Развития рынка услуг почтовой связи
реклама
ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЙ ВАРИАНТ ДЛЯ СОГЛАСОВАНИЯ КОНФИДЕНЦИАЛЬНО Концепция развития рынка услуг почтовой связи (проект) СОДЕРЖАНИЕ 1. Предпосылки государственного регулирования рынка услуг почтовой связи в Российской Федерации. 1.1. Основные понятия и термины, используемые в Концепции 1.2. Состояние и прогноз развития сегментов рынка услуг почтовой связи в Российской Федерации 1.2.1. Письменная корреспонденция 1.2.2. Распространение периодической печати 1.2.3. Выплата и доставка пенсий и социальных пособий 1.2.4. Почтовые переводы 1.2.5. Посылочная, курьерская и экспресс почта 2. Цели, задачи, функции и рычаги государственного регулирования рынка услуг почтовой связи 2.1. Цели и задачи государственного регулирования рынка услуг почтовой связи 2.2. Основные функции государственного регулирования рынка услуг почтовой связи 2.3. Основные рычаги государственного регулирования рынка услуг почтовой связи 3. Определение состава, конкурентности и качества универсальных услуг почтовой связи 3.1. Определение состава и требований универсальных услуг 3.2. Уровень конкуренции на рынках универсальных услуг 3.3. Определение уровня качества универсальных услуг 4. Определение затрат на предоставление универсальных услуг почтовой связи 4.1. Определение затрат на прирост объемов услуг 4.2. Определение затрат, вызванных ростом реальных рыночных цен и инфляцией 4.3. Определение затрат, необходимых для реализации требований базового уровня универсальных услуг 5. Основные принципы тарифной политики на универсальные услуги почтовой связи 5.1. Принципы тарифной политики 1 5.2. Метод определения тарифа 6. Определение правил для клиентов и операторов почтовой связи на использование инфраструктуры национального почтового оператора. 7. Определение правил лицензирования деятельности по оказанию услуг почтовой связи Настоящая Концепция определяет перспективы дальнейшего развития российского рынка услуг почтовой связи и роль государственного регулирования в процессе его развития. Представленный проект Концепции развития рынка услуг почтовой связи разработан во исполнение протокольного поручения Правительства Российской Федерации от 28.06.2002 года № 8 и распоряжения Правительства Российской Федерации от 28.06.2002 года № 885-р. 1. Предпосылки государственного регулирования рынка услуг почтовой связи в Российской Федерации 1.1. Основные понятия и термины, используемые в Концепции В дополнение к основным понятиям, применяемым в Федеральном законе от 17 июля 1999 г. №176-Ф3 "О почтовой связи", для целей настоящей Концепции используются следующие термины: "Государственный регулятор" – государственные органы, в компетенцию которых входит регулирование услуг почтовой связи; "Доступ к сети" – доступ крупных и средних отправителей, а также других операторов почтовых услуг, к бизнес-системе национального почтового оператора; "Национальный оператор" – оператор, предоставляющий универсальные услуги почтовой связи на территории Российской Федерации и являющийся основным субъектом в международном почтовом обмене. 2 "Перекрестное субсидирование" – покрытие издержек от предоставления услуг почтовой связи на конкурентных рынках за счет доходов от рентабельных услуг на монопольных или строго регулируемых рынках; "Точность доставки" – процент почтовых отправлений, доставляемых в контрольные сроки; "Универсальные услуги" – услуги почтовой связи, оказываемые любому пользователю на территории Российской Федерации в заданный срок, с определенным уровнем качества и по доступной цене. 1.2. Состояние и прогноз развития сегментов рынка услуг почтовой связи в Российской Федерации В настоящее время Россия отстает от многих стран мира по объему и качеству услуг почтовой связи. Если в странах Европейского Сообщества на долю рынка услуг почтовой связи приходится 1% ВВП, то в России в 2001 году эта цифра составила всего 0.2%. 1.2.1. Письменная корреспонденция По официальным данным, объем письменной корреспонденции в России в 2001 году составил 1.25 млрд. писем. В пересчете на душу населения количество писем в России ниже не только уровня Западной Европы и Северной Америки (стран с высоким уровнем дохода по классификации ВПС), но и ряда стран со средним уровнем дохода, таких как Бразилия, где уровень ВВП на душу населения сопоставим с российским. Одна из основных причин низкого уровня развития письменной корреспонденции – отсутствие массового корпоративного спроса на эти услуги. В России ими пользуются в основном (по различным оценкам, от 70% до 80%) физические лица. Это отличается от мировой практики, где основными пользователями услуг по пересылке письменной корреспонденции являются компании, осуществляющие периодическую рассылку счетов и другой адресной информации. К таким компаниям относятся банки, страховые компании, телекоммуникационные компании, а также поставщики коммунальных услуг. В России пока нет широкой практики регулярной рассылки адресной информации по почте, так как, с одной стороны, отсутствует традиция адресного общения с клиентами, а с другой стороны, - качество почтовой связи остается низким. В частности, в России нет практики регулярной рассылки счетов клиентам со стороны банков и поставщиков коммунальных услуг, а те компании, которые все-таки оказывают эти услуги, предпочитают пользоваться более дорогими, но и более надежными видами услуг, такими как курьерская доставка. Второй крупный сегмент пользователей услуг почтовой связи составляют компании, занимающиеся прямой почтовой рассылкой ("директ мейл"). Данный рынок в России пока развит мало, и уровень затрат на директ мейл на душу населения составляет чуть выше 10 долларов США в год, что в десять раз ниже уровня стран Западной Европы и в 15 раз ниже уровня США. Это связано со слабым развитием рынков рекламных услуг и почтовой торговли, так как именно компании, торгующие по каталогам, являются крупными пользователями услуг почтовой связи. Между тем, в перспективе ожидается существенный рост этого рынка, как за счет роста спроса на услуги "товары почтой", так и благодаря перераспределению рекламных бюджетов в пользу рекламы путем прямой почтовой рассылки. Почта России в настоящее время является практически единственным поставщиком услуг по пересылке письменной корреспонденции, занимая примерно 98% этого рынка. Хотя в крупных городах есть операторы, занимающиеся доставкой корпоративной почты, их доля рынка невелика. Основными проблемами развития услуг по пересылке письменной корреспонденции в России являются низкая скорость и низкая точность доставки почтовой корреспонденции, а также отсутствие каких-либо льгот для крупных отправителей. Средняя скорость доставки писем в России в несколько раз ниже, чем в большинстве развитых и развивающихся стран. Например, между странами Европейского союза более 80% писем доходят до места назначения в среднем за три дня, внутри стран Европейского союза более 95% писем доставляются 3 на следующий день после отправки. В России, по официальной статистике, 77,5% письменной корреспонденции доставляется в течение 20 дней, а по Москве для 80% писем срок доставки тот же, что и между странами Европейского союза. В России также низка точность доставки письменной корреспонденции - на одно и то же расстояние письмо может идти от 3 дней до двух недель. Это является одним из основных недостатков услуги в глазах корпоративных клиентов, так как при плановом цикле бизнеса важна точность коммуникаций с клиентами. Низкая скорость и невысокая точность доставки всех почтовых отправлений связаны с проблемами транспорта и сортировки. В связи с трудным финансовым положением организации федеральной почты используют низкоскоростные виды транспорта и снижают частоту движения транспорта по маршрутам. Плохое качество связи вызывается также малой автоматизацией обработки корреспонденции, так как большое количество ручных операций при сортировке почтовой корреспонденции не только замедляет этот процесс, но и значительно увеличивает количество погрешностей при сортировке, что повышает процент неправильно отправленной почты. По данным исследований Всемирного Почтового Союза (ВПС), развитие рынка дальнейшее исследование определяется четырьмя основными факторами: экономическими (рост ВВП в целом, развитие секторов рынка, являющихся основными пользователями почтовых услуг, глобализация экономики и инфляция); социально-демографическими (рост числа домохозяйств, уровень образования населения) технологическими (технологическое развитие рынка коммуникаций и замещение почтовых отправлений непочтовыми услугами); почтовыми (связанными как с законодательством, так и с деятельностью почтовых регуляторов и операторов). С точки зрения государственного регулирования почтовой связи, первые три категории факторов (экономические, социально-демографические и технологические) являются экзогенными, то есть находящимися за рамками влияния почтовых операторов и государственного регулирования. Действия регуляторов и операторов почтовой связи, а также изменения законодательства в сфере почтовой связи влияют на так называемые "почтовые" факторы развития услуг почтовой связи. Результаты исследования ВПС свидетельствуют, что наибольшее влияние на развитие услуг почтовой связи оказывают экономические факторы, за ними следуют почтовые, потом социально-демографические и только затем технологические. Наиболее важным фактором, определяющим уровень роста рынка услуг почтовой связи, является состояние экономики страны. Исследования, проведенные в Европе и США, показали, что 1% прироста валового внутреннего продукта дает 1% прироста объема услуг почтовой связи. По данным EIU и PlanEcon, объем ВВП в России в течение ближайших пяти лет должен увеличиваться на 4-5% в год, что даст аналогичный рост объема услуг почтовой связи. Второй экзогенный фактор, оказывающий влияние на состояние рынка, - это социально-демографические тенденции в стране и, в частности, изменение числа домохозяйств. В связи с прогнозируемым сокращением населения России при сохранении средней численности домохозяйств ожидается падение числа домохозяйств в среднем на 0.3% в год и соответственное сокращение спроса на услуги почты. Третий и последний экзогенный фактор, влияющий на рынок услуг почтовой связи, - это технологические тенденции развития рынка коммуникаций, в частности, факсимильной и телефонной связи, а также 4 электронной и гибридной почты. Согласно прогнозам ВПС и Международного Союза Электросвязи, к 2005 году письменная корреспонденция составит около 15% мирового рынка коммуникаций по количеству сообщений, факсимильная связь и телефон – 75%, а электронная и гибридная почта – 10%. Большинство почтовых администраций сходится во мнении, что электронная почта заместит около 10% корпоративной корреспонденции, но практически не затронет объем почтовых услуг, приходящийся на физических лиц. Это произойдет отчасти благодаря эффекту дополнительности между разными средствами связи. Эффект дополнительности выражается в том, что более частое использование одного средства связи обычно не приводит к более редкому использованию других средств, а иногда даже оказывает позитивное влияние на них. Почта в России является самым массовым средством для адресных сообщений, так как, по сведениям Госкомстата, только половина населения страны имеет доступ к телефонной связи и только 2% - к электронной почте. В рамках программы "Электронная Россия" планируется увеличить доступ к сети Интернет, и, соответственно, к электронной почте до 18% к 2010 году. Благодаря эффекту дополнительности более высокий доступ к электронной почте в России не приведет к снижению объемов других услуг, при условии, что их качество будет соответствовать требованиям пользователей (вопрос качества услуг будет более подробно рассмотрен в п. 4.3). В отличие от перечисленных выше экзогенных факторов роста почтовые факторы прямо зависят от государственной законодательной и регуляторной политики в сфере почтовой связи, а также от работы как национального, так и других почтовых операторов. Среди этих факторов наиболее существенным является качество услуг, предоставляемых почтовыми операторами. Государственная законодательная и регуляторная политика оказывает важное влияние на качество услуг как национального почтового оператора, так и других операторов. Законодательство определяет "государственного регулятора" – государственный орган, в компетенцию которого входит регулирование услуг почтовой связи, а также функции и полномочия этого органа. Государственное регулирование является наиболее важным почтовым фактором роста универсальных услуг. Законодательство (либо государственный регулятор) определяет состав универсальных услуг, уровень конкуренции на рынках каждой из этих услуг, требования к качеству этих услуг, а также принципы тарифной политики (см. п.п. 3, 4 и 5). Наиболее важным почтовым фактором роста конкурентных услуг является свобода конкуренции на рынке почтовых услуг, включая отсутствие барьеров для входа на рынок новых операторов и недопущение недобросовестной конкуренции. Государственный регулятор играет важную роль в создании благоприятных условий для развития конкуренции на рынке почтовых услуг путем определения правил лицензирования и доступа к сети национального оператора (см. п.п. 6 и 7). Повышение уровня качества услуг увеличивает спрос на них и заметно ускоряет рост объемов услуг. Опыт реструктуризации зарубежных национальных почтовых операторов, таких как Poste Italiane, New Zealand Post, Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos и Eesti Post показывает, что радикальное улучшение качества услуг повышает объем корреспонденции до 15% в год. К примеру, в Бразилии в 1997-2000 годах Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos инвестировала около 160 млн. долл. США в создание 17 новых сортировочных центров. Достигнутое в результате повышение эффективности работы почты и качества предоставляемых услуг привело к росту объема письменной корреспонденции на 10% в год. В Эстонии инвестиции в инфраструктуру, транспорт, переобучение персонала, создание нового сортировочного центра в Таллинне, а также ремонт и переоборудование 60% отделений почтовой связи привели к росту письменной корреспонденции на 13% в год и росту посылок на 95% в год в 1994-1998 годах. 5 Достижение Почтой России высокого уровня качества по письменной корреспонденции повлияет на заметный рост объема этой услуги. Также прогнозируется рост объема в связи с экзогенными факторами. Наиболее важным экономическим фактором будет прогнозируемый рост директ-мейл (40% в год) и отправлений корпоративных клиентов (10% в год). Негативный эффект на рост письменной корреспонденции окажет падение числа домохозяйств, а также рост доступа к электронной почте. В результате, при учете влияния всех четырех факторов в совокупности, прогнозируется рост спроса на простую письменную корреспонденцию в размере 15% в год, что увеличит объем этой услуги с 1.2 млрд. единиц в 2001 году до 2.1 млрд. в 2005. 1.2.2. Распространение периодической печати В 1990 году Россия была самой читающей страной в мире, где на душу населения продавалось 250 газет и журналов в год. Причины столь массового спроса на периодическую печать не имели экономического характера, а крылись скорее в политических и идеологических нуждах общества. В процессе социальных изменений в стране рынок периодической печати сокращался с 1990 года в среднем на 20% в год, и в настоящее время составляет 7.6 млрд. единиц в год, или 50 единиц периодики на душу населения, что соответствует среднеевропейскому уровню. Специфика российского рынка периодики состоит в особой роли почты не только в распространении, но и в подписке на издания периодической печати. В 1990 г. на Почту России приходилось около 90% объема услуг по распространению подписных печатных изданий, что принесло ей около 10,5% совокупных доходов. В 2000 г. доля федеральной почты в этом сегменте составила 50%, что в 5 раз выше доли Deutsche Post - в Германии, как и в большинстве стран Европы, 90% рынка доставки корреспонденции занимают розница и частные доставочные службы. Основными причинами сохранения доли Почты России на рынке являются традиции подписки, разветвленная сеть отделений почтовой связи и низкая стоимость услуг по доставке периодической печати. В настоящее время Почта России практикует два вида доставки периодики: адресный и карточный. Между тем, в крупных городах Почта России постепенно уступает рынок альтернативным доставочным структурам, и сейчас доля федеральной почты на рынке доставки периодики в крупных городах оценивается в 10-15%. Это связано с тем, что альтернативные структуры способны предоставить клиентам более высокий уровень сервиса, гибкие условия подписки и гарантированное качество доставки при сопоставимых ценах. Потенциал дальнейшего развития рынка доставки периодической печати ограничен следующими проблемами: Низкие тарифы на подписку на периодическую печать, особенно на местные газеты, в сравнении с себестоимостью их распространения. Если в Западной Европе тарифы на доставку одной газеты составляют около 25% от цены подписки, то в России это 5-8%, даже при существующем низком уровне цен. Низкая емкость рынка затрудняет развитие альтернативных операторов доставки за пределами крупных городов. Отсутствие единой системы тарифов на доставку периодической печати и установление цен на уровне отдельных УФПС приводит к колебанию цен на доставку в пределах 40-50% между УФПС. При этом издатели не имеют контроля над финальной ценой издания для подписчика, что существенно ограничивает их возможности по проведению целенаправленной розничной ценовой политики. Издатели и розничные подписные агентства не имеют прямого доступа к клиентской базе подписчиков из-за технологически низкого уровня большинства отделений почтовой связи и хранения клиентских списков для карточной рассылки на бумажных носителях. 6 Низкая надежность времени доставки делает федеральную почту неконкурентоспособной на рынке ежедневных газет, так как утренняя доставка требует большой точности, которую Почта России в настоящее время обеспечить не может. Развитие рынка доставки периодической печати в России представляется схожим с большинством сценариев развития рынка развитых стран, где доля национального почтового оператора по доставке ежедневной периодики составляет до 10 %, но при этом национальный оператор сохраняет высокую долю в пересылке журналов и изданий не требующих ежедневной точной утренней доставки. Прогнозируется, что тираж изданий останется на уровне 2002 года, так как этот уровень на душу населения соответствует мировой практике. Доля Почты России на рынке доставки будет снижаться ориентировочно на 5% в год. Это произойдет главным образом за счет снижения объема услуг в результате прогнозируемого повышения тарифов, а также за счет продолжения уже существующей тенденции роста конкуренции на рынках, в особенности в городской местности (где предъявляются более жесткие требования со стороны клиентов к точности доставки). 1.2.3. Выплата и доставка пенсий и социальных пособий В настоящее время пенсии, выплаты по обязательному страхованию от несчастных случаев и профессиональных заболеваний, а также различные пособия являются ответственностью ряда ведомств Пенсионного Фонда РФ (ПФР), Фонда Социального Страхования и Комитета по труду и социальной защите. Практикуются разные способы доставки пенсии, включая доставку через Почту, переводы в отделения Сбербанка (или других коммерческих банков) и выплаты пенсий отделениями ПФР. Выбор тех или иных способов доставки в каждом регионе сегодня делает ПФР. При этом возможность получения пенсий путем доставки их почтой предоставляется пенсионерам почти во всех регионах, за некоторыми исключениями. К примеру, в Якутии доставка пенсий производится Отделением ПФР и не входит в функции учреждений почтовой связи. В настоящее время ПФР занимается внедрением автоматизированной системы предоставления почтовобанковских услуг. Подобная схема функционирует в нескольких регионах РФ, например, в Ленинградской, Свердловской, Архангельской областях, а также в Удмуртии. Перевод средств из ПФР в регионы в данное время производит "МДМ-Банк", который был выбран ПФР на конкурсной основе. Кроме выплат пенсий автоматизированная система предполагает оказание пенсионерам таких услуг, как безналичная оплата коммунальных платежей и кредитование. В большинстве регионов, где применяется эта система, также практикуется доставка пенсии почтой. Однако в Самаре с 1 января 2003 года планируется ввод этой системы без участия почтовых служб. Вместо этого за счет средств банка будут оборудованы центры выдачи пенсий, где пенсионеры смогут получать пенсию независимо от прописки. За выплату пенсий организации федеральной почтовой связи получают комиссионный сбор, размер которого устанавливается государством. В настоящее время комиссионный сбор почты за доставку пенсий равен 1.5% от размера доставляемой пенсии. В то же время доставка пенсий является бесплатной для пользователей, так как комиссионный сбор за эти услуги выделяется из государственного бюджета. При этом федеральная почта предоставляет пенсионерам выбор между доставкой пенсии на дом и получением в отделении почтовой связи. В результате, хотя доставка пенсий и пособий на дом требует гораздо больших затрат, чем выплата в отделениях почтовой связи, она не является более дорогостоящей услугой для пользователей. В целом доля Почты России на рынке выплаты пенсий сегодня составляет 65%, причем эта доля существенно меньше в городской местности, где существуют множественные альтернативные операторы. Количество услуг Почты России по доставке пенсий и пособий будет снижаться на 3% в год, от 363 млн. единиц в 2001 году до 7 340 млн. в 2005. Это произойдет за счет роста конкуренции на рынке этих услуг со стороны банков и отделений пенсионного фонда. 1.2.4. Почтовые переводы Почтовые переводы являются частью рынка денежных переводов. Наряду с Почтой услуги по пересылке денег предоставляют агенты международных систем денежных переводов и российские банки. По инструкциям ЦБ РФ денежные переводы без открытия счета может сделать любой гражданин в любом банке России, имеющем право на работу с физическими лицами. В течение последних двух лет рынок денежных переводов заметно растет. По некоторым оценкам, в этом году его общий объем составит 8 млрд. долл. США. О потенциале роста этих услуг свидетельствует, в частности, интерес, проявляемый иностранными компаниями к этому рынку. В 2002 году еще две международные системы переводов ("Ria Envia" и "Travelex Worldwide Money Ltd") начали работу на российском рынке. Продолжают расти доли рынка компаний, пришедших ранее - Western Union, MoneyGram, "Анелик" и Contact. Компания Western Union была основана в США в 1851 году и занимается денежными переводами с 1871 года. Созданная компанией международная система денежных переводов действует в 196 странах мира и включает свыше 117 тысяч пунктов обслуживания клиентов. В странах СНГ и Балтии у Western Union более 100 партнеров. Переводы Western Union защищены системой безопасности мирового уровня. При получении денег надо знать контрольный номер, а также придуманный отправителем пароль. MoneyGram Payment System была создана в 1988 году как дочернее предприятие Аmerican Express. На сегодняшний день платежная система MoneyGram работает в 140 странах мира, включает более 50 тысяч пунктов и контролирует около 20% мирового рынка денежных переводов. Система денежных переводов "Анелик" работает с 1997 года и сейчас используется в 77 странах. Функции клирингового банка выполняет московский филиал банка "Анелик". В отличие от Western Union и MoneyGram система базируется на корреспондентских отношениях между банками-участниками. Система Contact в основном аналогична "Анелик". В то время как Western Union и MoneyGram являются "мгновенными", время переводов в системах "Анелик" и Contact – 1-3 суток. Для организации конкурентоспособной системы денежных переводов необходимо внедрение полноценных систем, аналогичных Western Union или MoneyGram, что требует больших материальных затрат. Несколько российских банков создают собственные системы переводов, но большинство предоставляют услуги денежных переводов для физических лиц путем заключения соглашения с международными системами. Такие соглашения позволяют банкам производить денежные переводы, используя эти международные системы, и получать комиссионные. В данное время федеральная почта предоставляет в основном услуги простых почтовых переводов, которые пересылаются по такой же технологии, как заказные письма и бандероли. Услуги ускоренных почтовых переводов, пересылаемых с использованием сетей электрической связи, предоставляются только в наиболее крупных почтовых отделениях. Большинство отделений почтовой связи не оснащено системой электронных почтовых переводов, что приводит к низкой конкурентоспособности почтовых переводов по скорости доставки. Например, почтовый перевод на территории России идет в среднем 8 дней. Для решения этой проблемы Почта России продолжает развертывание Единой системы почтовых переводов (ЕСПП). В первом квартале 2003 года планируется переход на осуществление почтовых переводов денежных средств по электронной технологии в целом по Российской Федерации. Это потребует инвестиции в размере 40 млн. долл. США. 8 Между тем, у Почты России есть одно важное преимущество при предоставлении услуг почтовых переводов это разветвленная филиальная сеть, не имеющая равных по количеству и местоположению отделений. Количество отделений почтовой связи превышает число отделений Сбербанка в два раза. Неразвитость филиальных сетей является основной проблемой российских банков (за исключением Сбербанка) при оказании услуг денежных переводов. Поэтому в настоящее время банки осуществляют переводы в те регионы, где у них имеются или филиалы или дочерние банки. Прогнозируется снижение на 1% в год (с 53 млн. единиц в 2001 году до 50 млн. в 2005 году) количества услуг почтовых переводов предоставляемых Почтой России. Это произойдет в результате повышения конкуренции на рынке почтовых переводов, главным образом со стороны банков (Сбербанк) и международных платежных систем (к примеру, Western Union Money Gram), имеющих опыт и инфраструктуру, позволяющую предоставлять более качественный сервис по аналогичной (или даже более низкой, особенно для больших переводов) цене. 1.2.5. Посылки, курьерская и экспресс почта Экспресс и курьерской почтой является индивидуальные регистрируемые отправления, требующие скоростной надежной доставки. Курьерская почта отличается от обычной тем, что доставляется лично курьером, который имеет к корреспонденции личный доступ на всем протяжении пересылки и может при необходимости менять маршрут в интересах скорости доставки.Эти услуги характеризуются более высоким качеством обслуживания по сравнению с услугами пересылки письменной корреспонденции и посылок, а потому являются дорогостоящими. Общий объем мирового рынка посылок, курьерской и экспресс почты составляет около 70-80 млрд. долл., и примерно 50% рынка приходится на США. Мировой рынок растет на 6-7% в год, в основном, за счет роста международной пересылки. Традиционная сегментация рынка на посылки и экспресс доставку в последнее время изменилась за счет повышения качества доставки посылок и фактического приравнивания этой услуги в качестве и скорости к посылкам. Рынок посылочной, курьерской и экспресс доставки развитых стран характеризуется высокой долей специализации операторов (например, специализирующихся на корпоративных отправлениях), высокими стандартами обслуживания клиентов, скоростью и точностью доставки. Это высококонкурентный рынок с высокой концентрацией операторов, произошедшей за последнее время в результате слияний экспресскомпаний. Крупнейшие 5 компаний занимают 60% рынка, лидером является группа компаний DHL, на долю которой приходится 20% рынка. Основными движущими факторами консолидации являются интернационализация клиентской базы, возрастающие требования клиентов и экономия масштаба от объемов перевозок. На рынках менее развитых стран (в том числе России) посылки и курьерские и экспресс перевозки рассматриваются как отдельные сегменты из-за большой разницы в качестве и стоимости посылочных и экспресс услуг. Рынки большинства развивающихся стран характеризуются высокими темпами роста из-за недоразвитости сегментов экспресс перевозок. К 2000 году емкость сегмента экспресс-почты в России достигла, по некоторым оценкам, 100 млн. долл. США. Около 90% рынка экспресс-почты, по данным Research International, заняли иностранные компании или совместные предприятия с иностранным капиталом, специализирующиеся на этих услугах и имеющие сильные позиции в других странах: DHL (51%), TNT (19%), UPS (10%), FedEx (7%), EMS Гарантпост (13% ). По официальной статистике, в России сегодня доставляется 0.1 посылки на душу населения в год, что меньше среднеевропейского уровня приблизительно в 100 раз. Даже в развивающихся странах, таких как Бразилия, количество посылок на душу населения выше российского в 5 раз. В то же время, по разным оценкам, 9 официальная статистика по посылкам может быть занижена до 10 раз, так как данные по перевозкам посылок альтернативными коммерческими операторами, а также внутренними корпоративными доставочными службами крупных компаний отсутствуют. По опросам участников рынка, средние сроки доставки посылок федеральной почтой из Москвы в разные районы Российской Федерации составляют около 15 дней. Участники рынка отмечают, что сегодняшний уровень сохранности посылок удовлетворяет пользователей. В настоящее время на этом рынке с Почтой России конкурируют ряд альтернативных доставочных служб, таких как "Бизпак" и " Пони Экспресс", которые обслуживают сегмент корпоративных перевозок. Мировая практика показывает, что 70% рынка посылок приходится на оборот между корпоративными клиентами, и основную базу клиентов составляют компании по производству электроники, производству одежды и галантереи, а также фармацевтические компании. Основным фактором роста рынка доставки посылок является быстрое развитие посылочной торговли. По данным Европейской Ассоциации Посылочной Торговли, российский уровень услуг "товары почтой" ниже среднеевропейского в 100 раз (всего 1 евро на человека в 2001 году). Между тем, продажи компаний, предоставляющих в России услуги "товары почтой", растут на 60-70% в год. Основными задачами развития сегмента доставки посылок (аналогично письменной корреспонденции) являются повышение скорости и точности доставки. Услуги внутригородской курьерской почты в России в основном предоставляются частными российскими компаниями и принадлежат к прибыльному и быстроразвивающемуся сегменту рынка. Федеральная почта в этом сегменте рынка практически отсутствует. Размер рынка курьерской почты в Москве, по экспертным оценкам, составляет около 10 млн. долл. США. Три частные российские компании занимают около 87% Московского рынка — «Курьер» (57%), «Зест Экспресс» (20%) и «Сити Экспресс» (10%). Рост на посылки прогнозируется в размере 40% в год (с 13 млн. единиц в 2001 году до 50 млн. в 2005). Высокий рост объема посылок основан на прогнозе быстрого развития рынка товаров почтой в России, в сравнении с рядом почтовых операторов Восточной Европы. В то время как рост посылок между физическими лицами прогнозируется в размере 4% в год (на уровне роста ВВП), рост посылок в рамках услуг "товары почтой" достигнет 70% в год. Это допущение является консервативным по сравнению с Эстонией, где рост услуг товары почтой в 1994-1998 годах почтой превысил 130% в год. Рост на услуги курьерской и экспресс почты также высокий. 2. Цели, задачи, функции и рычаги государственного регулирования рынка услуг почтовой связи 2.1. Цели и задачи государственного регулирования рынка услуг почтовой связи Как уже отмечалось, почтовая связь является одним из основных элементов социальной инфраструктуры и важным механизмом обеспечения экономических, политических и социальных отношений в Российской Федерации. Это определяет важность и своевременность государственной задачи политики, направленной на изменение регулированию рынка услуг почтовой связи, основными целями которой являются: обеспечение оптимальных условий для развития комплекса качественных, современных и эффективных услуг почтовой связи, включая универсальные, в соответствии с требованиями потребителей; защита пользователей услуг почтовой связи, особенно прав, гарантированных Конституцией Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами; 10 обеспечение справедливых и равных условий для всех участников рынка услуг почтовой связи в секторах, открытых для конкуренции, и стимулирование эффективной конкуренции между почтовыми операторами; создание инфраструктуры почтовой связи, способствующей экономическому развитию Российской Федерации; эффективное и качественное выполнение обязательств, принятых Российской Федерацией в области почтовой связи в рамках международных договоров. Для достижения поставленных целей государству необходимо решить ряд практических задач по регулированию рынка, таких как: разграничение почтовой связи, курьерской, доставочной и другой деятельности, схожей с почтовой связью; определение универсальных услуг почтовой связи и конкурентного и неконкурентного сегментов рынка услуг почтовой связи; разработка условий и модели финансирования деятельности по оказанию универсальных услуг, определение принципов тарифной политики; разработка правил лицензирования деятельности по оказанию услуг почтовой связи; определение для клиентов и операторов почтовой связи правил использования инфраструктуры национального почтового оператора. Одной из основных социально значимых задач федеральной почты является обеспечение универсальных услуг почтовой связи – услуг, оказываемых любому пользователю на территории Российской Федерации в заданный срок, с определенным уровнем качества и по доступной цене. В рамках этой задачи необходимо решить вопрос определения состава и уровня качества универсальных услуг, их возможных поставщиков и способов финансирования. 2.2. Функции государственного регулирования рынка услуг почтовой связи Государственное регулирование играет важную, но определенным образом ограниченную роль в развитии рынка услуг почтовой связи. Эта роль состоит в создании благоприятных условий для работы и развития как национального оператора, так и других операторов рынка почтовой связи. В мировой практике государственные регуляторы играют гораздо более активную роль в регулировании универсальных услуг, чем неуниверсальных. Основная роль государственного регулятора в регулировании универсальных услуг состоит в обеспечении выполнения их требований оператором. Что касается неуниверсальных услуг, то здесь роль государственного регулятора заключается в создании справедливых условий для конкуренции, стимулирующих развитие как национального оператора, так и других операторов почтовых услуг. С учетом этого в мировой практике государственные регуляторы почтовой связи имеют следующие функции: контроль над выполнением операторами универсальных услуг требований по стандарту качества; регулирование тарифов на универсальные услуги; 11 лицензирование операторов универсальных и неуниверсальных услуг и контроль над выполнением всеми операторами услуг почтовой связи условий лицензий и регистрационных обязательств; защита интересов потребителей; мониторинг условий доступа к сети национального оператора; консультирование государственных органов по вопросам, связанным с регулированием почтовых услуг; международное представительство. В функции регулятора не входит активное регулирование конкурентных сегментов рынка почтовых услуг, а также развитие рынка нетрадиционных услуг почтовой связи, таких как экспресс-почта, посылочная торговля, электронная и гибридная почта. Регулирование этих сегментов рынка сводится к обеспечению благоприятных условий для здоровой конкуренции, в том числе к снижению барьеров для входа на рынок новых операторов и к недопущению использования национальным оператором своего положения на рынке для создания препятствий конкуренции. Государственные регуляторы отвечают за контроль над выполнением операторами требований универсальных услуг по стандартам качества. Регулятор должен обеспечивать проведение мониторинга качества услуги. Периодическая проверка качества услуг должна производиться независимыми компаниями по заданию либо регулятора, либо оператора универсальных услуг. В функции регулятора также входит обеспечение публикации результатов мониторинга качества услуг. Результаты публикуются либо в годовом отчете оператора, либо в специальных отчетах оператора универсальных услуг государственному регулятору. Кроме того, на регуляторе лежит ответственность за принятие мер и применение штрафных санкций к национальному оператору в случае невыполнения им требований по оказанию универсальных услуг. Государственные регуляторы рынка почтовых услуг также ответственны за регулирование тарифов на универсальные услуги. В эти функции входит определение принципов тарифного регулирования, определение минимальных и максимальных тарифов на универсальные услуги, а также обеспечение разделения затрат оператора универсальных услуг для определения затрат на универсальные услуги и контроля перекрестного субсидирования. Еще одной функцией регулятора является лицензирование. Сюда входит определение условий выдачи лицензий, сама выдача лицензий и защита лицензионных прав операторов универсальных услуг. Регулятор также обеспечивает контроль над выполнением операторами требований лицензий и принятие мер в случаях невыполнения требований или нарушения правил лицензий операторами услуг почтовой связи. Кроме того, регулятор выполняет функции по защите потребителей услуг почтовой связи. Эта работа включает разработку процедур по рассмотрению и удовлетворению жалоб потребителей как универсальных, так и неуниверсальных услуг почтовой связи. Регулятор определяет минимальные стандарты работы операторов по защите потребителей услуг почтовой связи. Эти стандарты включают требования по приему жалоб, классификацию жалоб, а также предписываемый регламент рассмотрения и удовлетворения жалоб операторами почтовых услуг. Регулятор также несет ответственность за мониторинг условий доступа к сети национального оператора. Здесь главной функцией регулятора является обеспечение внедрения недискриминационных правил доступа к сети, что способствует росту конкуренции и общему развитию рынка услуг почтовой связи. Кроме того, регулятор консультирует государственные органы по вопросам, связанным с регулированием рынка услуг почтовой связи. Эти вопросы могут включать определение или изменение перечня услуг, 12 относящихся к универсальным, а также тех универсальных услуг, которые относятся к монополии национального оператора или подлежат жесткому государственному регулированию. 2.3. Рычаги государственного регулирования рынка услуг почтовой связи в мировой практике В мировой практике регулирования рынка почтовых услуг используются пять основных рычагов регулирования: определение состава и требований универсальных услуг; лицензирование и определение структуры рынка; принципы ценовой политики и тарифообразования; принципы доступа к сети национального оператора; налоговая политика. В дополнение к этим рычагам рынок почтовых услуг регулируется государственными требованиями к операторам почтовых услуг по предоставлению информации о хозяйственной деятельности органам регулирования, а также санкциями, применяемыми к операторам при невыполнении ими требований государственного регулятора. 2.3.1 Мировая практика определения состава универсальных услуг Определение состава и требований универсальных услуг включает несколько параметров: детальное определение универсальных услуг, требования к качеству универсальных услуг и принятие решения по их финансированию. Детальное определение универсальных услуг включает описание минимального уровня услуг, который должен предоставляться оператором(ами) универсальных услуг даже в тех случаях, когда это является убыточным. К примеру, в Европе определение универсальных услуг включает спецификацию необходимого качества услуг, предоставляемых по доступной цене, определение необходимой плотности отделений почтовой связи и подразумевает сортировку, транспорт и доставку почтовых отправлений весом до 10 кг, а также частоту доставки не реже пяти дней в неделю. Однако более детальное определение и состав универсальных услуг заметно различается даже в разных европейских странах. К примеру, в Бельгии, стране с наиболее высоким уровнем универсальных услуг, в их состав кроме письменной корреспонденции входят внутренние посылки до 10 кг, международные посылки до 20 кг, доставка периодической печати, денежные переводы, доставка пенсий, прием депозитов и даже открытие текущих счетов. В то же время в Италии состав универсальных услуг ограничивается письменной корреспонденцией, посылками до 10 кг, доставкой периодической печати и приемом коммунальных платежей. За пределами Европы различия еще более велики. К примеру, в Австралии, стране с высоко-прагматичным подходом к определению универсальных услуг, их состав ограничивается письменной корреспонденцией и секограммами, в Бразилии и Эстонии – письменной корреспонденцией и посылками. Требования к качеству универсальных услуг – это минимальные детальные требования к качеству услуг, предоставляемых оператором(ами). Сюда входит поддержание единого тарифа по видам и категориям услуг, доставка на всей территории страны, требования по скорости и частоте доставки и по уровню доступа к отделениям почтовой связи, определяемым их количеством и плотностью. 13 Существуют также другие качественные требования к универсальным услугам, включая предоставление идентичной услуги пользователям, находящимся в одинаковых условиях, и недопущение какой-либо дискриминации по отношению к пользователям услуг на политических, религиозных, идеологических или других основаниях. Также запрещаются перерывы и прекращение предоставления услуг, за исключением форс-мажорных случаев. Вопросы финансирования универсальных услуг затрагивают покрытие убытков, возникающих при предоставлении оператором неприбыльных услуг (в частности, предоставление универсальных услуг почтовой связи зачастую является неприбыльным в сельской местности и труднодоступных районах). Наиболее распространенный способ финансирования универсальных услуг состоит в компенсировании убытков в неприбыльных районах из доходов в прибыльных (городских) районах, что обеспечивается путем установления монополии для оператора универсальных услуг (по части этих услуг). Альтернативным вариантом является финансирование части затрат на предоставление универсальных услуг из бюджетных средств. К примеру, в Италии доставка периодической печати субсидируется из государственного бюджета на основе данных национального оператора по разделению затрат по универсальным услугам. Еще одним вариантом (предусмотренным законодательствами нескольких Европейских стран, но применяемым на практике пока только в Германии) является создание компенсационного фонда для оператора универсальных услуг за счет взносов всех операторов почтовых услуг. 2.3.2. Мировая практика решения вопросов лицензирования и определения структуры рынка При определении структуры рынка и решении вопросов лицензирования государственные регуляторы принимают решение о целесообразности введения монопольной области на рынке почтовых услуг для обеспечения требований универсальных услуг почтовой связи и определяют планируемые темпы либерализации (снижение монопольной области), а также регламент и условия лицензирования. Хотя большинство стран поддерживают монопольную область на рынке почтовых услуг, несколько стран от этого отказались, например, Финляндия, Швеция и Эстония. Рамки монопольной области в большинстве стран ограничиваются письменной корреспонденцией, которую большинство ведущих мировых экспертов считают естественной монополией, особенно на производственном этапе доставки (вручения) почтальоном письменной корреспонденции. В некоторых странах к монопольной области относятся также и секограммы (Австралия и Бельгия). Одним из исключений является Польша, где в монополию оператора универсальных услуг также входят доставка посылок и денежные переводы между физическими лицами. При принятии решения об ограничении монопольной области письменной корреспонденцией важным вопросом является само определение письменной корреспонденции. Обычно к письменной корреспонденции относится внутренняя и международная корреспонденция, директ-мейл, а также адресные печатные издания. В России понятие "письменная корреспонденция" определяется Федеральным Законом от 17 июля 1999 г. №176-Ф3 "О почтовой связи" как "простые и регистрируемые письма, почтовые карточки, секограммы, бандероли и мелкие пакеты". В странах, где письменная корреспонденция относится к монополии национального оператора, эти монопольные права ограничиваются определенным весом и ценовыми рамками письменной корреспонденции. Письменная корреспонденция, превышающая определенный вес, относится к конкурентным услугам. При этом весовые рамки монопольной области письменной корреспонденции значительно отличаются в разных странах. Например, в Австралии к монополии национального оператора относится письменная корреспонденция до 250 грамм, в Бельгии, Италии и Франции – до 350 грамм, на Украине – до 2 кг, а в Бразилии и Италии весовые ограничения отсутствуют. 14 Ценовые рамки письменной корреспонденции, относящейся к монополии национального оператора, обычно включают доставку по тарифам, превышающим стандартный единый тариф не более, чем в пять раз. Доставка письменной корреспонденции по тарифам, превышающим стандартный единый тариф более, чем в пять раз, обычно классифицируется как услуга принципиально более высокого качества (к примеру, курьерская или экспресс-доставка) и исключается из монополии на письменную корреспонденцию. К рычагам регулирования структуры рынка относится также определение темпов либерализации монопольных областей, если таковая предполагается. Обычно в программы либерализации входит постепенное снижение весовых рамок монопольной области письменной корреспонденции. Например, директива Европейской Комиссии предполагает сохранение монопольных прав национальных операторов на письменную корреспонденцию до 50 грамм до конца 2006 года. Более продолжительное сохранение монопольных прав национальных операторов дает им время для повышения эффективности работы и подготовки к работе в условиях более высокой конкуренции. Структура рынка также регулируется при помощи регламента и условий лицензирования, которые определяют время, требуемое новым конкурентам для выхода на рынок, количество и строгость требований лицензий, а также количество самих лицензий. Требования лицензий на предоставление универсальных и неуниверсальных услуг сильно различаются. Лицензии на универсальные услуги, не входящие в монопольную область национального оператора, включают строгий регламент регистрации и могут включать требования по предоставлению универсальных услуг, по обеспечению ими пользователей и по качеству их предоставления. Эти лицензии также могут быть выданы на условиях, обязывающих операторов услуг не посягать на специальные права национального оператора монопольных (или строго регулируемых) универсальных услуг. Регламент выдачи лицензий должен соответствовать принципам прозрачности и недискриминации и основываться на объективных критериях. Слишком строгие требования и слишком долгие сроки рассмотрения заявок на лицензии могут затруднить вход на рынок небольших региональных конкурентов. В то же время слишком слабые требования могут привести к появлению на рынке недобросовестных конкурентов, предоставляющих низкокачественные услуги, и затруднить деятельность государственного регулятора по защите пользователей услуг почтовой связи. 2.3.3. Мировая практика определения принципов ценовой политики и тарифообразования Основными принципами ценовой политики и тарифообразования являются принципы доступности тарифов для пользователей услуг, отражение тарифами затрат на услуги, единство тарифа на территории страны, а также принципы прозрачности и недискриминации. На практике эти принципы используются для определения максимальных и минимальных допустимых цен на универсальные услуги, для ограничения возможностей применения перекрестного субсидирования операторами универсальных услуг, а также для регулирования свободы операторов при подписании договоров, предоставляющих некоторым пользователям предпочтительные или льготные условия. Одним из основных принципов тарифообразования для универсальных услуг является требование доступности тарифов для пользователей. На практике это требование не является основополагающим при определении тарифов на универсальные услуги почтовой связи, так как определения доступности варьируются, а расходы на услуги почтовой связи, как правило, составляют весьма небольшой процент в семейных бюджетах даже самых малообеспеченных слоев населения. К примеру, диапазон тарифа на простое письмо (в долл. США) варьируется от 0.15 в Бразилии и 0.27-0.28 в Польше, Эстонии и Литве до 0.40 во Франции, и 0.60 в Мексике. Соответствующий тариф в России, действующий с 1 января 2002 года, составляет 0.12 долл. США. Мировая практика требует, чтобы тарифы на универсальные услуги отражали средние затраты оператора на каждую из услуг. Существуют различные интерпретации этого требования. Наименее благоприятной для 15 национального оператора является интерпретация, в соответствии с которой тарифы должны покрывать только прямые затраты на предоставление услуг. При наиболее благоприятной интерпретации тарифы должны покрывать не только прямые затраты, но и полностью разнесенные между различными услугами накладные расходы. Принцип отражения тарифами на универсальные услуги соответствующих затрат подразумевает отсутствие перекрестного субсидирования, т.е. субсидирования убытков национального оператора в конкурентных сегментах прибылью, полученной в монопольной области. Для развития конкуренции на рынке почтовых услуг необходим строгий контроль над перекрестным субсидированием. Мировой опыт по контролю перекрестного субсидирования предполагает как минимум разделение затрат между конкурентными и неконкурентными услугами, а также между универсальными и неуниверсальными. Принципы тарифообразования также предполагают использование единых тарифов по категориям универсальных услуг на всей территории страны. В Европе этот принцип отражен в законодательстве всех стран, за исключением Испании. Однако на практике этот принцип применяется в разных странах по-разному. Наиболее строгая интерпретация этого принципа предполагает определение единого тарифа на всей территории страны для всех пользователей услуг, а менее строгая разрешает единый тариф для населения, но разные уровни услуг и тарифов для юридических лиц. Эта менее строгая интерпретация применяется в Европе, где почтовым операторам разрешается подписывать индивидуальные договора с крупными отправителями. Наконец, еще одним важным принципом тарифообразования является прозрачность и недискриминация. Регулятор должен иметь возможность проверить, что цены, устанавливаемые национальным оператором для внутренних расчетов между своими подразделениями, дочерними компаниями и партнерами, недискриминационны по отношению к ценам, установленным им для других операторов. На практике эти принципы могут выражаться как в строгом требовании предоставления регулятору полного отчета о прибылях и убытках по каждой услуге, так и в предоставлении оператору определенной свободы на определение тарифов по отдельным категориям услуг. 2.3.4. Мировая практика определения принципов доступа к сети национального оператора Еще одним важным рычагом регулирования рынка является определение принципов доступа крупных и средних отправителей, а также других операторов почтовых услуг к бизнес-системе национального почтового оператора - так называемый "доступ к сети". С целью получения скидок с тарифа крупные отправители берут на себя часть технологической цепочки оператора, обычно сортировку и доставку до одной из точек доступа. Доступ к сети является важным рычагом регулирования рынка и может варьироваться в зависимости от приоритетов целей регулятора. Выбранные цели служат основой для определения параметров регулирования доступа к сети. Степень регулирования доступа к сети различается. В данное время Почтовая Директива ЕС не требует обязательного предоставления национальным оператором доступа к сети, поэтому во многих странах Европы государственные регуляторы определяют только общие принципы доступа к сети, такие как недискриминационность, а детальное определение правил доступа остается за национальным оператором. Регулирование доступа к сети может включать следующие параметры: количество точек доступа к сети (к примеру, сортировочные центры, доставочные центры, и т.д.), на которых национальный оператор обязан предоставлять доступ к сети; размер скидок, предоставляемых отправителям и методика их определения; 16 качественные и количественные требования по доступу к сети, которые национальный оператор имеет право устанавливать по отношению к крупным отправителям или новым операторам почтовой связи. В то время как количество точек доступа к сети часто определяется регулятором, размер скидок и требования к отправителям и новым операторам обычно являются компетенцией национального оператора. В большинстве стран скидки определяются операторами на основе ряда параметров, включая количество отправлений, требования по предварительной сортировке, простоту обработки, скорость доставки и другие. Во-первых, определяется минимальное единовременное количество отправлений, начиная с которого отправитель получает право на скидки. В Германии этот уровень составляет 500 отправлений, Великобритании – 4000; Италии – 10000; США – 200. Существует также практика предоставления дополнительных скидок наиболее крупным отправителям в случаях, когда единовременное количество отправлений превышает определенные значения. Кроме того, в большинстве случаев мировой практики необходимым условием для получения доступа к сети является предварительная сортировка в соответствии с требованиями оператора. В США установлены различные скидки при сортировке по трем и пяти цифрам индекса, а также по маршруту движения почтальона. Еще одним фактором определения размера скидок является простота обработки отправлений. В частности, в Великобритании предусмотрены дополнительные скидки на отправку корреспонденции, имеющей распознаваемую компьютером штриховую кодировку. Как правило, оператор требует соответствия отсортированных отправлений применяемым им внутренним стандартам. Кроме того, операторами практикуется предоставление дополнительных скидок клиентам, для которых скорость доставки не является определяющей. К примеру, в США тариф First-Class на 36% выше Standard Mail, что, в частности, выражается в ускорении доставки; в Великобритании величина скидки при доставке Д+7 выше, чем при Д+1 или Д+3. Практикуются и другие параметры расчета скидок. Возможна дифференциация отправлений по типам. К примеру, в Австралии применяется разделение отправлений на рекламные, благотворительные и прочие, на которые устанавливаются разные тарифы. В ряде стран более высокие скидки устанавливаются для некоммерческих организаций. Кроме того, в некоторых случаях скидки зависят от времени доставки отправлений в сортировочный центр. В Новой Зеландии размер скидок уменьшается, если корреспонденция доставляется в сортировочный центр после 12:00 или в вечернее время и выходные дни. 2.3.5. Налоговая политика Налоговая политика также является немаловажным рычагом регулирования рынка услуг почтовой связи. Два параметра регулирования этого рынка с точки зрения налоговой политики – это освобождение от НДС и налоговый статус операторов почтовых услуг. В ЕС операторы почтовой связи освобождаются от НДС, так как почтовые услуги рассматриваются государством как коммунальные услуги. Налоговый статус почтовых операторов определяет, какими налогами они облагаются, правила амортизации, правила учета убытков предыдущих лет, и т.п. В настоящее время, общие европейские налоговые правила не распространяются на операторов почтовых услуг. 2.3.6. Требования к операторам по предоставлению информации регулирующим органам 17 Для обеспечения возможности применять рычаги регулирование описанные выше, регулятору необходимо иметь информацию о рынке почтовых услуг, и в частности о деятельности операторов почтовых услуг (и особенно операторов универсальных услуг). Регулирующие органы определяют, какую информацию операторы универсальных услуг должны предоставлять регулирующим органам и каков требуемый уровень детализации этой информации. Почтовая директива ЕС требует, чтобы национальные почтовые операторы вели раздельный учет затрат во внутренних системах бухучета как минимум между монопольными и конкурентными услугами. Рекомендуемая методика разделения затрат – это разделение затрат по результатам прямого расчета себестоимости, для чего часто используется методика разделения затрат ABC. В тех случаях, когда внедрение этого метода невозможно, используется другие метода разделения затрат, как например определение затрат путем сравнения с затратами других операторов (метод "бенчмаркинг"). В обязанности регулятора входит обеспечение того, чтобы методика разделения затрат национального оператора, а также его система бухучета, периодически проверялись независимым аудитором. Государственному регулятору также необходимо иметь информацию об операторах, предоставляющих услуги на конкурентном сегменте рынка. Минимум требований оговаривается в лицензии. 2.3.7. Санкции В случае невыполнения операторами требований универсальных услуг, предусматриваются санкции. Почтовая директива ЕС не определяет, какие именно меры должны быть приняты в случае невыполнения национальными операторами требований по качеству универсальных услуг, но требует, чтобы в этих случаях государственные регулятора принимали исправительные меры. Сами санкции и их применение различаются в разных странах Европы. Во многих странах, регуляторы требуют, чтобы операторы предусматривали внутренние меры в случае невыполнения ими требований по качеству универсальных услуг. К примеру, в Великобритании, Ирландии, Испании, и Финляндии, в таких случаях управленческий состав операторов универсальных услуг лишается премий. Кроме внутренних мер, которые оператор обязан принимать в случае невыполнения им требований по качеству универсальных услуг, предусматриваются также внешние меры и санкции, применяющиеся по отношению к оператору регулятором. Эти санкции включают предупреждение о возможном отзыве лицензии, отзыв лицензии, финансовые штрафы, и другие. К примеру: Государственный регулятор Ирландии может получить заключение суда, требующее от оператора выполнения требований регулятора В Германии невыполнение национальным оператором требований по качеству универсальных услуг может привести к лишению его монопольных прав Португальское законодательство предусматривает снижение регулируемых тарифов на почтовые услуги, в случае невыполнения национальным оператором требуемых стандартов качества В обязанности регуляторов входит также защита монопольных прав национального оператора, в тех случаях, когда таковые имеются, и применение мер к операторам почтовых услуг, нарушающим монопольные права национального оператора. 3. Определение состава, уровня конкуренции и качества универсальных услуг почтовой связи С точки зрения государственного регулирования рынок всех услуг почтовой связи может быть разделен по критериям универсальности и конкурентности. 18 3.1. Определение состава универсальных услуг Международный опыт развития почтовых систем различных стран свидетельствует, что универсальные услуги формируются под воздействием ряда политических, исторических и экономических факторов. Детальный анализ состава универсальных услуг почтовой связи в мире показывает, что почтовая услуга становится универсальной, если она удовлетворяет одному из следующих основополагающих критериев: Стратегические интересы государства в области почтовой связи, т.е. необходимость услуги для осуществления единой информационной, законодательной, налоговой, социальной и другой политики на всей территории страны; Традиции почтовой связи, нарушение которых негативно скажется на благосостоянии граждан и их восприятии стабильности и устойчивости государства; Международные конвенции (членство во Всемирном Почтовом Союзе и др.) и принятые государством обязательства могут предписывать или настоятельно рекомендовать предоставление услуги для обеспечения единого мирового почтового обращения; Почтовая инфраструктура может быть единственной достаточно разветвленной системой для оказания данной услуги всему населению; Существующая бизнес-система оператора позволяет оказывать данную услугу с незначительными предельными издержками.Исходя из необходимости обеспечения в стране единой информационной, законодательной и налоговой политики, выполнения международных обязательств России в области почтовой связи, а также на основании статей 23 и 71 Конституции Российской Федерации к универсальным услугам в России следует отнести письменную корреспонденцию. Письменная корреспонденция включает простые и заказные письма и бандероли весом до 2 кг, а также бандероли с объявленной ценностью. Адресная рассылка периодической печати (газет и журналов) также рассматривается как письменная корреспонденция. Кроме того, существуют предпосылки для того, чтобы включить в число универсальных услуг доставку пенсий и пособий, так как это является важным способом осуществления государственной социальной политики. Доставка пенсий и пособий является одной из традиционных услуг почтовой связи и сейчас осуществляется Почтой России по договору с Пенсионным Фондом и Фондом Социального Обеспечения. Почтовая инфраструктура является наиболее разветвленной системой для доставки пенсий и пособий населению на всей территории Российской Федерации, главным образом благодаря наличию свыше 40,500 стационарных отделений почтовой связи, что в два раза превышает количество отделений Сбербанка (20,064 в начале 2002 года). Кроме того, федеральная почта насчитывает более 130,00 доставочных участков на всей территории страны. Как уже было сказано выше, население, имеющее право на социальные выплаты, может выбирать между способами доставки, которые включают доставку через Почту, переводы в отделение Сбербанка или получение в кассе самого Фонда (с возможной доставкой). В настоящее время на долю Почты России приходится 75% рынка доставки пенсий, оставшиеся 25% занимают Сбербанк и доставочные структуры Фондов. При этом доля Почты существенно ниже в городской местности, где, по оценкам, только около 20% населения пользуются ее услугами для получения пенсий. Эти данные показывают, что уже сейчас доля Почты России гораздо выше в районах, где себестоимость предоставления этих услуг наиболее высока. Доставка пенсий и пособий может быть включена в состав универсальных услуг при условии, что убытки оператора, связанные с предоставлением этой услуги, будут компенсированы из средств тех государственных 19 органов, которые несут ответственность за обеспечение этой услуги. В соответствии с федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" организация доставки пенсий производится органами Пенсионного фонда. Таким образом, включение доставки пенсий и пособий в универсальные услуги может быть сделано на основании соглашения о финансировании этой услуги между Почтой России (или другими операторами почтовых услуг) и Пенсионным фондом и Фондом социальной защиты. Все остальные услуги почтовой связи (доставка посылок, ежедневной периодической печати, платежи и денежные переводы, курьерская и экспресс-почта) не могут быть включены в состав универсальных. 3.2. Определение уровня конкуренции на рынках услуг почтовой связи Степень регулирования отдельных рынков услуг почтовой связи зависит от того, насколько на этих рынках возможна устойчивая долгосрочная конкуренция. Услуги с высокой долей постоянных издержек и постоянным снижением предельных издержек по мере увеличения объема являются естественными монополиями и должны подлежать жесткому государственному регулированию. Так, пересылка и доставка письменной корреспонденции является естественной монополией, поскольку характеризуется высокими постоянными издержками на обеспечение прохода почтальона по маршрутам и постоянным снижением предельных издержек в расчете на письмо. Конкуренция на этом рынке не может быть стабильной, так как слишком высок стимул снижения затрат за счет слияния или поглощения конкурента, что в конечном итоге все равно приведет к монополизации рынка. Это говорит о необходимости государственного регулирования, что соответствует практике большинства стран, где государство регулирует рынок письменной корреспонденции путем лицензирования или юридической монополии национального оператора. Все остальные услуги почтовой связи не обладают экономическими характеристиками естественных монополий и должны быть открыты для конкуренции. 3.3. Определение уровня качества универсальных услуг Важнейшей характеристикой универсальных услуг является их качество. Уровень качества зависит от требований государства, доступного финансирования и способности национального оператора обеспечивать параметры качества. Универсальные услуги характеризуются следующими параметрами качества: количество обслуживаемых адресов в стране, единый тариф на определенные категории услуг, скорость доставки корреспонденции, точность и частота доставки, плотность отделений почтовой связи. Необходимое качество универсальных услуг почтовой связи должно быть гарантировано на всей территории России, за исключением труднодоступных отдаленных районов, где действуют особые положения о почтовой связи, в которых все параметры качества услуг подлежат особенной регламентации. Подобная практика 20 является широко распространенной в странах с географическими особенностями, схожими с Россией (Канада, Бразилия). Можно выделить три уровня качества – базовый, повышенный и высокий. Все уровни качества универсальных услуг предполагают доставку письменной корреспонденции до адреса. В ряде малонаселенных районов адресом может являться коллективный почтовый ящик. Тарифы на письменную корреспонденцию являются едиными на всей территории России по видам письменной корреспонденции и категориям веса на всех уровнях оказания универсальных услуг. Скорость доставки письменной корреспонденции зависит от размера населенных пунктов. Базовый уровень качества предполагает следующие параметры скорости доставки: на второй день после отправки (Д + 2) для местной почты, на пятый (Д + 5) между областными центрами, на седьмой (Д + 7) между районными центрами, и на десятый (Д + 10) в сельской местности. Данная скорость доставки должна выдерживаться для 90% всей отправляемой корреспонденции. Этот уровень несколько ниже среднеевропейского, предполагающего, что в основном 95-97% неприоритетной почтовой корреспонденции доставляется в оговоренные контролируемые сроки. При повышенном и высоком уровнях качества услуги, скорость доставки письменной корреспонденции повышается соответственно до следующих уровней при сохранении 90%-ной точности доставки: Местная почта – Д + 2 и Д + 1 Областные центры – Д + 3 и Д + 2 Районные центры - Д + 5 и Д + 3 Сельская местность - Д + 10 и Д + 7. Частота доставки корреспонденции также отличается по размерам населенных пунктов и составляет соответственно в базовом, повышенном и высоком уровнях следующее количество визитов почтальона в неделю: Областные центры – 6, 6 и 6 Районные центры – 4, 5 и 5 Сельская местность – 2, 2 и 3. В настоящее время плотность почтовых отделений в России превышает самый высокий уровень доступности почтовых отделений в Европе (Бельгия) – сколько в Бельгии. Предлагаемая плотность почтовых отделений отличается в городской и сельской местности по количеству обслуживаемого населения. В городской местности она составляет 15 тысяч человек на одно почтовое отделение, в сельской - 1.3 тыс. человек (вне зависимости от уровня качества). Предлагаемая плотность отделений почтовой связи предполагает консолидацию ряда городских отделений почтовой связи и доставочных участков, а также переход на обслуживание передвижными отделениями почтовой связи в сельской местности. Задача федеральной почты на ближайшее время, к 2005 году, состоит в обеспечении базового уровня качества универсальных услуг, подразумевающего выполнение требований основных клиентов по надежности и точности доставки письменной корреспонденции, и максимизацию объема услуг по пересылке письменной 21 корреспонденции. Эта задача потребует кардинального повышения надежности, скорости и точности доставки письменной корреспонденции. По достижении базового уровня услуг может рассматриваться целесообразность дальнейшего повышения качества. 4. Определение затрат на предоставление универсальных услуг почтовой связи Необходимые затраты федеральной почты на достижение и обеспечение базового уровня качества универсальных услуг составят порядка 900-1000 млн. долл. США в 2005 году, из них 170 млн. долл. составят затраты на оказание универсальных услуг в неприбыльных географических регионах. Рост затрат к 2005 году по сравнению с 2001 обусловливается четырьмя факторами: ростом переменных затрат за счет роста объемов услуг – 100 млн., ростом реальных рыночных цен – 105 млн., долларовой инфляцией – 50 млн. и приведением качества универсальных услуг к базовому уровню – от 10 до 110 млн. долл. США (в зависимости от допущений по снижению затрат). Эти цифры не включают единовременных затрат на реструктуризацию федеральной почты, связанных с консолидацией УФПС и созданием ФГУП «Почта России». 4.1. Определение затрат на прирост объемов услуг Рост переменных затрат за счет роста объемов услуг обусловлен прогнозируемым высоким ростом спроса на простую письменную корреспонденцию – 15% в год (с 1.2 млрд. единиц в 2001 году до 2.1 млрд. в 2005) и на посылки – 40% в год (с 13 млн. единиц в 2001 году до 50 млн. в 2005). Предпосылками для прогнозирования высоких темпов роста простой письменной корреспонденции (включая простые письма, почтовые карточки и бандероли) служат прогнозы высоких темпов роста директ-мейл (40% в год) и отправлений корпоративных клиентов (10% в год), а также сохранения стабильного объема переписки физических лиц. Рост других видов письменной корреспонденции (заказные письма, почтовые карточки и бандероли, а также бандероли с объявленной ценностью) прогнозируется на уровне 1% в год (с 147 млн. единиц в 2001 году до 155 млн. в 2005), так как особых предпосылок к более высоким темпам не предвидится. Высокий рост объема посылок основан на прогнозе быстрого развития рынка доставки товаров почтой в России с учетом опыта ряда почтовых операторов Восточной Европы. В то время как рост посылок между физическими лицами прогнозируется в размере 4% в год (на уровне роста ВВП), рост посылок в рамках доставки товаров почтой достигнет 70% в год. Это допущение является консервативным по сравнению с Эстонией, где рост объема доставки товаров почтой в 1994-1998 годах превысил 130% в год. Спрос на другие категории услуг Почты России – почтовые переводы, выплату пенсий и пособий, доставку ежедневной периодической печати – как ожидается, несколько снизится, в основном за счет роста конкуренции на рынках этих услуг. В частности, прогнозируется снижение на 1% в год (с 53 млн. единиц в 2001 году до 50 млн. в 2005 году) количества почтовых переводов, производимых Почтой России. К такому результату должно привести повышение конкуренции на рынке почтовых переводов, главным образом, со стороны банков (прежде всего Сбербанк) и международных платежных систем (к примеру, Western Union Money Gram), которые обладают опытом и инфраструктурой, позволяющей предоставлять более качественный сервис по аналогичной или даже более низкой (особенно для больших переводов) цене. Количество услуг Почты России по доставке пенсий и пособий будет снижаться на 3% в год (с 363 млн. единиц в 2001 году до 340 млн. в 2005). Это произойдет за счет роста конкуренции на рынке этих услуг со стороны банков и отделений Пенсионного фонда. Наконец, количество услуг по доставке прессы будет падать на 5% в год (от 2.9 млрд. единиц в 2001 году до 2.4 млрд. в 2005 году). Это произойдет, главным образом, в результате прогнозируемого повышения тарифов, 22 а также за счет сохранения уже существующей тенденции роста конкуренции на этом рынке, в особенности в городской местности, где клиенты предъявляют более жесткие требования к точности доставки. Для расчета роста переменных затрат использовалась методика для операторов универсальных почтовых услуг, рекомендованная Почтовой Директивой Европейской Комиссии 97/67/ЕС. В соответствии с этой методикой различные категории затрат Почты России разделены на переменные и постоянные по бизнеспроцессам (прием/сбор, транспорт, сортировка, доставка, расходы на ОПС, общехозяйственные расходы и налоги), по основным статьям затрат (к примеру, затраты на сортировку разделены на затраты на оплату труда, амортизацию оборудования, арендную плату и коммунальные услуги, ремонт помещений и т.д.), и по основным категориям услуг. Основные допущения по долям переменных затрат в общих затратах по бизнес-процессам приводятся ниже: Прием (выемка писем из почтовых ящиков) – 5% Сортировка (затраты на оплату труда) – 50% для сетевой сортировки и 75% для местной сортировки (с учетом допущений по повышению автоматизации в базовом сценарии)Транспорт: расходы на железнодорожный транспорт – 10%, на авиатранспорт – 100%, на автотранспорт – 30%Доставка (затраты на оплату труда) – 50% Отделения почтовой связи: затраты на оплату труда 20%, другие затраты 0%. На базе этих расчетов рост переменных затрат к 2005 году за счет роста объема услуг прогнозируется в размере 100 млн. долл. США (по сравнению с 2001 годом). 4.2. Определение затрат, вызванных ростом реальных рыночных цен и инфляцией Вторым фактором роста затрат к 2005 году будет рост реальных рыночных цен, обусловленный прогнозируемым подорожанием некоторых продуктов и услуг сверх уровня инфляции. Рост реальных рыночных цен приведет к повышению ежегодных операционных расходов Почты России на 105 млн. долл. США к 2005 году (по сравнению с 2001). Это произойдет главным образом за счет прогнозируемого роста заработной платы на 5% в год, а также роста реальных цен на топливо, электроэнергию и железнодорожные перевозки на 8%, 15% и 5% в год соответственно. В связи с возможным снижением местных субсидий в результате консолидации региональных УФПС и создания ФГУП «Почта России» существует вероятность увеличения затрат отделений почтовой связи на арендную плату и коммунальные платежи в 3-4 раза. Третьим фактором роста затрат является долларовая инфляция, которая прогнозируется на уровне 2% в год. Она приведет к повышению номинальных затрат федеральной почты на 50 млн. долл. США к 2005 году (по сравнению с 2001 годом). 4.3. Определение затрат на выполнение требований базового уровня универсальных услуг Значительным фактором увеличения затрат федеральной почты является приведение качества универсальных услуг к базовому уровню. Как уже отмечалось, для этого необходимо повышение надежности и точности доставки письменной корреспонденции, увеличение скорости доставки, а также повышение эффективности работы федеральной почты. Для выполнения этих задач требуются операционные изменения, связанные с автоматизацией сортировочных центров, оптимизацией магистральной сети, повышением скорости и частоты перевозок и введением новой системы мотивации почтового персонала. Прогнозируемый объем ежегодных операционных затрат на приведение качества универсальных услуг к базовому уровню составит до 110 млн. долл. США в 2005 году. Этот прогноз подлежит уточнению по 23 результатам анализа оптимизации сети, величины необходимого увеличения заработной платы, а также в зависимости от принятых решений по консолидации отделений почтовой связи в городской местности и перехода на обслуживание с помощью передвижных отделений в сельской местности. При консервативных допущениях эти затраты могут быть снижены до 85 млн. долл. к 2005 г. Одним из основных необходимых операционных изменений является автоматизация сортировочных центров. Хотя этот шаг потребует капитальных вложений в размере 75 млн. долл. США, он не приведет к существенному увеличению операционных затрат, так как результатом станет повышение производительности труда. Для выполнения требований базового сценария предполагается переход на автоматическую сортировку 50% потоков простой письменной корреспонденции. В рамках этого планируется введение автоматизированной сортировки по системе "два этапа", что сократит число сортировок простой письменной корреспонденции до двух. Это позволит существенно снизить общее количество операций по обработке писем, что, в свою очередь, снизит количество ошибок, возникающих при многоэтапной сортировке, и позволит существенно повысить надежность и точность сроков доставки писем. Возможны два альтернативных подхода к автоматизации сортировки: создание одного крупного центрального сортировочного центра или 5-7 меньших центров. Выбор подхода и точное определение количества автоматизированных центров и их местоположения должны основываться на результатах анализа оптимизации сети. Капитальные затраты в размере 75 млн. долл. США, необходимые для автоматизации 50% потоков простой письменной корреспонденции, включают затраты на закупку оборудования, на закупку и внедрение соответствующих информационных технологий, а также на переоборудование и строительство помещений сортировочных центров. Кроме того, капитальные вложения в размере до 25 млн. долл. США могут потребоваться для производственных изменений других бизнес-процессов (к примеру, переоборудования доставочных центров), необходимых для работы с отсортированными письмами. Для уточнения этой цифры требуется дальнейший анализ существующих бизнес-процессов федеральной почты и изменений, необходимых для внедрения автоматической сортировки. В зависимости от этих допущений ежегодные операционные затраты на амортизацию капитальных вложений в автоматизацию сортировочных центров составят 10-15 млн. долл. США (из расчета амортизации в размере 15% в год на капитальные вложения 75-100 млн. долл.). Однако большая часть этой суммы будет покрыта за счет одновременного снижения затрат благодаря прогнозируемому двукратному повышению производительности труда сотрудников сортировки. Это приведет к экономии 10 млн. долл. в год к 2005 году, причем в связи с прогнозируемым ростом объема письменной корреспонденции эта экономия сможет быть достигнута без существенного сокращения числа сотрудников. Таким образом, общие ежегодные операционные затраты на автоматизацию сортировочных центров составят 0-5 млн. долл. в год. Еще один шаг, необходимый для приведения качества универсальных услуг к базовому уровню, - это оптимизация сети. Она включает пересмотр местоположения сортировочных центров и используемых транспортных маршрутов с целью повышения сроков доставки почты и снижения затрат. Для оптимизации сети нужно сначала провести анализ соответствия основных потоков почты существующим сортировочным центрам и графику магистральных транспортных маршрутов. Этот анализ выявит необходимые изменения магистральной сети (например, переход с железнодорожного транспорта на автотранспорт на определенных маршрутах) и позволит определить требуемые затраты. Анализ оптимизации сети также позволит определить число и местоположение автоматизированных сортировочных центров.Для выполнения требований базового уровня универсальных услуг по скорости доставки письменной корреспонденции понадобятся затраты на повышение скорости и частоты перевозок в размере около 15 млн. долл. США. Эти затраты будут связаны с переводом 30% потоков письменной корреспонденции на доставку авиатранспортом (около 10 млн. долл.) и с повышением частоты движения автотранспорта по 24 региональным маршрутам (около 5 млн. долл.). Перевод 30% письменной корреспонденции на авиа-доставку позволит сократить время перевозки почты между областными центрами до 24 часов, что заметно повысит скорость магистральных перевозок. Кроме того, повышение частоты движения автотранспорта по региональным маршрутам необходимо для повышения скорости перевозки почты за пределами областных центров.Еще один необходимый шаг для приведения качества универсальных услуг к базовому уровню – это введение новой системы мотивации персонала, что потребует дополнительно 70-90 млн. долл. США. Эти затраты будут связаны с увеличением заработной платы и премий с целью приведения уровней заработной платы различных категорий сотрудников к соответствующим рыночным показателям по эквивалентным уровням навыков и ответственности. Для управленческого состава возможно введение системы стимулирования, связанной с привязкой к основным целям как федеральной почты в целом, так и отдельных подразделений. Общие затраты на приведение качества универсальных услуг к базовому уровню могут быть снижены в результате сокращения затрат на убыточные отделения почтовой связи в рамках соблюдения требований универсальных услуг по доступу к отделениям. В частности, сокращение затрат на городские отделения почтовой связи может быть достигнуто путем их консолидации, что позволит повысить качество обслуживания и спектр услуг, представляемых каждым из отделений, а также снизить среднее время ожидания клиентов в очереди. В сельской местности, в поселках с населением менее 500 человек, допускается переход на обслуживание путем передвижных отделений почтовой связи. 5. Основные принципы тарифной политики универсальных услуг почтовой связи 5.1. Принципы тарифной политики Доступность для населения доставки письменной корреспонденции определяется тарифом, который должен устанавливаться с учетом достаточности финансирования универсальных услуг и базироваться на соответствующих затратах почтового оператора. При разработке тарифов на универсальные услуги должен быть соблюден ряд основополагающих принципов: Достаточность финансирования универсальных услуг: тариф должен покрывать затраты универсальных услуг по доставке письменной корреспонденции. Доступность: необходимо установить единый тариф на доставку письменной корреспонденции по каждому ее виду (простые и заказные письма и бандероли, бандероли с объявленной ценностью) и по каждой категории веса, вне зависимости от расстояния пересылки и мест отправления или доставки. Этот единый тариф должен быть доступным для малообеспеченных слоев населения с целью соблюдения принципа универсальности услуги. Учет затрат оператора: для установления тарифов, отражающих расходы оператора на предоставление различных видов услуг по доставке письменной корреспонденции необходимо введение раздельного учета затрат. Стабильность: тарифы на универсальные услуги почтовой связи должны быть стабильными на протяжении определенных временных интервалов. Исключения могут делаться только в форсмажорных обстоятельствах. Прозрачность: существующие категории тарифов и критерии их установления должны формировать единую и прозрачную тарифную политику, не допускающую исключений и дискриминации клиентов. Учитывая, что на всей территории России должен быть единый тариф на каждый из видов и весовых категорий письменной корреспонденции, уровень тарифа должен устанавливаться так, чтобы доходы в прибыльных регионах финансировали (перекрывали) потери в дотационных регионах. Такое финансирование 25 потерь оператора универсальных услуг в дотационных регионах будет возможно в результате ввода жестокого государственного регулирования услуг по доставке письменной корреспонденции, что позволит оператору получать прибыль в регионах с низкой стоимостью обслуживания, достаточную для покрытия потерь в дотационных регионах. В условиях единого тарифа на территории страны прибыльным регионом для доставки письменной корреспонденции является городская местность благодаря значительной плотности населения и высоким объемам письменной корреспонденции, в то время как дотационными регионами являются сельская местность и труднодоступные районы. Географические особенности России, включая огромный размер территории, наличие больших площадей с низкой плотностью населения, а также значительное количество труднодоступных районов и районов с экстремальными климатическими условиями, увеличивают объем средств, необходимых для финансирования универсальной услуги. В связи с этим средняя стоимость доставки письма в дотационных регионах многократно превышает показатель в городской местности. 5.2. Метод определения тарифа В мировой практике регулирования тарифов на универсальные услуги почтовой связи широкое распространение получили два основных метода – ограничение рентабельности (применяется в США) и ограничение цены (применяется в большинстве стран континентальной Европы). Метод ограничения рентабельности ("cost plus") подразумевает, что органы регулирования проводят расчет уровня доходов, необходимых для покрытия затрат регулируемой компании. При применении метода ограничения цены ("price cap") органы регулирования определяют совокупность услуг, цена на которые становится объектом регулирования. Несмотря на существующие различия обе методики при определении тарифов учитывают затраты оператора на оказание универсальных услуг. При этом возникает необходимость контроля над перекрестным субсидированием, для чего необходимо четкое определение затрат как на оказание универсальных регулируемых услуг, так и по другим сегментам рынка. Метод ограничения рентабельности ("cost plus") стимулирует национального оператора инвестировать в основные фонды, так как оператору фактически обеспечивается возможность покрыть расходы на амортизацию инвестиций за счет тарифов. Метод ограничения цены обеспечивает сравнительно более высокую мотивацию оператора на повышение эффективности при наличии достаточно долгих интервалов между пересмотром тарифов, но при этом создает предпосылки к снижению качества универсальных услуг. При ограничении цены также возникает риск значительных потерь оператора при неожиданном падении спроса на услуги или неверном выборе индекса роста инфляции, что имеет высокую вероятность в условиях переходного периода в экономическом развитии России. Таким образом, в России в настоящее время более целесообразным выглядит применение метода ограничения рентабельности в силу необходимости увеличения объема инвестиций, упрощения контроля над качеством универсальных услуг и повышения стабильности работы оператора. При использовании этого метода следует учитывать риск излишнего инвестирования оператором, возможный даже при наличии достаточного контроля и анализа целесообразности инвестиций со стороны регулятора. Кроме того, вне зависимости от выбранного метода, при регулировании тарифов на основе затрат оператора возникает проблема недостаточной мотивации оператора на снижение издержек. Ввиду этого необходимо создание для оператора дополнительных стимулов к повышению эффективности (например, установление ежегодных цели по повышению эффективности, определенные ограничения возможности повышения тарифов, утверждение регулятором объемов и целей инвестиций и т.п.). 26 6. Определение правил для клиентов и операторов почтовой связи на использование инфраструктуры национального почтового оператора Одним из условий увеличения объема почтовых отправлений является доступ крупных отправителей к бизнессистеме национального почтового оператора на одном или нескольких промежуточных этапах - так называемый "доступ к сети". В России в настоящее время крупные отправители не имеют никаких специальных условий, хотя существуют отделения связи, специализирующиеся на отправке крупных партий корреспонденции, и крупные отправители осуществляют транспортировку, а в ряде случаев и сортировку отправлений. В России основными целями регулирования на сегодняшний день являются рост объема универсальных услуг и обеспечение их финансирования. В рамках этих целей представляется целесообразным введение "единоточечного" подхода к регулированию доступа к сети, т.е. ограничение доступа к сети Почты Росси точкой входящей сортировки. В ближайшей перспективе целесообразно предоставление доступа к сети только крупнейшим национальным отправителям. Скидка с базового тарифа должна предоставляется всем отправителям, отвечающим определенным критериям, на одинаковых условиях прозрачных для всех отправителей. В некоторых странах существует практика предоставления доступа к сети в нескольких точках ("многоточечный доступ"), что дает отправителю возможность выбора точки доступа к сети. Однако при этом подходе возникает необходимость расчета тарифов на доступ к сети на базе долгосрочных предельных издержек почтового оператора на соответствующие элементы услуг. Многоточечный доступ к сети национального оператора в ряде стран привел к негативным последствиям, в частности, из-за трудностей внедрения соответствующего учета долгосрочных предельных издержек почтового оператора, а также из-за значительного снижения рентабельности магистральных перевозок. Предоставление многоточечного доступа к сети Почты России представляется нецелесообразным в силу двух причин. С одной стороны, большие различия в себестоимости перевозки по направлениям могут привести к перераспределению перевозок почтового оператора в пользу наиболее затратных, что увеличит транспортные расходы на единицу письменной корреспонденции, а также затруднит финансирование технического перевооружения системы магистральных перевозок. С другой стороны, отсутствие детальной информации о себестоимости элементов технологической цепочки делает невозможным правильное определение величины скидок при многоточечном доступе. 7. Определение правил лицензирования деятельности по оказанию услуг почтовой связи Лицензирование представляет собой совокупность требований со стороны государственных органов к участникам рынка, соответствие которым необходимо для получения прав на предоставление услуг в области почтовой связи. Система лицензирования должна способствовать выполнению четырех задач: обеспечение предъявления единых требований к компаниям, предоставляющим услуги почтовой связи; определение стандартов предоставления услуг в области почтовой связи (например, обеспечение надежности доставки и конфиденциальность почтовых отправлений); защита интересов потребителей; обеспечение финансирования универсальных услуг за счет предоставления национальному оператору эксклюзивного монопольного права доставки письменной корреспонденции. 27 Для формирования системы лицензирования необходимо определение состава лицензируемых услуг, минимальные требования к оператору, его права и обязанности, возможные причины в отказе в выдаче лицензии, срок действия лицензии и правила ее продления, а также стоимость лицензии. При этом важно тщательно разработать механизм контроля над надлежащим выполнением положений лицензии и возможные санкции к лицензиату. Мировой практикой является жесткое государственное регулирование универсальных услуг почтовой связи. В большинстве европейских стран оказание универсальных услуг осуществляется на основании лицензии, в которой оговариваются параметры качества услуги. Для развивающихся рынков почтовой связи характерно лицензирование всех услуг, в том числе не универсальных. Учитывая социальную значимость почтовой связи, интересы потребителей, а также международный опыт, в России все виды почтовых услуг должны подлежать лицензированию. Система лицензирования также призвана обеспечить безопасность почтовых отправлений в связи с обострением террористической активности как в Российской Федерации, так и во всем мире. Лицензия на оказание универсальных услуг играет роль договора между государством и оператором, поэтому в ней должны найти отражения ключевые требования к оператору и качеству предоставляемых им услуг. Условием получения лицензии является наличие необходимых материальных и кадровых ресурсов для предоставления универсальных услуг заданного качества на всей территории страны. В то же время могут быть обозначены параметры, по которым некоторые населенные пункты не подпадают под действие лицензии (например, в силу отсутствия регулярного транспортного сообщения или маленького размера). Лицензия может быть эксклюзивной и предоставляться единственному оператору. Кроме того, должен быть детализован состав универсальной услуги, описаны требования к ее качеству, включая частоту доставки почтовых отправлений, скорость и точность доставки, доступность почтовых отделений и почтовых ящиков в зависимости от типа местности. Важным представляется четкое определение обязанностей оператора по выполнению требований качества универсальной услуги, обеспечению сохранности и конфиденциальности почтовых отправлений. Должна быть сформулирована процедура контроля над выполнением требований по качеству предоставляемой универсальной услуги, периодичность осуществления проверок качества, и система мер по результатам проверок качества универсальных услуг почтовой связи. Необходимо также определить срок действия лицензии и порядок ее продления. Лицензии на оказание не универсальных услуг должны выдаваться на равных условиях заинтересованным компаниям, отвечающим требованиям регулирующего органа. 28
