3. Экспертиза проектов и выбор в Великобритании

Управление
государственными
инвестициями
Опыт отдельных стран ЕС в
управлении инвестициями в сфере
транспортной инфраструктуры
Всемирный Банк
Семинар по государственным инвестициям
Стамбул, Турция
28 февраля, 2008г.
Обзор презентации
Обоснование и цель исследования
1.



Охват стран
Почему государственные инвестиции?
Государственные инвестиции и
государственное управление финансами
(ГУФ)
2.
Основные результаты исследования
3.
Выводы
2
Цели и охват
1.
2.
Исследование институциональных практик по формированию и
управлению государственными инвестиционными программами по
инфраструктуре дорог и железных дорог
Основан на опыте различных стран:

Исследование в следующих странах



Другие аналитические работы ВБ (за пределами стран ЕС)


СНУ: Латвия, Польша, Словакия, Словения
СПП: Ирландия, Испания, Великобритания
Казахстан, Украина, Россия, Сербия, Косово, Белоруссия, Албания
Попытка пилотирования в следующих целях:




Выявить ключевые проблемы, оказывающие влияние на
государственные инвестиции
Выявить потенциальные участки для будущих исследований
Выявить лучший опыт в странах ЕС
Определить основные трудности, с которыми страны все ещё
сталкиваются
3
Объем: концентрация на 3
компонентах
1.
Процесс стратегического
распределения ресурсов



Как правительства принимают решения о
выделении имеющихся ресурсов на
государственные инвестиции
Как правительства распределяют
инвестиционные расходы по отраслям
Как производится выбор инвестиционных
проектов внутри определенной отрасли–
2.
Реализация и мониторинг
3.
Оценка после реализации
4
Цели ГУФ в контексте
государственных инвестиций


Уровень 1- Сводная финансовая дисциплина: Сколько
необходимо тратить (включая инвестиционные проекты) при
осуществлении долгосрочного сводного финансового
контроля?
Уровень 2- Эффективность инвестиций: Как выбрать
правильные проекты в правильных отраслях для
достижения долгосрочных стратегических целей страны?

Уровень 3- Техническая эффективность: Как быть уверенным,
что инициированные проекты будут реализованы и
функционируют эффективно – что поставленные цели
достигнуты?
5
Почему необходимо думать об
инвестиционных расходах?
Некоторые уникальные черты

Способствуют долгосрочному росту экономики

Требуют среднесрочного бюджетирования и отчетности

Неустойчивость расходования – взлеты и падения потоков
доходов

Иногда разрозненные институциональные обязательства

Специализированные навыки и системы мониторинга,
управления, и сдерживание затрат проектов

Другие (более преодолимые?) барьеры для запроса нового
финансирования

Сильное влияние системы государственных закупок
6
Другие причины концентрации на
инвестиционных расходах

Большие потоки бюджетных средств

Структурные фонды ЕС добавят 3-4% к ВВП,

Приватизация,

Прибыль от природных ресурсов (например, Азербайджан,
Казахстан)

Давление либо использовать, либо потерять (фонды ЕС)

Ожидания населения от богатых природных ресурсов

Вызов: проблемы эффективности затрат становятся гораздо
существенными, когда бюджет испытывает все растущее
положительное сальдо

Наращивание потенциала внутри государственной отрасли в целях
улучшения планирования, оценки, и управления способствует
достижению высоких результатов вложенных инвестиций
7
Ключевые результаты по 11
направлениям управления
государственными инвестициями
1.
2.
3.
4.
5.
Роль и влияние стратегического
планирования
Разработка бюджета для
государственных инвестиционных
проектов
Экспертиза и выбор проектов
Смягчение рисков и планирование
проектов
Роль МинФина/Внешние агентства
8
Ключевые результаты по 11
направлениям управления
государственными инвестициями
6.
ГЧП и небюджетные предприятия
7.
Стратегии закупок
8.
Мониторинг и отчетность по проекту
9.
Аудит и пересмотр после реализации
10.
11.
Административный контекст и стимулы
для эффективного управления
Наращивание потенциала
9
1. Роль и влияние стратегического
планирования НСУ (национальная система
управления)

Стратегическое планирование на национальном уровне
служит «зонтом» для отраслевого планирования, и, в
принципе, основой для отраслевых приоритетов

Сложные документы планирования/процессы, некоторые
на долгосрочную перспективу






25-летние принципы долгосрочного развития (Латвия)
Резолюция о национальных проектах развития на 20072023гг. (Словения)
Государственная транспортная политика на 2007-2020гг.
(Польша)
Утверждения существенно широкого спектра
Слабо выражены цели и ресурсы, например, открыть
«транспортный и логистический центр»
Иногда основаны на устаревших предположениях из старых
документов планирования
10
1. Роль и влияние стратегического
планирования НСУ (продолжение)

На практике результаты стратегического планирования
находятся в тесной взаимосвязи с приоритетами ЕС
 Удовлетворительны по форме, но не сущности
рекомендаций ЕС
 Риск смещения национальных приоритетов
приоритетами ЕС
Даже среднесрочные стратегии отраслей могут отражать
«списки желаний», а не реальную расстановку
приоритетов
 Трехлетние государственные рабочие планы на
скользящей основе (Словакия)
 Резолюция транспортной политики (Словения, 2006г.)
Отсутствующий элемент в отраслевых стратегиях: связь с
ресурсами, реально имеющимися в наличии
11
1. Стратегическое планирование в Ирландии,
Испании и Великобритании

Отсутствие общего национального стратегического документа,
за исключением Ирландии. Остальные страны в основном
полагаются на процессы отраслевого планирования

Отраслевые планы, разработанные на долгосрочную
перспективу:



Стратегический план развития транспортной инфраструктуры на
2005-2020гг. (Испания)
Транспорт 21 (Ирландия, план на 10 лет)
Планы, соответствующие долгосрочному распределению
ресурсов для отраслей (Великобритания, Ирландия)



10-летний план капиталовложений, согласованный с
Департаментом финансов Ирландии
7-летний бюджетный план Департамента транспорта на
рассмотрение Казначейства Великобритании
Ежегодное принятие решений в Испании
12
2. Процесс бюджетирования
в НСУ

Среднесрочные (3-5 лет) бюджетные планы используются для инвестиционных
проектов. Но фактическая расстановка приоритетов все ещё основана на
ежегодном бюджетном процессе.

На практике, планы отражают “потенциальные” проекты, поскольку не все
проекты включены в ежегодный бюджет:

План программ развития (Словения) на скользящей основе на n+4 лет, в
качестве приложения к бюджету

Инвестиционный регистр (Словакия) – перечень потенциальных проектов

Инвестиционное приложение (Испания) – все проекты требуют
финансирования

Некоторые проекты могут “выпасть” из плана или смещены другими
приоритетами

Чрезмерно оптимистичный ход реализации проектов может подорвать
расстановку приоритетов и вызвать задержку других проектов.
13
2. Бюджетные процессы в НСУ и
Испании (продолжение)

Хотя большинство проектов рассчитаны на несколько лет,
финансирование определяется ежегодно.

Суммы на второй год требуют повторного утверждения в бюджете (за
исключением: исходное согласование среднесрочного плана расходов
Латвии с 2007г?)

В Испании существуют некоторые возможности будущих
капиталовложений, но все же много изменений производится в график
финансирования несмотря на исходные проектные планы




Политическое давление в целях освобождения финансового пространства для
новых проектов
Приостановка проектов, но не полное закрытие (в частности, проекты,
развернутые недавно)
“Супер-проекты”, развернутые со сравнительно небольшим финансированием
ранее
Региональные коалиции оказывают давление на центральное правительство;
необходимо поощрять региональное равенство в плане экономической
эффективности
14
2. Бюджетные процессы в
Великобритании и Ирландии

Бюджетные ресурсы в Великобритании и Ирландии
санкционируются по завершении проекта

Уровень гибкости для переброски ресурсов между
проектами в зависимости от скорости их реализации на
основе требований проекта, а не политического давления

Несколько ограниченная возможность переброски средств
между фискальными годами в целях наиболее
эффективной реализации проекта и денежной значимости
(Великобритания)

Гибкость, построенная на устойчивых механизмах
отчетности и финансовой отчетности
15
3. Экспертиза проектов и выбор
в НСУ

Министерство Транспорта выдвигает специфические
проекты, на основе их собственного анализа

Все проекты, финансируемые ЕС, а также большинство
проектов, финансируемых внутренними средствами,
будут включать официальный анализ эффективности
затрат (АЭЗ)

Технические рекомендации ЕС хорошие, но
фактическое качество АЭЗ не измеряется в
исследованиях;

Внешний аудит надежности АЭЗ проводится редко

Несмотря на применение АЭЗ, фактический выбор
проекта все же, во многом, основан на политической
воле
16
3. Экспертиза проектов и выбор
в НСУ (продолжение)

Прочие факторы, включая зрелость проекта (или
готовность), его срочность и стратегическую природу могут
служить ключевыми факторами – и, возможно, перекрыть
значимость АЭЗ

Анализ альтернативных вариантов политики, не
разработанных в достаточной мере

Риск возможного “чрезмерного проектирования” вместо
разработки качественного АЭЗ

Некоторые доказательства “зависимости от сроков”, т.е.
продвижение проектов на основе того факта, что они
слишком долго ждали реализации

Оценка риска обычно составляется, но имеет небольшое
влияние на планирование
17
3. Экспертиза проектов и выбор
в Великобритании и Ирландии

АЭЗ обычно является корнем экспертизы проекта:
 “Зеленая Книга” Великобритании предоставляет основные
технические рекомендации, а основные министерства,
ответственные за инфраструктуру, разрабатывают пересмотры
специфических отраслевых требований
 Департамент финансов Ирландии разрабатывает
рекомендации

Регулярные исправления в техниках АЭЗ:

Рекомендации Казначейства Великобритании
пересматриваются, включают факторы уточнения рисков

Обновления рекомендаций Департамента транспорта
Великобритании включают распределение затрат и
эффективности среди акционеров
18
4. Смягчение риска и
планирование проектов

В НСУ оценка риска является формальностью, и редко
воздействует на принятие решения о выборе проекта или
вопросов управления проектом

В Великобритании и Ирландии, смягчение риска больше
приоритетно на стадии экспертизы проекта и в процессе
планирования

Планирование управлением проекта (структура контракта,
распределение ответственности, компетенции группы
проекта) более не видится как просто проблема
“специалистов” или игнорируется политиками

Совет АЭЗ в Ирландии учрежден для выработки советов при
управлении проектом и на стадии его реализации, например,

Вопросы будущего увеличения затрат и расхождения в
результатах

Ожидания от мониторинга и управления
19
4. Смягчение риска и
планирование проектов (прод…)

Великобритания и Ирландия все больше
заботятся не только о количественных выгодах –




Учреждение структур по управлению рисками
Создание соответствующих стимулов управления
В некоторых случаях, предусматривается уровень
непредвиденных ситуации
Требования к “бизнес ситуациям” в некоторых
проектах в Великобритании и Ирландии

Является ли предлагаемый вариант наилучшим для
выявления “соотношения цены и качества”
20
5. Роль МинФина/Внешних агентств

В НСУ, роль МинФина в оценке приоритетов
инфраструктурного развития крайне ограничена, так же
как и потенциал проведения АЭЗ

Рекомендации, разрабатываемые Казначейством
Великобритании и МинФином Ирландии, направлены на
обеспечение процессов для качественной экспертизы
проектов и их управления

Сильная позиция как координатора: участие Казначейства
Великобритании в разработке общей стратегии
транспортного развития и высокий уровень планирования
21
5. Роль МинФина/Внешних агентств
(прод.)

Контроль качества не зависит от потенциала
МинФина – активное привлечение внешних
экспертов



Ирландия: проводит независимые пересмотры
бизнес ситуаций, АЭЗ, или управления рисками
(например, консалтинговыми фирмами в сфере
экономики)
Великобритания: официальный пересмотр
механизмов в привлечением экспертов, не имеющих
отношение к проекту, например, процесс “Gateway”
состоял из 6 стадий пересмотров
Специальные мероприятия по пересмотру в
Великобритании для выявления
систематической недооценки стоимости
22
6. ГЧП и не бюджетные предприятия

В новых и старых странах-членах ЕС, ГЧП и не
бюджетный долг являются привлекательными
путями расширения инвестиций в инфраструктуру

Использование правительственных корпораций и
не бюджетного заимствования может расширить
поток ресурсов в инфраструктуру без выявления
фискального влияния на Правительственные
счета. Возможная лазейка – выполнение
обязательств Маастрихт

Риск: проекты, направленные на развитие ГЧП,
без определенного экономического обоснования
по отношению к другим альтернативам

Решение априори в целях строительства
автомагистралей для ГЧП (НСУ в Испании)
23
6. ГЧП и не бюджетные предприятия
(прод…)

НСУ взяли на себя институциональную ответственность за
ГЧП, но отсутствует аналитическая экспертиза

В Великобритании и Ирландии разрабатываются политики
по снижению экономического уклона в сторону ГЧП,
например:




Изменения в правилах отчетности до уровня частных и
государственных альтернатив финансирования
ГЧП или частные финансовые альтернативы должны показать
возросший или снизившийся уровень эффективности, а не
просто принести дополнительные ресурсы
ГЧП распознается как один из нескольких “вариантов закупок”
Трудные уроки, усвоенные Великобританией:

Частные финансовые альтернативы для строительства метро
Лондона часто расцениваются как неэффективные
24
7. Стратегии закупок

В НСУ



Рекомендации ЕС соблюдаются, но имеется мало
доказательств современных практик закупа по
уменьшению рисков между подрядчиками и покупателями
Превышение цены является общей практикой
В Великобритании и Ирландии:
 Проектирование стратегий закупок, снижающих риск для
государственного сектора, является частью процесса
экспертизы и планирования
 Частное финансирование как один из вариантов, если
присутствуют преимущества эффективности или
результативности
 “Привлечение подрядчика на ранней стадии”




Экспериментальная процедура, направленная на
поощрение инновации среди подрядчиков и снижение цены
Отбирается один подрядчик для проектирования и
строительства
Тендер, основанный полностью на качестве и “открытой
бухгалтерии”
Целевая цена, согласованная до начала строительства
25
8. Мониторинг и отчетность
проекта

В НСУ
 Сконцентрирована на мониторинге расходов бюджета
 Незначительное сравнение фактических цен с общей
стоимостью проекта и/или исходные стоимостные данные,
предположенные в технико-экономическом обосновании
(ТЭО)
 Перерасход сметы редко отражается на масштабах
несоответствия
 Ограниченные индикаторы результата не финансового
характера

В Великобритании/Ирландии:
 Финансовая бухгалтерия лучше отражает всю стоимость
реализации проекта
 Большее использование информации о результативности
не финансового характера
26
9. Аудит и пересмотр после
реализации проекта

В НСУ




Внешний и внутренний аудит концентрируется на
основных финансовых упущениях
Отсутствие или ограниченный пересмотр
результатов
Прозрачность информации улучшается, но все ещё
не содержит информации о результатах проекта
В Великобритании/Ирландии:



Внутренний аудит сообщает министрам о
возрастании стоимости
Введение нового процесса “Gateway” для
пошагового и после реализационного пересмотра
Обеспечение прозрачности стоимости проекта и
процедуры закупок создают стимулы для
наилучшего опыта
27
10. Административный контекст
и стимулы в управлении

Не адресуется напрямую в исследовании, но возможны общие
наблюдения

НСУ создает административную среду, которая больше основана
на законах и указах, чем на неформальных рекомендациях или
политических указаниях

Возможности старших государственных служащих ставить задачи
перед политиками ограниченные

Культура управления делает ударение на соблюдение правил с
соответствующим пересмотром стимулов: меньше стимулов для
инноваций или несения риска

Ощутимое государственное давление для начала проектов и
максимального поглощения финансирования ЕС

Системы финансового управления НСУ делают ударение на
соответствие требованиям отчетности и сдерживание затрат, а не
на “соотношении цены и качества”
28
11. Наращивание потенциала



Только в Великобритании и Ирландии обсуждались четкие
стратегии по наращиванию потенциала в системе
государственной службы для качественного управления
инвестиционными проектами в сфере развития
инфраструктуры
Беспокойство граждан Великобритании, что Правительство
злоупотребляет услугами подрядчиков – необходимо
укрепить навыки государственных служащих
Ирландия наиболее прогрессивна в наращивании
потенциала, осознавая риск ограниченного потенциала в
небольшой экономике:



Рекомендации по экспертизе проекта, разработанные
Департаментом Финансов
Специализированное обучение государственных служащих по
экспертизе проекта, вопросы закупа, управления проектом, и
анализом политики
Создание Национального финансового агентства по развитию,
которое работает над анализом рисков в крупных проектах
29
Выводы

Стратегические планы могут быть связаны с надежными
источниками финансирования в целях качественной
расстановки приоритетов

Многолетний бюджет и гибкость в финансировании внутри
одного фискального года

Высококачественная экономическая оценка при отборе
проекта, включая лучшую оценку альтернатив

Стратегии закупок должны способствовать оптимальному
распределению риска и общему соотношению цены и качества

Оценка по реализации проекта должна содержать в себе уроки
для будущего

Навыки по планированию и управлению проектом требуют
совершенствования, и должны укрепляться в системе
государственной службы
30