. Л. Сарашевский, А. В. Селиванов. С. 84—85. 21. Соглашение «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам» от 24 сентября 1993 г. 22. Соглашение Содружества Независимых Государств о помощи беженцам и переселенцам от 24 сентября 1993 года 23. Устав Совета Европы: от 05 мая 1949 года. 24. Устав Международной организации по делам беженцев: 1946 год. 25. Федеральный закон от 19.02.1993 № 4528-1 «О беженцах» (ред. от 30.12.2006) // "Российская газета", № 126, 03.06.1997. 26. Хартия основных прав Европейского союза 2000 г. 27. Framework for Durable Solutions for Refugees and Persons of Concern http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain?docid=4124b6a04 66 Электронные ресурсы 1. Защита беженцев и роль УВКБ ООН. М., 2009. – 34 с. Web-сайт http://www.unhcr.ru/files/zb_2009.pdf 2. http://ru.euronews.com/ 3. http://www.infosysblogs.com/web2/ 4. Слука Н.А.. Беженцы. География вынужденной миграции. Web-сайт Издательского дома «Первое сентября» http://archive.lseprember.ni/geo/1998/geo44.htm 5. Итоговый документ Всемирного саммита 2005 года http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/outcome2005_ch4.shtml#t3 6. Порядок финансирования проектов по поддержке и сохранению рабочих мест в общинно-компактных поселениях беженцев и вынужденных переселенцев, осуществляемых Российским Фондом помощи беженцам «Соотечественники» за счет средств федерального бюджета http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_59971.html 7. http://kurs.ru/news/54874/yavlinskiy-k-2014-godu-problema-bezhentsev-stanet-glavnoy 8. УВКБ ООН : Цифры и Факты http://unhcr.ru/index.php?id=15 67