«О необходимости формирования негативного отношения к получению

«О необходимости формирования негативного отношения к получению
подарков на государственной гражданской и муниципальной службе.
Основные проблемы, связанные с реализацией пункта 6 части 1 статьи 17
Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской
службе Российской Федерации»
На протяжении последнего десятилетия выходит множество научных работ
посвящённых моральной - этической стороне рассматриваемого нами вопроса. И
следует отметить, что авторы данных работ единодушны в своих рассуждениях.
Государственная служба неразрывно связана с нравственностью, этикой,
моральным обликом государственного служащего. Как при поступлении на
государственную службу, так и при исполнении государственно-служебных
полномочий к нему должны предъявляться ряд этических требований, одним из
которых является отрицание возможности получения для себя или для членов
своей семьи всевозможных благ и преимуществ, используя при этом свои
служебные полномочия.
Проступком, позорящим честь и достоинство государственного служащего,
должно признаваться такое действие или бездействие, которое, хотя и не является
преступным, но по своему характеру несовместимо со статусом государственного
служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своих служебных
полномочий: грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения,
умаляющее авторитет государственной службы; умышленные нарушения закона;
недобросовестность, повлекшая существенные негативные последствия.
Кроме прав и основных обязанностей государственный служащий, поступая
на должность государственной гражданской службы, добровольно принимает и ряд
установленных законодательством ограничений и запретов. Правоограничения
государственных служащих обусловлены спецификой выполняемых ими
государственных функций и служебных полномочий и заключаются в основном в
ряде запретов для государственных служащих. Главная роль правоограничений
состоит в обеспечении эффективного функционирования государственной службы,
в установлении правовых преград возможному злоупотреблению государственных
служащих, создании условий для независимости осуществления должностных
полномочий и реализации установленных Конституцией РФ прав и свобод
служащих.
Ограничения и запреты для государственного служащего имеют абсолютный
характер, т.е. они действуют для него в течение всего времени прохождения
службы и не могут быть отменены или заменены другими положениями.
Для государственного служащего установлены специальные ограничения и
запреты по службе (ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе в
Российской Федерации»).
В связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему
запрещается получать в связи с исполнением должностных обязанностей
вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное
вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных
расходов и иные вознаграждения).
Данный запрет установлен в качестве требования к антикоррупционному
поведению государственных служащих Кодексом этики и служебного поведения
государственных
гражданских
служащих
исполнительных
органов
государственной власти Республики Хакасия.
Цель запрета принимать подарки и другие вознаграждения состоит в том,
чтобы государственные служащие не оказывали предпочтения каким-либо лицам
на основе семейных, дружеских или иных связей, помимо служебных, а также
юридическим лицам (коммерческим организациям, другим предприятиям), в
которых они заинтересованы.
Указанный запрет не лишает возможности получения государственными
служащими символических знаков внимания в соответствии с общепризнанными
нормами вежливости и гостеприимства, символических сувениров при проведении
протокольных или других официальных мероприятий. Вместе с тем ст. 575
Гражданского кодекса (часть вторая) устанавливает, что государственным
служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их
должностным положением или в связи с исполнением ими служебных
обязанностей не допускается дарение, за исключением так называемых «обычных
подарков», стоимость которых не превышает трех тысяч рублей. Однако закон не
определяет понятия «обычного подарка» и порядка реализации данной нормы.
Вместе с тем остаются открытыми, например, такие вопросы: сколько раз в день
можно получать «обычные подарки»? Где их можно получать? От каких лиц
можно получать «обычные подарки»? Конечно, эта норма является нормой
частного (гражданского) права, однако она распространяет свое действие и на
сферу публично-правового регулирования государственно-служебных отношений.
Думается, что данная норма несовместима с цивилизованной этикой
государственной службы.
Следует отметить, что в настоящее время в научной и публицистической
литературе вопрос о правомерности получения государственными и
муниципальными служащими подарков является одним из наиболее обсуждаемых
вопросов касающихся сферы запретов и ограничений для государственных и
муниципальных служащих.
В трактовке положений подп. 3 п. 1 статьи 575 ГК РФ можно встретить
неоправданные крайности. Иногда они рассматриваются как позволяющие
чиновникам получать подарки в связи с их должностным положением и служебной
деятельностью вне зависимости от подоплеки такого подарка, лишь бы стоимость
последнего не превышала установленного данной нормой размера.
С другой стороны, существует точка зрения, призывающая запретить лицам,
занимающим названные должности в системе государственной и муниципальной
службы, принимать вообще какие бы то ни было подарки от посторонних, включая
обычные подарки ко дню рождения, памятным событиям и т.д., поскольку такой
одаряемый всегда и всеми посторонними лицами воспринимается без отрыва от
своего должностного положения.
Достаточно ортодоксальную позицию занимают и международные
организации по борьбе с коррупцией, с которыми Российская Федерация
сотрудничает в рамках своих конвенционных обязательств (например, ГРЕКО группа государств по борьбе с коррупцией, в которой Россия состоит в силу своего
присоединения к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за
коррупцию от 27 января 1999 г.). По их мнению, наличие в гражданском
законодательстве стран - участниц данной Конвенции подобной «лазейки»
провоцирует коррупционные факты, завуалированные под одарение подарками.
Решение данной проблемы приобретает свою особую актуальность в разрезе
рекомендаций, содержащихся в Докладе Группы государств против коррупции
(ГРЕКО) по итогам первого и второго раундов оценки системы противодействия
коррупции в Российской Федерации, выполнение которых организовано под
руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Поскольку с 2007
г. Россия является членом Группы государств против коррупции, то следует иметь
в виду, что ее рекомендации не могут быть проигнорированы, т.е. они должны
быть учтены при совершенствовании законодательства или на них должны быть
представлены в ГРЕКО аргументированные возражения, которые должны быть
рассмотрены. В параграфе 289 указанного Доклада рекомендовано Российской
Федерации искоренить в сфере государственного управления практику получения
ценных подарков в любой форме и рассмотреть возможность устранения правового
обоснования для получения таких подарков на основе ст. 575 ГК РФ. Генеральный
прокурор Российской Федерации своим Приказом от 28 августа 2009 г. N 282 «Об
организации работы по реализации рекомендаций Группы государств против
коррупции» утвердил перечень мероприятий по реализации рекомендаций ГРЕКО,
в числе которых подготовка проекта Федерального закона о внесении изменений в
ст. 575 ГК РФ, который в настоящее время разработан. Дело осталось за
законодателем и Президентом Российской Федерации. Ликвидация благодатной
почвы для коррупционных проявлений в связи с возможностью дарения
государственным и муниципальным служащим, по мнению специалистов, создаст
серьезный плацдарм для противодействия бытовой коррупции на всех уровнях
власти. С точки зрения сторонников данной позиции, «кормить» госслужащего
должно только государство, и у него не может и не должно быть интереса
поступления на госслужбу по материальным мотивам. У всех публичных
служащих должны быть сформированы иные, нематериальные, интересы для
исполнения ими публичных функций, а задача государства при этом - создать
условия для надлежащего исполнения госслужащими своих обязанностей.
Позиция и аргументы Коновалова Александра Владимировича, Министра
юстиции Российской Федерации, кандидата юридических наук:
Представляется, что новая редакция статьи 575 ГК РФ, установившая в п. 2
правила, определяющие судьбу «протокольных» подарков на сумму свыше 3 тыс.
рублей, внесла в эти дискуссии определенную ясность.
Во-первых, из текста указанного пункта явно следует, что запрет на дарение
специальным субъектам не распространяется на ситуации, связанные с
«официальными» поводами. Такие сделки не могут трактоваться как ничтожные, и
действия дарителей не должны вызывать сомнение в части их правомерности.
Во-вторых, текстуальное и логическое толкование п. 2 комментируемой
статьи дает основания считать, что полученные по таким «официальным» поводам
подарки стоимостью менее 3 тыс. рублей служащий вправе сохранить за собой.
Применяя такую же логику, нельзя не признать допустимость дарения служащим
обычных подарков посторонними лицами (в частности, коллегами по работе,
знакомыми в связи с личными памятными датами, общегосударственными
праздниками и т.д.), когда из смысла подарка явно следует отсутствие его
взаимосвязи с выполнением одаряемым каких-либо служебных обязанностей. Это
справедливо, во всяком случае для подарков стоимостью менее 3 тыс. рублей.
Впрочем, на этом ясность, внесенная в ситуацию новой редакцией
комментируемой статьи, пожалуй, заканчивается. В силу такого же текстуального
толкования закона установленный п. 1 комментируемой статьи запрет дарения
должен считаться не распространяющимся только на дарителей. В случае
превышения стоимостью подарка установленного рубежа чиновник, получивший
подарок, все равно не может приобрести на него права собственности, даже если
подарок и был вручен ему по официальному поводу. Существенно изменены лишь
последствия такой невозможности. Если ранее договор дарения на сумму,
превышающую установленную ГК РФ, должен был квалифицироваться в таком
случае как ничтожный, то теперь он повлечет правовые последствия в виде
возникновения права государственной или муниципальной собственности на
подарок.
Массу вопросов вызывает терминология п. 2, в частности понятие
«официальный повод». До настоящего времени не определен порядок передачи
дорогостоящих подарков в государственную или муниципальную собственность.
Все эти вопросы призваны быть урегулированными на уровне подзаконного акта,
разработка которого в настоящее время ведется.
С другой стороны, категорически недопустимо считать правомерным
поощрение любыми подарками (даже незначительной стоимости) должностных
лиц в связи с осуществлением ими своих должностных обязанностей при оказании
государственной услуги - вне зависимости от того, осуществлены ли они в
соответствии с законом или с нарушением закона. В соответствии с Общими
принципами служебного поведения государственных служащих, утвержденными
Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. N 885, государственные служащие
призваны не оказывать предпочтение каким-либо профессиональным или
социальным группам и организациям, быть независимыми от влияния со стороны
граждан, профессиональных или социальных групп и организаций; исключать
действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных
(финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению
должностных (служебных) обязанностей; воздерживаться от поведения, которое
могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении ими должностных
(служебных) обязанностей.
Вторая сторона Волков Константин Александрович, ученый секретарь ДВЮИ
МВД России, кандидат юридических наук, доцент:
В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 ст. 575 ГК РФ «не допускается
дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает
трех тысяч рублей, лицам, замещающим государственные должности РФ,
государственные должности субъектов РФ, муниципальные должности,
государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России
в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных
обязанностей». Таким образом, гражданское законодательство допустило
возможность принятия обычных подарков указанными лицами в связи с их
должностным положением или в связи с исполнением служебных обязанностей,
стоимость которых не превышает 3 тыс. рублей. В свою очередь, нормы
уголовного законодательства, предусматривающие ответственность за получение и
дачу взятки, в качестве предмета взяток признают, кроме денег, ценных бумаг,
также имущество и имущественную выгоду. Однако анализ предмета преступления
ст. 290 УК РФ показывает, что его стоимость никакого значения для привлечения к
уголовной ответственности за взяточничество не имеет. В п. 6. Ч 1. ст. 17 ФЗ «О
государственной гражданской службе Российской Федерации» установлено, что в
связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему запрещается
получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от
физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды,
услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные
вознаграждения). Запрет ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ»
императивен и стоимостная величина вознаграждения не установлена.
Очевидно, что существует коллизия между нормами уголовного и
административного законодательства, с одной стороны, и гражданского
законодательства - с другой. Но различие между подарком и взяткой состоит не в
стоимости передаваемого имущества, а в мотивах и целях совершения таких
действий. Поэтому при оценке коррупционных деяний следует исходить из
причинно-следственной связи между получением материальной выгоды (в том
числе получение подарков стоимостью меньше 3000 руб.) и совершением
определенных действий в пользу взяткодателя. «Взятка, независимо от ее размера,
не является ни обычным подарком, ни подарком вообще, а незначительный размер
взятки не исключает ответственности за взяточничество». Проблема подарков
государственным служащим не нова. Юрист XIX века Н.А. Неклюдов писал:
«...даже в том случае, если бы законодательство признавало необходимым
возбранить служащим прием каких бы то ни было проявлений благодарности и
признательности, то и тогда нарушение сего формального запрета не могло бы
быть рассмотрено как взяточничество, а могло бы составить лишь дисциплинарный
проступок, преследуемый безусловно, или с известными ограничениями».
Императивный запрет на подарки государственным и муниципальным служащим
наиболее соответствует интересам публичной (государственной и муниципальной)
службы.
В юридической литературе неоднократно встречается мнение, что если
законодатель хотел подчеркнуть что-то особенное в гражданско-правовом
институте дарения, действующего и в сфере государственной службы, то,
очевидно, ему это не удалось, сделать корректно. Складывается впечатление, что
законодатель легализовал возможность получения государственными и
муниципальными служащими «взятки в небольших размерах».
Следует отметить, что Указом Президента Российской Федерации от
13.03.2012 № 297 «О национальном плане противодействия коррупции на 20122013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской
Федерации по вопросам противодействия коррупции» Правительству Российской
Федерации поручено издать до 1 октября 2012 г. типовой нормативный акт,
обязывающий лиц, замещающих государственные должности Российской
Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации,
муниципальные должности, государственных служащих, муниципальных
служащих, служащих Центрального банка Российской Федерации, работников
организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных
законов, сообщать в случаях, установленных федеральными законами, о получении
ими подарка в связи с их должностным положением или в связи с исполнением
ими служебных обязанностей. В указанном акте определить такие понятия, как
«получение подарка в связи с должностным положением или в связи с
исполнением служебных обязанностей», «подарки, полученные в связи с
протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими
официальными мероприятиями», установить срок, в течение которого необходимо
сообщить о получении подарка, и определить порядок сдачи подарка, порядок его
оценки, реализации и зачисления средств, вырученных от его реализации, в
соответствующий бюджет, а также порядок выкупа подарка.
Процесс подготовки данного нормативного правового акта отмечен
Российской газетой от 27 июля 2012 года № 5844 статья «Министерство юстиции
России разработало типовой проект нормативного акта о порядке ротации
чиновников», в которой помимо нововведений касающихся ротации гражданских
служащих отмечено, что как планируется, подарки чиновникам разделят на три
категории. Это будут дары, полученные "в связи с должностным положением", "в
связи с исполнением служебных обязанностей" и "в командировках". Документ
также должен определить порядок сдачи подарков, установит нормы их оценки и
зачисления средств от продажи в бюджет.