Политика в области пенсионного обеспечения
advertisement
Независимый институт социальной политики Современная социальная политика в России ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ Синявская О.В. Формы поддержки пожилых, пенсия, доходы пенсионеров Источники доходов пожилых Поддержка родственников и др. – Инструментальные и материальные трансферты; – Безвозмездно; в обмен на помощь по хозяйству; в обмен на передачу прав собственности и пр. Заработки, экономическая активность Собственные сбережения Пенсия Пенсия – это регулярная денежная выплата, предназначенная для компенсации гражданину заработка (дохода), утраченного в связи с: достижением установленного законом или условиями пенсионной программы возраста, наступлением инвалидности, потерей кормильца, а также по другим основаниям, право на получение которой определяется действующим законодательством или условиями конкретной пенсионной программы Структура доходов домашних хозяйств пенсионеров по странам Канада (1980) США (1980) Великобритания (1980) Германия (1978) Швеция (1980) Финляндия (1980) Россия (1996) 0% 20% 40% 60% оплата труда и доход от предпринимательской деятельности пенсии, стипендии, пособия, компенсационные выплаты и льготы доходы от собственности и продаж поступления от родственников и знакомых частные пенсии прочие доходы 80% 100% Состав и число источников средств к существованию у пожилых россиян (перепись, 2002) 50-59 лет Увеличение числа источников средств к (женщины), существованию («трудовая деятельность» + 60-64 года «пенсии») (мужчины) в том числе: 50-54 70% труд (или 7% иждивение) + ЛПХ (18%), пенсии (18%), пенсии по инвалидности (18%) 55-59 48% труд, 60% пенсии (или 7% пенсии по инвалидности), 17% ЛПХ 60-64 95% пенсии (или 4% пенсии по инвалидности) + 19% ЛПХ, 17% труд 65 лет и старше Возврат к единственному источнику средств к существованию: пенсии по возрасту 93% (или по инвалидности 4%) + ЛПХ (19%) Уровень и глубина бедности российских домохозяйств (НОБУС, 2003) Тип домохозяйства Уровень бедности (денежные доходы на душу) Уровень бедности (располагаемые ресурсы (максимум по доходам и расходам), искл. семьи, имеющие второе ликвидное жилье Дефицит доходов по располагаемым ресурсам (макс) для бедных по максимальному критерию Всего 49,0 26,0 28,8 Одинокий пенсионер пенс возраста 34,4 8,1 17,3 Д/х пенсионеров пенс возраста 25,2 6,6 12,8 Д/х пенсионеров, включая не достигших пенсионного возраста 51,3 25,7 23,8 Д/х пенсионеров и не пенсионеров, в которых есть лица пенсионного возраста 52,9 31,4 26,8 Д/х пенсионеров и не пенсионеров без лиц пенсионного возраста 60,0 36,4 30,9 Д/х не пенсионеров 57,2 33,6 31,1 Государственное пенсионное обеспечение История государственного пенсионного обеспечения Первые системы – Германия – 80-е гг. XIX века Распространение в Европе и США – 20-40-е гг. XX века СССР: – первые программы – 20-30-е гг. XX в. – Законы 1956 и 1965 гг. Россия: – Закон 1990 г. (с 01.01.91) – Законы 2001 г. (с 01.01.2002) Цели государственного пенсионного обеспечения 1. Компенсация утраченного заработка 2. Предотвращение бедности среди пожилых (перераспределение дохода) Зачем нужна эта система? Несовершенства рынка Высокие транзакционные издержки Отсутствие индексации Неблагоприятный отбор Изменение структуры семьи Высокая мобильность рабочей силы Расширение концепции гражданских прав Модели государственных пенсионных систем Г. Эспин-Андерсен, The Three Worlds of Welfare Capitalism Либеральная (Великобритания, США, Новая Зеландия) – минимальный уровень поддержки со стороны государства, развитые частные пенсионные системы Консервативная (корпоративная) (Германия, Франция) – государственный патернализм в регулировании, множество профессиональных пенсионных систем, особые условия для госслужащих Социал-демократическая (скандинавские страны, особенно – Швеция) – универсальное обеспечение для всех Экономика пенсионного обеспечения Макроуровень: спрос и предложение в пенсионной системе СПРОС (работающее население) W Dcw L ПРЕДЛОЖЕНИЕ (пенсионеры) S rw L R Обозначения: c ставка взносов , w средняя заработная плата, r ставка замещения , LW число занятых в экономике , LR число пенсионеров Условие равновесия пенсионной системы W R cL 1 L r R c , d W rL d L где d – коэффициент (системной) зависимости (число пенсионеров, приходящееся на 1 работника) Условие равновесия пенсионной системы W R cL 1 L r R c , d W rL d L где d – коэффициент (системной) зависимости (число пенсионеров, приходящееся на 1 работника) Зависимость между ставками взносов и замещения r% r1 r2 1/d1 c2 c1 c% Структура населения и пенсионная система Прежняя демографическая структура Нынешняя/будущая демографическая структура потребление пенсионный возраст накопление Изменение доли пенсионных расходов в ВВП ВВПпенс / ВВП 1 A Вар-1 B Вар-2 C 0 время Меняем ставку взносов или ставку замещения r% r1 r2 1/d1 c2 c1 c% Меняем ставку взносов или ставку замещения r% r1 r2 1/d3 c2 c1 c3 c% Меняем коэффициент зависимости Прежняя демографическая структура Нынешняя/будущая демографическая структура потребление пенсионный возраст накопление Два варианта пенсионной реформы Реформа «параметров» действующей системы (ставка взносов, замещения, индексация выплат, возраст и пр.) «Системная» реформа – (а) порядок формирования пенсионных прав, (б) способ финансирования, (в) управление Пенсионная реформа: конкурирующие концепции Распределительное – накопительное финансирование Государственное – частное управление Одноуровневая – многоуровневая система Пенсионная реформа: новые вопросы Универсальная (обязательная) или частичная (добровольная)? Индивидуализированная (личные счета) или анонимная? Финансовая или нефинансовая? Сегментированная по задачам (только обеспечение по старости) или многофункциональная? Эффективная пенсионная система Критерий: PV (B) = PV (C) Автоматически адаптируется к изменениям существенных параметров (коэффициент зависимости!) Требует только 1 решение: уровень ставки взносов? Пенсионная реформа в России Основные индикаторы пенсионной системы На 31 декабря 1992 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Число пенсионеров, тыс.чел. 35273 38410 38381 38411 38630 38432 38164 2,08 1,66 1,67 1,68 1,68 1,70 1,72 средней зарплате (ставка замещения) 26,0 37,9 29,5 31,2 31,6 31,6 29,8 прожиточному минимуму пенсионера 119,3 114,7 70,2 76,4 89,5 100,0 102,0 Поступления в Пенсионный фонд РФ (страховые отчисления и налоговые платежи), % к ВВП 6,3 5,7 5,2 5,2 5,5 5,9 5,8 Пенсионные выплаты из Пенсионного фонда РФ, % к ВВП 4,7 6,1 5,3 4,5 5,5 6,1 5,8 Число занятых на 1 пенсионера (коэффициент поддержки), чел. Отношение средней пенсии (%) к: Была ли необходима пенсионная реформа? Факторы, диктующие необходимость пенсионной реформы в России ФАКТОРЫ Период 1995-96 гг. Долгосрочные факторы, стимулирующие принятие решений в пенсионной сфере •Долгосрочные демографические факторы •Низкий пенсионный возраст •Широкое распространение практики досрочных пенсий •Несовершенство распределительной системы Текущие факторы, стимулирующие принятие решений в пенсионной сфере •Финансовый кризис ПФ •Изменение в структуре занятости и сокращение численности занятых •Рост задолженности предприятий по заработной плате •Развитие неформальных экономических отношений ДЕЙСТВИЯ Концептуальный (политический или юридический) результат •Правительственная Концепция реформы пенсионного обеспечения в Российской Федерации 1995 г. •Проекты ФЗ «Об основах пенсионной системы в Российской Федерации» и «О государственных пенсиях в Российской Федерации». Действия по оперативному управлению пенсионной сферой •Преодоление дефицита и задолженности ПФ •Поддержание реального уровня пенсий и приближения к ПМ Была ли необходима пенсионная реформа? Факторы, диктующие необходимость пенсионной реформы в России ФАКТОРЫ Период 1997 г. Долгосрочные факторы, стимулирующие принятие решений в пенсионной сфере Те же Текущие факторы, стимулирующие принятие решений в пенсионной сфере •Те же •Начало нового политико-делового цикла (ПДЦ) •Разработка Программы социальноэкономического развития на среднесрочную перспективу, содержащая либерально-рыночные элементы ДЕЙСТВИЯ Концептуальный (политический или юридический) результат •Правительственный вариант пенсионной реформы, разработанный Минсоцразвития РФ •Проект Программы пенсионной реформы Действия по оперативному управлению пенсионной сферой •Преодоление дефицита и задолженности ПФ •Поддержание реального уровня пенсий и приближения к ПМ Была ли необходима пенсионная реформа? Факторы, диктующие необходимость пенсионной реформы в России (продолжение) ФАКТОРЫ Перио д 1998-99 г. Долгосрочные факторы, стимулирующие принятие решений в пенсионной сфере Те же Текущие факторы, стимулирующ ие принятие решений в пенсионной сфере •Те же •Валютнофинансовый кризис 1998 г. ДЕЙСТВИЯ Концептуальный (политический или юридический) результат Утвержденная Программа пенсионной реформы Действия по оперативному управлению пенсионной сферой •Меры по опережающей индексации минимальных пенсий •Погашение задолженности по выплате пенсий Была ли необходима пенсионная реформа? Факторы, диктующие необходимость пенсионной реформы в России (продолжение) ФАКТОРЫ Период 20002002 гг. Долгосрочные факторы, стимулирующие принятие решений в пенсионной сфере Те же ДЕЙСТВИЯ Текущие факторы, стимулирующие принятие решений в пенсионной сфере Концептуальный (политический или юридический) результат Действия по оперативному управлению пенсионной сферой •Начало нового политико-делового цикла (ПДЦ) •Прямое распоряжение Президента РФ •Концепция пенсионной реформы •ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (167-ФЗ от 17.12.2001), •ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (173-ФЗ от 17.12.2001), •ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (166-ФЗ от 17.12.2001) •ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» (111-ФЗ от 24.07.2002) Преодоление дефицита ПФ за счет благоприятной экономической конъюнктуры Был ли выбор? Эволюция пенсионных концепций в России Этап 1 уровень 2 уровень 3 уровень Концепция 1995 г. Базовые пенсии для всех, дифференцированные по степени утраты трудоспособности Трудовые пенсии, финансируемые на распределительной основе с сохранением прав на льготную пенсию Добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное пенсионное обеспечение Концепция 1997 г. Социальные пенсии, предоставляемые на основе проверки нуждаемости тем, кто не сумел заработать пенсию во втором уровне Трудовые пенсии, финансируемые исключительно на накопительных принципах; Обязательные накопительные профессиональные пенсии взамен льготных пенсий Добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное пенсионное обеспечение Программа 1998 г. Социальные пенсии, предоставляемые на основе проверки нуждаемости тем, кто не сумел заработать пенсию во втором уровне Трудовые пенсии из двух источников: условно-накопительные счета (распределительное финансирование), индивидуальные накопительные счета Обязательные накопительные профессиональные пенсии взамен льготных пенсий Добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное пенсионное обеспечение Пенсионна я реформа 2001-2002 гг. Базовые пенсии для всех, дифференцированные по степени утраты трудоспособности + пенсии в рамках государственного пенсионного обеспечения Трудовые пенсии из двух источников: распределительные страховые пенсии (=условнонакопительные счета), индивидуальные накопительные счета Обязательные профессиональные накопительные пенсии взамен Добровольные профессиональные пенсионные системы и дополнительное частное пенсионное обеспечение Основные черты современной пенсионной системы в России Универсальная Государственная – Пенсионный фонд Российской Федерации Финансируется за счет (а) налогов на фонд оплаты труда (ЕСН) и (б) общих налоговых поступлений Обеспечение: по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца + социальные пенсии Что показали первые годы реформы? Средний возраст назначения пенсии, лет (данные обследования населения НИСП 2004 г.) Средний возраст, лет Вид пенсии оба пола мужчины женщин ы Все пенсионеры 53,1 54,5 52,6 Пенсии по возрасту на общих основаниях 55,4 58,7 54,3 Досрочная пенсия (все основания по закону 173-ФЗ): 50,1 52,4 48,9 занятые на подземных работах, в горячих цехах и пр. работах с особо вредными и особо тяжелыми условиями труда 49,8 52,3 47,8 50 52 48,7 занятые в районах крайнего севера и приравненным к ним местностях 49,6 51,1 48,6 работники исправительно-трудовых учреждений, противопожарных и аварийно-спасательных служб, а также Минюста, прокуратуры, МВД, МЧС, Минобороны и пр. 44,9 44,4 … педагоги 50 … 49,4 инвалиды вследствие военной травмы, по зрению, или граждане, больные специфическими заболеваниями 42 42,5 41,5 44,1 44,8 43,5 занятые на работах с тяжелыми условиями труда Пенсии по инвалидности 120 Что показали первые годы реформы? 115 109 110 100 102 100 90 90 80 Соотношение среднего размера пенсии с прожиточным минимумом пенсионера в 19982004 гг. 76 70 70 60 1998 1999 2000 2001 2002 31,6 31,6 2003 2004 40 38,0 35 31,2 Коэффициент замещения (отношение средней пенсии к средней заработной плате) в 1998-2004 гг. 29,8 29,5 30 28,0 25 20 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Что показали первые годы реформы? Структура средней пенсии в 2002-2004 гг., % 2004 34,08 60,06 5,85 2003 34,38 59,25 6,37 2002 35,86 57,33 6,81 0% 20% базов ая 60% 80% страхов ая 100% по гос.обеспечению 2004 35,30 62,20 2,50 2003 35,67 61,46 2,87 59,50 3,28 2002 Структура средней трудовой пенсии в 2002-2004 гг., % 40% 37,22 0% 20% базов ая 40% страхов ая 60% 80% 100% по гос.обеспечению Что произошло в 2005? Соотношение базовой и страховой частей трудовой пенсии до и после индексаций 2005 г., % к сумме страховой и базовой частей 70 65 61,5 64,2 63,8 63,3 58,2 60 55 50 45 40 41,8 38,5 36,7 36,2 35,8 35 30 2002 2003 базовая часть 2004 2005-план страховая часть 2005-факт Причины нынешней финансовой нестабильности Снижение ЕСН – с 28% до 20% зарплаты – Регрессивная шкала Введение накопительного элемента – 3-6% зарплаты застрахованных, рожденных после1966 –4050% общего числа Ускоренная, внеплановая индексация пенсий – Март 2005 г. – базовая часть пенсии на 36% – Цель к 2008 г. – удвоение номинального размера пенсии / социальная пенсия на уровне прожиточного минимума пенсионера; Что дальше? Прогнозные оценки удельного веса базовой части в общем размере трудовой пенсии, % 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 2005- 2005- план факт 2006 2007 2008 "политический" 2009 "нейтральный" 2010 2011 2012 Что дальше? Прогнозные оценки дефицита пенсионной системы в ВВП (%) «политический сценарий» 2005план 2005 2006 2007 2008 2009 2010 «нейтральный сценарий» 2005план 2005 2011 2012 0,00% 0,00% -0,20% -0,20% -0,40% -0,40% -0,60% -0,60% -0,80% -0,80% -1,00% -1,00% -1,20% -1,20% -1,40% -1,40% -1,60% -1,60% -1,80% -1,80% 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Дефицит на выплату базовой части Дефицит на выплату страховой части Итого дефицит текущих поступлений за счет ЕСН на выплату текущих трудовых пенсий: Вызовы будущего… С 2002 по 2050 Старение: – Доля населения в возрасте 55+/60+ – с 21.5% до 32.0-36.0% – Коэффициент поддержки пожилых – с 2.9 до 1.3-1.6 Низкая ОПЖ: – мужчины: 58.5 to 57.0-73.7 лет, – женщины: 72.0 to 71.5-83.9 лет Что хотели и что получилось? Соответствие результатов пенсионной реформы первоначальным целям Цели Результаты 1. Снижение зависимости пенсионной системы от демографических факторов Абсолютно большая часть системы строится на принципе солидарности поколений. Базовая и страховая часть пенсионной системы по-прежнему сохраняют прямую высокую зависимость от демографических факторов. 2. Усиление страхового принципа Реформа в принципе создала страховые механизмы в пенсионной системе. Однако после 2005 г. доля страхового элемента в общей пенсии имеет тенденцию к сокращению, в то время как базовой – к росту, что означает смещение от страхового принципа к системе социального обеспечения и снижению дифференциации размера пенсий в зависимости от трудового вклада 3. Формирование внутри пенсионной системы накопительного элемента Накопительный элемент адресован ограниченной по численности группе населения и реализация данной цели по существу отложена до 2022 г. 4. Обеспечение достойного уровня пенсий в реальном выражении В настоящее время система обеспечивает размер средней пенсии на уровне 110% от ПМП. В среднесрочной перспективе это соотношение не удастся поднять выше полутора прожиточный минимумов пенсионера. 5. Снижение налогового бремени на работодателя Данная цель реализована. Вместе с тем на работодателя будут возложены новые большие объемы ответственности в случае развития профессиональных пенсионных систем, необходимость в которых резко возрастает. Что хотели и что получилось? Соответствие результатов пенсионной реформы первоначальным целям (продолжение) Цели Результаты 6. Всеобщий охват населения пенсионной системой Реально сегодня система исключает (или откладывает вступление) большие группы (молодежь) из участия в системе пенсионного страхования 7. Легализация трудовых доходов и стимулирование сокращения неформального сектора на рынке труда Введение новой пенсионной системы вместе со снижением подоходного налога не сократили, а реструктурировали неформальный сектор на рынке труда. Значительная часть доходов по-прежнему носят теневой и неформальный характер. 8. Устранение государственного монополизма в пенсионной сфере, создание конкуренции, допуск на пенсионный рынок частного сектора Сохранена высокая степень монополизма ПФ, который продолжает оставаться единственным экономическим субъектом при выполнении целого ряда функций 9. Обеспечение независимости пенсионной системы от влияния политических факторов В 2005 г. система продемонстрировала высокую степень зависимости от текущей экономической и политической конъюнктуры 10 .Обеспечение финансовой устойчивости Система сохраняет высокие риски дефицитности при различных экономических и политических сценариях. Среднесрочный прогноз показывает высокую вероятность хронического дефицита ПФ, начиная с 2005 г.
