Методика разработки административных

Анализ практики
применения
Административного
регламента проверок
некоммерческих
организаций
Центр Гражданского
анализа и независимых
исследований (Пермь)
www.grany-perm@yandex.ru
С.Г.Маковецкая.
Центр ГРАНИ
Москва, 9 июня 2008 года
Административный регламент: анализ
Специфика изучения процесса
Регламентация
Процесс,
ориентированный на
результат
Директивноуправляемый
процесс
 Внедрение
регламента ведет к
запланированным
результатам
 Основной
инструмент
реализации
Административной
реформы
Улучшения можно
замерить
Должен выполнять
цели и задачи
реформы
Методически и
процессуально
описанный процесс
 Требования к
содержанию
 Требования к
порядку
разработки и
принятия
Соответствие
требованиям
Административные регламенты:
Роль и место в административной реформе
Цели
административной
реформы
 повышение качества и
доступности
государственных услуг
 ограничение
вмешательства
государства в
экономическую
деятельность субъектов
предпринимательства –
снижение
административных
барьеров
 повышение
эффективности
деятельности органов
исполнительной власти
Модернизация
бюрократических
технологий
предоставления
государственных
услуг и исполнения
государственных
функций
с лучшим качеством
Разработка и
внедрение
административного
регламента –
документа,
фиксирующего
новую конструкцию
административного
процесса
Административные регламенты:
Смена системы регламентации
Критерий
Старая система
регламентации
Новая система
регламентации
Степень охвата
Фрагментарная
регламентация
Тотальная регламентация
Основной предмет
регламентации
Распоряжение финансами
Взаимодействие с физическими
и юридическими лицами
Процедура
регламентации
Не формализованная
Наличие утвержденной
процедуры разработки
Требования к
содержанию
Отсутствие единого
стандарта регламентации
Единый стандарт регламентации
Взаимосвязь
регламентирующих
документов
Отсутствие четкой связи
Тесная связь
административного регламента
с другими документами
Степень открытости
процесса
регламентации
Кулуарный процесс
Публичный процесс
Клиентоориентированность
регламентации
Оптимизация в интересах
исполнителя
Оптимизация в интересах
внешних получателей
Административные регламенты:
Общее предназначение
Административный регламент
предоставления государственной услуги
(исполнения государственной функции)
Внешний документ
 синхронизация работы различных
ОИВ
 обеспечение прозрачности
процесса предоставления
государственной услуги для
получателя (исполнения
государственной функции для
участвующих лиц)
 основание для апеллирования и
обжалования действий органа
Внутренний документ
 основа для разработки положений
о структурных подразделениях
ОИВ, должностных регламентов
 фиксация описания
административных процессов для
дальнейшего их
совершенствования
 стандартизация исполнения
процедур
 обучающий материал для
сотрудников
Претензии к документу:
Низкое качество регламентации
 Государственная функция «проверки»не оптимизирована - например,не
устранено дублирование с ФНС.
 Использование единой регламентации в отношении целого спектра разных
объектов проверки не инструментально - это не улучшает процесс
проведения мероприятий в сфере контроля и надзора по сравнению с
имеющимися НПА в части организации процесса
 Исполнение госфункции спроектировано и описано таким образом, что не
только не устраняет избыточных процедур, а их создает.
 Нет ни одного показателя, позволяющего говорить об улучшении
административных процедур и организации процесса, затрагивающих
значимые для объектов проверки характеристики : сроки, электронный
документооборот, «единые окна», и т.п.)
 Композиция административных процедур не структурирована , т.е. не
проведена
декомпозиция на дробные
составляющие
– вплоть до
Административный
регламент
– явный
брак ,
действий(работ) выполняемых отдельными сотрудниками.
имитирующий
 Изложение информации не отличается полнотой, поскольку не описано
(и тем самым саботирующий) реализацию
каждое действие по стандартному набору характеристик.
реформы
госуправления.
 Выявлены коррупционные
факторы
Нарушения, допущенные ФРС при утверждении регламента
Нарушения, допущенные ФРС при утверждении регламента:
Нарушение установленного Порядка
 На сайте ФРС в конце 2006 года проект регламента размещен




без указания даты размещения и предельного срока принятия
предложений
На момент утверждения регламента и его регистрации в
Минюсте, а также в течение 2 месяцев после него, текст
регламента продолжал на сайте ФРС значиться как проект
Информация о разработке и регистрации не была доведена до
сведения заинтересованных лиц, не говоря уже о проведении
независимой или общественной экспертизы.
Поступившие предложения и замечания не учтены. На запрос о
результатах рассмотрения инициативной экспертизы адм.
регламента Минюст в письме инициаторам 16.05.08 сообщил,
что отдельные положения будут учтены. Однако в размещенном
в 2008 году измененном проекте регламента ни одно из
предложений отражения
не нашло.нарушает процедуры
Ведомство
систематически
Напринятия
13.05.08 нарегламента
сайте ФРС висел
проект изменений
в регламент.
,
исключая
возможность
Снова отсутствуют данные о дате размещения, о наличии или
повлиять
наНевзирая
качество
отсутствии
замечаний.
на регламентации
то, что замечания
принимались до 27
апреля до настоящеголиц
времени нет сведений
заинтересованных
о принятии новой редакции.
Сравнение процедур проверок :
Коммерческий
и
некоммерческий сектор
Снижение административного
вмешательства
Усиление административного
вмешательства
По контролю и надзору –
исчерпывающие перечень НПА
По контролю и надзору – открытый
перечень НПА
Дифференциация форм и режимов
контроля в зависимости от размера
бизнеса ( для МБ - особый)
Дифференциации нет
Предмет проверки строго ограничен.
Запрет для ОИВ на выход за пределы
предмета проверки
Проверка соответствия всей
деятельности всему законодательству
Плановые проверки утверждаются на
основании годового плана.
Возможно внесение организации в план
проверки ежеквартально.
Период проверки ограничен 3 годами.
Повторные проверки по одному
предмету невозможны
Ограничение периода проверки условно.
Можно проверить «по вновь
открывшимся обстоятельствам»
Деятельность может быть
приостановлена только по суду
Деятельность может быть
приостановлена по внесудебном
порядке
Результаты проверок открыты для
публичного ознакомления
Текст акта проверки – д-т служебного
пользования. Запрет на распростран.
сведений проверяемым.
Практика правоприменения:
Опрос представителей НКО, прошедших проверку








24 организации из 16 регионов, в т.ч. 3 федеральные, 16региональные и 5- городские.
Общественные (от 10 до 800 членов) и организации без членства.
Правозащитные, историко-просветительские, культурных
инициатив, соцзащитные (ВОИ), профессиональные (союз
писателей), потребительские и т.п.
У 17 организаций основной источник – пожертвования, в т.ч. у 5
еще и членские взносы. У соцзащитных НКО есть муниципальное
финансирование, 1 НКО оказывает услуги. 3 организации не ведут
финансово-хозяйственную деятельность. У 10 организаций –
иностранные гранты до 90% финансирования.
В 17 организациях есть постоянные сотрудники (3-5-10, 35 и до 80).
У 18 организаций есть офисы, график работы с посетителями в
основном стандартный. У 7 организаций документы хранятся дома у
руководителя.
50% организаций составляет документы только требующиеся по
законодательству.
Ни одна организация не имела претензий со стороны
жертвователей и грантодателей. Ни одна не имела претензий со
стороны членов организации о нарушений их прав по Уставу.
Анализ практики проверок:
Результаты опроса - уведомление
Уведомление о
проверке – в 30%
пришло не вовремя или
не пришло совсем





Непонятно, что и как будет
проверяться. Качество
консультаций ФРС низкое,
Обращение к
консультантам и
экспертам.
Проблемы на этапе подготовки к проверке:
Срок уведомления не соответствует
планированию работы НКО (отмена
командировок, мероприятий)
Неясно, какой именно специалист готовится к
проверке – проверяют всё, задействованы все
Неадекватность информирования о предмете
проверки – подготовка документов с избытком (
для 40%), неоднократные походы в ФРС,
Широта проверки не соответствует сроку
подготовки: даже если все есть, надо
перекомпановывать материалы «поперек
номенклатуры» или даже просто копировать
много источников и делать их опись
Те, кто были осведомлены о таком праве, смогли
в 50% случаев перенести сроки проверки
Пример из кейса:
Объем запрошенных материалов
Из текста письма уведомления:
«Период деятельности, подлежащий проверке — с 01.01.2004г. по 30.01.2007г.
Место проверки — г. Рязань, …».
Предмет проверки — соответствие деятельности общественного объединения, в том
числе по расходованию денежных средств и использованию иного имущества,
целям, предусмотренным его учредительными документами, и действующему
законодательству РФ, в том числе антиэкстемистскому.
Вам необходимо в срок до 30.01.2007г. подготовить и представить в Управление
протоколы и решения высшего руководящего органа, постоянно
действующего руководящего органа, акты проверок ревизионной
комиссии (при ее наличии), акты проверок налоговых органов, если они
проводились; информацию о штатных сотрудниках и
предпринимательской деятельности; годовые и квартальные отчеты в
объеме сведений, представляемых в налоговые органы, финансовые
планы (сметы), приказы организации по учетной политике, главную
книгу, журналы-ордера, оборотные ведомости, материальные отчеты,
кассовые книги с отчетами кассира и приложениями первичных
документов, банковские документы по счетам, в том числе выписки из
лицевых счетов, платежные (инкассовые) поручения, заявления о
перечислении валютных счетов, договоры, документы об исполнении
договоров (в том числе счета-фактуры, счета), книги покупок, книги
продаж, кассовые документы.
В результате организация предоставила 2 рюкзака копий документов
Анализ практики проверок:
Истребованные документы ( из интервью представителей НКО)
 Объем документов:


 2 папки общим объемом около 1000 страниц
 1200 страниц ксерокопий,
 Всего 580 листов и т.д.
Характер документов
 Все, что есть за 3 года,
 Все, от Устава, до корреспонденции и отчетов по грантам,
 Более 30 видов документов , уставные и финансовые, за 3 года и т.д.
Проблемы и конфликты
 У 80% организаций, запрашивались документы, которые уже
предоставлялись другим ОИВ, в т.ч. есть в самой ФРС,
 В одних случаях для подтверждения деятельности принимались
фотографии, а в других нет,
 В ряде случаев требовали экзотические документы: благодарности
госорганов, отзывы посетителей, договоры о сотрудничестве
 У ряда организаций есть стойкое убеждение, что некоторые
поданные документы не просто не изучались, а даже не были
просмотрены
Анализ практики проверок:
Прозрачность процедуры проверки ( на взгляд представителей НКО)


Что проверяли:
 Лишь 4 организации считали, что проверяли соблюдение прав членов
организации
 Целевое использование средств: на основе бухгалтерских документов и
проектно-грантовых документов, при этом содержательные отчеты
рассматривались лишь в 10% случаев ( проверяли план, а не факт).
 Соответствие деятельности уставным целям, при это на основании каких
документов и по каким критериям делались выводы для организаций
осталось непонятным.
Как проверяли
 50% считают процедуру проверки непонятной.
 50% опрошенных считают, что при проверке нарушались права
сотрудников организаций, прежде всего превышением ,по их мнению,
полномочий ФРС и некомпетентностью проверяющих
 Отличия проверок ФРС от проверок других ведомств:
 Расширительное толкование предмета проверки и полномочий
 Бездонность проверки,
 Некомпетентность проверяющих и вкусовщина
 Заказ на репрессивные функции и стремление именно к таким результатам
 Необходимость являться в ФРС по требованию
 Нет ориентации на помощь НКО в устранении недостатков
Анализ практики проверок:
Окончание проверки и получение акта


Длительность проверки – от 2 недель до 3 месяцев
В 3 случаях проверка была продлена с мотивировкой «необходимо изучить
дополнительную документацию»
 В 35% случае срок подготовки акта не был соблюден.
 В 2 случаях акт был составлен, не ожидая возражений организаций, о
которых они уведомила ФРС,
 Лишь в 25% случаев содержание акта было понятно руководителям
организации
 Лишь половине были объяснены правовые последствия составления акта.
 У половины опрошенных были выявлены нарушения в области соответствия
деятельности уставным целям. 3 организации эти выводы успешно оспорили
в суде.
 В одном случае направлен в суд иск о ликвидации отделения.
 В одном случае одновременно с актом было направлено уведомления
другому ОИВ о том, что есть недостатки в сфере их надзора и контроля
При этом,
 50% организаций уверены, что выводы в акте не сопоставимы с объемом
полученной ФРС информации,
 25% организаций считает, что ФРС были вынесены решения , которые
относятся к компетенции других ведомств
Анализ практики проверок:
Выявленные нарушения
Содержание выявленных нарушений
 Неуведомление о смене адреса организации,
 Непредставление отчета в ФРС об использованном имуществе,
 Неуплата ( недоплата) налогов,
 Нецелевое использование средств,
 Несоответствие деятельности трактовке термина «благотворительная»
 Нарушение правил избрания и функционирования органов организации,
ошибки при создании или реорганизации отделений
 Ведение деятельности, которая не предусмотрена в Уставе
 Нарушения в сфере контроля Соцстраха, Трудовой инспекции, ФНС и т.п.
При этом:
 Часть опрошенных считают, что «нарушения» выдуманы сотрудниками
ФРС(эти факты могли иметь другую трактовку)
 100% организаций уверены, что нарушения не представляют никакой
общественной опасности
 7 организаций считают, что нарушения относятся к компетенции иных
ведомств и ими могли быть оценены иначе
 100% организаций уверены, что от этих нарушений не пострадал никто, в
т.ч. члены и целевые группы , а также благотворители.
Анализ практики проверок:
Цель проверки и общественный эффект от нее
Возможная цель проверок, по мнению НКО:
 Установление факта, что НКО работает в соответствии со своими целями,
 Проверки ФРС должны ограничить деятельность организаций,имеющих
корыстные цели или ведущих противоправную деятельность
 Проверять правильность заполнения документов и чтобы убрать «мертвые
души»,
 Только по заявлениям заинтересованных лиц ( членов, благополучателей) и в
случае явного подозрения в нарушении законодательства РФ ( а не Устава).
 Таких проверок в таком формате быть не должно ( убрать как налоговую
полицию)
Общественный эффект , достигнутый проведением проверки:
 Информация о том, что деятельность НКО соответствует Уставу ( типа
сертифицирования),
 Пополнение статистики НКО, в которых были выявлены нарушения( т.е. ФРС
есть за что отчитаться перед народом),
 Всеобуч ( по факту)для НКО по изучению законодательства об НКО,
 Приведение в порядок некоммерческого документооборота ( но какой кровью!)
 Усталость общественных доброхотов, которым в течение месяца приходилось
доказывать органу , за них ответственному, что они не преступники.
Анализ практики проверок:
Оценка компетентности проверяющих
Качества в
процессе проверок
•Не специалисты в
сфере деятельности
НКО
•Не понимают
специфику
некоммерческой
деятельности
•Сосредотачивают
проверку на тех
сферах, которые им
известны по
предыдущей работе
•За исключением одного
случая не информируют
о нормах
адм.регламента
Качество исполнения
административного
регламента
усугубляется
проблемами
«разрывов» в
компетентности
госслужащих и
достаточным
объемом
дискреционных
полномочий при
этом
При этом Росрегистрация
к критериям результативности
сотрудников относит количество
выявленных нарушений
Анализ требований
при найме на работу:
•Не учитывается
знакомство с предметом
контроля
•Не требуется знания
специальных сфер
законодательства,
связанных с поддержкой
гражданских институтов
•Не требуются навыки в
сфере аналитики, оценки
эффективности
регулирующих
воздействий,
менеджменте и т.п.
•Не обязателен даже
достаточный житейский
опыт.
Анализ практики применения:
Издержки НКО, возникшие в ходе проверок
Основные издержки порождены следующим причинами :



Нарушением Административного регламента чиновниками ФРС
Например, Административный регламент запрещает препятствовать
осуществлению деятельности субъекта проверки, а в ряде случаев
проверки привели не просто к нарушениям режима работы
организации ,а к невозможности ее ведения. Лысьвенская организация
инвалидов на период проверки прекратила прием граждан и не
отвечала на телефонные звонки
Положениями регламента, расширяющими полномочия ФРС,
Например, предоставление документов в сфере контроля другого
ведомства (первичные бухгалтерские документы к примеру), которые
заново трактовались ФРС. Либо возможность для чиновников ФРС
затребовать документы , не входящие в первоначальный список, уже во
время проверки
Положениями Административного регламента, соблюдение которого
непосредственно создает издержки для НКО
Например, необходимость являться в ФРС для дачи устных пояснений и
т.п.
Анализ издержек:
Структура издержек НКО в ходе проверок
Структура издержек НКО в ходе проверок
Копирование
7%
Доставка
2%
Руководитель
29%
сотрудники
24%
Секретарь
5%
Бухгалтер
16%
Юрист
17%
В общую сумму издержек не включены расходы Рязанского Мемориала на
копирование примерно 8000 копий (около 24 тыс. руб.) а также оплата
юриста, привлеченного другой НКО для защиты их интересов в суде
(около 50 тыс. руб.)
Анализ издержек:
Самое болезненное – резкое увеличение объемов
работ при подготовке к проверке и ее прохождении
Распределение объемов затрат рабочего времени
руководителей организаций (n=15)
300
количество часов
250
200
150
100
50
0
Анализ издержек:
Средние издержки НКО в ходе проверок
Статья расходов
Средняя величина, руб.
Оплата труда руководителя
7517,50
Оплата труда бухгалтера
3986,88
Оплата труда юриста
4343,75
Оплата труда секретаря
1293,13
Оплата труда прочих сотрудников
6000,00
Копирование документов
1726,25
Доставка документов в органы ФРС
545,00
Итого
25412,5
Максим. – 156 тыс. руб.,
мин. 920 руб.
Анализ издержек:
Нагрузка на организации в ходе проверок
Нагрузка на организации в ходе проверок
количество постоянных
сотрудников в организации
100
80
60
40
20
0
-200
300
800
1300
1800
2300
2800
3300
-20
количество копий
На диаграмме совмещены три показателя: размер организации в виде
количества постоянных сотрудников, объем проверяемой информации в
виде количества копий документов и сроки проверки (размер «пузырьков»)
– в месяцах (максимальная длительность проверки – 3 мес.).
Анализ издержек:
Иные издержки
Издержки , связанные с недостатком информации:
 Поиск информации,
Обращение к консультантам,
Документы, заготовленные «с запасом», на «всякий случай»
Документы которые можно было бы не представлять, знай НКО о своих
правах
Издержки по предоставлению ненужной информации
Лишняя документация – документы о мероприятиях только для
проверки (членам организации отчет не нужен),
Избыточная документация – отзывы, благодарности и т.п.
Пустая документация – пустые (т.к. счет отсутствует бухгалтерские
планы и отчеты
Издержки в связи с оппортунистическим поведением чиновников
Документы, не учитывающие специфику деятельности НКО, но
составленные, чтобы не конфликтовать с проверяющим,
Время на объяснения и доказательства очевидной специфики
деятельности,
Издержки , связанные с отстаиванием в вышестоящих инстанциях и в
суде возможности иного толкования фактов и т.п.
Анализ издержек:
Иные издержки
Издержки , связанные с обжалованием решений ФРС:
 Затраты времени своих специалистов
Поиск информации,
Обращение к консультантам (одна организация потратила около 2000
долларов),
Иногда это была саммая затратная стадия
Репутационные издержки
Срыв мероприятий,
Срыв программы – и отказ о проекта с возвращением денег
грантодателю,
Потеря авторитета и доверия клиентов
«После полугода выиграли суды у ФРС, но работа организации была
парализована в течение почти года, утрачены добровольцы,
пострадала репутация организации; организация не смогла выполнить
свои главные уставные задачи»
Моральные издержки
«Сотрудники организации, особенно в тех случаях, когда участвуют в
работе организации на волонтерских началах не понимают, почему вместо
поощрения их самоотверженной и полезной деятельности, они
подвергаются проверке с явно репрессивным уклоном»
Анализ издержек:
Общие выводы по административному регламенту
ряд положений регламента позволяют проводить проверки НКО с меньшими
издержками (запросы в налоговые органы могут уменьшить объемы проверяемой
информации, истребование документов по списку позволяет сократить усилия
сотрудников проверяемых организаций на их подготовку), но на практике
выполняются не всегда;
ряд положений непосредственно увеличивает для неприбыльных организаций
издержки проведения проверки (необходимость обязательного предоставления
помещения или рабочего места проверяющим; право проверяющих требовать от
руководителей письменных и устных разъяснений, а также «проводить в период
проверки рабочие встречи и совещания с руководителем субъекта проверки для
обсуждения предварительных результатов проверки, требующих получения от
субъекта проверки дополнительных пояснений, устранения возможных разногласий
по существу выявленных нарушений в деятельности субъекта проверки для их
отражения (неотражения) в составляемом акте проверки и установления
возможности их устранения субъектом проверки» (п.39));
отсутствие конкретики в положениях, касающихся предмета проверки, а также
объема предоставляемой для проверки информации, на практике создает
возможность практически неограниченных требований в отношении запрашиваемой
информации, в ряде случаев несоразмерных с экономическим и социальным
эффектом деятельности проверяемой организации (например, благотворительной
НКО, живущей исключительно за счет грантов и пожертвований).
Фонд Центр гражданского анализа и
независимых исследований
(Центр ГРАНИ)
614087, г. Пермь, ул. Нытвенская, 5-6
Телефон (342)-223-00-11
Факс (342)-223-00-11
E-mail: grany-perm@yandex.ru
СПАСИБО ЗА ВНИМАНИЕ