Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре

Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
Заседание
Подкомиссии по авиационным перевозкам
Комиссии по транспорту и транспортной инфраструктуре РСПП
19 февраля 2013 года
Доклад на тему:
Текущие проблемы нормативного
правового регулирования деятельности по
перевозке пассажиров и грузов с
использованием воздушного транспорта
Докладчик:
Потапов А. П.
ведущий юрисконсульт ЗАО «Группа компаний С 7»
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
Текущие проблемы нормативного правового регулирования деятельности по
перевозки пассажиров и грузов с использованием воздушного транспорта
1. Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства,
требующие фактического уточнения
a.
b.
c.
Уточнение возможности изменения условий, расторжения договора перевозки (ст. 107-108 ВК РФ).
Невозвратные тарифы (ст. 108 ВК РФ).
Избежание двойного страхования ответственности перевозчика, уточнение определения перевозки (ст.
117 ВК РФ, 67-ФЗ).
2. Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА
a.
b.
Предоставление перевозчикам права на применение ставки НДС 0% в отношении доходов, получаемых
от собственной перевозки на ВВЛ (внутренних воздушных перевозках) и/или от перевозки, реализуемой
маркетинговым партнером в рамках «соглашений о совместной эксплуатации авиалиний» (code-share) и
«соглашений о признании бланков перевозочной документации» (interline).
Возмещение перевозчикам расходов в связи с предоставлением льгот для отдельных категорий
пассажиров, если такая обязанность установлена Воздушным Кодексом РФ, из средств федерального
бюджета.
3. Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли
a.
b.
1
Существование как случаев дублирования компетенции, так и, напротив, пробелов, в компетенции
федеральных органов исполнительной власти в области гражданской авиации.
Неоднозначность требований о резервировании воздушных судов при осуществлении деятельности по
перевозке пассажиров.
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
1. Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства,
требующие фактического уточнения
a.
Уточнение возможности изменения условий, расторжения договора перевозки (ст. 107-108 ВК РФ).
Отсутствие возможности изменять условия заключённого с пассажиром договора перевозки накладывает на
перевозчика как субъекта предпринимательской деятельности необоснованно высокие обязательства:
- невозможность расторгнуть/изменить условия договора перевозки даже в случае объективных причин
метеорологического, техногенного, иного характера, очевидно лежащих вне разумного влияния перевозчика;
как следствие – перевозчик обязан за свой счёт обеспечить пассажиров необходимыми условиями,
наравне с ситуацией, например, когда в задержке рейса виноват перевозчик;
- невозможность расторгнуть/изменить условия договора перевозки в случаях обусловленными
особенностями экономической ситуации, даже с соблюдением интересов пассажира;
как следствие – перевозчик обязан перевезти даже одного пассажира, если на рейс продан только один
билет – у перевозчика отсутствует возможность в одностороннем порядке изменить условия
заключённого договора, даже с соблюдением интересов пассажира – предложение иных вариантов
перевозки, заблаговременная отмена рейса с уведомлением пассажира и пр.
b.
Невозвратные тарифы (ст. 108 ВК РФ).
Отечественные перевозчики лишены в настоящий момент возможности использовать сложившийся мировой
опыт в данном вопросе – исключительно все тарифы в настоящее время носят т.н. «возвратный» характер, что
накладывает на перевозчика дополнительные расходы, а пассажиры, в свою очередь, лишаются возможности
приобрести билет по более низкому тарифу.
2
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
1. Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства,
требующие фактического уточнения
c. Избежание двойного страхования ответственности перевозчика, уточнение определения перевозки (с. 117 ВК
РФ, 67-ФЗ).
Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности перевозчика за причинение
вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров и о порядке возмещения такого вреда, причиненного при
перевозках пассажиров метрополитеном» (67-ФЗ), вступивший в силу с 01 января 2013 года обязывает всех
перевозчиков страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров.
Неоднозначность формулировок закона, например, части 2 пункта 5 может создать ситуацию, когда
перевозчика, имеющего добровольный договор страхования указанной ответственности, соответствующий
требованиям указанного закона, тем не менее, возможно обязать повторно страховать свою ответственность
уже в рамках обязательного договора. Разъяснение Минтранса РФ, предоставленное в конце прошлого года в
адрес АЭВТ по данному вопросу не снимает окончательно указанные риски.
Минусы для перевозчиков:
- тарифы устанавливаются правительством – отсутствуют (за исключением «вилки тарифов», опять-таки
устанавливаемой правительством) механизмы рыночного регулирования тарифов. Текущие тарифы выше
рыночных в разы;
- отсутствуют альтернативные пути определения порядка формирования тарифов – исключительно по
количеству перевозимых пассажиров, возможности страхования ответственности по количеству мест в ВС у
перевозчиков нет.
Ст. 117 ВК определяет момент перевозки как: «включающий в себя период с момента прохождения
пассажиром воздушного судна предполетного досмотра для посадки на воздушное судно и до момента, когда
пассажир воздушного судна под наблюдением уполномоченных лиц перевозчика покинул аэродром» - что
необоснованно перекладывает ответственность за причинение вреда пассажиру с аэропорта на перевозчка.
3
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
1. Действующие нормы Воздушного кодекса РФ, федерального законодательства,
требующие фактического уточнения.
Решение
4
a.
внесение соответствующих изменений в текст ст. 107-108 ВК РФ, позволяющих изменять условия договора
перевозки, расторгать договор перевозки с соблюдением интересов сторон такой сделки;
b.
внесение соответствующих изменений в текст ст. 108 ВК РФ, вводящих понятие «невозвратного тарифа» и
предоставляющих перевозчикам право использования таких тарифов в своей деятельности;
c.
внесение соответствующих изменений в текст 67-ФЗ, ст. 117 ВК, в целях снятия с перевозчиков излишней
ответственности и рисков обязанности двойного страхования в рамках страхования ответственности
перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров.
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
2. Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА
a.
Предоставление перевозчикам права на применение ставки НДС 0%.
Проблемным вопросом правоприменительной практики в области применения ставки НДС 0% к доходам
перевозчиков, получаемым ими от перевозки на МВЛ (международных воздушных линиях), является
установление правовой природы «соглашений о совместной эксплуатации авиалиний» (code-share) и
«соглашений о признании бланков перевозочной документации» (interline). Причиной чего является отсутствие
в действующем авиационном и налоговом законодательстве формальных определений таких видов
договоров, которые на практике широко распространены во взаимоотношениях между перевозчиками в
отрасли гражданской авиации.
Действующий Воздушный Кодекс РФ определяет исключительно договор фрахтования воздушного судна
(воздушный чартер) как специальный вид договора, который может быть заключен перевозчиком с третьим
лицом (не пассажиром) в рамках реализации перевозки на собственном воздушном судне (ст.104 ВК РФ).
Действующий Налоговый Кодекс РФ (в контексте существующей судебной практики и практики налоговых
органов РФ) допускает применение ставки НДС 0% исключительно к доходам перевозчика, получаемым им от
собственной перевозки на МВЛ, и не содержит никаких специальных правил в отношении применения НДС к
каким-либо специальным видам договоров, используемым в отрасли – фрахт (воздушный чартер), код-шер
или интерлайн.
Приведенные обстоятельства порождают спорные толкования судебными и налоговыми органами
«соглашений о совместной эксплуатации авиалиний» (code-share) как частной формы договора фрахта
(воздушного чартера), что ведет к отказу перевозчику в применении ставки НДС 0% к доходам, полученным им
от реализации перевозки на МВЛ на рейсах партнеров-операторов по таким договорам.
5
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
2. Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА
b.
Возмещение перевозчикам расходов в связи с предоставлением льгот для отдельных категорий пассажиров,
если такая обязанность установлена Воздушным Кодексом РФ, из средств федерального бюджета.
Действующие нормативные правовые акты (например, ст. 106 ВК, п. 106 ФАП № 82) обязывают предоставлять
льготы отдельным категориям пассажиров, не предусматривая при этом порядок возмещения расходов,
которые несут перевозчики. Часть 5 ст. 790 ГК РФ гласит «В случаях, когда в соответствии с законом или
иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов,
пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет
средств соответствующего бюджета».
Конституционный Суд в своём постановлении от 20 декабря 2011 г. N 29-П постановил, что нормы,
содержащиеся в п. 3. ст. 106 ВК не противоречат Конституции РФ, однако отдельно указал на отсутствие в
существующей системе норм права регулирующих порядок такого возмещения и, как следствие
необходимость внесения необходимых изменений в действующее правовое регулирование. Необходимые
изменения к настоящему моменту не подготовлены ни органами исполнительной, ни органами
законодательной власти РФ.
пример:
«Детские» льготы. Согласно ст. 106 ВК, п. 106 ФАП 82 авиакомпании обязаны предоставлять льготы при
перевозке детей, однако, несмотря на положения ст. 790 ГК РФ, авиакомпаниям не возмещают указанные
расходы, в связи с отсутствием нормативного правового регулирования порядка возмещения. Расходы
авиакомпаний на предоставление указанных льгот составляют сотни миллионов рублей ежегодно.
6
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
2. Вопросы, связанные с федеральным бюджетом, НДС в сфере ГА
Решение
7
a.
Включение в ВК РФ отдельной статьи, определяющей «соглашений о совместной эксплуатации авиалиний»
(code-share) и «соглашений о признании бланков перевозочной документации» (interline) как специальных
видов договоров по реализации перевозки наравне с договором фрахта (воздушного чартера), и включение в
ст. 164 НК РФ отдельного основания применения ставки НДС 0% к доходам перевозчика, полученным им от
реализации перевозки на МВЛ на собственных рейсах партнеров-операторов по таким договорам.
b.
Создание нормативной правовой базы для получения возмещения перевозчиками расходов, связанных с
предоставлением льгот, установленных законом или иными правовыми актами.
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
3. Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли
a.
Существование как случаев дублирования компетенции, так и, напротив, пробелов, в компетенции федеральных
органов исполнительной власти в области гражданской авиации.
Действующая структура органов в области гражданской авиации:
Минтранс РФ;
Федеральное агентство воздушного транспорта (Росавиация);
находится в ведении Минтранса РФ, руководствуется в своей деятельности, в том числе, актами Минтранса РФ
Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор);
находится в ведении Минтранса РФ, руководствуется в своей деятельности, в том числе, актами Минтранса РФ
Межгосударственный авиационный комитет (МАК);
не относится к системе органов исполнительной власти РФ, но которому Правительством РФ последовательно в
1994, 1995 и 1997 г.г. переданы полномочия и ответственность федерального органа исполнительной власти в
области расследования авиационных происшествий на территории Российской Федерации, сертификации воздушных
судов и их компонентов, международных и категорированных аэродромов, производства авиационной техники и
организаций, разрабатывающих авиационную технику, аккредитации сертификационных организаций (центров).
Неоднозначность функций и полномочий органов исполнительной власти, передача части функций и полномочий
органов исполнительной власти Межгосударственному Авиационному Комитету, не входящему в структуру органов
исполнительной власти РФ, делает невозможным нормальное функционирование системы органов государственной
власти в рамках обеспечения контрольных, надзорных и обеспечительных функций в сфере гражданской авиации РФ.
«В настоящий момент происходит дублирование функций по техническому обслуживанию и ремонту воздушных
судов. Росавиация проводит сертификацию этой деятельности, а Ространснадзор её лицензирует.»
В. Окулов
8
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
3. Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли
a.
Существование как как случаев дублирования компетенции, так и, напротив, пробелов, в компетенции
федеральных органов исполнительной власти в области гражданской авиации.
Возможное решение сложившейся ситуации:
сформировать на базе Росавиации единый и полномочный федеральный орган исполнительной власти в
области гражданской авиации, придав ему:
• представительские функции от имени РФ в области гражданской авиации;
• функции по выработке государственной политики в области гражданской авиации и разработке
нормативных актов в рамках реализации таковой;
• сертификационные и лицензионные функции в области гражданской авиации, а также - функции по
проведению необходимых для этого плановых проверок, и
• функции по проведению профилактической работы в области безопасности полетов (расследование
авиационных инцидентов).
Консолидировать на базе отдельного органа исполнительной власти (Ространснадзор (?)) функции по
организации и проведению расследований авиационных происшествий, анализу результатов таких
расследований и выработке соответствующих рекомендаций в адрес федерального органа исполнительной
власти в области гражданской авиации и иных субъектов авиационно-транспортной отрасли, подчинив его
непосредственно Правительству РФ или Президенту РФ.
9
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
3. Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли
b.
Неоднозначность требований о резервировании воздушных судов при осуществлении деятельности по
перевозке пассажиров.
Проблемным вопросом правоприменительной практики является установление факта соблюдения
лицензиатом требования о резервировании воздушных судов при осуществлении деятельности по перевозкам
пассажиров. Причиной чего является отсутствие в действующем законодательстве формально определенных
критериев, позволяющих установить данный факт.
Положение о лицензировании деятельности по перевозкам воздушным транспортом пассажиров и перевозкам
воздушным транспортом грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для
обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утв.
Постановлением Правительства РФ от 05.05.2012 № 457 обязывает перевозчика иметь парк ВС в количестве,
достаточном (с учетом резервирования) для выполнения перевозок воздушным транспортом пассажиров в
соответствии с формируемым лицензиатом расписанием.
Понимание достаточности, в данном случае, субъективно, и не подлежит объективной проверке судебными
органами в рамках административного производства. Не решают данный вопрос и положения
Сертификационных требований, утв. Приказом Минтранса России от 04.02.2003 № 11, устанавливающие
требования к минимальному составу парка ВС, в зависимости от пассажировместимости, поскольку данный
критерий не может быть применен при оценке достаточности парка для выполнения полетов в объеме,
определяемом расписанием.
Приведенные обстоятельства порождают судебные толкования «достаточности», крайние проявления которых
сводятся к оценке любой задержки, в любом аэропорту при отсутствии резервного ВС и метеоусловиях,
позволяющих взлет, в качестве виновного действия (бездействия) перевозчика, нарушающего лицензионные
требования.
10
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
3. Системные проблемы нормативного правового регулирования отрасли
Решение
11
a.
Наделение существующих органов исполнительной власти в сфере ГА чёткими и ясными функциями и
полномочиями. Создание работоспособной системы нормативных правовых актов в сфере регулирования,
включая контрольные и надзорные функции, в сфере ГА РФ. Лишение МАК функций исполнительных органов
власти РФ, с передачей таких функций существующим, либо специально созданным для осуществления таких
функций органам исполнительной власти.
b.
Формализация критериев соблюдения лицензионного требования о резервировании ВС в действующей
системе нормативных правовых актов. При этом, допустимо установление любых критериев, поддающихся
количественному определению, что позволит установить соответствующий факт. До внесения изменений в
нормативные правовые акты, при рассмотрении данной категории дел, возможно апеллировать к
разъяснениям лицензирующего органа (при их наличии), что позволит формировать (корректировать)
соответствующую правоприменительную и судебную практику, которая к настоящему времени достаточно
тенденциозна.
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013
Комиссия по транспорту и транспортной инфраструктуре
Спасибо за внимание
Заседание Подкомиссии по авиационным перевозкам 19 февраля 2013