Рекомендации для автора
advertisement
ЧАСТИНА 2 НАУКОВІ ПОВІДОМЛЕННЯ УДК 502.175:336.225.621.1 Ли Жуй1 Теоретические основы формирования экономического инструментария для решения экологических проблем В статье рассмотрены вопросы становления механизма регулирования экологического инструментария в Китае. Отмечены основные проблемы и перспективы их решения. Значительное внимание уделяется вопросам охраны окружающей среды и установления размеров взыскания платы за ее загрязнение. Введение Экологические проблемы в значительной степени являются результатом недостаточного учета отрицательных экстерналий (наносимых предприятием внешних последствий его производственной деятельности). С начала 70-х годов 20-го века для решения экологических проблем западные страны активно используют экономические инструменты. При этом можно отметить, что в результате их использования получены значительные практические успехи в области охраны окружающей среды. Экономические инструменты для решения экологических проблем во всем мире формируются главным образом на основе двух теорий: «теории Пигу» – в рамках экономики благосостояния и «теории Коуза» – в рамках неинституциональной экономики. Хотя средства различны, цель у них одна – способствовать интернализации экологических экстерналий. В процессе развития экономики и индустриализации Китая, начиная с реформ экономики в 1978 г. и до сегодняшнего дня, отмечается обострение экологических проблем, для решения которых используются экономические инструменты, сформированные в рамках двух теоретических подходов, основоположниками которых являются экономисты Пигу и Коуз [1]. Теория Пигу и практика «налога Пигу» в Китае Пигу – английский ученый, отец школы экономики благосостояния. Он первым в рамках экономики благосостояния системно исследовал вопрос возникновения и учета экстерналий. По аналогии к понятию «внешняя экономия» Пигу ввел понятие «внешняя неэкономия». В 1920 г. в своей работе «Экономическая экономика благосостояния» он предложил взимать налог за загрязнение с целью восполнения разницы, которая существует между общественными издержками (social costs) и индивидуальными издержками стороны, создающей внешний эффект (в данном случае – издержки, связанные с загрязнением среды). Такие платежи (налог) получили название «налога Пигу» [2]. Рис. 1 позволяет судить о зависимостях издержек экологического характера от уровня объема производства (объема выбросов). При этом ось абсцисс отражает объем производства или объем выбросов, ось ординат – уровень издержек. MАC/MNPB характеризует граничные (маржинальные) издержки предотвращения (снижения) выбросов, граничные MЕC – граничные внешние (экстернальные) для предприятия издержки загрязнения. Экстернальные издержки выступают обычно в форме экономических ущербов, которые несут различные сферы (подразделения) народного Ли Жуй, аспирант кафедры экономики Сумского государственного университета. © Ли Жуй, 2008 Механізм регулювання економіки, 2008, № 3, Т. 2 261 Ли Жуй. Теоретические основы формирования экономического инструментария для решения экологических проблем хозяйства, в том числе из-за потерь и недопроизводства продукции от ухудшения здоровья людей, снижения продуктивности сельского и лесного хозяйства и пр. В случае платежа за загрязнения на уровне Т* величину выбросов W* можно рассматривать в качестве оптимального уровня загрязнения среды. Издержки MАC/MNPB MЕC T1 T* T2 0 W1/Q1 W* W2 Объём про-ва / Кол-во выбросов Рис. 1. Модель «налога Пигу» Уровни загрязнения больше или меньше, чем W*, оказываются невыгодными предприятию или обществу, когда уровень загрязнения приобретает значения, большие, чем W* (на графике обозначено W2), а предельные издержки по предотвращению выбросов Т2 будут меньшими, чем платежи за загрязнение Т*, – уменьшение загрязнения выгодно предприятию. Когда же уровень загрязнения будет меньше, чем W*(на графике представлено W1), граничные издержки по предотвращению выбросов Т1 будут больше, чем платежи за загрязнение Т*. В этом случае предприятию платить за загрязнение оказывается выгоднее, чем нести дополнительные затраты на предотвращение выбросов. Итак, уровень загрязнения на положении W* является оптимальным как для предприятия, так и для общества. В свою очередь, налог/платеж стимулирует предприятие контролировать загрязнение. Развитие инструментов, связанных с внедрением платежей за загрязнение в Китае, проходило в три этапа. Этап I – «Внедрение и апробация» (1978–1982 гг.) – В 1978 году правительство КНР впервые приняло решение о внедрении платежей за загрязнение. В 1979 г. 18-й статьёй «Закона охраны окружающей среды КНР» предусматривалось в качестве эксперимента ввести систему платежей предприятиями в зависимости от объема и токсичности выбросов, которые превышают нормы, регламентированные государством. Эксперимент проводился в нескольких провинциях и городах. Этап II – Формирование системы (1982–1988 гг.) – В 1982 году Государственный совет КНР опубликовал «Временную методику взимания платежей за загрязнение», которая была введена в действие с 1 июля 1982 г. Согласно данной методике норматив платежей, в частности, для выброса сточных вод составил 0,04 юаней/т (0,006 долл. США), для выброса SO2 при превышении предельных уровней выбросов составлял 40 юаней/т (5,7 долл. США). Таким образом, с этого времени можно говорить о формировании в стране системного института платежа за загрязнение. 262 Механізм регулювання економіки, 2008, № 3, Т. 2 ЧАСТИНА 2 НАУКОВІ ПОВІДОМЛЕННЯ Этап III – Совершенствование системы (с 1988 г. по настоящее время). – В 1988 г. китайское правительство обнародовало и осуществило «Временный метод платного применения фонда по упорядочению источников загрязнения», использование фонда упорядочения превращается в платный (роль фонда изменяется с государственных ассигнований на кредит, итак, эффективность пользования фонда увеличивается с помощью рыночного механизма). С 2003 г. экологическая политика в Китае ужесточилась. Это повлияло и на систему платежей, увеличились ставки платежей, в частности, ставка платежей за сброс сточных вод составила 0,67 юаней/т (0,1 долл. США), почти в 17 раз больше, чем ставка 1982 г. А за выброс в атмосферу SO2 – 630 юаней/т (91 долл. США) на 16 раз выше. Между тем, даже такой увеличенный размер платы за выбросы позволяет компенсировать лишь 67% издержек экологического характера. При этом в 150 городах платежи за выбросы не взимались вообще. В 2007 г. государственный комитет по реформе и развитию КНР принял новые ставки платежей. Для примера, ставка платежей за сброс сточных вод составила уже 0,8 юаней/т (0,12 долл. США), а за атмосферные выбросы SO2, – 1260 юаней/т. (181 долл. США) Платежи за загрязнение выполняют две важнейшие функции: 1) во-первых, с помощью платежей оказывается мотивирующее воздействие на предприятия с целью снижения вредных выбросов и оптимизации экологоэкономических издержек в обществе; 2) во-вторых, платежи позволяют концентрировать необходимые средства для охраны окружающей среды. В 2006 г. общая сумма собранных экологических платежей составила 12,36 млрд юаней (1,78 млрд долл. США), это в 6 раз больше, чем было в 1989 году. Следует отметить, что применение системы платежей за загрязнение сопряжено с возникновением существенной проблемы. Заниженные ставки платежей за загрязнение – (платежей за выбросы), ведут к тому, что предприятию оказывается выгоднее (дешевле) внести плату за загрязнение, чем расходовать более значительные средства на предупреждение выбросов в окружающую среду. Поэтому большинство предприятий предпочитают заплатить налог за выбросы, чем осуществлять природоохранную деятельность. Сфера взимания экологических платежей слишком ограничена, главными объектами подобного налогообложения являются крупные и средние предприятия. Только в несколько районах она распространяется на мелкий бизнес и практически не затрагивает индивидуальные предприятия. Эффективность использования системы платежей остается не очень высокой. Основным средством управления платежами является административный контроль, которой неизбежно сопряжен различного рода злоупотреблениями: присвоениями, «прощенными» или отложенными задолженностями и т.д. Теория Коуза и практика торговли правами на выбросы в Китае Р.Х. Коуз (Ronald Harry Coase) – американский экономист, родом из Великобритании, представитель неоинституциональной экономики. Благодаря тому, что обнаружил и объяснил значение издержек обмена и имущественных прав для механизмов и институтов экономики, удостоился Нобелевской премии по экономике в 1991 году. Долгое время задачи по интернализации экстерналий осуществлялись на основании теории Пигу. В процессе критики данной теории в ее рамках сформировалась теория Коуза. В 1960 г. в статье «Проблемы социальных издержек» Коуз делает обобщения, которые с тех пор называются теоремой Коуза (Coase’s theorem). Её смысл заключается в том, что при наличии внешних эффектов Механізм регулювання економіки, 2008, № 3, Т. 2 263 Ли Жуй. Теоретические основы формирования экономического инструментария для решения экологических проблем (экстерналий) оптимум Парето может достигаться и при отсутствии государственного вмешательства. Это возможно, если существуют условия для торга между производителем и получателем внешнего эффекта (например, между хозяйственными субъектами-источниками загрязнения и государственными структурами, отвечающими за качество природной среды) и если ясно определены права собственности. Основной вывод, который можно сделать из теории Коуза: если издержки обмена равны нулю, не имеет значения, кому изначально принадлежит право собственности. Все равно к концу потребления ресурсы (в частности, ассимиляционный потенциал природы) могут оптимально перераспределяться через рыночные обмены или добровольные соглашения [3]. Начиная со второй половины ХХ века во всем мире экологические проблемы обостряются с каждым днём. Несколько стран начинали активно исследовать конкретные мероприятия для интерналризации экологических экстерналий, используя теорию Коуза на практике. Из неё вытекает так называемое правило «аллокативной» незначительности (в том смысле, что не имеет значения, из каких начальных позиций стартует процесс «аллокации» – перераспределения) выбранной государством имущественно-правовой политики. Определение имущественно-правового статуса ограниченных ресурсов окружающей среды – это основная политическая распределительная мера, которая в случае правила «Laissez-faire» (что в переводе с французского означает: «Пусть все идет своим чередом» и символизирует минимальное вмешательство в действие рыночных механизмов или «невидимой руки» А.Смита) идет на пользу загрязнителю и во вред пострадавшему, а в случае правила «загрязнитель платит», наоборот, идет на пользу пострадавшему и во вред загрязнителю. В 70-х годах ХХ века, американский ученый Далес (J. H. Dales) представил концепцию торговли правами на выбросы, основанную на теории Коуза. Торговля правами на выбросы – это эколого-экономический инструмент, реализуемый через рыночные механизмы, которые предоставляют возможность предприятиям свободно покупать и продавать лицензии на выбросы. В результате загрязнитель может самостоятельно решать вопросы об уровне выбросов. Предприятия имеют низкую себестоимость упорядочения и могут через самоупорядочение решать проблемы загрязнения через установку очистных сооружений. А предприятия, имеющие высокую себестоимость упорядочения, могут решать вопрос с помощью покупки права на выбросы – им дешевле заплатить за выбросы, не тратясь на проведение очистных мер. Рисунок 2 показывает, что оптимальный уровень загрязнения Q* определяется граничной (маржинальной) индивидуальной чистой выгодой(MNPB) и граничными внешними (экстернальными) издержками от загрязнения (MEC). MNPB снижается вслед за увеличением производства, а MEC наоборот. Q* является основанием для выдачи права на выбросы, вертикаль S – это кривая предложения лицензии выбросов. Требование предприятия к лицензии выбросов зависит от своей себестоимости, поэтому кривой предельной себестоимости упорядочения MAC как кривой общего спроса на лицензию выбросов. Когда MAC (D1) > MNPB, себестоимость упорядочения P1 больше, чем цена лицензии на выбросы P* – предприятию лучше покупать лицензию выбросов; а когда MAC (D2) < MNPB, себестоимость упорядочения P2 меньше, чем цена лицензии выбросов P*, предприятию лучше самому упорядочивать загрязнение и продавать лицензию на выбросы. Итак, эколого-экономический инструмент по теории Коуза с помощью рыночного механизма значительно стимулирует активность упорядочения загрязнения предприятия. 264 Механізм регулювання економіки, 2008, № 3, Т. 2 ЧАСТИНА 2 НАУКОВІ ПОВІДОМЛЕННЯ Себестоимость/ цена S MEC P1 MAC=D1 P* MNPB P2 MAC=D2 0 Q* Объём про-ва / право на выбросы Рис. 2. Модель торговли правами на выбросы Эколого-экономический инструмент Коуза на практике в Китае Развитие системы торговли правами на выбросы в Китае прошло через процесс становления и совершенствования. В 1984 г. «Закон водного загрязнения КНР» определил, что предприятия и учреждения, которые выбрасывают загрязнение, должны зарегистрироваться и отчитываться в управлении охраны окружающей среды. В 1990 г. китайское правительство начало осуществлять процесс выдачи лицензии на выбросы. В 1999 г. Государственное управление охраны окружающей среды и Американская ассоциация охраны окружающей среды сообща реализовали на практике торговлю правами на выбросы в Китае. Города Нантон и Беньси являлись первыми территориями проведения эксперимента. В марте 2002 года был проведен эксперимент второго этапа, в котором участвовали четыре провинции – Цзянсу, Шаньдун, Хенань, Шаньси, три города – Шанхай, Тяньцзинь, Лючжоу и одно предприятие – Хуанэнская электростанция (сокращённое название «4+3+1»). Третий этап эксперимента переместился в район “Дельта реки Янцзы” (на востоке Китая), куда входят провинции Цзянсу, Чжэзянь и город Шанхай. 10.11.2007 году первый центр торговли правами на выбросы был основан в г. Цзящин провинции Чжэзян. После первых торгов цена атмосферных выбросов SO2 равнялась 20000 юаней\т (2880 долл. США), цена выброса ХПК (химическое потребление кислорода) для химической промышленности 10500 юаней/т (1511 долл. США), для предприятий полиграфической промышленности и предприятий красителей – 5200 юаней./т (748 долл. США), бумажного производства – 1800 юаней./т (259 долл. США), предприятий, занимающихся производством алкогольной продукции – 2300 юаней./т (331 долл. США), других предприятий – 4500 юаней/т (647 долл. США) [4]. В 2001 г. первая торговля правами на выбросы была апробирована в г. Натон провинции Цзянсу. К концу 2006 г. реальных случаев осуществления системы продаж прав на выбросы в Китае достигло цифры десять. А в результате создания торгового центра, где проводился эксперимент в городе Цзящин, к февралю 2008 г. это число Механізм регулювання економіки, 2008, № 3, Т. 2 265 Ли Жуй. Теоретические основы формирования экономического инструментария для решения экологических проблем составило 13. В общей сумме это принесло 12,2 млн юаней (1,75 млн долл. США). Отсюда видно, что за 9 лет эксперимент по продаже прав на выбросы уже дал важные практические результаты. Благодаря ему в ряде районов страны был накоплен опыт применения нового инструментария, который в будущем может быть распространен на другие районы страны [5]. Кроме позитивных результатов, в процессе эксперимента выявлено ряд проблем. В числе основных из них можно назвать следующие: Рыночный механизм в Китае недостаточно совершенен. Продолжает ощущаться влияние последствия традиций командной экономики. В результате значительная часть процессов торговли правами на выбросы осуществлялась под нажимом правительства. 1. Как вариант на предприятиях, участвующих в эксперименте по торговле выбросами, отмечалось увеличение себестоимости продукции и повышался риск снижения степени свободы предприятия. 2. Снижается степень контроля за качеством окружающей среды. Основной метод контроля состоит в том, что загрязнитель самостоятельно отчитывается, а правительство выборочно проверяет. В связи с этим у большинства предприятий вообще нет потребности участвовать в торговле правами на выбросы. Вывод Из всего выше сказанного видно, что эколого-экономический инструмент «платежи за выбросы» уже развивается в Китае почти 30 лет. Он играет важную роль в системе экономических инструментов для решения экологических проблем в КНР. Хотя ряд институциональных и технических факторов мешают эффективности данного метода инструмент «торговли правами на выбросы» пока ещё находится в процессе эксперимента в ограниченных секторах экономики Китая, хотя получен важный опыт, распространения в ближайшее время данной системы на всю территорию. По всей вероятности, система экологических платежей имеет гораздо больше перспектив для расширения в КНР, чем система «торговли выбросами». 1. Мельник Л. Г. Экологическая экономика : учебник / Л. Г. Мельник. – Сумы : Издательство «Университетская книга», 2001. – 350 с. 2. Экологический менеджмент / Н. В. Пахомова, А. Эндрес, К. Рихтер. – СПб. : Питер, 2003. – 544 с. 3. Словарь современной экономической теории Макмиллана ; под ред. Д. У. Пирса – М. : ИНФРА-М, 2003. – 608 с. 4. Ма Чжон. Основа экономики природопользования и окружающей среды / Чжон Ма. Пекин : Издательство «Высшее образование», 1999. – 199 с. (На китайском языке) 5. http://www.cet.net.cn. – Сайт торговли правами на выбросы КНР. (На китайском языке) Получено 01.10.2008 г. Лі Жуй Теоретичні основи формування економічного інструментарію для вирішення екологічних проблем У статті розглянуті питання становлення механізму регулювання екологічного інструментарію в Китаї. Зазначені основні проблеми та перспективи їх вирішення. Значна увага приділяється питанням охорони навколишнього середовища та встановлення розмірів стягнення плати за його забруднення. 266 Механізм регулювання економіки, 2008, № 3, Т. 2