Эволюция управления Интернетом

С.Н.Михайлусов,
аспирант кафедры
правового обеспечения
управленческой деятельности
МГИМО (У)
Эволюция управления Интернетом
Появившийся в 80х годах термин «Управление Интернетом» («Internet Governance»)
почти сразу же стал предметом противоречий. Основным источником непонимания
является толкование термина «управление» (governance) как синонима «правительства»
(government). Одним из последствий такого подхода стало убеждение пользователей в
том, что вопросы управления Интернетом правительство намеренно решать
самостоятельно или при ограниченном вовлечении остальных заинтересованных сторон.
Не удивительно, поэтому, что основным девизом пользователей, в том числе
разработчиков сети, стало «Управление без государства» («Governance without
governments»). Джон Питер Барлоу в своей «декларация Кибер-независимости»,
опубликованной в 1996 году в Швейцарии, описывает киберпространство как «новую
обитель разума», где присутствие властей не приветствуется1. Резкие выступления
пользователей (в широком смысле слова) были продиктованы боязнью того, что власти
могут ограничить права и свободы, в том числе свободу слова и право на личную жизнь, а
так же замедлить процесс качественного развития Интернета, появления новых интернетсервисов и программного обеспечения.
Подобный подход к управлению («Governance without governments») многим виделся
вполне оправданным – первые 20 лет Интернет функционировал без вмешательства со
стороны законодательной власти2, и, вероятно, именно поэтому стало возможным его
столь успешное развитие. Следует отметить, что «ранний» интернет управлялся, в
основном, инженерами и программистами, что сводилось, главным образом, к
осуществлению контроля над системой доменных имен (DNS), IP-адресов, интернетпротоколов и критической частью инфраструктуры Интернета – системой корневых
серверов, а также пользователями, которые вырабатывали нормы поведения в сети.
Таким образом, уже на первых этапах были очевидны преимущества саморегулирования
как формы контроля над Интернетом.
Важной вехой в становлении саморегулирования стало создание в 1979 году, при
поддержке DARPA, Совета по конфигурационному управлению Интернетом (Internet
Configuration Control Board - ICCB), который объединил специалистов всех профилей,
заинтересованных в создании и развитии Интернета. С 1992 года Совет существует под
наименованием Архитектурный совет Интернета (Internet Architecture Board – IAB3) и
наблюдает за деятельностью, так называемых, Тематических (целевых) групп (Task
Forces), среди которых Целевая группа инженерных Интернет разработок (Internet
Engineering Task Force – IETF4), а также является главным консультативным органом
Интернет сообщества (Internet Society – ISOC5). ISOC, созданная в 1992 году активистами
различных Интернет групп как некоммерческая образовательная организация, стала,
кроме всего прочего, платформой для обсуждения политических, юридических,
экономических и социальных проблем развития сети.
Индивидуальные пользователи и различные заинтересованные группы пользовались
высокой степенью свободы и независимости, хотя их интернет активность все еще
зависела от Министерства обороны США, продолжавшего финансировать развитие сети6.
Молодые исследователи и выпускники ведущих университетов быстро осознали
огромный потенциал Интернета с точки зрения поиска новых форм организации и
управления как самой сети, так и внутри нее. Вскоре появились внутрисетевые
конституции, неформальные формы общения и сотрудничества, в основе которых лежали
широкие возможности новых сетевых технологий, равенство всех заинтересованных
пользователей и механизмы самоорганизации, вместо строгой иерархии и спускаемых
«сверху» решений.
Сегодняшний интернет – результат действия принципов самоорганизации. Благодаря
личной заинтересованности инженеров и программистов (например, Джон Постел, Стив
Крокер), без государственных заказов и консультаций, появился сервис
Запрос
7
комментариев , система корневых серверов, DNS, IP-адресация и т.д. Если распределение
телефонных номеров и кодов стран и городов в тот же период уже жестко регулировалось
национальными и международными законами, то система доменных имен верхнего
уровня (Top Level Domains - TLD) была разработана8 по инициативе Джона Постела и
долгое время (до начала 90х годов) им одним контролировалась. Он же распределял
блоки IP-адресов между Региональными центрами Интернет регистраций (Regional
Internet Registries - RIR), делегировал управление доменами верхнего уровня, в его
ведении находился один из корневых серверов. Кроме того, в середине 80х годов, без
какого-либо участия со стороны властей, Д. Постел взял за основу систему двухбуквенных
кодовых обозначений государств, разработанных ISO и «разделил» Интернет на страны и
регионы, присвоив им соответствующие домены9.
В 1988 году, учитывая быстрое расширение сети Интернет, правительство США, в целях
обеспечения дополнительной безопасности и стабильности сети, рекомендовало придать
деятельности Д. Постела формальный статус. В результате, при Институте научной
информации10 была создана Администрация адресного пространства Интернет (Internet
Assigned Numbers Authority - IANA11), изначально состоявшего из одного сотрудника и
существовавшая в тесном сотрудничестве с ТПП США.
Создание World Wide Web в 1990 году открыло широкие перспективы для развития сети.
Однако, по мнению Д. Постела, политика Торгово-Промышленной Палаты США,
передавшей компании Нетворк Солюшнс (Network Solutions Inc. - NSI) эксклюзивные
права регистратора в доменных пространствах .com, .net и .org, не позволила бы в полной
мере реализовать новые возможности. Его идея заключалась в следующем: привлечение
к сотрудничеству всех заинтересованных сторон: технические службы, частный сектор,
межправительственные организации, налаживание механизма совместного принятия
решений, создание качественного нового надзорного органа.
С этой целью совместно с Международным союзом электросвязи (International
Telecommunication Union - ITU) (Женева) Д. Постел сформировал в 1996 году специальный
комитет (Interim Ad Hoc Committee - IAHC) , куда вошли IANA, ISOC, IAB, Международная
ассоциация торговых марок (International Trademark Association - INTA), ITU, Всемирная
организация интеллектуальной собственности (World Intellectual Property Organization WIPO). Получившийся состав участников решал, кроме всего, две серьезные проблемы:
членство WIPO и INTA отвечало интересам владельцев торговых марок, которые
столкнулись с проблемами нарушения прав и зародившегося киберсквотинга. Две
организации от ООН были гарантией того, что все страны будут участвовать в процессе
принятия решений относительно глобальной телекоммуникационной сети.
Правительство США, крайне недовольное действиями Постела, приняло решение
разорвать контракт между ТПП США и Институтом научной информации, а DNS передать в
частное управление. Одновременно, в 1997 году, были начаты переговоры с ЕС о
создании новой международной некоммерческой корпорации для осуществления
управления ключевыми системами Интернета. Результатом длительных и сложных
переговоров (ЕС усматривал в действиях США желание перехватить инициативу и
оставить контроль за ключевыми ресурсами сети Интернет за собой12) стало создание в
1998 году ICANN. Джон Постел, принимавший самое активное участие в создании новой
корпорации13, дал следующий комментарий: «Новая организация будет уникальной –
негосударственная, с высокой ответственностью в администрировании того, что
становится важнейшим глобальным ресурсом14».
Изначально Устав ICANN предусматривал следующий руководящий состав. Совет
директоров, высший директивный орган, включает девять представителей частного
сектора (включая инженеров и программистов), девять представителей от сообщества
индивидуальных пользователей (At Large Membership). Официальные лица в Совет не
допускались. Тем не менее, уставом предусматривалось создание Совещательного
комитета (Governmental Advisory Committee), куда входят государственные представители
стран ООН. Решения комитета носили рекомендательный характер и не являлись
обязательными для исполнения.
Оценка первых двух лет функционирования ICANN весьма противоречива. Стало
очевидно, что круг вопросов в ее ведении намного шире, чем предполагалось. И если
результаты в одних сферах были высокими (например, разработка Единой политики по
урегулированию споров в области названий доменов – UDRP), то прогресс в других был
медленным. Неясным оказался процесс и итоги формирования девяти представителей из
числа пользователей Интернета. Кроме того, национальные компании, управляющие
двухбуквенными доменами, не принимали лидирующую позицию ICANN и предпочитали
действовать самостоятельно и в соответствии с местными законами. Много вопросов
возникло в связи с введением новых родовых доменов, доменов с использованием
национальных алфавитов и сервиса «Whois».
Грядущие перемены в ICANN были спровоцированы и рядом других факторов, среди
которых экономические (крах доткомов), действия террористов, в том числе 11 сентября
2001 года, избрание президентом США Д. Буша. Администрация Д. Буша, в связи с
перечисленными событиями, имела иной взгляд на управление Интернетом, нежели
Администрация Б. Клинтона, взгляд, более ориентированный на безопасность. Роль
ICANN была пересмотрена в пользу «гарант кибербезопасности», вместо «гарант
кибердемократии» изначально, а устав вновь составился таким образом, чтобы в
управлении Интернетом значительно повысилась роль государства.
Таким образом, вопрос управления Интернетом стал приобретать явно политический
окрас. Яркое подтверждение тому – жаркие дискуссии по проблеме во время
Международного Саммита по Информационному обществу15 (СИО), прошедшему в
Женеве в декабре 2003 года. Беспокойство, в частности у Китая, в первую очередь
вызывал тот факт, что управление Интернетом и его ключевыми системами
осуществляется единственно Соединенными Штатами. При большой поддержке со
стороны развивающихся стран, Китай высказывался о необходимости подписания
Международного соглашения по Интернету и создании Межправительственной
организации по вопросам Интернета16.
Другая проблема, вызвавшая многочисленные споры во время женевского СИО, это
отсутствие четкого определения термина «Управление Интернетом». Мнения стран
относительно того, что включает в себя термин, разделились. Одни настаивали на том, что
управление - это лишь технический контроль над ключевыми системами, другие
вкладывали более широкий смысл, а именно: кроме технического контроля - принятие
решений в области электронной коммерции, киберпреступности, прав и свобод
пользователей и так далее. Разделилось мнение стран и о роли государства. Сторонники
«узкого определения» (США и ЕС) высказывались в пользу ICANN, но при условии
преобладания частного контроля. Сторонники «широкого определения» (Китай и другие
77 стран) говорили о необходимости передачи функций управления Интернетом
Международному союзу электросвязи при высокой вовлеченности государства17.
Важным итогом СИО в Женеве по проблеме стало подписание соглашения о создании
Рабочей группы по управлению Интернетом18 (РГУИ). Согласно женевскому Плану
действий, «процесс создания РГУИ должен быть открытым и всесторонним, что
гарантирует активное участие правительств, частного сектора, гражданского общества как
развитых, так и развивающихся стран»19.
Рабочая группа по управлению Интернетом, основанная при содействии ООН в 2004 году,
включала сорок участников, среди которых больше половины - неправительственные
организации. В 2005 году РГУИ представила отчет, в котором было предложено
следующее определение термину «управление Интернетом»: «управление Интернетом
представляет собой разработку и применение правительствами, частным сектором и
гражданским обществом, при выполнении ими своей соответствующей роли, общих
принципов, норм, правил, процедур принятия решений и программ, регулирующих
эволюцию и применение Интернета»20. Подобное определение утверждает концепцию
широкого участия правительств, частного сектора и гражданского общества в механизмах
управления Интернетом. Кроме того в нем отражается понимание того, что в подходе к
конкретным вопросам управления Интернетом каждая группа имеет свои различные
интересы, играет различную роль и принимает участие в различных формах, которые
зачастую дублируют друг друга.
Не смотря на то, что в докладе многократно подчеркивается важность многостороннего
управления Интернетом, правительство США открыто заявило о несогласии с такой
концепцией в отношении системы доменных имен. «…Учитывая всю важность Интернета
для мировой экономики, необходимо обеспечить стабильность и безопасность DNS. С
этой целью США намерены сохранить за собой историческую роль страны, дающей
санкцию на внесение изменений в файл корневой зоны21». В этом же тексте признаются
полные права государств в отношении соответствующих двухбуквенных доменов.
Последнее значительно снизило напряжение последующих переговоров, так как многие
развивающиеся страны и так называемые страны третьего мира опасались вмешательства
США в их политику в области Интернета.
Позже правительство США отвергло модель сотрудничества в сфере управления
Интернетом, предложенную Европейским Союзом. В соответствии с моделью,
выполнение оперативных задач должно осуществляться частным сектором (что, по сути,
означало передачу ICANN в руки неправительственных организаций), в то время как в
ведении государства остается решение принципиальных вопросов22. Опасения США
заключались в том, что при отсутствии четко обозначенной границы между
«оперативными задачами» и «принципиальными вопросами», предложенная модель
будет способствовать переходу контроля над Интернетом в ведение ООН.
Во время СИО в Тунисе сторонам все же удалось прийти к согласию по ряду вопросов23.
Так, были подтверждены права государств на национальные домены, участие всех
заинтересованных сторон в управлении Интернетом (в соответствии с рабочим
определением), была установлена ответственность всех правительств за обеспечение
стабильности и безопасности Интернета. Последнее воспринималось многими странами
как политический успех, учитывая, что не все соглашались с особой ролью Соединенных
Штатов. С другой стороны, механизмов и процедур изменения сложившейся ситуации
предусмотрено не было.
Другим важным решением стало создание Форума по вопросам управления Интернетом
(Internet Governance Forum – IGF24). Форум создавался как альтернатива
межправительственному органу и где принимает участие самый широкий круг
заинтересованных сторон. Идея заключается в том, что во время работы форума
происходит выработка решений, необязательных к исполнению, но которые могут
учитываться при разработке разного рода проектов, договоров и соглашений.
Видится, что провозглашенная во время тунисского раунда формула «расширение
сотрудничества» стала значительным шагом вперед в решении вопросов, связанных с
администрированием Интернета, даже несмотря на то, что ни один документ не
содержит точного объяснения процесса «расширения сотрудничества». Одни, например
США, видят в этом не более чем эффективное взаимодействие уже существующих
организаций (ITU, ICANN и других), другие – создание новых структур, которые в конечном
итоге позволят реализовать модель, предложенную ЕС. Тем не менее, тунисские
соглашения создали пространство для положительного развития сотрудничества по
вопросам управления Интернетом.
Например, между ICANN и ТПП США было заключено соглашение (Joint Project
Agreement), которое дало ICANN большую независимость от правительства США. Срок
соглашение истекает в 2009 году, ожидается, что к этому времени ICANN обретет полную
независимость. Еврокомиссар Вивьян Рединг (Viviane Reding) положительно оценила
соглашение, рассматривая его как шаг в сторону все меньшей вовлеченности государства
в решение оперативных вопросов управления Интернетом. Кроме того ICANN активно
открывает подразделения по всему миру, позиционируя себя как глобальную
организацию, налаживает отношения с регистраторами национальных доменов, активнее
сотрудничает с интернет-сообщетвом (At Large Membership), подписывая Меморандумы о
взаимопонимании с соответствующими региональными организациями в странах Африки,
Азии, Латинской Америки и Европы, разрабатывает проект введения доменов с
использованием национальных алфавитов, углубляет сотрудничество с тематическими
группами.
Первый Форум по управлению Интернетом оказался успешным. В нем приняли участие
более 1500 экспертов по вопросам открытости, разнообразия, безопасности и доступа в
глобальную сеть. Успех мероприятия во многом объясняется неформальной обстановкой,
несмотря на смешанный состав участников.
Наконец, в рамках процесса «расширения сотрудничества» проблемы в области
управления Интернетом обсуждаются на высшем уровне между государствами.
1
John Peter Barlow, “Declaration of Cyber Independence”, Davos, 8 February 1996.
http://www.worldtrans.org/sov/cyberindependence.html
2
Вмешательство правительства США было незначительным, даже несмотря на то, что оно выступало
заказчиком и инвестором проекта
3
см.: http://www.iab.org/about/history.html)
4
http://www.ietf.org
5
http://www.isoc.org/isoc/
6
Финансирование развития Интернета Министерством обороны США продолжалось до 1990 года, после
чего функция была передана ТПП США
7
Request for Comments (RFC) – созданный Джоном Постелом формат обсуждения стандартов и протоколов
Интернета, подробнее см.: http://ru.wikipedia.org/wiki/RFC, http://www.rfc-editor.org/
8
см.: http://www.isi.edu/in-notes/rfc1591.txt
9
двухбуквенные домены верхнего уровня начали использоваться в середине 90х годов
10
Information Science Institute, http://www.isi.edu
11
IANA существовала 10 лет, до создания ICANN
12
«Европейский союз … особо отмечает, что будущие процессы управления Интернетом должны учитывать
его роль как глобального средства телекоммуникации и наличие по отношению к Интернету законных
международных интересов» - Ответ ЕС и Стран-членов на Зеленую Карту США об Управлении Интернетом,
Брюссель, 1998.
13
Стоит отметить, что работа на проектом ICANN была третьей попыткой Д. Постела увести управление
Интернетом из-под государственного контроля. Первая – попытка создания надзорного органа при
Информационном сообществе - провалилась благодаря лоббистскому давлению ТПП на Конгресс США.
14
Jon Postel, Testimony before the Sub Committee on Basic Research of the Committee on Science of the House of
Representatives, Washington, 7 October 1998.
15
Официальный адрес: http://www.wsis.org
16
Следует заметить, что о какой-либо степени вовлеченности частного сектора в управлении Интернетом
Китай речи не вел.
17
Wolfgang Kleinwдchter, The History of Internet Governance, Vienna, 2007
18
Working Group on Internet Governance – WGIG, электронный адрес: http://www.wgig.org
19
WSIS Plan of Action, para. C6.13b, Geneva, 13 December 2003 http://www.itu.int/wsis
20
Доклад РГУИ, Шато де Босси, 2005
21
US Principles on the Internet’s Domain Name and Addressing System, US Department of
Commerce,Washington,30June2005, www.ntia.doc.gov/ntiahome/domainname/USDNSprinciples_06302005.htm
22
Proposal on Internet Governance, European Union (UK), PrepCom-3, Geneva, 2005.
http://www.itu.int/wsis/docs2/pc3/working/dt21.doc
23
необходимо отметить, что во многом этому способствовало официальное заявление Кофи Аннана о
ненамерении ООН устанавливать контроль над Интернетом
24
http://www.intgovforum.org/