Федеральный закон РФ «О доступе к информации о

Анализ опыта Российской Федерации
по управлению информацией
Введение
Отличительной особенностью современности является переход от
индустриального общества к информационному, в котором главным
ресурсом становится информация. В этой связи информационная сфера,
представляющая собой специфическую сферу деятельности субъектов
общественной жизни, связанную с созданием, хранением, распространением,
передачей, обработкой и использованием информации, является одной из
важнейших составляющих современного общества любого развивающегося
государства.
Текущая ситуация в Республике Казахстан
Конституция РК гарантирует любому гражданину право на получение
и распространение информации любым, не запрещенным законом способом,
кроме сведений, содержащих государственные секреты.
На сегодняшний день, единственным нормативным правовым актом,
регулирующим отношения в сфере управления информацией, является Закон
РК «О государственной статистике», в котором раскрыт процесс
государственной статистической деятельности, закреплена обязанность
госорганов в предоставлении статистической информации.
Однако этого не достаточно. На сегодняшний день нормативная база
Казахстана не содержит даже определения, что такое «информация», к тому
же нет четких критериев разграничения видов информации в зависимости от
уровня доступа к ней.
В казахстанском законодательстве накопилось большое количество
нормативных актов, регулирующих отношения в сфере информации, но они
носят разрозненный характер и регулируют лишь отдельные аспекты
использования информации.
Например, Закон «О средствах массовой информации» регулирует
распространение «массовой информации». Кроме того, существующие
нормативные акты в области информации не содержат единого понятийного
аппарата в сфере информации, ее защиты, хранения и предоставления.
В результате, отмечаются такие проблемы, как разобщенность и
закрытость формируемых госорганами данных, информации об
осуществляемой ими деятельности.
В частности отмечается недоступность огромного объема
статистических данных, аналитической и другой информации, низкая
прозрачность и оперативность деятельности госорганов, повышение
количества и дублирование информационных запросов.
В то же время созданы технические инструменты управления
информацией (ЕСЭДО, Портал «электронного правительства», Е-статистика,
информационные системы госорганов), однако они разобщены, и многие
2
системы не интегрированы друг с другом, что затрудняет обмен
необходимой информацией между госорганами.
Ситуация ухудшается на фоне активного развития «электронного
правительства» в Казахстане, обнажая проблемы в области доступа
населения к государственным источникам информации. В настоящее время
все центральные государственные и местные исполнительные органы имеют
официальные интернет-ресурсы. В связи с чем, государству необходимо
решить ряд важных вопросов, таких как:
- какую именно информацию необходимо размещать на интернетпортале электронного правительства, сайтах государственных органов;
- какая информация должна относиться к общедоступной и
ограниченной и т.д.
И если по первому вопросу Правительством был утвержден перечень
информации, необходимой к размещению на интернет-ресурсах госорганов
(ПП РК №891 от 03.10.2007 г.), то для решения второго в 2010 году была
разработана всего лишь концепция проекта Закона РК «Об информации и
защите информации», который в качестве одних из проблемных вопросов
указывал на отсутствие понятийного аппарата в области информации, а
также отсутствие законодательно закрепленного правового режима
информации.
В то же время в 2010 году разработан проект Закона РК «О доступе к
информации», в котором дается определение понятий «информация» и
«доступ к информации». В 2013 году была рассмотрена уже 6-ая его
редакция.
Многие
положения
данного
Законопроекта
являются
революционными:
 определен перечень информации, доступ к которой не подлежит
ограничению;
 введено обязательство по информированию населения о праве на
доступ к информации;
 определены способы обеспечения доступа к информации;
 указан перечень информации, размещаемой на интернетресурсах
органов
местного
самоуправления,
субъектов
квазигосударственного сектора;
 введена
открытость
заседаний
коллегиальных органов
обладателей информации;
 установлен порядок рассмотрения запроса на получение
информации;
 закреплена
дисциплинарная, административная и уголовная
ответственность за нарушение законодательства Республики Казахстан в
сфере доступа к информации.
Подобный закон существует во многих государствах и позволяет
потребителю определить, например, в контексте веб-услуг, оказываемых
государством, какую информацию он должен искать на веб-сайте, а какую
3
ему обязаны предоставить в письменном виде. При этом соблюдение
обязательств по размещению информации на официальных сайтах имеет
принципиально важное значение, так как оно обеспечивает прозрачность
деятельности государственного органа и снимает необходимость обращения
с запросами.
Текущая ситуация в Российской Федерации
Ситуация в Российской Федерации в сфере управления информацией
немногим лучше. Так, на сегодняшний день в РФ принят ряд нормативных
правовых актов, регулирующих отношения в сфере управления информацией
и направленных на нормативное закрепление перечня предоставляемой
госорганами информации, порядка её размещения, а также принципах
установления ограничений доступа к информации.
Однако несистематизированный характер законодательства об
управлении информацией не дает возможности в полной мере рассматривать
его как достаточный инструмент в реализации субъективного права на
информацию. К примеру, несмотря на наличие ряда нормативных правовых
актов, регулирующих данную сферу, в законодательстве РФ до сих пор
должным образом не определены правовые средства и механизмы доступа
заинтересованных лиц к информации о деятельности органов власти. Более
того, в России до сих пор отсутствует нормативно закрепленное определение
понятия «информация о деятельности органов власти».
В целом, правовым фундаментом, на котором строится российское
законодательство об управлении информацией и доступе к информации о
деятельности государственных органов, является Конституция РФ.
Основным положением Конституции РФ, закрепляющим право на доступ к
информации, является ч. 4 ст. 29, которая устанавливает, что каждый имеет
право свободно искать и получать информацию любым законным
способом.
Статья 24 Конституции РФ также закрепляет обязанность органов
государственной власти и органов местного самоуправления, их
должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с
документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и
свободы.
Эти фундаментальные конституционные нормы нашли свое отражение
в Федеральном законе РФ «Об информации, информационных технологиях и
о защите информации».
Федеральный закон РФ «Об информации, информационных
технологиях и о защите информации»
В РФ под информацией понимаются сведения (сообщения, данные)
независимо от формы их представления.
Согласно ст. 3 Закона, правовое регулирование отношений,
возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты
4
информации, основывается на принципах установления ограничений доступа
к информации только федеральными законами, а также открытости
информации о деятельности государственных органов и свободного доступа
к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными
законами.
В соответствии с п.1 ст.7 Закона к общедоступной информации
относятся общеизвестные сведения и иная информация, доступ к которой не
ограничен. Таким образом, любая информация, доступ к которой не
ограничен является общедоступной информацией.
Право на доступ к информации определено п. 1 ст. 8 Закона: граждане
(физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять
поиск и получение любой информации в любых формах и из любых
источников при условии соблюдения требований, установленных
законодательством РФ.
Согласно п. 4 ст. 8 этого закона, среди прочего не может быть
ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных
средств (за исключением сведений, составляющих государственную или
служебную тайну). То есть, в силу общественной значимости информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления,
законодателем
предусмотрены
вышеуказанные
гарантии
доступа
заинтересованных лиц к такой информации. Доступ к этим ресурсам должен
быть открытым, за исключением сведений, подпадающих под понятия
«государственная тайна» или «служебная тайна». Исходя из смысла ст. 2
Закона, доступ к информации о деятельности государственных органов и
органов местного самоуправления может обеспечиваться либо путем
предоставления, в частности, по запросу, либо путем распространения, в
частности, посредством размещения ресурсов на официальных сайтах
соответствующих органов в сети Интернет.
Более того, ст. 12 этого закона предписывает государственным органам
и органам местного самоуправления в соответствии со своими полномочиями
создать информационные системы и обеспечить доступ к содержащейся в
них информации на русском языке и государственном языке
соответствующей республики в составе Российской Федерации.
Федеральный закон РФ «О доступе к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления»
Статья 6 этого Закона предусматривает различные способы
обеспечения информации о деятельности государственных органов и органов
местного самоуправления. Часть из них предусматривает активную роль
самих государственных органов и органов местного самоуправления по
донесению до общественности официальной информации о своей
деятельности (например, размещение информации о деятельности в
5
занимаемых помещениях), часть – активную роль самих граждан (например,
получение информации по запросу).
Также в данном Законе указана обязанность размещения основных
сведений о деятельности государственных органов и органов местного
самоуправления на официальных сайтах в сети Интернет. Прежде всего речь
идет о наиболее социально значимой информации, доступ к которой должен
быть обеспечен для неограниченного круга лиц (ст. 13 Закона).
Вместе с тем, Закон о доступе к государственной информации по
мнению российских экспертов имеет ряд недостатков.
Так, наряду с тем, что данный закон определяет перечень сведений,
которые должны быть размещены на официальных сайтах органов власти, в
этих же законах имеется основание для отказа в предоставлении информации
по запросу, если такая информации была опубликована в СМИ или размещена
в сети Интернет.
Ввиду того, что п. 3 ст. 19 Закона предусматривает обязанность
государственного органа при отсылке к сведениям, опубликованным в сети
интернет, указывать лишь электронный адрес официального сайта, а не
конкретный адрес страницы, на которой размещены эти сведения, можно
предположить, что данное ограничение затруднит доступ заинтересованных
лиц к необходимой информации.
Закон о доступе к государственной информации не дает четких
ограничений какие СМИ, какие опубликованные в них сведения и в каком
порядке опубликованные, в какой форме могут быть признаны официальной,
а следовательно, достоверной информацией о деятельности государственных
органов и органов местного самоуправления.
Размещение информации в общедоступных местах ограничено
помещениями, которые занимают государственные органы и органы
местного самоуправления
Необходимы «обеспечительные» меры для работы норм Закона,
направленных на открытие и ведение официальных сайтов государственных
органов власти: например, установление юридической ответственности за
неразмещение сведений о деятельности государственного органа на
официальном сайте; привлечение независимых общественных организаций
для анализа текущей ситуации по раскрытию информации на официальных
сайтах; создание профильного государственного органа для постоянного
наблюдения за ситуацией по реализации Закона о доступе к государственной
информации и выработке рекомендаций по устранению причин
ненадлежащего их исполнения и т.п.
Подзаконные акты
Одним из основных нормативных правовых актов, регулирующим
вопросы доступа к государственной информации, в настоящее время
является Распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2013 г. № 1187-р, в
котором утвержден перечень общедоступной информации о работе
6
федеральных госорганов, деятельностью которых руководит Правительство
РФ, размещаемой в Интернете в форме открытых данных. В частности, это
план проведения проверок ЮЛ и ИП на очередной год, результаты плановых
и внеплановых проверок, статистическая информация, сведения о вакансиях
госслужбы, реестры лицензий.
Также утвержден аналогичный перечень для информации органов
власти регионов и муниципалитетов, созданной или поступившей к ним при
реализации полномочий по предметам ведения государства и переданных им
полномочий последнего по предметам совместного ведения.
Вместе с тем, принято Постановление Правительства РФ от 10 июля
2013 г. № 583 г. «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о
деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в
информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в форме открытых
данных», в котором определены правила отнесения информации к
общедоступной информации, размещаемой в форме открытых данных,
определения периодичности размещения, сроков ее обновления, а также
обязательного размещения органами государственной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления общедоступной
информации о своей деятельности.
Также важнейшим НПА в сфере размещения информации является
Постановление Правительства РФ от 24 ноября 2009 г. № 953 г. «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства
Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти», в
котором определен перечень информации о деятельности Правительства РФ,
размещаемой в сети Интернет, состоящий из 16 категорий информации, а
также перечень информации о деятельности федеральных органов
исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет
Правительство РФ, и подведомственных им федеральных органов власти,
размещаемой в сети Интернет, включающий в себя 56 категорий
информации с указанием периодичности их размещения.
Кроме того, в настоящее время многие исполнительные и
законодательные органы власти приняли собственные нормативные
правовые акты, устанавливающие порядок создания, ведения и наполнения
их официальных сайтов в сети Интернет.
Выводы и заключение
Одним из конституционных прав граждан в Республике Казахстан
является «право знать», которое претерпевает в последнее время серьезные
коррективы. Если ранее оно больше понималось как право гражданина на
получение информации, затрагивающей его права и интересы, то теперь
гражданин имеет право и возможность на получение практически любой
интересующей его информации, чему способствует как технический
прогресс, так и политика государства на открытый диалог с обществом.
7
В соответствии с данной политикой граждане имеют право получения
любой информации о государстве, его деятельности, деятельности отдельных
государственных органов и должностных лиц, что делает государственное
управление прозрачным – транспарентным. В этом ракурсе «право знать»
преобразуется в право на доступ к информации.
В связи с этим, во-первых, по примеру Российской Федерации,
необходимо на законодательном уровне регламентировать понятие
«информация», четко разграничить виды информации, указать способы её
предоставления, а также определить ответственность за её не
предоставление.
Во-вторых, обеспечить интеграционное взаимодействие между
информационными системами госорганов в целях упрощения передачи
необходимых данных между ними.
В-третьих, необходимо четко определить перечень размещаемой
госорганами информации с разделением на центральные государственные
и местные исполнительные органы, не ограничиваясь только
статистическими выкладками, а также установить периодичность её
размещения.