О ПРИМЕНЕНИИ ПРОЦЕДУРЫ ДИСКОНТИРОВАНИЯ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ
реклама
О ПРИМЕНЕНИИ ПРОЦЕДУРЫ ДИСКОНТИРОВАНИЯ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ В настоящее время в области государственных и муниципальных финансов процедура дисконтирования не применяется. Это вполне естественно – бюджетные средства отражаются в отчетности по номиналу и поэтому для госсектора учет изменения стоимости ресурсов во времени не актуален. Однако, в настоящее время в рамках реформ, проводимых денежными властями России, ведутся работы по приближению государственного бухгалтерского учета к бухучету на производстве. А именно: по переводу с кассового метода учета бюджетных средств на метод начислений. Поскольку метод начислений в странах с развитыми финансовыми рынками принимает во внимание фактор стоимости денег во времени, то можно предположить, что по мере дальнейшего роста отечественных финансовых рынков процедура дисконтирования может стать востребованной в ряде секторов госфинансов. Рассмотрим наиболее очевидные теоретические аспекты этого процесса, в том числе дисконтирование отдельных статей бюджета и принятие бюджетнофинансовых решений на основе правил оценки инвестиционных проектов. 1. Дисконтирование отдельных статей бюджета Интерес к дисконтированию статей бюджета – пока только теоретический – может быть вызван наличием у органов власти практики размещения временно свободных средств бюджета на банковских депозитах. Эта практика близкий аналог операций рефинансирования ресурсов, которая является основой для применения процедуры дисконтирования в коммерческом секторе экономики. Капитализация депозитов (учет начисления процентов на них) и обратная операция – дисконтирование сумм ежемесячных кассовых разрывов (или временных избытков средств) – в сочетании друг с другом могут позволить повысить эффективность заемной политики органа власти. Рассмотрим вымышленный пример дисконтирования доходных и расходных статей бюджета, хотя очевидно, что не ко всем статьям бюджета может быть применима эта операция, а только к тем, которые могут зависеть от рыночных факторов, например к расходам инвестиционного характера. В таблице 1 приведены условные расчеты бюджета N. Ежемесячные доходы и расходы бюджета специально распределены неравномерны. Большую часть года (8 месяцев) имеет место кассовый разрыв. Тем не менее, бюджет в целом, по итогам года сбалансирован. После применения к доходам и расходам бюджета процедуры дисконтирования и приведения их к сопоставимому виду выясняется, что бюджет по итогам года не сбалансирован, а ежемесячные кассовые разрывы, покрываемые зачастую за счет заемных средств, могут обойтись несколько дешевле, чем прогнозируется при составлении бюджета. 1 Как показывают расчеты, приведенные годовые доходы составляют 32,1 тыс. единиц, приведенные расходы несколько большую сумму – 32,9 тыс. При этом образуется приведенный дефицит в размере 736 единиц. Если рассмотреть значения кассовых разрывов, в совокупности также формирующих эту цифру, то выясняется, что приведенная сумма ежемесячных кассовых разрывов за упомянутые 8 месяцев составляет 12,2 тыс. единиц, а приведенная сумма избытков за 4 профицитных месяца – 11,4 тыс. единиц. Сказанное означает, что планирование заемной политики для покрытия кассовых разрывов на основе номинальных значений кассовых разрывов, дает иллюзорное представление о достаточности средств ежемесячных избытков для погашения заемных средств. В нашем примере органу власти потребуется мобилизовать дополнительных 736 ед. для погашения средств, привлеченных для покрытия кассовых разрывов 8 дефицитных месяцев. Также, можно предположить, что по итогам календарного года приведенный дефицит (736 ед.) выльется в прирост кредиторской задолженности в таком же размере. Аналогичным образом можно рассчитать размер косвенных убытков органа власти от неполного освоения бюджетных средств, что в последние годы стало распространенной практикой среди региональных и муниципальных органов власти. Параметры дисконтированного бюджета Таблица 1 ДОХОДЫ Месяц (на конец месяца) Январь, Февраль Март Апрель Май Июнь Июль Август Сентябрь Октябрь Ноябрь Декабрь Итого, по номиналу Итого, дисконтир. Номинальные 77 365 568 744 2 465 8 178 230 246 2 454 6 538 5 542 7 593 35 000 - Приведенные 76 358 551 715 2 348 7 715 215 228 2 251 5 944 4 993 6 779 32 174 РАСХОДЫ Номинальные 1 536 4 525 835 3 284 3 470 7 826 1 125 983 4 395 856 2 543 3 622 35 000 - ДЕФИЦИТ Приведенные 1 521 4 436 811 3 158 3 305 7 383 1 051 910 4 032 778 2 291 3 234 32 910 Номинальный -1 459 -4 160 -267 -2 540 -1 005 352 -895 -737 -1 941 5 682 2 999 3 971 0 - Приведенный -1 445 -4 078 -259 -2 442 -957 332 -836 -682 -1 781 5 165 2 702 3 546 -736 Отклонение -14 -82 -8 -98 -48 20 -59 -55 -160 517 297 425 - Примечание. Все цифры, включая размер инфляции, условные. Все доходы получены на конец месяца. Все расходы осуществляются на конец месяца. Для упрощения понимания примера ставка дисконтирования принята равной инфляции – 12%. 2 Упомянутые расчеты были сделаны при условии дисконтирования и доходов и расходов по единой ставке, равной размеру инфляции. Однако, в реальности ставка дисконтирования для доходов и расходов должна быть разной. Для доходов – это ставка размещения госсредств на депозиты в банки (или аналог безрисковой ставки доходности), а для расходов – ставка, отражающая стоимость для органа власти, осуществляемых им бюджетных расходов (об этом ниже). В этом случае возможны даже такие перемены как смена знака, то есть после дисконтирования может оказаться, что существовавший до этого кассовый разрыв меняется на профицит и наоборот. 2. Принятие бюджетно-финансовых решений на основе правил оценки инвестиционных проектов В современной России принятие решений о предоставлении бюджетных средств (бюджетных кредитов, гарантий, софинансирования процентных ставок) негосударственным предприятиям или на коммерческие цели традиционно осуществляется органом власти на основе экспертного (подчеркнем – субъективного) анализа таких нефинансовых параметров как, например, предполагаемый рост объемов производства в местной экономике (товаров, жилья, бытовых услуг и пр.), увеличение числа рабочих мест, рост размеров оплаты труда и т.п. Однако, было бы более логичным применять к финансовым операциям именно финансовые правила принятия решений, как минимум хотя бы потому, что они, эти правила, объективны и основаны на строгом матаппарате. Для этого можно использовать вполне стандартный для сектора корпоративных финансов метод сравнения ожидаемых дисконтированных поступлений с затратами, также дисконтированными. Основная разница будет заключаться в содержании дисконтируемых поступлений. Для предприятий это денежные потоки, определяемые на основе прибыли и амортизации, а для органа власти тоже «денежные потоки», но только состоящие из суммы налога на прибыль и НДСа от реализуемого проекта. Вообще-то любой новый проект должен принести в бюджет не только налог на прибыль и НДС, но поступления еще и по целому ряду других налогов. Однако для целей дисконтирования автором отобраны только два вышеназванных. Обоснование этому следующее: для принятия финансового решения следует сравнивать результат и затраты; налог на прибыль и налог на добавленную стоимость (добавленная стоимость, напомним, включает в себя амортизацию, прибыль, фонд оплаты труда, акцизы) отражают как разтаки результат, а остальные налоги (в том числе подоходный, земельный, на имущество) – лишь элемент текущей бизнес-деятельности и они не характеризуют успешность проекта. Рассмотрим гипотетический пример. Скажем, предприятие хочет реализовать новый инвестиционный проект, но просит от органа власти поддержки в виде софинансирования. Предположим, что без такой поддержки проект не состоится, что связано с особенностями проекта, а не с 3 низкой конкурентоспособностью проекта или его организаторов. Тогда, сравнивая приведенные затраты на софинансирование и приведенные поступления от налогов, находим ряд стандартных параметров, в том числе чистую приведенную стоимость (NPV), внутреннюю ставку доходности (IRR) и пр. Важный аспект, требующий уточнения – ставка дисконтирования. В секторе корпоративных финансов ставка дисконтирования может определяться как внешняя, например рыночная стоимость финансовых ресурсов или доходность биржевого индекса, так и внутренняя, затраты на капитал (WACC – средневзвешенные затраты на капитал). Внешняя ставка дисконтирования к госсектору неприменима, поскольку перед органом, исполняющим бюджет, не стоит такой цели как увеличение капитала (зарабатывание денег), а только его расходование. Ненадолго отвлечемся от основной мысли данной статьи – любая попытка органа власти помимо расходования денег еще и заработать, как бы это не оправдывалось, есть изъятие потенциальной прибыли у частного сектора, что сокращает мотивацию к предпринимательской деятельности, усиливает возможности для коррупции и несет в себе другие негативные последствия. Вместе с тем орган власти вправе принимать меры для сбережения имеющегося капитала, причем под сбережением следует понимать сохранение покупательной способности, но никак не реализацию альтернативных инвестиционных возможностей. Сказанное, в частности, означает, что размещение временно свободных бюджетных средств должно производиться под ставку никак не меньшую размера инфляции. Затраты на капитал определяются как отношение абсолютных значений затрат на капитал к размеру капитала. Технически посчитать WACC для бюджета не представляется возможным, но аналогом затрат на капитал для госсектора может служить отношение расходов на привлечение средств в бюджет к расходам инвестиционного характера: R CA CD CI R – Стоимость государственных (муниципальных) ресурсов, в долях. CA – Расходы на администрирование налогов и сборов. CD – Расходы на обслуживание госдолга. CI – Общая сумма всех бюджетных расходов инвестиционного характера. Несколько замечаний относительно параметра «Стоимость государственных ресурсов». Во-первых, стоимость госресурсов должна быть меньше стоимости заемных средств, привлекаемых органами власти. В противном случае – если госресурсы окажутся дороже рыночных – у органа власти появится стимул неограниченно (если предположить полное отсутствие границ роста госдолга) наращивать госдолг, что может привести к негативным последствиям. 4 Во-вторых, для целей кредитной политики имеет значение, ведет ли орган власти заемную политику или нет. Если не ведет, то процентная ставка по ресурсам, предоставляемым органом власти в кредит третьим лицам, не должна быть меньше стоимости госресурсов. Иначе это будет не кредит, а скрытое дотирование, поскольку эти средства орган власти получил по одной ставке, а отдал по другой, меньшей. Для органа власти это скрытый убыток, для получателя средств – скрытая дотация. Но если орган власти ведет заемную политику, то тогда ставка, по которой бюджет предоставляет заемные средства третьим лицам, не может быть ниже ставки, по которой орган власти привлекает заемные средства, поскольку в противном случае это опять же будет скрытым дотированием. В третьих. Как правило, чем ниже стоимость ресурсов, тем меньше мотивации к эффективному использованию таких ресурсов. Учитывая, что основная нагрузка по администрированию налогов лежит на федеральном уровне, уместно предположить, что стоимость госресурсов на региональном уровне должна быть меньше аналогичного показателя для федерального уровня, а следовательно региональные власти менее мотивированы на эффективное освоение инвестиционных ресурсов, нежели чем федеральные. Учитывая, что большинство муниципалитетов не принимают на себя долговых обязательств и у них практически нет затрат по администрированию налогов, их инвестиционная эффективность будет ниже даже эффективности региональных органов власти. Соответственно, для выравнивания ситуации следует стремится к тому, чтобы нагрузка по администрированию была равномерно распределена между уровнями власти и все уровни имели равный доступ к заемным средствам. Однако, предложение выполнить эту рекомендацию означает отказаться от доминирующей в настоящее время концепции концентрации всех значимых доходов в федеральном бюджете и их масштабных перераспределений в рамках межбюджетных отношений. Безусловно, данная концепция концентрации это один из весомых факторов сохранения России как единого государства, но в то же время она лишает регионы и муниципалитеты необходимого уровня самостоятельности и, как следствие, инициативности и ответственности. Возможно, в будущем, когда угроза распада страны будет преодолена полностью, система межбюджетных отношений будет пересмотрена и каждый уровень получит-таки собственные, значимые по размерам, доходные источники. Проиллюстрируем принятие инвестиционных решений на примере. Допустим крупное региональное предприятие желает реализовать инвестиционный проект и запрашивает у администрации региона поддержку в виде софинансирования процентной ставки по банковскому кредиту. Основной вопрос, волнующий орган власти – предоставить поддержку, или нет. Сумма запрашиваемого софинансирования из регионального бюджета составляет 6 млн. рублей (50% от процентных платежей по ресурсам, привлекаемых для реализации проекта). Выплачивается разово в самом начале реализации проекта. Проект запускается в течении года и уже с 5 начала второго года функционирует в рабочем режиме. Сумма налога на прибыль, которая будет ежегодно зачисляться в региональный бюджет (разово, в конце года), – 400 тыс. рублей. НДС, отметим, в региональный бюджет не зачисляется. Дополнительная информация, необходимая для расчета стоимости государственных ресурсов (ставки дисконтирования): инвестиционные расходы бюджета за год – 20 млрд. рублей, расходы на обслуживание госдолга – 1,2 млрд. рублей, расходы на администрирование налогов и сборов – 100 млн. рублей. Тогда, ставка дисконтирования (стоимость государственных ресурсов): R = (1,2 + 0,1) / 20 = 0,065 или 6,5% Чистая приведенная стоимость «денежных потоков» органа власти (как разница между приведенными затратами на софинансирование и полученной отдачей): NPV = -6,0 + 0,4/0,065 = -6,0 + 6,15 = +0,15 млн. рублей. Если исходить только из приведенных данных, поддержка проекту может быть предоставлена, поскольку вложение окупаются. Однако, их рентабельность низка: 0,15 / 6,0 = 2,5% Отметим, что если бы этот же проект предлагался к софинансированию с федерального уровня, то рентабельность вложений была бы существенно выше, поскольку в «денежные потоки» органа власти были бы включены поступления НДСа от проекта. Если в нашем примере софинансирование будет запрашивать предприятие унитарное, то к «денежным потокам» от проекта следует добавить ту часть прибыли, которую орган власти изымает в бюджет в виде «изъятия в бюджет части отчислений от прибыли». Например, если в бюджет ежегодно изымается 10% прибыли, что например составляет дополнительных 200 тыс. рублей, то тогда: NPV = -6,0 + (0,4 + 0,2) / 0,065 = -6,0 + 9,23 = +3,23 млн. рублей. Теперь рентабельность проекта составляет: 3,23 / 6,0 = 0,54 или 54% Проект следует поддержать. Примечательно, что предлагаемый подход к принятию бюджетнофинансовых решений отдает предпочтение унитарным предприятиям перед частными безо всяких административных установок и причем только на основе финансовой логики. Выше мы рассмотрели случай с выделением софинансирования. Но есть еще и такие инструменты как бюджетные кредиты и гарантии. При работе с ними необходимо будет сделать поправку, суть которой в том, что 6 затраты органа власти на поддержку проекту будут не прямыми (как при софинансировании), а косвенными и будут заключаться в следующем: предоставление гарантий: орган власти резервирует средства под обеспечение будущей гарантии; при этом затраты на поддержку проекта это упущенная выгода от «заморозки» средств; ее можно определить исходя из процентной ставки, которую орган власти мог бы получить, предоставь он эти ресурсы в долг или размести их на депозит в банке; предоставление бюджетных кредитов: затраты по поддержке проекта могут возникнуть в случае, если процентная ставка по выданному бюджетному кредиту ниже стоимости привлечения ресурсов для органа власти; разница между процентными ставками будет составлять затраты (упущенную выгоду) на поддержку проекта. Кроме того, во всех случаях, в состав затрат необходимо включать прямые и косвенные убытки органа власти от предоставляемых налоговых льгот, налоговых кредитов, прироста налоговой недоимки. Если сравнивать все три способа поддержки проектов – софинансирование, гарантии и бюджетные кредиты – то выделить из них один, наиболее эффективный, не представляется возможным, поскольку каждый из представленных способов хорош для какого-то конкретного бизнес-проекта. Дополнительная сложность от использования данного инструментария будет заключаться в необходимости учета фактора альтернативности. Но зато, в этом случае орган власти приобретает дополнительную возможность влияния на экономическую активность в своем регионе: ориентация исключительно на инвестиционные правила отбора проектов потребует от предпринимателей большей конкурентоспособности. Вместе с тем возможна ситуация, когда альтернативность может способствовать росту коррупции. Например, предположим, что в орган власти обратились две компании с одинаковыми с точки зрения риска проектами. Проект первой компании характеризуется следующими параметрами. Чистая приведенная стоимость проекта с точки зрения компании составляет 60 ед., NPV этого же проекта но уже с точки зрения органа власти – 51 ед. Таким образом проект выгоден для обеих сторон. Проект второй компании также привлекателен. NPV проекта с точки зрения компании составляет 20 ед., а NPV посчитанный с точки зрения органа власти – 61 ед. Кажется очевидным, что в этих условиях орган власти поддержит проект второй компании, так как он принесет в бюджет большую отдачу, а именно 61 ед. Однако, отказываясь от первого проекта в пользу второго, орган власти фактически наносит ущерб финансовым интересам частного бизнеса в размере 40 единиц (60 – 20). При этом косвенный ущерб (упущенная выгода), который будет нанесен интересам государства в случае если орган власти все же выберет первый проект, составляет 10 ед. (61 – 51). В условиях, когда на один рубль убытков частного сектора может приходиться 25 копеек косвенного убытка государства, реально возникновение условий для коррупции. Угрозы такого сорта невозможно 7 ликвидировать полностью, вместе с тем, лучшая защита от них – обеспечение гласности и максимально подробный прогноз тех или иных последствий проекта. Проблема выбора инвестиционного проекта NPV для бюджета NPV для бизнесмена Проект компании A 51 60 Проект компании B 61 20 Принимая правильное решение (отказ от «А» в пользу «В») орган власти наносит ущерб интересам бизнеса в размере 40 единиц (60 – 20) Приняв неправильное решение орган власти нанесет себе ущерб в размере 10 ед. (61 – 51) Тогда, на один рубль убытков частного сектора придется 25 копеек косвенного убытка государства 3. Прочие перспективы применения процедуры дисконтирования Помимо вышесказанного концепция дисконтирования может оказаться полезным инструментом совершенствования других аспектов государственных (муниципальных) финансов. Во-первых, в состав государственного (муниципального) долга предполагается целесообразным включить новый компонент – сумму планируемых процентных выплат по рыночной части госдолга. Ни у кого не вызовет возражений тезис о необходимости учета в составе госдолга всех возможных видов финансовых обязательств органа власти. Как раз одним из таких видов финансовых обязательств являются расходы на обслуживание госдолга (процентов по долгу), которые органу власти предстоит осуществить до конца срока заимствований. Суммирование будущих расходов на обслуживание госдолга позволит получить боле точное значение госдолга, нежели чем сейчас его трактует Бюджетный кодекс РФ. Во-вторых, межбюджетные отношения предлагается осуществлять на основе не просто равенства бюджетной обеспеченности, например на душу населения, а равенства денежных потоков хозяйствующих субъектов. Обоснование будет следующим. Конституция России гарантирует населению равные по количеству и качеству блага и услуги по всей территории всей страны. Однако, в разных регионах необходимо разное количество денежных средств на выполнение конституционных гарантий. Кроме того, следует принять во внимание, что не существует специальных нормативов относительно «конституционных расходов» и, соответственно, никто не может посчитать какой должна быть нормативная стоимость благ и услуг, гарантируемых государством населению. В современных условиях основным 8 финансовым параметром, характеризующим различия регионов, может служить местная ставка дисконтирования. Тогда, для обеспечения равенства благ и услуг по всей территории страны региональные бюджеты должны быть обеспечены ресурсами, приведенная стоимость которых должна быть равной. Однако, термин «обеспеченность ресурсами» не означает прямого выделения средств, поскольку такой подход лишает получателей правильной мотивации к эффективному управлению бюджетом. Поэтому речь идет о равенстве доходных источников. Но такое «равенство» не предполагает банального равенства уплачиваемых налогов, оно предполагает равенство исходных условий функционирования экономики, то есть денежных потоков предприятий. В условиях, когда такие стартовые условия у всех территорий будут равны, только высокая эффективность управления регионом сможет привести к максимизации налоговых поступлений в бюджет и, соответственно, к максимально полному финансированию конституционных гарантий. В третьих, предлагается закрепить норму, что цель органа власти в части экономики должна заключаться в повышении «стоимости налогоплательщиков», говоря иными словами в повышении стоимости капитала местных компаний. Такая цель может быть легко формализована и включена в состав параметров, контролируемых органом власти в рамках реформы БОР (Бюджет, ориентированный на результат). Хотелось бы оговориться, что речь идет не о повышении рыночной капитализации компаний, а именно о росте стоимости капитала, что подразумевает рост денежных потоков. Для региона в целом это будет означать, в частности, насыщение региональной банковской системы финансовыми ресурсами, что повышает ее инвестиционные возможности. Для физических лицсобственников акций местных предприятий – рост благосостояния. Другим положительным следствием станет единое для всех органов власти отношение к проблеме смены собственников (захвата) предприятий: поддержка захвата при ожидаемом росте стоимости компании и противодействие при ожидаемом снижении (разумеется, если речь идет об операциях, совершаемых в рамках законодательства). В настоящее время, как было показано выше, существуют отдельные условия для применения концепции дисконтирования в госсекторе. Раз есть отдельные, значит могут быть и полные. Иначе говоря, должна существовать гипотетическая ситуация, когда процедура дисконтирования будет применима в госсекторе в полном объеме. Эту ситуацию можно спрогнозировать, исходя из опыта сектора корпоративных финансов. Как известно, идеология дисконтирования становилась все более и более востребованной для компаний промышленно развитых стран мира по мере роста и глобализации финансовых рынков. Иначе говоря, по мере роста рынков, где торгуются права собственности на компании. Чтобы перенести эту логику на госсектор, необходимо смоделировать, что может быть аналогом «права собственности на компанию» применительно к органу власти. Предположительно, это право органа власти на получение налоговых 9 доходов. Тогда, базовым условием трансформации госсектора должно стать появление обширного международного рынка прав на налоги, на котором любой инвестор – будь он органом власти из другой страны, физическим лицом или инвестиционным институтом – сможет приобретать и продавать ценные бумаги, обеспеченные будущими налоговыми выплатами в бюджет органа власти-эмитента этих бумаг. Если такое и случится, то судя по всему, не скоро. Вместе с тем, не дожидаясь каких-то малореальных «сигналов», начать работы по внедрению отдельных элементов концепции дисконтирования – в первую очередь относительно принятия органами власти финансовых решений – представляется вполне своевременным и даже необходимым. Яндиев Магомет Исаевич Кандидат экономических наук, доцент [email protected] , +7 903 769 9393 10