Дети и «детища» Беслана
advertisement
Дети и «детища» Беслана Н.Хананашвили, Фонд «НАН», Москва. ВВЕДЕНИЕ Граница между Немногими и Массой проходит не между людьми, а внутри каждого человека. Дж.Фаулз. «Аристос». Американцы (да, пожалуй, и большинство аналитиков) считают, что «новое время» началось 11 сентября 2001 года. Таким днём у нас теперь начинают считать 1 сентября 2004 года – день, когда в заложники в североосетинском городке Беслан было взято более тысячи человек, в том числе более половины из них – дети. Не знаю, действительно ли этот день позволит нам (в должной мере) переосмыслить многое в нашей жизни. Реакция из многочисленных источников противоречива и, наверное, несколько рано было бы судить обо всём произошедшем достаточно взвешенно. Однако не могу от этого удержаться: слишком многое стало меняться и далеко не в ту сторону, которую готов признать правильной. Страшная трагедия и последовавшие за нею политические события вынуждают автора совмещать эти две темы, достаточно трудно совместимые. В настоящей статье будет рассмотрено два основных аспекта: событийнопсихологический и политико-конструкционный. И так получается, что полноценно разъединить эти аспекты также никак не удаётся: один почти прямо вытекает из другого, и оба они плотно переплетаются и в моей голове, и, мне кажется, в массовом сознании. Ребёнок, как известно, рождается безгрешным, и решающее влияние на его становление и развитие оказывает мир взрослых. У меня тоже есть дети, и для меня дети Беслана – почти что мои дети. Я, как мне кажется, до сих пор не представляю, как можно продолжать спокойно жить, после того, что случилось. И, самое главное – как теперь жить с этой болью? Уверен, что любая произошедшая трагедия, рождая в нас большее или меньшее сопереживание, заставляет в какой-то момент задуматься не только над тем, почему это стало возможным, но и выразить надежду на то, что подобное больше никогда не повторится. Мы должны выработать способы противостояния таким событиям, прежде всего – по их предупреждению. Важен и другой момент. Возможно, какой-то долей генной памяти своих предков, я предполагаю, что происходит сейчас в Северной Осетии, и меня в дрожь бросает от того, что там может случиться после 13 октября 2004 года, по истечении 40 дней после даты трагедии… Президент В.Путин в одном из первых же выступлений вслед за завершением трагических событий 3 сентября 2004 года сказал, что нам объявлена война. Только вот враг в этой войне необычен – это терроризм. Дело в том, 2 что персонифицировать его и указать точное место его дислокации довольно сложно. Есть и ещё некоторые обстоятельства, существенно затрудняющие борьбу с этим вызовом. Напомню, что менее двух лет назад произошла трагедия «Норд-Оста». Почему-то тогда никто не говорил об объявленной нам войне, хотя событие произошло не только не на Кавказе, где вот уже почти десятилетие с некоторыми «перерывами» идёт война, но в столице огромной страны, там, где, вроде бы, система защиты должна быть максимальной. Не следует забывать и то, что и нападение значительных сил боевиков на Дагестан в августе 1999 года, и взрывы жилых домов в Волгодонске и Москве тогда же в сентябре, и многочисленные иные террористические акты, включая убийство Президента Чечни А. Кадырова, уместились всего лишь в пятилетний отрезок истории России. В этом смысле устранение первого лица Чеченской Республики выглядит не менее вызывающим действием, нацеленным именно на политическую дестабилизацию, способным также стать своеобразной формой объявления войны. Поэтому, если уж говорить об объявленной войне, то начинать этот отсчёт необходимо вовсе не с момента серии последних терактов. Боюсь, что, «отматывая» плёнку трагической хронологии этих событий назад, мы можем уйти намного дальше вглубь истории, вплоть до кавказских войн XIX века. Одно из важных свойств человеческой памяти – смягчать воспоминания, забывать. Однако большая беда, если трагедия забывается человеческим сообществом… Возвращаясь к заявлению Президента РФ, скажу, что понять такую реакцию высшего должностного лица государства можно. Да и весь мир содрогнулся от варварства, совершённого в этот раз. Практически никто в мире не остался безучастным к гибели сотен граждан, тем более– детей. Оставшиеся в живых дети отправлены со своими родителями на отдых и лечение. Им действительно очень нужна серьёзная психологическая и психотерапевтическая помощь. В этом нет сомнений. Однако могу сказать, что сегодня такая помощь нужна, похоже, всем гражданам России, потому что кадры хроники видела вся страна. И одно из самых страшных обстоятельств в произошедшем заключается в том, что человеконенавистнический удар нанесён по самому важному, что есть у человека – по его стремлению к знаниям. Как теперь объяснить маленькому человечку, что посещение школы и его тяга к знаниям – это хорошо, если он пережил неизгладимый ужас и испытания именно в школе? (И какой страшное, но очевидное совпадение: большинство проблем, связанных с возникновением и распространением терроризма кроется именно в догматической непросвещённости его адептов.) Впрочем, «терапия» уже началась. В СМИ непрерывно выступают многочисленные специалисты, которые, как правило – с точки зрения власти, рассматривают последствия произошедшего. Вот на некоторых вопросах, очень широко звучащих в последнее время из уст многих российских граждан и за рубежом или же озвученные представителями власти и, прежде всего, Президентом РФ, мы и остановимся. 3 Как всегда в такие моменты с новой силой зазвучали металлические голоса депутатов, призывающих ввести смертную казнь за терроризм. Более бредовой идеи и не подобрать: пугать смертника смертной казнью. Я уж не говорю о том, что из основ криминологии известно, что введение смертной казни на количестве тяжких и особо тяжких преступлений не сказывается никак. Не остались в стороне и аналитики из журналистских кругов, отличающиеся «ястребиным нравом». Приведу одну короткую цитату из статьи Л.Радзиховского «Если сегодня война». Приведу эту цитату для того, чтобы показать, насколько они смелы и категоричны в своих суждениях и в своих более чем сомнительных рекомендациях. «…для спасения государства, страны и культуры, для того, чтобы найти симметричный ответ на этот вызов*, нужны три вещи. Объединить народ перед общей опасностью. Указать врага. Создать сильное государство, беспощадно вырезав из него гниль.» 1. Если первая «вещь» (цель, мысль) разумна, то две остальные просто пышут ослеплённой кровожадностью вперемешку с маниакальной подозрительностью. Хорошо известно, что указать врага и крикнуть «ату его!» – самое простое решение. Кстати, именно такое решение уже «помогает» многочисленным экстремистски настроенным группам избивать кавказцев (последнее такое нападение произошло уже после бесланской трагедии). Скинхедам (бритоголовым) вовсе и не нужно понимать, что вообще-то, жители Северной Осетии – тоже жители Кавказа. Для утоления их ксенофобии важны «инородцы». Но если разобраться более внимательно, то легко сделать вывод о том, что в России-то как раз инородцы или чужаки, люди «пришлые» – абсолютное большинство населения. Людей с издревле русскими корнями вовсе не так много. И, замечу, с точки зрения биологии, в этом обстоятельстве заключается вполне определённый и значимый генетический ресурс нашей страны. Хочу надеяться, что мы когда-нибудь всё же избавимся от неудержимого стремления к простым решениям! Сейчас нам предлагается более внимательно начать изучать израильский опыт и попытаться довести степень обеспечения безопасности до того уровня, который существует в Израиле. Хотел бы предостеречь от желания копировать израильский опыт, по двум причинам. Первая состоит в том, что страны наши (так получилось) имеют несколько разные масштабы, и то, что возможно на очень небольшом пятачке земли на Ближнем Востоке, совершенно нереально на просторах России. Мы просто разоримся. Вторая причина – более сложна. Я уже неоднократно говорил о том, что израильская политика по «библейскому» принципу: «око за око, зуб за зуб» имеет один очень опасный аспект. Дело в том, что такой подход в соАвтор имеет ввиду цель войны, которая, по его мнению, ведётся сегодня против России, – разрушение государства. 1 Российская газета, №193п (3570) от 06 сентября 2004 года, с.3. * 4 временном мире уже признан неэффективным, что, собственно и приводит к постепенной отмене смертной казни в большинстве цивилизованных стран мира. Не говоря уж о том, что и сам процитированный принцип на древнеарамейском означал, судя по результатам относительно недавних исследований специалистов, мягко говоря, несколько другое: а именно – обращение не к потерпевшему об отмщении, а – к совершившему противоправное деяние – с призывом искупить вину2. I. ИСКУПЛЕНИЕ ВИНЫ Демократия – это отсутствие попыток найти виновного на стороне. М.Мертес. «Немецкие вопросы – европейские ответы»3. Задам один риторический вопрос: как вы думаете, уважаемый читатель, кто виноват в том, что произошло с нашей планетой в период фашистской диктатуры? Та ли оголтелая шайка недолюдей, что именовала себя «сверхчеловеками»? Или, может быть, народ Германии, на короткое время «сошедший с ума»? Или окружающая политическая обстановка, способствующая фашизму (массовыми репрессиями в отношении собственного народа или руководства Красной армии – в Советском Союзе, или пактом МолотоваРиббентропа и варварским захватом поделённых таким образом стран, или Мюнхенским сговором 1938 года и последующим «умиротворением агрессора»)? На самом деле виноватым оказался в той или иной мере весь мир, всё человечество. И искупать вину эту пришлось почти всем… Так что и сегодня, говоря о поиске врага, мы лишь пытаемся найти виновного где-то во внешней сфере, вдали от нас самих и наших решений… А мы тут как бы и не при чём. Столь же глупо выглядит и желание вырезать «гниль» из государства. Государство – это инструмент общества. Какой инструмент создали, таким и пользуемся. Беспощадность же такого вырезания сродни бездумной ампутации. Сперва неплохо бы разобраться, что происходит, и где именно мы находимся. Но анализа, опять же, делать, похоже, никто не собирается. В соответствующих комиссиях по различным расследованиям опять нет места не ангажированным властью общественным деятелям. А самого себя проверять так удобно!.. Таким образом, вынужденно возвращаясь к процитированному ранее материалу, скажу, что основная идея, заложенная в краткой цитате из статьи Л.Радзиховского, состоит из трёх основных элементов: 1. Объединение на деструктивной идее (задаче). 2. Поиск виновного. 3. Его жестокое наказание. М.Мертес. Возлюби врага своего./В кн. Немецкие вопросы – европейские ответы.– М.: Московская школа политических исследований, 2001. – с.270-282. 3 М.Мертес. Немецкие вопросы – европейские ответы. – М.: Московская школа политических исследований, 2001. – с.176. 2 5 Налицо простая триада, ярчайшим образом характеризующая репрессивный стандарт мышления автора статьи, просто-таки сочащийся в каждой её строке. Плохо, конечно, когда приходится объединяться на основе деструктивной задачи. Значительно важнее, хотя и существенно сложнее, объединяться «за» что-то, чем «против» чего-то (или кого-то). Однако сейчас, видимо, и «против» объединяться необходимо. Только вот, как и с кем? Вовсе не исключено, что мы можем в пылу негативного объединения опять уйти от конструктивности в действиях, пытаясь лишь противостоять и разрушать. А позитивное объединение сейчас для нас значит никак не меньше, а если точнее – во много раз больше. В этой связи приведу ещё одну цитату, на этот раз из статьи научного руководителя Института национального проекта «Общественный договор» Д.Драгунского в одном из последних номеров журнала «Новое время», которая называется «Говорить. Слушать. Понимать. Договариваться»4. «Причиной террористических актов, которые потрясли Россию, является не только деятельность подрывных центров и так называемый «исламский фундаментализм». Это – лишь поверхность явления. Обезвредить конкретную террористическую группу или целую организацию – не значит решить вопрос по существу. Победив (точнее, «пригнув к земле») терроризм этнических сепаратистов и религиозных экстремистов, Россия может оказаться лицом к лицу с иными, не менее опасными разновидностями терроризма. Террористы могут провозглашать идеи социальной справедливости (левые радикалы), авторитарные и шовинистические идеи (правые радикалы) и даже бескомпромиссную борьбу с криминалом на фоне бессилия государства (так называемые «эскадроны смерти»)». Существо вопроса лежит в отсутствии взаимопонимания внутри общества. Устранение или хотя бы минимизация опасности терроризма невозможны без общественного согласия по широкому кругу проблем». Мне кажется, что высказанная автором мысль очень важна. Перемены, произошедшие в нашем обществе, непосредственно имеют отношение к идеологической сфере. У нас забрали идеологию коммунизма и вместо неё мы получили идеологию «дикого» капитализма. Боюсь, что этот самый период пройти просто невозможно. При этом предполагаю, что мало кому захочется спорить с тем, что в условиях так называемого периода первоначального накопления капитала происходит серьёзная атомизация общества. Общественной деятельностью сегодня увлечь удаётся очень немногих. Люди начинают руководствоваться прежде всего личными интересами. Эта атомизация в России одновременно наложилась и на неэффективную вертикаль административно-командной системы, которая сохранилась в лучшем виде, точнее – в худшем. Распались не только прежние общественные институты. Были потеряны старые и оказались не созданными новые инструменты, процедуры и институты общественной коммуникации. Эти потери привели (как точно замечено в другом месте только что процитированной статьи Д.Драгунского) к общественной немоте и глухоте. Развивая этот тезис, мо4 Статья опубликована также в сети Интерент: http://civitas.ru/cgi-bin/pressshow.cgi?code=4100 6 гу сказать, что нам необходимо восстанавливать всю цепочку общественного общения – нам нужно научиться слушать (слышать), думать, понимать, говорить (разговаривать), договариваться и соблюдать договорённости. Именно в такой логической мыследеятельностной последовательности. Несколько позже эта цепочка будет рассмотрена более детально. Вместе с этим должна была серьёзно измениться и сама власть и система власти. Пока что этого не произошло. Точнее, в результате трагических событий происходит вовсе не то, что должно происходить, и, начиная «за демократическое здравие», вот уже второй Президент России постепенно переходит к бюрократическо-авторитарному «за упокой». Эти достаточно жёсткие слова постараюсь подкрепить аргументами. II. ПЕРВОВЛАСТНЫЙ ПОДХОД Мы посоветовались, и я решил. Перифраз от принципа демократического централизма Прежде всего, скажу, что в большинстве всех последующих размышлений я хотел бы руководствоваться основополагающим принципом современной демократии – принципом субсидиарности*, главенство которого и определяет меру демократичности любой государственной системы. И все анализируемые позиции рассматривать именно через призму динамики увеличения или уменьшения включённости данного принципа. То есть, если какое-либо действие уменьшает возможность применения принципа субсидиарности, следовательно, указанное действие не способствует построению и развитию демократии в России. Предварительно рассмотрим некоторые подходы к системореформирующим предложениям, выдвинутым Президентом РФ в самое последнее время. Их можно разделить на предложения в области права и в области управления. Впрочем, опять же, разделить в прямом смысле эти предложения не удаётся, в данном случае – поскольку предложения, затрагивающие область права, ориентированы, как правило, именно на изменение управленческих конструкций и порядок формирования государственных и общественных органов. К слову сказать, помимо инициатив президентских, появились и некоторые другие. Например, в Госдуме – о необходимости отмены моратория на смертную казнь, а в Совете Федерации – об изменении порядка формирования судейского корпуса. Эти идеи в настоящей статье рассматриваться не будут, поскольку перспективы их одобрения весьма сомнительны, не только изза их очевидной не демократичности, но, скорее всего, по признаку их происхождения (не от Президента). Однако скажу, что всё это – так понятое развитие идей Президента РФ. Под принципом субсидиарности подразумевается недопустимость изъятия у индивидуума или у какого-либо уровня организации граждан более высоким уровнем организации возможности самостоятельного решения собственных проблем. * 7 В области права и управления Президентом РФ в его «программном» выступлении предложены три основные новации: 1) формирование Государственной Думы ФС РФ не на основе смешанной системы (по одномандатным и партийным спискам), а лишь на основе пропорциональной системы, то есть только с участием партий; 2) изменение принципа определения высшего должностного лица в субъектах РФ – вместо прямой выборности высших должностных лиц избирателями соответствующих территорий, губернаторов и президентов предложено их избрание высшими законодательными органами субъектов РФ по представлению Президента РФ, то есть, по сути, их почти прямое назначение из центра; 3) создание на федеральном уровне Общественной Палаты. Прежде чем размышлять на темы демократичности и осмысленности предложений Президента РФ, стоит сказать и о том, что, с точки зрения логики, предлагаемые изменения к произошедшим в Беслане трагическим событиям реального отношения имеют очень не много. По существу получается, что Президент просто «использовал» трагедию в Северной Осетии для осуществления давно задуманных действий. Таким образом, получается, что всё ныне происходящее – есть лишь институциональная пристройка, возможно удобные для Президента России изменения к состоявшимся только что событиям. Есть и ещё одно соображение, которое лично для меня в российской действительности представляется наиболее адекватным происходящему. Какие бы то ни было правовые и управленческие новации, как правило, касаются институциональных и/или механическо-управленческих решений. То есть, основными действиями власти являются два: - создать новую структуру (реорганизовать, упразднить старую) и - переместить одного чиновника из одного кресла в другое (перевести на другую работу, отправить на пенсию и др.). Не собираюсь попусту чернить нормальное управленческое действие, однако хочу заметить, что этими действиями реформирование чего угодно далеко не должно заканчиваться. А у нас, ведь – пожалуйста… Точно так и с законами. Всякий раз, сталкиваясь с той или иной проблемой, мы хотим попробовать решать её путём разработки и принятия нового закона, забывая, что законодательство наше, в своей основе – вполне приличное, и не хватает нам совсем другого – научиться его выполнять. Если же и нужны какие-то изменения в российском праве, то, скорее всего, они вряд ли реализуются путём их текстуального изложения, но – через обеспечение неукоснительного их практического применения и соблюдения установленных норм всеми субъектами, к которым они относятся. III. «ИННОВАЦИИ» Скудость мысли рождает легионы единомышленников. С.Довлатов 8 Теперь обратимся к сути предложений. Вследствие этого, надеюсь, будет более понятна причина появления кавычек в названии раздела. Беглый взгляд на три вышеназванные предложения зарождает в сознании смутное воспоминание, похожее на эффект где-то уже встречавшегося, иначе говоря – deja vous. Некоторое время я не мог для себя объяснить это ощущение, пока не вспомнил басню И.А.Крылова «Лебедь, рак и щука». Далее посмотрим, насколько это ощущение верно. 1) Порядок формирования Государственной Думы ФС РФ. Уже даже из ряда выступлений специалистов становится очевидным, что в большинстве мировых политических систем существует заметное разнообразие возможных вариантов. Основными являются либо «чистые» системы: мажоритарная или пропорциональная, либо их сочетание. Наверное, рассуждения о том, что замена смешанного принципа на пропорциональный не оказывают существенного влияния на уровень демократии в стране, и можно принять, однако есть ряд контрсоображений. Во-первых, демократия, в современном её понимании – это, прежде всего, не власть большинства, а учёт мнения меньшинства (данное утверждение можно было бы назвать одним из следствий принципа субсидиарности), и в основе возможности такого учёта должен лежать принцип наибольшего разнообразия, в том числе – разнообразия вариантов формирования высшего законодательного органа страны. У каждого из указанных способов есть свои преимущества и недостатки. Однако, если мы от смешанного способа формирования Госдумы переходим к пропорциональному, то разнообразие, в данном случае – способов представления интересов граждан, что, разумеется, является одной из основных политических функций любого парламента, заметно уменьшается. Во-вторых, нет надобности подробно рассказывать о роли избрания депутатов-одномандатников. Скажу лишь, что граждане, голосующие сегодня на федеральных выборах, скорее всего, только и имеют представление об этих кандидатах, а никак не о личностях из партийных списков. Такие списки на каждых выборах меняются настолько радикально, даже в своих первых тройках, что познакомиться с идеями (что уж говорить о методах деятельности) партий не представляется никакой возможности. Мелькание и сверхтекучая идеологическая подвижность политических персонажей приводит к тому, что люди (избиратели) пока так и не могут научиться думать, идя на выборы. В итоге они реализуют своё неотъемлемое конституционное право, ориентируясь на благообразную внешность, на яркость харизматической личности или же на броский предвыборный лозунг. Как нетрудно догадаться, такой выбор весьма далёк от демократически осмысленного и чреват опасным политическим провалом страны. Наверное, это безмерно скучно, но гражданам нужно-таки научиться читать не рекламные плакаты, а предвыборные программы, размышлять над ними и делать на основе этого размышления свой ответственный выбор. Иначе самые грязные манипуляции будут многие годы из раза в раз повторяться. Однако отменять способ избрания, 9 побуждающий граждан думать хотя бы над списком «местных» обещаний, делает задачу осмысленного выбора ещё более трудновыполнимой. Значит, переходя к пропорциональной системе выборов, мы снижаем возможности реализации гражданами РФ своего конституционного права – управлять через своих представителей, поскольку далеко не каждый избиратель сможет идентифицировать персоны в партийном списке в качестве своих представителей во власти. Тем более, что многочисленные перемещения депутатов в исполнительные или иные органы власти приводит к ротации «представителей». В-третьих, многопартийность с помощью пропорционального способа избрания депутатом Госдумы можно было бы формировать только при наличии нескольких устойчиво существующих партий. А вот партий-то у нас пока что практически и нет, разве что кроме вяло-эволюционно умирающей КПРФ да перманентно возрождающейся, всякий раз в новой обёртке, бессмертной «партии начальников». И тогда придумка эта становится не просто бессмысленной, но и опасной и чреватой монополией тех, кто находится у власти. Если первую идею можно с большой натяжкой назвать направленной на развитие демократии (считая, что с её удастся придать более внятный импульс развитию многопартийности), то вторая идея векторно ориентирована прямо в противоположном направлении. 2) Порядок избрания глав субъектов РФ. III. ИННОВАЦИИ (2) Государство - это просто, как велосипед: наверху рули, внизу цепи... В Шендерович. Шендевры5. Недемократичность изменений, предлагаемых к способу избрания глав субъектов РФ, значительно более очевидна. Вместе с тем, меня изумляют масштабы нынешнего холуйства, простирающиеся от призывов Генерального прокурора РФ (!!!) к переходу на взятие заложников из числа родственников террористов (это мы уже проходили во времена большевиков, видимо – «не прошли») до утончённых исторических размышлений о традициях, например, назначенческого губернаторства для Гонконга в истории Британской империи. Первый, очевидно клинический, случай вроде бы и рассматривать не стоит. Но, посмотрите, коллеги, как налились гневом толпы демонстрантов, приветствующих инициативы президента, как появились в этих толпы проклятиям в адрес «врагов народа». Ничего не напоминает? По поводу второго аргумента будет сказано несколько ниже, поскольку такой аргумент несколько более серьёзен (и тем намного более лицемерен и более опасен). 5 http://www.shender.ru/shendevr/. 10 Итак, попробуем и на этот раз перечислить основные претензии к данному нововведению. Во-первых, налицо безусловная и динамически очевидная не демократическая направленность предложения*. И здесь даже не нужно адресоваться к принципу субсидиарности, чтобы понять, что путём назначенчества можно только уходить от демократии к авторитаризму, но никак не приближаться к ней. Граждане по сути лишаются права влиять на формирование власти в своих республиках, областях, краях, округах. Рассуждая о судьбе Гонконга, неплохо бы вспомнить, что принципы управления им (замечу, колонией!), будучи зафиксированными, более не менялись ни в какую сторону. Стабильность управления, таким образом, является ситуацией статики, которую нельзя сравнивать с процессом динамическим. Это же, кстати, относится и ко многим другим аналогичным, более современным прецедентам. Во-вторых, с точки зрения политической, такое решение приведёт на первых порах к глухому противостоянию, а затем – возможно, к прямой конфронтации центра и регионов. И странно, если кто-то этого не понимает и не видит прямо сейчас! Наиболее остро проблема будет ощущаться в национальных республиках. Таким образом, в данном случае можно говорить о целенаправленной централизации власти, которая, при определённых условиях, может привести не к консолидации общества, а прямо наоборот, к дезинтеграции страны. Это решение, с точки зрения соблюдения норм права, можно сравнить с чуть менее сомнительным разделением России на семь федеральных округов. Однако, в противоположность нынешнему действию, в ситуации 2000-го года то решение было, пожалуй, единственно возможным для её сохранения и начала реинтеграционных процессов. В-третьих, напомню наиболее очевидный недостаток вертикально построенной административной системы, возникающей в результате подобных изменений. Это – доминирующий центр при слабых окраинах. Следствием его становится отсутствие инициативы снизу – боязнь принятия каких-либо самостоятельных решений, неизбежно приводящая к параличу власти. То есть как раз именно то, что и происходит у нас сейчас даже без этой централизации. Граждане за каждой мелочью готовы обращаться на самый верх, к Президенту. В случае же принятия такого способа формирования верховной власти в субъектах РФ, вообще никаких решений без согласования с Кремлём приниматься не будет. А полуназначенный губернатор при решении каждого вопроса будет ориентироваться не на интересы граждан, а на мнение начальства. Таковы законы административно-командной вертикали, прямо противостоящие принципу субсидиарности. В этой связи приведу своё понимание данного принципа, на котором основана любая современная развитая демократия. Сегодня это – более чем уместно. Напомню, что несколько ранее был изменён порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ, и главы субъектов РФ потеряли возможность непосредственного влияния на формирование законодательства России, сохранив лишь право делегирования в Совет Федерации представителя от своего субъекта РФ. * 11 Принцип субсидиарности – недопустимость изъятия у индивидуума или у какого-либо уровня организации граждан более высоким уровнем организации возможности самостоятельного решения собственных проблем. В-четвёртых, возникает коллизия не просто с Конституцией РФ (статья 1 которой гласит, что Российская Федерация – есть федеративное государство, причём всем апологетам властной вертикали могу сказать, что её формирование и укрепление как раз и снижает возможности действия принципа федерализма), но и с практикой деятельности Конституционного Суда РФ, который уже однажды, рассматривая Устав Алтайского края, своим решением от 18 января 1996 году установил, что избрание главы администрации Законодательным Собранием недопустимо, поскольку в этом случае: «…Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власти не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах»6. Согласно частям первой и второй статьи 79 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Постановление Конституционного Суда РФ «является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно». И тогда возникает коллизионная ситуация, согласно которой Президент РФ готов предпринимать действия, приводящие к правовому состоянию, в отношении которого единожды уже было принято решение Конституционного Суда РФ. Остаётся только понять, насколько далеко способны пойти в пересмотре своих точек зрения Президент или Конституционный Суд России… В-пятых, предлагаемые изменения, как это происходит в России всегда, ориентированы на личность Президента. Однако нет ничего более опасного для руководства страной, чем недальновидность. Один президент уходит, приходит другой. Представим себе ситуацию, что со следующим президентом нам повезло меньше, чем с нынешним. Вообразите себя проснувшимся наутро с известием о том, что новым Президентом России стал… В.В.Ж. (то есть, Жириновский). Вообразили? А централизация системы уже произошла. И тогда мы получаем такую опасность тоталитарного «римейка», что мало не покажется никому. Задачей власти должно быть не подстраивание системы «под себя», а простраивание её таким образом, чтобы в любом случае, кто бы ни находился у руля, он не смог бы коренным образом изменить направление движения в сторону развития демократии. В-шестых, это решение плохо и тем, что именно во второй половине президентства В.Путина возникает некоторая, весьма заметная антидемократическая динамика. Можно, конечно, объяснять разными экономическими и 6 Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, №4, ст. 409. 12 юридическими причинами и огосударствление общефедеральных телеканалов, и кампанию (иначе и не назвать!) против ЮКОСа, и непрерывно противозаконное использование властными структурами «административного ресурса» (в данном случае я говорю о противозаконии по фактам действий, а не по принимаемым в дальнейшем решениям уполномоченных на то органов – по аналогии с криминологией, которая рассматривает преступление по факту его совершения, а не по факту признания его таковым – судом). И, связав всё это с последними изменениями, сделать вполне доказательный и правомерный системный вывод о дезинтеграции демократических институтов и процедур. А уменьшение демократии в стране – это и есть победа терроризма! Могу привести в этом смысле пример США. Там даже нынешняя администрация, запутавшаяся в собственной лжи относительно наличия у Ирака оружия массового поражения и в самой иракской войне, тем не менее вынуждена очень серьёзно считаться с демократическими принципами. Президент даёт показания независимой комиссии, исследующей события 11 сентября. И «Патриотический акт», принятый после этих событий, хотя и вводит ряд специфических ограничительных мер и расширяет полномочия исполнительной власти, опять же в обязательном порядке предусматривает процедуру ежегодного пересмотра этих мер, норм и правил. Вот, собственно, что в самом деле характеризует демократию, пусть даже и в американском (далеко меня, к примеру, не устраивающем) варианте – процедурные решения, а не организационные и институциональные. У нас же – никто, «естественно», никогда ничего пересматривать раз завоёванное госсистемой у демократии не собирается, поскольку для этого в российских условиях требуется очередная революция. И даже комиссии, расследующей обстоятельства трагедии в Беслане, необходима поддержка и помощь (официально объявленная) со стороны органов власти. В тех же США никому и в голову не придёт говорить о помощи со стороны государства (однако, попробовали бы они не содействовать!). В состав комиссии (прежде всего, многопартийной) обязательно включаются представители независимых негосударственных структур. В рамках расследования может оказаться, что вина лежит именно на государственных структурах. И как после этого с независимостью деятельности комиссии? А никак. Как всегда, вместо системных выводов, будут найдены «стрелочники», будет предпринята их «публичная порка», создадут ещё одну службу или управление, и всё забудется до очередного леденящего кровь теракта… В-седьмых, Фактическая передача права определения главы региона (субъекта РФ), помимо недемократичности этого перераспределения прав, рождает и проблему перераспределения ответственности – от граждан к Президенту. В самом деле, граждане голосовали, подчас, «как бог на душу положит». Но они делали это сами. И если есть у власти желание хоть когданибудь иметь в России демократию, то отбирать такое право на ошибки у народа никак нельзя, пусть это даже и порождает некоторый региональный риск. Таким образом, предложение это, для самого Президента, является внутренне противоречивым с его собственными словами об ответственном 13 гражданском обществе. Как можно требовать ответственности от граждан, если у них опять отбирают их права, закреплённые Конституцией?!! Однако хуже этого другое. Президент В.Путин как будто принимает на себя сию ответственность. Теперь же остаётся только вспомнить, как именно выглядела ответственность предыдущего Президента России, Б.Ельцина, за всё им совершённое в течение восьмилетнего правления? Всех знающих и помнящих прошу пропустить следующий короткий отрезок текста – а для остальных сообщу: он ушёл на заслуженный отдых с указом В.Путина о своей абсолютной защите от какой-либо ответственности… В-восьмых, прозвучавшие предложения прямо противоречат идеям административной реформы по разграничению полномочий между уровнями государственного управления и мысли об усилении самостоятельности субъектов Федерации, заложенной в её основание. Изменение принципов формирования исполнительной власти в регионах, при сопоставлении с соответствующими изменениями, внесёнными и вносимыми в Бюджетный и Налоговый кодексы, способно ещё более расшатать идеологический базис административной реформы. И, наконец, в-девятых. Развитие событий идёт по ранее предполагавшемуся сценарию. Верноподданническая живость, с которой президентские инициативы были поддержаны депутатами – основными представителями превалирующей в Государственной Думе фракции «Единая Россия», подтверждает основную мысль, высказанную мною несколько ранее в статье «Бессилие всевластия или об опасностях безальтернативного выбора»7. Госдума, как самостоятельный политический игрок на оставшиеся годы своего существования в нынешнем составе, исчезла. Теперь можно с уверенностью сказать, что пройдены девять кругов «реформаторского ада». Впрочем, несложно продолжить перечисление оснований для, мягко говоря, беспокойства в отношении судьбы демократии в России. Однако остановимся на уже перечисленных аргументах, заметив напоследок, что судьба и самой России без демократии, если и представляется возможной, является достаточно незавидной. Причём не только для России… IV. ТЕХНОЛОГИИ «ОБЩЕСТВЕННОЙ ТЕРАПИИ» И ПАРТНЁРСКОГО ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ Хотите погубить идею – возглавьте движение за неё. Из дневника народного трибуна. Прежде чем обсуждать тему создания федеральной Общественной Палаты, попробуем более подробно разобраться с перечнем свойств, необходимых для наличия общественного согласия. Если мы не сделаем этого, тогда в принципе непонятно, зачем создавать этот или какой-либо иной орган (органы?). Всё дело в том, что перед гражданами России вновь выдвинута какая7 Статья опубликована на сайте Фонда «НАН»: http://www.nan.ru/soc8.html. 14 то односложно сформулированная идея, смысл которой пока мало кому понятен. Учитывая же, что формирование такой Общественной Палаты, ни секунды не сомневаюсь, уже идёт полным ходом (иначе чем ещё остаётся заниматься пропрезидентской Государственной Думе, как не монополизацией ещё и общественных процессов и замыканием их «на себя»?), актуальность таких размышлений и анализа представляется весьма высокой. Процедурные решения, которые будут в основе её деятельности, и степень демократической технологичности покажут нам с вами, читатель, будет ли это институтом реальной и действенной демократии или же, по выражению моей матушки – очередным «пирожком ни с чем». Не обсудив это сейчас, мы получим «чёрный ящик», который, как всегда в России, мало чем будет отличаться от «ящика Пандоры». Итак, возвратившись ненадолго к мыследеятельной сущности Палаты, скажу коротко о нескольких важных для неё свойствах. Пусть вас не смущает, что свойства эти, скорее, бывают характерны не для органа или структуры, но для отдельной личности. Речь идёт о способности: 1. слушать (слышать), 2. думать, 3. понимать, 4. говорить (разговаривать), 5. договариваться, 6. соблюдать договорённости. 1. Слушать и слышать. В любом разговоре, помимо умения слушать, должна присутствовать и способность слышать. Выслушать вашего vis-à-vis очень важно, это, в конце концов, и говорящему приятно. Однако важно и услышать аргументацию. Для того чтобы осмыслить услышанное, требуется умение 2. думать. Казалось бы, все «большие ребята», думать всех учили с детства. Однако, подчас складывается ощущение, что те или иные действия власти предпринимаются либо совершенно без раздумий, либо исходя из извращенной или ошибочной логики. В первом случае так происходит, когда система, ответственная за принятие решений, не имеет в своём распоряжении (или в программе деятельности) времени для осмысления, анализа и оценки ситуации*. Во втором случае низкое качество решения проистекает из недостатка информации или из её дефектности (нарочито предлагаю уйти от предположения, что дефектное или просто плохое решение принято с умыслом). Собственно говоря, прозрачность и открытость власти позволяют, с одной стороны, увидеть как сами проблемы, так и наиболее эффективный спо- Анализ потенциальной эффективности деятельности социально-политической троицы – Министерство здравоохранения и социального развития, а также Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию и Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития представлен в статье: Н.Хананашвили «Поиск оптимального решения для государственной деятельности в рамках Концепции системы взаимодействия органов власти с НКО» - http://www.nan.ru/soc8.html. * 15 соб их решения, а с другой – учесть мнение внешних (для системы) субъектов и эффективно использовать негосударственные ресурсы. 3. Понимать. Партнёрство невозможно и в том случае, если один из взаимодействующих субъектов не может или не желает понимать интересы партнёра и, соотнося их со своими собственными, соблюдать взаимоприемлемый баланс. Однако взаимопонимание всегда строится не только на учёте интересов друг друга, но и на взаимном ненасильственном согласии о неких общих и единых ценностных основах. Ценностный базис в данном случае является абсолютным императивом и поэтому, собственно, этот элемент следует считать ключевым во всей цепочке – для позитивного итога. 4. Говорить (разговаривать). Во взаимном общении очень важным элементом является также умение аргументировать свою точку зрения, быть убедительным. Мне очень часто приходится слышать авторов, выступающих, кажется, только для самих себя. Если вам необходимо кого-то в чём-то убедить, то неизбежно придётся принимать в расчёт не только то, что вы хотите произнести, но и то, что вы хотели бы донести до сознания слушателя. Ваша убедительность должна быть очевидной не только и даже не столько для вас, сколько для вашего слушателя. И в этом основная сложность и главная задача желающего быть не только выслушанным, но и услышанным. 5. Договариваться. Наличие на I-м Гражданском Форуме в ноябре 2001 года различных переговорных площадок, а также дальнейшее развитие событий подтвердило правильность как самой идеи, так и направления, в котором необходимо двигаться всем сторонам предстоящего партнёрства. Анализируя опыт довольно большого количества прошедших со времени проведения этого форума переговоров, можно с уверенностью сказать, что искусство это (а равно и технология) для власти остаётся инструментом, формально приемлемым, но не очень интересным по содержанию, а для наших негосударственных некоммерческих организаций пока не очень-то даётся ни по одной из этих составляющих. Во всяком случае, качественных прорывов в межсекторных взаимоотношениях нет никаких. Вместе с тем, технология эта достаточно хорошо известна и должна применяться с успехом. Следующим этапом становится заключение договора. Такой «общественный договор», естественно не может являться документом гражданскоправовым, однако, тем не менее, безусловно, является документом публичным. Это означает, что судиться о выполнении тех или иных его позиций никто не станет, но стороны, добровольно принимая на себя определённые обязательства, так же добровольно их и выполняют. Потому, что это важно для общества, а не потому, что за это кто-то кого-то может наказать8. Однако это Описание технологии «общественный договор» можно найти в статье: Н.Хананашвили. «Описание общественного договора как социальной технологии (на примере договора о формировании и реализации социально-правовой политики в отношении детства в Российской Федерации)» – на сайте Фонда «НАН»: http://www.nan.ru/soc8.html 8 16 вовсе не означает, что во взаимоотношениях подписавших Общественный договор сторон всё и всегда будет безоблачно и бес проблем. Поэтому, особенное внимание при формулировании общественного договора следует уделить процедурам разрешения рассогласованности позиций сторон в процессе его реализации, возможных конфликтов и разногласий. И это также следует отнести и к искусству, и к технологии. 6. Соблюдать договорённости. По своей сути данная позиция может быть с уверенностью названа «самым слабым звеном». И не удивительно, поскольку «жёсткость российского законодательства с успехом компенсируется необязательностью его исполнения». Правовой нигилизм (читай – пофигизм) наших граждан устойчиво базируется на точно таком же отношении к правовым нормам и самой власти (собственно, она из тех же граждан и состоит). Во всей этой истории самое неприятное заключается в том, что государство до настоящего момента так и не догадывается, у кого ключ от этой проблемы. А ключ-то – у него самого! Ведь только государство, в отличие от граждан, является структурированной и управленчески консолидированной конструкцией. И до тех пор, пока вся государственная система не будет практически переналажена с всевластия чиновничества на приоритет прав граждан перед чиновником, никакие соглашения, к сожалению, эффективно действовать не будут. 3) Федеральная Общественная Палата. Я не стану рассматривать подробно произошедшие вслед событиям в Беслане (но не уверен, что «вследствие») кадровые перестановки в Правительстве и полпредствах, но скажу, что они свидетельствуют об очень суровом кадровом дефиците во всей системе высшего государственного управления России*. Прокомментирую лишь идею формирования Общественной Палаты РФ. Данное институциональное решение представляется, с одной стороны, не совсем понятным и, вероятно, превратно понимаемым самой властью, а с другой – на общем фоне противоречивых действий – достаточно сомнительным, хотя и потенциально перспективным. Однако о перспективах мы поговорим несколько позже. Если Президент РФ предполагает, что создание на федеральном уровне Общественной Палаты будет способствовать объединению граждан, то это – серьёзное заблуждение. Объединение граждан происходит вовсе не на этом уровне… На федеральном уровне строится лишь «крышка» конструкции. И, припоминая опыт предыдущих советов (разные составы Политического Консультативного Совета при Президенте Б.Ельцине), могу сказать, что такая Этот факт тем более настораживает, что ни меры по реализации осуществляемой полным ходом административной реформы, ни ближайшие перспективы реформирования системы государственных учреждений не порождают в головах чиновников-реформаторов понимания масштабов требуемого процесса переобучения. А переобучать необходимо и чиновников – новым формам и методам управления и исполнителей, как из нынешних государственных учреждений, так и из негосударственных некоммерческих организаций – способам реализации принципа бюджетирования, ориентированного на результат. * 17 ширмочка не нужна никому, кроме разве что самого Президента или структур, конструирующих возможные институциональные решения для собственной потехи или на потребу публике. Никаких разумных процессов такая структура порождать не будет. Те или иные обсуждения по животрепещущим вопросам общественной жизни будут проходить, однако, поскольку опыта построения и технологичной эффективной работы общественноконсультативных органов у нас так до сих пор и нет, всё снова сведётся к типичной «сливочно-тусовочной», профанирующей идею конструкции, не имеющей ничего общего с технологиями общественного участия граждан в осуществлении государственной политики. Уже сейчас возникают разработки, свидетельствующие о желании выстроить этакую огосударствлённую Общественную Палату. Например, по формуле, предложенной общественной организацией «Деловая Россия», Палата должна состоять из 108 членов, из которых 36 (то есть треть) «будут направлены общественными организациями, отобранными правительством, парламентом и советом судей из списка, представленного Минюстом. Затем Палата выберет ещё 36 членов, а через год её численность должна быть доведена до 108 человек» 9. Из написанного следует, что первые 36 будут сформированы государственными институтами, а вторые 36 – скорее всего, по их «настоятельной просьбе». Причём здесь гражданское общество, мне, честно говоря, непонятно… Технология того, как именно должна обеспечиваться эффективность деятельности общественных структур, действующих в партнёрстве с властными органами, пока на практике мало освоена и почти не распространена10. При этом вопрос процедур её формирования и ротации представляются вовсе не самыми важными, но уж никак не теми, что нам предложили коллеги из «Деловой России». Впрочем, об этом будет сказано несколько позднее. Задача, которая сформулирована как «консолидация общества», вопервых, не происходит ниоткуда сразу. Консолидироваться может лишь то сообщество, которое способно и готово в достаточной мере доверять своим членам. И здесь мы неизбежно обращаемся к вопросу о взаимном доверии между различными общественными группами внутри каждого общества, как основополагающем, краеугольном элементе Социального Капитала11. Без этого доверия невозможно говорить об общественном договоре в его первоначальном, классическом смысле. Однако, в соответствии с соображением №7 из списка аргументов против фактического назначения глав регионов (о привычной безответственности власти перед гражданами), сложно ожидать Более подробно суть предложений излагается в опубликованной газетой «Коммерсантъ» статье: «Государство назначит гражданское общество», Коммерсантъ от 28.10.2004, №202, с. 3. 10 Технология деятельности общественных советов описана: А.С.Автономов, Т.И.Виноградова, М.Ф.Замятина, Н.Л.Хананашвили. Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России. Учебник./Под общ. ред. д.ю.н., проф. А.С.Автономова. М.: Фонд «НАН», 2003. – с.с.179-200. 11 См. статью: Н.Л.Хананашвили. «Камо грядеши?» или некоторые размышления о теории социального инвестирования». В сб. Межсекторные взаимодействия. Настольная Книга – 2000. М.: Фонд «НАН», 2001. – с.с.52-102. 9 18 повышения доверия граждан к представителям государственных институтов, не желающим выполнять законы. Итак, задача консолидации должна осуществляться на основе формирования многоуровневого пространства доверительного общения. И, прежде всего, мы должны вести речь о создании пространства общения межличностного, общественного, общенационального. Если не обсуждать насущных для самих граждан общественных проблем, обострение взаимоотношений между различными группами общества будет неизбежно нарастать. Атомизация общества тем и страшна. Не случайно создание, приумножение и развитие самых разнообразных социальных сетей, сетей общения и взаимодействия, следует также признать одним из ключевых элементов, составляющих результирующий объём Социального Капитала общества. Приведу ещё один пример из практики США. Хорошо известно, что после трагедии 11 сентября во всей стране стали возникать те или иные проявления антиисламских настроений. Однако реакция общественности на эти проявления была достаточно жёсткой, и эти настроения пошли на убыль. Общество в любой стране должно понимать, что практически любая идеология может стать основой для экстремизма*. Однако это не означает, что плоха идея. Негодны методы, с помощью которых люди пытаются решать те или иные задачи, отстоять свои интересы. Именно поэтому необходимо наибольшее внимание уделять именно выработке процедур и методов, не допускающих применения принципа: «цель оправдывает средства». И, поскольку автор не мыслит себе какое-либо изложение данного материала без конструктивных предложений, вниманию читателя будут представлены основные положения нижеследующего документа. V. КОНЦЕПЦИЯ деятельности Федеральной Общественной Палаты Нацию сохраняет не начальственная вертикаль, а гражданственность общества. «Что в имени тебе моем?». Подпись читателя**. Настоящий период истории России характеризуется рядом серьёзных для российской государственности вызовов. В качестве основных следует назвать: терроризм, заметное отставание в развитии от большинства передовых стран, недостаточный уровень и темпы реформирования государственных институтов, высокий уровень бедности и медленные изменения в сознании населения. «Вина» ислама (если возможно в данном случае говорить о вине какой-либо религии или идеологии) состоит лишь в том, что экстремизм, строящийся на некоторых положениях данной религии, развивается на фоне процессов глобализации и потому приобретает соответствующие масштабы. ** Подпись анонимного читателя в подборке писем в редакцию Российской газеты (от 06.10.2004г.) – откликов на статью В.Третьякова «Выбор Путина как выбор России». * 19 Для противостояния указанным вызовам и их преодолению необходимы принципиально новые решения, кардинально отличающиеся от принимавшихся до настоящего времени, привычных управленческих действий. Государство и его институты не способно в одиночку (да и никогда не было способно) противостоять названным вызовам. Поэтому одним из таких достаточно очевидных решений являются действия, направленные на консолидацию общества. Желательно, чтобы противодействие всем вышеназванным вызовам основывалось на процедурах, механизмах и формах позитивной консолидации. Такая консолидация заметно более сложна по сравнению с консолидацией негативной (ориентированной прежде всего на поиск виновного и его наказание), поскольку объединяться «против» всегда проще, чем объединяться «за». Видение позитивных изменений, конструирование и строительство будущего – задача заметно более сложная, требующая более широкого вовлечения в процесс самих граждан. Достижение консолидации общества возможно только в том случае, если государственные институты, планирующие и реализующие изменения, обладают определённым, достаточно высоким уровнем авторитета у собственных граждан. В условиях демократии* авторитет власти является прямой функцией доверия к ней и её институтам со стороны граждан. При этом доверие является ключевым элементом социального капитала общества, одновременно базовым и цементирующим. Доверие к власти достижимо прежде всего за счёт наличия и развития трёх основных факторов: – максимально возможной прозрачности деятельности её институтов; – растущей процедурно регламентированной открытости указанных институтов для участия в их работе граждан и их объединений; – вовлечения граждан в такое практическое участие. Таким образом, названные три фактора являются базовыми принципами, на которых основана деятельность Федеральной Общественной Палаты. Наиболее эффективным становится такое участие негосударственных институтов в том случае, когда взаимодействие с ними государства строится на основе равноправного партнёрства. Отсюда со всей очевидностью вытекает необходимость наиболее широко понимаемого социального партнёрства, как равноправного взаимодействия государственных органов и организаций, с негосударственными структурами, как коммерческими, так и некоммерческими. Процедурно регламентированные прозрачность и открытость власти предполагают использование определённых экономико-правовых механизмов и организационных форм. Одной из ключевых организационных форм является общественный совет (палата). Будучи построенной на основе вышеназванных принципов прозрачности, открытости и вовлечения граждан, Федеральная Общественная Палата Данное оговорка обязательна, поскольку авторитет возможен и вне демократического устройства государства. Однако в таких случаях (авторитаризм, тоталитаризм) авторитет власти должен поддерживаться исключительно путём применения прямого и опосредованного (например, информационного) насилия по отношению к гражданам. * 20 (далее – Палата) безусловно может стать очень значимым общественным институтом, способствующим не только большей консолидации общества, но и существенному повышению эффективности деятельности государства по формированию и реализации современной политики, направленной на долгосрочное устойчивое развитие. Однако такая Палата должна стать не столько верховным органом, управляющим процессом взаимодействия государства и институтов гражданского общества, сколько, прежде всего, выполнять функцию координирующего центра, обеспечивающего сетевое многоуровневое взаимодействие власти, бизнеса и сообщества социально активных негосударственных некоммерческих организаций. Достаточно высокий уровень консолидации негосударственных организаций необходим для обеспечения полноценно субъектного партнёрства с государственными органами и организациями и государством как институтом. Сочетание вертикально построенных государственных структур с горизонтально организованным консолидированным сообществом гражданских организаций будет способствовать обеспечению прочного партнёрского взаимодействия. В целом же такое взаимодействие должно реализовываться на территории всей страны путём постепенного формирования общественных палат и советов, осуществляющих технологически простроенное, проектно и позитивно ориентированное партнёрское взаимодействие. Общество, насыщенное такого рода общественными (общественно-государственными) структурами, становится существенно более консолидированным, поскольку заметно полнее реализуется важнейший конституционный принцип участия граждан в управлении государством (статья 3 Конституции РФ). ЦЕЛЬ Цель деятельности Федеральной Общественной Палаты – содействие созданию, обеспечению деятельности и развитию поля гражданского участия в формировании и реализации государственной политики в Российской Федерации. ЗАДАЧИ ПАЛАТЫ 1. Нормативное и процедурное обеспечение прозрачности процессов выработки и осуществления государственной политики в России. 2. Создание и развитие процедур, механизмов и форм широкого публичного обсуждения общественно значимых проблем, повестки дня и перспектив развития России. 3. Содействие в выработке консолидированной позиции, отстаиванию и продвижению общественных интересов при формировании и реализации государственной политики в РФ. 4. Организация и осуществление переговорного процесса между государственными и негосударственными организациями по наиболее острым и насущным общественно значимым проблемам – для формирования и реали- 21 зации общественного договора между государством и сообществом негосударственных организаций. 5. Координация и содействие развитию деятельности общественногосударственных и общественных органов, содействующих обеспечению участия граждан в формировании и реализации государственной политики и образующихся на территории России. 6. Содействие созданию и развитию открытого и насыщенного информационного пространства, в том числе, о деятельности федеральных органов власти и о взаимодействии государства и общества. 7. Формирование поля процедурно и правовым образом регламентированного гражданского контроля и гражданской экспертизы для обеспечения эффективности деятельности государственных органов и организаций в процессе выработки и реализации государственной политики в Российской Федерации. 8. Содействие формированию кадрового резерва для осуществления эффективной политики, направленной на устойчивое социальное и экономическое развитие России. Реализуя указанные задачи, Палата осуществляет следующие действия. 1. Организация, процедурное и методическое обеспечение проведения гражданской экспертизы законопроектов, программных и проектных разработок, направленных на реализацию государственной политики в Российской Федерации, а также содействие в обеспечении аналогичных функций для палат и советов, действующих на территории Российской Федерации. 2. Организация и процедурное обеспечение выполнения функций гражданского контроля, осуществляемых Палатой, а также содействие в обеспечении аналогичных функций для палат и советов, действующих на территории Российской Федерации. 3. Организация и проведение публичных слушаний по вопросам разработки, принятия и реализации общественно значимых решений государственных органов и организаций, действующих на уровне Российской Федерации, а также содействие в обеспечении аналогичных функций для палат и советов, действующих на территории Российской Федерации. 4. Организация и обеспечение комплекса образовательных мероприятий и мер, направленных на повышение уровня профессионализма в деятельности Палаты, а также содействие в организации соответствующего разноформатного образовательного процесса для представителей палат и советов, действующих на территории Российской Федерации, прежде всего, для представителей негосударственных организаций. 5. Организация и осуществление информационного обеспечения деятельности Палаты, а также содействие в информационном обеспечении палат и советов, действующих на территории Российской Федерации. 6. Создание и обеспечение функционирования механизмов обратной связи между государственными органами и организациями и институтами гражданского общества. 22 7. Подготовка и обеспечение реализации Общественного Договора на федеральном уровне (комплексного и тематических), а также содействие в обеспечении реализации аналогичных договоров для палат и советов, действующих на территории Российской Федерации. ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА ПАЛАТЫ Организационно Палата состоит из трёх блоков: А) Функциональный; Б) Структурно-региональный; В) Обеспечивающий. А) Функциональный блок состоит из тематических секций. Каждая секция занимается вопросами, относящимися к соответствующей компетенции направления, определённого в ходе подготовки и проведения I Гражданского Форума, прошедшего в ноябре 2001 года в Москве. Количество функциональных секций может изменяться в зависимости от: - степени эффективности их деятельности, определяемой ежегодно по итогам работы. Порядок установления степени эффективности деятельности секций определяется в ходе периодической оценки, на основе соответствующего Положения; - необходимости в создании или упразднении тех или иных функциональных направлений деятельности Палаты. Б) Структурно-региональный блок состоит из семи региональных и установленного количества структурно-координационных секций. Каждая из региональных секций осуществляет деятельность, направленную на координацию взаимодействия с соответствующими федеральными округами России. Структурно-координационные секции осуществляют взаимодействие с внешними по отношению к Палате органами и организациями: Администрацией Президента РФ, Правительством РФ (министерствами и ведомствами), прокуратурой РФ, учреждениями судебной системы РФ, а также осуществляет внешние связи с международными и зарубежными организациями, прежде всего, по вопросам развития гражданского общества. В) Обеспечивающий блок состоит из сервисных секций, количество которых может варьироваться в зависимости от тех или иных потребностей в деятельности Палаты. Основные секции обеспечивают следующие виды деятельности: – экспертно-методическая, – информационно-аналитическая, – нормативно-правовая, – программно-образовательная. Экспертная, программная и нормативно-правовая деятельность осуществляется Палатой в двух направлениях, по отношению к: 23 1) инициативным разработкам бизнеса и негосударственных некоммерческих организаций – для их возможного последующего публичноконкурсного финансирования через механизм гранта; - законопроектов, инициаторами которых являются те или иные негосударственные организации; 2) законопроектов, инициированных государственными органами и/или организациями; проектов общественно значимых комплексных и целевых программ, реализация которых в дальнейшем будет осуществляться с использованием механизма государственного заказа (в том числе, в социальной сфере – государственного социального заказа); реализуемым государственным программам – в части осуществления процедурно регламентированного негосударственного мониторинга и оценки их реализации, а также итоговой и послепрограммной оценки реализованных программ; действующим нормативным правовым актам федерального уровня. ФИНАНСИРОВАНИЕ Финансирование Палаты осуществляется исходя из потребностей в деятельности: штата технических работников, обеспечивающих функционирование вышеназванных сформированных секций; экспертных коллективов и групп, привлекаемых на основе отдельных контрактов для проведения соответствующих экспертиз; по проведению мероприятий общественного контроля за деятельностью государственных органов и организаций. НОРМАТИВНОЕ ОФОРМЛЕНИЕ Нормативно-правовое закрепление основ формирования и деятельности Федеральной Общественной Палаты реализуется путём разработки и принятия Федерального закона «О Федеральной Общественной Палате». ФОРМИРОВАНИЕ ПАЛАТЫ Формирование Палаты должно быть осуществлено на основе определённой консолидации структур гражданского общества. При формировании Палаты представляется недопустимым непосредственное влияние на её состав как со стороны политических партий, так и со стороны исполнительных или каких-либо иных структур власти. В первом случае Палата станет не инструментом для более широкого участия граждан в процессах выработки и осуществления государственной политики, а альтернативной ареной для политических баталий. В случае формирования Палаты на основе пожеланий министерств и ведомств, крайне затруднительной для данного общественного органа станет выполнение функции контроля за деятельностью органов власти. 24 Таким образом, первоначально Федеральная Общественная Палата должна быть сформирована в результате проведения специального Учредительного Гражданского Форума, созванного в течение трёх месяцев с момента вступления в силу ФЗ «О Федеральной Общественной Палате». В дальнейшем ротация представителей гражданских и иных негосударственных некоммерческих организаций должна периодически осуществляться на основе результатов анализа и публичной оценки деятельности соответствующих тематических и структурно-региональных секций. На первый взгляд, у нас уже есть различные органы, имеющие те или иные функции, похожие на предлагаемые: есть и Счётная Палата и разнообразные и разноуровневые экспертные управления. Следует заметить, что структуры эти являются государственными. В итоге деятельность их ориентирована прежде всего, на, определённым образом сегодня понимаемые, государственные интересы, а не на цивилизационные ценности и демократические принципы, жёсткость следования которым, как мне представляется, должна быть существенно выше. Именно поэтому не следует создавать Общественную Палату из организаций известных государству (и, замечу, устраивающих государственные структуры). Формирование региональных палат только из «достойных и авторитетных» граждан как раз и приведёт к созданию ширмы, за которой, в виде различных общественных и консультативных палат, власть уже неоднократно пряталась. Поэтому основное внимание как раз и должно уделяться не столько идеологии (она-то как раз очевидна), а технологиям практического взаимодействия власти и негосударственных структур. А технологии состоят из публично-конкурсных процедур и профессионально осуществляемых гражданского контроля и гражданской экспертизы. От обычной профессиональной экспертизы такую, гражданскую, экспертизу отличает (по Н.Беляевой): «1. Обязательное участие в экспертизе гражданских объединений, союзов, обобщающих конкретный интерес конкретной социальной группы. 2. Увязывание интересов конкретной социальной группы с потребностями развития общества в целом, согласование противоречивых интересов. 3. Непременная открытость, прозрачность, публичность экспертного процесса, когда участие в нём может принять любой компетентный гражданин и результаты такой экспертизы обязательно обнародуются и широко обсуждаются»12. Пожалуй, к этой триаде следует добавить ещё один элемент. А именно – общецивилизационную ценностную основу. И, поскольку это – базисная, объединяющая позиция, и даже позволяющая отличить гражданскую экспертизу от общественной (то есть, осуществлённой в интересах вполне конкретных групп и слоёв общества), она должна в предложенном списке фигурировать первой. Н.Беляева. Гражданская экспертиза как форма гражданского участия. – М.: Издательство «Фрегатъ» ООО «Эл.Си.Ай.Си.», 2001. – 256 с. 12 25 Всё вышесказанное о принципах формирования Федеральной Общественной Палаты (и региональных общественных палат) вовсе не означает недопустимость привлечения общественно признанных и значимых персон. Просто ограничиваться ими никак нельзя. Не берусь сейчас высказываться подробнее. На мой взгляд, более детальная доработка представленной идеи должна стать предметом совместной и партнёрской деятельности тех, кто считает создание процедур, механизмов и форм общественного участия российских граждан в процессе выработки и реализации государственной политики в России своим делом и гражданским долгом. Необходимо более широкое общественное обсуждение и максимально возможную прозрачность и открытость действий всех участников взаимодействия при её реализации. И последнее. Страшный урок произошедшей трагедии в Беслане не будет нами усвоен, если, вместо выстраивания сильной гражданской позиции и, прежде всего, мирной консолидации общества, противостоящей злой силе разрушения, мы начнём мстить, причём неважно, мелко или по-крупному – зачастую, как раз тем, кто в нашей трагедии совершенно не виноват. И этим лишь станем приумножать зло… 30.10.2004г.