Карачурина Л.Б. Германия: как управлять мигрантами. 2009. № 2
реклама
Лилия Карачурина 18 ЕВРОПЕЙСКИЙ ПРОЦЕСС: СТРАНЫ И РЕГИОНЫ ____________________________________________________________________ Лилия КАРАЧУРИНА ГЕРМАНИЯ: КАК УПРАВЛЯТЬ МИГРАНТАМИ Как и большинство развитых стран мира, несколько десятилетий назад Германия “перешагнула рубеж”, отделяющий её от этапа естественного роста численности населения к периоду демографической убыли и старения. Снижение суммарного коэффициента рождаемости до уровня двух и менее рождений на одну женщину почти автоматически означает для страны необходимость сделать сложный выбор: иммиграция или дальнейшее уменьшение численности населения и, что ещё тяжелее, – численности трудоспособных. Впрочем, при ответе на этот вопрос сами по себе демографические соображения в большинстве своем не являются доминантными. “Социальное общество “разумных” потребителей” решает вопрос об иммиграции в привязке к социальным и экономическим ценностям. Во главу угла ставятся потребности растущей экономики, определённых сегментов рынка труда. Так, значителен дефицит кадров в технической и естественнонаучной сфере: он оценивается примерно в 75 тысяч инженерно-технических работников и специалистов в области информационнокоммуникационных технологий. Однако и социально-экономическая, и демографическая аргументация, чрезвычайно важные для современной Германии, дополняются здесь рядом других специфических обстоятельств. В Конституции ФРГ и Законе об изгнанных и беженцах (1953 г.) для всех лиц немецкой национальности, подвергшихся в 1940-е годы изгнанию с родных земель и проживавших до 8 мая 1945 года в бывших немецких восточных землях или вне Германии (в том числе в восточно-европейских странах и Китае), определено право на репатриацию в Германию, а фактически на иммиграцию в неё. Особым фактором – фоном выступает и относительно недавнее новое объединение двух частей страны в единое целое и возникшие в связи с этим внутриполитические, макроэкономические, финансовые, инфраструктурные, социальные и прочие трудности. _________________________________________________________________ © Карачурина Лилия Борисовна – канд. геогр. наук, доцент, Институт демографии ГУ-ВШЭ. Германия: как управлять мигрантами 19 Названные и другие весьма противоречивые аргументы за и против вот уже почти двадцать лет делают иммиграцию важной внутриполитической проблемой Германии. Достичь равновесия в столь непростой – политически, экономически, социально – проблематике действительно сложно. Прагматические тезисы “за” постоянно наталкиваются на неприкрытое “против” общественного большинства. Дополнительные аргументы сторонники антииммиграционной модели для Германии получили после “французских событий” 2005 года. Это тем более важно, что миграционные модели Франции и Германии схожи. Обе нацелены на семейную и студенческую программы въезда; обе гарантируют право убежища беженцам; с середины 1970-х годов обе резко ограничивают трудовую иммиграцию. Но главное – обе придерживаются сходных адаптационных моделей – сильной и структурно тщательно выстроенной социальной помощи иммигрантам. Система социального обеспечения является важным позитивом для приехавших, финансово помогая им; с другой стороны, она фактически мешает иммигрантам самовыдвигаться, реально адаптироваться в новую среду. Местному же населению она позволяет говорить, что иммигранты у них что-то “отбирают”. Контекст иммиграционной политики Для целостного понимания проблемы иммиграции в Германии важное значение имеет ознакомление со всеми аспектами, с которыми она связана, и с условиями, в которых формулировалась, формулируется и осуществляется иммиграционная политика. Демографический. Крупнейшая по численности населения европейская страна (82,3 млн человек на 01.2007 г.), Германия уже в конце XIX века одной из первых столкнулась с началом всеобщей эпохи старения населения. Спустя чуть менее ста лет, в 1972 году в стране была зафиксирована естественная убыль населения. Современные показатели, характеризующие демографическую ситуацию в Германии, отличают весьма низкие – даже для Европы – значения рождаемости, старая возрастная структура и вследствие этого высокие показатели смертности. Каждый из этих процессов характеризуются как устойчивая и долговременная тенденция. В частности, снижение числа рождённых детей в Германии происходит с 1930-х годов1, когда люди, состоящие в браке, массово переходили к двухдетной модели семьи. Сложившийся сегодня уровень рождаемости находится в границах уже преимущественно однодетной семьи. В 2006 году в Германии был зафиксирован рекордно низкий показатель абсолютного числа рождений – 670– 680 тыс. младенцев (с 1946 г.). Характерно, что в 1960–1980-е годы падение рождаемости затронуло в равной степени и западную, и восточную (ГДР) части страны, то есть было связано 1 Вишневский А.Г. Низкая рождаемость в России и Германии //Демоскоп Weekly. 2003. № 109. http://www.demoscope.ru/weekly/2003/0109/analit03.php 20 Лилия Карачурина именно с внутренней самоорганизацией общества, не зависящей от господствующего государственного курса и достигнутого уровня социальноэкономического развития. Стремление к малодетности почти в равной степени присуще различным частям страны и сегодня, оно основывается на глубочайших изменениях в установках на формирование семьи, личной трудовой и социальной мотивации, распространённости поздних браков, сознательно планируемом выборе одно- или даже бездетной семьи. Регулирование числа детей в семье осуществляется через контрацептивное планирование, суммарный коэффициент абортов невелик1. Эволюция картины смертности во второй половине ХХ века носила более непоследовательный характер, чем рождаемости. Тем не менее несомненные успехи в противодействии смертности привели к тому, что ныне Германию характеризуют эти показатели, свойственные высокоразвитым странам, давно прошедшим первый демографический переход: высокая ожидаемая продолжительность жизни при рождении (76 лет – для мужчин, 82 – для женщин), сравнительно небольшая разница в продолжительности жизни между мужчинами и женщинами, низкая младенческая смертность (3,8‰), дальнейшее снижение общих показателей смертности. Это ведёт к старению населения: доля молодёжи до 15 лет – 14%, пожилых в возрасте старше 65 лет – 19%. В такой ситуации становится понятной особая роль миграционного фактора. Если бы не иммиграция, то общая убыль населения наступила бы в Германии несравненно раньше, чем это реально произошло (рис. 1). При этом в XIX веке и вплоть до середины ХХ века Германия была типичной страной эмиграции. Только за период между 1800 и 1930 годами в поисках лучшей участи страну покинуло около 7 млн немцев, большая часть которых осела в США. Но уже с 1950-х годов, когда рост экономики и начавшееся снижение рождаемости способствовали повышению потребности в дополнительной рабочей силе, началась вербовка иностранных рабочих в рамках двусторонних межгосударственных соглашений (сначала из Италии, Испании, затем из Югославии, Греции, Турции, других европейских и североафриканских стран). Предполагалось, что такие мигранты составят в основном контингент лиц, приезжающих на работу на ограниченный период времени (“гастарбайтеры”). Однако вслед за гастарбайтерами стала быстро расти иммиграция в Германию членов их семей. С 1960 по 1973 год численность иностранного населения возросла с 686 тыс. человек до 2,6 млн человек. После сворачивания процесса вербовки в 1973 году, вопреки задуманному, последовала не обратная волна выезда, а массовый приток членов семей гастарбайтеров. Новый всплеск иммиграции в Германию случился в 1980-е годы. После либерализации эмиграционного законодательства в бывших социалистических странах начался массовый приезд в ФРГ немцев из Восточной Европы, бежен1 В 2007 г. доля замужних женщин в возрасте от 15 до 49 лет, использующих современные контрацептивы, была одной из самых высоких в Европе – 72%. Германия: как управлять мигрантами 21 Рис. 1. Естественный и миграционный прирост, 1960 – 2007 гг. 1000 800 600 400 200 02 05 20 20 99 19 96 19 90 93 19 19 84 87 19 19 78 81 19 19 72 75 19 19 66 69 19 19 63 19 19 60 0 -200 -400 Естественный прирост Миграционный прирост Рассчитано по официальному сайту Федеральной службы статистики ФРГ (Federal Statistical Office of Germany). http://www.destatis.de/basis/e/bevoe цев из балканских стран, Турции, Сомали, Шри-Ланки, Ирана. Через восточную границу Германии проникало значительное количество поляков, цыган из Румынии. Все эти перемещения стали настолько велики, что в течение 1988–1992 годов миграционный прирост Германии был даже большим, чем соответствующий американский показатель. Введённая с 1993 года ограничительная практика (квотирование миграционного потока, отмена особых привилегий для репатриантов по воссоединению семей, территориальное распределение) снизила возможность получения политического убежища, а также уменьшила иммиграцию переселенцев немецкого происхождения. Уже к 1997 году в стране был зафиксирован самый низкий миграционный прирост с середины 80-х годов. Кро- 22 Лилия Карачурина ме того, впервые после 1984 года сальдо миграции для иностранцев (всех) стало отрицательным, оставаясь положительным для немцев (включая переселенцев). С конца 1990-х годов иммиграция в Германию продолжала падать. Данные за 2003–2005 годы свидетельствуют, что численность приезжающих сокращалась примерно на 23 тыс. человек в год, или на 10,5%1, снизившись за десять лет более чем вдвое и составив менее 800 тыс. человек в год. В целом во второй половине ХХ века Германия из эмигрантской страны не только превратилась в страну иммиграции, но стала по численности иммигрантов лидером в Европе (более трети всех мигрантов ЕС). Приблизительные расчёты показывают, что за 1950–2005 годы страна приобрела 10 млн человек (чистый прирост населения за счёт миграции на постоянное место жительства). В условиях небольшой естественной убыли это позволяло Германии долго иметь даже некоторый общий прирост населения. Расселенческий аспект. На территории современной Германии население размещено неравномерно. При средней плотности 230 человек на 1 кв. км территории в некоторых частях страны этот показатель возрастает в десятки раз. Контрасты расселения заметны по нескольким линиям: запад – восток; прирейнские, приморские, приальпийские районы – прочие равнинные территории. В силу многовековой раздробленности земель, формирующих нынешнюю территорию страны, расселение издревле было полицентричным. Ещё в XIV веке на территории нынешней Германии насчитывалось более 3000 городов, в которых проживала пятая часть жителей страны2. Некоторые из них прежде были столицами самостоятельных немецких княжеств, другие возникли как торговые центры. После раздела Германии на ФРГ и ГДР и потери Берлина как общенациональной столицы, столичные функции фактически оказались распределены между несколькими городами Западной Германии. Это стало одной из дополнительных характерных черт развития городской сети. Так, Бонн с 1949 года стал временной столицей ФРГ и соответственно центром сосредоточения посольств и государственных учреждений. Во Франкфурте-на-Майне, который к тому времени уже был крупнейшим финансовым и биржевым центром, разместился Федеральный банк, штаб-квартиры коммерческих банков. Карлсруэ и Кассель стали резиденциями важнейших федеральных судов. Децентрализация административных функций в условиях федерализма дала импульс развитию таких крупных городов, как Дюссельдорф и Мюнхен. Ещё одним фактором роста западногерманских городов стало расширение сети университетов. В восточной части страны города росли из-за размещения в них новых индустриальных объектов и вследствие придания ряду менее крупных городов административных функций (Потсдам, Нейбранденбург). За это же время во всех остальных странах – членах Организации экономического сотрудничества и развития, по которым есть достоверная статистика, приток иммигрантов вырос на 10%. 2 Лопатников Д.Л. Экономическая география и регионалистика. М.: Гардарики, 2007. Раздел II. Глава 6. Германия. 1 Германия: как управлять мигрантами 23 В результате в стране сформировалась сложнейшая система городов с многопрофильным хозяйством, где сейчас проживает 88% жителей страны. Районом наибольшей концентрации людей становится быстро возрождающийся столичный, население Берлина, составлявшее в 1871 году 900 тыс. человек, выросло в пять раз (4,5 млн человек, в том числе Берлин внутренний – 3,4 млн человек)1. Почти половина жителей страны проживает в городах, расположенных по берегам Рейна и его притоков. В частности, здесь расположена крупнейшая Рейнско-Рурская агломерация, где фактически один город незаметно переходит в другой (“Рурштадт”; земля Северный Рейн-Вестфалия, около 10 млн человек). Другими районами промышленно-городской агломерации являются РейнскоМайнская область; промышленный регион Рейна-Неккара; экономические сгустки вокруг Штутгарта, Дрездена, Гамбурга, Лейпцига и Мюнхена. Современная Германия имеет “периметральную” урбанистическую структуру, в которой концентрация крупнейших агломераций приближена к внешним границам страны. В целом это позволяет мигрантам останавливаться и сосредотачиваться в ближайших к местам пересечения границы крупных городах. После Второй мировой войны отмечались значительные потоки населения из северных и восточных районов в восстановленные и возрождённые города, расположенные вдоль Рейнской расселенческой оси. В 1950 году 57% населения ФРГ жили в северных землях, к началу 70-х это число сократилось до 48%. К 60-м годам рост населения в прирейнских городах прекратился. Главным направлением миграций стало перемещение в города юга Западной Германии. Для всех урбанизированных районов характерной стала субурбанизация – переезд жителей из центральных кварталов в пригороды и города-спутники. Депопуляция городских центров была бы ещё более существенной, если бы не приток в эти районы иностранных рабочих. В ГДР после создания кооперативных хозяйств тоже происходил отток населения из сельских районов. Быстро росли города, возникновение которых было обязано новым индустриальным проектам. Придание ряду из них административного статуса центров восточногерманских округов зачастую также способствовало росту населения (Потсдам, Нейбранденбург). С восстановлением в 1990 году федеральных земель на месте бывших округов некоторые из этих городов стали депопулировать и терять своё прежнее значение (например, Нейбранденбург). Однако новые столицы восточных земель, такие как Дрезден, Шверин и Потсдам, вернули свою былую значимость. Старые промышленные города юга Восточной Германии, такие как Хемниц (бывший Карл-МарксШтадт), теряют население вследствие кризиса традиционных отраслей промышленности и массовой внутренней миграции. И в западной, и в восточной частях страны густонаселённым районам противостоят весьма малонаселённые области в Северо-Германской низменности, 1 Юр Е.С. Трансформация системы расселения в Германии после объединения. Автореферат диссертации канд. геогр. наук. М.: ИГ РАН, 2000. 24 Лилия Карачурина области Эйфеля, Баварского леса, Верхнего Пфальца, земля Бранденбург и обширные пространства Мекленбурга – Верхней Померании. В целом плотность на западе Германии значительно выше, чем в новых землях на востоке, где почти на 30% площади проживает лишь пятая часть населения страны. Межземельные различия плотности и экономической насыщенности по линии восток – запад остаются существенными для современной Германии. Но сами по себе расселенческие различия есть почти во всех странах мира, даже в маленьких. Как правило, они не выступают значимым лимитирующим фактором при расселении мигрантов. И в Германии важнейшими факторами для переселенцев тоже являются лучшая экономическая насыщенность территории на западе, повсеместное доминирование урбанизированного образа жизни, которые накладывают свои ограничения на возможность и оптимальность размещения иммигрантов по территории страны. Но главное – федеральная система устройства с широкими полномочиями земель и большими межземельными социально-экономическими контрастами. Трудовой аспект. Структура экономики и занятости людей в современной Германии типичны для постиндустриальной страны. Почти 2/3 заняты в нематериальном производстве. “Вклад” промышленности, особенно традиционных, базовых отраслей и сельского хозяйства, постоянно снижается. Сферы, развивающиеся сейчас наибольшими темпами, – туризм, торговля, информационные услуги, транспорт – выдвигают иные требования к качеству и количеству рабочей силы, и в том числе мигрантов, чем это было в 60–70-е годы. Новым требованиям зачастую не отвечают и местные жители. При этом сильные профсоюзы и социальные приоритеты государства, в числе которых серьёзная финансовая поддержка безработных, в определённой степени содействует развитию социально-апатичных общественных настроений. В среднем по стране уровень безработицы достигает 13% (2005 г.). За 2001–2006 годы экономика Германии лишилась 400 тыс. рабочих мест. Несбалансированность остаётся основной проблемой рынка труда: идёт рост спроса на высококвалифицированные кадры1 и постоянное снижение востребованности представителей профессий, не требующих высокой квалификации. Острая потребность в специалистах по маркетингу, инженерах, программистах, работниках финансового сектора, сотрудниках справочно-коммуникационных центров сталкивается с отсутствием соответствующего предложения рабочих рук, как среди местного населения, так и в потоках иммигрантов 90-х годов. Небольшая разница между минимальной зарплатой и государственным пособием по безработице способствует также росту нелегальной занятости (часто существующей параллельно официальному статусу безработного). По некоторым оценкам, в конце 90-х годов её доля на рынке труда Германии достигала 1 Результатом острой нехватки работников в сфере IT стало введение с 2001 г. программы “Грин кард”, основанной на балльной системе оценок мигранта, для привлечения квалифицированной рабочей силы в эту отрасль. Германия: как управлять мигрантами 25 22%, или около 5 млн чел. (14,7% ВВП страны)1. С 1 августа 2005 года в стране начал действовать новый закон “О борьбе с нелегальной занятостью”, согласно которому такая работа стала преследоваться намного жестче. Противоречия между привлечением иностранных рабочих и собственной безработицей имеют длительную историю и стали почти “фоновыми” для страны. Эти “ножницы” существовали и в самый благоприятный для мигрантов период 60-х – начала 70-х годов, когда Германия активно заключала межгосударственные соглашения об использовании рабочей силы из Италии, Турции, Югославии, других стран. Потребность в мигрантах на рынке труда, несмотря на наличие собственного значительного массива безработных, диктуется рядом причин: упомянутым выше макроэкономическим несоответствием спроса и предложения среди местной рабочей силы; повсеместным нежеланием местной рабочей силы заниматься неквалифицированной, “грязной” работой2; созданием благодаря использованию мигрантского труда дополнительных возможностей занятости для местного населения (через высвобождение женщин из домашнего сектора вследствие возможности использования baby-sitters и аналогичных позиций; через создание новых рабочих мест мигрантами-предпринимателями); желанием работодателей иметь так называемую рискованную рабочую силу (работников на основе субконтрактных отношений, что позволяет предпринимателям более гибко использовать рабочую силу, но зачастую сопряжено с дискриминацией иностранных рабочих). Пространственное размещение мигрантов Принципиально в Германии признаётся право любого официально принятого переселенца жить на всей территории страны без каких-либо ограничений, что закреплено во Всеобщей декларации прав человека (1948 г., ст. 13). Однако на самом деле размещение прибывших мигрантов регламентируется законом о распределении переселенцев (Aussiedler) и поздних переселенцев (Ubersiedler) по землям (1989)3. Логика принятия закона исходила из перенасыщенности некоторых федеральных земель репатриантами. При этом отмечалось, что репатрианты середины – конца 80-х годов отличались крайне низким статусным и материальным уровнем, что ставило их в весьма затруднительное положение и 1 2 3 Schneider F., Enste D. Shadow Economies Around the World: Size, Causes, and Concequences. IMF Working Paper, 2000. № 26. Например, в 1998 г. среди турок неквалифицированным трудом было занято 38%, среди югославов – 17%, среди немцев – 5%. И, наоборот, по работникам умственного труда среднего и высшего звена: таковых 1% среди турок, 3% – среди югославов и 33% – среди немцев. / Чугунова О.А. Иммигранты на рынке труда в Германии //Вестник ЦМО МГУ. 2002. № 4. Германия: Правовая информация: гражданство и статус http://www.germany.ru/consult/status/paragraf.html 26 Лилия Карачурина предопределяло неустойчивость финансовой ситуации городов, имеющих высокую концентрацию мигрантов. В итоге по инициативе ряда городов и был принят закон о распределении. Реакция на поземельное распределение репатриантов первой половины 1990-х годов была относительно спокойной, тем более что массового размещения в бедных восточных землях не происходило. Не усиление, но в некотором смысле “укоренение” пространственных социальноэкономических различий между восточной и западной частями страны способствовало тому, что в 2000-е годы распределение вновь прибывших иммигрантов по землям и закрепление за ними определённого места жительства стало одним из острейших вопросов для переселенцев: возникли по сути отдельные “очереди” на иммиграцию в разные федеральные земли (например, ожидание получения разрешения на въезд в богатую Баварию в начале 2000-х годов могло составлять пять–семь лет, в Северный Рейн-Вестфалию – два–четыре года), а реальное исполнение властями решения о назначенном месте жительства может длиться многие годы, а то и вечно, поскольку это связано с выплатой социальных благ. Формально в основе распределения мигрантов по месту жительства лежит учёт интересов ФРГ. Конкретные цифры приёма в каждую землю зависят от финансовой силы, численности населения, развития инфраструктуры, интересов рынка труда отдельных федеральных земель. Идея “предела приёма” привела к мысли, что концентрация более чем 20% иностранцев становится причиной общественного беспокойства, и после 1975 года муниципалитетам, где проживало более 12% иностранцев, было запрещено принимать новых иммигрантов. Примерно с 1989–1990 года в числе главных стал применяться сугубо прагматичный принцип: приток мигрантов не должен приводить к конфликтам с местным населением и превышать финансовые и интеграционные возможности конкретных городов и общин. Личные пожелания переселенцев учитываются в ограниченной степени и только тогда, когда речь идёт о воссоединении семьи (родителей и детей). Не так отчётливо этот аспект прослеживается в отношении братьев, сестер и более отдалённых родственников1. В некоторых случаях направление в ту или иную землю может быть официально опротестовано. При этом в качестве основания для протеста не могут выступать климатические особенности, структурная и экономическая слабость отдельных регионов, а также провинциальная скука или отсутствие привычных городских развлечений, на которую жалуются расселённые в многочисленных маленьких городках. Сложившееся распределение мигрантов2, представленное на рис. 2, выявляет безусловную привлекательность трёх западных земель – Северный Рейн1 2 Здесь иногда учитываются индивидуальные обстоятельства жизни людей: например, представленные доказательства длительного совместного проживания и взаимной поддержки в стране исхода, потребность в постороннем уходе и т. д. Немцы-переселенцы (3,5 млн человек) рассматриваются государством и соответственно органами статистики как граждане ФРГ, не влияя, таким образом, на стати- Германия: как управлять мигрантами 27 Вестфалии, Баварии и Баден-Вюртемберга, каждая из которых аккумулирует не меньше 1 млн иностранцев. Рис. 2. Численность и доля иностранцев в населении федеральных земель Германии, 2005 г., тыс. чел., % 2000 16 1800 14 1600 12 10 1200 1000 8 800 доля, % тыс. человек 1400 6 600 4 400 2 200 численность иностранных граждан Sachsen-Anhalt Thüringen Mecklenburg-Vorpommern Brandenburg Sachsen Schleswig-Holstein Niedersachsen Rheinland-Pfalz Saarland Bayern Nordrhein-Westfalen Hessen Baden-Württemberg Bremen Berlin 0 Hamburg 0 доля иностранных граждан в численности населения Расчитано по http://www.statistik-portal.de/Statistik-Portal/de_jb01_jahrtab2.asp Основная масса мигрантов, переселяющихся в Германию на постоянное место жительство, предпочитает оседать в городах (желательно западных земель). Тезис о миграции как феномене городов Западной Германии подтверждается стические иммиграционные данные. Разумеется, в этой статистике нет и сезонных работников, нелегалов, число которых по некоторым данным достигает 1 млн человек. //Официальный сайт Федеральной службы статистики ФРГ (Federal Statistical Office of Germany). http://www.destatis.de/basis/e/bevoe/bev_tab.htm 28 Лилия Карачурина данными о доле иностранного населения в некоторых из них: Франкфурт-наМайне – 28%, Штутгарт – 24%, Мюнхен – 23%, Кёльн – 19%, Берлин – 13%1. В отдельных городских районах доля мигрантов может достигать 60%. Пространственная концентрация в некоторых случаях приводит к возникновению так называемых параллельных обществ со своей системой ценностей2 (правда, как правило, концентрация носит добровольный характер – в виде этнических колоний, а не гетто). Пространственное сосредоточение мигрантов в некоторых немецких городах является нередко одновременно следствием и одной из причин ряда социальных городских болезней: – социально-экономической поляризации, выражающейся в росте спроса на высоко- и низкоквалифицированных работников в сфере услуг. В то время как доходы первых растут, зарплаты вторых не хватает для обеспечения даже весьма среднего уровня жизни. Как следствие в городе усиливается структурная безработица, возникают социальные конфликты; – комплексной социальной деградации, когда на ограниченной кварталом или городским районом территории воспроизводится клубок социальных, экономических, психологических, экологических и других проблем; возникает “круг бедности”, в который попадают дети так называемой группы А (Arbeitslose, Alleinerziehende, Ausländer, Arme) – безработных, матерей и отцов одиночек, иностранцев, бедных, выросших в относительно замкнутой социальной среде с плохими школами, малым числом досуговых заведений, высоким уровнем социальной напряжённости и преступности3. При всей сложности подобных вопросов немецкое экспертное сообщество, а вслед за ним органы власти, готовы признать, что за социальные проблемы группы А ответственны не только и столько иммигранты, сколько другие социальные группы, само общество, его институты, не всегда эффективная политика взаимной психологической, экономической, социальной адаптации4. Суммарная аттрактивность трёх западных земель – Северный РейнВестфалии, Баварии и Баден-Вюртемберга находится на уровне, превышающем 60% всех иностранцев ФРГ. Сама по себе цифра – фактическое свидетельство Берлин в этом списке – единственный представитель восточной части страны. Однако его привлекательность для мигрантов “вопреки” географическому положению связана со столичностью. Большинство других восточногерманских городов на территории Передней Померании, Тюрингии, Саксонии – Анхальт и др. земель – не пользуются популярностью у иностранцев. 2 Данные исследований группы д-ра Д. Нойтаца из Института Восточноевропейской истории Albert Ludwigs-Universität Freiburg, Фрайбург, Германия. 3 Zusammen leben mit Auslandern: Aspekte der kulturellen Vielfalt in Deutschland: Portrats und Hintergrundberichte.-Bonn, 1995. 120 s. 4 Köppe O. The Leviathan of Competitiveness: how and why do liberal states (not) accept unwanted immigration? //Journal of Ethnic and Migration Studies. 2003.29(3). S. 431–448. 1 Германия: как управлять мигрантами 29 победы переселенцев над законодательным желанием государства поселить мигрантов в желаемых ему местах (и один из законодательно-пространственных “уроков” для России). “Урок” этот тем более важен, что десятилетие назад во время принятия соответствующего законопроекта депутатам Бундесрата и правительству казалось, что всё рассчитано тонко, но прочно: переселенцы, нуждающиеся в социальной помощи (а таких подавляющее большинство в еврейском потоке и много в немецком), смогут получать её в соответствии законом о социальной помощи и социальным кодексом строго по месту прикрепления в нужной государству пространственной точке. Законы работают, но территориальная концентрация переселенцев не становится существенно меньшей. Социальная адаптация мигрантов Выплата мигрантам социальной помощи обосновывается в социальном кодексе следующим образом: “Тот, кто не в состоянии собственными силами обеспечить своё существование или в силу сложившихся особых обстоятельств не может получить помощь от других, имеет право на персональную материальную поддержку, отвечающую его личным потребностям. Эта поддержка должна способствовать преодолению сложившегося положения, служить полноценному участию в общественной жизни и обеспечивать ведение достойного человека существования”1. Таким образом, в законе закрепляются государственные гарантии помощи, право нуждающихся требовать её от государства, а также то, что размеры помощи должны дать возможность человеку “достойно существовать”. Однако применительно к иммигрантам (в том числе немцамрепатриантам) в нормативные положения вносятся уточнения: – мигрант может получать помощь, если докажет, что у него действительно нет других возможностей прокормиться, в том числе отсутствует жильё и бизнес в прежней стране, нет материально успешных ближних родственников2; – размеры социальной помощи должны быть таковы, чтобы не наносить ущерба благополучию немецкого общества и не формировать негативного отношения к переселенцам со стороны местных жителей, то есть существенно меньшими, чем у граждан ФРГ; – мигрант обязан приложить все усилия для самостоятельной адаптации, по поиску вариантов трудоустройства, способствующих двум благим целям – его включению в местный социум и отказу от помощи. Виды и величина пособия сильно разнятся и зависят от многих факторов: возраста получателя, количества человек в семье, наличия детей и стариков, места учёбы детей, и других. Социальное пособие составляет примерно 250 евро в месяц на главу семьи и 150 евро на каждого её члена, период выплаты пособия 1 2 Социальный кодекс- Sozialgesetzbuch, § 9. Например, при наличии богатого сына, отказывающегося помогать отцу, социальные службы предложат отцу юридическую помощь на судебном процессе с сыном, но не social. 30 Лилия Карачурина не ограничивается. Государство оплачивает также жильё из примерного расчёта 50 кв. м на главу семьи и 10–15 кв. м на остальных членов, в зависимости от возраста и других критериев1. Таким образом, общий либерализм системы по оказанию помощи переселенцам существует параллельно с её безусловной финансовой и институциональной жёсткостью. Она выстроена так, что предлагает самый минимальный “пояс безопасности”, ограничивая возможности “полёживания на социальной лавке”. Логика препятствования социальному “нахлебничеству” исходит из выбранной государством социальной модели, финансирование в рамках которой идёт за счёт налогов, уплачиваемых работающим населением, а оказание конкретной помощи связано с предыдущим статусом занятости человека, когда неработавшие или имеющие небольшой трудовой стаж индивиды получают незначительные пособия. Сама природа подобной системы социального обеспечения делает её особенно зависимой от высокого уровня занятости. Налицо парадокс: с одной стороны, именно уровень занятости становится фактором, предопределяющим возможность существования избранной социальноадаптивной системы, с другой стороны, расселение репатриантов в маленьких городах с весьма узкими и профилированными рынками труда препятствует возможностям трудоустройства иммигрантов. В больших же городах, таких как Берлин, Мюнхен, Ганновер или Дюссельдорф, без работы остаются только те, кто сознательно решил не работать2. Кажущаяся логично выстроенной система социального “пряника” (предоставления помощи) и “кнута” (стимулирования к занятости) в случае исполнения законодательных инициатив по распределению иммигрантов таит в себе макроэкономические проблемы и неустойчивость. Они усиливаются под воздействием роста числа ходатайств о выплатах помощи. С 1980 по 2003 год абсолютное число заявок иностранцев на социальную помощь выросло с 70,5 до 624,5 тыс., то есть почти в девять раз, а число ненемцев среди получателей социальной помощи увеличилось с 9 до 29,1%. При этом резко увеличилось и абсолютное число получателей социальных пособий – с 780,6 до 2142,5 тыс. человек3. Социальные службы предлагают переселенцам самостоятельно найти жильё, отвечающее ряду требований (размер квартиры, арендная плата, состояние рынка жилья в данном конкретном районе), после чего процедура разрешения аренды визируется социальным инспектором. Достаточной считается квартира в недорогом районе со стандартным оборудованием и площадью не ниже социальной нормы (10–25 кв. м на человека) // Бажанов Г.В. Вынужденная миграция: проблемы социального обеспечения мигрантов и практика их решения на примере Германии. http://student.ncstu.ru/Science/articles/hs/07/socio/10.pdf/file_download 2 Речь, безусловно, не идёт о занятости строго по полученной или имевшейся ранее профессии, в большинстве своём репатрианты работают не по специальности 3 Менц Г. “Полезные” гастарбайтеры, обременительные беженцы и вторая волна сокращения социальных расходов: связь между миграцией и государством всеобщего 1 Германия: как управлять мигрантами 31 С принятием в 2005 году Закона об иммиграции произошёл переход к более активным мерам по интеграции. Главенствующая роль была отведена языковой политике. Правительство предложило создать 4579 классов по обучению немецкому языку, выделив на это 17,5 млн евро, а затем ещё 31,5 млн евро на проекты общей интеграции на местном уровне1. Для ряда категорий мигрантов были отменены пособия по безработице, означающие, что после истечения срока их предоставления ранее работавшие мигранты могут претендовать только на базовую социальную помощь. Новое законодательство также позволяет налагать санкции на получателей помощи, которые не занимаются поиском работы или отказываются принимать предложения о временной работе, оплачиваемой из расчёта 1 евро в час. При этом конкретные меры по стимулированию активного поиска занятости фактически не определены и проблемы с интеграцией иммигрантов на рынке труда остаются весьма острыми2. Имевшие место уже после принятия соответствующих немецких законодательных новшеств декабрьские события во Франции (2005 г.)3 явились поводом для новых инициатив. В июле 2007 года был проведён второй интеграционный саммит с участием 86 представителей эмигрантских и других общественных объединений страны, на котором глава правительства ФРГ Ангела Меркель представила новый интеграционный план. В его разработке совместно с немецкими политиками участвовали представители деловых кругов, спортивных организаций, церквей и объединений мигрантов. Документ представляет собой свод из 400 добровольных обязательств, которые берут на себя представители государства, коммунальных властей и общественных организаций по содействию интеграции иностранцев и немецких граждан иностранного происхождения в трудовую, культурную и общественную жизнь Германии. С 2008 года на программы, способствующие интеграции иностранцев, правительство ФРГ намерено ежегодно выделять 750 млн евро4. Государство обязуется предоставить им возможность посещать интеграционные курсы. Правительства земель и коммунальные органы власти будут привлекать детей иностранцев к обучению немецкому языку ещё в детском саду. Торгово-промышленные палаты Германии и профсоюзы выразили готовность улучшить шансы иностранцев на рынке труда: планируется организовать специальные службы-консультации для молодежи и мигрантов-бизнесменов. Сколь продуманными, реальными и успешными будут эти инициативы, покажет время. Удастся ли, находясь в рамках и гублагосостояния //Прогнозис. 2007. № 1 (9). 2 апреля 2007 г. http://www.journal.prognosis.ru/a/2007/04/02/144.html 1 Там же. 2 Collett E. One Size for All? Tailored Integration Policies for Migrants in the EU //European Policy Centre Working Paper. 2006. № 24. 3 Имеются в виду факты поджогов, грабежей со стороны групп населения, аналогичных немецкой группе А, произошедшие в предместьях Парижа в декабре 2005 г. 4 http://www.mn.ru/print/issue/2007-28-23. Лилия Карачурина 32 манизма, и прагматизма, избежать при этом “французского мигрантского пожара” и успокоить антимигрантски настроенную общественность, вывести иммигрантов на рынки труда без зарплатного демпинга, снизить экономическое бремя, но остаться “социальным государством”, наконец, стратегически и тактически оставить иммиграцию важнейшим демографическим ресурсом? * * * Опыт выстраивания миграционной политики послевоенной Германии противоречив. В нем, безусловно, много позитивного: умение быстро реагировать на меняющуюся международную общественно-политическую и миграционную ситуацию (чтобы понять это, достаточно обратиться к перечню международных соглашений и правительственных постановлений в области миграции, принятых в стране в 1992, 1993 гг.); постоянно проводимое и законодательно закреплённое желание выбрать из обширного массива людей, потенциально готовых переселиться в страну, этнически близких (этот в высшей степени полезный опыт не был вовремя взят на вооружение российскими миграционными институтами, а нынешние попытки его мобилизации в виде разработки государственной программы переселения соотечественников, скорее всего, безнадежно опоздали); чёткие, несмотря на постоянные корректировки, и понятные мигрантам “правила игры”. Это также различной степени жёсткости и популизма посылы обществу, выдаваемые различными политическими силами: “Репатриация (иммиграция) есть и будет, надо терпеть и подстраиваться под это явление”; распределение организационной, финансовой нагрузки и полномочий между различными уровнями власти; по-разному осуществляемая в разные исторические периоды времени, но постоянно проводимая политика интеграции мигрантов (хотя как отдельная законодательная позиция, интеграция была закреплена только в Законе об иммиграции 2005 года). Начиная с 1950 года она предполагает нечто среднее между вариантами компактного поселения и дисперсного размещения. Только в исключительных случаях мигрантов направляют в несвойственный им ранее тип поселения1. Вплоть до начала 1990-х годов политика интеграции репатриантов была основана фактически на воссоздании гражданских судеб репатриирующихся немцев (перекройка на новый лад фамилий, отсечение неиспользующихся в Германии отчеств и т.п.), после чего переселенцы практически растворялись в категории “население”2. Решение многих вопросов передано на уровень земель: значительные полномочия в вопросах “брать–не брать” мигрантов и в каком количестве “брать”. Для разных социальных и демографичеПуэ Т. Социальная помощь для переселенцев и иностранцев из стран СНГ. Пер. с нем. Франкфурт-на-Майне. 1989. 188 с. 2 Бараулина Т. Государственное конструирование реальности: социальные последствия миграционной политики //Рубеж: альманах социальных исследований. 2003. № 18; а также http://ecsocman.edu.ru/images/pubs/2003/12/27/0000141490/18_04.pdf 1 Германия: как управлять мигрантами 33 ских групп мигрантов действуют разные интеграционные программы, выплачиваемые им пособия направлены строго адресно, с учётом всех собранных о конкретном переселенце фактов, связанных с имущественным и материальным положением его самого и семьи. Переселяющиеся имеют широкий доступ к необходимой информации, передающейся “некулуарным”, а вполне официальным образом. Большое значение для всесторонней адаптации на местах имеют общины, причём они делают это не только по своему личному усмотрению и желанию, но и с благословления и по просьбе правительства страны. Так, в судьбе примерно каждого третьего еврейского переселенца деятельное участие принимала еврейская община конкретного города1. В соответствии с новым иммиграционным законодательством вопросам интеграции, в том числе языковой интеграции, уделено приоритетное внимание. Однако эффективность немецкой модели иммиграционной интеграции не бесспорна. Её основа – приверженность социально-гуманистическим и одновременно экономическим приоритетам государства – сама по себе не свободна от противоречий, так как построена на постоянном взвешивании за и против, на системе льгот и запретов. Характерный пример: лицам, ищущим убежище в Германии, на время данного процедурного процесса предоставляется жильё (этого нет в подавляющем большинстве европейских стран), но при этом на них накладываются серьёзные ограничения по передвижению внутри страны. В целом это очень плановая система, а любым планам тяжело сосуществовать с экономическим либерализмом. Требуется глубокое и комплексное понимание текущей демографической, макроэкономической и социальной ситуации, жёсткая привязка, строгий расчёт, значительное финансирование, сильная управленческая централизация. Дополнительные трудности вносят последствия многие годы поддерживаемого властями рефрена о присутствии в стране лишь временных мигрантов, беженцев, бывших соотечественников и т. д., но никак не иммигрантов. Противоречия между реальностью и правовой формализацией негативно влияют на интеграционный потенциал общества и на самочувствие в нём мигрантов, которых, несмотря ни на что, в Германии и в абсолютных, и в относительных измерениях больше, чем во многих европейских странах. ____________________________________________ 1 Полян П.М. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии //Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции. Под ред. Г.С. Витковской. МОМ. Москва–Алматы, 2004. С. 34–74.