Модуль 3 Подходы к формированию бюджета в Канаде
advertisement
Структура и деятельность государства: Казахстан и Канада в сравнении День 2: Модуль 3 Подходы к формированию бюджета в Канаде Роберт П. Шефферд Школа госполитики и госуправления Университет Карлтона Обзор подходов к формированию бюджета Процесс и цикл центрального формирования бюджета Подход к формированию бюджетов министерств в Канаде: внутренний процесс Текущие реформы в сфере формирования бюджета Трудности, связанные с формированием бюджета Модуль 3 Структура и деятельность 2 Зачем тратить 12 миллионов долларов на маркетинговые исследования? Я просто спрошу у моей мамы. Модуль 3 Структура и деятельность 3 Термин возник в 1514 году, корень слова происходит от французского – probité. В латинском данный термин звучит – probitatem (во множ.числе – probitas). Значение: честность, правдивость, достойный, хороший. В современном государственном управлении probity означает «обеспечение прозрачности, соответствия и точности в формировании финансового бюджета и составление отчета о нем». Модуль 3 Структура и деятельность 4 Сверху-вниз: центральные политические акторы (органы) контролируют процесс; Снизу-вверх: децентрализовано от департаментов к министрам; Совместно: центральные политические акторы, бюрократические акторы, граждане с помощью совещательного демократического способа. Модуль 3 Структура и деятельность 5 Бюджеты могут ориентироваться на «конечный продукт» Бюджеты могут быть ориентированы на итог или результаты Процесс формирования бюджета может проходить в совещательной форме Процесс формирования бюджета может проходить в указательной (директивной) форме Бюджет может быть использован в качестве контроля за расходами Бюджет может быть использован для создания восприятий Бюджет может быть использован для создания программы (плана) действий (с контролем или без) Модуль 3 Структура и деятельность 6 Высокоцентрализованное Координируется несколькими акторами (такими как ПремьерМинистр, Министерство финансов и т.п.) Высокоструктурированный процесс Высокий уровень центрального контроля (то есть планирование, применение) Премьер-Министр и министр финансов Осуществляется Казначейством Работа департаментов (министерств) должна соответствовать Административному Финансовому Акту Бюджет является формой осуществления Плана Правительства, озвучиваемого во время «Тронной речи» Бюджет используется для целей восприятия и является документом центрального планирования Модуль 3 Структура и деятельность 7 Согласие между дополнительными и промежуточными расходами Окончание периода предложений Представление бюджета Подготовка основных расходов 1 марта Комитеты отчитываются по основным расходам 26 марта 31 мая февраль 10 декабря Согласие между дополнительными и расходами Окончание периода предложений Согласие между дополнительными и промежуточными расходами Окончание периода предложений декабрь ноябрь Составление государственного бюджета Составление отчета по предбюджетным консультациям постоянного комитета по финансам 23 июня октябрь Предбюджетные консультации постоянного (парламентский) комитета по финансам Модуль 3 Структура и деятельность 8 Цикл подготовки бюджета на следующий финансовый год, который длится с 1 апреля по 31 марта Цикл управления бюджетом на текущий финансовый год Модуль 3 Структура и деятельность 9 Финансовый год: 1 апреля – 31 марта С июня по октябрь ◦ Постоянный (парламентский) комитет по финансам начинает публичные консультации ◦ Министерство финансов представляет финансовый прогноз в форме отчета (прогноз по доходам в бюджет) С октября по декабрь ◦ Консультации с министерствами о приоритетных направлениях ◦ Министерство финансов составляет отчет по предбюджетным консультациям в декабре С декабря по февраль ◦ Подготовка проекта бюджета, основанного на социальных, экономических и финансовых приоритетах С февраля по март ◦ Опубликование «Основных расходов» (планов по расходованию бюджета министерствами) С марта по июнь ◦ Отчет Постоянного комитета по Основным расходам проходит в марте ◦ Временные (промежуточные) ресурсы расходуются до утверждения Основных расходов в срок до 23 июня Модуль 3 Структура и деятельность 10 С июня по октябрь ◦ Первый период дополнительных ассигнований (июнь) С октября по декабрь ◦ Предложение финансовой отчетности в ноябре (предыдущий цикл) ◦ Второй период дополнительных ассигнований, согласуемый с Подготовкой Сметы проекта Бюджета, основанного на приоритетах (декабрь) С января по март ◦ Третий период дополнительных ассигнований (окончание периода ассигнований) Модуль 3 Структура и деятельность 11 НАЧАЛО ФИНАНСОВОГО ГОДА 1 апреля 23 июня • Расчет дополнительных расходов (С) • Представление бюджета • Расчет основных расходов • Отчеты министерств по планам и приоритетам •Представление способа покрытия дополнительных расходов (С) и промежуточное покрытие основных расходов • Расчет дополнительных расходов (А) • Представление полного списка бюджета • Расчет основных расходов • Отчеты министерств по планам и приоритетам •Представление способа полного покрытия основных и дополнительных расходов (А) • Расчет государственного бюджета • Расчет дополнительных расходов (В) • Отчеты о деятельности министерств • Деятельность Канады • Экономическое и финансовое обновление • Представление способа покрытия дополнительных расходов (В) Модуль 3 Структура и деятельность 12 Общая сумма дохода, которая может быть потрачена, зависит от различной информации, согласно которой устанавливаются ограничения: 1. Уровни связи (отсылок) (предыдущие затраты министерств на программы); 2. Запланированные приоритеты (расходная часть на следующий финансовый год); 3. Финансовая структура (Министерство финансов определяет доступные налоговые и неналоговые доходы, займы). Модуль 3 Структура и деятельность 13 График 2.5 Индекс мирового рынка ценных бумаг индекс на 1 июля 2011 = 100 Примечание: до 4 ноября 2011 года включительно Источник: Блумберг Модуль 3 Структура и деятельность 14 Недискреционные расходы (доля от бюджета 95%) 1. Расходы (заложенные в законодательство) такие как страхование занятости, международные договоры, многолетние программы, прошедшие через Парламент Устойчивые расходы такие как фиксированная аренда, договоры на покупку Фонд заработной платы Управление и содержание программ и услуг Дискреционные расходы (доля от бюджета 5% и менее) 2. Новые программы и/или услуги Одноразовые или экспериментальные программы (например, исследовательская инициатива) Модуль 3 Структура и деятельность 15 Казначейство определяет бюджеты министерств Относительно контроля ◦ Только Комитет по закону и Конституции ответственен за распределение средств между министерствами и агентствами ◦ Казначейство определяет что финансировать, а что нет ◦ Министерства могут только указать на что они хотят потратить выделяемые средства ◦ Министерство финансов и Премьер-Министр определяют уровень бюджета ◦ Казначейство распределяет деньги по различным направлениям, включающим министерства и агентства (см. в следующем слайде) ◦ Министерства не имеют права расходовать средства на людей или другие затраты без одобрения Казначейства ◦ Расходование контролируется Казначейством несколько раз в год ◦ Несмотря на то, что некоторые расходы предусмотрены законом, это на значит, что уровень затрат не должен меняться – всегда должен быть лимит ◦ Не все средства идут от Министерства финансов – всегда есть резерв! Модуль 3 Структура и деятельность 16 После получения министерствами объема финансирования на год, они должны подготовить ежегодный «Отчет по Планам и Приоритетам» (ОПП) Установление министерских (ведомственных) недискреционных расходов Определение приоритетов для финансирования из Базы-А в порядке реализации политики приоритетов, управления улучшениями или обязательствами по программе не из прошлых лет ОПП ежегодно просматривается Руководством Казначейства и все расходы подлежат одобрению (например, в случае отсутствия одобрения, деньги не могут быть потрачены на людей или другие статьи расхода) Модуль 3 Структура и деятельность 17 У Министерства есть 3 основных приоритета на период 2012-2013: 1. Трансформация для повышения результативности; 2. Улучшение партнерства и взаимоотношений; 3. Эффективное управление ресурсами. Приоритет Трансформация для повышения результативности Вид Стратегический результат Продолжающийся Население Кабинет федерального секретаря Правительство Земля и Экономика Север Описание Почему это является приоритетом? Инновационные подходы и решения требуются для достижения повышенных и осязаемых результатов для коренного населения и их сообществ. Планы по достижению приоритета Усиление и реформирование системы образования путем побуждения коренного населения к обучению в школе, ее окончанию и получению навыков для выхода на рынок труда. Основные инициативы включают: • Построение работы Национального совета по начальному и среднему образование коренного населения • Продвижение исполнения Программы образовательного партнерства (ПОП), Программы успешности студенчества из коренного населения (ПУСКН), Информационной образовательной системы (ИОС), и Стратегии образования иннуитов для укрепления иннуитской культуры и языка. • Поддержка внедрения новых и совместных подходов к образованию с целью убедиться что студенты из коренного населения извлекают пользу из образования, соответствующего уровню других провинций страны. Модуль 3 Структура и деятельность 18 База-А (Бюджетные ассигнования) ◦ Рассматривается как постоянный или продолжающийся процесс ◦ В основном относится к недискреционному бюджету База-Б (Бюджет на специальные проекты) ◦ Деньги откладываются для одноразовых мероприятий или проходящих в текущем году (Саммит «большой восьмерки», новые тюрьмы, птичий грипп) ◦ Деньги могут передаваться из «Б» бюджета в бюджет «А» в текущем году Бюджеты министерств ◦ База-С (управление доходами от процентов, вознаграждений, штрафов и других источников доходов и участия в прибылях и соразмерное разделение для поддержания бюджетной основы министерства ◦ База-Д (министерствам иногда удается перенести средства с предыдущего бюджетного цикла, таким образом полностью осваивая все финансирование) Модуль 3 Структура и деятельность 19 Схема доходов на 2010-11 гг. Корпоративный подоходный налог 12,6% Доходы от надбавок 7,4%% Подоходный налог 47,9% Налог на товары и услуги (НТУ) 12% Другие налоги и сборы (не считая НТУ) 6,1% Прочие доходы 11,9% Подоходный налог нерезидентов 2,2% Источник: Государственный бюджет Канады Модуль 3 Структура и деятельность 20 Схема расходов на 2010-11 гг. Основные переводы правительствам 19,6% Другие переводы 13,6% Расходы на «корону» 3,9% Основные переводы людям 25,2% Обслуживание госдолга 11,4% Функциональные расходы министерств и агентств (не считая национальной обороны) 18,4% Национальная оборона 7,9% Источник: Государственный бюджет Канады Модуль 3 Структура и деятельность 21 Бюджетирование на основе результативности и продуктивности ◦ Переход основы бюджетного управления от отдельных текущих вопросов до измеримых целей результативности и продуктивности осуществляется с внедрением контрактов на деятельность, в которых установлены необходимые результаты (итоги) или количество и качество услуг (продуктивность). ◦ Администраторы привлечены к ответственности за достижение этих результатов, и будущие вложения основываются на итогах их работы. ◦ Целесообразно распределить управленческие полномочия «от центра к периферии», тем самым повысить прозрачность и ответственность. ◦ Проблемой для законодателей является: 1) потеря контроля над постановкой целей означает ослабление парламентской власти, 2) ответственность администраторов за учет дополнительной информации затрудняет работу Парламента. Модуль 3 Структура и деятельность 22 Реформа подсчета ◦ Переход к учету по методу начислений рассматривается как путь к повышению прозрачности использования общественных активов, улучшая тем самым подотчетность и эффективность распределения ресурсов. Учет по методу начислений показывает производительность и позицию компании на основе признания соответствия доходов расходам (принцип соответствия) в момент, когда сделка совершается раньше, чем происходит оплата (или получение средств). ◦ Такие реформы включают в себя полную стоимость программы. ◦ Формирование бюджета с учетом по методу начислений принимаются не во всех правовых системах - в некоторых странах, как Канада используется метод начисления и денежные системы. ◦ Выявляет фактические расходы на программы, определяет области, где активы требуют внимания, работает с ROI-анализом; предусмотрена для работы с системами финансового управления, основанными на производительности (например, Австралия, Новая Зеландия). Модуль 3 Структура и деятельность 23 Финансовая децентрализация ◦ Включает в себя предоставление налоговых полномочий местным или региональным органам власти, выделение им постоянных средств для управления службами, или сочетание того и другого (приблизить правительство к народу). ◦ Предполагается, что местные и региональные правительства осведомлены лучше национальных правительств о местных потребностях и нуждах - отсюда более эффективное распределение доходов (например, дебаты относительно Соразмерного налога на продажи (СНП). ◦ Другим аргументом является то, что правительства должны повысить свои доходы пропорционально своим затратам. ◦ Вызывает опасение то, что неопытные местные чиновники могут неверно распорядиться средствами, особенно, когда правил, предотвращающих коррупцию или брокерские расходы, очень мало. Кроме того, должен быть баланс между количеством налогов, получаемых с местного населения (дистрибутива) и общим финансированием (предотвращает утечку средств). Модуль 3 Структура и деятельность 24 Обеспечение соответствующих консультаций ◦ С кем и насколько обширно? Как часто? Когда? Определение уровня бюджета ◦ Кто занимается определением? Каким образом? Какие обоснования? ◦ Сколько средств выделяется? Установление мер бюджетного контроля ◦ Каковы соответствующие меры контроля? ◦ Кто устанавливает меры контроля? Каким образом они осуществляются? Установка бюджетных приоритетов ◦ Кто устанавливает бюджетные приоритеты? ◦ Является ли необходимым широкое одобрение этих приоритетов? Модуль 3 Структура и деятельность 25
