Краткое содержание дисциплины по основным темам
реклама
ДИСЦИПЛИНА «ФИНАНСЫ» Тема 1. Финансы и финансовая система 1. Сущность и функции финансов. 2. Финансовые ресурсы. 3. Финансовая система, ее звенья и форма организации. 1. Сущность и функции финансов. Термин «финансы» произошел от латинского слова financia, означающего доход, платеж при сделке. Впервые он появился в торговых городах Италии в XIII-XV вв. Позже, получив международное признание, термин стал обозначать систему денежных отношений. Сегодняшнее значение термина «финансы» появилось в результате регулярных товарноденежных отношений в связи с развитием государства и его потребностями в ресурсах. Сущность финансов, закономерности их развития, сфера охватываемых ими товарноденежных отношений и роль в процессе общественного производства определяются экономическим строем общества, природой и функциями государства. Наука о финансах базируется на экономической теории, которая включает такое важнейшее звено, как теорию финансов. Теория финансов – это учение о специфических производственных отношениях, вызванных развитием и функционированием товарно-денежных отношений, а также существование государства. В рамках данной теории финансы рассматривают как историческую и как экономическую категорию. Финансы как историческая категория, обусловлена тем, что они имеют стадии возникновения и развития, т.е. изменяются во времени. Можно выделить два основных этапа развития финансов: 1 этап. Докапиталистическая формация. Этот этап характеризуется: - возникновение государства; - выделением государственной казны и полным отделением ее от собственности монарха; - появлением денежных отношений и началом развития товарного производства; - началом формирования фондов денежных средств; - возникновением и началом развития финансовых отношений, государственных финансов. 2 этап. Капиталистическая формация. Данный этап характеризуется тем, что: - товарно-денежные отношения приобретают всеобщий характер; - финансы выражают экономические отношения в связи с образованием, распределением и использованием фондов денежных средств в процессе распределения и перераспределения национального дохода станы; - основные финансовые средства капиталистических государств стали концентрироваться в бюджете. Эпоха государственно-монополистического капитализма этого этапа характеризуется: - централизованным регулированием государством процессов воспроизводства; - расширением сферы перераспределительных отношений: а) государство начинает аккумулировать ресурсы не только в бюджетной сфере, но и в многочисленных внебюджетных фондах; б) значительное расширение получают финансы предприятий различных форм собственности, которые обслуживают кругооборот значительных форм собственности. В целом, возникновение финансов как исторической категории обусловлено такими 1 факторами, как: 1) общественное разделение труда и деление общества на социальные группы; 2) развитие товарно-денежных отношений в связи с ростом производства и увеличением ВВП и НД; 3) появление самостоятельных, независимых хозяйствующих субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность и создающих для производства необходимые денежные фонды; 4) создание централизованного государства. Финансы как экономическая категория выражают совокупность экономических отношений, возникающих в реальном денежном обороте при формировании, распределении и использовании централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Финансы – необъемлемое связующее звено между созданием и использованием стоимости ВВП и НД. Денежный оборот составляет материальную основу финансов. Реальный денежный оборот – это экономический процесс, вызывающий движение стоимости и сопровождающийся потоком денежных платежей и расчетов. Деньги являются обязательным условием существования финансов. Нет денег – не может быть и финансов. Финансы – определенные экономические отношения, возникающие в момент движения денег, когда происходит их передача или перечисление наличным либо безналичным путем. Финансовые отношения – это прежде всего денежные отношения. Однако, не все денежные отношения могут рассматриваться как финансовые. Сфера денежных отношений шире сферы финансовых отношений. Финансовые отношения выражают лишь такие денежные отношения, которые связаны с формирование и использованием фондов денежных средств субъектов хозяйствования и государства. Источником указанных фондов являются ВВП и НД. Деньги Финансы 1. Всеобщий эквивалент, с помощью которого 1. Экономический инструмент распределения измеряются затраты ассоциированных и перераспределения ВВП и НД, орудие производителей контроля за образованием и использованием фондов денежных средств 2. Выполняют пять функций 2. Совершенно иные функции 3. Возникают раньше финансов 3. Возникают позже денег 4. Более широкая (общая) экономическая 4. Вторичная категория, производная от денег категория 5. Охватывают широкие экономические 5. Охватывают более узкие отношения, отношения связанные с формированием денежных фондов Сущность финансов, как и любой другой экономической категории проявляется в их функциях. В экономической науке нет единого мнения о количестве функций финансов. В различных учебниках встречается разное количество функций, которые призваны выполнять финансы. Однако, большинство экономистов считают, что финансы выполняют три функции: - распределительную; - регулирующую; - контрольная. Некоторые авторы выделяют дополнительно стимулирующую и воспроизводственную, а также функции планирования и организации. Распределительная функция финансов. 2 Распределительная функция финансов связана с распределением ВВП и НД. Без участия финансов НД не может быть распределен. Эта функция осуществляется во всех сферах общественной жизни. Сферами распределения являются: 1 – материальное производство; 2 – сфера услуг (не материальное производство); 3 - обращение; 4 – потребление. Субъектами распределения на микроуровне выступают юридические и физические лица, на макроуровне – государство. Объектами распределения служат ВВП и НД в денежной форме. С помощью распределительной функции осуществляется распределение новой стоимости – на микроуровне; и перераспределение этой стоимости - на макроуровне. Распределительная функция охватывает три последовательные ступени: 1) формирование фондов денежных средств. На микроуровне создаются финансовые ресурсы хозяйствующих субъектов, необходимые для кругооборота капитала, и денежные средства домохозяйств, на макроуровне – централизованные средства государства; 2) распределение средств через финансовые инструменты. На микроуровне образуются обособленные фонды предприятия (уставный, оплаты труда, амортизаций) и домашнего хозяйства для конкретного потребления. На макроуровне – возникают бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды; 3) использование денежных фондов призвано обеспечить на микроуровне расширенное производство, на макроуровне – улучшение народнохозяйственных пропорций, общегосударственных потребностей страны. Взаимосвязь элементов финансово-кредитных отношений со стадиями воспроизводственного процесса характеризуется встречным движением натуральновещественных и стоимостных параметров, которые могут быть представлены в следующей форме: (схема) Производство Распределение Оборотные и внеоборотные фонды, фонды оплаты труда и т.д. Бюджеты развития, амортизационные фонды, инвестиционные фонды и др. Финансы и кредит Фонды потребления, фонды расходуемых финансовых ресурсов и др. Потребление Фонды обращения, выручка, прибыль, доходы населения, цены и др. Обмен (обращение) Таким образом, финансово-кредитные отношения пронизывают все стадии воспроизводственного процесса. На каждой стадии имеют свои специфические формы и сущностные границы проявления. Распределительные финансовые отношения имеют ряд особенностей: 3 1. Финансово-кредитные отношения создают свою особую систему распределения. В целом система распределения, обеспечиваемая финансовыми отношениями, включает три взаимосвязанных уровня. Эти уровня соответствуют уровням вертикальной системе управления экономикой. Уровни финансового распределения: - федеральный уровень; - территориальный (на уровне субъектов федерации); - местный. 2. Финансовому распределению присуща многоступенчатость, порождающая разные виды распределения Виды финансового распределения: - внутрихозяйственное; - внутриотраслевое; - межотраслевое; - межтерриториальное; - межгосударственное. Каждый названный вид финансового распределения обслуживается разными звеньями финансовой системы: Внутрихозяйственное – финансами предприятия, компаний, ассоциаций. Межотраслевое и межтерриториальное – государственным бюджетом, внебюджетными фондами. Межгосударственное – государственными финансами и бюджетами союзов государств. Контрольная функция финансов. Контрольная функция финансов проявляется в контроле за распределением ВВП и регионального валового продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому назначению. Эта система прямой и обратной связи распределительного процесса, сигнализирующая о возникающих отклонениях от намеченных пропорций. Сущность финансового контроля – сообщать обществу о всех неполадках в экономико-денежных отношениях. Контрольная функция финансов реализуется через: 1) - финансово-хозяйственный контроль на отдельных предприятиях, на основе выполнения хозяйственных договоров, осуществления коммерческого расчета; 2) - финансово-бюджетный контроль, при выполнении налоговых платежей и выполнении финансирования из бюджетных ресурсов; 3) - кредитно-банковский контроль, при использовании кредитования и денежных расчетов. Контрольная функция финансов и распределительная функция финансов действуют в тесном единстве и реализуются через финансовый механизм, представляющий собой часть хозяйственного механизма. Финансовый механизм включает в себя: 1 – совокупность организационных форм финансовых отношений в народном хозяйстве; 2 – порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств; 3 - методы бюджетного планирования; 4 – формы управления финансами и финансовой системой; 5 – финансовое законодательство. 4 Регулирующая функция финансов Регулирующая функция финансов тесно связана с вмешательством государства с помощью финансов в процесс воспроизводства. На микроуровне (предприятие) эта функция стимулирует его деятельность, создавая различные фонды, которые способствуют улучшению качества производственного процесса, увеличению его объема, улучшению материального положения работающих. На макроуровне (государство) – эта функция, используя государственные расходы, налоги, госкредит, достигают таких же результатов. 2. Финансовые ресурсы. Финансовые ресурсы – это совокупность фондов денежных средств, находящихся в распоряжении государства, субъектов федерации, муниципалитетов, хозяйствующих субъектов, домашних хозяйств. Финансовые ресурсы - это деньги, обслуживающие финансовые отношения. Они образуются в процессе материального производства, где создается новая стоимость и возникают ВВП и НД. Поэтому объем финансовых ресурсов зависит от величины ВВП и НД. Субъектами финансовых ресурсов выступают: 1 – домохозяйства; 2 – предприятия, объединения, компании и т.д., т.е. юридические лица, владеющие децентрализованными финансовыми ресурсами; 3 – государство в форме различных бюджетов и внебюджетных фондов. Соотношение между ними определяются рыночными отношениями. Чем больше самостоятельности у физических и юридических лиц. Тем больше возможности у них формирования финансовых ресурсов. Объектами финансовых ресурсов являются финансовые отношения, в результате действия которых образуются целевые денежные фонды. Структура финансовых ресурсов представлена двумя блоками: Структура финансовых ресурсов Централизованные Децентрализованные (макроуровень) (микроуровень) включают доходы бюджетов всех уровней и доходы внебюджетных фондов Предприятия Домашние хозяйства налоговые и неналоговые платежи Прибыль Денежные доходы и сбережения неналоговые платежи и сборы во внебюджетные фонды Амортизационный населения фонд обязательное государственное имущественное и личное Кредитные ресурсы страхование В состав финансовых ресурсов входят: 1. Собственные средства: А) на уровне предприятий и домохозяйств – прибыль, зарплата, доходы домохозяйств; Б) на уровне государства – доходы от госпредприятий, приватизации, а также от внешнеторговой деятельности; 2. Средства, мобилизованные на рынке: А) на уровне предприятий и домохозяйств – продажа-покупка ценных бумаг, банковский кредит; Б) на уровне государства – эмиссия ценных бумаг и денег, государственный кредит; 3. Средства, поступившие в порядке перераспределения: А) на уровне предприятий и домохозяйств – проценты и дивиденды по ценным бумагам, выпускаемым другими владельцами; 5 Б) на уровне государства – обязательные платежи (налоги, сборы, пошлины). Финансовые ресурсы, их формирование и использование находит отражение в балансах финансовых ресурсов. Основным документом, в котором находит отражение объем финансовых ресурсов страны (и каждого региона) и направления их использования, является сводный финансовый баланс. Сводный финансовый баланс РФ включает финансовые ресурсы трех источников: 1 – ресурсы, используемые самими предприятиями (прибыль, амортизация); 2 – средства, аккумулируемые бюджетной системой; 3 – средства внебюджетных фондов, прежде всего социальных. Однако в сводный финансовый баланс из-за отсутствия точных статистических данных не включены данные доходов и расходов важного субъекта финансовых ресурсов – домашнего хозяйства. Финансовый баланс может быть представлен не только как соотношение доходов и расходов. Кроме того, баланс может быть представлен как движение денежных потоков между секторами экономики. Где доходы каждого экономического сектора являются расходами других секторов. Построенный таким образом баланс – в разрезе экономических секторов используется для моделирования экономических процессов, прогнозирования вариантов финансовой политики и социально-экономической политики государства в целом. Однако, разработка такой шахматной формы финансового баланса субъектов федерации весьма трудное дело, т.к. не все потоки денежных средств обобщаются на региональном уровне. 3. Финансовая система, ее звенья и форма организации. Сущность и функции финансов обобщаются в финансовой системе. Финансовая система – совокупность различных сфер (звеньев) финансовых отношений, каждая из которых характеризуется особенностями в формировании и использовании фондов денежных средств, различной ролью в общественном воспроизводстве. Звенья финансовой системы РФ: Государствен ная бюджетная система Государствен ный кредит Внебюджетные фонды Фонды имущественного и личного страхования Финансы предприятий различных форм собственности Финансы домохозяйств Финансовые отношения в этих звеньях финансовой системы характеризуются двумя основными элементами, которые обеспечивают воспроизводственные макро- и микропроцессы. Общегосударственные ( централизованные) финансы (1-5) – обеспечивают процесс расширенного воспроизводства на макроуровне. Финансы хозяйствующих субъектов (6) – обеспечивают процесс расширенного воспроизводства на микроуровне. Все звенья финансовой системы функционируют в едином рыночном пространстве, важнейшим элементом которого является финансовый рынок. Финансовый рынок представляет собой форму организации движения денежных средств в народном хозяйстве и функционирует в виде рынка ценных бумаг, рынка ссудных капиталов и валютного рынка. 6 Тема 2. Финансовая политика и управление финансами. 1. Финансовая политика. Финансовая политика в РФ. 2. Управление финансами и финансовый контроль. 1. Финансовая политика. Финансовая политика в РФ. Финансовая политика – совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений при выполнении государством своих функций. Финансовая политика – это совокупность государственных и региональных мероприятий, направленных на мобилизацию финансовых ресурсов, их распределение и использование для выполнения государством его функций. Финансовая политика – это: 1. Составная часть экономической политики государства. В ней конкретизируются главные направления развития государства, определяется общий объем финансовых ресурсов, их источники и направления использования, разрабатывается механизм регулирования и стимулирования финансовыми методами социально-экономических процессов. 2. Самостоятельная сфера деятельности государства в области производственно и распределительно-финансовых отношений. При выработке финансовой политики учитываются следующие факторы: - конкретные исторические условия; - специфика каждого этапа развития общества; - особенности внутренней и международной обстановки; - реальные экономические и финансовые возможности государства; - ход рыночных реформ и особенности переходного периода национальной и региональной экономики. Основное содержание финансовой политики государства и регионов охватывает широкий комплекс мероприятий: 1. Разработку научно-обоснованных концепций развития финансов. 2. Создание адекватного финансового механизма. 3. Управление финансовой деятельностью государства и других субъектов экономики. Основы финансовой политики составляют стратегические направления использования финансовых ресурсов на перспективу и выбор тактических целей и задач для текущего периода. Все составляющие мероприятия финансовой политики тесно взаимосвязаны и взаимозависимы. Задачи финансовой политики: 1. Обеспечение условий для формирования максимально возможных финансовых ресурсов; 2. Установление рационального с точки зрения государства распределения и использования финансовых ресурсов; 3. Организация регулирования и стимулирования экономических и социальных процессов финансовыми методами; 4. Разработка финансового механизма и его развитие в соответствии с изменяющимися целями и задачами стратегии; 5. Создание эффективной и максимально деловой системы управления финансами. 6. Оценка результатов финансовой политики государства основывается на ее соответствии интересам общества и большинства социальных групп, а также на достигнутых результатах, вытекающих их поставленных целей и задач. Направления и приоритеты финансовой политики. Существуют следующие направления финансовой политики: - налоговая; - бюджетная; 7 - денежно-кредитная; - социальная; - инвестиционная. Выделяют следующие приоритеты финансовой политики: - снижение социальной напряженности; - оздоровление государственных финансов; - восстановление нормального функционирования банковской сферы; - достижение сбалансированности товарных и денежных потоков; - повышение финансово-экономической самостоятельности и ответственности регионов в рамках единого федерального государства; - создание для регионов равных условий в бюджетно-налоговой сфере; - искоренение финансовых злоупотреблений и коррупции. Финансовый механизм. Финансовый механизм – важнейшая составляющая часть финансовой политики. Посредством финансового механизма происходит осуществление всей деятельности государства в области финансов. Финансовый механизм – система установленных государством норм и методов организации финансовых отношений. Основными звеньями финансового механизма являются: - формы финансовых ресурсов; - методы формирования финансовых ресурсов; - система законодательных норм и нормативов, которые используются для определения доходов и расходов государства; - организация бюджетной системы, финансов предприятий и рынка ценных бумаг. Финансовый механизм – наиболее динамичная часть финансовой политики. Его изменения происходят в связи с решением различных тактических задач, и поэтому финансовый механизм чутки реагирует на все особенности текущей обстановки в экономике и социальной сфере страны. Финансовый механизм подразделяется на директивный и регулирующий. Директивный финансовый механизм разрабатывается для финансовых отношений, в которых непосредственно участвует государство. Этот механизм являлся основным при планово-централизованной системе распределения. В его сферу включаются налоги, государственный кредит, расходы бюджета, бюджетное финансирование, организация бюджетного устройства и бюджетного процесса, финансовое планирование. Регулирующий финансовый механизм разрабатывается для финансовых отношений, в которых превалирует рыночная система хозяйства. Он определяет основные правила игры в конкретном секторе финансов, в котором непосредственно не затрагиваются интересы государства. Регулирующий финансовый механизм используется для организации внутрихозяйственных финансовых отношений на частных предприятиях. В этом случае государство устанавливает общий порядок использования финансовых ресурсов, остающихся на предприятии после уплаты налогов и других обязательных платежей, а предприятие самостоятельно разрабатывает формы, виды денежных фондов, направления их использования. Типы финансовой политики. Исторический анализ вариантов финансовых политик, используемых различными государствами, позволит выделить три основных типа финансовой политики. 1. Классическая. 2. Регулирующая. 3. Планово-директивная. 8 Классическая финансовая политика. До 20-х годов 20-го века основным типом финансовой политики был ее классический вариант. Такая финансовая политика была основана на трудах классиков политэкономии и их последователей. Основное ее направления – невмешательство государства в экономику, сохранение свободной конкуренции, использование рыночного механизма как главного регулятора хозяйственных процессов. Финансовый механизм строился исходя из этих целей финансовой политики. Система управления финансовой деятельностью была проста и была представлена, как правило, одним органом управления – Министерством финансов (казначейством). Система налогов строилась в основном на косвенных и имущественных налогах, которые достаточно просты и эффективны с точки зрения их взимания. Регулирующая финансовая политика. Обострение всего комплекса экономических, политических и социальных проблем в конце 20-х годов 20-го века в большинстве государств потребовало перехода к новому типу финансовой политики – регулирующей. В основе регулирующей финансовой политики вначале была положена теория Кейнса и его последователей. Они исходили из необходимости вмешательства и регулирования государством циклического развития экономики. Основными инструментами вмешательства в экономику становятся государственные расходы, за счет которых формируется дополнительный спрос. Система налогов в регулирующей финансовой политике кардинально изменяется. Главным механизмом становится подоходный налог, использующий прогрессивные ставки. Большое внимание уделяется системе государственного кредита, на ее основе проводится политики дефицитного финансирования. Дефицит бюджета используется для регулирования экономики. Государство активно развивает применение долгосрочных и среднесрочных займов и т.п. В целом регулирующая финансовая политика обеспечила в 30-60-х годах стабильный экономический рост, высокий уровень занятости и эффективную систему финансирования социальных нужд в большинстве западных стран. В 70-е годы в основу финансовой политики была положена неоконсервативная стратегия, связанная с неоклассическим направлением экономической теории. Эта политика ограничивала вмешательство государства в экономику и социальную область. Регулирование экономики становиться многоцелевым. Кроме регулирования экономического роста и занятости, государство регулирует денежное обращение, валютный курс, социальные факторы экономики, структурную перестройку хозяйства. Регулирующая финансовая политика этого периода исходит из необходимости: - сокращения объема перераспределения НД через финансовую систему; - снижение бюджетного дефицита; - стимулирование роста сбережений как источника производственного инвестирования; - сокращение и уменьшение степени прогрессивности налогообложения. Планово-директивная финансовая политика. Планово-директивная финансовая политика – применяется в странах, использующих административно-командную систему управления экономикой. Государство, как собственник средств производства, осуществляет прямое директивное руководство всеми сферами экономики и социальной жизни, в том числе и финансами. Целью такой финансовой политики являлось – обеспечение максимальной концентрации финансовых ресурсов у государства. Для последующего перераспределения в соответствии с основными направлениями государственного плана. Задача финансового механизма– создать инструменты для изъятия всех неиспользуемых в соответствии с государственным планом финансовых ресурсов. Изъятие средств производилось у государственных предприятий, населения и органов власти. Для государственных предприятий был создан механизм двух канального изъятия 9 чистого дохода. 1. Вначале, чистый доход изымался в бюджет при помощи налога с оборота в отраслях, где за счет цен, установленных государством создавался доход в повышенных размерах (легкая, пищевая отрасль). 2. Затем при помощи индивидуальных отчислений от прибыли (взносов свободного остатка прибыли) изымались в бюджет все излишки прибыли, которые, по мнению государства, нельзя было использовать в рамках предприятий. При этом определялся предельный размер всех расходов предприятия за счет прибыли, то есть государство полностью регулировало весь финансовый механизм государственных предприятий. Регулирование использования денежных доходов населения осуществлялось при помощи: - подоходного дохода населения; - системы фактически принудительных государственных займов; - системы сберегательных касс, с помощью которых свободные средства населения также направлялись в бюджет в виде специального безоблигационного займа. Изъятие средств у местных органов власти обеспечивалось ограничением в установлении самостоятельных источников доходов местных бюджетов. Расходы бюджетов определялись исходя из приоритетов государственного плана. Управление финансами осуществлялось из единого центра – Министерства финансов. Планово-директивная финансовая политика проводилась во всех бывших социалистических странах. Данная политика является: - весьма эффективной в условиях, когда требуется максимальная концентрация финансовых ре6сурсов для финансирования чрезвычайных расходов государства (война, восстановление хозяйства и т.п.); - не эффективной в условиях нормального функционирования экономики (с отрицательными последствиями - снижение эффективности производства, замедление развитие социальной сферы, резкое ухудшение финансового положения государства). Финансовая политика РФ на современном этапе. Россия сегодня пребывает в глубоком финансовом кризисе, основными признаками которого являются: - продолжающийся спад промышленного производства; - резкое сокращение платежеспособного спроса населения; - сужение денежной массы; - резкое снижение уровня жизни населения. Финансовая политика последнего десятилетия привела к ряду негативных результатов: - подавление инвестиционной активности государственного сектора экономики в областях финансирования фундаментальной науки, разработок высоких технологий (РФ представляет лишь 1% на данном мировом рынке); - либерализация денежно-кредитного и финансового рынков в направлении привлечения спекулятивного капитала, в том числе иностранного; - реализация модели бюджетного федерализма, расширяющей полномочия субъектов РФ без соответствующего разграничения предметов ведения и учета реального финансового потенциала, приводящей к фактической дезинтеграции регионов: заключение двусторонних договоров, зачастую противоречащих интересам национальной безопасности; - устранение государства от реализации принципа социальной справедливости и обеспечение гарантированного уровня благосостояния, коммерциализация социальной сферы; Финансовый кризис привел к перераспределению ресурсов и накопленного национального богатства в пользу небольшой группы лиц из финансово-банковского сектора, участвующих в спекулятивной игре на рынке капиталов, валютной и фондовом рынках и переводе валютных активов на зарубежные счета. Возможными путями выхода из сложившейся ситуации являются: - сбалансированность бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных 10 фондов; - совершенствование налоговой системы; - реальный бюджет; - стабилизация валютного курса рубля; - регулирование процентных ставок; - повышение эффективности использования государственной собственности; - совершенствование бюджетного федерализма; - кассовое исполнение бюджетов через органы Федерального казначейства; развитие финансовых взаимоотношений с бывшими странами СНГ и дальнего зарубежья; - единство денежно-кредитной и финансовой политики и укрепление финансового контроля. 3. Управление финансами и финансовый контроль. Управление финансами осуществляется через сложившуюся организационную структуру, которая обусловлена историческими, экономическими и политическими условиями и подчинена финансовой политике государства. Управление финансами в РФ прежде всего осуществляют: - высшие законодательные органы власти; - Президент РФ; - Правительство РФ. Высшие законодательные органы власти – это Федеральное собрание и его две палаты – Государственная дума и Совет Федерации. Федеральное собрание принимает законы о налогах, сборах и обязательных платежах, закон о бюджетной классификации, закон о бюджете РФ на текущий год, закон о бюджетном процессе, законы о внебюджетных фондах и др., а также устанавливает предельный размер государственного внутреннего и внешнего долга. На региональном уровне высшими законодательными органами власти являются представительные структуры (законодательные собрания, верховные или государственные советы, думы и др.), которые рассматривают и утверждают региональные бюджеты и внебюджетные фонды, налоговое законодательство и другие нормативные акты в области финансов. Совокупность всех организационных структур, осуществляющих управление финансами, называется финансовым аппаратом. Основными органами управления финансами являются: 1. Министерство финансов России и его органы на места. 2. Министерство налогов и сборов РФ и его органы на местах – налоговые инспекции. 3. Федеральная служба налоговой полиции РФ. 4. Государственный таможенный комитет РФ и его органы на местах. Министерство финансов РФ. Основные задачи: - разработка и реализация стратегических направлений единой государственной финансовой политики; - составление проекта и исполнение федерального бюджета; - обеспечение устойчивости государственных финансов и их активного воздействия на социально-экономическое развитие страны, на осуществление мер по развитию финансового рынка; - концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социальноэкономического развития РФ; - совершенствование методов бюджетного планирования, финансирования и отчетности; - осуществление финансового контроля за рациональным и целевым расходование 11 бюджетных средств и средств государственных (федеральных) внебюджетных фондов. Основные функции Министерства финансов РФ: 1. Участие в работе по составлению долговременных и кратковременных прогнозов функционирования экономики, совместно с федеральными органами исполнительной власти определение потребности в государственных финансовых ресурсах, подготовка предложений о распределении их между федеральным бюджетом и государственными внебюджетными фондами. 2. Организация работы по составлению проекта федерального бюджета, прогноза консолидированного бюджета РФ, разработка проектов нормативов отчислений от федеральных налогов, сборов, размеров дотаций и субвенций из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ. 3. Обеспечение исполнения федерального бюджета и контроль за исполнение федеральных внебюджетных фондов. 4. Разработка с участием Госналогслужбы, федеральной службы налоговой полиции РФ предложений по совершенствованию налоговой политики и налоговой системы. 5. Участите в определении государственной ценовой политики. 6. Участие в работе по совершенствованию страховой деятельности в стране. 7. Разработка предложений по выпуску и размещению, а также осуществление выпуска государственных внутренних займов РФ. 8. Разработка предложений по формированию и развитию финансового рынка. 9. Осуществление по поручению Правительства РФ сотрудничества с международными финансовыми организациями. 10. Разработка проектов и реализация программ внешних заимствований РФ. Важнейшими департаментами Минфина РФ являются следующие: Бюджетный департамент – составляет проект бюджета. Отраслевые департаменты финансирования: - промышленности; - строительства и строительной индустрии; - транспортных систем и связи; - сельского хозяйства; - пищевой промышленности и охраны природы; - оборонного комплекса и др.; Департамент по финансированию иностранных кредитов и внешнего долга. Департамент по финансированию налоговых реформ. Департамент по финансированию государственных ценных бумаг и финансового рынка и др. Еще одно важное подразделение Минфина РФ – Главное управление федерального казначейства. – отвечает за кассовое исполнение бюджета. Министерство РФ по налогам и сборам (налоговые инспекции на местах). Основная задача: - осуществление контроля за правильным исчислением, полнотой и своевременностью взносов в бюджет всех обязательных платежей. Основные функции ( налоговых инспекций): 1. Контроль за соблюдением налогового законодательства. 2. Учет налогоплательщиков. 3. Проверки налогоплательщиков, 4. Представление сведений о поступивших налогах финансовым органам и органам федерального казначейства. 5. Предоставление информации Министерству финансов обо всех случаях неуплаты платежей. 12 6. Осуществление возврата излишне уплаченных налоговых сумм и неправильно изъятых штрафов и пени. Государственный таможенный комитет РФ. Основная задача: - обеспечение поступлений от таможенных пошлин РФ в казну государства. Основные функции: 1. Проведение налоговых проверок по пошлинам и сборам, взимаемым таможенными органами. 2. Проверка всех документов, связанных с исчислением и уплатой пошлин и сборов, взимаемых таможенными органами. 3. Приостановление операций налогоплательщиков по счетам в банках при неисполнении или ненадлежащим исполнении ими таможенного и налогового законодательства. 4. Взимание недоимок по налогам, а также сумм штрафов, предусмотренных таможенным и налоговым законодательством. Государственные органы управления финансами имеют разветвленную сеть структур как федерального, так и регионального уровней. Федеральные структуры имеют самое широкое представительство как в субъектах федерации, так и на местном уровне. Федеральный Минфин РФ, В том числе: - департамент государственного финансового контроля и аудита; - главное управление федерального казначейства (ГУФК) Минфина РФ; - департамент по надзору за страховой деятельностью Минфина РФ Государственный таможенный комитет (ГТК) РФ ЦБ РФ Министерство налогов и сборов (МНС) Федеральная служба налоговой полиции (ФСНП) РФ Счетная палата РФ Федеральная служба России по валютному контролю Федеральная комиссии по Уровни управления Субъект федерации Министерство, управление, департамент финансов субъекта РФ - региональный аппарат департамента контроля РФ; Местное самоуправление Управление, департамент, отдел финансов - аппарат департамента контроля Минфина РФ; - орган федерального казначейства МФ РФ субъекта РФ; - городской, районный орган (отделение) федерального казначейства; - территориальный орган федеральной службы РФ по надзору за страховой деятельностью; Таможенное управление субъекта РФ или региона (ов) Главное управление ЦБ РФ субъекта федерации Государственная налоговая служба (инспекция) субъекта РФ Федеральная служба налоговой полиции РФ субъекта Федерации Контрольно-счетная палата (комиссия) субъекта Федерации Территориальный орган федеральной службы РФ по валютному и экспертному контролю Территориальный орган - Городская, районная таможня Городское, районное отделение главного управления ЦБ субъекта РФ Городские, районные налоговые службы Счетная комиссия представительного органа местного самоуправления - 13 ценным бумагам и фондовому рынку (ФКЦБ) Федеральные внебюджетные фонды федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку Региональные дирекции федеральных внебюджетных фондов - - Все рассмотренные структуры кроме Минфина РФ имеют жесткое административное федеральное подчинение (прежде всего: назначение руководителей региональных служб, бюджетное финансирование затрат на содержание нижестоящего звена вышестоящей службой). На местах, в субъектах федерации отсутствует единый координирующий орган деятельности всех финансовых структур, что затрудняет осуществление единого регионального финансового управления и регулирования. Управление финансами в экономически развитых странах, как правило, осуществляется несколькими государственными органами. В США – это Министерство финансов (казначейство), административно-бюджетное управление при Президенте. Сбором доходов заняты – таможенная служба и бюро по алкогольным напиткам, табачным изделиям и огнестрельному оружию. В Великобритании – Казначейство. В Германии – Министерство финансов, участвует федеральное ведомство по финансам и федеральное управление государственным долгом, подчиненное федеральному Министерству финансов. Во Франции – Министерство экономики, финансов и бюджета. В Италии – четыре государственных органа: - Казначейство – государственными расходами и финансовым контролем; - Министерство финансов – доходами; - Министерство бюджета – составляет государственный бюджет и координирует финансовые ресурсы; - Министерство внутренних дел – местными финансами. Среди пяти основных функций управления финансами важное место занимает финансовый контроль. Финансовый контроль – это контроль законодательных и исполнительных органов всех уровней, а также специально созданных учреждений за финансовой деятельностью всех экономических субъектов (государства, предприятий, учреждений, организаций) с применением особых методов. Цель финансового контроля – содействие формированию научно-обоснованной финансовой политики, эффективного финансового механизма, сокращение теневого денежного оборота. Государственный финансовый контроль Государственный финансовый контроль является важнейшим элементом управления государственными финансами. Финансовый контроль на макроуровне – это контроль за организацией и функционированием финансов в масштабах всего государства. Он создан для: - обеспечения процесса формирования и эффективного использования фондов денежных средств; - контроля за соответствием действующих форм и методов реализации объективно необходимых и установленным законодательно финансовым отношениям; - выявления и устранения диспропорций в распределении финансовых ресурсов по отраслям и территориям с целью наиболее эффективного их использования. Объект контроля – государственные финансы. Предмет контроля – бюджеты, внебюджетные фонды, финансовые планы (сметы), отчеты об их исполнении в территориальном и отраслевом разрезах. 14 Государственный финансовый контроль осуществляют все ранее рассмотренные структуры власти. Особая роль отводится Счетной палате РФ и Федеральному казначейству. Счетная палата РФ – независимый от Правительства РФ, постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному собранию РФ. Целью Счетной палаты является – определение эффективности и целесообразности расходования бюджетных средств и использования федеральной собственности, совершенствование бюджетного процесса в целом. Аудиторы Счетной палаты РФ назначаются в равном количественном соотношении от Государственной Думы и Совета Федерации, имеют статус федерального министра и осуществляют проверки по планам и заданиям Государственной Думы РФ и Совета Федерации РФ. В связи с обострением финансовой ситуации в 1006г. была создана временная чрезвычайная комиссия при Президенте РФ и разработана специальная государственная стратегия экономической безопасности России. Органы Казначейства – имеют право производить проверки различных денежных документов, отчетов, смет в государственных органах, банках, на предприятиях всех форм собственности, использующих средства федерального бюджета и внебюджетных фондов, приостанавливать операции по их счетам в банках, применять меры бесспорного взыскания государственных средств, налагать штрафы. Основные задачи Казначейства в области контроля: - контроль за доходной и расходной частями федерального бюджета в процессе его исполнения; - контроль за состоянием государственных финансов в целом и представлением высшим органам законодательной и исполнительной власти отчетов о финансовых операциях Правительства РФ и состоянии бюджетной системы; - контроль за государственными федеральными внебюджетными фондами, отношениями между ними и федеральным бюджетом; - контроль совместно с УБ за состоянием государственного внутреннего и внешнего бюджетного долга РФ. Кроме государственного внутриведомственного и внутрихозяйственного контроля широкое распространение получает аудиторский контроль. Аудит – это вид предпринимательской деятельности по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчетности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований. Аудит делится на внутренний и внешний, добровольный и обязательный (акционерные общества, банки, страховые организации, товарные и фондовые биржи, инвестиционные компании, хозяйствующие субъекты с иностранным капиталом в уставном фонде и др.) Классификация финансового контроля в целом осуществляется по пяти направлениям. 1. По времени проведения: - Предварительный – самых эффективный, применяется на этапах рассмотрения и принятия бюджетов, финансовых планов, заключения договоров и сделок. - Текущий (оперативный). - Последующий. 2. В зависимости от субъектов, осуществляющих контроль. - Президентский. - Контроль представительными органами власти и местного самоуправления. - Контроль исполнительных органов власти. - Контроль финансово-кредитными органами власти. - Ведомственный. - Внутрихозяйственный. - Аудиторский. 3. По сфере финансовой деятельности. 15 - Бюджетный. - Внебюджетные фонды. - Валютный. - Налоговый. - Кредитный. - Страховой. - Инвестиционный. - Контроль за денежной массой. Каждая их сфер финансовой деятельности контролируется соответствующими государственными финансово-кредитными структурами. В субъектах РФ этот контроль осуществляют региональные представительства федеральных органов финансового управления и регулирования. 4. По форме проведения. - Обязательный (внешний). - Инициативный (внутренний). Некоторые виды финансовой деятельности требуют обязательного законодательного контроля (банковская деятельность, работа страховых и финансовых компаний, инвестиционных фондов, фондовых бирж и др.). Обязательному контролю и ревизии подвергаются все государственные и муниципальные бюджеты, внебюджетные фонды. Внутренний контроль в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в компаниях осуществляется как правило на постоянной основе (ревизионными комиссиями, контрольноревизионными подразделениями), так и в связи с необходимостью (как правило, аудиторский контроль). 5. По методам проведения. - Проверки. - Обследования. - Наблюдение (мониторинг). - Анализ финансовой деятельности. - Надзор. - Ревизия. Проверка, экономический анализ и ревизия – это методы последующего контроля. Результатами финансового контроля являются различные факты экономической жизни (как правило, отрицательные) и количественные показатели (требующие устранения или утверждения). В ходе реализации финансового контроля используется большое количество методик, методов, способов контроля, которые в настоящее время сведены в целую систему. Тема 3. Бюджет государства. 1. Социально-экономическая сущность и роль бюджета. 2. Бюджетное устройство и бюджетная система. Консолидированный и чрезвычайный бюджеты РФ. 3. Федеральный бюджет. Доходы и расходы федерального бюджета РФ. 4. Бюджетный дефицит: сущность, причины, последствия, методы погашения. 1. Социально-экономическая сущность и роль бюджета. Важную роль в процессе перераспределения и дальнейшего использования произведенного в обществе ВВП и НД играет бюджет. Бюджет как экономическая категория - «форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций государственной власти». 16 Именно таким образом, бюджет как экономическая категория был определен в законе РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». Бюджет как правовая категория – основной финансовый план государства, где определены его доходы и расходы. Бюджет в материальном смысле – общегосударственный фонд денежных средств, которые по мере поступления используются в соответствии с расходными статьями. Бюджету принадлежит ведущая роль в финансовой системе страны. Он выражает часть распределительных отношений между государством, с одной стороны, предприятиями и населением - с другой, которые связаны с формированием и использованием общегосударственного фонда финансовых ресурсов. Основными функциями бюджета являются: 1. Перераспределение НД и ВВП. 2. Государственное регулирование и стимулирование экономики. 3. Финансовое обеспечение социальной сферы и осуществление социальной политики государства. 4. Контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств. 5. Обеспечение государственного федерализма. Перераспределение НД через бюджет имеет две взаимосвязанные, протекающие одновременно и непрерывно стадии: 1 – образование доходов бюджета; 2 – использование бюджетных средств (расходы бюджета). Доходы бюджета – это экономические отношения между государством и хозяйствующими субъектами и гражданами. В процессе образования доходов бюджета происходит изъятие в пользу государства части национального дохода. На этой основе и возникают финансовые взаимоотношения государства с предприятиями и населением. От того насколько совершенны формы изъятия в бюджет части прибыли зависит заинтересованность предприятий в лучшем использовании производственных ресурсов, повышении уровня рентабельности и увеличения прибыли (кривая Филлипса). Расходы бюджета – это экономические отношения, возникающие между государством и организациями, учреждениями и гражданами, в ходе использования централизованных денежных средств. Путем централизации в бюджете части финансовых ресурсов государство получает: 1. Возможность обеспечивать денежными средствами общегосударственные потребности: - ускоренное развитие прогрессивных отраслей народного хозяйства; - воспроизводство квалифицированной рабочей силы; - развитие науки и техники; - обеспечение обороноспособности страны. 2. Посредством бюджета происходит территориальное и межотраслевое перераспределение ВВП и НД, т.е. перераспределение осуществляется: - территориально (с одной территории на другую); - из производственной в непроизводственную сферу; - между отраслями производственной сферы; Таким образом, бюджет позволяет координировать экономическую жизнь государства, рационально размещать денежные и материальные ресурсы во всем народном хозяйстве. Во всех этих процессах большую роль играет бюджет. С помощью бюджета государственные и территориальные власти получают финансовые ресурсы для содержания аппарата управления, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т.е. возложенных на них функций. В тоже время, государство использует бюджет в качестве одного из основных инструментов обеспечения как непосредственно своей деятельности, так и в качестве 17 важнейшего инструмента проведения экономической и социальной политики. Специфические признаки бюджета, которые выделяют его из общей системы экономических отношений, включают: - денежную форму отношений (опосредует движение финансовых ресурсов); - ограниченную сферу действия рамками бюджетного процесса, который регламентируется соответствующим законодательством (Бюджетным кодексом, Налоговым кодексом и др.); - участниками отношений, с одной стороны, всегда являются государство, субъекты Федерации и местные органы самоуправления, а с другой стороны – предприятия, учреждения и население; - безвозмездность движения стоимости в виде взимания налогов и сборов, а также бюджетного финансирования (за исключением представления бюджетных ссуд); - исторический характер возникновения совместно с государством и объективную форму функционирования совместно с развитием товарно-денежных отношений. Бюджет как экономическая категория характеризуется определенной системой организации экономических отношений, поэтому, характеризуя бюджетные отношения, употребляют термины бюджетного устройства и бюджетной системы. 2. Бюджетное устройство и бюджетная система. Бюджетное устройство – организация бюджетной системы и принципы ее построения. Бюджетное устройство определяет правовые основы функционирования бюджетов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др. Бюджетная система – совокупность бюджетов государства и административнотерриториальных образований. Бюджетная система является главным звеном финансовой системы страны. Бюджетное устройство и бюджетная система во многом определяется формой государственного устройства. Унитарное (единое) государство – форма государственного устройства, при которой административно-территориальные образования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действует единая конституция, общая для всех систем права, и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев: - государственного бюджета; - местных бюджетов. Конфедеративное (союзное) государство – это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств – членов конфедерации – действуют свои бюджетные и налоговые системы. Федеративное (объединенное, союзное) государство - это форма государственного устройства, при которой государственные образования или административно-территориальные образования, входящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенций. Бюджетная система федеративных государств трехзвенная и состоит из: - федеративного бюджета; - бюджетов членов федерации; - местных бюджетов. Под бюджетным федерализмом понимают форму автономного функционирования бюджетов различного уровня государственной власти, основанную на четко 18 сформулированных законодательных нормах и положениях. Однако, в федеральных государствах бюджетные системы устроены по-разному. Выделяют следующие основные типы организации бюджетных систем: - централизованные, децентрализованные и комбинированные. Типы организации бюджетных систем федеративных государств централизованные децентрализованные комбинированные 1. Самостоятельность 1. Высокая степень 1. Повышенная функционирования самостоятельности ответственность федерального нижестоящих звеньев региональных и местных центра при ограничении бюджетной системы сведена к бюджетов. самостоятельности минимуму. 2. Проведение единой региональных властей. Нижестоящие уровни не финансовой и экономической 2. 2. Значительная роль наделены достаточными политики в рамках государства трансфертов из вышестоящих собственными источниками весьма затруднено. нижестоящим бюджетам для доходов и финансирование идет регулирования и бюджетного из централизованных средств выравнивания регионов. федерального бюджета. 3. Использование механизмов горизонтального и вертикального выравнивания. Вертикальное выравнивание – компенсация дисбаланса доходов и расходов нижестоящих бюджетных уровней за счет трансфертов из вышестоящих бюджетов. Горизонтальное выравнивание – пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации с учетом дифференциации населения по уровню среднедушевого бюджетного дохода, прожиточного минимума. Доходов и расходов населения региона. Выделяют пять моделей бюджетного федерализма: советская, китайская, американская, канадская и германская. Тип модели бюджетного федерализма 1. Советская 2. Китайская 3. Американская 4. Канадская Отличительные признаки Единый бюджет (вышестоящие органы утверждали нижестоящие бюджеты). Расходы расписаны сверху донизу, изменить что-либо на местах нельзя. Каждому бюджеты приписаны доходы, покрывающие утвержденные потребности. Недостатки: нет стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов; постоянно нарастающая нагрузка на бюджет самого высокого уровня, в итоге он рушится. Это разновидность советской. Налоги собираются региональными властями, центр определяет кому и сколько оставить (по договоренности) Задания по перечислению налоговых платежей в центральный бюджет. В дела властей, справляющихся с заданием, никто не вмешивается. Недостатки: аналогичные, плюс коррупция, кумовство, сращивание государственного аппарата с бизнесом, торг вокруг бюджетных расходов. Относительно большая самостоятельность отдельных штатов. Система горизонтального долевого распределения доходов. Федерация, штаты, муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоговые доходы. Недостатки: не направлена на выравнивание социально-экономических условий жизнедеятельности регионов. Содействует развитию богатых штатов. Социально-ориентированный вариант американской. Присутствуют процессы повсеместного выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения. При разделении налоговых поступлений 19 5. Германская используют метод «достраивания» ставок: провинции и муниципалитеты имеют право добавлять ставки к базовой федеральной ставке Единообразное распределение ресурсов между землями. Общие налоги, поступления от них распределяются между всеми уровнями бюджетной системой. Для выравнивания условий используется механизм дифференциации нормативов отчислений от общих налогов. Недостатки: - сильные звенья не очень заинтересованы в укреплении своей налоговой базы, не преследуют лиц уклоняющихся от уплаты налогов, т.к. значительные суммы собственных их доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. Бюджетное устройство и бюджетная система России прошли исторический путь развития от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на федеративном государственном устройстве. Основы бюджетного устройства РФ определяются Конституцией страны (ст. 71 и 132) и ее государственными устройством как федеративной республики, субъектами Федерации, которой являются республики в составе РФ, края, области, автономные округа. Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней: 1 – Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; 2 – бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; 3 – местные бюджеты. В состав федерального и территориальных бюджетов (бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов) входят целевые бюджетные фонды. Целевые бюджетные фонды – формируются за счет целевых источников и имеют целевое расходование средств. В их число входят: - дорожный; - экологический; - воспроизводства минерально-сырьевой базы; - восстановления и охраны водных ресурсов и др. Бюджетная система всегда определяется государственным и административнотерриториальным делением. Принципы бюджетного устройства РФ. 1. Единство бюджетной системы. В основе единства бюджетной системы лежит единая правовая база. Кроме того, данный принцип обеспечивается использованием: - единых бюджетных классификаций; - единством бюджетной документации; - единством денежной системы; - единством налоговой политики - и взаимодействием бюджетов всех уровней. 2. Полнота и реальность бюджетов. Данный принцип сводится к тому, что в каждом бюджете, в каждой статье адекватно учитываются все затраты и поступления. 3. Самостоятельность бюджетов. Самостоятельность бюджетов разных уровней обеспечивается тем, что их принимают соответствующие представительные органы власти, а исполнение осуществляется соответствующими органами исполнительной власти. В основе самостоятельности лежит наличие собственных источников доходов. 4. Гласность бюджетов. Этот принцип сводится к тому, что рассмотрение и утверждение бюджетов и отчетов об исполнении бюджетов всех уровней осуществляется гласно. Все решения, касающиеся формирования бюджета и внебюджетных фондов, должны быть опубликованы в официальных СМИ или доведены до сведения населения иным способом. 5. Сбалансированности бюджета. Этот принцип означает, что каждый бюджет должен быть сбалансирован, т.е. объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита. 20 Структура бюджета. Бюджет состоит из двух частей - доходной и расходной. Доходы непосредственно поступают в распоряжение государства. Существуют внешние и внутренние доходы. Внешние доходы – заемные средства иностранных государств и международных организаций, выплаты репараций и контрибуций. Внутренние доходы – имеют приоритетное значение, они связаны с национальным материальным производством, доходы от использования государственной и муниципальной собственности, в том числе от продажи ее и сдачи в аренду. В соответствии с порядком и условием зачисления доходы бюджетов подразделяются на несколько видов. 1. Закрепленные доходы. Такие доходы полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе поступают в соответствующий бюджет. Правовой основой включения в бюджеты этих доходов является налоговое и бюджетное законодательство. 2. Регулирующие доходы. Поступают в соответствующий нижестоящий бюджет в виде процентных отчислений от налогов и других платежей на основании правового акта о бюджете вышестоящего уровня. Регулирующие доходы распределяются ежегодно. 3. Дотации. Представляют собой денежные отчисления из вышестоящего бюджета в нижестоящий в качестве помощи. Выделяются в тех случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Выделяются на безвозмездной и безвозвратной основе. Не имеют целевого назначения. 4. Субвенции. Выделяются на определенный срок из бюджетов вышестоящих уровней на конкретные цели. Подлежат возврату в случае не целевого использования или использования не в установленные сроки. 5. Субсидии. Денежные суммы, выделяемые из вышестоящих бюджетов на финансирование определенных мероприятий и предполагающее долевое участие нижестоящих бюджетов в этом финансировании. 6. Бюджетная ссуда. Денежная помощь вышестоящих бюджетов нижестоящим. Имеет возвратный характер и может быть возмездна, т.е. ее пользование может быть сопряжено с уплатой процентов. В отличии от дотации, субвенции и субсидии бюджетные ссуды могут выделяться в порядке бюджетного регулирования в течении финансового года. Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года К собственным источникам доходов относится п.п. - 1,2. Кроме того в бюджетах каждого уровня могут фигурировать и заемные средства, которые привлекаются на условиях возвратности и, в случаях предусмотренных законом, возмездности (платности). Расходы бюджетов подразделяются на две категории: - текущие расходы; - и бюджет развития. Бюджет текущих расходов – это расходы на содержание, т.е. обеспечение деятельности органов государственной власти и управления бюджетных организаций, учреждений, предприятий и расходы на капитальный ремонт заданий и сооружений. Бюджет развития – расходы на расширение производства, на ассигнование инвестиций, которые должны способствовать развитию каких-либо экономических структур в будущем. В случае бюджетного дефицита приоритетному первоочередному финансированию подлежат текущие расходы. Организация бюджетов в РФ имеет ряд особенностей: - составление консолидированных бюджетов; 21 - возможность введения чрезвычайного бюджета. Консолидированный бюджет РФ. Консолидированный бюджет – сводный бюджет, включающий в себя бюджет национально-государственного или административно-территориального образования и бюджеты нижестоящих территориальных уровней. Консолидированный бюджет РФ – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Его назначение – осуществление анализа финансовой ситуации. Консолидированный бюджет – инструмент осуществления анализа положения государственных финансов и перспективы их развития. Консолидированный бюджет образуют самостоятельные бюджеты. Консолидированные бюджеты образуются на уровне районов, городов с районным делением, субъектов РФ. Консолидированный бюджет РФ - федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ. Консолидированные бюджеты субъекта РФ – бюджет субъекта РФ и консолидированные бюджеты муниципальных образований. Консолидированный бюджет муниципального образования – бюджет муниципального образования и бюджеты муниципальных образований, находящиеся на его территории. Консолидированные бюджеты РФ не рассматриваются и не утверждаются законодательными (представительными) органами всех уровней. Эти бюджеты являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, характеризующие агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования по территории РФ в целом и отдельных субъектов РФ. Показатели консолидированных бюджетов используются: - в бюджетном планировании (при определении нормативов отчислений в бюджет и размеров дотаций из бюджета); - при анализе формирования и использования централизованного финансового фонда страны; - при сводном финансовом планировании (многие показатели сводного финансового баланса государства и территориальных сводных финансовых балансов берутся из консолидированных бюджетов); - в перспективном планировании при разработке прогнозов экономического и социального развития государства; - при определении различных видов обеспеченности жителей страны, территорий ( бюджетные расходы на медицинское обслуживание, образование приходящиеся на одного жителя страны, территории). В консолидированный бюджет РФ мобилизуется примерно 40% всех финансовых ресурсов государства. 1/3 всех расходов консолидированного бюджета РФ связанна с развитием отраслей народного хозяйства, в том числе: - 6% - промышленность, энергетика, строительство; - 4% - сельское хозяйство и рыболовство; - 3% транспорт, дорожное хозяйство и связь; - 13% - жилищно-коммунальное хозяйство. 2/3 расходов консолидированного бюджета РФ – непроизводительные расходы, в том числе: - 10% - управление и правоохранительная деятельность; - 10% - оборона страны; - 3% - обслуживание государственного долга; - 30% - социально-культурные расходы. 22 Чрезвычайный бюджет РФ. Чрезвычайный бюджет – бюджет, разрабатываемый и вводимый в условиях чрезвычайного положения в стране или на отдельных ее территориях. В основе чрезвычайного бюджета лежит режим чрезвычайного расходования бюджетных средств. Основанием введения чрезвычайного бюджета является введение чрезвычайного положения, которое вводится Президентом. Решение о принятии чрезвычайного бюджета принимает Федеральное Собрание. Режим чрезвычайного расходования бюджетных средств должен вводится в тех случаях, когда дефицит бюджета увеличивается до размеров не покрываемых посредством размещения государственных ценных бумаг. Механизм реализации чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходование бюджетных средств именуется секвестром бюджета. Секвестр бюджета –пропорциональное (на определенный процент) ежемесячное сокращение государственных расходов по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат так называемые защищенные статьи бюджета, которые определяются в этом качестве при утверждении бюджета на соответствующий период. Источники покрытия дефицита федерального бюджета РФ ежегодно определяются федеральным законом «О Федеральном бюджете». 3. Федеральный бюджет РФ. Доходы и расходы федерального бюджета РФ. Федеральный бюджет – основное орудие перераспределения национального дохода и ВВП. Основным источником формирования доходов федерального бюджета является НД. Доходы федерального бюджета можно классифицировать по следующим признакам: 1. Структура доходов по социально-экономическому признаку: - от хозяйствующих субъектов; - от государственных имущества и угодий; - от государственной внешнеэкономической и другой деятельности; - от личных доходов граждан. 2. Структура доходов по степени централизации: - собственные доходы; Собственные доходы – доходы, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами действующим законодательством. (налоговые и часть неналоговых) - регулирующие доходы; Регулирующие доходы – виды доходов, получаемые бюджетами в форме отчислений от собственных доходов бюджетов других уровней бюджетной системы в соответствии с установленными на определенный срок нормативами отчислений. 3. Структура доходов по сфере привлечения. - налоговые ( более 80%); - неналоговые поступления ( до 10%); - поступления от целевых бюджетных фондов (около 10%). Налоговые доходы бюджета РФ К налоговым доходам относятся: - федеральные налоги и сборы, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством РФ, а пропорции их распределения в порядке бюджетного регулирования – законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год; - таможенные пошлины, таможенные сборы и иные таможенные платежи; - государственная пошлина в соответствии с законодательством РФ. Налоги – важная экономическая категория, исторически связанная с существованием и функционированием государства. Способ, характер, масштабы мобилизации денежных ресурсов и их расходования зависят от стадии развития общества, породившего соответствующее государство. Налоги – императивные денежные отношения, в процессе которых образуется 23 бюджетный фонд, без предоставления субъекту налога какого-либо эквивалента. По признаку переложимости налоги бывают прямыми и косвенными. Прямые налоги – взимаются непосредственно с доходов или со стоимости имущества налогоплательщиков (налог на землю, налог на доходы с физических лиц, налоги с наследства и дарения). Косвенные налоги – включаются в цену товаров и услуг и взимаются в процессе их потребления (акцизы, налог на добавленную стоимость, налог с продаж, таможенные пошлины). Косвенным налог называется потому, что при покупке товара отдельно налог не уплачивается. Покупатель может даже не догадываться о налоге, входящем в цену товара. Однако, покупая товар по цене, в которую уже входит этот налог, покупатель тем самым является его плательщиком. Налоги как экономическая категория имеют существенные признаки: 1. Императивность. Предполагает отношение власти и подчинения. Субъект налога не вправе отказаться от выполнения на него возложенных обязательств. Иначе – санкции. 2. Смена собственника. Посредством налогов доля частной собственности становится государственной., при этом образуется государственный денежный фонд – бюджетный фонд.. Налоги, поступая в бюджетный фонд, обезличиваются, поэтому налоги – отношения не целевые. Этим налоги отличаются от сборов – денежных отношений, в процессе которых образуются целевые денежные фонды. Например, сборы на нужды образовательных учреждений, курортный сбор. 3. Безвозвратность и безвозмездность. Налог никогда не возвращается плательщику налога, и последний при этом ничего не получает взамен: ни право участия в хозяйственных операциях, ни право пользования какими- то объектами, на права какого-либо действия( ввоза, вывоза товара) ни документа, удостоверяющего право плательщика на использование перечисленных им бюджетных средств. Этот признак различает налоги от пошлины. Пошлина – денежные отношения, в процессе которых образуются бюджетный фонд, при этом субъект пошлины получает право на осуществление каких-либо операций (ввоз, вывоз товаров), получает какое-либо свидетельство, документ. Неналоговые доходы бюджета РФ. К неналоговым доходам относятся: 1. Доходы от использования имущества, находящегося в государственной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями. 2. Доходы от продажи государственного имущества, находящегося в государственной собственности (приватизация). 1996г. – 76%; 1999г. – 49,5%. 3. Часть прибыли унитарных предприятий, созданных РФ, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей , - в размерах, устанавливаемых Правительством РФ 4. Прибыль ЦБ РФ – по нормативам, установленным федеральным законом. 5. Доходы от внешнеэкономической деятельности. 6. Доходы от реализации государственных запасов и резервов. Доходы от целевых бюджетных фондов формируются за счет деятельности следующих фондов: - Федеральный дорожный фонд; - Федеральный экологический фонд; - Фонд развития таможенной системы. - Государственный фонд борьбы с преступностью. - Фонд по охране озера Байкал и др. Расходы федерального бюджета. Расходы бюджета – затраты, формирующиеся в связи с выполнением государством и 24 органами управления своих конституционных функций. Расходы федерального бюджета РФ классифицируются: по своей роли в процессе воспроизводства – на затраты, связанные с финансированием материального производства и содержанием непроизводственной сферы; по функциональному назначению – на расходы по финансированию народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, на оборону страны, содержание аппарата управления, на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу, на расходы по обслуживанию государственного долга. Каждая из групп делится по ведомственному признаку; по характеру воспроизводства (экономическому содержанию) – на текущие расходы и капитальные расходы. Текущие расходы бюджета предназначены для обеспечения текущего функционирования органов власти соответствующего уровня. Они включают закупку товаров и услуг, оплату труда государственных служащих, начисления на заработную плату, платежи по внутренним займам и государственному внешнему долгу и др. (бюджет текущих затрат). Капитальные расходы бюджета – предназначены для обеспечения инновационной и инвестиционной деятельности. Они включают капитальные вложения в основные фонды, в уставной капитал, капитальный ремонт (бюджет развития). Формы расходов бюджетов. 1. Ассигнования бюджетным учреждениям и органам государственной власти (органам местного самоуправления), на осуществление отдельных полномочий, передаваемых на другие уровни власти. 2. Средства на оплату продукции, работ и услуг, выполняемых юридическими и физическими лицами по государственным (муниципальным) контрактам. 3. Ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами госвласти, приводящих к росту расходов или уменьшению бюджетных расходов. 4. Трансферты населению, включающие ассигнования местному самоуправлению обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, субъектов РФ и муниципалитетов (пенсии, стипендии, пособия, компенсации). 5. Ссуды юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты). 6. Субсидии и субвенции юридическим лицам. 7. Инвестиции в уставные капиталы уже действующих или вновь создаваемых юридических лиц. 8. Ссуды, дотации, субсидии и субвенции другим бюджетам, государственным внебюджетным фондам. 9. Кредиты иностранным государствам. 10. Средства на погашение и обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных (муниципальных) гарантий. В расходной части Федерального бюджета предусматривается создание резервного фонда Президента РФ. Его средства расходуются на финансирование непредвиденных и дополнительных расходов в соответствии с указами Президента РФ. Эти средства не могут быть направлены на проведение выборов, референдумов, освещение деятельности президента. В процессе составления, утверждения и исполнения бюджета может иметь место три ситуации: - сбалансированность доходов и расходов (возможна только теоретически); - превышение расходов над доходами – дефицит бюджета; - превышение доходов над расходами – профицит бюджета. Согласно бюджетному законодательству в РФ бюджеты всех уровней бюджетной системы составляются без профицита. Если в процессе составления или рассмотрения бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, до утверждения бюджета следует осуществить сокращение профицита в следующей последовательности. 25 1. Сократить привлечение доходов от продажи государственноой или муниципальной собственности; 2. Сократить привлечение доходов от реализации государственных запасов и резервов (для федерального бюджета); 3. Предусмотреть направление бюджетных средств на дополнительное погашение долговых обязательств; 4. Увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней. Под первичным профицитом понимается превышение доходов над расходами без учета затрат на обслуживание государственного долга. Сложнее справиться с бюджетным дефицитом, с обратной ситуацией профициту. Обычно под бюджетным дефицитом понимается дефицит, предусмотренный в самом бюджете, для покрытия которого должны быть изысканы источники его финансирования. От бюджетного дефицита следует отличать действительный дефицит, скрытый в бюджете и выявляющийся лишь из отчета о поступлении доходов и производстве расходов. Действительный дефицит вызывается преувеличенной оценкой доходных предложений и заниженной оценкой расходных назначений. Правительство в этом случае обычно предвидит дефицит при исполнении бюджета, но нежелание по соображениям внутренней и внешней политики заранее сообщать о нем приводит к сознательной маскировке такого дефицита в бюджете. Однако не всегда бюджетный дефицит совпадает с действительным. Случайные дефициты могут быть вызваны – неурожаями войнами, катастрофами. Наличие в бюджете дефицита обязывает правительство искать источники его покрытия, такие как: - свободные остатки средств от исполнения прежних бюджетов; - сокращение расходов; - продажа государственного имущества; - эмиссия денежных знаков. Источники финансирования дефицита подразделяются на: - внутренние (кредиты от кредитных организаций, госзаймы, бюджетные ссуды) - внешние (кредиты правительств иностранных государств, банков, фирм, международных финансовых государств, государственные и муниципальные займы в иностранной валюте, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени РФ). Бюджетный кодекс определяет границы бюджетного дефицита. Дефицит федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ. Дефицит бюджета субъекта РФ не может превышать 10-15% объема доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета. Текущие расходы бюджета субъекта РФ или местного бюджета не могут превышать объем доходов соответствующего бюджета. 4. Бюджетный дефицит: сущность, причины, последствия, методы погашения. Практически невозможно представить себе государство, в котором безупречно работают все финансово – экономические рычаги, стимулирующие приток средств в бюджет, а государственные расходы не превышают доходов. Как свидетельствует мировой опыт, примеров стран, в которых оптимально решены проблемы бюджетного дефицита, немного – разве что Германия, Япония и Швейцария. Даже Соединённые Штаты Америки на протяжении длительного периода ежегодно имели ощутимый дефицит государственного бюджета, который в отдельные годы достигал 200 млрд. долларов в год, что составляло 15 – 20 % всех расходов или 3 – 6 % валового внутреннего продукта. Больше того, проблема дефицита (увеличения внутреннего долга и расходов на его обслуживание) долгое время является одной из основных проблем внутренней политики США. В условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично развивающейся экономики с устойчивыми и эффективными международными связями 26 бюджетные дефициты не рассматриваются как крайне отрицательные финансовые показатели. В долг жили и продолжают жить многие экономически развитые государства. Дело в том, что многие экономисты, например кейнсианского направления, считают, что дефициты оказывают стимулирующее влияние на экономику. В различных экономических трудах можно встретить несколько отличающиеся друг от друга подходы к проблеме дисбаланса бюджета. Однако в последнее время большинство экономистов согласились с точкой зрения Дж. М. Кейнса, великого экономиста 20-го века. Так как благодаря Кейнсу с середины тридцатых годов дефицит государственного бюджета стал применяться в качестве источника возможностей государственного регулирования экономики, в конце двадцатого века не осталось практически ни одной страны, могущей похвастаться отсутствием бюджетного дефицита. Казалось бы, что может быть проще – сократить расходную часть бюджета, если доходная недостаточна, и дело с концом. Однако в реальной жизни расходную часть сокращать не только достаточно сложно, но и иногда нельзя. Например, нельзя с экономической точки зрения сокращать расходы на страхование, капитальную амортизацию; с политической точки зрения – на социальные нужды, на вооружения и т.п. Лишь малая часть расходов бюджета зависит от решений, принятых именно в этом году. Большая же их часть необходима для выполнения утвержденных ранее программ, как-то помощь инвалидам, участникам войн, разнообразных федеральных программ. Кроме того, хотя существование защищенных статей расходов бюджета и сокращает возможности варьирования фискальной политики, эти расходы часто являются стабилизаторами экономического положения в стране. Дефицит бюджета, связанный с действием таких стабилизаторов, называют циклическим. Разновидности бюджетного дефицита 1. Циклический дефицит государственного бюджета является результатом действия встроенных стабилизаторов экономики. "Встроенный" (автоматический) стабилизатор экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики. В качестве таких стабилизаторов в индустриальных странах обычно выступают прогрессивная система налогообложения, система государственных трансфертов (в том числе страхование по безработице) и система участия в прибылях. "Встроенные" стабилизаторы экономики относительно смягчают проблему продолжительных временных лагов дискреционной фискальной политики, так как эти механизмы "включаются" без непосредственного вмешательства правительства. В фазе циклического подъема совокупный доход увеличивается, и поэтому налоговые отчисления автоматически возрастают, а трансфертные платежи автоматически снижаются. В результате возрастает циклический бюджетный излишек, и инфляционный бум относительно сдерживается. В фазе циклического спада совокупный доход снижается, и поэтому налоги автоматически падают, трансферты растут. В итоге увеличивается циклический бюджетный дефицит на фоне относительного роста совокупного спроса и объема производства, что относительно ограничивает глубину спада. Т.е. циклическая составляющая дефицита бюджета отражает изменения, вызванные фазой экономического цикла, как-то изменения в налоговых поступлениях и государственных трансфертах. 2. Структурный дефицит. Структурный дефицит государственного бюджета разность между расходами и доходами бюджета в условиях полной занятости. Структурный дефицит отражает влияние фискальной политики. Вместо сравнения реальных расходов и доходов бюджета, при вычислении структурного дефицита сравниваются расходы и доходы бюджета в условиях полной занятости. (Структурный дефицит иногда называют дефицитом полной занятости). Оценки структурного дефицита используются, в основном, в индустриальных странах, где размеры бюджетных дефицитов определяются в большей степени циклическими колебаниями, а не дискреционными мерами правительства. Сложности определения уровня полной занятости ресурсов, естественного уровня безработицы и 27 потенциального объема выпуска затрудняют расчеты структурных излишков и дефицитов государственного бюджета, хотя именно на основе динамики этих макроэкономических индикаторов оценивается эффективность мер фискальной политики в долгосрочном плане. 3. Дефицит бюджета при чрезвычайных обстоятельствах. Он может возникнуть в результате таких чрезвычайных обстоятельств как – войны, стихийные бедствия, катаклизмы, – когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода. В таких случаях бюджетный дефицит, естественно, нежелательное, но неизбежное явление. 4. Дефицит бюджета при кризисных ситуациях экономики. Это еще более опасная и тревожная форма бюджетного дефицита - когда он является отражением кризисных явлений в экономике, ее развала, неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае требуется принятие не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений. 5. Квазифискальный дефицит государственного бюджета. Это еще один очень распространенный дефицит государственного бюджета. Квазифискальный (квазибюджетный) дефицит – дефицит бюджета существующий наряду с измеряемым (официальным) скрытый дефицит государственного бюджета, обусловленный квазифискальной (квазибюджетной) деятельностью государства, как в индустриальных, так и в переходных экономиках. Квазифискальные операции включают, например, следующие: - финансирование государственными предприятиями избыточной занятости в государственном секторе и выплата ими заработной платы по ставкам выше рыночных за счет банковских ссуд или путем накопления взаимной задолженности; - накопление в коммерческих банках большого портфеля недействующих ссуд - т.н. "плохих долгов" (просроченных долговых обязательств госпредприятий, льготных кредитов домашним хозяйствам, фирмам и т.д.). Эти кредиты, в конце концов, выплачиваются в основном за счет льготных кредитов правительства; - отдельные операции, связанные с государственным долгом, а также финансирование Центральным Банком страны убытков от мероприятий по стабилизации обменного курса валюты, беспроцентных и льготных кредитов правительству, а также рефинансирование Центральным Банком различных программ правительства (сельскохозяйственных, промышленных, жилищных программ) по льготным ставкам. К появлению скрытого дефицита приводит неумелое составление бюджета, неверная оценка макро показателей используемых при составлении статей доходов, а также использование последних не в полном объеме. В дальнейшем, в ходе бюджетного процесса правительство вынуждено производить периодический пересмотр расходной части бюджета, что в конечном итоге, приводит к секвестру отдельных статей последнего. Социально-экономические последствия бюджетного дефицита. Увеличивающийся государственный долг является основным последствием дефицитов федерального бюджета. Государственный долг- это общая накопленная сумма всех положительных сальдо бюджетов за вычетом всех дефицитов, которые имели место в стране. Выделяют две составляющие общего государственного долга - внутренний и внешний долг. Внутренний долг - долг государства населению страны. То есть, в данном случае основным держателем государственного долга (правительственных облигаций) является само население - государственный долг является одновременно и общественным активом. Внутренний долг не является средством перемещения экономического бремени с одного поколения на другое. Единственный негативный эффект - увеличение неравенства в доходах за счет перераспределения дохода в пользу держателей государственных облигаций. Может ли внутренний долг каким-то образом привести к банкротству правительства, лишив его возможности выполнять финансовые обязательства? Ответ «тоже нет». Во-первых, нужно отметить, нет никаких причин, которые заставляли бы 28 сокращать внутренний долг, не говоря уже о необходимости его полной ликвидации. На практике, как только подходит ежемесячный срок платежа по каким-то частям долга, правительство не изыскивает средства для погашения облигаций, срок выплат по которым наступил, - правительство всего лишь рефинансирует свой долг, то есть продает новые облигации и использует выручку для выплаты держателем погашаемых облигаций. Кроме этого, правительство может использовать такие рычаги, как налогообложение и эмиссия денег. Увеличение налогов является тем способом, который есть у государства для получения достаточных доходов для выплат процентов по долгу. Банкротство правительства также сложно себе представить хотя бы потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно оплатить не только проценты по долгу, но и погасить всю сумму долга. Конечно, это будет иметь инфляционный эффект, но зато банкротства правительства точно не будет. Внешний долг - задолженность государства гражданам или организациям других стран. Такой долг уже является бременем. Эту часть государственного долга экономика страны не должна «сама себе» - выплата процентов и суммы основного долга требует в данном случае передачи части реального выпуска продукции в распоряжение других стран. В данном случае государство может перенести реальное экономическое бремя на плечи будущих поколений, а именно - оставит будущим поколениям меньшие по размерам основные производственные фонды. Это связано с так называемым «эффектом вытеснения» частных инвестиций. “Эффект вытеснения” связан с методами покрытия бюджетного дефицита. Основными методами является эмиссия кредитных денег и выпуск государственных займов. Что касается эмиссии кредитных денег, то она еще больше усиливает инфляцию, ухудшает состояние денежного обращения, вызывает тяжелые последствия в сфере экономики и социальных отношений. Выпуск же государственных займов, при определенных условиях, вытесняет часть инвестиций из производственного процесса. Каким образом? Выпуск государственных ценных бумаг свяжет часть денежных средств населения, денежный рынок отреагирует на повышение спроса на деньги ростом процентной ставки. Но их рост сократит инвестиционные возможности частных лиц, вытесняя часть потенциальных инвестиций. А сокращение инвестиций может привести к тому, что последующие поколения унаследуют экономику с уменьшенным производственным потенциалом. Однако надо отметить, что «эффект вытеснения» становится значительным и разрушительным только при высоком уровне занятости и ограниченности ресурсов. А вот в экономике с недоиспользованными ресурсами подобная политика в сочетании с соответствующей денежной политикой скорее будет стимулировать, а не вытеснять частные инвестиции. Способы покрытия бюджетного дефицита. 1. Эмиссия денежных средств (монетизация). Однако, при этом нормальным считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в стране. Такой дефицит бюджета обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами Центрального Банка. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 - 3 % ВНП. Монетизация дефицита государственного бюджета может не сопровождаться непосредственно эмиссией наличности, а осуществляется в других формах - например, в виде расширения кредитов Центрального Банка государственным предприятиям по льготным ставкам или в форме отсроченных платежей. В переходных экономиках монетизация дефицита государственного бюджета обычно используется в тех случаях, когда имеется значительный внешний долг, и это исключает льготное финансирование из иностранных источников, а возможности внутреннего долгового финансирования также практически исчерпаны, что часто является главной причиной высоких внутренних процентных ставок. Этот способ финансирования целесообразен, если официальные валютные резервы ЦБ истощены, в силу чего урегулирование платежного баланса остается первостепенной задачей, причем предполагается, что экономика выдержит высокую инфляцию. 2. Внешнее долговое финансирование 29 Альтернативные возможности внешнего льготного финансирования бюджетного дефицита (например, получение безвозмездных субсидий из-за рубежа или льготных займов по низким ставкам с длительными сроками погашения) являются наиболее привлекательными, так как в этом случае дефицит не только не оказывает негативного воздействия на экономику, но и может оказаться весьма полезным, если такое финансирование связано с производительным использованием ресурсов. Использование внешнего долгового финансирования бюджетного дефицита оказывается относительно эффективным, когда уровень внутренних процентных ставок превышает среднемировой и имеется возможность относительно стабилизировать валютный курс. Привлечение средств из иностранных источников для финансирования бюджетного дефицита может оказаться относительно привлекательным вариантом для переходных экономик в тех случаях, когда: - удается организовать концессионное финансирование; - на внутреннем рынке ощущается дефицит капитала при высокой внутренней норме прибыли; - торговый баланс относительно благополучен при наличии благоприятных перспектив расширения рынка; - первоначальные размеры внешнего долга незначительны; - первоочередной задачей макроэкономической политики является снижение вероятной инфляции. 3. Внутреннее долговое финансирование 4. Увеличение налогообложения Тема 4. Бюджетная классификация и бюджетный процесс. 1. Бюджетная классификация и ее назначение. 2. Бюджетный процесс. 1. Бюджетная классификация и ее значение. По составу, источникам, направлениям использования и другим признакам бюджетные доходы и расходы разнообразны. В целях обеспечения планирования и учета доходов и расходов в рамках единой бюджетной системы страны они классифицируются. Бюджетная классификация – систематизированная группировка доходов и расходов бюджетов по существенным однородным признакам. Группировка показателей – основа бюджетной классификации. В основе бюджетной классификации лежит такая группировка показателей, которая дает представление о социальноэкономическом, ведомственном и территориальном разрезе формирования доходов и расходов, их составе и структуре. Требования к бюджетной классификации: - простота; - наглядность; - четкое отражение источников доходов бюджета и направлений расходования средств; - международная сопоставимость состава и структуры показателей доходной и расходной частит бюджета. Основное назначение бюджетной классификации. 1. Является основой единого методологического подхода к составлению и исполнению всех видов бюджетов. 2. Обеспечивает сопоставление, сравнимость бюджетных показателей в отраслевом и территориальном разрезе. 30 3. Обеспечивает условие для объединения смет и бюджетов в общие своды. 4. Обеспечивает сопоставимую базу для экономического анализа. 5. Упрощает контроль за исполнением бюджета, выполнением финансовых планов. 6. Способствует соблюдению финансовой дисциплины. Бюджетная классификация обуславливается системой государственного устройства. Поэтому в рамках СССР была своя бюджетная классификация. Переход России к рыночным условиям потребовал другой бюджетной классификации, она была введена в 1991 году. По мере развития методов управления бюджетная классификация изменяется и совершенствуется. Действующая бюджетная классификация введена с 1997 года и закреплена Федеральным законом «О бюджетной классификации РФ» от 15 августа 1996г. № 115-Ф3. Закон определяет, что при группировке показателей объектов классификации им присваиваются соответствующие группировочные коды. Классификация состоит из двух составляющих: - Классификации доходов бюджетов РФ; - Классификации расходов бюджетов РФ. Классификация доходов бюджетов РФ – группировка доходов бюджетов всех уровней. В основе классификации заложена следующая схема: - «Группы – подгруппы статьи – виды доходов». Налоговые и неналоговые доходы – основные группы – подразделяются на подгруппы и статьи доходов, которые объединяют виды доходов по источникам и способам получения. Все бюджетные доходы сгруппированы в 4 группы: 1-я группа «Налоговые доходы» (код 10000) включает 7 подгрупп: - прямые налоги на прибыль (доход), прирост капитала (10100) – 5 статей; - налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда 910200); - налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы (10300); - налоги на имущество (10400); - платежи за пользование природными ресурсами (10500); - налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции (10600) – 2 статьи; - прочие налоги, пошлины и сборы (10700). 2-я группа «Неналоговые доходы» (код 20000), включает 9 подгрупп: - доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или деятельности (20100) - 15 статей; - доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (20200) - 5 статей; - доходы от реализации государственных запасов (20300); - доходы от реализации земли и нематериальных активов (20400); - поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников (20500) 2 статьи; - административные платежи и сборы (20600) – 4 статьи; - штрафные санкции, возмещение ущерба (20700); - доходы от внешнеэкономической деятельности (20800); - прочие неналоговые доходы (20900). 3-я группа «Безвозмездные перечисления» (код 30000), включает 5 подгрупп от: - нерезидентов (30100); - бюджетов других уровней (30200); - государственных внебюджетных фондов (30300); - государственных организаций (30400); - наднациональных организаций (30500). 4-я группа «Перечисления от государственных бюджетных фондов» (код 31000), включает: - дорожного фонда (31100); - экологического фонда (31200). Бюджетная классификация расходов 31 Бюджетная классификация расходов осуществляется по следующим классификационным признакам: Функциональный – в соответствии с направлением финансовых ресурсов на обеспечение выполнения основных функций государства. Экономический – т.е. распределяются на три группы: - текущие расходы; - капитальные расходы; - расходы, связанные с предоставлением кредитов за вычетом погашения. Ведомственный – адресное выделение финансовых ресурсов, распределение доходов в соответствии с адресным распределением средств по ведомствам и иным органам, получающим средства из бюджетов. Функциональная классификация расходов бюджетов РФ – группировка расходов бюджетов всех уровней. В основе классификации заложена следующая схема: - «Разделы подразделы ». В ее составе выделены следующие разделы: - государственное управление и местное самоуправление (0100) – 5 подразделов; - судебная власть (0200); - международная деятельность (0300) – 4 подраздела; - национальная оборона (0400); - 5 подразделов; - правоохранительная деятельность (0500) – 9 подразделов и т.д. Экономическ5ая классификация расходов бюджетов РФ – в основе классификации заложена следующая схема группировки расходов по: «Группам - предметным статьям - подстатьям - элементам расходов». 1. Текущие расходы – включают 3 предметных статьи: - закупки товаров и оплата услуг (11 подстатей и 22 элемента расходов); - выплата процентов; - субсидии и текущие трансферты. 2. Капитальные расходы – включают 4 предметных статьи: - капитальные вложения в основные фонды; - создание государственных запасов и резервов; - приобретение земли и нематериальных активов; - капитальные трансферты. 3. Предоставление кредитов за вычетом погашения – включает 6 предметных статей: - предоставление бюджетных ссуд внутри страны; - возврат бюджетных ссуд внутри страны; - предоставление государственных кредитов правительствам иностранных государств; - возврат государственных кредитов правительствами иностранных государств; - уплата основной суммы внутреннего долга; - уплата основной сумы внешнего долга. Кроме основных классификационных признаков в законе о бюджетной классификации предусматриваются: - классификации источников финансирования дефицита бюджета (внутреннего и внешнего); - классификация долгов бюджета (внутреннего и внешнего) и др. - классификация расходов по целевым статьям и видам. Классификация источников внутреннего финансирования дефицита бюджетов РФ - группировка заемных средств, привлекаемых Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления для финансирования соответствующих бюджетов, включает 5 составляющих: 1. Финансирование дефицита за счет кредита ЦБ. 2. Государственные ценные бумаги (0200), где выделено 7 видов ценных бумаг (ГКО – 0210), ОФЗ, ОГСЗ и др.). 32 3. Бюджетные ссуды, полученные от государственных внебюджетных фондов. 4. Бюджетные ссуды, полученные от бюджетов других уровней. 5. Прочие источники внутреннего финансирования. Классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета РФ включает следующие составляющие: 1. Кредиты международных финансовых организаций (0100). 2. Кредиты правительств иностранных государств, предоставленные СССР и РФ. 3. Кредиты иностранных коммерческих банков и фирм, СССР и РФ. 4. Изменение остатков средств федерального бюджета на счетах в банках в иностранной валюте. 5. Изменение золотого запаса в Государственном фонде драгоценных металлов и драгоценных камней РФ. 6. Прочие источники. Классификация видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ это группировка долговых обязательств Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ. Включает наименование займов, обязательств и задолженностей. К примеру, целевой заем 1990 г., целевые вклады и чеки на автомобили, золотые сертификаты, государственный сберегательный заем и т.д. Классификация видов государственных внешнего долга и государственных внешних активов РФ - группировка государственных внешних долговых обязательств, осуществляемых Правительством РФ в соответствии с законодательством РФ. - внешний долг СССР, принятый РФ; - внешний долг РФ; - внешний долг перед СССР; - внешний долг перед РФ; - чистая внешняя задолженность перед РФ. В каждой составляющей задолженности выделяют три объекта: 1. Международная финансовая организация. 2. Правительства иностранных государств. 3. Иностранные коммерческие банки и фирмы. Классификация расходов по целевым статьям и видам – группировка по прямым получателям из федерального бюджета (бюджетным организациям, учреждениям). 2. Бюджетный процесс Все процедуры по разработке и исполнению бюджетов представляют собой единый процесс – бюджетный. Бюджетный процесс – определенная законом деятельность органов государственной и местной власти по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета. Бюджетный процесс точно регламентирован законодательством. Основные стадии бюджетной деятельности. 1. Составление проекта бюджета включает: - Разработка планов-прогнозов развития РФ и территорий. - Разработка постатейно расходов. - Составление постатейно доходов. 2. Рассмотрение, согласование и утверждение бюджета – Федеральным собранием, представительными органами субъектов РФ и местного самоуправления. 3. Исполнение бюджета – Исполнительными органами власти федерального уровня, субъектов РФ и местного самоуправления. 4. Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. - Отчеты составляются исполнительными органами власти всех уровней. - Отчет утверждается представительными органами власти. Участники бюджетного процесса: 33 1. Президент РФ. 2. Органы представительной власти. 3. Органы исполнительной власти субъектов РФ (высшие должностные лица, главы муниципалитетов, органы по сбор налогов, финансовые органы). 4. Органы денежно-кредитного регулирования. 5. Органы государственного и муниципального контроля. 6. Государственные внебюджетные фонды. 7. Главные распорядители бюджетных средств. 8. Бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия. 9. Кредитные организации, осуществляющие операции с бюджетными средствами. 10. Другие получатели бюджетных средств. Каждый участник бюджетного процесса обладает: - Бюджетными полномочиями – т.е. выполнение отдельных стадий бюджетного процесса, обслуживание бюджетных счетов учреждений, смет бюджетных учреждений, составление росписи, лимитов бюджетных обязательств, предоставление бюджетных заявок и др. - Ответственностью по обеспечению бюджетного процесса – т.е. призван обеспечить своевременность осуществления бюджетных процедур, соблюдение нормативов финансовых затрат, эффективное использование бюджетных средств, целевое исполнение средств и т.д. Продолжительность бюджетного процесса. Продолжительность бюджетного процесса (всех 4 стадий) длится около 3 лет: - составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение занимают около – 20 месяцев; - исполнение, или бюджетный период, - с 1 января по 31 декабря (календарный год); - составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение – 5 месяцев. Органы, осуществляющие составление проектов бюджетов: Составление проектов бюджетов - исключительная прерогатива Правительства РФ и соответствующих исполнительных органов власти субъектов РФ и муниципальных образований. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляет Министерство финансов РФ и финансовые органы субъектов РФ, а также муниципальных образований. Составление бюджетов субъектов РФ осуществляется их финансовыми органами в соответствии с законодательством субъекта РФ. Одновременно с составление проекта бюджета субъекта РФ должны быть подготовлены следующие документы и материалы на очередной финансовый год: - прогноз социально-экономического развития субъекта РФ; - основные направление бюджетной и налоговой политики субъекта РФ; - прогноз Сводного финансового баланса по территории субъекта РФ; - прогноз консолидированного бюджета субъекта РФ; - адресная инвестиционная программа; - программа приватизации государственных предприятий; - структура внутреннего долга субъекта РФ и программа внутренних заимствований; - программа предоставления гарантий исполнительного органа субъекта РФ; - оценка ожидаемого исполнения бюджета субъекта РФ за текущий год. Составление местных бюджетов осуществляется органом местного самоуправления в соответствии с Уставом муниципального образования. Одновременно должны быть подготовлены следующие материалы на очередной финансовый год: - прогноз социально-экономического развития муниципального образования; - основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования; 34 - прогноз Сводного финансового баланса по территории образования; - адресная инвестиционная программа; - программа приватизации муниципальных предприятий. муниципального Последовательность разработки проектов бюджетов: 1. Бюджетное послание Президента РФ на трех летний период и на текущий финансовый год. Оно включает задачи и стратегию в области социально-экономического развития и бюджетной политики и подлежит опубликованию в печати.. 2. Постановление Правительства РФ по разработке проекта федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития. В этом документе излагаются: - последовательность, порядок разработки материалов; - федеральные и региональные структуры, принимающие участие в разработке, согласовании и представлении отдельных материалов и документов; - сроки, состав и содержание разрабатываемых документов. Технология разработки базируется на требованиях и положениях Бюджетного кодекса РФ, Налогового кодекса РФ, законодательства о налогах, бюджетных фондах и др. 3. Разработка сценарных условий на планируемый трехлетний период с детальным выделением первого планируемого года. Этим занято Минэкономики РФ. Сценарные условия включают систему показателей и методическую базу их определения и прогнозирования. 4. Доведение до субъектов РВ и органов местного самоуправления, методических и расчетных материалов - сценарных условий, разработанных Минэкономики РФ. 5. Разработка прогнозов социально-экономического развития территорий субъектов РФ и муниципалитетов основе полученных сценарных условий. 6. Разработка прогноза социально-экономического развития РФ на основе прогнозов субъектов РФ, сценарных условий и отчетных данных предыдущего периода. Прогнозы бюджетов согласовываются по уровням управления. В процессе рассмотрения проектов бюджетов используется многочисленное количество согласительных процедур как по вертикали, так и по горизонтали. В настоящее время процедуры согласования не поддаются полной формализации. Для решения этих процедур требуется кропотливая работа по созданию системы бюджетных стандартов. Утверждение бюджетов. Утверждение бюджетов представительными органами власти может осуществляться поэтапно (бюджетные чтения). В первом чтении – утверждаются основные характеристики бюджета : - доходы в разрезе групп, подгрупп и статей бюджетной классификации; - распределение доходов от федеральных и региональных налогов между федеральным бюджетов, бюджетами субъектов РФ и бюджетами органов местного самоуправления; - размеры несбалансированности (дефицита) бюджета (в абсолютных цифрах и в процентах) и источники покрытия дефицита; - общий объем расходов бюджета в целом. Во втором чтении – утверждаются: - расходы бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов бюджета, утвержденных в первом чтении; - размер фонда финансовой поддержки нижестоящих бюджетов и его распределение по нижестоящим бюджетам; - общий объем бюджета развития и бюджета текущих расходов. В третьем чтении – утверждаются: - расходы по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам, федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов, утвержденных по разделам во 35 втором чтении; - перечень защищенных статей бюджета; - программы предоставления гарантий исполнительной власти под средства бюджета; - программы предоставления средств бюджета на возвратной основе; - программы внешних заимствований и предоставления кредитов иностранным государствам. В четвертом чтении – утверждаются: - поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита бюджета; - принимается закон в целом; - направляется в Совет Федерации; - а затем на подписание Президенту РФ (федеральный бюджет), или на подписание руководителю исполнительной власти в субъектах РФ и муниципалитетах. Поэтапное принятие бюджета – это детализация его параметров на последующих чтениях в рамках ранее принятых предыдущих показателей. Исполнение бюджетов. Исполнение бюджетов состоит в обеспечении полного и своевременного поступления предусмотренных в бюджете доходов и соответствующем финансировании расходов. Возлагается исполнение бюджетов на органы исполнительной власти. Исполнение доходной части – реализуется перечислением плательщиками соответствующих платежей на бюджетные счета. Основные этапы исполнения бюджетов по доходам: - перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; - распределение регулируемых доходов; - возврат излишне уплаченных доходов; - учет доходов и составление отчетности о доходах бюджета. Исполнение расходной части – осуществляется посредством бюджетных кредитов. Бюджетные кредиты выдаются министерствам и ведомствам в соответствии с ведомственной бюджетной классификацией. Право использования бюджетных средств принадлежит распорядителям бюджетных кредитов. Распорядителями бюджетных кредитов являются: 1. Главные распорядители бюджетных кредитов – руководители министерств и ведомств. Они получают бюджетные кредиты для финансирования расходов их учреждений, а также для распределения между подведомственным им учреждениям и организациям. 2. Нижестоящие распорядители бюджетных кредитов – руководители, которые получают бюджетные кредиты только на финансирование непосредственно управляемых ими организаций. Кассовое исполнение бюджета осуществляют кредитные организации, надзор за исполнение бюджета возложен на органы осуществляющие финансовый контроль. Так Счетная палата представляет Федеральному собранию оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета ежеквартально. Основные этапы исполнения бюджетов по расходам: - составление и утверждение бюджетной росписи; - доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей средств, утверждение смет расходов и доходов распорядителям средств и бюджетным учреждениям; - доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; - принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств; - подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств; - расходование средств путем списания с единого бюджетного счета в размере бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц; - учет и составление отчета о расходах бюджета. 36 Бюджетная роспись. Роспись бюджетных расходов составляется соответствующим финансовым органом в течении 15 дней после утверждения соответствующего бюджета путем составления свода росписей бюджетных расходов главных распорядителей бюджетных средств. Роспись бюджетных расходов утверждается Министерством финансов РФ (руководителем финансового отдела) и передается для исполнения в Казначейство РФ (орган исполняющий бюджет), а также направляется для сведения в представительный орган и его контрольно-счетный орган. Финансовые органы, главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств доводят уведомления о бюджетных назначениям до всех бюджетополучателей не позднее 15 дней с момента утверждения росписи бюджетных расходов. В течении 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи исполняющий бюджет орган доводит показатели росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. Показатели доводятся в форме уведомления о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета. На основе уведомления бюджетное учреждение обязано составить и направить на утверждение смету доходов и расходов. На основе сводной бюджетной росписи исполняющий бюджет орган разрабатывает лимиты бюджетных обязательств. Бюджетное обязательство – это признанная исполняющим органом обязанность расходования средств в соответствии с законом о бюджете и бюджетной росписью. Лимиты бюджетных обязательств утверждаются на период, не превышающий трех месяцев, и должны быть доведены до всех распорядителей и получателей бюджетных средств не позднее 5 дней до начала следующего периода их действия. 31 декабря завершается бюджетный год и прекращается действие лимитов бюджетных обязательств. Если в процессе исполнения бюджета снижается поступление доходов или поступление из источников финансирования дефицита, что ведет к падению финансирования расходов: - не более чем на 5% годовых назначений - руководитель финоргана вводит режим сокращения расходов бюджета. - более чем на 5%, но не более 10% - режим сокращения расходов вводит исполнительный орган власти; - более чем на 10% - вносится изменения и дополнения в закон о бюджете. В случае невыполнения принятых бюджетных обязательств, а также при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств может применяться блокировка расходов бюджета. Доходы, полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом, направляются на уменьшение размера дефицита и выплаты, сокращающие долговые обязательства. При превышении на 10 % - годовых назначений – вносятся изменения в закон о бюджете. Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то исполняющий бюджет орган правомочен осуществлять расходование бюджетных средств в размере 1/12 отчетного года на месяц. 37 Тема 5. Территориальные финансы. 1. 2. Региональные финансы. Муниципальные (местные) финансы. Территориальные финансы – это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход, фонд денежных средств, используемых на экономическое и социальное развитие территорий. В соответствии с вертикальной системой управления экономикой финансовой распределение осуществляется по трем уровням: 1. Федеральный; 2. Уровень субъектов федерации (территориальный); 3. Местный. Территориальные финансы охватывают два последних уровня и включают в себя: региональные финансы - на уровне субъектов РФ; муниципальные финансы – на местном уровне. 1. Региональные финансы. Региональные финансы (финансы субъектов РФ) – являются одним из важнейших элементов государственных финансов. Они реализуются в рамках субъектов РФ в пределах их компетенции в вопросах законодательного регулирования, организации и управления финансовыми потоками. Финансы субъектов РФ представляют собой совокупность денежных отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения социально-экономических задач в субъектах РФ. Функционирование и развитие финансов субъектов РФ осуществляется в соответствии с региональной экономической политикой. От степени обеспеченности финансовыми ресурсами территорий зависит выполнение финансовых гарантий программ по развитию здравоохранения, образования, социального обеспечения, культуры, а также расширение масштабов инвестиций в производственную и социальную сферы. Финансы субъектов РФ включают: средства бюджета субъекта РФ; государственные ценные бумаги, принадлежащие органам государственной власти субъекта РФ; другие денежные средства, находящиеся в собственности субъекта РФ. В широком смысле финансы субъекта РФ включают также консолидированный бюджет субъекта РФ. Финансы субъектов РФ основываются на следующих принципах: самостоятельности; бюджетного федерализма; государственной финансовой поддержки (трансферты из федерального бюджета и целевые поступления); прозрачности; гласности. Состав региональных финансовых ресурсов: 1. Региональный бюджет. 2. Внебюджетные фонды. 3. Средства субъектов хозяйствования. 4. Валютные фонды. 5. Кредитные ресурсы. Региональные бюджеты – главная финансовая база региональных органов власти, составная часть региональных финансов. 38 Региональные бюджеты выполняют следующие функции: 1) формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти; 2) распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; 3) контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных этим органам власти. Сводный региональный финансовый баланс характеризуется системой показателей, аналогичных балансу финансовых ресурсов на федеральном уровне. Однако, есть и отличия: в доходной части – отсутствуют поступления от внешнеэкономических связей; в расходной части – выделяются перечисления (налоговые и неналоговые) в федеральный бюджет и инвестиции из федерального бюджета; в итоговой части – выделяются средства поддержки из федерального бюджета. Доходы и расходы региональных бюджетов. Доходная часть региональных бюджетов формируется путем распределения централизованного (общегосударственного) фонда денежных средств, в основе которого лежит принцип территориальности и подведомственности предприятий, учреждений и организаций, за счет закрепленных и регулирующих доходов. Закрепленные доходы – доходы полностью или в твердой фиксированной доле на постоянной или долговременной основе (не менее 5 лет) поступают в соответствующий бюджет. Регулирующие доходы – передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей – дотации, субвенции, трансферты. К регулирующим доходам относят следующие: отчисления от государственных доходов и налогов (более 70%); дотации и субвенции; трансферты; средства, полученные из вышестоящего бюджета. В состав отчислений от государственных доходов и налогов входят: 1. Налог на добавленную стоимость. 2. Акцизы и прочие платежи, сборы, пошлины. 3. Отчисления от платежей за природные ресурсы. 4. Отчисления от налога на прибыль предприятий вышестоящего подчинения. 5. Подоходный налог с физических лиц. Виды регулирующих доходов, как правило, меняются. Состав их ежегодно определяется законом о федеральном бюджете. Там указывается, что в бюджеты субъектов РФ зачисляются поступления от конкретных видов налогов и доходов и в определенных размерах. Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов территориального бюджета и объема их собственных доходов. По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов. Однако, часто темпы роста расходов региональных бюджетов превышают темпы роста их доходов (несмотря на отчисления от регулирующих налогов), поэтому возникает необходимость в дотациях, субвенциях и субсидиях из вышестоящего бюджета. В целом роль регулирующих доходов заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами территориальных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящий бюджет. Т.к., порой регионы получают дотации и субвенции на покрытие своих расходов независимо от поступлений в федеральный бюджет. Доходы бюджетов РФ значительно отличаются. Наибольшие доходы приходятся на бюджеты: г. Москвы, Тюменской области, Ханты 39 – Мансийского автономного округа, Республики Татарстан. Наименьшие доходы – имеют бюджеты Ненецкого автономного округа, Еврейской автономной области, Таймырского автономного округа, республики Алтай, республики Ингушетии, Корякского автономного округа, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Коми-Пермяцкого автономного округа, Агинского Бурятского автономного округа. Все субъекты РФ по степени наполняемости доходной части своих бюджетов, в соответствии с принятой налоговой политикой, подразделяются на: 1) регионы – доноры; 2) регионы – реципиенты (дотационные); 3) кризисные регионы. Регионы – доноры – это субъекты РФ с высоким экономическим потенциалом,, который позволяет создавать налоговую базы, достаточную не только для бюджетного обеспечения своей территории, но и для перечисления средств в федеральный бюджет по действующему налоговому законодательству. Регионы – реципиенты – это те субъекты РФ, которые не могут собрать на своей территории средства, необходимые для покрытия их расходов. Средняя дотационность бюджетов субъектов РФ, получающих трансферты, составляет примерно около 20%. Однако, дотационность отдельных регионов колеблется от 1% до 90%. Наиболее дотационными регионами являются: Республика Ингушетия, УстьОрдынский Бурятский автономный округ, Кабардино-Балкарская республика, Республика Тыва, Агинский Бурятский автономный округ, Республика Дагестан, Эвенкийский автономный округ, Корякский автономный округ, Коми-Пермяцкий автономный округ, Еврейская автономная область ( территории расположены по мере убывания дотационности от 90 до 60%). Наименее дотационные регионы (от 1 до 10% по мере роста дотационности): Вологодская, Челябинская, Нижегородская, Ярославская, Ленинградская, Белгородская, Иркутская, Оренбургская, Новосибирская, Тюменская, Тульская, Мурманская, Волгоградская, Томская, Омская, Ульяновская и Смоленская области. Существующая система регулирования региональных бюджетов имеет ряд достоинств и недостатков. Достоинства: 1. Позволяет обеспечить необходимыми средствами территориальные бюджеты независимо от производительности местных источников. 2. Создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц. 3. Стимулирует региональные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов. Недостатки: 1. Наличие субъективности при формировании регулирующих доходов региональных бюджетов, что выражается в необъективности при установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава. 2. Отсутствие нормативной научно-обоснованной базы бюджетного планирования по уровню обеспеченности каждого жителя набором социальных услуг с учетом региональных факторов (климатических, исторических, этнических и т.п.). Расходы региональных бюджетов. Объем расходов некоторых бюджетов субъектов РФ значительно отличаются друг от друга по аналогии с различием их доходов. Наибольшие бюджетные расходы имеют: г. Москва, Тюменская область, ХантыМансийский автономный округ, республика Татарстан. Наименьшие бюджетные расходы имеют: Корякский автономный округ, Еврейская автономная область, Ненецкий автономный округ, Республика Алтай, Таймырский автономный округ, Эвенкийский автономный округ, Республика Ингушетия, Коми-Пермяцкий автономный округ, Усть-Ордынский автономный округ и Агинский Бурятский автономный округ (у последнего - в 300 раз меньше г. Москва). 40 Структура расходов отдельных видов региональных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам. Региональным органам подведомственна подавляющая часть социально-культурных учреждений (здравоохранения и образования) Поэтому в региональных бюджетах значительно преобладают расходы на социально-культурные мероприятия (до 50%). Перечень статей расходов региональных бюджетов: 1. Управление. 2. Правоохранительная деятельность. 3. Промышленность, энергетика, строительство. 4. Сельское хозяйство и рыболовство. 5. Транспорт, дорожное хозяйство и связь. 6. Жилищно-коммунальное хозяйство. 7. Образование и подготовка кадров. 8. Культура и искусство. 9. Здравоохранение, физическая культура и спорт. 10. Социальная политика. В современных условиях возрастает роль бюджетного финансирования, в том числе за счет территориальных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансироваться такие мероприятия как: - охрана окружающей среды; развитие систем водоснабжения и канализации; мусоропереработке и захоронению бытовых отходов; защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хозяйственной деятельности; улучшение благоустройства российских городов и сел. Муниципальные (местные) финансы. Муниципальные (местные) финансы – представляют собой совокупность социальноэкономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения. Эти отношения складываются между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами. Муниципальные финансы включают: средства местного бюджета; государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органами местного самоуправления; другие денежные средства, находящиеся в муниципальной собственности. Муниципальные финансы основываются на следующих принципах: самостоятельности; государственной финансовой поддержки; гласности. Муниципальные финансы составляют экономическую основу местного самоуправления наряду с муниципальной собственностью, имуществом, находящимся в государственной собственности и переданной в управление органам местного самоуправления, другой собственности, служащей удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления. При этом органы государственной власти гарантируют: право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местного бюджетов; право представительных органов местного самоуправления самостоятельно 41 распоряжаться свободными остатками средств местного бюджетов, образовавшихся в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов и т.п. К примеру, порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются непосредственно населением или представительными органами местного самоуправления самостоятельно. Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет. Каждое муниципальное образование, имея собственный бюджет, имеет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъектов РФ. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, устанавливаемых органами государственной власти. Органы государственной власти субъектов РФ в процессе осуществления бюджетного регулирования и органы местного самоуправления в процессе формирования местных бюджетов руководствуются государственными минимальными социальными стандартами, социальными нормами, нормативами минимальной бюджетной обеспеченности. В качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся: нормативы отчислений от регулирующих доходов; дотации и субвенции из фонда финансовой поддержки муниципальных образований; средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Доходная часть местных бюджетов состоит из : собственных доходов; поступлений от регулирующих доходов; финансовой помощи в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований); а также средств по взаимным расчетам. К собственным доходам местных бюджетов относятся: 1. Местные налоги и сборы. 2. Другие собственные доходы. 3. Доли федеральных налогов. 4. Доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. 5. Доходы от приватизации и реализации муниципального имущества. 6. Доля доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации (не менее 10%). 7. Доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель. 8. Платежи за пользование недрами и природными ресурсами на территории муниципального образования. 9. Штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты. 10. Государственная пошлина. 11. Доля налога на имущество предприятий (не менее 50%). 12. Подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. К собственным доходам местных бюджетов могут относиться любые другие платежи, 42 установленные законодательством РФ и субъектов РФ. Расходная часть местных бюджетов включает: расходы, связанные с решением вопросом местного значения, установленные законодательством РФ и законодательством субъекта РФ; расходы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органами местного самоуправления; расходы, связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам; ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, гражданской ответственности и предпринимательского риска. Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами местных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ. Особое значение имеет бюджетное регулирование внутри каждого субъекта РФ. Межбюджетные отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов РФ строятся на следующих принципах: 1. Взаимной ответственности. 2. Применения единой для всех муниципальных образований методологии с учетом их местных особенностей. 3. Выравнивания доходов муниципальных образований. 4. Максимально возможного сокращения встречных финансовых потоков. 5. Компенсации местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих вследствие решений, принимаемых органами государственной власти. 6. Повышения заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов. 7. Гласности. По аналогии с бюджетным выравниванием в масштабах всего государства (трансфертная поддержка, дотации и субсидии субъектам РФ) в каждом регионе есть административно-территориальное образование с различным налоговым потенциалом, что требует перераспределения финансовых ресурсов через вышестоящий в регионе бюджет субъекта РФ между входящими в него административными образованиями. Это осуществляется в плане бюджетного регулирования. Для этой цели в бюджете субъекта РФ создается специальный фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Средства фонда формируются путем отчислений от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюджет субъекта РФ. Средства фонда распределяются с учетом следующих факторов: численности населения муниципального образования; доли детей дошкольного и школьного возраста; доли лиц пенсионного возраста в этой численности; площади территории муниципального образования; уровня душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования и др. При решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государственной власти субъекта РФ осуществляют проверку обоснованности предоставления финансовой помощи, достаточности мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства РФ по расходованию средств местных бюджетов, включая их целевое использование. Бюджетный процесс муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании в соответствии с общими 43 принципами, установленными федеральными законами и законами субъекта РФ. Составление проектов местных бюджетов, их утверждение и исполнение осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией. Представительный орган местного самоуправления принимает решение о целях, формах и суммах долгосрочных заимствований в порядке, установленном уставом муниципального образования. Если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, финансовые средства муниципального образования до утверждения бюджета расходуются по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере 1/12 суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен. Исполнение местных бюджетов контролируется представительными органами местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления может за счет средств местного бюджета создать: муниципальную налоговую службу или напрямую взаимодействовать с территориальными органами Министерства налогов и сборов РФ; муниципальное казначейство, либо заключить соглашение с территориальными органами Главного управления федерального казначейства; выбрать для себя из числа банков уполномоченный банк (путем открытого конкурса). При этом, уполномоченный банк обязан выполнять следующие функции: 1. Кассовое исполнение местного бюджета. 2. Кассовое обслуживание органов местного самоуправления. 3. Размещение свободных остатков средств местного бюджета путем покупки государственных и муниципальных облигаций с обязательным зачислением доходов по ним в местный бюджет. В финансово-кредитной сфере органы местного самоуправления наделены следующими правами: осуществлять эмиссию муниципальных облигаций и жилищных сертификатов; выдавать предусмотренные местным бюджетов ссуды юридическим и физическим лицам при условии обеспечения финансирования расходной части местных бюджетов; получать в кредитных организациях краткосрочные и долгосрочные кредиты на условиях, согласованных с представительными органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления не имеют права передавать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставной капитал кредитных организаций. Особое значение в привлечении дополнительных финансовых средств играют муниципальные займы. Договор муниципального займа заключатся путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органами местного самоуправления муниципальных облигаций. Их выпуск может быть предпринят только в целях реализации программ и проектов развития муниципального образования, утвержденных в порядке, установленном уставом муниципального образования. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Порядок выпуска облигаций определяется законодательством РФ. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства. В целом правовой основой функционирования территориальных финансов (и региональных и местных) являются следующие законы РФ. «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991). «Об основах бюджетных прав по формированию и исполнению внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в 44 составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (1993). «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» (1992). «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (1995). «О финансовых основах местного самоуправления» (1997). Тема 6. Государственный кредит. 1. Государственный кредит как экономическая и финансовая категория. 2. Управление государственным кредитом. 3. Заемная деятельность государства. Государство как заемщик и как кредитор. 1. Государственный кредит как экономическая и финансовая категория. Государственный кредит – это совокупность экономических отношений между государством в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и физических и юридических лиц – с другой, при которых государство выступает в качестве заемщика, кредитора и гаранта. Деятельность государства как заемщика средств в количественном отношении является преобладающей. Деятельность государства как кредитора – в количественной отношении значительно ниже. Деятельность государства как гаранта проявляется в тех случаях, когда государство берет на себя ответственность за погашение займов или выполнение других обязательств, взятых физическими и юридическими лицами. Государственный кредит как экономическая категория является важнейшим существенным элементом финансов и проявлением системы финансовых отношений. Сама природа существования государства характеризуется целым рядом объективных противоречий. Среди них – противоречие между потребностями государства в финансовых ресурсах для выполнения общегосударственных функций и возможностями мобилизации требуемых ресурсов. Возникновение государственного кредита – один из вариантов разрешения данного противоречия. Особенно широкое распространение государственный кредит получил в середине ХХ в., когда финансовая политика многих государств формировалась под непосредственным влиянием экономической теории Кейнса и его последователей. Необходимость получения займов государством тесно связана с состоянием государственных финансов, наличием и расходованием финансовых средств в стране, т.е. с бюджетным дефицитом. Кейнс считал бюджетный дефицит меньшим злом, чем катастрофическое падение производства в период экономического кризиса и предлагал увеличить государственные расходы за пределы текущих доходов государства, чтобы вывести экономику из кризиса. Государственный кредит является формой дополнительной мобилизации государством финансовых ресурсов для финансирования общегосударственных потребностей и выполнения своих функций. Он затрагивает вторичное распределение стоимости внутреннего валового продукта общества, касается значительных объемов финансовых ресурсов, которые не распределяются через бюджетную сферу. В качестве звена финансовой системы государственный кредит обслуживает формирование и использование централизованных денежных фондов государства, т.е. бюджета и внебюджетных фондов. Государственный кредит (заем) используется, как правило, для покрытия дефицита бюджета. Такой метод значительно эффективнее, чем эмиссия денежных ресурсов. 45 Государственный заем временно сокращает платежеспособный спрос населения и хозяйствующих субъектов, регулирует (балансирует) натурально-вещественные и стоимостные пропорции общества. С помощью займа в рамках закона денежного обращения регулируется необходимое количество денег в обращении. Как экономическая категория государственный кредит находится на стыке двух видов денежных отношений – финансов и кредита – и несет черты как тех, так и других. Как один из видов кредита государственный кредит имеет ряд особенностей, отличающих его от классических финансовых категорий, например, от налогов. В отличие от налогов государственный кредит имеет: - добровольный характер, хотя в истории нашего государства известны случаи отхода от принципа добровольности при размещении займов; - возвратный характер, если налоги движутся только в одном направлении – от плательщика в бюджет или внебюджетные фонды, то внесенная сумма государственного кредита возвращается; - платный характер, т.е. возврат сумм государственных займов идет с процентами. Государственный кредит отличается от других видов кредита. Отличие государственного кредита от банковского заключается в следующем: 1. Потребность в госкредите определяется прежде всего необходимостью покрытия бюджетного дефицита. Потребность в банковском кредите определяется неравномерностью движения стоимости в процессе производства и обмена. 2. Госкредит получают органы власти и управления. Банковский кредит могут получать физические и юридические лица на цели, установленные законом. 3. На уровне центрального правительства государственные займы не имеют конкретного целевого характера. Тогда как на заимствование средств на более низких уровнях имеет достаточно четко выраженную целевую направленность. Например, займы на строительство новой дороги, жилого массива. 4. Срок возврата банковской ссуды строго регламентирован и его нарушение приводит к возникновению соответствующих санкций. Госкредит, как правило, не предусматривает экономических санкций к государству. 5. Госкредит используется, как правило, не строго по целевому назначению и опосредует платежи товарного и нетоварного назначения. Банковский кредит используется, как правило, на конкретные цели для обеспечения вещественно-натуральных элементов производства и реализации товаров, работ и услуг. 6. Экономические интересы участников банковского кредитования (кредитора и заемщика) совпадают. При госкредите интересы участников кредитных отношений обособлены. Интересы кредиторов государства имеют иногда политические, экологические, корпоративные и другие обособленные цели, которые в конечном виде имеют экономическую форму, но до получения этого состояния неоднократно трансформируются и видоизменяются. 7. Если банковский кредит в некоторых случаях может служить причиной появления избыточной денежной массы в народнохозяйственном комплексе, то госкредит всегда является средством сокращения количества денег в обращении. Отличия государственного кредита от банковского Государственный кредит Банковский кредит Потребность в нем обусловлена необходимостью Потребность в нем обусловлена покрытия бюджетного дефицита неравномерностью движения стоимости в процессе производства и обмена Получателем являются органы власти и Могут получать любые физические и управления юридические лица на цели, установленные законом Государственные займы не имеют конкретного Имеет достаточно четко выраженную целевую целевого характера направленность. Госкредит , как правило, не предусматривает Срок возврата строго регламентирован его экономических санкций к государству нарушение влечет соответствующие санкции Интересы кредиторов часто имеют политические, Экономические интересы кредитора и заемщика 46 экологические, корпоративные цели, хотя в совпадают конечном виде имеют экономическую форму, но при этом неоднократно трансформируются и видоизменяются Госкредит всегда является средством сокращения Может служить причиной появления избыточной количества денег в обращении денежной массы в обращении Как финансовая категория государственный кредит выполняет три функции финансов: распределительную, регулирующую и контрольную. 1. Через распределительную функцию государственного кредита осуществляется формирование централизованных денежных фондов государства или их использование на принципах срочности, платности и возвратности. 2. Регулирующая функция государственного кредита заключается в том, что, вступая в кредитные отношения, государство вольно или невольно воздействует на состояние денежного обращения, уровень процентных ставок на рынке денег и капиталов, на производство и занятость. Сознательно используя государственный кредит как инструмент регулирования экономики, государство может проводить ту или иную финансовую политику. 3. Контрольная функция государственного кредита органически вплетается в контрольную функцию финансов. Однако она имеет и свои специфические особенности, порождаемые особенность этой категории: - очень тесно связана с деятельностью государства и состоянием централизованного фонда денежных средств; - охватывает движения стоимости в обе стороны, поскольку предполагает возвратность и возмездность получения средств; - осуществляется не только финансовыми структурами, но и кредитными институтами. 2. Управление государственным кредитом. Высшим органом управления государственным кредитом РФ является Федеральное Собрание, которое устанавливает максимальные размеры как привлечения средств для финансирования бюджетного дефицита, так и кредитования за счет средств бюджета. В соответствии с Конституционным законом «О правительстве» предельный объем выпуска тех или иных ценных бумаг устанавливается Правительством РФ. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ Правительство разрабатывает две программы: 1. Программа государственных внешних заимствований; 2. Программа государственных внутренних заимствований. Программы предоставляются Федеральному собранию одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и подлежат утверждению. В процессе управления государственным кредитом решаются следующие задачи: 1. Минимизация стоимости долга для заемщика. 2. Недопущения переполнения рынка заемными обязательствами государства и резкого колебания их курса. 3. Эффективного использования мобилизованных средств и контроля за целевым использованием выделенных кредитов. 4. Обеспечения своевременного возврата кредитов. 5. Минимизации вывоза полученных доходов из страны Оперативное управление государственным кредитом под руководством Правительства осуществляют Министерство финансов и Казначейство совместно с ЦБ РФ. Так, в рамках Министерства финансов РФ созданы два департамента: -Департамент управления государственным внутренним долгом; -Департамент управления государственным внешним долгом. В РФ действует единая система учета и регистрации государственных заимствований 47 РФ. Для этого департаменты Министерства финансов РФ ведут Государственные книги внутреннего и внешнего долга РФ. Информация о заимствованиях субъекта РФ или муниципалитета вносится соответственно в долговую книгу субъекта или муниципальную долговую книгу. Министерство финансов выступает эмитентом государственных ценных бумаг от лица Федерации и определяет конкретные сроки и объемы выпусков в пределах параметров, установленных Правительством. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ ЦБ РФ бесплатно осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга. При эмиссии каждого выпуска облигаций все суммарные и единичные сертификаты подлежат передаче Минфином на хранение и учет в депозитарий. Функции депозитария выполняет ЦБ РФ или иная организация, уполномоченная им. ЦБ РФ осуществляет по поручению Министерства финансов РФ и за счет средств федерального бюджета выплаты владельцам облигаций при погашении выпусков. Регулирование рынка государственных ценных бумаг также осуществляется ЦБ РФ. Меры воздействия, применяемые ЦБ делятся на две группы: 1. «Пожарные» меры – поднятие ставки рефинансирования, ломбардных ставок, интервенции ЦБ на рынке ценных бумаг и валютном рынке. Эти меры действенны на короткий промежуток времени – 2-3 дня. 2. Иностранные заимствования. Для воздействия на рынок достаточно даже не самих заимствований, а только психологической уверенности в том, что кредиты будут предоставлены. При управлении государственным долгом между кредиторами и заемщиком могут быть достигнуты соглашения о: - новации – замене обязательств по долгу другими обязательствами; - унификации – объединении нескольких размещенных ранее долговых обязательств; - конверсии – изменении условий займов, касающихся их доходности; - консолидации – изменении условий обращения займов, касающихся их сроков. 3. Заемная деятельность государства. Государство как заемщик и как кредитор. Заемная деятельность государства связана с привлечением ресурсов на общегосударственные нужды, в основном для покрытия бюджетного дефицита. Государственные заимствования (с соответствии с Бюджетным кодексом РФ, ст.89) - это займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ. В результате заемной деятельности образуется государственный долг. Государственный долг – это долговые обязательства Правительства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ. Под моральным долгом понимается задолженность, вновь возникшая у правительства РФ в связи с принятием некоторых федеральных законов. Например, «О восстановлении и защите сбережений граждан РФ». По данным сбербанка РФ, общая сумма вкладов, подлежащих индексации, оценивается примерно в 320 млрд. рубл. (в ценах соответствующего периода) и по договорам личного страхования – еще в 30 млрд. руб. При рассмотрении абсолютных и относительных показателей величины государственного долга, общая величина долга страны приводится обычно в абсолютных суммах либо в национальной либо в свободно конвертируемой валюте. Для России больше принято внутренний долг проводить в рублевом исчислении, а внешний – в долларах США. Что влечет за собой различного рода недостатки и отклонения. Например, совокупный государственный долг правительства России в связи с падением курса рубля после 17 августа 1998 года в рублевом исчислении увеличился с 1360,0 млрд. руб. в июле до 2749,6 млрд. руб. в 48 сентябре, в то время как тот же долг в долларовом исчислении уменьшился с 217,0 млрд. долл. в июле до 171,2 млрд. долл. в сентябре 1998 года. К относительным показателям государственного долга страны относят следующие: 1. Доля государственного долга в ВВП страны (в мировой практике является основным, он заложен в методики и МВФ и Всемирного банка). 2. Доля государственного долга в денежной массе страны (точка зрения российских экономистов). 3. Государственный долг на душу населения страны. Общегосударственный долг включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления низовыми звеньями, входящими в состав государства. Принципиальные отличия федеральных от региональных займов Федеральные займы Региональные займы Объем регламентируется федеральным Регламентируются федеральными и бюджетным законодательством региональными законами Используются государственные гарантии Используются региональные и федеральные гарантии Наличие между ними противоречия: - конкуренция по поводу выпуска и размещения Обеспечением государственного долга РФ служит все имущество, составляющее государственную казну. Существуют следующие формы долговых обязательств: - кредитные соглашения и договора, заключенные от имени РФ, как заемщика с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми институтами в пользу указанных кредиторов; - выпуск ценных бумаг от имени РФ; договора и соглашения о получении РФ банковских ссуд и банковских кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы; - договора о предоставлении государственных гарантий РФ; - соглашения и договора, в том числе международные, заключенные от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет. Заемные средства РФ мобилизует в основном двумя путями: 1. Эмиссия и размещение ценных бумаг. 2. Получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов. Порядок выпуска и размещения долговых ценных бумаг регулируется Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (1998г.) В соответствии с этим законом право на эмиссию долговых ценных бумаг имеют три уровня исполнительной власти. Федеральными государственными ценными бумагами признаются ценные бумаги, выпущенные от имени РФ. РФ не несет ответственности по долговым обязательствам национально-территориальных образований РФ, если они не были гарантированы Правительством РФ. Решение о привлечении кредитных ресурсов должно быть принято соответствующим законодательным (представительным) органом власти. Например, в законе о бюджете может быть принята статья о необходимости привлечения заемных средств для ликвидации дефицита бюджета, которую поручается осуществить исполнительному органу власти. Там же устанавливается верхний предел государственного долга. Бюджетный кодекс ввел соответствующие ограничения для субъектов РФ (муниципалитетов): 1) предельный объем государственного долга субъекта РФ (муниципалитета) не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы; 2) предельный объем расходов на обслуживание долга субъекта РФ (муниципалитета) 49 не должен превышать 15% объема расходов его бюджета. Представительный орган власти должен принимать также решения о целесообразности целевых займов для осуществления инвестиционных программ, финансирования социальных и других мероприятий. При этом обязательным условием выпуска займов является регистрация проспекта эмиссии ценных бумаг в федеральной комиссии по рынку ценных бумаг РФ. В проспекте эмиссии отражаются объем займа, сроки погашения, условия обращения ценных бумаг и другие положения. Формы размещения государственных займов - Центральным правительством; По праву эмиссии существуют займы выпускаемые: - Республиканскими правительствами и администрациями субъектов РФ; - Местными органами власти; - Государственными учреждениями. По типу размещения: - Внутренние (внутри страны), обычно выпускаются в национальной валюте; - Внешние (за рубежом). По категории кредиторов: - Физические лица; - Юридические лица; - Определенная категория юридических лиц; - Универсальные. По методам размещения: - Добровольные; - Принудительные. В Гражданском кодексе РФ методы размещения займов предусматривают только добровольное приобретение ценных бумаг. Классификация займов по форме юридического оформления - Казначейские обязательства Облигационные (эмиссия ценных бумаг) - Облигации. Различные договора, соглашения и пр. Безоблигационные Процентные: Выигрышные: Смешанные формы: Классификация займов по форме выплаты доходов: С твердой ставкой процента С плавающей ставкой процента С выплатами через определенные промежутки времени С выплатой при погашении долга Денежные выигрыши Товарные выигрыши Лотерейные Беспроигрышные Процентно-выигрышные Беспроцентные (целевые) Дисконтные С предоставлением льгот В отличие от облигаций средства от реализации казначейских обязательств государства направляются только на пополнение бюджета. Доход по казначейским обязательства выплачивается только в виде процентов. Казначейские обязательства подлежат реализации только среди населения. Формы займов по условиям, срокам погашения и наличию гарантий По срокам погашения: Краткосрочные (до 1 года) Среднесрочные (до 5 лет) Долгосрочные (более 5 лет) 50 По условиям погашения: По наличию гарантий: Бессрочные Единовременное погашение Погашение сериями Недвижимостью, землей Высокодоходными и ликвидными активами Будущими доходами от реализации комплексных проектов Гарантиями вышестоящих органов власти Драгоценными металлами По срокам погашения бессрочных займов условия и сроки погашения в момент выпуска займа, как правило, не определены, оговариваются лишь процент по займу и нередко защита от обесценения. Эффективность государственных займов, или эффективность государственных кредитных операций, выражается через отношение суммы превышения поступлений над расходами по осуществлению государственного займа к сумме расходов, выраженных в процентах. Э = (П - Р)/Р х 100%. Где: П – поступления от государственного займа; Р – расходы по обслуживанию государственного займа. Основную долю расходов при проведении государственного займа составляют выплаты процентов и выигрышей по займу. К расходам относятся также затраты на изготовление и реализацию ценных бумаг, обслуживающих заем, на проведение тиражей выигрышей, тиражей погашения, если это предусмотрено условиями займа. Заемная деятельность государства на внешних рынках. Внешняя задолженность России значительна. Так в настоящее время РФ входит в пятерку стран с максимальной внешней задолженностью, наряду с Бразилией, Мексикой, Индией и Аргентиной. Внешний долг оценивается около 150 млрд. дол., половина которого – долги унаследованные от СССР. Основа внешнего долга России – это кредиты Парижского и Лондонского клубов. В Парижский клуб входят десятки государств, при этом Россия одновременно выступает в качестве должника одних стран и кредитора других. Второе место по объему занимают межбанковские кредиты, предоставленные Внешэкономбанку в советское время. Интересы этой группы кредиторов представляет Лондонский клуб, объединяющий более 600 коммерческих банков мира. Размеры государственного долга отражают так называемый капитальный государственный долг и текущий государственный долг. Капитальный государственный долг – его суммарная непогашенная сумма вместе с причитающимися к выплате процентами. На 1.01.2000г. он составил 142,2 млрд. долл., из них долги бывшего СССР – 97,7 млрд. долл. Текущий государственный долг – та часть капитального долга, по которым наступили сроки платежа. Текущий долг данного года в определенной степени отражают расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга, запланированные на этот год. Однако это справедливо лишь в том случае, когда государство способно своевременно и полностью обслуживать и погашать свой долг. РФ практически в течении всех 90-х годов вела переговоры о реструктуризации отдельных частей перешедшего к ней долга СССР, отодвигая сроки его погашения и добиваясь частичного списания. Поэтому полностью обслуживался лишь «новый» внешний долг РФ, и расходы бюджета не отражают полного размера текущего долга. Так, на начало 2000 года долг Лондонскому клубу кредиторов составлял 31,8 млрд. долл. В феврале того же года была достигнута договоренность о новой реструктуризации долга. В результате переговоров было согласовано решение о списании примерно одной трети долга в размере 10,6 млрд. долл. Погашение оставшейся суммы долга (21,2 млрд. долл.) было 51 пролонгировано на 30 лет, а начало выплат отсрочено до 2008 года. Проблема о долгосрочной реструктуризации внешнего долга является особо актуальной. В 1997г. Указом Президента было разрешено внешнее заимствование территориям – Москва, Санкт-Петербург, Нижегородская область. Позднее такое разрешение получили и другие территории. В результате к середине 2000 года задолженность территорий составила около 30 млрд.долл. В 1997 году – 900 млн. долл., что равно 7,1% объема эмиссии ценных бумаг правительства РФ. Было зарегистрировано более 300 эмиссий внутренних облигационных займов и три внешних еврооблигационных займа. В настоящее время развитие этого сектора рынка ценных бумаг приостановлено, однако регионы продолжают заниматься обслуживанием и погашением ранее выпущенных займов. В настоящее время в соответствии с БК РФ субъекты РФ не имеют права прибегать к внешним заимствованиям. Только в строго оговоренных (исключительных) случаях. К недостаткам управления государственным внешним долгом России относят: - несоответствие ежегодных объемов новых внешних кредитов и займов размерам ежегодных погашений основного долга; - неоптимальная структура заимствований по срокам погашения, что приводит к возникновению пиков платежей в отдельные периоды; - относительная изолированность России от международного рынка капиталов и связанная с ней ограниченность ее кредиторов МФО. Из международных финансово-кредитных организаций (МФО) по объему займов предоставленных России после 1992 года лидирует МВФ – около 20 млрд. долл. На начало 2000 года. Эта организация требует при предоставлении новых займов соблюдение целого ряда условий. Государство как кредитор. Бюджетные кредиты и ссуды. Наряду с привлечением средств на общегосударственные нужды, государственный кредит предусматривает также предоставление заемщикам, как правило, из бюджета, денежных средств на возвратной основе в виде бюджетных ссуд, товарного кредита, льготных кредитов, инвестиционного налогового кредита и в других формах. То есть, в широком понимании Госкредит включает не только привлечение кредитных ресурсов, но и предоставление кредитов и ссуд за счет средств государственных денежных ресурсов. Это перераспределение национального дохода также является составляющим элементом вторичного распределения. Если государство выступает как кредитор, то государственный кредит считается активным, если как заемщик, такая разновидность государственного кредита рассматривается как пассивная Форма государственного кредита является внешним проявлением содержания экономических отношений, которое выражает кредит. Госкредит выступает в двух основных формах: - товарной; - денежной. Товарная форма (хлебный, сахарный, автомобильный, железнодорожные займы и пр.) находила широкое применение в период послевоенного восстановления народного хозяйства СССР. Наибольшее значение получила денежная форма государственных займов, разновидностью которой является отсрочка платежей по обязательствам. Бюджетный кодекс разграничивает бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Бюджетный кредит – форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе. Бюджетная ссуда – бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 месяцев в пределах финансового года. В качестве заемщика средств федерального бюджета могут выступать: 52 1) бюджетные учреждения (они имеют право лишь получать ссуду из бюджета и внебюджетных фондов, а в кредитных учреждениях и у юридических лиц - нет); 2) государственные и муниципальные унитарные предприятия; 3) др. юридические лица; 4) органы исполнительной власти нижестоящих бюджетов. Бюджетные кредиты могут быть обеспечены лишь банковскими гарантиями, поручительствами, залогами имущества. В настоящее время тяжелое финансовое положение не позволяет РФ выступать на мировом рынке в качестве активного кредитора. Однако в 70-е годы, в первой половине 80-хгг. СССР был одним из ведущих государств-кредиторов. Тема 7. Внебюджетные специальные фонды. 1. Социально-экономическая сущность целевых внебюджетных фондов. 2. Социальные внебюджетные фонды. 1. Социально-экономическая сущность целевых внебюджетных фондов. В ходе развития современной цивилизации общество пришло к выводу о необходимости социальной защиты людей. Для этих целей за счет бюджетный источников, средств предприятий и населения во всех государствах создаются специальные общественные фонды потребления. Общественные фонды потребления используются по финансирования учреждений просвещения и здравоохранения, содержания нетрудоспособных и престарелых граждан, оказания материальной помощи отдельным группам населения (одиноким матерям и многодетным семьям, семьям, потерявшим кормильца, безработным и др.) Объем средств, выделяемых на социальную защиту граждан, зависит от уровня экономического развития страны, состояния сферы материального производства. Материальным источником формирования фондов, из которых финансируются мероприятия по социальной защите населения, служит национальный доход, созданный трудоспособными гражданами и прошедший перераспределение через бюджеты и внебюджетные фонды. В СССР все средства общественных фондов, используемые для социальной защиты населения, направлялись в государственный бюджет государственного социального страхования, который, в свою очередь, был составной частью государственного бюджета СССР. В соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (1991г.) средства, направляемые на социальное обеспечение и социальное страхование, были выделены из государственного бюджета, и на их основе были созданы целевые внебюджетные фонды. Однако это не единственный путь создания целевых фондов. В целом существуют два пути создания целевых фондов: 1 – выделение из бюджета определенных расходов, имеющих особо важное значение в специальный внебюджетный фонд; 2 – формирование целевого фонда с собственными источниками доходов. Смыслом создания государственных и местных целевых фондов в начале 90-х годов было совершенствование финансовой политики, создание условий для эффективного и своевременного финансирования наиболее важных экономических и социальных программ в условиях рыночной экономики. В государственном бюджете не могут быть точно, конкретно связаны, скреплены друг с другом определенные доходы и определенные расходы. Первоначально большинство таких фондов создавались как внебюджетные, причем некоторые из них существуют и сейчас в таком качестве, а другие, сохранив целевое назначение вошли в состав бюджетов. В итоге сформировалось три вида целевых фондов: 53 1) государственные и местные внебюджетные целевые фонды; 2) целевые бюджетные фонды; 3) государственные целевые фонды Правительства РФ. Особенности и преимущества внебюджетных целевых фондов: - наличие дополнительных средств у органов государственной власти для вмешательства в хозяйственную жизнь, маневрирования ресурсами в условиях нестабильной экономики; - строгое целевое использование средств фондов, возможность эффективного контроля за расходованием средств ввиду обособленности от бюджета; - возможность направления средств фондов для покрытия бюджетного дефицита при условии наличия активного сальдо. Внебюджетные фонды государства представляют собой совокупность финансовых средств, находящихся в распоряжении центральных или региональных органов власти и имеющих целевое назначение. Внебюджетные фонды могут быть классифицированы по следующим классификационным признакам: По целевому назначению (направленности) внебюджетные целевые фонды можно разделить на две группы: - социальные; - экономические. По уровням управления внебюджетные фонды делятся на: - государственные (централизованные); - региональные, местные, территориальные (децентрализованные). К внебюджетным целевым фондам социального назначения, прежде всего, относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения. В соответствии с законом «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов..» (1993), представительные органы власти могут принимать решения об образовании целевых внебюджетных фондов. Такие фонды могут быть созданы и на федеральном и на региональном уровнях, например, в 1994г. образованы региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства, внебюджетный фонд развития таможенной системы РФ, впрочем последний в 1995г. был консолидирован в федеральный бюджет, равно как и Федеральный дорожный фонд. В разное время в начале 90-х годов было создано несколько целевых внебюджетных фондов экономического назначения. К таким целевым внебюджетным экономическим фондам относятся: 1. Отраслевые и межотраслевые внебюджетные фонды. Эти фонды были образованы в начале 90-х годов в целях привлечения дополнительных финансовых ресурсов и усиления контроля за их использованием. 2. Фонд НИОКР был создан для финансирования научно-исследовательских и опытно конструкторских работ, результаты которых используются в народном хозяйстве. Источником формирования средств фонда являются отчисления предприятий и организаций от реализации продукции. 3. Государственный фонд конверсии. Источниками этого фонда служат в основном бюджетные ассигнования. Средства этого фонда направляются предприятиям военнопромышленного комплекса для переоснащения их на выпуск гражданской продукции. 4. Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере создан для оказания государственной помощи малым предприятиям. В этот фонд направляется 1% средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирование науки. 5. Фонды развития жилищной сферы создаются региональными и местными 54 органами власти в целях мобилизации дополнительных средств на строительство жилищного фонда, поддержание технического состояния коммунальных объектов, оказание помощи малоимущим гражданам в приобретении квартир. Однако, в настоящее время значение экономических фондов незначительно, большинство из них вошли в бюджеты соответствующих уровней. Основной целью консолидации в бюджете целевых фондов является требование усиления государственного контроля за целевыми расходами для государственных нужд. Распыление этих целевых расходов по многочисленным министерствам и ведомствам привело к неэффективному использованию государственных средств. К внебюджетным фондам, консолидированным в бюджет относятся: - Федеральный дорожный фонд. - Фонд развития таможенной системы. - Фонд восстановления и охраны водных объектов. - Государственный фонд борьбы с преступностью. - Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы. - Федеральный экологический фонд. Количество и состав целевых бюджетных фондов ежегодно незначительно меняется. (Около 60% всех финансовых ресурсов приходится на федеральный дорожный фонд). В отличии от целевых внебюджетных фондов экономического назначения, более эффективно функционируют федеральные социальные внебюджетные фонды. Однако все внебюджетные фонды (и экономического и социального назначения) являются государственными, они создаются и формируются в соответствии с федеральными законами. Порядок деятельности, образования и исполнения бюджетов фондов регламентируется законодательством и дирекциями федеральных фондов. Федеральные внебюджетные фонды являются государственными денежными ресурсами, управляемыми органами государственной власти РФ. Социальные внебюджетные фонды (за исключение фонда занятости) – это самостоятельные государственные финансовокредитные учреждения, имеющие соответствующие органы центрального аппарата (управления) и региональных отделений в субъектах РФ. Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов разрабатываются органами управления и представляются органами исполнительной власти вместе с соответствующим бюджетом (федеральным, субъектов РФ). Источники внебюджетных фондов. Источниками формирования внебюджетных фондов являются: 1. Обязательные платежи, установленные законодательством РФ, субъектов РФ, решениями местных органов власти. 2. Добровольные взносы юридических и физических лиц. 3. Прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондами – юридическими лицами. 4. Другие доходы, предусмотренные соответствующими законодательными актами. Налоговый кодекс РФ предусматривает в качестве основного источника формирования внебюджетных социальных фондов социальный налог. Он предназначен для мобилизации средств на реализацию прав граждан на государственное пенсионное и социальное обеспечение и медицинскую помощь. Налог платят работодатели, производящие выплаты наемным работникам, в том числе: организации, индивидуальные предприниматели, фермеры. Налог платят и физические лица. Сумма налога исчисляется налогоплательщиком отдельно в отношении каждого фонда и определяется как соответствующая процентная доля налоговой базы. При налоговой базе до 100 тыс. руб. для каждого работника в : - Пенсионный фонд РФ – 28%; - Фонд социального страхования – 4%; - Фонд обязательного медицинского страхования: А) федеральный - 0,2% ; Б) территориальный – 3,4%. 55 Самостоятельную категорию и с юридической и с экономической точек зрения представляют целевые фонды Правительства РФ. Они создаются и упраздняются по решению Правительства. Основной источник их финансирования – бюджетные ассигнования. Цель создания таких фондов – оперативная финансовая поддержка конкретных экономических программ. 2. Социальные внебюджетные фонды. В соответствии с ст. 1444 Бюджетного кодекса РФ в РФ функционирует ряд внебюджетных социальных фондов: 1. Пенсионный фонд РФ. 2. Фонд социального страхования. 3. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. 4. Государственный фонд занятости населения. Эта группа внебюджетных фондов наиболее эффективно функционирует. Они заняли важное место в системе государственных финансов и одновременно в социальной сфере. Их общей фундаментальной характеристикой является то, что по закону средства данных фондов не могут быть изъяты или направлены на не целевое использование ни парламентом, ни правительством, ни какой-либо властью. Пенсионный фонд РФ. Самым крупным является Пенсионный фонд, созданный в соответствии с Законом РФ «О государственных пенсиях в РФ» (1990). Деятельность его регламентируется Положением о пенсионном фонде (1991). Назначение фонда – осуществлять выплату пенсий и некоторых видов пособий. Средства его – являются собственностью государства. Пенсионный фонд при этом вполне самостоятельный орган управления финансами пенсионного обеспечения. Т.е. Пенсионный фонд РФ – самостоятельное финансово-кредитное учреждение, осуществляющее государственное управление пенсионным обеспечением. Управляют Пенсионным фондом Правление и исполнительная дирекция, которая при участии Министерства финансов разрабатывает проект бюджета фонда. Проект бюджета утверждается Правлением, а затем поступает для рассмотрения и утверждения в Государственную Думу. В законе о бюджете Пенсионного фонда утверждается общая сумма доходов, в том числе по источникам, и общая сумма расходов по направлениям. Пенсионный фонд подотчетен Правительству РФ, которое ежегодно рассматривает отчет о его деятельности. Главными направлениями деятельности Пенсионного фонда являются: 1. Целевой сбор и аккумуляция страховых взносов, а также финансирование расходов, связанных с социальной защитой населения. 2. Организация работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровья работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца. 3. Капитализация средств фонда, а также привлечение в него добровольных взносов физических и юридических лиц. 4. Контроль за своевременным и полным поступлением в фонд страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств. 5. Проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования. 6. Разъяснительная работа среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции фонда. Источники образования средств Пенсионного фонда РФ: 56 - страховые взносы работодателей; - страховые взносы граждан; - ассигнования из федерального бюджета, выделяемые на выплату пенсий и пособий; - средства, возмещаемые Пенсионному фонду Фондом занятости населения РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным. - иные доходы. Размер взносов на социальное страхование, уплачиваемых работодателями и гражданами в Пенсионный фонд РФ, определяется Государственной Думой и Советом Федерации по представлению правления Фонда. Тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд исчисляются дифференцированно. - Для лиц использующих наемный труд в личном хозяйстве тариф составляет 28%; - Для работодателей-организаций, занятых в производстве сельскохозяйственной продукции – 20,6% от выплат, начисленных работникам в виде оплаты труда по всем основаниям; - Для индивидуальных предпринимателей – 5% дохода, полученного от деятельности; - для работающих граждан – 1% от совокупного дохода. Концентрируемые в Пенсионном фонде средства расходуются на: 1) выплату в соответствии с действующим на территории РФ законодательством, межгосударственными и международными договорами государственных пенсий; 2) выплату пособий по уходу за ребенком старше полутора лет; 3) оказание органами социальной защиты населения материальной помощи нетрудоспособным и престарелым гражданам; 4) обеспечение деятельности жилого фонда и др. Фонд социального страхования РФ. Фонд социального страхования РФ был создан в 1992г Указом Президента. Денежные средства фонда – государственная собственность, они не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат. Система управления фонда сходна с вышеописанной системой управления Пенсионным фондом. Этот фонд подотчетен Правительству РФ, бюджет рассматривается государственной Думой. Основными задачами фонда социального страхования РФ являются: 1. Обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их смей, а также другие цели государственного социального страхования. 2. Участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования. 3. Разработка совместно с Министерством труда и социального развития РФ и Министерством финансов РФ предложений о размерах тарифа страховых взносов на государственное социальное страхование. 4. Организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для системы государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования. Источники образования Фонда социального страхования: - страховые взносы работодателей; - страховые взносы граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью; - доходы от инвестирования временно свободных денежных средств в государственные ценные бумаги и банковские вклады (аналогично с другими фондами); - ассигнования из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с 57 предоставлением льгот лицам, пострадавшим от последствий Чернобыльской катастрофы и других. Тарифы страховых взносов для работодателей и граждан, использующих наемный труд в личном хозяйстве – 5,4% по отношению к начисленной оплате труда. Целевое использование средств – финансирование расходов по социальному страхованию. Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Эти фонды созданы на основании Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ». Данным законом в стране было введено медицинское страхование. Цель медицинского страхования – гарантировать гражданам при возникновении страхового случая получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финансировать профилактические мероприятия. Медицинское страхование осуществляется в двух видах: - обязательном; - добровольном. Обязательное медицинское страхование является всеобщим для населения РФ и реализуется в соответствии с программами медицинского страхования, которые гарантируют объем и условия медицинской и лекарственной помощи гражданам. Добровольное медицинское страхование осуществляется на основе программ добровольного медицинского страхования и обеспечивает гражданам получение добровольных медицинских и иных услуг, сверх установленных программами обязательного медицинского страхования. В России источниками финансирования здравоохранения стали: 1 – средства федерального, региональных и местных бюджетов; 2 – средства государственных и общественных организаций (объединений), предприятий и других хозяйствующих субъектов; 3 – личные средства граждан; 4 – безвозмездные и (или) благотворительные взносы и пожертвования. Из этих средств стали формироваться самостоятельные фонды здравоохранения и фонды медицинского страхования. Фонды здравоохранения формируются за счет бюджетных средств, и распределителями этих фондов являются федеральные, региональные и местные исполнительные органы власти. Фонды медицинского страхования – формируются за счет средств, получаемых от страховых взносов. Эти фонды предназначены для финансирования страховыми организациями медицинской помощи и иных услуг в соответствии с договорами обязательного медицинского страхования. Страховыми медицинскими организациями выступают юридические лица, являющиеся самостоятельными хозяйствующими субъектами, с любыми формами собственности, обладающие необходимым, для осуществления медицинского страхования, уставным фондом. Страховые медицинские организации имеют право: - выбирать медицинские учреждения для оказания медицинской помощи и услуг по договорам медицинского страхования; - устанавливать размер страховых взносов по добровольному медицинскому страхованию; - принимать участие в определении тарифов на медицинские услуги; - контролировать объем, сроки и качество медицинской помощи в соответствии с условиями договора, защищать интересы застрахованных. Фонды медицинского страхования были созданы на федеральном и территориальных уровнях. Финансовые ресурсы, предназначенные для обязательного медицинского образования, направляются в эти фонды. 58 Средства этих фондов – собственность государства, не включаемая в состав бюджетов. Федеральный фонд создается Правительством РФ и управляется Правлением и исполнительной дирекцией, которая готовит проект бюджета, утверждаемый Правлением. В качестве органа управления фонд подотчетен Правительству РФ. Бюджет и отчет об исполнении бюджета фонда рассматриваются Государственной Думой. Аналогичная система действует в субъектах федерации. Территориальные фонды – формируют представительные и исполнительные органы власти субъектов РФ. Территориальные фонды взаимодействуют с Федеральным фондом в отношении распределения денежных средств. Основным источником формирования федерального и территориального фондов медицинского страхования являются страховые взносы хозяйствующих субъектов. Их тариф в настоящий период установлен в размере – 3,6%. Кроме того, поступают бюджетные ассигнования, а также доходы от использования временно свободных денежных средств. Расходуются средства фондов на финансирование обязательного медицинского страхования, и обеспечение деятельности самих фондов. Государственный фонд занятости. Государственный фонд занятости населения образован в соответствии с Законом «О занятости населения РСФСР» (1991). Средства этого фонда предназначены для проведения мероприятий государственной политики занятости населения. Правовое положение Государственного фонда занятости населения несколько отличается от вышеназванных внебюджетных фондов. Средства Государственного фонда занятости населения также являются государственной собственностью и не входят в состав бюджетов. Однако, с августа 1996г. фонд находится в оперативном управлении и распоряжении Министерства труда и социального развития РФ. Структура фонда представлена: Федеральным фондом занятости, фондами занятости в субъектах федерации и фондами в городах и районах (кроме городских). Целевое назначение фонда: – выплата пособий безработным; – организация и обеспечение деятельности бирж труда; – создание дополнительных рабочих мест; – финансирование переподготовки и профессионального обучения. Источники образования Государственного фонда занятости населения: 1. Обязательные страховые взносы работодателей (1,5% по отношению к начисленной оплате труда по всем основаниям). 2. Обязательные страховые платежи работающих граждан. 3. Бюджетные ассигнования и другие. Расходоваться средства фонда должны только в соответствии с целевым назначением. Тема 8. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в РФ. 1. 2. Сущность бюджетного федерализма и его модели. Формы организации межбюджетных отношений в РФ. 1. Сущность бюджетного федерализма и его модели. РФ по своей форме государственного устройства является федеративным государством. Существует три уровня органов государственного и местного управления. Поэтому для такого 59 государственного устройства характерна особая система финансовых взаимоотношений этих органов. Бюджетный федерализм это система налогово-бюджетных отношений органов власти различных уровней в процессе формирования доходов бюджетов и финансирования расходов на всех этапах бюджетного процесса. Эта система отношений представляет собой особые межбюджетные отношения, которые возникают на основе движения бюджетных ресурсов. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения строятся на основе определенных принципов: 1. Закрепление за каждым уровнем бюджетной системы расходов в соответствии с выполняемыми функциями органов государственной и местной власти. Закрепление это осуществляется на основе распределения расходных полномочий. 2. Разграничение и закрепление на постоянной основе собственных доходов бюджетов, а также распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы. 3. Принцип равенства бюджетных прав федеральных, региональных и местных образований по формированию и использованию соответствующих бюджетов. 4. Равенство всех бюджетов РФ между собой и во взаимоотношениях между собой. 5. Выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований (по уровню доходов на одного жителя). В процессе применения этих принципов возникает две основных проблему организации бюджетного федерализма. Это проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных возможностей органов государственной и местной власти. Вертикальное выравнивание предполагает обеспечение финансовой базы для всех бюджетов для полной реализации полномочий, установленных законом. Вертикальное выравнивание связано с наличием достаточных источников доходов для покрытия расходов, которые определены функциями органов власти. Чтобы обеспечить вертикальное выравнивание, необходимо в первую очередь осуществить распределение полномочий и расходов за каждым бюджетным уровнем на основе закона. Тем самым установить ответственность за финансирование расходов за федеральными, региональными и местными органами. В настоящее время бюджетные полномочия и расходы бюджетов нечетко определены действующим законодательством и нет полного разграничения полномочий и расходов, установленных законом. Это связано с тем, что в бюджетном законодательстве установлена слишком общая система разграничения полномочий (в основном по разделам функциональной классификации) и значительная часть полномочий осуществляется совместно, без разграничения по видам бюджета. Такая система приводит к вертикальной несбалансированности бюджетной системы и дает возможность вышестоящим органам власти произвольно определять бюджеты, за счет которых финансируются государственные расходы, и не предоставлять для совместно финансируемых полномочий средства на субсидиарной основе. Это приводит к тому, что расходы неравномерно распределены в бюджетной системе, за счет территориальных бюджетов (региональных и местных) финансируется 70% расходов на поддержку отраслей народного хозяйства, 80% расходов на образование и 88% расходов на здравоохранение. Вертикальное выравнивание также связано с установлением эффективной системы закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней. В мировой практике известно две основных модели распределения доходов между территориальными бюджетами. Американская и европейская модели. Американская модель предполагает закрепление каждого вида доходов за определенным бюджетом. При такой системе доходы полностью зачисляются в один конкретный бюджет, а взаимоотношения между бюджетами организуются на основе ссуд. 60 Данная система позволяет повысить ответственность всех органов власти за сбор доходов, и дает возможность территориальным органам развивать свою собственную финансовую базу в зависимости от особенностей экономики и финансов территории. Такая модель не дает возможности сбалансировать региональные и местные бюджеты. Экономические и финансовые возможности территорий не дают достаточно больших поступлений в бюджеты, и, кроме того, полномочия региональных и местных органов по установлению налогов и других доходов ограничены полномочиями вышестоящих органов и уровнем совокупной налоговой нагрузки. Поэтому территориальные органы могут рассчитывать только на второстепенные с фискальной точки зрения налоги, и налоги, которые взимаются по минимальным ставкам. В США около 20% всех местных бюджетов дефицитные. В европейской модели существует система общих налогов (регулирующих). За счет этих налогов формируется большая часть доходов бюджетов всех уровней. Основное преимущество такой системы связано с тем, что большинство бюджетов имеют достаточно устойчивую финансовую базу, т.к. получают доходы из первоклассных источников (НДС, индивидуальный и корпоративный подоходный налог, акцизы). Но при этом уменьшается самостоятельность региональных и местных органов, т.к. доходы их бюджетов в основном зависят от нормативов распределения, которые устанавливают вышестоящие органы. Это приводит к иждивенчеству получателей средств. При такой системе невозможно устранить дефицитность местных бюджетов и требуются дополнительные формы перераспределения средств между бюджетами различных уровней (дотации и другие формы финансовой помощи). Российская модель распределения доходов построена на сочетании отдельных элементов как американской, так и европейской модели. Частично доходы формируются за счет собственных налоговых платежей, удельный вес которых в территориальных бюджетах не более 30%. А недостаток средств покрывается за счет распределения федеральных и региональных налогов, имеющих совместный характер, который называется регулирующим. Несмотря на такое распределение доходов, в большинстве региональных бюджетов доходы не могут покрыть расходы. До настоящего времени 75 бюджетов субъектов РФ из 89 являются дотационными. Кроме того, в РФ есть еще ряд частных проблем, связанных с особенностями организации налоговой системы России. При установлении действующей налоговой системы не определены принципы территориального распределения налогов, и разделение налогов на федеральные, региональные и местные носит произвольный характер. При этом основные фискальные источники бюджетов (косвенные налоги) отнесены к федеральным налогам, что дает возможность концентрации этих средств в федеральном бюджете, даже если эти налоги регулирующие. Поэтому создается зависимость территориальных бюджетов от действий федеральных органов. Обеспечение горизонтального бюджетного выравнивания связано с соблюдением единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных субъектов РФ. Для обеспечения этой цели применяются единые правила и методы распределения финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в нижестоящие. Эта финансовая помощь необходима для финансирования минимального уровня расходов, который требуется для формирования государственного стандарта потребления услуг. И вторая цель – это балансирование бюджетов. Финансовая помощь должна предоставляться таким образом, чтобы повысить размер услуг для тех субъектов, у которых недостаточные доходы. Для решения всех этих проблем требуется выбрать наиболее эффективные формы оказания финансовой помощи. 2. Формы организации межбюджетных отношений в РФ. 61 Организация межбюджетных отношений строится на основе распределения всех доходов на собственные и регулирующие (см. тему «Доходы бюджета») и путем предоставления различных форм финансовой помощи. Финансовая помощь – это денежные средства, которые предоставлены из вышестоящих бюджетов в нижестоящие во-первых, для покрытия недостатка собственных регулирующих доходов, и во-вторых, для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности и уровня потребления государственных услуг. Финансовая помощь предоставляется на определенных условиях: 1. Финансовая помощь из федерального бюджета предоставляется только в случае подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через федеральное казначейство. 2. Субъект РФ, получатель финансовой помощи, не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых из регионального бюджета, в лучшие условия по сравнению с федеральными государственными служащими. Имеется в виду размер прямых выплат заработной платы и различных компенсаций. 3. Субъекты РФ не имеют право предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающим 3% расходов регионального бюджета. 4. Субъект РФ не имеет права предоставлять государственные гарантии по кредитам, которые превышают 5% расходов регионального бюджета. Точно такие же условия применяются при предоставлении финансовой помощи муниципальным образованиям из региональных бюджетов. Финансовая помощь может также предоставляться на финансирование отдельных целевых расходов. К таким расходам относится финансирование федеральных целевых программ, которые имеют совместные источники финансирования из разных бюджетов. Сюда же относятся капитальные расходы, и расходы, передаваемые из бюджетов других уровней. Финансовая помощь может быть предоставлена также на финансирование кассовых разрывов. Основные виды финансовой помощи: 1. Дотации. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов при недостаточности собственных доходов. Эти средства выделяются в основном на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований. 2. Субвенции. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов. 3. Субсидии. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия. 4. Целевые бюджетные кредиты. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам для передачи их юридическим лицам на возвратной возмездной основе для покрытия целевых расходов, предусмотренных программами кредитования. 5. Бюджетные ссуды. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам на возвратной и безвозмездной или возмездной основе для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов. В процессе межбюджетных отношений могут возникать особые типы операций, не связанные с предоставлением финансовой помощи, но влияющие на доходы и расходы бюджетов разных уровней. Первый вид операций – это взаимные расчеты между бюджетами. Это операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, которые связаны с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве и с передачей полномочий по финансированию тех или иных расходов, не учтенных при утверждении бюджета. В настоящее время эти операции встречаются достаточно редко, т.к. запрещено вводить изменения в налоговом бюджетном законодательстве в течение года. Второй тип операций – бюджетные компенсации. Это средства, передаваемые из одних бюджетов в другие для возмещения выпадающих доходов или дополнительных расходов, вызванных решениями или действиями вышестоящих органов власти. 62 Такие операции тоже ограничены и могут осуществляться в основном за счт резервных фондов бюджетов. В особом порядке происходит формирование бюджетов закрытых административнотерриториальных образований (ЗАТО). Это бывшие закрытые города. Бюджеты ЗАТО не включаются в бюджеты субъектов РФ и являются самостоятельным звеном местных бюджетов, непосредственно связанным с федеральным бюджетом. Доходы бюджетов ЗАТО формируются за счет направления в них в полном объеме всех видов федеральных, региональных и местных налогов и других доходов, собираемых на территории ЗАТО. При недостаточности этих доходов, в бюджеты ЗАТО из федерального бюджета выдаются дотации на финансирование расходов, связанных с деятельностью орагнов местного самоуправления ЗАТО. Размер дотаций определяется законом о федеральном бюджете на очередной год. Превышение доходов над расходами бюджетами ЗАТО не подлежит изъятию в другие виды бюджетов. Исполнение бюджетов ЗАТО производится федеральным казначейством. Начиная с 2004 года органы местного самоуправления ЗАТО не имеют права прекращать действия федеральных и региональных налогов, изменять их ставки и устанавливать дополнительные льготы по этим налогам, взимаемым на территории ЗАТО. 63