Политико-правовые основы развития местного самоуправления

Ярославский государственный университет
им. П.Г. Демидова
Политико-правовые основы
развития местного самоуправления
Головин Ю.А. доктор политических наук, профессор
Городская научно-практическая конференция
«Роль муниципальных представительных органов
в развитии местного самоуправления в России:
прошлое, настоящее, будущее»

Местное самоуправление
представляет собой один из важнейших
институтов современного общества.
Сегодня оно является одновременно
формой самоорганизации граждан и – в
этом качестве – составной частью
гражданского общества, уровнем
публичной власти и элементом
рыночной экономической системы.
Городская научно-практическая конференция
«Роль муниципальных представительных органов
в развитии местного самоуправления в России:
прошлое, настоящее, будущее»
«сегодня принципиальное
значение
приобретает
качество реализации нашей политики на местах...
Поэтому государственная и муниципальная власть
должны работать, безусловно, как одна команда. И
федеральный центр, и регионы, и каждое из более чем
23 тысяч наших муниципальных образований – от
крупного городского округа до небольшого сельского
поселения – все должны чувствовать, что работают в
единой системе. У нас общие цели – развитие России и
всех её территорий. Но общая цель одна, самая главная
– благосостояние граждан Российской Федерации»
В. Путин, 8 ноября 2013 г.
Городская научно-практическая конференция
«Роль муниципальных представительных органов
в развитии местного самоуправления в России:
прошлое, настоящее, будущее»






Состояние научной разработанности проблемы
Важным направлением исследований отечественных ученых явилось изучение
опыта муниципального управления в зарубежных странах - Г.В. Барабашева,
Н.А. Куфакова, Н.С. Тимофеева
Истории развития местного самоуправления в нашей стране посвящены работы
В.В. Еремина, М.В. Федорова, Е.М. Ковешникова, Е.Е. Некрасова, Л.Ф.
Писарьковой, В.З. Черняка, А.Ю. Шутова и др.
Юридические аспекты формирования системы местного самоуправления
рассмотрены в работах А.С. Автономова, Н.А. Емельянова, А.Н.Костюкова ,
С.Г.Копысовой, М.А. Краснова, С.Куликовой, О.Е. Кутафина и др.
Первая волна публикаций, посвященных реформе местного самоуправления в
России, относится к 90-м гг. ХХ века - М.А.Бажинова В.В.
Бакушева,,,В.А.Иванковского, Г.В.Барабашева, А.Г. Воронина, В.Гельмана,
Л.Гильченко, В.И. Голованова, А.Т. Когута, Н.И. Кулина и др.
Анализу современного этапа реформы местного самоуправления в России
посвящены работы А.С. Автономова, Е.В. Андрюшиной, В.Гельман, А.Кынева,
А.Макаркина, Н.П. Медведева, А. Пузанова и др.
Городская научно-практическая конференция
«Роль муниципальных представительных органов
в развитии местного самоуправления в России:
прошлое, настоящее, будущее"

1.
2.
В настоящее время российское местное
самоуправление находиться на пороге
важного рубежа в своем развитии.
В декабре 2013 года будет отмечаться 20-летие
действующей Конституции Российской Федерации
1 января 2009 года закончился переходный период
реализации Федерального закона от 06.10.2003
года №131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации»
Теория свободной общины
(Г.Туре, А.де Токвиль, Э.Мейер и др)

исходит из того, что община должна обладать
самостоятельностью
и
независимостью
от
центральной власти. Вместе с тем, очевидно, что
территория расположения общин принадлежит и
государству в том числе, аналогично, что все
граждане
являются
и
гражданами
этого
государства. Следует вывод, что в рамках
государства община не может быть абсолютно
свободной.
Хозяйственная теория
(О.Ресслер, Р. фон Моля и О. Гирке)

делает упор на негосударственную, хозяйственную
природу деятельности муниципальных органов.
Самоуправление в общинах заключалось в
деятельности, которая была независима от
государства
и
толковалось
как
частное
объединение,
свободно
реализующее
свои
интересы. Однако любое такое объединение
действует в рамках существующих в государстве
правовых норм и под государственным контролем.
Государственная теория
(Л. Штейн, Р. Гнейст, А.Д. Градовский,
Н. Лазаревский, В.П. Безобразов)

предполагает,
что
любая
деятельность по
управлению неоспоримо является деятельностью
государственной. Государство в современном мире
не
может
допустить
самостоятельность,
независимость. Местное самоуправление в этом
случае – одна из форм государственного
управления, осуществляемое не государственными
служащими, а самими местными жителями. Тем не
менее, такой подход не предполагает отделения
местного самоуправления от государственного
управления, что закреплено в Конституциях
некоторых государств, в том числе в Российской
Федерации.
Общественная (или
юридическая) теория
(Г. Еллинек, О. Мейер, К.М. Коркунов)

полагает, что органы местного самоуправления
являются частью государственной структуры, но
государство передает им право самим решать
общественные вопросы. Такой дуалистический
подход
предполагает
разделение
прав
и
полномочий
органов
государственной
и
муниципальной властей.
Локалистская теория
(Дж. Джонс. Р. Роде, Дж. Чендлер)

содержит в себе идеи либеральной демократии. В
соответствии с этим подходом, демократическое
государство является системой взаимодействий
множества центров по принятию решений.
Представители этой концепции выступают в защиту
местной автономии и местного самоуправления как
политической
ценности
в
борьбе
против
чрезмерной централизации правления;
Неомарксистская теория
(С. Дункан, М. Тудвин, С. Кокбери)

ей чужды идеи либеральной демократии, и в
основе которой лежит марксистский анализ.
Сторонники
этой
концепции
акцентируют
роль государства в современном либеральнодемократическом обществе и уделяют большое
внимание организационным структурам местного
самоуправления и той политической роли, которую
она играет в регулировании конфликтов;
Дуалистическая теория
(П. Сандерс, А. Косон)

декларирует двойственный характер местного
самоуправления, а именно независимость в
осуществлении
конкретных
государственных
функций на уровне местного самоуправления.
Вторжение центрального правительства в местную
жизнь сторонники этой концепции объясняют тем,
что ряд местных дел (например, образование)
приобрели общегосударственное значение.
Теория общественного выбора
и социального обслуживания
(Н. Нисканен, Дж. Таллок)

основана на идеях неоконсерватизма. В центре
внимания теории общественного выбора —
индивид, а в ее основе лежат такие базовые
ценности, как свобода и индивидуализм.
Основой новейших современных теорий проблемы
местного
самоуправления
является
теория
«community
government»,
(правительство
сообщества)
или
«community
governance»,
означающая
управление
от
имени
местного
сообщества и вместе с ним. (Ж. Стюарт и Дж.
Стокер) Новая институциональная система, была
способна реализовать значительный потенциал
эффективного управления на местах. Вовлечение
местного сообщества в управленческий процесс,
повышение
политической
роли
местного
самоуправления и укрепление его демократической
основы — это ключевые моменты в концепции
«community government».
Четыре периода институционального
становления в области местного
самоуправления. (В. Нечаев)
Первый
период
охарактеризован
постепенной
эволюцией советской институциональной организации, и
направлен на демократизацию и автономизацию местных
органов власти (1988—1993 гг.).
2.
Второй
период
радикальной
институциональной
трансформации
(«муниципальная
революция»),
ориентированной
на
либерально-автономную
модель
институциональной организации (1993-1995 гг.).
3.
Третий период это попытка внедрения либеральноавтономной модели при общем росте децентрализации
политической системы (1995-2003 гг.);
4.
Четвертый период частичной контрреформации формированием универсальной модели (2003 — настоящее
время)
1.
Российские исследователи выделяют
следующие виды структуры местной публичной
власти, которые действуют в настоящее время
в Российской Федерации:




одноуровневая
государственной
Федерации);
территориальная
организация
власти (на уровне субъекта
одноуровневая структура органов власти на
муниципальном уровне (а именно, на уровне
крупных районов и городов);
двухуровневая
территориальная
организация
государственной власти субъекта Федерации;
одноуровневая структура муниципальных органов
власти, которая обладает полным спектром прав.
Приоритетные направления
развития местного
самоуправления:
1. Адаптация муниципальной системы к российской
действительности
–
экономической,
политической,
ментальной. В данном контексте речь может идти о/об:

возможности
перехода
к
модели,
где
районная
администрация является, по сути, органом государственной
власти субъекта РФ;

установлении
правого
взаимодействия
муниципальных
образований в рамках городских агломераций;

укреплению
вариативности
организации
местного
самоуправления, а именно, по вопросам распределения
полномочий и финансового обеспечения;

правовой регламентации и институционализации процедур
государственного контроля в области местного самоуправления.

Приоритетные направления
развития местного
самоуправления:
2.
Усиление автономии муниципалитетов, которая
выражена в повышение их самостоятельности. Муниципалитеты
должны
нести
функцию
определенного
противовеса,
сдерживающего влияние региональных властей и определяющего
качество управленческих решений на местном, а также
способствовать повышению уровня и оперативности их
исполнения. Мероприятия, способствующие реализации данного
направления следующие: усиление политических инструментов
поддержки
муниципалитетов
на
федеральном
уровне;
укрепление
автономии
муниципалитетов;
переход
от
дотационности бюджетов территорий с высоким уровнем
экономического
развития;
определение
компетенции
и
самодостаточности
органов
местного
самоуправления;
укрепление
гарантий
и
правовой
защиты
интересов
муниципальных образований.
Приоритетные направления
развития местного
самоуправления:

3. Стимулирование развития территорий.
Данное направление в некоторой степени связано с
повышением самостоятельности муниципалитетов.
Для этого необходимо увеличить гибкость политикоправового
регулирования,
которое
позволит
отказаться от устаревших правовых форм и внедрять
новые муниципальные практики, закрепить за
местными бюджетами дополнительные доходные
источники, которые дадут стимул муниципалитетам
для работы над собственной налогооблагаемой базой.
Приоритетные направления
развития местного
самоуправления:

4.
Усиление
гибкости
изменения
муниципальных
образований.
Действующее
федеральное законодательство в статье 13, 13.1
Федерального закона №131-ФЗ, видится достаточно
ограниченным.
Городская научно-практическая конференция
«Роль муниципальных представительных органов
в развитии местного самоуправления в России:
прошлое, настоящее, будущее»
БЛАГОДАРЮ ЗА ВНИМАНИЕ